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RELAES FEDERATIVAS

E SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO


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Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao


Fundao Universidade de Braslia Faculdade de Educao Campus
Universitrio Darci Ribeiro, Asa Norte, Braslia/DF - CEP: 70.410-900
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Comit Editorial Coletneas e


Cadernos de Polticas e Gesto da Educao
Mrcia Angela da S. Aguiar
Luiz Fernandes Dourado
Janete Maria Lins de Azevedo
Joo Ferreira de Oliveira
Nelson Cardoso Amaral

Esta publicao tem a cooperao do MEC, a qual tem como objetivo produzir documentos
baseados em pesquisa acadmica para dinamizar e mediar o debate sobre temas nacionais
importantes no contexto da agenda instituinte do Sistema Nacional de Educao. Os autores
so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro bem como pelas
opinies expressas, que no so necessariamente as do MEC, nem comprometem o Minis-
trio. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo desta publicao no
implicam a manifestao de qualquer opinio por parte do MEC a respeito da condio
jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da
delimitao de suas fronteiras ou limites.
RELAES FEDERATIVAS
E SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO

Organizadores
Luiz Fernandes Dourado
Janete Maria Lins de Azevedo

Recife, 2016
Conselho Editorial - Anpae
Mrcia Angela da S. Aguiar (Presidente do Conselho), Almerindo J. Afonso,
Bernardete A. Gatti, Cndido Alberto Gomes, Carlos Alberto Torres, Carlos
Roberto Jamil Cury, Clio da Cunha, Edivaldo Machado Boaventura,
Fernando Reimers, Ins Aguerrondo, Joo Barroso, Joo Gualberto de
Carvalho Meneses, Juan Casassus, Licnio Carlos Lima, Lisete Regina Gomes
Arelaro, Luiz Fernandes Dourado, Maria Beatriz Luce, Nalu Farenzena,
Regina Vinhaes Gracindo, Rinalva Cassiano Silva, Sofia Lerche Vieira, Steven
J. Klees, Walter Esteves Garcia.

Diagramao
Kaliana Pinheiro

Preparao e reviso
Ignez Navarro
Srgio Paulino Abranches
Marcelo Sabbatini
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Relaes Federativas e Sistema Nacional de Educao / Luiz Fernandes Dourado, Janete


Maria Lins de Azevedo (Organizadores) Camaragibe. PE: CCS Grfica e Editora, 2016.

Coletnea
250 pginas
ISBN: 978-85-60917-49-5

1. Educao. 2. Sistema Nacional de Educao. 3. Relaes Federativas.


I Dourado, Luiz Fernandes, II Azevedo, Janete Lins de Azevedo. III Srie

CDD 379
CDU 371.4

CCS GRFICA EDITORA COM. E REP. LTDA, Camaragibe, PE.


SUMRIO

PREFCIO ........................................................................................... 07

APRESENTAO ................................................................................. 09

Federalismo, PNE e SNE ...................................................................... 11

A democracia brasileira e as polticas de estado ................................ 17

Federalismo, SNE e os obstculos ao direito educao bsica ........ 35

O Sistema Nacional de Educao, relaes federativas e cooperao 79

Gesto e autonomia dos sistemas educacionais ................................ 147

Regime de colaborao: cooperao e colaborao federativa e


intergovernamental ............................................................................ 181

Avaliao da educao: por um Sistema Nacional .............................. 205

Sobre os Autores ................................................................................ 246


PREFCIO

A ausncia de um Sistema Nacional de Educao (SNE) at os dias atuais


tem resultado em graves fragilidades para a poltica pblica educacional.
Sem o Sistema, as aes no produzem resultados capazes de assegurar
o direito constitucional com qualidade e as lacunas se concretizam na
iniquidade. Isso contradiz o princpio constitucional e afronta a cidada-
nia e os direitos humanos.

Mas sabemos que buscar consensos em torno de temas estruturantes


que atendam as atuais necessidades do pas exige grande esforo, pois
a disputa poltica considera diferentes rotas possveis para chegar l,
especialmente no contexto do Federalismo brasileiro, marcado por forte
presso para fortalecer autonomias e no para criar identidade nacional.

Com este desafio foi criada a Secretaria de Articulao com os Sistemas


de Ensino (Sase) na estrutura do Ministrio da Educao: desenvolver
aes para a instituio do Sistema. Entre suas linhas de ao destacam-
se aquelas voltadas criao de espaos de participao, uma vez que a
proposta de Sistema deve ser construda de forma dialogada e coletiva.

Com a Universidade Federal de Pernambuco e com a Associao Nacio-


nal de Poltica e Administrao da Educao (Anpae) mobilizamos
educadores reconhecidos nos temas do planejamento, do financiamen-
to, da valorizao dos profissionais da educao, das relaes federativas
e dos sistemas de ensino, para colocar disposio uma grande varie-
dade de instrumentos para o dilogo nacional. So diferentes opinies
e vises a respeito de temas estruturantes do Sistema, organizados em
forma de coletneas acadmicas, que atualizam o debate e estimulam o
aprofundamento das questes mais desafiadoras e cadernos temticos,

7
que introduzem e contextualizam temas importantes da poltica educa-
cional contempornea, centrais para o desenho do Sistema.

Vivemos atualmente um momento fecundo de possibilidades, com


bases legais mais avanadas e com a mobilizao estratgica dos setores
pblicos e de atores sociais. As coletneas e cadernos temticos aqui
apresentados, que no expressam necessariamente as opinies e posi-
es do MEC no so, portanto, pontos de chegada; so instrumen-
tos a serem considerados ao longo do caminho na agenda instituinte.
E assim que desejamos v-los apropriados: como mais uma forma de
estimular contribuies para a construo de uma proposta coletiva de
Sistema, a ser articulado pelo Plano Nacional de Educao.

Desejamos a todos uma boa leitura!

Binho Marques
Secretrio da Sase

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APRESENTAO

Em 2011, pesquisadores vinculados aos Programas de Ps-Graduao


em Educao de diferentes instituies foram convidados pela direo
da recm-instituda Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensi-
no (Sase) do Ministrio da Educao (MEC) para dialogar com a sua
equipe tcnica a respeito de temticas relacionadas gesto e quali-
dade da educao no pas, objeto de instigantes debates impulsionados
pela Conferncia Nacional de Educao (Conae), ocorrida em 2010, e
pela proximidade da definio e proposio do novo Plano Nacional de
Educao (PNE).

Nessa perspectiva, foram realizados pela Sase/MEC seminrios inter-


nos que trataram da agenda da nova Secretaria e que contaram com a
participao dos referidos pesquisadores, dentre outros convidados. Essa
experincia de carter pedaggico evoluiu e se mostrou vivel e oportu-
no o estabelecimento de um termo de cooperao entre a Sase/MEC e a
UFPE, com o apoio da Associao Nacional de Poltica e Administrao
da Educao (Anpae), que propiciou a continuidade dessa discusso e
a sistematizao de documentos atinentes aos referidos temas com o
propsito de contribuir com a equipe tcnica em seus momentos de
interlocuo com os sistemas de ensino.

Com a participao de pesquisadores de vrias universidades, foram


organizados, pela UFPE, com a colaborao da Anpae, um conjunto
de coletneas e cadernos temticos, alm de materiais de subsdio que
orientaram os trabalhos relativos ao planejamento articulado, congre-
gando resultados de estudos e pesquisas sobre os seguintes temas: rela-
es federativas e Sistema Nacional de Educao, planos de educao,
qualidade social da educao bsica, poltica nacional de formao e

9
valorizao dos profissionais da educao, regime de colaborao, gesto
democrtica da educao e financiamento da educao. Essas temticas
foram discutidas no mbito da colaborao estabelecida entre os pesqui-
sadores /UFPE e a Sase.

As coletneas e cadernos temticos produzidos nesse processo dese-


nham, portanto, um mosaico dos temas que tm mobilizado educado-
res e a sociedade no debate sobre a educao brasileira nesse momento
de construo de um Sistema Nacional de Educao e implementao
do Plano Nacional de Educao (2014-2024), aprovado por meio da
Lei n 13.005/2014, instrumentos que buscam garantir a efetivao de
uma educao pblica de qualidade para todos.

Para realizar tal intento foi inestimvel a participao de colegas


pesquisadores que dispuseram de tempo e tiveram interesse em socializar
com os educadores da educao bsica os resultados de estudos no campo.
A estes colegas nossos agradecimentos.

Os temas tratados nas coletneas e cadernos temticos, certamente,


suscitaro novas questes que sero debatidas pelos educadores compro-
metidos com o aperfeioamento permanente da educao nacional e
com a qualidade social da educao nesse momento mpar da sociedade
brasileira em que se implementa o Plano Nacional de Educao.

Boa leitura!

Mrcia Angela da S. Aguiar


Universidade Federal de Pernambuco

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FEDERALISMO, PNE e SNE
Luiz Fernandes Dourado
Janete Maria Lins de Azevedo (orgs)

1. Introduo
Na ltima dcada, importantes alteraes se processaram nas polticas
e na gesto da educao brasileira destacando-se, entre outras, a insti-
tuio de conferncias nacionais de educao (Conae), precedidas por
conferncias municipais, intermunicipais, estaduais e distrital; a criao,
no mbito do Mec, da Secretaria de Articulao com os Sistemas de
Ensino (Sase); a criao do Frum Nacional de Educao (FNE) e o
envio de projeto de Plano Nacional de Educao (PNE) pelo executi-
vo federal ao Congresso Nacional, em 2010. Este projeto tramitou por
mais de trs anos neste Congresso, tendo sido aprovado e sancionado,
sem vetos, pela Presidente Dilma Rousseff.

Dentre os avanos presentes no PNE (2014-2024), temos a proposio


de 10 importantes diretrizes, que se direcionam articulao de polticas
de qualidade para a educao bsica e superior. Dentre as suas 20 metas,
destacam-se: a ampliao do investimento pblico em educao pblica
de forma a atingir, no mnimo, o patamar de 7% (sete por cento) do
Produto Interno Bruto PIB do pas, no 5o (quinto) ano de vigncia
do PNE e, no mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB,
ao final do decnio; a expanso da educao bsica, em suas etapas e
modalidades; a universalizao da educao bsica (04 a 17 anos) at
2016; a efetiva ampliao da educao superior e a definio de que
40% das novas matrculas sero oferecidas pelo setor pblico; uma
maior participao da Unio no financiamento da Educao Bsica; a
valorizao dos profissionais da educao; a definio de um prazo para

11
FEDERALISMO, PNE e SNE

instituio do Sistema Nacional de Educao; a gesto democrtica,


com a instituio, em lei, do Frum Nacional de Educao e das
Conferncias de Educao, entre outras.

Tais questes nos remetem a problematizar a efetivao do PNE e,


sobretudo, a relao entre a instituio do SNE e o repensar das relaes
federativas envolvendo Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
numa perspectiva de federalismo cooperativo.

Nesta direo, a presente Coletnea conta com seis artigos.

Carlos Roberto Jamil Cury, no artigo intitulado A Democracia Brasi-


leira e as Polticas de Estado, aborda as definies de democracia,
ressaltando a polissemia no campo, destaca os processos de participao
e apresenta importantes reflexes para a democracia brasileira. Neste
contexto, afirma que o estatuto da democracia representativa (voto/
eleio) pode e deve ser complementado e aperfeioado com os meca-
nismos da democracia semidireta ou mista. Por fim, ao situar o Plano
Nacional de Educao, Cury destaca que um novo PNE, ao lado da
mobilizao ocorrida em seu processo de formalizao, deve contar com
a permanente vigilncia da cidadania a fim de que suas metas e finalida-
des, com recursos suficientes, possa,enfim, resgatar as promessas conti-
das nos princpios da educao.

Luiz F. Dourado, por meio do artigo Federalismo, SNE e os Obstculos


ao Direito Educao Bsica, busca analisar a instituio do Sistema
Nacional de Educao (SNE) em articulao com as alteraes efetivadas
na Constituio Federal de 1988, sobretudo por meio da Emenda
Constitucional 59/2009 e, no bojo das definies previstas no Plano
Nacional de Educao (PNE), a Lei n 13.005/2014, que sinaliza, entre
outros aspectos, para a instituio do SNE, entendido como sistema
responsvel pela articulao entre os sistemas de ensino, regime de

12
colaborao e para a efetivao das diretrizes, metas e estratgias do
PNE, em Lei especfica, contados 2 (dois) anos da aprovao deste Plano.
A referida anlise nos remete a discutir o processo de institucionalizao
do SNE, no bojo das relaes federativas, o que envolve, em consonncia
com o arcabouo jurdico, a relao entre os entes federados (Unio,
Estados, DF e Municpios), as responsabilidades entre estes federativos,
as competncias especficas, bem como o que deve ser vinculante em
educao, expresso em norma nacional.

Carlos Augusto Abicalil, em seu artigo O Sistema Nacional de


Educao, Relaes Federativas e Cooperao, apresenta uma viso
do federalismo cooperativo brasileiro, especialmente em relao s
responsabilidades pblicas, na garantia do direito educao. Ele reflete
sobre as recentes alteraes trazidas pelas Emendas Constitucionais
n 53, de 2006, e n 59, de 2009, bem como levanta seus impactos
nas formas de colaborao especficas, alm de considerar algumas
tendncias em tenso na composio dessas polticas, refletidas em atos
oficiais e em debate pblico, referentes s abrangncias e aos efeitos
vinculantes diversos e altamente impactantes e a conformao de novas
instncias e colegiados de formulao, controle e pactuao setorial,
almejando a regulamentao do art. 23 da Constituio Federal em Lei
Complementar.

Edson Francisco de Andrade, no artigo intitulado Gesto e Autono-


mia dos Sistemas Educacionais, tematiza, primeiramente, o significado
histrico-etimolgico de sistema, assim como as nuances que envolvem
sua incorporao ao campo educacional. Em seguida, aborda o fato de
que a perspectiva de gesto sistmica na educao traz, consigo, a concep-
o de organizao do todo (a educao nacional), ao mesmo tempo em
que se faz necessrio respeitar a autonomia das partes (a educao no
mbito do poder estadual/local). Por ltimo, discute a relao entre a

13
FEDERALISMO, PNE e SNE

opo pela criao do Sistema Municipal de educao e a viabilizao da


autonomia municipal e do regime de colaborao com os demais entes
federativos. Nesta etapa, o artigo ressalta elementos que fundamentam
a gesto sistmica da educao municipal, a saber: a) incremento das
atribuies desenvolvidas pelo Conselho Municipal de Educao (CME);
b) elaborao do Plano Municipal de Educao (PME) e c) impulso ao
Regime de Colaborao entre os entes federativos, no que se refere ao
processo de definio e execuo das polticas educacionais.

Flvia Obino Corra Werle, com o artigo Regime de Colaborao:


Cooperao e Colaborao Federativa e Intergovernamental, situa o
sistema poltico-administrativo por uma composio em trs ordens de
sistemas, o federal, o dos estados/distrito federal e o dos municpios.
Nesta direo, ressalta que a possibilidade de os municpios constiturem
seus sistemas de ensino, de forma autnoma e referenciados ao quadro
regulatrio nacional, uma fora inovadora emergente da Constituio
Federal de 1988. Ao situar este processo, indica a importncia decorrente
da tenso, sempre presente, entre centralizao e descentralizao da
educao e de perspectivas regulatrias nacionais e transnacionais, que
podem impor-se e alterar as iniciativas locais de polticas educacionais,
ou ser rearticuladas e reinterpretadas conforme as condies de cada
contexto e a percepo dos atores. Situa, neste contexto, o carter
controverso do regime de colaborao e as perspectivas de possvel
movimento de retrao da descentralizao.

Lcia Maria de Assis e Nelson Cardoso do Amaral, por meio do artigo


intitulado Avaliao da Educao: por um Sistema Nacional, situam
as contradies das avaliaes sistmicas, no Brasil, quanto finalidade
de promover a melhoria da qualidade da educao bsica e superior.
Mostram que a centralidade dos exames de larga escala tem promovido
efeitos colaterais nos sistemas, sobretudo quanto publicao de rankin-

14
gs produzindo premiaes ou punies s redes de ensino, gestores e
professores. Estes autores apresentam uma proposta para a criao de
um Sistema Nacional de Avaliao da Educao Brasileira, fazem refe-
rncia ao novo PNE e concluem que as metas que tratam da avaliao
da qualidade da educao bsica que tomam como referncia os resulta-
dos dos exames nacionais padronizados contrariam os encaminhamen-
tos propostos no referido Documento Referncia da Conae 2014.

Discutir esses processos e os desafios decorrentes dos mesmos o


propsito desta Coletnea situando, especialmente, a relao entre o
Sistema Nacional de Educao, a articulao federativa e o papel do
Estado na garantia do direito educao.

Tendo a Constituio Federal e o PNE como epicentros das anlises,


buscar-se-, ainda, discutir e situar a definio legal no sentido de que
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios atuaro em
regime de colaborao, sem prejuzo de medidas adicionais, em mbito
local, ou de instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao entre
os entes federados, podendo ser complementados por mecanismos
nacionais e locais de coordenao e colaborao recproca.

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A DEMOCRACIA BRASILEIRA
E AS POLTICAS DE ESTADO
Carlos Roberto Jamil Cury[1]

1. Introduo
As definies de democracia contm uma boa dose de polissemia. Contu-
do, de uma maneira ou de outra, a noo de participao por parte da
populao um ponto de razovel convergncia entre os estudiosos.
certo que esta participao nem sempre foi a mais larga. Muitas lutas
se deram, por exemplo, para a conquista do voto universal e, dentro
deste, o voto feminino, inclusive no Brasil.

Bobbio (2000) prefere uma definio que se caracteriza por ser ela um
poder em pblico. Segundo ele, esta definio indica ser a democracia
um regime no qual esto presentes ...todos aqueles expedientes insti-
tucionais que obrigam os governantes a tomarem suas decises s claras
e permitem que os governados vejam como e onde as tomam (p. 386).

Segundo o mesmo autor, o poder em pblico se remete ao pblico ativo,


informado e consciente de seus direitos (BOBBIO, 2000, p. 388) e se
ope tanto autocracia que reserva para si os arcana imperii e se subtrai
ao olhar do pblico que, ignorante, no entenderia os interesses do
Estado. Ao pblico competiria aplaudir e aclamar os sinais visveis do
potentado.

A essa visibilidade puramente exterior do senhor da vida e da morte dos

[1]
Doutor em Educao. Professor Emrito da Universidade Federal de Minas Gerais.
Professor Adjunto da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Brasil.

17
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

prprios sditos deve corresponder a opacidade das decises das quais a sua
vida e morte dependem (BOBBIO, 2000, p. 388).

Diziam os filsofos da poltica no Sculo XVII que a fora do tirano est


no segredo. E eles ampliavam essa perspectiva a fora da tirania est no
segredo. A informao secreta sobre o outro, seja este outro um ulico
auxiliar do tirano, seja a multido, a marca do tirano e da tirania. Desse
modo a tirania toma o outro como uma verdadeira presa e quando o
outro pode saber algo sobre os segredos, ele um potencial tramador
contra o tirano e a prpria tirania. O supremo desejo do tirano no
tanto a realidade da fora, mas sim a servido voluntria pela qual o
prprio oprimido acaba por validar a opresso. Como diz La Botie
(1982, p. 12):

Coisa extraordinria, por certo; e porm to comum que se deve


mais lastimar-se do que espantar-se ao ver um milho de homens
servir miseravelmente, com o pescoo sob o jugo, no obrigados
por uma fora maior, mas de algum modo [...] encantados e
enfeitiados apenas pelo nome de um, de quem no devem temer
o poderio pois ele s, [...].

Portanto, dinmica que caracteriza o poder como tendo uma tendncia


ocultao um mecanismo de servido - se associa a dos arcana imperii
justificados como sendo a forma passiva de conduzir os destinos de
uma comunidade e de no atender aos reclamos da liberdade. Assim,
concepo que reserva ao povo a incapacidade de entender os interesses
do poder deve-se opor o combate ignorncia.

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Assim, no eixo do Iluminismo, buscar-se- uma forma de poder na
qual se d o governo das leis ao invs do governo dos homens[2]. No se
trata mais de um governo em que a lex est sub rege tal o caso da
encarnao tirnica ou desptica - bem ao contrrio, trata-se de um
governo em que o rex est sub lege em que a razo postula a felicidade de
todos os habitantes da cidade.

Ora, essa passagem do governo dos homens para o governo das leis
implicou a inverso da potestas ex parte principis para a potestas ex parte
populi e com isso a dessacralizao do poder e a laicizao do direito.
E a sociedade moderna ir, lentamente e no sem resistncias, fazer uso
dessa potestas ex parte populi para, por meio de representantes, ser a
fonte da elaborao e constituio das leis.

A assuno dessa potestas supe um pblico ativo, consciente, bem


informado e esclarecido de seus direitos e deveres, capaz de cobr-los
e no uma multido amorfa, ignorante e passiva. O pblico , nesse
caso, a superao da multido como um ajuntamento amorfo de muitos
indivduos, em favor da capacidade de participao dos sujeitos nos
destinos de sua comunidade.

Logo, a essncia do poder inerente coisa pblica consiste no repdio


aos arcana imperii e ao governo dos homens, fonte de conchavos entre
os ulicos e de lutas entre os habitantes pela disputa de bens privados.
E consiste tambm na constituio do Estado de Direito (governo
das leis) para cuja consecuo h de haver um pblico que repudia a
ignorncia e clama por educao.

[2]
Segundo Aristteles, em Poltica, ele se pergunta: mais conveniente sermos
governados pelo melhor homem ou pelas melhores leis? A lei - responde ele mesmo
no tem paixes que necessariamente se encontram em cada alma humana.

19
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

...para o bom democrata, o reino da virtude (que para Montesquieu


constitua o princpio da democracia contraposto ao medo, princpio
do despotismo) a prpria democracia, que, entendendo a virtude
como amor pela coisa pblica, dela no pode privar-se e ao mesmo
tempo a promove, a alimenta e refora. Um dos trechos mais exem-
plares a esse respeito o que se encontra no captulo sobre a melhor
forma de governo das Consideraes sobre o governo representa-
tivo de John Stuart Mill, na passagem em que ele divide os cidados
em ativos e passivos e esclarece que, em geral, os governantes preferem
os segundos (pois mais fcil dominar sditos dceis ou indiferentes),
mas a democracia necessita dos primeiros. Se devessem prevalecer os
cidados passivos, ele conclui, os governantes acabariam prazeirosa-
mente por transformar seus sditos num bando de ovelhas dedicadas
to-somente a pastar o capim uma ao lado da outra (e a no recla-
mar, acrescento eu, nem mesmo quando o capim escasso). Isto o
leva a propor a extenso do sufrgio s classes populares, com base
no argumento de que um dos remdios contra a tirania das maiorias
encontra-se exatamente na promoo da participao eleitoral no
s das classes acomodadas (que constituem sempre uma minoria e
tendem a assegurar os prprios interesses exclusivos), mas tambm das
classes populares. (BOBBIO, 1986, p. 31-32).

Por isso que a marca do pblico a transparncia. dar publicidade.


a caracterstica da transparncia. Aqui no se est falando da vida
privada e da satisfao dos atos individuais. No mbito da administra-
o pblica, no se lida com coisas cuja base seja o privado. A base da
vida pblica o princpio de que, sob a lei, a vida coletiva no respeita
privilgio e sim o direito.[3]

[3] Alm disso, h que se considerar que do trabalho que produz valor que advm os
impostos, fonte financeira endgena das polticas pblicas.

20
Assim, a res publica contm a democracia na qual e da qual se espera
a existncia de cidados (todos) livres e ativos na gora, cidados que
superam a condio de sditos subordinados (servos) e de meros indiv-
duos disputantes de bens privados no mercado.

Participar consciente e igualmente dos destinos de sua comunidade


poltica, eis o sentido maior da ao livre, autnoma, inclusiva e
igualitria dos cidados em uma democracia.

A polis ateniense, em oposio s formas autocrticas de ser governo, j


indicava ser ela, em sua praa (agor ateniense), o lugar da cidadania.
Ali a reunio dos cidados possibilitava a eles o exerccio da liberdade
de expresso com igualdade de presena e a possibilidade de se tornar
governante, sempre sob o signo do dilogo e da rotatividade. Nunca
demais citar a obra de Hannah Arendt A Condio Humana (1991) em
cujo captulo II - As esferas pblica e privada - nos d pistas reflexivas
sobre o lugar do pblico na polis como produto de uma cidade em que
a democracia era de carter direto.

Ao refletir sobre a passagem da democracia direta para a democracia


representativa (ou nos termos de Benjamin Constant, o francs, da
democracia dos antigos para a democracia dos modernos), Bobbio (2000,
p. 387) assevera:

...desaparece a praa, mas no a exigncia de visibilidade do poder,


que passa a ser satisfeita de outra maneira, com a publicidade das
sesses do parlamento, com a formao de uma opinio pblica
atravs do exerccio da liberdade de imprensa, com a solicitao
dirigida aos lderes polticos de que faam suas declaraes atravs
dos meios de comunicao de massa.

A histria da conquista do voto e sua universalizao marcam, por seu


turno, a passagem de uma viso restrita e restritiva da democracia repre-

21
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

sentativa para uma viso ampliada e atual dos processos democrticos.


O voto universal representou um avano sobre o elitismo dos que se
consideravam acima dos outros e os impediam de uma cidadania ativa
ou reagiam contra os que no se conformavam com a limitao de direi-
tos da cidadania.

Ainda que se referindo a promessas no cumpridas, Bobbio (1986), em


o Futuro da Democracia, reporta-se educao para a cidadania como
sendo o nico modo de fazer com que um sdito transforme-se em cidado.
No cidado, a democracia brotaria do prprio exerccio da prtica
democrtica uma vez que os direitos fossem declarados e reconhecidos como
prprios do cidado, ou seja, como constituintes da cidadania ativa.

Estas indicaes podem ser teis para se entender a transio pela qual
o Brasil passou nestes ltimos 50 anos a fim de se entender alguns dos
avanos que a Constituio de 1988 trouxe at nossos dias.

O Brasil dos anos 60 ansiava por um acerto de contas com seu passado de
desigualdades e de discriminaes de modo a ver o congraamento entre
a Repblica (como acesso aos bens sociais para todos) e a democracia
(como regime de participao).

O golpe de 1964 trouxe consigo a interrupo da gravidez de muitas


promessas de democratizao social e poltica em gestao, inclusive da
educao escolar no Brasil. O regime militar, por sua forma poltica de
se instalar e de ser, acabou por instaurar, dentro da vida scio-poltica e
do campo educacional, comandos (gesto?) autoritrios de mandamen-
tos legais os quais, por sua vez, se baseavam mais no direito da fora do
que na fora do direito, mais no segredo das decises palacianas do que
no debate parlamentar, este coarctado por inmeras restries.

22
Tal o caso dos Atos Institucionais ou mesmo de inmeros decretos
leis que se lhe seguiram uma vez derrubada a Constituio promulgada
de 1946. Esta forma corrompida de gesto se traduziu inclusive em
aspectos internos escola baseados no controle do vigiar e punir
ou nos comandos verticais separando foradamente a concepo da
execuo ou nas formas ditas neutras de conduo de relaes de poder.
Em certo sentido, a dimenso pblica do servio pblico que a
educao escolar foi executada por razes muito mais prximas do
privado e do secreto do que da transparncia do pblico. O temor, a
obedincia e o dever suplantaram o respeito, o dilogo e o direito.

O movimento de contestao ao regime militar e sua derrubada contou


com a ampla participao de vrios segmentos da populao da qual
o professorado no esteve ausente. A mobilizao geral foi capaz
de desconstruir a ordem ditatorial e de criar um novo ordenamento
jurdico nacional, de um lado, salvaguardas contra um retorno ao regime
at ento existente e, de outro, dispositivos que conduzissem a uma
participao em bases democrticas. Ela se fez tanto como um modo
de se opor ao que at ento vigia em termos de medo e de despotismo,
quanto uma maneira de se propor a gestao de uma nova maneira de
se administrar a coisa pblica, ou seja, sob a forma da virtude como amor
pela coisa pblica, retomando termos de Montesquieu.

A ordem jurdica de carter democrtico se imps como um todo, a


compreendida a rea educacional. Por isso, a ordem constitucional que
nasceu em 1988 consagrou princpios caros democracia e educao
democrtica.

Isto no significa que a construo da ordem democrtica tenha se


estendido do campo jurdico para o conjunto das prticas sociais e
polticas e j haja criado toda uma nova cultura. O autoritarismo no

23
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

Brasil possui razes mais fundas em nossa histria e em nossa cultura que
incluem mas no se resumem ao perodo militar.

As anlises de Marilena Chau tm sido abundantes no trato do auto-


ritarismo brasileiro. Veja-se a respeito o livro de Chau: Brasil: mito
fundador e sociedade autoritria (2000). Tambm os escritos de Carlos
Nelson Coutinho apontam os caminhos e os efeitos da via prussiana
na formao da sociedade brasileira. Entre outros de seus escritos, deve-
-se citar Cultura e Sociedade no Brasil: ensaios sobre ideias e formas (2000).

Seja em contraposio a esta cultura instalada tradicionalmente e, no


poucas vezes manu militari, seja em funo da construo e mantena
dos institutos prprios da democracia, nascem os princpios ticos
estabelecidos em nossa Constituio de 1988.

Nossas Constituies proclamadas anteriores se pautaram pela definio


de um sistema de Estado como Estado de Direito. E o Estado de Direito
um Estado em que se tem a soberania da lei, a legitimidade do sistema
representativo baseado no voto popular e nas regras do jogo e a defesa
dos direitos subjetivos contra o poder arbitrrio.

Importante salientar que o modelo Estado de Direito poltico-


histrico, um Estado controlado pelas regras do Direito,
implantao na poltica moderna da mxima aristotlica de
governo das leis e no governo dos homens, como consequncia
natural, da igualdade na lei (SOUZA, 2001, p. 21).

A formulao de um Estado Democrtico de Direito, posta no atual


ordenamento jurdico nacional como um todo, um Estado de Direito
j que reconhece explcita e concretamente a soberania da lei e do regime
representativo. E, ao mesmo tempo em que subassume o Estado de
Direito, o supera tanto pela incluso e pelo reconhecimento de direitos
sociais e dos direitos humanos como pela assuno do poder popular

24
como fonte do poder e da legitimidade e pela considerao deste como
componente dos processos decisrios mais amplos de deliberao
pblica e de democratizao do prprio Estado. Veja-se, por exemplo, o
artigo 1 da Constituio cujo nico diz:

Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio.

Este artigo diz simplesmente que o estatuto da democracia representativa


(voto/eleio) pode e deve ser complementado e aperfeioado com os
mecanismos da democracia semidireta ou mista como o retratam os
trabalhos de Maria Victria Benevides Soares (1991).

Essencialmente, este princpio significa que a nova cultura poltica de


um Estado Democrtico de Direito, como quer o mesmo art. 1 da
Constituio, implica uma cidadania ampliada, avessa a processos de
clientelismo e antagnica a ditaduras ou de quaisquer outras formas de
particularismos. Essa cidadania ampliada e respeitadora do poder legis-
lativo, no quer se ver, por outro lado, separada desse poder na produ-
o das leis em geral e muito menos naquelas que dizem diretamente
respeito gesto dos sistemas adjetivada de democrtica.

Como diz Bobbio (1987, p. 155-156),

Em termos sintticos, pode-se dizer que, se hoje se deve falar em


um desenvolvimento da democracia, ele consiste no tanto, como
erroneamente muitas vezes se diz, na substituio da democra-
cia representativa pela democracia direta (substituio que de
fato, nas grandes organizaes, impossvel), mas na passagem da
democracia na esfera poltica, isto , na esfera em que o indivduo
considerado como cidado, para a esfera da democracia na esfe-
ra social, onde o indivduo considerado na multiplicidade de
seus status, por exemplo de pai e de filho, de cnjuge, de empre-

25
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

srio e de trabalhador, de professor e de estudante e at de pai de


estudante...de gestor de servios pblicos e de usurio.

Estes princpios, se e quando efetivados, colocam a transparncia, o


dilogo, a justia e a competncia como transversais cidadania demo-
crtica e republicana. Eles, se vlidos para todo e qualquer servidor
pblico, com maior razo, se aplicam aos que detm uma parcela de
autoridade no mbito do servio pblico. O desafio est na constru-
o de uma metodologia de trabalho que saiba ressalvar o exerccio da
autoridade que acompanha a pessoa funcional do gestor e a dimenso
compartilhada da mesma, dando a cada qual seu devido tempo e sua
devida proporo.

A gesto democrtica tambm comparece na Lei de Diretrizes e Bases


da Educao Nacional, lei n. 9.394/96, ao retomar o que j previa a
Constituio e referindo-se ao pacto federativo nos termos da autonomia
dos entes federados. Trata-se do art. 3o, VIII e do art. 14 que diz:

Os sistemas de ensino definiro as normas da gesto democrtica


do ensino pblico na educao bsica, de acordo com as peculia-
ridades e conforme os seguintes princpios:

I participao dos profissionais da educao na elaborao do


projeto pedaggico da escola;

II participao das comunidades escolar e local em conselhos


escolares ou equivalentes.

Neste sentido, a regra legal abre espao para a autonomia dos entes
federados encaminharem a gesto democrtica para alm do que est
definido na Constituio e na LDB. Mas preciso considerar como
sendo pertencentes gesto democrtica os artigos 12, 13 e 15 que
implicam um trabalho em equipe de toda a comunidade escolar.

26
Esta forma participativa de gesto se inspira tambm, pelo esprito do
texto, do art. 14 da Constituio que reconhece o referendo, o plebiscito
e a iniciativa popular como formas alternativas e complementares do
processo democrtico representativo como que a reforar o princpio
democrtico-rousseauniano da vontade geral.

O Estado democrtico de Direito um Estado com constitui-


o limitadora do poder atravs do imprio do direito, mas,
tambm, legitimao democrtica do poder, poder baseado na
soberania e vontade popular e, neste sentido, o Estado Democr-
tico de Direito ou de Direito Democrtico assumiria dimenses
vrias: juridicidade, democracia, sociabilidade, sustentabilidade
ambiental, como membro da Comunidade Internacional obser-
vador dos limites das regras e dos princpios internacionais (prin-
cpios como a autodeterminao, direitos humanos, entre outros)
(SOUZA, 2001, p. 42).

Hoje, os cidados querem saber dos processos de deciso por meio da


transparncia dos atos de governo e exercer uma fiscalizao do exerccio
do poder at mesmo em respeito ao princpio do pluralismo. E ele
tambm um Estado no-conformista e agindo em vista do bem coletivo
e de cada um. Ele possui uma dimenso social pela qual busca a justia
social como um parmetro de ao e neste sentido intervm na reduo
da desigualdade e da excluso sociais pela proclamao dos direitos
sociais.

Esta a dimenso da publicidade posta no artigo 37 de nossa Constitui-


o. Exceto a publicao restrita ao impresso, com escasso acesso docu-
mentao, a nossa tradio no favorvel no sentido da publicidade.
Contudo, a sede de conhecimento aliada informao em tempo real
vm trazendo alteraes no modo como os brasileiros at agora procede-
ram face a esta exigncia da cidadania. Mas o caminho longo porque a

27
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

trajetria anterior tambm foi longa.

Durante muito tempo, o Estado brasileiro foi um ninho de caciques,


foi uma troca de coronis, sobretudo foi uma barganha entre famlias
como aponta o livro de Victor Nunes Leal (1986) sobre o coronelismo
tradicional. E tal cultura contamina o tecido social e o conjunto do
aparato de Estado.

Hoje, como se o Brasil estivesse passando penosamente por uma grande


purgao, que os filsofos chamam de catrsis. E essa catarse que nos
faz passar de uma no tica, ou de uma inadequada amoralidade pblica,
para a exigncia cada vez mais forte de publicidade dos atos de governo.

Um dos dispositivos que acolheu esta dimenso o princpio da gesto


democrtica posta no artigo 206, VI da Constituio. Ela tornou-se um
princpio do Estado nas polticas educacionais espelhando o prprio
Estado Democrtico de Direito e postulando a presena dos cidados no
processo e no produto de polticas dos governos com relao educao.

A publicidade uma qualidade do que comum e voltada para todos e


que, por ser o servio pblico sustentado por todos, consiste em expor
a todos, ao pblico, algo cuja natureza tem no cidado sua fonte e
referncia. Deste modo, pblica a exposio de algo que pode ser direta
ou virtualmente vista por qualquer um como, por exemplo, a reunio de
um rgo colegiado, a defesa de uma tese acadmica, uma sesso legislativa
ou a realizao do casamento civil.

Mas tambm da natureza do pblico o dar publicidade ou o dar conhe-


cimento posteriores dessa atividade pblica do contedo de uma reunio
ou de uma deciso que interessa a todos. Ver e ser visto, conhecer e dar
a conhecer so dimenses do ser pblico que se opem aos segredos das
coisas secretas. Essas ltimas, enquanto dimenses prprias do privado,

28
so concernentes ao indivduo na sua pessoalidade e na propriedade de si.

A publicidade uma forma democrtica que permite ao cidado


controlar o governo na medida em que tem em mos um instrumento
para discernir a liceidade ou no dos atos governamentais, critic-los ou
aplaudi-los quando pertinentes.

Os cidados querem mais do que ser executores de polticas, querem ser


ouvidos e ter presena em arenas pblicas de elaborao e nos momentos
de tomada de deciso. Trata-se de democratizar a prpria democracia.
Tal o caso dos mltiplos Conselhos hoje existentes no mbito de
controle e fiscalizao de recursos obrigatrios para a educao escolar,
da merenda e de outros assuntos. Tal o caso tambm dos oramentos
participativos em diversos municpios do pas. Entretanto, como muito
bem est na citao precedente, o Brasil, merc do esprito prevalente
no texto constitucional, j convive com vrios conselhos setoriais que
se situam na interseo entre Estado e Sociedade. Muitos deles tm sua
existncia ancorada na lei, como o Conselho Nacional de Educao, os
Conselhos de Acompanhamento, Controle e Fiscalizao do Fundeb, os
Conselhos da Merenda e os Conselhos Tutelares. Isso para ficarmos no
campo da educao. Eles cumprem funes normativas, regulatrias,
consultivas e de acompanhamento. Eles compreendem o que autores
como Nuria Cunill Grau (2002) e Luciana Tatagiba (2002) denominam
de accountability societal.

neste sentido que a gesto democrtica um princpio constituinte da


educao e da qual emergem os Conselhos tanto extra como intraescolares
e outras formas colegiadas de atuao.

Nesse sentido, alm do princpio posto no art. 1 da Constituio,


h o apoio constitucional do art. 39 que implantou uma espcie de
Ouvidoria Pblica como lugar institucional de escuta dos anseios, das

29
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

queixas, das sugestes e dos apoios da parte dos cidados. O teor desse
artigo assim est disposto em seu 3:
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na
administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em
geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao
usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade
dos servios;

II o acesso dos usurios a registros administrativos e a


informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art.
5, X e XXXIII;

III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou


abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

Mais recentemente, houve a aprovao da lei n 12.527/2011 a fim de


regular o inciso II do 3 do art. 37. O art. 3 desta lei assegura o direito
fundamental de acesso informao e devem ser executados em conformida-
de com os princpios bsicos da administrao pblica.

Estamos, pois, dentro de um servio pblico posto na Constituio


como o primeiro dos direitos sociais. Gestores, servidores pblicos
no prestam favor, no so empresrios que alocam bens no mercado,
so servidores a servio de cidados. Ao alterar o nome de funcionrio
pblico (posto nas Constituies precedentes) para o servidor pblico,
ao antepor os direitos e as garantias antes da Organizao do Estado, ao
contrrio do que se dispunha nas Cartas anteriores, a atual Constituio
afirma a cidadania como fulcro de sua escrita e forma de entender a
convivncia social em um Estado Democrtico de Direito.

30
Contudo, ao apontarmos a democracia como conatural repblica,
impe-se como consequncia mais uma reflexo:

...a busca pela igualdade passa pela busca dos mecanismos


capazes de efetiv-la. ...quando pensamos em sociedades como a
nossa, na qual o ponto de partida para a efetivao da igualdade
poltica uma profunda desigualdade social e econmica. ... Se
olharmos para o Brasil de hoje, veremos que ainda enfrentamos
o desafio de construo de uma repblica baseada na liberdade,
na igualdade de condies e na estabilidade do ordenamento
jurdico (BIGNOTTO, 2004, p. 29).

Neste sentido, o Estado Democrtico de Direito inclui, completa,


amplia e ressignifica o Estado de Direito e se torna antdoto do Esta-
do Autoritrio. Participar consciente e igualmente dos destinos de sua
comunidade poltica, eis o sentido maior da ao livre, autnoma,
inclusiva e igualitria dos cidados.

E ele tambm um Estado no-conformista e, agindo em vista do bem


coletivo e de cada um, inclui a justia social como um parmetro de ao
e neste sentido intervm na desigualdade e na excluso. Nesse sentido
que se postula a Repblica na qual o interesse pblico se sobreponha
aos interesses particularistas e o acesso aos bens sociais seja mais do que
um dado quantitativo. O que se requer um acesso no qual os sujeitos
coletivos demandam por servios pblicos com qualidade.

nesse momento que a cidadania espera por polticas de Estado que


sejam coerentes com estes princpios. Polticas de Estado que, ancora-
das no ordenamento jurdico, tenham tanto a devida qualidade como a
continuidade administrativa.

31
A DEMOCRACIA BRASILEIRA E AS POLTICAS DE ESTADO

Estas reflexes vm a propsito da elaborao de um novo Plano Nacio-


nal de Educao. Ele se quer dotado destas duas dimenses: qualidade
na e da educao e continuidade gestionria de suas metas. Muitos valo-
res nossos foram inseridos na Constituio porque houve forte mobili-
zao para l verem direitos assegurados. Isto quer dizer que projetos s
mobilizam quando os sujeitos veem um sentido neles e um significado
em suas vidas. Eis porque um novo PNE, ao lado da mobilizao ocor-
rida em seu processo de formalizao, deve contar com a permanen-
te vigilncia da cidadania a fim de que suas metas e finalidades, com
recursos suficientes, possam, enfim, resgatar as promessas contidas nos
princpios da educao.

Referncias

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espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.

33
FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO
EDUCAO BSICA[1]
Luiz Fernandes Dourado[2]

1. Introduo

A reflexo sobre as polticas educacionais e seus desdobramentos na reali-


dade brasileira implica a necessria compreenso dos complexos proces-
sos de organizao e gesto, bem como a regulamentao e a regulao
que os demarcam, a relao e o regime de colaborao entre os entes
federados (unio, estados, distrito federal e municpios), as questes
relativas ao acesso, qualidade, valorizao profissional, ao financia-
mento e seus desdobramentos nas aes, nos programas e nas polticas
direcionadas educao.

Todas essas questes vm sendo objeto de anlises e proposies de


diferentes matizes terico-ideolgicas, cuja convergncia sinaliza para a
importncia da efetivao das metas e estratgias do Plano Nacional de
Educao (PNE) como poltica de Estado e para a institucionalizao
do Sistema Nacional de Educao (SNE).

Ressalte-se a aprovao de duas importantes emendas Constituio

[1]
Verso atualizada do artigo Sistema Nacional de Educao, Federalismo e os
obstculos ao Direito Educao Bsica, publicado na Revista Educao &. Sociedade.
Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul. set. 2013.
[2]
Professor Titular e Emrito da Universidade Federal de Gois, membro da Cmara de
Educao Superior do Conselho Nacional de Educao, membro do Frum Nacional
de Educao, membro do Conselho Superior e Conselho Tcnico-cientfico da Capes.
E-mail: luizdourado1@gmail.com.

35
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

Federal de 1988, EC 53/2007 e EC 59/2009, cujas matrias incidem


diretamente no horizonte das polticas educacionais, sobretudo sobre a
educao bsica. Destaque-se a importncia assumida pelas confern-
cias de educao, desde a dcada de 1930, retomadas com vigor com
as conferncias estaduais e distrital, em 2009 e 2013, precedidas de
conferncias municipais e regionais, que culminaram nas Conferncias
Nacionais de Educao (Conae), ocorridas em Braslia em 2010 e 2014.
Ambos os movimentos sinalizam importantes conquistas para a educa-
o brasileira, seus processos de organizao e gesto e seus desdobra-
mentos no direito educao.

Outro marco importante foi a tramitao e aprovao do Plano Nacio-


nal de Educao, cujas diretrizes, metas e estratgias, em que pese um
conjunto de tenses e questionamentos, sinalizam para as relaes
cooperativas e colaborativas entre os entes federados. Tais questes
assumem grande complexidade no atual cenrio da educao nacional,
especialmente nos contornos polticos e econmicos que as engendram,
em especial no debate e uso do fundo pblico, na interface entre esferas
pblica e privada.

Resgatar esses movimentos, seu marco legal e seus desdobramentos na


institucionalizao do SNE so o propsito deste artigo. Ele situa, assim,
os limites do federalismo brasileiro, o marco legal e as polticas e a gesto
da educao, ressaltando as assimetrias no campo educacional e a reviso
do pacto federativo, sob a regulamentao do regime de colaborao
entre os entes federados e a coordenao federativa. Ao final, ressalta a
necessidade de instituir o SNE, como previsto na Lei no 13.005/2014,
que aprova o PNE 2014/2024, envolvendo os demais sistemas de ensi-
no, como base para a garantia do direito educao bsica e sua demo-
cratizao. Ou seja, o artigo busca analisar a instituio do Sistema
Nacional de Educao (SNE) em articulao com as alteraes efetiva-

36
das na Constituio Federal de 1988, sobretudo por meio da Emenda
Constitucional 59/2009, e no bojo das definies previstas no Plano
Nacional de Educao (PNE), Lei no 13.005/2014, que sinaliza, entre
outras questes, para a instituio do SNE, entendido como sistema
responsvel pela articulao entre os sistemas de ensino e pelo regime de
colaborao, para efetivao das diretrizes, metas e estratgias do PNE,
em Lei especfica, contados 2 (dois) anos da aprovao do PNE.

2. Dispositivos constitucionais e direito educao

O Estado brasileiro marcado por desigualdades sociais e assimetrias


entre os entes federados e, por consequncia, apresenta limites no hori-
zonte de efetivao dos direitos sociais e na capilaridade das polticas,
com destaque para as polticas educacionais.

A CF 1988 sinaliza novas diretrizes para os direitos sociais no pas,


tendo por eixo um novo pacto federativo. Ela estruturou a lgica polti-
ca que sinaliza para a autonomia e o regime de colaborao, a ser regu-
lamentado entre os entes federados: unio, estados, Distrito Federal e
municpios.

Tais questes no se dissociam de temas estruturais como reforma tribu-


tria, novo pacto federativo e efetiva descentralizao das polticas (sem
perder de vista a importncia da coordenao nacional da Unio) que
tenham por eixo a regulamentao do regime de colaborao.

A CF 1988, em seu artigo 23, pargrafo nico, aponta para a necessida-


de de lei complementar, para a fixao de normas de cooperao entre os
entes federados. De acordo com o Pargrafo nico, a Lei complemen-
tar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distri-
to Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvi-

37
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

mento e do bem-estar em mbito nacional. O pargrafo foi alterado e


passou a ter a seguinte redao: Pargrafo nico. Leis complementares
fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimen-
to e do bem-estar em mbito nacional (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006).

A alterao, aparentemente pontual, significativa, medida em que


substitui a fora de uma Lei Complementar por vrias leis, cujas propo-
sies estabelecem marco regulatrio para a efetiva cooperao entre os
entes federados, buscando garantir o equilbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em mbito nacional. A concepo de equilbrio e garantias
de mbito nacional indica o esforo federativo a ser efetivado. As bases
da cooperao implicam, portanto, garantir as prerrogativas de auto-
nomia dos entes federados e, paradoxalmente, a necessidade de meca-
nismos regulatrios direcionados ao bem-estar nacional. Tais questes
traduzem uma tenso salutar entre a ao dos entes federados, incluindo
a coordenao das polticas nacionais e os processos de descentralizao.

Assim, a CF 1988 delineia, objetivamente, as bases da Repblica Fede-


rativa do Brasil, ao afirmar que:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio


indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:

I a soberania;

II a cidadania;

III a dignidade da pessoa humana;

IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

38
V o pluralismo poltico.

Esta unio indissolvel entre os entes federados se efetiva na complexa


relao de coordenao e autonomia, para garantir, a todos, os direi-
tos sociais, dentre eles a educao. Assim, prevalece a perspectiva de
superao dos problemas nacionais por meio da superao da pobreza,
da reduo das assimetrias sociais e regionais, bem como a promoo
do bem de todos, como base para o exerccio da autonomia dos entes
federados.

Tal perspectiva ratificada pelo art. 3o da CF, que ressalta os objetivos da


Repblica Federativa do Brasil:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica


Federativa do Brasil:

I construir uma sociedade livre, justa e solidria;

II garantir o desenvolvimento nacional;

III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as


desigualdades sociais e regionais;

IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,


raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Isto implica esforo nacional para a construo de uma sociedade


cujas polticas, programas e aes tenham, como convergncia, o bem
comum, por meio da garantia de direitos sociais, o que requer um fede-
ralismo cooperativo[3], marcado pela descentralizao e por padres e
diretrizes nacionais que assegurem o direito educao com qualidade,
implicando combater as assimetrias regionais e sociais.

[3]
Sobre participao e regime de colaborao, ver Gracie (2010) e sobre regime
federativo e religio, ver Cunha (2013).

39
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

A educao ratificada como direito social fundamental na CF: Art.


6 - So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o traba-
lho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
desta Constituio(Redao dada pela Emenda Constitucional n 64,
de 2010).

A educao est aliada a outras reas estratgicas no alargamento dos


direitos sociais, numa perspectiva cidad, o que situa a compreenso
basilar de federalismo, sinalizada pela CF. Isto tem implicaes na rela-
o entre os entes federados, sobretudo no que concerne relao entre
autonomias, direitos e responsabilidades, bem como as condicionalida-
des para o exerccio efetivo das autonomias.

3. O federalismo e o regime de colaborao e


cooperao

De que federalismo falamos? Como apreender suas bases constitutivas,


num cenrio marcado por assimetrias de toda ordem, inclusive regionais,
estaduais, municipais e locais? Qual o papel da Unio e dos governos
subnacionais para o atendimento aos direitos sociais, com destaque para
a educao?

Estas questes nos remetem forma de organizao territorial, ao mode-


lo de desenvolvimento e planejamento do Estado brasileiro e aos limites
estruturais sua efetivao requerendo, entre outras, uma ampla refor-
ma tributria, que contribua para a afirmao da autonomia dos gover-
nos subnacionais e, ao mesmo tempo, no prescinda do papel de coor-
denao nacional da Unio. No campo educacional, elas tm remetido

40
necessidade de instituio de um Sistema Nacional de Educao[4] e
de construo de planos decenais de educao como polticas de Estado,
alm das questes relativas ao regime de colaborao e cooperao entre
os entes federados sem negligenciar, paradoxalmente, as tenses e os
desafios que demarcam a definio das competncias e o horizonte de
suas autonomias.

Assim, entendemos que a autonomia dos entes federados ratificada,


mas distingue-se de soberania, medida em que definida nos termos
da CF. Isto enseja uma reflexo ampla sobre a relao entre coordenao
e autonomia, bem como a devida compreenso dos termos da CF, para
a atuao dos entes federados e para a efetivao do pacto federativo
brasileiro.

Para compreender melhor este cenrio, destacamos os artigos 18 e 22 da


CF. Entendemos que a autonomia vai sendo delineada, nos termos da
CF, pelo estabelecimento de competncias privativas, comuns, concor-
rentes, que possibilitam os elementos para compreender a Repblica
Federativa Brasileira, ao tempo em que afirmam o necessrio equilbrio
entre os entes federados, como prescrito no artigo 18 da CF[5].

Neste sentido, o art. 22 define as competncias privativas da Unio no


campo da legislao, dentre as quais destacamos o inciso XXIV - diretri-

[4]
A esse respeito ver Abicalil (2012), Cury (2010,2013), Dourado (2013, 2014);
Marques, Nogueira e Grossi (2014) e Saviani (2014).
[5]
Cf. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos,
nos termos desta Constituio.

41
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

zes e bases da educao nacional[6].

O Art. 23 estabelece, dentre as competncias comuns da Unio, dos


Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: proporcionar os meios
de acesso cultura, educao e cincia (inciso V). Ratificando e
visando lograr xito na efetivao desta competncia traz, como Pargrafo
nico, a fixao de leis complementares, para a cooperao entre os
entes federados: Leis complementares fixaro normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo
em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).

possvel deduzir, desses princpios constitucionais, que proporcionar


os meios de acesso educao dever de todos os entes federados e que
sua efetivao deve ser resultante da cooperao e colaborao, o que
no prescinde de normas nacionais, bem como de normas subnacionais
articuladas, ou seja, o exerccio da autonomia deve se efetivar no
horizonte tensionado pelas condicionalidades e complementaridade, o
que, no caso brasileiro, implica repensar o sistema tributrio nacional e
as condies objetivas dos entes federados neste processo, por meio de
uma reforma tributria que deslinde novos horizontes ao processo de
descentralizao das polticas.

O Art. 24, ao afirmar que Compete Unio, aos Estados e ao Distrito


Federal legislar concorrentemente, entre outros, sobre: () IX -

[6]
Importante destacar, no Art. 22, o Pargrafo nico. Lei complementar poder
autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste
artigo. O pargrafo ratifica as competncias privativas da Unio e, por meio de Lei
Complementar, a possibilidade de os estados legislarem sobre questes especificadas,
quando autorizados pela Unio.

42
educao, cultura, ensino e desporto, deslinda uma perspectiva e lgica
poltica que se traduz num federalismo que se assenta em diretrizes e
bases nacionais, sem prejuzo do papel de cada ente federado, no tocante
sua autonomia.

Esta discusso nos remete concepo de autonomia regulada, ou


seja, a autonomia dos entes federados no sinnimo de soberania,
mas resultante da efetivao de bases de convergncia, demarcadas
pela tenso entre as competncias da Unio, sobretudo as privativas,
e as competncias comuns e concorrentes da Unio, estados, Distrito
Federal e municpios. O papel da Unio enfatizado e amplamente
realado, como ente responsvel pelo estabelecimento de normas gerais,
cujo exerccio no deve se efetivar por meio da perda de autonomia dos
governos nacionais, como descrito nos pargrafos do Art. 24, abaixo
transcritos:

1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da


Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.

2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais


no exclui a competncia suplementar dos Estados.

3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados


exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.

4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais


suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

Cruz (2012, p. 70), ao questionar a relao federalismo e descentralizao


como sinnimos e enfatizar os diferentes centros de poderes, sinaliza que

Embora haja essa diferenciao no papel de cada ente federado, a


ideia tradicional de centralizao e descentralizao no se adequa

43
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

ao modelo federado j que, segundo Bruno Thret (1998), a


descentralizao no federalismo implica descentralizao qualifi-
cada, aquela que ocorre do governo federal para as unidades nas
matrias que lhes so de competncia prpria, ou mesmo este-
jam no campo das prerrogativas comuns, sendo assegurado ao
governo federal sua coordenao. Aqui se descentraliza o que j
havia sido centralizado pela prpria legislao, acordado no pacto
fundante, ou seja, na Constituio Federal.

Os dispositivos constitucionais vo tecendo, deste modo, a dinmica


basilar do federalismo brasileiro e a necessidade de regulamentao da
cooperao entre os entes federados que, a despeito de gozarem de auto-
nomia, contam com competncias privativas, comuns e concorrentes,
que no os descaracterizam, mas que devem se efetivar por meio de
relaes de cooperao, onde a dinmica nacional de garantia de direi-
tos se firma como diretriz que no secundariza a singularidade da ao
dos entes federados mas, ao contrrio, fortalece tais aes, a partir de
parmetros nacionais de garantia dos direitos e do bem estar nacional.

A CF estabelece as competncias dos estados, DF e municpios, a partir


da observncia aos termos nela dispostos, ao mesmo tempo em que
reafirma as especificidades dos entes federados e sua respectiva autono-
mia. A questo que se coloca a de como avanar para um federalismo
cooperativo, no qual, aliado coordenao federativa, no se efetive a
centralizao da Unio em detrimento da autonomia dos demais entes
federados.

No captulo III, Seo I, referente educao, a CF preconiza no Art.


211 que A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino, com
a finalidade de garantir o direito educao para todos. Ratificando o
papel de coordenao nacional da Unio, bem como as competncias

44
dos demais entes federados, destacado que

1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos


Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais
e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante
assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios; (Redao dada pela Emenda Constitucional n
14, de 1996).

2 Os Municpios atuaro, prioritariamente, no ensino


fundamental e na educao infantil(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 14, de 1996).

3 Os Estados e o Distrito Federal atuaro, prioritariamente,


no ensino fundamental e mdio(Includo pela Emenda
Constitucional n 14, de 1996).

4 Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os


Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro formas de
colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio (Redao dada pela Emenda Constitucional n 59,
de 2009).

5 A educao bsica pblica atender, prioritariamente, ao


ensino regular (Includo pela Emenda Constitucional n 53, de
2006).

Estas definies vo ao encontro da dinmica federativa anteriormente


afirmada e revelam que as aes de cooperao no prescindem da defi-
nio de padres e diretrizes nacionais, de formas de colaborao entre
os entes federados, em sintonia com as prerrogativas prprias de cada
ente na efetivao do direito educao.

45
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

Tais processos, considerando as emendas CF, demonstram a necessi-


dade de estabelecer leis complementares que normatizem o regime de
colaborao entre os entes federados. A CF, em seus artigos 23 e 211,
revigorados pela EC n 59/2009, avana no campo educacional preven-
do, inclusive, que as competncias dos entes federados e a organizao
de seus sistemas de ensino devem se efetivar por meio de regime de
colaborao.

A este respeito, o Documento Referncia da Conae 2014 afirma que

a CF/1988 define que compete Unio e aos estados legislar


concorrentemente em matria educacional e, especificamente,
Unio compete estabelecer normas gerais e, aos estados, DF
e municpios, legislar sobre suas especificidades (art. 24). Isto
implica a ao propositiva da Unio na definio de diretrizes,
bases e normas gerais para a educao nacional, assim como a
definio de normas especficas pelos estados e DF, aprovao de
planos de educao e criao de sistemas educacionais pelos entes
federados, em um cenrio de efetivo regime de colaborao.

Nas atribuies de cada ente federado, a CF/1988 define que

a Unio organizar o sistema federal de ensino e dos territrios,


financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em
matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma
a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade do ensino, mediante assistncia tcnica e
financeira aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municpios
(EC n 14/1996); os municpios atuaro prioritariamente no
ensino fundamental e na educao infantil (EC n 14/1996); os
estados e o DF atuaro prioritariamente no ensino fundamental e
mdio (EC n 14/1996).

46
Sobre o federalismo brasileiro h, portanto, algumas convergncias,
com realce para o entendimento de sua tipologia indita, ao incluir
os municpios com prerrogativas de autonomia e por caracterizar-se
pelo binmio centralizao/descentralizao, assumindo importantes
contornos na educao.

A este respeito, Cruz (2012, p. 73) afirma que

No mbito do pacto federativo da educao, parte-se da


compreenso de que o padro de federalismo desenvolvido no
Brasil tambm condiciona e influencia o setor educacional; o
que revelado pelas relaes que a Unio estabelece com estados,
Distrito Federal e municpios na gesto das polticas educacionais,
embora a prpria Constituio Federal defina parmetros e
responsabilidades, inclusive no financiamento da educao. [...]
A diviso das responsabilidades entre os entes federados, como
expressa na LDB, remete ao reconhecimento da ausncia de
um sistema nacional de educao efetivamente articulado para
garantir uma organicidade oferta educacional. Ao restringir
a organizao do sistema educacional instituio de sistemas
autnomos de ensino, justapostos para a garantia da oferta, com
alguma diviso de responsabilidades, perdeu-se a oportunidade
de se constituir um verdadeiro sistema nacional de educao,
ancorado no regime de colaborao e no compartilhamento de
responsabilidades.

Neste cenrio, vrios so os limites que demarcam a relao poltica entre


o constitudo e o constituinte do federalismo brasileiro, cuja gide ainda
possui traos patrimoniais e a lgica de federalismo competitivo, em
detrimento dos princpios constitucionais, que advogam um regime de
colaborao entre os entes federados. Superar estas condies objetivas,
articuladas busca da reduo das assimetrias regionais e sociais,

47
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

constitui o grande desafio para o federalismo brasileiro e para a garantia


de alargamento dos direitos sociais, inclusive o direito educao.

No campo educacional, a superao desses limites tem ensejado a insti-


tuio do Sistema Nacional de Educao e de planos decenais (nacional,
estaduais/DF e municipais), definidos no PNE, com vistas a garantir
maior organicidade no acesso educao em todos os nveis, as etapas
e as modalidades, sobretudo na garantia educao bsica obrigatria
(quatro a dezessete anos). Todos eles revelam um descompasso entre o
marco jurdico normativo e os processos efetivos, na relao entre os
entes federados, o que ratifica a necessria regulamentao do regime
de colaborao, sem prejuzo do estabelecimento de relaes de coope-
rao, onde haja uma relao proporcional entre competncias e capa-
cidade financeira, o que, no caso brasileiro, ensejar reformas de ordem
estrutural, incluindo a reforma tributria.

4. A organicidade das polticas educacionais

Na rea educacional tm-se vivenciado, nos ltimos anos, medidas e


tentativas de cooperao, para buscar maior organicidade das polticas,
dos programas e das aes, sobretudo no financiamento da educao
bsica; a valorizao, incluindo a formao, o salrio, a carreira e as
condies de trabalho, e a avaliao, fortemente marcada por testes
estandardizados, em detrimento de um sistema ou subsistema que
articule variveis com a perspectiva de desenvolvimento institucional.
Trata-se de iniciativas definidas pela Unio constituindo-se, em sua
maioria, em processos com reduzida interveno dos entes federados,
mas que requerem sua adeso por meio de diversos mecanismos de
induo financeira. Este contexto, se no for revisto, poder contribuir,
cada vez mais, para a centralizao do poder e para a consequente

48
reduo da autonomia dos governos subnacionais.

Em que pesem os limites, as polticas e as gestes direcionadas educa-


o bsica vm se processando por meio de alteraes substantivas desta-
cando-se, entre outros, a ruptura com a focalizao no ensino funda-
mental; a aprovao do Fundeb (fundo de natureza contbil para toda a
educao bsica); o ensino fundamental de nove anos; a integrao ensi-
no mdio e educao profissional; a avaliao; as novas definies para
a educao infantil; o redirecionamento da educao especial/inclusiva
e as questes atinentes diversidade, incluindo, neste contexto, etnia,
gnero, orientao sexual e, mais recentemente, alteraes por meio da
Emenda Constitucional 59/2009, que, entre outros, ampliou a educa-
o obrigatria (antes restrita ao ensino fundamental) para a educao
dos quatro aos dezessete anos, prevendo a sua universalizao at 2016.
Todas estas alteraes tm implicaes nas polticas e concepes dire-
cionadas educao bsica e so objeto de disputas na fase atual de
materializao do PNE.

Apesar destes contornos, fundamental discutir os limites destas polti-


cas conjunturais que, a despeito de potencializar a distribuio de recur-
sos nos parmetros nacionais acabam, por vezes, se efetivando, sem a
garantia de um regime de colaborao pautado na articulao e sem
aes coordenadas entre os entes federados.

As polticas focalizadas no ensino fundamental, institudas nos anos


1990, so exemplo de medidas que mudaram as polticas de financia-
mento, mantidos os percentuais constitucionais vinculados, por meio
da instituio do Fundef. Este fundo, de natureza contbil, em confor-
midade com a CF e sob a tradio histrica de partio de responsabi-
lidades entre as esferas federal, estaduais/distrital e municipais, no que
concerne definio de competncias, alterou a lgica de financiamen-

49
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

to sem, contudo, garantir um sistema descentralizado[7]. Tratou-se de


medida de grande impacto, que se consubstanciou como subvinculao
de recursos direcionados a uma das etapas da educao bsica - o ensi-
no fundamental -, sem alterar, estruturalmente, o quadro tributrio[8],
ainda que tenha propiciado certa equalizao de recursos para o ensino
fundamental, a despeito do cenrio assimtrico em que se constitui a
educao nacional. Enfim, manteve-se a desigualdade estrutural entre
recursos e responsabilidades entre os entes federados.

O Governo Lula implementou o Fundeb, cuja lgica poltica rompeu


com afocalizao anteriormente adotada, por meio da subvinculao
para toda a educao bsica, mantendo a natureza contbil do fundo
e no avanando no real enfrentamento do custo/aluno/qualidade
(CAQ)[9]das etapas e modalidades da educao bsica. O CAQ, objeto
de disputas na tramitao do PNE, foi conquistado no plano a partir de
forte mobilizao da sociedade civil.

A respeito do Fundeb, Davies (2006, p. 53) alerta para os riscos das


polticas de fundos, ao afirmar que

no caso dos fundos formais, um grande risco de eles agravarem


a fragmentao da educao escolar, ao privilegiarem um nvel

[7]
O processo de descentralizao bastante complexo, envolvendo as diferentes esferas,
os sistemas de ensino e as unidades educativas, bem como as polticas, os programas
e as aes sobre a organizao, a gesto e o financiamento da educao, num cenrio
marcado pela diversificao e diferenciao institucional e balizado por assimetrias
regionais. A respeito da discusso, fundamental avaliar os estudos de Casassus (1989)
sobre descentralizao e desconcentrao na Amrica Latina.
[8]
A respeito da questo tributria ver Carneiro e Matijascic (orgs.)(2011).
[9]
A respeito ver Carreira e Pinto(2007); Castro (2010).

50
de ensino (o ensino fundamental regular, no caso do Fundef ).
(...) Outro problema dos fundos, sobretudo os que tomam como
referncia apenas uma parte das receitas dos governos, como os
impostos, que no se baseiam nas necessidades de uma educao
de qualidade, qualquer que seja a definio dada a ela, mas sim
num percentual fixo e inflexvel dos impostos, que tido pelas
autoridades como limite mximo, e no mnimo, como prev a
vinculao para a educao. (...) Outro risco de acirrarem o
corporativismo dos que trabalham na educao. O Fundef, por
exemplo, s explicita a remunerao dos professores (...) ou os
profissionais do magistrio (segundo a Lei 9.424) no ensino
fundamental, deixando de fora os trabalhadores de outros nveis
e modalidades de ensino.

A lgica mantida no Fundeb, na medida em que este fundo, embora se


direcione para toda a educao bsica, incluindo etapas e modalidades,
define um percentual (pelo menos 60%) s para os profissionais do
magistrio da educao bsica, no mencionando os demais trabalhado-
res da educao (funcionrios das escolas).

Tais reflexes expem os avanos dos fundos, especialmente do Fundeb,


mas, ao mesmo tempo, sinalizam para a sua fragilidade, ao no garanti-
rem mudanas mais estruturais na superao das assimetrias da educa-
o brasileira.

Oliveira e Sousa (2010, p. 27) destacam, ainda, que

no que diz respeito negociao em torno do Fundeb, a frmula


que se pactuou para estabelec-la limita a contribuio a 10%
do total do fundo. Isso significa que seu potencial de reduzir
desigualdades menor que o Fundef, ainda que sua abrangncia,
em termos de etapas e modalidades de ensino, seja maior.

51
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

Importante sinalizar que a meta 20 do atual PNE traz importantes


avanos na matria incluindo, entre outros, a instituio do CAQi e
CAQ, a ampliao do papel da Unio no financiamento da educao
bsica, e como decorrncia, ter impactos nos limites apontados sobre
o Fundeb.

Na valorizao dos profissionais, efetivam-se grandes esforos e


dinmicas de cooperao, com limites estruturais, devido relao
entre os entes federados e a lgica das polticas, sem avanar num efetivo
pacto federativo, por meio da induo pelo financiamento.

Merecem ser ressaltados, entre outros, a institucionalizao da Poltica


Nacional de Formao de Professores e os Comits Estratgicos da
Poltica Nacional de Formao Inicial e Continuada dos Profissionais
da Educao, a rede nacional de formao de professores, o piso salarial
profissional nacional do magistrio pblico na educao bsica (Lei
no 11.738, de 16 de julho de 2008), a definio dos profissionais da
educao, bem como a busca de organicidade por parte dos conselhos
de educao, especialmente do Conselho Nacional de Educao (CNE).
O CNE, por meio do Conselho Pleno, da Cmara da Educao Superior
e da Cmara da Educao Bsica, aprovou vrias diretrizes, resolues e
pareceres, direta ou indiretamente articulados formao de professores.

Os aparatos normativos do CNE, assim como as polticas, as aes


e os programas do MEC (Seb, Sesu, Seres), da Capes, bem como do
Inep e FNDE, nem sempre foram guiados por organicidade nas bases
formativas e concepes norteadoras, mas tm forte incidncia nos
governos subnacionais, em muitos casos secundarizando sua autonomia,
face centralidade conferida Unio e proposio e materializao de
padres e diretrizes nacionais.

52
O conjunto de aparatos normativos sobre a formao de professores
indicou a necessidade de consolidao da legislao, resultando na cons-
tituio da Comisso Bicameral do CNE[10], indicando sua complexi-
dade, os desdobramentos na coordenao federativa e a necessidade de
regulamentao do regime de colaborao.

A avaliao da educao bsica, marcada por vrios mecanismos, provas


e ndices, no se estrutura como um subsistema orgnico, mas se traduz
na superposio de aes e em instrumento de monitoramento da
educao, em sua maioria por meio de polticas e aes propostas e
coordenadas pela Unio, sem a efetiva relao de cooperao com os
demais entes federados.

A este respeito, Freitas (2007, p. 1) reala alguns avanos da avaliao,


em larga escala no Pas:

A avaliao em larga escala firmou-se recentemente no Brasil como


componente importante do monitoramento da educao bsica e
superior, propondo-se no s aferio da qualidade dos resultados
de ambas como induo da qualificao pretendida para os
sistemas e as instituies de ensino. Na educao bsica, verificou-
se no decorrer dos anos 1990 e ingresso dos anos 2000 a criao,
implantao, institucionalizao, aprimoramento e consolidao
do Saeb; a criao, implantao e consolidao do Enem; a criao
e implementao do Encceja. Alm disso, o Estado aperfeioou a
produo e difuso de dados estatstico-educacionais.

[10]
Esta Comisso, tendo em vista a complexidade da matria, envolveu o estudo de
temticas e concepes sobre a formao, envolvendo a busca de maior organicidade dos
aparatos normativos do CNE e aprovou novas Diretrizes Curriculares para a formao
inicial e continuada dos profissionais do magistrio, por unanimidade, por meio do
Parecer CNE/CP no 2/2015 e da Resoluo CNE/CP no 2/2015.

53
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

Ao debater a avaliao, o documento da Conae registra a necessidade


de um sistema nacional de avaliao da educao bsica, indutor de
desenvolvimento institucional, que no se reduza aferio do rendi-
mento do estudante e do desempenho do sistema, subordinados lgica
regulatria do Estado. H concepes de avaliao conflitantes, o que
requer uma ampla discusso sobre os fundamentos, a legitimidade, as
finalidades, os instrumentos e a materializao de uma concepo que
resulte do esforo e da cooperao entre os entes federados constituin-
do-se, assim, em expresso do planejamento e da efetivao de polti-
cas, na construo coletiva e partilhada entre eles, em consonncia com
as orientaes constitucionais. Importante situar o artigo 11 do atual
PNE que avana ao preconizar um Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica que no se restrinja aos testes e ndices envolvendo
uma concepo ampla de avaliao. A meta 7 deste plano, em seu caput,
retrocede ao enfatizar a centralidade da avaliao a partir do IDEB a
despeito de apresentar importantes estratgias articuladas concepo
delineada no artigo 11 mencionado.

Estas orientaes indicam a relao entre avaliao e qualidade, gesto


democrtica, papel dos sistemas, incluindo o Sistema Nacional de
Educao, que abarcaria subsistemas, tais como financiamento, avalia-
o e valorizao.

Na rea educacional, tais processos ganham magnitude, tendo em vista


os desafios na democratizao do acesso, garantia de permanncia e
qualidade da educao, em seus diferentes nveis, etapas e modalidades
ensejando, entre outros, a efetiva regulamentao do regime de colabo-
rao, os planos de educao como polticas de Estado e a instituio
do Sistema Nacional de Educao.

54
5. O direito educao bsica de qualidade

O direito educao bsica de qualidade constitui um grande desafio


para o Estado brasileiro e se explicita por indicadores educacionais,
demarcados por assimetrias regionais, estaduais e municipais, que
requerem um novo esforo e um pacto federativo assentado na efetiva
coordenao e cooperao, para a maior organicidade entre os processos,
as polticas e os programas educacionais, a gesto e o financiamento, e
para a democratizao da organizao e gesto educacional, incluindo a
ampliao do direito e a regulao.

Dentre os indicadores educacionais, destacam-se as taxas de matrcula


lquida e bruta, bem como os anos de estudo da populao que, no
caso brasileiro, possuem grandes assimetrias e acumulam enormes
desafios para fazer avanar o acesso e a permanncia, com qualidade,
nos diferentes nveis, etapas e modalidades da educao.

Os indicadores de taxas de escolarizao bruta e lquida da educao


bsica brasileira retratam as disparidades regionais, sobretudo na
pr-escola e no ensino mdio que, em razo da EC 59/2009, passam a
fazer parte da educao bsica obrigatria e devem ser universalizados at
2016. Tais processos resultam de questes macroestruturais, na medida
em que, juntamente com as assimetrias regionais, h as disparidades
sociais do modelo de desenvolvimento, envolvendo a distribuio de
renda e a reforma tributria, aliadas necessidade de regulamentar
o regime de colaborao entre os entes federados, como condio
para a consolidao de novos parmetros de acesso educao bsica
obrigatria.

55
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

Tabela 1 Taxas de escolarizao bruta e lquida - Brasil - 2011

Ensino Ensino mdio


Pr-escola
fundamental
Unidade da (4 e 5 anos) (15 a 17 anos)
(6 a 14 anos)
Federao
Bruta Lquida Bruta Lquida Bruta Lquida
Brasil 69,7 54,2 106,9 91,9 82,2 51,6
Norte 60,0 45,5 110,1 90,0 79,8 41,2
Nordeste 77,0 59,8 111,0 90,8 77,9 42,6
Sudeste 72,4 57,6 103,9 93,0 85,3 59,6
Sul 58,9 43,8 104,6 92,5 80,4 55,1
Centro-Oeste 57,5 44,5 105,6 92,2 91,5 56,8
Fonte: IBGE/Pnad; Elaborado por Inep/DTDIE.

A despeito do cenrio de desigualdades no campo educativo, alguns


avanos nos marcos jurdico-normativos vm sendo objeto de discusso
e deliberao, desde a promulgao da CF 1988, da LDB e do PNE.
Ressalta-se a busca de novo marco de interdependncia federativa e as
medidas para efetiv-lo.

Abrcio (2010, p. 48) salienta que

equivocado afirmar que a questo da interdependncia federati-


va no foi tratada pela Constituio de 1988. Ela recebeu ateno
em trs aspectos: na definio de medidas de combate desi-
gualdade entre os entes, principalmente de cunho financeiro; na
manuteno de um grande poder legislativo para a Unio propor
polticas nacionais; e na proposio de que haveria mecanismos
e instrumentos de cooperao entre os nveis de governo para a
produo de polticas pblicas, tema que foi destacado em algu-
mas polticas e, de maneira geral, pelo artigo 23 da Carta Consti-

56
tucional. Pela primeira vez na histria, foi criada uma engenharia
institucional que levava em considerao a complexidade da fede-
rao brasileira.

Mais recentemente, houve novos processos instituintes, a partir da


instituio do PDE (2007), das avaliaes[11] e discusses sobre o PNE
(2001-2010) e do atual PNE e, sobretudo, pela realizao de conferncias
educacionais, com o protagonismo da Conae[12] e, em 2014, com a
aprovao do PNE 2014/2024. Como desdobramento destes processos
destacam-se, mais recentemente, as discusses e proposies sobre a
necessidade de um Sistema Nacional de Educao, tendo sido prevista,
no mbito do PNE, a sua institucionalizao em at dois anos aps
a aprovao do plano. Essas discusses tm fomentado a retomada da
instituio do Sistema Nacional de Educao, bem como iniciativas
para a ampliao de mecanismos de cooperao e de coordenao entre
os entes federados, muitos dos quais j referidos no PNE, sobretudo
no que concerne a instncias interfederativas de pactuao. Aliada a
este processo, situa-se a necessidade de regulamentao do regime de
colaborao.

Tais questes tm incidncia direta para sua proposio e, sobretudo,


sua efetivao, no uso do fundo pblico e no embate travado entre esfe-
ra pblica e esfera privada, no campo das polticas pblicas. Ressaltem-
-se, entre outros, os pareceres aprovados pelo Conselho Nacional de
Educao (CNE) sobre ADE (Parecer CNE/CEB n 9/2011 e Reso-
luo CNE/CEB n 1/2012) e regime de colaborao (Parecer CNE/
CP 11/2012); a criao de GT no MEC, com a ampla participao

[11]
Sobre avaliao do PNE ver Dourado (2010, 2011).
[12]
Ver a respeito Fernandes (2013).

57
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

e as iniciativas de consolidao da Secretaria de Articulao dos Siste-


mas de Ensino (Sase), visando discutir e instituir diretrizes nacionais
para o debate. Merece destaque a instituio de Comisses, pelo CNE,
discutindo temticas como expanso (acesso e permanncia), educao
a distncia, gesto democrtica, formao, qualidade, sistema nacional
de educao, base nacional comum, entre outras.

H que destacar os embates de concepes e estratgias de articulao e


cooperao entre os entes federados. O Grupo de Trabalho, constitudo
pelo MEC, por meio da Portaria n 1238/2012, expressa essas tenses
na medida em que foi constitudo para elaborar estudos sobre a imple-
mentao do regime de colaborao mediante os arranjos de desen-
volvimento da educao e, em decorrncia dos estudos e debates, vai
rediscutindo a orientao dos ADE e sinalizando para perspectivas mais
amplas, como os consrcios pblicos, alm de questes e proposies
direcionadas instituio de Lei Complementar de regulamentao do
regime de colaborao. Merece ser ressaltado, ainda, esforo coordenado
pela Sase, focalizando o SNE[13], sua institucionalizao e conceituao,
alteraes legais, financiamento, qualidade, entre outros.

O CNE aprovou pareceres sobre a organicidade na concepo de fede-


ralismo, coordenao federativa e regime de colaborao, traduzindo
a complexa seara da constituio de um federalismo cooperativo em
educao, assim como os dilemas, as disputas de concepes e sua
compreenso sobre aes de cooperao e colaborao entre e com os
entes federados. De todo modo, estes movimentos vo traduzindo esfor-
os, embates e concepes em disputa, no campo educativo, mas que

[13]
A respeito ver o documento Instituir um Sistema Nacional de Educao: agenda
obrigatria para o pas. Disponvel em http://pne.mec.gov.br/images/pdf/SNE_
junho_2015.pdf.

58
convergem na busca de estratgias de colaborao e cooperao, em um
cenrio em que no ocorreu a aprovao de Lei Complementar sobre
regime de colaborao.

Abrcio (2010, p. 49/50) destaca, ainda, o estabelecimento de meca-


nismos de coordenao intergovernamental, por intermdio de normas
com validade nacional, mostrando o exemplo do piso do magistrio.
O autor ressalta a predominncia das aes procedentes da Unio e a
necessidade de um papel mais ativo dos estados, para gerar maior equi-
lbrio governamental.

A respeito deste processo, o Documento Referncia da Conae 2014


sinaliza que

fundamental o pacto federativo, construdo na colaborao e


coordenao entre os entes federados e sistemas de ensino, em
prol da garantia do direito educao de qualidade para todos.
Ou seja, a coordenao e a cooperao federativa, fruto da
organizao territorial e poltica, caracterizada pela distribuio
de responsabilidades e repartio de competncias (concorrentes e
comuns), bem como das polticas nacionais e da descentralizao,
como definido pela CF/1988, devem constituir a base do regime
de colaborao e, no campo educacional, das diretrizes da
Unio e dos demais entes federados (estados, Distrito Federal e
municpios).

Tais discusses e proposies ratificam o documento da Conae/2014


ao afirmarem que a organizao e a regulao da educao nacional
devem garantir a articulao entre acesso, permanncia[14],valorizao

[14]
Permanncia entendida numa acepo ampla, envolvendo a garantia de aprendiza-
gem e concluso, com sucesso, pelo estudante.

59
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

dos profissionais, gesto democrtica, padro de qualidade, piso salarial


profissional por meio dos seguintes princpios:

I igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;

II liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o


pensamento, a arte e o saber;

III pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas,


coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino; IV
gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;

V valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos,


na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente
por concurso pblico de provas e ttulos aosdas redes pblicas
(EC n 53/2006);

VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;

VII garantia de padro de qualidade;

VIII piso salarial profissional nacional para os profissionais


da educao escolar pblica, nos termos de lei federal (EC n
53/2006). Pargrafo nico. A lei dispor sobre as categorias de
trabalhadores considerados profissionais da educao bsica e
sobre a fixao de prazo para a elaborao ou adequao de seus
planos de carreira, no mbito da Unio, dos estados, do DF e dos
municpios (EC n 53/2006).

A definio de formas de colaborao entre os sistemas de ensino e a


fixao de normas de cooperao entre os entes federados so funda-
mentais para a garantia da universalizao da educao obrigatria de
quatro a dezessete anos. Isto pressupe um tensionamento diferen-
ciao que marca o sistema federativo, bem como a relao descentra-
lizao e centralizao como caminho frtil para a garantia do direito

60
educao[15] para todos.

Nesta direo, Oliveira e Sousa (2010, p. 13) afirmam:

O direito educao, que pressupe igualdade de condies para


todos, contrape-se diferenciao tpica do sistema federativo.
No Brasil, essa estrutura particularmente importante para
as polticas pblicas, uma vez que interfere diretamente nas
temticas da democracia e da igualdade. Mas, mais do que afirmar
a liberdade de ser diferente, inerente ao que se pode chamar
de federao descentralizada, ao se discutir direito educao,
trata-se da igualdade remetendo-se ao conceito de federao
centralizada.

preciso garantir condies para que as polticas educacionais, conce-


bidas e implementadas de forma articulada entre os sistemas de ensino,
promovam formao integral, por meio da garantia da universalizao,
da expanso e da democratizao, com qualidade, da educao bsi-
ca e superior; consolidao da ps-graduao e da pesquisa cientfica e
tecnolgica; educao inclusiva, reconhecimento e valorizao da diver-
sidade; avaliao educacional emancipatria; definio de parmetros
e diretrizes para a valorizao dos/as profissionais da educao; gesto
democrtica.

Nesta direo, o documento referncia da Conae avana, ao propor que

a consolidao de um SNE que articule os diversos nveis e esferas


da educao nacional no pode ser realizada sem considerar os
princpios assinalados, bem como a urgente necessidade de
superao das desigualdades sociais, tnico-raciais, de gnero
e relativas diversidade sexual,ainda presentes na sociedade

[15]
Sobre direito educao ver Oliveira (2012).

61
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

e na escola. Isso s ser possvel por meio do debate pblico e


da consonncia entre Estado, instituies de educao bsica
e superior e movimentos sociais, em prol de uma sociedade
democrtica, direcionada participao e incluso, sobretudo
pela articulao com diferentes instituies, movimentos sociais,
com o Frum Nacional de Educao (FNE), o Conselho Nacional
de Educao (CNE), conselhos estaduais, distrital e municipais de
educao e conselhos escolares com ampla participao popular.

Outra definio crucial para as polticas e para o planejamento da educa-


o no Brasil foi enfatizada na redao da EC no 59/2009, ao indicar que
uma lei especfica estabeleceria o PNE, de durao decenal, com o obje-
tivo de articular o SNE, em regime de colaborao entre os entes federa-
dos, definindo diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementa-
o, para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensino em seus
diversos nveis, etapas e modalidades, por meio de aes integradas dos
poderes pblicos das diferentes esferas federativas, incluindo o estabele-
cimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como
proporo do produto interno bruto (PIB). Tais questes esto presentes
no atual PNE e muitas delas requerem regulamentao, algumas com
prazos j definidos no plano. A efetivao do SNE, cuja institucionali-
zao foi prevista no atual PNE em dois anos, tem, como pressuposto, o
disposto da CF/1988, segundo o qual compete, privativamente, Unio
legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional (Art. 22).

6. SNE: desafios constituio e instituio

Neste cenrio, fundamental avanar na construo/efetivao do Siste-


ma Nacional de Educao (SNE). O que entendemos por SNE? Por
que se faz necessrio institu-lo? O que um SNE inovaria em matria
educacional?

62
Estas questes so complexas e requerem exame minucioso.
Num primeiro momento, fundamental situar os embates e as disputas
nesta arena, indo desde a concepo, a abrangncia, a composio e as
finalidades at a compreenso de que temos um sistema de fato, ainda
que no assentado em slidas bases jurdicas. Neste debate, entende-
mos que o SNE no est institudo, ainda que tenhamos diretrizes e
bases da educao nacional e a organizao de sistemas de ensino, entre
outros. H uma relao direta e intrnseca entre PNE, SNE, regime
de colaborao e, neste sentido, fundamental avanar nas orientaes
jurdico-normativas, envolvendo a aprovao de um PNE como poltica
de Estado, bem como a Lei Complementar do regime de colaborao,
como passos concomitantes instituio do SNE, tendo claro que suas
bases constitutivas nos remetem ao delineamento de medidas de coor-
denao federativa, articulado normatizao dos processos de deciso
e responsabilidades compartilhadas entre os entes federativos, a partir da
efetivao da j denominada descentralizao qualificada.

Abicalil (2012, p. 24), ao discutir a temtica, apresenta contribuio


extremamente relevante, a partir de dilogos com vrios tericos, ratifi-
cando a necessidade de instituio do SNE e dos desdobramentos deste
processo, ao destacar que

igualmente, imperativo resguardar o conceito de SNE com as


caractersticas intrnsecas ao seu carter ontolgico, essencialmen-
te pblico e unitrio, considerada a variedade de seus elemen-
tos e a sua unidade coerente e operante (SAVIANI, 2011). (...)
Alm disso, ainda que concordemos que o objeto central da
disputa para a implantao do SNE esteja menos na formao
de organizao e mais na concepo de educao (GRACIN-
DO, 2010), (...) impe-se a ateno em relao ao vigor do
movimento social e ao rigor da lei na formulao da poltica (...)

63
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

Ganham destaque, por outro lado, as formulaes de avanona


composio de instncias interfederativas de deciso, formulao
e deciso operacional (ABRCIO, 2010) _ mais visvel como
pleito e inovao no nvel da educao bsica (MARTINS, 2011)
_ e de controle, acompanhamento e participao democrtica.
No entanto, alm das medidas de coordenao federativa, necess-
rio se faz avanar na normatizao das responsabilidades compar-
tilhadas entre os entes federados (ARAJO, 2010), assim como
na retomada de iniciativas de polticas nacionais que resguardem
o protagonismo da ao pblica (BALDIJO; TEIXEIRA, 2011)
e as novas e ampliadas dimenses, para enfeixar _ em perspectiva
_ os ordenadores do financiamento e da democratizao da gesto
da educao no PNE (DOURADO; AMARAL, 2011).

A compreenso das bases de instituio do SNE no documento referncia


da Conae 2014 singular, pois este sistema entendido

como expresso institucional do esforo organizado, autnomo


e permanente do Estado e da sociedade, compreendendo os
sistemas de ensino da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios, bem como outras instituies pblicas ou
privadas de natureza educacional.

Dada a complexa dinmica do Estado Brasileiro e a persistncia de


marcas de patrimonialismo e clientelismo, fundamental a compre-
enso de que o momento instituinte atual deve considerar os avanos
conquistados, as instncias efetivadas, as formas de colaborao j regu-
lamentadas, bem como o questionamento de seus limites e simulacros,
em sintonia com novos marcos, resultantes de processos de gesto
democrtica e participativa, sem negligenciar a complexidade que marca
o federalismo e suas potencialidades.

64
A este respeito, Abrcio(2010, p. 42-43) salienta que

a opo pelo federalismo significa, em grande medida, uma


complexificao tanto do processo decisrio como de sua legiti-
mao, uma vez que cresce o nmero de atores e de arenas capazes
de definir os rumos da ao coletiva. Tal conformao institucio-
nal contm potencialidades democrticas, como a aproximao
dos governos de suas comunidades (pela via da descentralizao),
o respeito s peculiaridades regionais dentro de uma nao e a
adoo do princpio da barganha e da negociao como baliza-
dores do processo poltico. Entretanto, do mesmo modo, podem
surgir problemas advindos dessa forma de Estado, como a dificul-
dade em conciliar os interesses locais com os gerais e a necessida-
de de coordenar diversos esforos intergovernamentais para atuar
numa mesma poltica, num jogo que no naturalmente coope-
rativo. Na verdade, a dinmica federativa muitas vezes pode ser
marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade dos entes;
em outras palavras, pela competio desmedida entre os nveis
de governo.

A compreenso da complexidade do federalismo brasileiro vital, sobre-


tudo se se pretende que se estabelea o SNE como forma de organizao
que viabilize o alcance dos fins da educao, em sintonia com o estatuto
constitucional do regime de colaborao entre os sistemas de ensino
(federal, estadual, distrital e municipal), tornando vivel o que comum
s esferas do poder pblico (Unio, estados, DF e municpios): a garan-
tia de acesso cultura, educao e cincia (art. 23, inciso V).

Frutuoso (2010, p. 103), ao analisar avanos e desafios do Sistema nico


de Sade, sugere pistas para a institucionalizao do SNE, destacando
a vitalidade do SUS a partir da relao articulada entre descentralizao
das aes, gesto colegiada pactuada e gesto tripartite.

65
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

A descentralizao das aes, a relao colegiada pactuada e o


financiamento tripartite, incluindo repasse regular e automtico
com a utilizao dos recursos com base em planos aprovados e
fiscalizados pelas instncias de controle social, so mecanismos
que podem fortalecer uma gesto com foco nas necessidades dos
cidados e orientada para resultados. Implantando mecanismos de
gesto, gerenciamento, acompanhamento e avaliao de resulta-
dos, democrticos e transparentes, a administrao pblica ganha-
r a eficincia necessria para garantir os direitos constitucionais a
toda a sociedade brasileira.

Considerando esta relao e as bases constitucionais, o PNE assume


grande centralidade na institucionalizao do SNE. O PNE aprovado,
Lei n13.005/2014, a despeito de seus limites estruturais, sobretudo na
concepo de avaliao e gesto, bem como no uso do fundo pblico,
avana na defesa de princpios basilares da organizao, gesto, planeja-
mento das polticas no Brasil e, consequentemente, da institucionaliza-
o do SNE, orientado pelas seguintes diretrizes:

Art. 2. So diretrizes do PNE:

I erradicao do analfabetismo;

II universalizao do atendimento escolar;

III- superao das desigualdades educacionais, com nfase na


promoo da cidadania e na erradicao de todas as formas de
discriminao;

IV- melhoria da qualidade da educao;

V formao para o trabalho e para a cidadania, com nfase nos


valores morais e ticos em que se fundamenta a sociedade;

VI- promoo do princpio da gesto democrtica da educao


pblica;

66
VII promoo humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica
do Pas;

VIII- estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos


em educao como proporo do Produto Interno Bruto - PIB,
que assegure atendimento s necessidades de expanso, com
padro de qualidade e equidade;

IX- valorizao dos (as) profissionais da educao;

X- promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos,


diversidade e sustentabilidade socioambiental.

Em sintonia com essas diretrizes, o Documento Referncia da Conae


traz importantes contribuies para a instituio do SNE, ao afirmar
que

para garantir o direito educao, em sintonia com diretrizes


nacionais, a construo de um SNE requer, portanto, o
redimensionamento da ao dos entes federados, garantindo
diretrizes educacionais comuns em todo o territrio nacional,
tendo como perspectiva a superao das desigualdades regionais e
a garantia do direito educao de qualidade.

Desta forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas


educacionais nacionais universalizveis, por meio da regulamentao das
atribuies especficas de cada ente federado, no regime de colaborao
e da educao privada pelos rgos de Estado.

Assim, compete s instncias do SNE definir e garantir finalidades, dire-


trizes e estratgias educacionais comuns, sem prejuzo das especificida-
des de cada sistema, e assumir a articulao, normatizao, coordenao
e regulamentao da educao nacional pblica e privada. Em tal siste-
ma, os conselhos nacional, estaduais, distrital e municipais, organizados
com a garantia de gesto democrtica, so fundamentais para a super-

67
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

viso e manuteno das finalidades, diretrizes e estratgias comuns.


O processo deve garantir a consolidao dos fruns nacional, estaduais,
distrital e municipais de educao, em articulao com os respectivos
sistemas de ensino e conselhos equivalentes.

Nesta tica, entendemos que a articulao entre o PNE, suas diretrizes,


metas e estratgias, incluindo a instituio do SNE, compreendidos como
polticas de estado, deve-se direcionar garantia do direito educao,
envolvendo as diferentes esferas de governo e os sistemas de ensino no
atendimento populao, em todos os nveis, etapas e modalidades de
educao, em regime de corresponsabilidade, onde haja organicidade
entre a capacidade financeira e as respectivas responsabilidades de cada
ente federado, sem prejuzo das competncias comuns e supletivas.

Visando delinear a instituio do SNE e indicar um regime de


colaborao entre os entes federados, o documento referncia da Conae
vaticina que

para a existncia do SNE, fundamental que os rgos


legislativos e executivos dos entes federados estabeleam polticas
educacionais, traduzidas em diretrizes e estratgias nacionais,
planos nacionais, programas e projetos, coordenando e apoiando
tcnica e financeiramente, de forma suplementar, as aes dos
diversos sistemas de ensino, para alcanar os objetivos da educao
nacional, auxiliados por um rgo normatizador de Estado
(CNE), que garanta a unidade na diferena. O fortalecimento
da ao dos fruns de educao (nacional, estaduais, distrital e
municipais), bem como a instituio peridica de conferncias de
educao (nacional, estaduais, distrital e municipais), so passos
necessrios proposio e deliberao coletiva na rea educacional
e maior organicidade dos sistemas de ensino.

68
Em consonncia com a legislao vigente, a instituio do SNE poder
propiciar organicidade e articulao proposio e materializao das
polticas educativas, por meio de esforo integrado e colaborativo, a
fim de consolidar novas bases na relao entre os entes federados, para
garantir o direito educao e escola de qualidade social. Diante
do pacto federativo, a instituio do SNE deve respeitar a autonomia
j construda pelos sistemas de ensino. Quanto educao privada,
fundamental que a sua regulamentao pelos rgos de Estado,
obedecendo s regras e s normas determinadas pelo SNE.

Para superar as assimetrias regionais e sociais, o documento referncia


reitera que a regulamentao do regime de colaborao, por meio de
Lei Complementar, deve enfatizar um federalismo marcado por aes
coordenadas e, sobretudo, de cooperao tcnica e financeira entre os
entes federados, com especial nfase ao papel da Unio. O documento
explicita que

(...) a participao da Unio na cooperao tcnica e, especial-


mente, na determinao de transferncias regulares e contnuas
de recursos financeiros s instituies pblicas dos estados, DF
e municpios, priorizando os entes federados com baixos ndices
de desenvolvimento socioeconmico e educacional, indicando os
que mais demandam apoio para a garantia do custo aluno quali-
dade (CAQ). Essa regulamentao deve prever meios de supera-
o das desigualdades regionais, especialmente pela construo de
uma poltica de financiamento ancorada na perspectiva de quali-
dade para a educao bsica e superior.

Entendendo o esforo nacional a ser efetivado na institucionalizao


do SNE, Dourado (2014, p. 45/46) reafirma a necessidade de discutir
as bases constitutivas deste sistema e, nesta direo, visando contribuir
com o desenho do SNE, prope os seguintes tpicos para a discusso:

69
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

Natureza: um sistema cuja gide expresse a articulao com os sistemas


de educao, ou, como afirma Abicalil (2012), um sistema de sistemas;
Composio: questo importante a ser refletida, a partir da organiza-
o nacional em nveis, etapas e modalidades, sem descurar de tem-
ticas centrais e estruturantes, como financiamento, gesto democrti-
ca, avaliao, valorizao dos profissionais da educao; Organizao e
estrutura: proposio de 2 cmaras: educao bsica e superior (incluin-
do etapas e modalidades educativas, inclusive a tecnolgica) e 4 subsis-
temas: financiamento, gesto democrtica, avaliao e valorizao dos
profissionais da educao.

No caso dos subsistemas, e fundamental articula-los s polticas vigen-


tes, bem como contribuir para uma maior organicidade e melhoria ou
superao destas polticas. Tais questes demandariam uma instituio
ampla do SNE, que propiciasse avanos nos embates na rea educacional,
marcados por disputas histricas de concepo e gesto, natureza e car-
ter (pblico e privado), avaliao, regulao e superviso, entre outras.
Considerando o documento final da Conae 2010 e o Documento Final
da Conae 2014 que, ao nosso ver, foram construdos a partir de uma dada
lgica e concepes de educao, arriscaramos pensar exemplos prticos
de fomento aos subsistemas para o debate. Vejamos: um exemplo, nesta
direo, diz respeito ao Fundeb e seu aperfeioamento, a partir da defi-
nio e efetivao do conceito de Custo Aluno Qualidade inicial e CAQ,
como previsto no PNE, no subsistema de financiamento. Outro exem-
plo refere-se ao subsistema valorizao dos profissionais da educao, que
devera envolver temticas relacionadas formao inicial e continuada,
salrio, plano de carreira e condies de trabalho de todos os profissio-
nais. O subsistema de gesto democrtica definiria as diretrizes, acompa-
nharia a criao de leis especficas pelos entes federados e sua efetivao.
Por outro lado, o subsistema de avaliao, tendo por eixo uma viso de

70
avaliao formativa, buscaria avanar na construo de novos marcos para
a avaliao da educao bsica e superior e, neste caso, teria um importan-
te desenho a ser aprimorado: o SINAES.

Por fim, o autor instiga a necessria reflexo sobre esta agenda, visando
instituir o SNE como compromisso de todos os profissionais da educa-
o e de gestores interessados o que, certamente, demandara muitas
proposies, discusses e embates, para que o Sistema se efetive como
poltica de Estado decorrente do PNE.

7. Consideraes finais

Ao longo do texto, fomos situando os limites e simulacros ao federalis-


mo brasileiro e, sobretudo, os desafios s polticas educacionais e seus
desdobramentos, na relao entre os entes federados e na democratiza-
o do acesso educao bsica, num cenrio de grandes assimetrias
regionais e desigualdades sociais.

As anlises revelam a dificuldade de se avanar para um federalismo de


cooperao na educao, balizado por processos de descentralizao e
autonomia dos entes federados e de coordenao federativa, que garantam
diretrizes e padres de qualidade nacional para a educao. Isto impli-
ca defender a noo de descentralizao qualificada, onde a coordena-
o federativa no se traduz em centralizao por parte da Unio ou dos
Estados e Distrito Federal, mas resultante de esforos de cooperao e
colaborao entre os entes federados que, deste modo, no prescindem
de diretrizes e padres de qualidade nacional, ao participarem de sua
proposio e materializao.

Outro aspecto foi a anlise das atuais estratgicas de cooperao e cola-


borao e de seus limites e simulacros requerendo, em sintonia com os

71
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

preceitos constitucionais, a discusso e proposio de Lei Complemen-


tar que regulamente o regime de colaborao, bem como instncias de
pactuao, como definidos no atual PNE, e, de modo concomitante, de
estratgias que contribuam para o estabelecimento de espaos interfede-
rativos de discusso e proposio de polticas, programas e aes, face
aos grandes desafios da educao bsica, em particular no que concer-
ne universalizao da educao bsica obrigatria (quatro a dezessete
anos) at 2016, sob um horizonte de responsabilidade e de autonomia
dos entes federados. Alm destas questes, do ponto de vista mais estru-
tural, fundamental uma reforma tributria, para o fortalecimento dos
entes federados no cumprimento de suas competncias.

Estes eixos so importantes para a compreenso do complexo cenrio


do federalismo atual e para a proposio de um novo marco na relao
entre os entes federados, com vistas instituio de um federalismo
cooperativo em educao que, hoje, enseja avanos em direo regu-
lamentao e efetivao do PNE e instituio do SNE como polticas
de Estado.

Deste modo, buscaram-se elementos para a construo das diretrizes


e bases para a coordenao federativa pautada na gesto democrtica e
participativa, ao tempo em que se procuram novos patamares articula-
o entre os entes federados, o que implica o fortalecimento de instn-
cias, fruns federativos e comisses, numa perspectiva de fortalecimento
dos governos subnacionais e, paradoxalmente, da coordenao federati-
va, sob novas bases.

Neste cenrio, instituir o SNE constitui-se em importante processo


na agenda da educao nacional e pode contribuir para a coordenao
federativa em educao sob as bases de um federalismo cooperativo
na educao nacional, como processo, resultante e articulado ao novo

72
PNE e sua efetiva materializao pautados pela necessria cooperao
e colaborao entre os entes federados, como previsto na CF de 1988.

Referncias

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n.10, p. 5-6 e p. 21-37 jan./jun. 2012. Disponvel em:<htpp//www.
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73
O FEDERALISMO, SNE E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

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77
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO, RELAES
FEDERATIVAS E COOPERAO
Carlos Augusto Abicalil[1]

1. Introduo

A intensa mobilizao pelo novo Plano Nacional de Educao PNE


(BRASIL, 2014), pela valorizao profissional e pela prioridade efetiva
em investimentos pblicos adicionais para a promoo da qualidade
socialmente referenciada, foi visivelmente vitoriosa com a sano da
Lei n13.005/2014, sem qualquer veto. A releitura do chamado pacto
federativo brasileiro um exerccio de alta densidade, para costurar o
tecido sobre o qual se bordar (ou no) a antecipao do futuro desejvel,
dando consistncia ao Sistema Nacional de Educao - SNE.

Comporta uma complexidade temtica intrnseca: a organizao fede-


rativa da Repblica e seus objetivos, os princpios e as finalidades da
poltica pblica, a considerao dos imperativos democrticos da afir-
mao e da garantia de exerccio do direito educao requerem os
ambientes de memria e de projeto, de debate aberto e de proposio
sujeita crtica.

A trajetria percorrida desde o Manifesto dos Pioneiros da Educao


Nova (AZEVEDO et al., 1932) no linear (CURY, 2009). Tem sido
fortemente impactada pelos desenhos do projeto nacional de desen-
volvimento resultante de cada perodo. Raramente se encontrou com
condies institucionais to promissoras quanto nesta gerao presen-

[1]
Mestre em Educao e Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade de Braslia.

79
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

te. Conjugamos o mais duradouro perodo de vigncia das liberdades


democrticas, desde a Proclamao da Repblica, com uma inequvoca
afirmao da sociedade civil, desafiadora da cultura poltica fundada no
patrimonialismo (MENDONA, 2000) e no fisiologismo, adicionada
ao novo perfil brasileiro, no cenrio das relaes globais e na consolida-
o de um processo recente de crescimento econmico com distribuio
de renda e desconcentrao da riqueza nacional, entre outros fatores
marcantes.

2. O Frum Nacional e a Conferncia Nacional de


Educao institudos em Lei

A Conferncia Nacional de Educao (Conae) constituiu uma nova


oportunidade de avaliao e de formulao das polticas pblicas de
educao bsica e superior, nas suas modalidades, com a diversidade e
a complexidade histrica e cultural dos itinerrios percorridos at sua
conformao atual. Movimento social, gestores pblicos, estudantes,
profissionais, representantes dos poderes da Repblica, formuladores da
crtica acadmica e cientfica, fomos convocados discusso da educao
brasileira em torno do tema central: Construindo o Sistema Nacional
Articulado de Educao: o plano nacional de educao, diretrizes e
estratgias de ao.

Estivemos, portanto, diante de um espao mobilizador e democrtico de


dilogo e deciso, que teve a finalidade de prosseguir a obra, reconhecer
as heranas, perscrutar suas bases conceituais e materiais, fundamentar
e atualizar a concepo de educao que respondesse aos objetivos e s
finalidades apontados pela prtica social emancipadora e pactuao da
Constituio Federal de 1988 (CF). No ser demasiado lembrar que h
uma riqueza vocabular e proximidade etimolgica muito expressiva em

80
torno do verbo conferir: inferir, interferir, aferir, auferir, diferir, deferir,
preferir, proferir, referir. A Conferncia constituiu-se, assim, como um
fato social e poltico que aglutinou, catalisou e amalgamou a realizao
de todas essas expresses da sensibilidade humana motivada pelo mesmo
fenmeno: a educao escolar brasileira.

Genuno Bordignon (2011), ao tratar as bases da organizao da educa-


o brasileira, props o desvelamento de sua lgica histrica a partir
de algumas questes: Por que temos a organizao da educao que
temos? Por que h tanta discrepncia, como j denunciava Ansio Teixei-
ra, entre o Brasil real e o Brasil oficial? Por que as leis pouco pegam entre
ns? Por que o princpio constitucional do regime de colaborao entre
os sistemas de ensino no se efetivou ainda?

Apontando uma janela compreensiva, acrescentou: herdeiros de uma


tradio napolenica e positivista, ainda alimentamos a falaciosa crena
de que a norma pode criar valores e infundi-los nas pessoas.

O Documento Referncia da prpria Conae (2010, p. 6 e 7) apontava


cinco grandes desafios para o Estado e para a sociedade brasileira, a
saber:

a. promover a construo de um Sistema Nacional de Educao;

b. manter constante debate nacional, orientando a mobilizao


nacional pela qualidade e valorizao da educao bsica e
superior;

c. garantir que os acordos e consensos produzidos na Conae


redundem em polticas pblicas de educao;

81
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

d. propiciar condies para que as referidas polticas educacionais,


concebidas e implementadas de forma articulada entre os
sistemas de ensino, alcancem suas finalidades;

e. indicar que seus fundamentos esto alicerados na garantia


da universalizao e da qualidade social da educao bsica e
superior, bem como da democratizao de sua gesto.

A nova oportunidade propiciada pela Conae no foi a nica, nem a


primeira, e no ser a ltima. Entretanto, no ter cumprido sua tarefa
se for apenas a mais recente; se no cumprir a ousadia inovadora!

Entre os seus resultados mais recentes, est a evoluo da Comisso


Organizadora da prpria Conae, elevada condio de Frum Nacio-
nal de Educao, institudo originalmente pela Portaria n1407, de
17 de dezembro de 2010 e, agora, confirmado nos artigos 5 e 6 da
Lei n13.005/2014, que fixa as diretrizes, metas e estratgias do Plano
Nacional de Educao para o perodo de 2014 a 2024. O Frum, de
carter permanente, com a finalidade de coordenar as conferncias
nacionais de educao, acompanhar e avaliar a implementao de suas
deliberaes e promover as articulaes necessrias entre os correspon-
dentes fruns de educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cpios, avana em sua legitimidade e institucionalidade e j tem tarefas
imediatas, com a vigncia da nova lei.

O debate em torno do PNE trouxe matizes importantes, originadas na


prpria Conae e nas exigncias de novos ordenamentos jurdico-constitu-
cionais, especialmente derivados da Emenda Constitucional n 59/2009.
A intrnseca relao entre o PNE e a articulao do sistema nacional de
educao ganhou estatura constitucional indita, exigindo a necessria
regulao atualizada da cooperao federativa e da colaborao entre
os sistemas, assim como uma nova interao intersetorial e interinsti-

82
tucional das polticas pblicas, em cada esfera de governo. O artigo 13
da Lei n13005/2014 aponta para sua instituio em lei prpria, a ser
sancionada at junho de 2016.

Por isto, o Documento Referncia da Conae lembrava que

O Brasil ainda no efetivou o seu Sistema Nacional de Educao,


o que tem contribudo para as altas taxas de analfabetismo e a
para a frgil escolarizao formal de sua populao (...). Vrios
foram os obstculos que impediram (...), sobretudo aqueles
que, reiteradamente, negaram um mesmo sistema pblico de
educao de qualidade para todos os cidados, ao contrrio do
que aconteceu nos pases que viabilizaram um sistema nacional
prprio.[DOCUMENTO REFERNCIA, ANO 2010, p. 10 e
11].

Nesta perspectiva, Dermeval Saviani (2010) chama-nos a ateno para


o fato de que

preciso ter presente que o sistema no um dado natural, mas ,


sempre,um produto da criao humana. (...) possvel ao homem
sistematizar porque ele capaz de assumir perante a realidade
uma postura tematizadamente consciente. Portanto a condio
da possibilidade da atividade sistematizadora a conscincia
refletida.

esta conscincia que permite o agir sistematizado, cujas caractersticas


bsicas podem ser assim enunciadas, ainda segundo Saviani (2010):

a. Tomar conscincia da situao;

b. Captar os problemas;

c. Refletir sobre eles;

83
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

d. Formul-los em termos de objetivos realizveis;

e. Organizar meios para atingir os objetivos propostos;

f. Intervir na situao, pondo em marcha os meios referidos;

g. Manter ininterrupto o movimento dialtico ao-reflexo-


ao, j que a ao sistematizada exatamente aquela que se
caracteriza pela vigilncia da reflexo.

Com a mesma lucidez, coloca-se a contribuio de Saviani (2010) para


o debate norteador da Conae, quando lista os principais obstculos para
a tarefa de construir o Sistema Nacional de Educao, dentre os quais
se destaca o financiamento da educao pblica. A atual pauta poltica
sobre este assunto tem, como horizonte, a complexa reforma tribut-
ria, a disputa dos recursos futuros oriundos da principal nova fonte de
riqueza nacional (na camada pr-sal do mar territorial brasileiro), o fim
da incidncia da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) sobre os
impostos federais vinculados manuteno e ao desenvolvimento do
ensino, assim como a imunidade tributria constitucional para as insti-
tuies privadas sem fins lucrativos. A necessidade de alcanar outro
patamar de investimento para recuperar o atraso educacional aponta,
obrigatoriamente, para a ampliao progressiva, continuada e consisten-
te de recursos pblicos nos dois nveis da educao nacional. O Coned
apontava 10% do produto interno bruto, por uma dcada. O PNE
vigente apontava 7%, antes do veto presidencial, em 2001. De qualquer
modo, ambas as previses so muito superiores aos cerca de 5% atuais[2].

[2]
A ltima Nota Tcnica subsidiria ao PLC 103/2012 informa que seriam 6,1% do
PIB, em 2011.

84
3. Uma acumulao poltica de afirmao consistente

Estas inspiraes destacadas, entre tantas outras, nos deixam em condi-


es de observar as vertentes presentes e avanar na construo a que
somos desafiados pela Conae. H proposies que se apresentam, agora,
como um ativo poltico importante.

Assim, pode-se reiterar que:

a. a expresso Sistema Nacional de Educao, agora escrita na


Constituio, pode ser concretizada a partir da prerrogativa
exclusiva da Unio em legislar sobre diretrizes e bases da
educao nacional, sem significar sua reduo Lei 9394/1996
e suas sucessivas e constantes alteraes;

b. necessariamente, neste Sistema, deve haver totalidade, para


alm da considerao da diversidade de redes, das diferenas,
da ao interdependente, da flexibilidade para inovaes e
criatividade, para as instncias de pactuao federativa;

c. a unidade deve aparecer na normatizao jurdica, pedaggica,


poltica e administrativa, fundamentada no objetivo de
superao das desigualdades e de promoo da igualdade de
direitos;

d. a clara diviso de competncias entre os diferentes nveis do


Sistema Nacional deve expressar-se na regulao das formas
de articulao, integrao, colaborao, com funes e
atribuies nitidamente definidas;[3]

[3]
imprescindvel a observncia das disposies dos artigos 74 a 76 da Lei 9394/1996
- Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.

85
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

e. a regulao e o controle da oferta privada de ensino


prerrogativa irrenuncivel, em se tratando da observncia de
um direito pblico;

f. o princpio da gesto democrtica deve ser praticado em todas


as instncias do Sistema;

g. dada a organizao federativa do Brasil, indispensvel


considerar a relevncia do acmulo de experincias inovadoras
e emancipatrias, geradas no mbito de estados e municpios,
cujas gestes poltico-administrativas expressaram elevado
compromisso com sua funo pblica.

Embora boa parte das consideraes listadas aqui no tenha sido incor-
porada LDB sancionada em 1996, ocorreram inmeras tentativas
posteriores em resgat-las e atualiz-las, muitas das quais de autoria
inspirada nas demandas das entidades nacionais constitutivas do Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica - FNDEP. O fato de a LDB
j computar uma centena de alteraes, nestes 18 anos, no produ-
to do acaso. Para quem tiver a oportunidade de aprofund-las, vale a
pena reler a publicao LDB interpretada: diversos olhares se entrecru-
zam, organizada por Iria Brzezinski (1997), bem como sua mais recen-
te atualizao - LDB/1996 Contempornea: contradies, tenses,
compromissos (2014). Esta releitura abrange tanto propostas de altera-
o da LDB, de iniciativas legislativas autnomas, de emendas consti-
tucionais, quanto do prprio PNE, do Fundeb, do Conselho Nacional
de Educao - CNE, das Diretrizes Nacionais de Carreira ou do Piso
Salarial Profissional Nacional (ABICALIL, 2007), da Poltica Nacional
de Formao Inicial e Continuada dos Profissionais da Educao, das
chamadas Aes Afirmativas, da expanso dos programas de educao
infantil, da educao de jovens e adultos, de educao do campo, da

86
educao de pessoas com deficincia, da educao indgena, da educa-
o quilombola, da educao de populaes itinerantes, da educao
tcnica e profissional. Superando os anos de resistncia, entramos no
tempo de mudana, com as foras em disputa noutro patamar. A opor-
tunidade da Conae agiliza esta batalha contra o tempo.

4. A articulao de um Sistema Nacional


de Educao

A tarefa de uma administrao de mbito federal no pode se reduzir a


uma proposta de gesto restrita prpria rede. Ao estado cabe a gesto
de sua rede, claro. Porm, o horizonte de atuao da Unio sobre
todo o sistema. A gesto democrtica, como princpio constitucional
da educao, elemento constitutivo de todo o sistema - em todos os
nveis, nas redes pblicas a ele vinculadas, na rede privada em atividade.
Uma proposta avanada, portanto, estrutura a gesto democrtica em
todo o sistema e nos seus rgos, em cada nvel.

Neste sentido, no basta configurar um desenho de participao no


nvel da escola, somente. Este um nvel essencial e centro da ativi-
dade educativa. Porm, ele no suficiente para contemplar outros
princpios constitucionais, como o da qualidade, da universalida-
de, da pluralidade de concepes e do controle pblico da oferta.
Mais ainda, se tivermos em conta a contemporaneidade da formu-
lao de Planos Estaduais e Municipais de Educao, que devem
fundar-se nestes princpios de maneira articulada, no pulverizada.
Na tradio histrica brasileira, este papel tem sido desempenhado,
primordialmente, no mbito estadual da construo de seus sistemas
de ensino.

87
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

A tendncia de pulverizao de iniciativas e competncias, concorren-


tes entre estado e municpios, coloca em risco a unidade da educao
bsica, duramente conquistada, depois de dcadas a fio de lutas de seto-
res populares e civis. O papel de construo hegemnica da iniciativa
pblica no pode ser desperdiado. Por a deveria passar a criao de
instncias integradoras destas iniciativas, como a criao dos Fruns de
Educao, encarregados de organizar e promover as Conferncias Muni-
cipais; as Conferncias Estaduais e a Conferncia Nacional de Educa-
o, de carter peridico, para construir e propor, avaliar e acompanhar
a execuo dos Planos, em cada esfera. Ser de todo conveniente rees-
truturar os Conselhos de Educao, de modo a torn-los mais represen-
tativos das instncias da administrao pblica nos diversos nveis, dos
profissionais da educao e da sociedade, notadamente das organizaes
de defesa de direitos de cidadania e de interesses de classe.

A proposta de um Sistema Nacional de Educao, com relaes demo-


crticas e de Planos (decenais) que contenham diretrizes, metas, estra-
tgias e objetivos, deve transformar-se em Projetos de Lei (municipal,
estadual e federal), de iniciativa do Poder Executivo, com status de lei
complementar, uma vez que estar regulamentando os Artigos 23, 206,
211 e 214 da CF. Nela, as instncias de cooperao interfederativa no
mbito da Unio (com representao tripartite) e no mbito dos Esta-
dos (com representao, no mnimo, bipartite entre o respectivo Esta-
do e os Municpios em sua jurisdio) devem ser claramente institu-
das, com suas composies, atribuies e capacidades de normatizao
vinculante.

Cury (2009) lembra, ademais, que

o pacto federativo dispe, na educao escolar, a coexistncia


coordenada e descentralizada de sistemas de ensino sob o regime

88
de colaborao recproca:

. com unidade: art. 6 e art. 205 da CF/88,

.com diviso de competncias e responsabilidades,

. com diversidade de campos administrativos,

. com diversidade de nveis da educao escolar,

. com assinalao de recursos vinculados.

Os processos de delegao de poderes e de representao nos rgos


do sistema, no nvel escolar, municipal, estadual e nacional, devem ser
claramente definidos, de modo a no gerar disputas de representao dos
diversos segmentos envolvidos, com mandatos expressos e condies de
cessao explcitas.

O conceito de autonomia tem sido muito confundido com o de parceria


e de exerccio de gesto de pessoal e de servios, fundado na atividade
gerenciadora de instituies de carter privado. Ao se eleger os colegiados
de escola, criados pelas leis de gesto, como sendo portadores desta
figura jurdica, uma administrao pblica que pretenda manter esta
caracterstica, necessariamente, dever estabelecer, em lei, seu carter de
exclusividade (sem concorrncia com as Associaes ou Centros de Pais
e Mestres, entidades de natureza privada), na administrao de recursos
pblicos e nos limites de contratao, excetuando servios educacionais
regulares e objeto dos Planos de Carreira e de ingresso por concurso
pblico. preciso restringir e controlar a terceirizao da merenda
escolar, a sublocao de prdios e de equipamentos, as concesses de
espaos para atividades de empresa privada, controlando a explorao
econmica das cantinas, das atividades de reprografia e dos multimeios
didticos etc.

89
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

O financiamento com recursos pblicos diretamente voltados para a


manuteno de prdios, instalaes e equipamentos deve ser, tambm,
objeto de regulamentao a partir da definio de um custo-qualidade
por aluno, por tipo de escola, por nvel, por etapa, por modalidade, por
turnos de funcionamento e por localizao e tempo de uso. A periodici-
dade dos repasses e os critrios de prestao de contas devem ser rigoro-
sos e de fcil compreenso, extensivos a todos os nveis da administrao
- da instituio de ensino, de cada uma das redes, no municpio, nas
instncias intermedirias, em todos os rgos do Sistema. Para que tais
procedimentos sejam cumpridos, faz-se imperativa a devida qualificao
profissional, por parte do Poder Pblico.

O Sistema uma realidade educacional complexa e, muitas vezes, extre-


mamente diversificada. Ele adquire unidade, coerncia e sentido ao
trabalhar pelas normas traadas pela autoridade competente, deixando-
-se conduzir em direo aos fins que este pas julgar dever atingir pela
educao (RAMOS, 1999). Ele representa um conjunto de elementos
materiais ou no, que dependem reciprocamente uns dos outros, de
maneira a formar um todo organizado (ARELARO, 1999).

As anlises internacionais podem trazer referenciais importantes para


nossa sntese. A vontade estatal de promover a educao tem sido um
fator de identidade nacional. Em muitos lugares, a maneira mais eficaz
de vencer obstculos e desigualdades foi a centralizao. Em outros
casos, comunidades locais e regionais, por razes ideolgicas, culturais
ou polticas, disputaram com o poder central a conformao de sistemas
locais. De todo modo, o desenho dos sistemas tem seguido o mesmo
modelo da composio do estado (federal, unitrio, de comunidades
autnomas etc.). Os aspectos mais fundamentais devem estar presentes,
a saber:

90
A gesto democrtica do Sistema, envolvendo as diversas
foras sociais implicadas no processo, em todos os nveis, com
regras estveis para composio das instncias de deciso, de
avaliao e de planejamento;

A promoo de igualdade e a promoo da justia social, que


supe a conjuno de diversos fatores, entre os quais:

2.1 as orientaes estratgicas e a regulamentao;

2.2 os programas, registros, certificaes e mtodos de


reconhecimento e autorizao;

2.3 os critrios de financiamento;

2.4 o estatuto de contratao do trabalho e de


desenvolvimento profissional, bem como as normas de
gesto;
8. Assegurar a qualidade e a eficcia do processo, com investi-
mentos pesados e com um trabalho de fortalecimento das
relaes voltadas consolidao da nao e para alm das
fronteiras nacionais, a partir de uma matriz de desenvolvi-
mento humano;

Gerar condies para que as escolas e as equipes de trabalho


possam assumir suas responsabilidades correspondentes
resposta s expectativas comuns, aos planos pedaggicos, s
famlias e aos estudantes, ao entorno econmico e cultural
e, portanto, com uma forte marca de abertura prtica e
exigncia de cidadania;

91
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

Articular o nvel local, regional, nacional e, inclusive, supra-


nacional (importante na formao dos blocos contempor-
neos e nas relaes internacionais, em geral), fortalecendo o
carter pblico do Sistema.

O prprio texto constitucional abre as condies para amadurecer a


proposio de um Sistema Nacional articulado. O mais abrangente est
relacionado s competncias comuns e cooperao entre os entes fede-
rados. O Artigo 23 da CF estabelece que

competncia comum da Unio, dos Estados do Distrito Federal


e dos Municpios:

V - promover o acesso cultura, educao e cincia;

X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,


promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;

Pargrafo nico: Leis complementares fixaro as normas para a


cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional.

A frmula de lei complementar exigida deve ter, por referncia, os


princpios e objetivos da educao nacional, conforme o artigo 206
da mesma Constituio. Dada a origem fortemente descentralizada da
oferta da educao pblica brasileira e a chamada coexistncia entre
redes pblicas e a rede privada, importante resgatar elementos da carta
magna que balizam o pacto federativo e sintetizam a possibilidade de
convivncia humana, na frgil nao brasileira (BORDIGNON, 2011).
As competncias prioritrias de cada esfera administrativa, entretanto,
so relacionadas no artigo 211 da CF. A previso do Plano Nacional
de Educao menciona, expressamente, a articulao e a integrao de

92
aes.[4]

O Brasil um dos poucos pases do mundo em que a descentralizao


da oferta da educao obrigatria no novidade. Esta descentralizao
herana colonial, confirmada no imprio e em todas as normas de
educao escolar, desde ento. Nunca se logrou que o poder pblico
central tivesse responsabilidade relevante na escolarizao das maiorias.
A esta caracterstica correspondeu, sempre, a consagrao de desigual-
dades regionais agudas, a pulverizao de sistemas (e redes), a desarti-
culao curricular ou a sua rgida verticalidade e o estabelecimento de
ao concorrencial entre as esferas de governo. O poder formulador,
normativo, tributrio e controlador, por sua vez, no foi distribudo
igualmente (ABICALIL, 2010).

Por esta mesma razo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacio-


nal (LDB) descreveu, sob a orientao constitucional, incumbncias
de cada esfera administrativa. Em todas, o princpio da colaborao se
repete, subordinado ao cumprimento do direito pblico subjetivo, ao
qual correspondem deveres de estado e aes de governo, a superao de
desigualdades, a formao bsica comum e a consolidao de um padro
de qualidade. Chama particular ateno a previso do Pargrafo nico
do artigo 11: os Municpios podero optar por se integrar ao sistema
estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao
bsica.

Assim, pertinente salientar que convivemos com um determinado


cenrio de organizao em que temos bases conceituais e legais, dadas
pela Constituio e pela LDB, que definem papis e funes para a
gesto da educao brasileira, em seus vrios nveis e modalidades e,

[4]
Conforme o artigo 214 da mesma CF.

93
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

dentro destes marcos, enfrentamos tanto os obstculos como as brechas


para a construo do Sistema Nacional de Educao.

Por isto mesmo, oportuna a recuperao do ativo de proposies legis-


lativas, para servir de atualizao crtica e de superao histrica, na dire-
o do que as resolues da Conae pretendem consolidar. Este ativo est
fortemente vinculado s propostas assumidas pelo FNDEP e poderia ser
representado, incipientemente, nas disposies aqui sugeridas.

H muito ainda a se acrescentar, num diploma legal, na forma de altera-


o da LDB, na forma da lei complementar exigida pelo artigo 23 da CF
ou, ainda, na forma do novo PNE. Obviamente que muitas das propo-
sies da lei nacional devem obter reflexos correspondentes em legisla-
es estaduais e municipais, especialmente os referentes expresso das
responsabilidades especficas e encargos financeiros de cada esfera da
administrao, assim como os instrumentos de seu compartilhamento
cooperativo; os organismos democrticos de consulta, de normatizao
e de controle social; as instncias de formulao poltica e de planeja-
mento, entre outros.

No se pode desconsiderar, por fim, a Emenda Constitucional 59/2009,


de iniciativa da Senadora Ideli Salvatti, j promulgada. A proposta,
originalmente voltada a determinar o fim da incidncia da Desvincu-
lao das Receitas da Unio DRU sobre os recursos vinculados para
manuteno e desenvolvimento do ensino, alcanou uma dimenso
muito mais intensa, derivada da nova extenso da obrigatoriedade
a toda a educao bsica, sem falar da incluso da Unio como ente
federativo corresponsvel pela educao obrigatria, pela instituio do
Plano Nacional de Educao, de durao decenal como eixo articulador
do Sistema Nacional de Educao e da fixao de meta percentual do
produto interno bruto (PIB) de investimento pblico em educao.

94
5. A madureza do debate

O prximo perodo ser muito exigente para esta disputa de projeto


de nao. Desafia para o amadurecimento da proposta, a articulao
de alianas estratgicas e para a elaborao minuciosa da ttica poltica
para alcan-lo, na atualizao do ordenamento legal infraconstitucio-
nal decorrente. No ser um processo linear.

Articular as polticas pblicas setoriais, aliar as autonomias federativa


e universitria a uma pactuao de compromisso nacional, integrar as
liberdades privadas aos imperativos da nao, prover o desenvolvimento
humano com a expanso econmica, valorizar a diversidade tnica e
cultural, incidir fortemente na reduo das desigualdades e discrimi-
naes multifacetadas, democratizar radicalmente as relaes estado-
-sociedade e afirmar o valor social e poltico da educao neste tecido
so tarefas que exigem, tambm, estruturas de estado novas e inovado-
ras. Experincias recentes de articulao de polticas estruturantes e de
largo alcance social com as polticas de desenvolvimento - de territrios
de cidadania, de territrios etnoeducacionais, de consrcios pblicos de
sade, de meio ambiente, de infraestrutura, dos planos plurianuais de
ao articulada, dos Planos de Desenvolvimento Regional Sustentvel
derivados dos grandes empreendimentos pblicos e privados no mbi-
to do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC[5], entre outras
- demonstram a necessidade e a oportunidade de criar novas relaes
federativas e interinstitucionais que demandam, por sua parte, novas
institucionalidades jurdicas e de participao democrtica no exerccio
dos poderes, nos seus mais diversos nveis, sem abdicar da iniciativa

[5]
Em consonncia com as disposies constitucionais dos artigos 21, IX; 22, XXIV
nico; 25 3; 37 8;e 43.

95
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

pblica como sua ordenadora.

Neste contexto, diversas estratgias apontadas no novo PNE desafiam,


desde j, estruturas executivas no mbito federal que deem vazo, espe-
cialmente nas atribuies prprias do Ministrio da Educao, relao
federativa e interinstitucional de cooperao, articulao, assistncia
tcnica e financeira; de regulao e articulao dos rgos normativos;
de acompanhamento, credenciamento, controle social democrtico
e avaliao; assim como de valorizao profissional (formao, carrei-
ra, remunerao e seguridade). Essas novas estruturas devem estar em
franca sintonia com as diretrizes expressas no PNE e com suas metas,
repercutidas em cada mbito da administrao pblica e das iniciativas
setoriais vinculadas aos sistemas de ensino; com planejamento, provi-
so de fundos, instncias de deliberao, acompanhamento, controle,
avaliao e formulao, funcionais e articulados e com o necessrio car-
ter nacional de organizao.

H vinte anos, Cury (1993, p. 45) advertia:

Deste modo, quer se realize no poder pblico municipal, estadual


ou federal, o encontro da universalidade do direito com a totali-
dade do sistema s se dar quando os sujeitos sociais, interessados
em educao como instrumento de cidadania, se empenharem
na travessia deste direito dos princpios prtica social. Deste
modo, o impacto do sistema nacional de educao pode ser lido
a partir de dois polos mutuamente inclusivos, o da legislao que
adota princpios e o dos grupos sociais interessados em no ficar
margem das conquistas democrticas, entre as quais a educao
pblica como direito de cidadania.

96
Se estamos construindo, seguramente, conjugar uma srie de atitudes
que conformam a existncia de um projeto capaz de co-mover pessoas,
re-mover entraves, de-mover resistncias, pro-mover aes e estabelecer
sin-ergias, sin-tonias, sin-fonias, sin-cronias, sim-patias, estamos afir-
mando a diversidade como valor, o direito igualdade como princpio e
a unidade como fio condutor.

6. Do nacional e das autonomias

Ademais, temos a vitria substantiva, no Supremo Tribunal Federal


(STF), em torno da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) sobre a
Lei n 11.738, de 2008, que instituiu o Piso Salarial Profissional Nacio-
nal (PSPN) do magistrio pblico da educao bsica. Este um passo
seguro para fazer frente aos contornos da clusula ptrea da autonomia
federativa, dadasas exigncias de normatizao nacional vinculante em
torno dos objetivos da Repblica, dos princpios da educao nacio-
nal, das aes distintivas de ao setorial prioritria e de seus efeitos em
cada ente federativo. Reforamos, assim, o espao para a conformao
de Diretrizes Nacionais de Carreira para os Profissionais da Educao
Bsica Pblica, no uso das prerrogativas do artigo 23 1, 2, 3 e 4
da CF 1988.

Consideramos, tambm, que o pronunciamento da Corte Constitucio-


nal pea importante para o delineamento das relaes jurdico-polti-
cas contemporneas, que fazem parte daquele tecido conceitual sobre o
qual se bordar o SNE (BRASIL, 2008b).

Entranhado no federalismo de cooperao entre os entes federados


(ARAJO, 2010), o SNE situa-se num estgio de conformao a partir
do PNE, ao mesmo tempo em que se expandem o direito pblico subje-

97
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

tivo e a obrigatoriedade na educao bsica[6]. Resulta desta extenso,


ainda, a incluso da Unio na responsabilidade solidria, para fazer fren-
te s obrigaes do Estado brasileiro diante do direito pblico subjeti-
vo ampliado, segundo a Emenda Constitucional (EC) n 59, de 2009:
Art. 211 4. Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro formas de cola-
borao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio
(grifo nosso).

Esta considerao inicial no desprovida de significao importante


para dar segmento e consequncia s disposies alteradas anteriormen-
te, na ampliao do financiamento compartilhado da educao bsica
e da abertura para a regulamentao em lei complementar especfica
da cooperao federativa, prevista no Art. 23 da Constituio Federal
e advinda da Emenda Constitucional n 53/2006.

H quem trate tais medidas como mera minudncia nominalista ou


apego tradio legalista; porm, mesmo quem sustenta a tese de que
o SNE est dado a partir da concepo de princpios e ordenamen-
tos constitucionais e de diretrizes e bases da educao nacional em lei,
sugere uma repartio das tarefas operacionais (por exemplo: trans-
porte, alimentao escolar e manuteno de prdios como competn-
cias municipais; contratao de profissionais da educao bsica como
competncia dos estados; e formao inicial e continuada realizada pela
colaborao entre os estados e a Unio) e aposta nesta oportunidade
para estabelecer uma nova pactuao das responsabilidades (SAVIANI,
2011a) que, para este autor, prescinde de lei complementar e a reivin-
dica, tendo em vista a ocorrncia real da organizao e manuteno de

[6]
A este respeito, ver a excelente publicao da revista Retratos da Escola (2010).

98
redes pblicas e os compromissos de manuteno e desenvolvimento de
ensino, j existentes nos trs mbitos[7].

luz do novo ordenamento constitucional, o SNE derivao do PNE,


conforme se pode ler:

Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de


durao decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional
de educao em regime de colaborao e definir diretrizes,
objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a
manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis,
etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes
pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:

I erradicao do analfabetismo;

II universalizao do atendimento escolar;

III melhoria da qualidade do ensino;

IV formao para o trabalho;

V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.

VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos


em educao como proporo do produto interno bruto
(BRASIL, 1988).

H, pois, um imperativo constitucional, com propsitos descritos nos


incisos I a VI, cujo mtodo supe aes integradas dos poderes pbli-
cos das diferentes esferas administrativas e cujo processo resultante
da colaborao em torno de um plano nacional definido por diretrizes,
objetivos, metas e estratgias de implementao, para assegurar o direi-
to educao e seus desdobramentos nos planos estaduais, distritais e

[7]
Para compreender melhor a proposio, consultar Saviani (2011b).

99
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

municipais consentneos. Impossvel, assim, dissociar o plano de sua


capacidade de articular o sistema.

Alm disto, ainda que concordemos no sentido de que o objeto central


da disputa para a implantao do SNE esteja menos na forma de orga-
nizao e mais na concepo de educao (GRACINDO, 2010), sem
reduzir o debate ao nominalismo ou ao positivismo jurdico, impe-
-se a ateno em relao ao vigor do movimento social e ao rigor da
lei, na formulao da poltica. Vale considerar que tal a centralidade
desta disputa conceitual que o prprio Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social da Presidncia da Repblica (CDES) listou-a entre
os principais desafios que o Brasil ter de enfrentar (SPELLER, 2010),
notadamente na considerao dos dados educacionais e fiscais relacio-
nados pelo Observatrio da Equidade.

Ganham destaque, por outro lado, as formulaes de avano na compo-


sio de instncias interfederativas de deciso e na formulao e deciso
operacional (ABRCIO, 2010) mais visvel como pleito e inovao
no nvel da educao bsica (MARTINS, 2011) , e como controle,
acompanhamento e participao democrtica. No entanto, alm das
medidas de coordenao federativa, necessrio ser avanar na norma-
tizao das responsabilidades compartilhadas entre os entes federados
(ARAJO, 2010), assim como na retomada de iniciativas de polticas
nacionais que resguardem o protagonismo da ao pblica (BALDIJO;
TEIXEIRA, 2011) e as novas e ampliadas dimenses para enfeixar em
perspectiva os ordenadores do financiamento e da democratizao da
gesto da educao no PNE (DOURADO; AMARAL, 2011).

100
Assim, possvel perceber passos marcantes da trajetria mais recente,
que confirmam a oportunidade fecunda deste momento histrico: no
ficarmos trancados nos fatos, mas (a)diante deles.

Longe de pretendermos alcanar o melhor mosaico neste artigo, ousa-


mos propor um exerccio de relaes hipotticas entre os organismos
comumente existentes nos sistemas de educao, as instncias criadas
em legislao nas trs esferas federativas e as disposies do PNE sancio-
nado, numa tentativa de vislumbrar a materialidade deles. Sem entrar
no mrito de sua funcionalidade ou eficincia frente aos fins da educa-
o nacional como claro para os leitores -, a centralidade da educa-
o bsica intrnseca, mas no pode ser exclusiva. Assim, se fssemos
relacionando, primariamente, o esboo do sistema nacional proposto,
teramos, entre organismos criados em lei de abrangncia nacional e
propostos pelo PNE, os seguintes organismos:

I No mbito nacional:

1. Ministrio da Educao e trs autarquias vinculadas


Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep), Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE) e Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Inep);

1.1 INAES;[8]
2. Conselho Nacional de Educao;

3. Comisso Intergovernamental para o Financiamento da


Educao Bsica de Qualidade;

[8]
Proposto pelo PL 4372/2012, em tramitao na Cmara dos Deputados.

101
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

4. Conselho de Acompanhamento e Controle do Fundeb;

5. Comit Nacional do Compromisso Todos pela Educao;

5.1 Comit de Gesto Estratgica do Plano de Ao


Articulada - PAR[9]
6. Frum Nacional de Educao;

7. Conferncia Nacional de Educao;

8.Instituies federais de educao profissional e tecnolgica


e de ensino superior;

9. Instituies privadas de ensino superior;

10. Territrios etnoeducacionais[10];

11. Programa de expanso e de reestruturao das Universida-


des Estaduais e Municipais[11];

12.Instncia Permanente de negociao e cooperao[12];

13. Frum Permanente de Atualizao Progressiva do Piso


Salarial Profissional Nacional[13].

14. Comisso de Educao da Cmara dos Deputados;

[9]
Institudo pela Lei n 12.695/2012.
[10]
Previsto pelo 4 do artigo 7 da Lei 13.005/2014.
[11]
Estratgia 12.18 da Lei n 13.005/2014.
[12]
Proposto pelo 5 do artigo 7 da Lei n 13.005/2014.
[13]
Estratgia 17.1 constante da Lei n 13.005/2014.

102
15. Comisso de Educao do Senado Federal.

II No mbito dos estados e do Distrito Federal:

1. rgo responsvel pela administrao da rede estadual;

1.1 rgo responsvel pela assistncia tcnica e financeira


aos municpios;

1.2 Comit Estratgico da Poltica Nacional de Formao


Inicial e Continuada dos Profissionais da Educao;

1.3 Frum Estadual de Educao;

1.4 Conferncia Estadual de Educao;


2. rgo normativo de seu sistema;

3. Instituies estaduais de educao bsica e superior;

4. Instituies privadas de ensino fundamental e mdio, no


seu mbito, e de educao infantil, onde no houver sistema
municipal criado;

5. Instituies privadas de educao profissional e tecnolgica;

6. Instituies municipais de ensino dos municpios que


no tiverem criado seu prprio sistema em lei - integrando,
portanto, o sistema estadual, ou tiverem optado por constituir
sistema nico;

6.1 Instncia permanente de negociao e cooperao;[14]

[14]
Correlata previso do 6 do artigo 7 da Lei n 13.005/2014.

103
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

7. Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle do


Fundeb;

8. Conselho Estadual de Alimentao Escolar;

9. Comisso de Educao da Assembleia Legislativa (Cmara


Distrital DF).
III No mbito municipal:
1. rgo responsvel pela administrao da rede municipal;

1.1 Frum Municipal de Educao;

1.2 Conferncia Municipal de Educao;


2. rgo normativo de seu sistema (se houver sistema
municipal);

3. Instituies municipais de educao bsica;

4. Instituies privadas de educao infantil, no seu mbito


(quando houver sistema municipal criado);

5. Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle do


Fundeb;

6. Comit Local do Compromisso Todos pela Educao;

7. Arranjo de Desenvolvimento da Educao;[15]

8. Comisso de Educao da Cmara Municipal.

[15]
Conforme proposio equivocada, a nosso juzo -, posto que h previso legal dos
consrcios pblicos em vigor - no 7 do artigo 7 da Lei n 13.005/2014.

104
Este o desenho obrigatrio e/ou em prottipo, mas no exaustivo, sendo
provvel a ocorrncia de outras instncias e nomenclaturas diferentes,
para organismos e competncias correlatos[16]. O fato que no h uma
relao direta e simples entre a atribuio dos sistemas e nveis de ensino,
ou de vnculo da rede pblica com um e da rede privada com outro, ou
de alguma modalidade de oferta com um ente federativo especfico. H,
sim, uma interpenetrao, que guarda vnculos cruzados com o ente que
mantm redes em cada nvel de ensino e a rede privada, de acordo com
a etapa e nvel de educao que estes ofertam, com sistemas diferentes.

inescapvel, portanto, falar de um sistema de sistemas e de uma


complexa relao entre rgos, instituies e instncias diversos. Pode-
ramos agregar a este fato a operacionalizao recente dos Comits
Estratgicos da Poltica Nacional de Formao Inicial e Continuada dos
Profissionais da Educao (BRASIL, 2009b) e do Plano de Ao Articu-
lada (BRASIL, 2012a).

H de se incorporar, ainda, a reiterada considerao de organizaes civis


de carter privado representativas de segmentos partcipes da educao
escolar CNTE, Conselho dos Secretrios de Estado de Educao
(CONSED) e Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
(UNDIME), por exemplo , mencionadas em lei (BRASIL, 2007), em
relao a assentos em instncias de controle e de deciso, sem que tenha
sido questionado o princpio da impessoalidade, dada sua legitimidade.
O mesmo fenmeno pode ter se reproduzido em legislaes estaduais e
municipais.

Ademais, tendencialmente, outras organizaes civis de igual natureza


podero ascender mesma condio de meno em lei, como a Unio

[16]
Vale observar a meta 19 e suas estratgias da Lei n 13.005/2014.

105
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (UNCME); o Frum


Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao (FNCEE); a Unio
Brasileira dos Estudantes Secundaristas (UBES); a Unio Nacional dos
Estudantes (UNE); os sindicatos de profissionais da educao superior;
as representaes de mantenedoras privadas particulares, confessionais
e filantrpicas, em todos os nveis; o chamado sistema de educao
profissional vinculado s federaes sindicais patronais; a representao
das instituies comunitrias, em franca ascenso e a representao das
universidades estaduais e municipais, entre outras.

No momento em que as pesquisas sobre financiamento da educao


indicam a franca expanso dos investimentos pblicos em todos os
nveis, o vigor das transferncias constitucionais, legais e voluntrias,
e a previso de duplicar a proporo do Produto Interno Bruto PIB
- no dispndio pblico, a disputa de instituies privadas por acesso
ao fundo pblico e a defesa estrita de seus interesses levam necessria
considerao das suas novas estratgias de interveno. A melhor
distribuio da renda nacional e a promoo de grandes contingentes
populacionais chamada classe mdia potencializam um mercado
consumidor de servios educacionais e a presso por formas subsidiadas
de oferta e/ou pela intermediao e pelo controle das aes de cooperao,
por transferncia voluntria ou adio de recursos complementares.

No mbito da reforma do nvel superior, h a tentativa da realizao,


a cada quatro anos, da Conferncia Nacional de Educao Superior,
que prevista pelo artigo 51 do Projeto de Lei n 7.200, de 2006, que
se encontra estacionado na Cmara dos Deputados, em virtude do
encerramento da Comisso Especial, sem aprovao do relatrio, em
31/01/2011. Mais recentemente, o Poder Executivo encaminhou o PL
43.722, de 2012, que cria o Instituto Nacional de Superviso do Ensino
Superior INSAES -, com tramitao conclusiva pelas comisses da

106
Cmara dos Deputados, em regime de prioridade.

Tambm est presente a relao obrigatria entre a conformao do


SNE, as normas da cooperao federativa e o regime de colaborao
entre os sistemas de ensino. Na seara da disputa pblica, no se pode
desconsiderar, igualmente, a presso poltica pelo estabelecimento da
responsabilidade educacional (BRASIL, 2006c), com 15 projetos em
tramitao conjunta e sua associao s chamadas expectativas de
aprendizagem, ao estabelecimento de currculo mnimo nacional e,
em outros tantos projetos de lei, da federalizao da oferta de educao
de base (BRASIL, 2006c) e de regulamentao dos artigos 23 e 211
da Constituio Federal, com status de Lei Complementar (BRASIL,
2011a), entre as mais diversas (em alguns casos, adversas) proposies
em debate.

A seleo de atenes que aqui indicada guarda direta relao com


os temas atinentes aos contornos apontados para o Sistema Nacional
de Educao, a cooperao federativa e a colaborao entre sistemas de
ensino, no somente por suas ementas oficiais mas, e especialmente, por
seus contedos.

Cabe retomar uma caracterstica fundamental do pacto federativo, na


educao escolar: a coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas
de ensino sob o regime de colaborao recproca; com unidade; com
diviso de competncias e responsabilidades; com diversidade de campos
administrativos; com diversidade de nveis de educao escolar; com
assinalao de recursos vinculados (CURY, 2009).

Assim, a preservao de condies essenciais de afirmao do SNE deve


levar em conta os fios em movimento neste tecido. O aprofundamento
da fragmentao e da disperso no desejvel. O cenrio da deciso
poltica ainda est enredado por iniciativas fragmentadas que interferi-

107
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

ro, intensamente, na sua composio. No apenas nas matrias concor-


rentes, cuja seleo temtica procuramos apresentar.

guisa de concluso, imperativa a retomada do que chamamos de


proposta embrionria (ABICALIL, 2011). importante atualiz-la,
luz das resolues da Conae, das referncias incorporadas ao PNE,
das propostas formalizadas em iniciativas legislativas, da reflexo em
curso no mbito do Conselho Nacional de Educao, no Grupo de
Trabalho incumbido de propor os primeiros acordos e linhas gerais
sobre o tema, pela Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino
do MEC[17], nos ambientes acadmicos e na sociedade civil, visando
constituir os espaos de dilogo organizados em torno do objetivo de
aproveitar esta oportunidade fecunda.

Sem desconsiderar a importncia de iniciativas dos entes federativos


na realizao do regime de colaborao, exemplificadas pelos casos do
Mato Grosso (ABICALIL; CARDOSO NETO, 2010), do Rio Grande
do Sul (LUCE; SARI, 2010) e do Cear (VIEIRA, 2010), pensamos
que devemos caminhar resolutamente na via da construo de um
verdadeiro sistema nacional de educao, ou seja, de um conjunto
unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro,
com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com
procedimentos tambm comuns, na perspectiva de assegurar educao
com o mesmo padro de qualidade para toda a populao do pas.
No se trata, portanto, de se entender o Sistema Nacional de Educao
como um grande guarda-chuva com a mera funo de abrigar 27
sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal, o prprio

[17]
Carlos Augusto Abicalil; Carlos Roberto Jamil Cury; Luiz Fernandes Dourado
e Romualdo Portela (convidados externos); Maria Beatriz Luce, Arnbio Marques e
Flvia Nogueira (Ministrio da Educao).

108
sistema federal de ensino e, no limite, 5.565 sistemas municipais de
ensino, supostamente autnomos entre si. Se for aprovada uma proposta
nesses termos, o sistema nacional de educao se reduzir a uma mera
formalidade mantendo-se, no fundamental, o quadro de hoje, com todas
as contradies, os desencontros, as imprecises e as improvisaes que
marcam a situao atual, de fato avessa s exigncias da organizao da
educao na forma de um sistema nacional.

Em suma, preciso instituir um Sistema Nacional em sentido prprio


que, portanto, no dependa das adeses autnomas e a posteriori de esta-
dos e municpios. Sua adeso a este sistema nacional deve decorrer da
participao efetiva na sua construo submetendo-se, em consequn-
cia, s suas regras. No se trata, pois, de conferir, a estados e municpios,
a partir dos respectivos sistemas autnomos, a prerrogativa de aderir ou
no a este ou quele aspecto que caracteriza o sistema nacional. E no
cabe invocar a clusula ptrea da Constituio, referente forma fede-
rativa de Estado, com a consequente autonomia dos entes federados.
Isto porque o Sistema Nacional de Educao no do governo federal,
mas da Federao e, portanto, dos prprios entes federados, que o
constroem conjuntamente e participam, tambm em conjunto, de sua
gesto.

Concebido na forma indicada e efetivamente implantado o Sistema


Nacional de Educao, seu funcionamento ser regulado pelo Plano
Nacional de Educao ao qual cabe, a partir do diagnstico da situao
em que o sistema opera, formular as diretrizes, definir as metas e indicar os
meios pelos quais as metas sero atingidas no perodo de vigncia do plano
definido, pela nossa legislao, em dez anos (SAVIANI, 2011b, p. 16-17).

Alm de tratar de competncias comuns, nossa viso de momento


aponta para a considerao das condicionalidades para o exerccio das

109
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

autonomias e da complementaridade, em cada mbito federativo inter-


dependente. Com a nova redao constitucional, a educao bsica
(especialmente, no mbito obrigatrio) competncia comum das trs
esferas da administrao, ultrapassando os limites administrativos das
redes. Assim sendo, mais do que a diviso de competncias, trata-se
da normatizao das condicionalidades operativas, que determinem as
formas e os critrios da cooperao em cada uma. Ademais, o princpio
de complementaridade supe a clareza na definio de normas opera-
cionais bsicas vinculantes j presentes no Sistema nico de Sade
(SUS)[18] e no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)[19] , a partir
das quais se estabelecem o exerccio da autonomia relativa, por um lado,
e da cooperao federativa, por outro. Acreditamos que seja prprio
falar da hierarquizao das atribuies e competncias (para alm das
legislativas), j previstas na Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases
da Educao (LDB), colocando luzes sobre os significados operacio-
nais diferentes para as tarefas distributivas e supletivas, no que tange ao
financiamento (e Unio, particularmente) e para as aes de assistn-
cia tcnica e financeira da Unio e dos Estados, frente s condies de
realizao do direito educao, em meio diversidade e desigualda-
de, presentes entre os diversos entes federados.

Como a organizao da educao nacional no se deu meramente por


nveis ou etapas, nem automaticamente, pela administrao direta de
redes pblicas ou da vinculao normativa das instituies privadas,

[18]
Criado pela Constituio Federal e regulamentado pelas Leis n 8.080, de 1990, e
n 8.142, de 1990, Leis Orgnicas da Sade.
[19]
Fundamentado na Lei n 8.742, de 1993, Lei Orgnica da Assistncia Social, e
regulamentado pela Resoluo n 130, de 2005, do Conselho Nacional de Assistncia
Social, Norma Operacional Bsica do Sistema nico da Assistncia Social.

110
alguma ordem reclamada para no se submeter simples concorrncia
de competncias, luz da considerao da educao como direito
universal e da educao bsica como direito pblico subjetivo.

Se entendida assim, o passo para a construo de um Sistema Nacional


deve considerar, no caso brasileiro, alm de quem faz o que: sob quais
condies faz; com que mediaes de complementaridade e assistn-
cia; com que reciprocidade normativa; com que transitoriedades; sob
qual regramento; e por deliberao de que rgo, instncia, ou ente?
Vale lembrar que, nas polticas sociais, tambm se aplica, no Brasil, o
princpio da subsidiariedade, muito bem exemplificado pelo Programa
Universidade para Todos (Prouni)[20], Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec)[21], Programa Nacional de
Educao do Campo (Pronacampo)[22], Certificao das Entidades
Beneficentes da Assistncia Social (CEBAS)[23], Poltica Nacional de
Formao (PNF)[24], e variadas aes, coordenadas e financiadas por
diversos rgos pblicos, nas trs esferas de governo.

H energia suficiente para pulsar nos prximos passos.

[20]
Institudo pela Lei n 11.096, de 2005.
[21]
Institudo pela Lei n 12.513, de 2011.
[22]
Institudo pela Lei n 12.695, de 2012.
[23]
Regulamentada pela Lei n 12.101, de 2009.
[24]
Instituda pelo Decreto n 6.755, de 2009.

111
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

7. Decidindo sobre seus rumos

Avanando sobre a proposta embrionria que apresentamos na Conae


2010, amadurecendo os debates em conferncias livres, conferncias
municipais, intermunicipais e estaduais da Conae 2014 e aproveitan-
do a temporalidade involuntria do adiamento de sua edio nacio-
nal, cremos ser importante uma nova etapa do debate, para suprir a
ausncia de regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal em
Lei Complementar. Trata-se, evidentemente, de um estgio inicial, que
procura ir amarrando, num texto de proposio legislativa, muitos dos
aspectos normativos j assimilados como constitutivos do que deve ser
nacional, vinculante e estrutural, nas relaes federativas e na organi-
zao do Sistema Nacional de Educao, afirmado na sua existncia e
especulado na sua consistncia.

A quadra j passada, desde a constituinte, sem a regulamentao conse-


quente, por si, evidencia a dificuldade do tema. A urgncia da agluti-
nao das teses coerentes com as posies sustentadas pelas Conaes,
associadas forma da lei do PNE, ainda em tramitao, e organizao
da educao nacional atualmente existente levaram-nos ao desafio e ao
risco de trazer um escopo de regulamentao para fervura do tempo
presente de deciso.

O que chamamos de proposta embrionria, em 2010, vai tomando


forma mais prxima do que venha a ser uma das peas normativas mais
essenciais ao Sistema Nacional de Educao, mesmo sem esgot-lo.

Assim, passo a passo, vamos insistir nas tentativas de pr o guiso no gato,


como to sabiamente reclama a sabedoria popular, compreendendo o
nvel de risco, a urgncia do ato, a complexidade do fenmeno, o campo
das disputas polticas e as correlaes de foras nele atuantes.

112
8. A proposta em gestao

Um primeiro grupo de artigos fixa as finalidades prprias do documento


legal, reitera princpios e fins, define conceitos fundamentais para seu
alcance e operacionalidade.
Art. Esta Lei Complementar estabelece normas da cooperao
federativa entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
e entre os Estados e os Municpios, para garantia dos meios de acesso
educao pblica bsica e superior, regida pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional.
1 A cooperao federativa pressupe a ao articulada, planejada
e transparente entre os entes da federao, com vistas garantia do
direito educao e ao cumprimento das metas do Plano Nacional
de Educao.

2 As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os


Estados, o Distrito Federal e os Municpios a implement-las.

3 Nas referncias Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e


aos Municpios esto compreendidos os rgos do Poder Executivo
encarregados de prover aes no mbito da educao pblica bsica
e superior e as respectivas administraes diretas e indiretas.

4 Em todas as esferas administrativas, o Poder Pblico assegurar,


em primeiro lugar, o acesso educao obrigatria, nos termos deste
artigo, contemplando, em seguida, os demais nveis e modalidades
de ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais.
Art. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como ente
da federao a Unio, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio.

113
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

Art. A ao cooperativa em matria educacional destina-se, essencialmente,


execuo de programas e aes fundamentadas nos princpios da educao
nacional:
I - igualdade de condies para o acesso e a permanncia na escola;

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o


pensamento, a arte e o saber;

III - pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas, e coexistncia


de instituies pblicas e privadas de ensino;

IV - gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;

V - valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos,


na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente
por concurso pblico de provas e ttulos, aos das redes pblicas;

VI - gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;

VII - garantia de padro de qualidade.

VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da


educao escolar pblica, nos termos de lei federal.

Num segundo grupo, procuramos delinear o Sistema Nacional de


Educao, cuja existncia dada pelo artigo 214 da Constituio Fede-
ral, na forma da Emenda Constitucional 59/2009. A frmula rene
proposies em debate desde o perodo constituinte, atravessando
a tramitao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional por
diversas legislaturas sucessivas, os Congressos Nacionais de Educao
(Coned) da sociedade civil, a Conferncia Nacional de Educao Bsica
(Coneb), a Conae e o PNE.

114
Art. O Sistema Nacional de Educao, expresso do esforo organizado,
autnomo e permanente do estado e da sociedade brasileira, compreende o
Sistema Federal, os Sistemas Estaduais, do Distrito Federal e dos Municpios
constitudos em lei dos respectivos entes federados.
1 Caber Unio a coordenao da poltica nacional de
educao, articulando os diferentes nveis e sistemas e exercendo
funo normativa, distributiva e supletiva, em relao s demais
instncias educacionais.

2 Os sistemas de ensino tero liberdade de organizao, nos termos


desta Lei e da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.

3 Os Sistemas Estaduais de Educao devero prever formas de


integrao dos Municpios que no constiturem seus sistemas em
lei.

4 Os Municpios, mediante lei, podero optar por compor o


Sistema Estadual de Educao.
Art. O Sistema Nacional de Educao objetiva garantir a
universalizao da educao e seu padro de qualidade no territrio
nacional, observando:
I a promoo da qualidade e a garantia das condies de oferta
e de trabalho educacional consequentes ao padro nacional de
oportunidades educacionais;

II coordenao, planejamento, gesto e avaliao democrtica da


poltica educacional;

III participao da sociedade civil, dos agentes da educao e dos


seus destinatrios;

115
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

IV definio da base nacional comum para a composio dos


currculos, da formao dos profissionais da educao e dos processos
de avaliao educacional;

V simplificao das estruturas burocrticas, descentralizao dos


processos de deciso e de execuo e fortalecimento das instituies
educacionais;

VI cooperao entre os entes da federao;

VII colaborao com as instituies educacionais e outras agncias


pblicas e privadas;

VIII articulao entre os nveis, as etapas e as modalidades de


ensino;

IX integrao entre a educao escolar e as aes educativas


produzidas pelo movimento social;

X flexibilidade para o reconhecimento da experincia educativa


extra-escolar;

XI valorizao dos processos de avaliao institucional.


Pargrafo nico: O Sistema Nacional de Educao contar, sem
prejuzo de outros rgos, com a colaborao sistemtica do Inep, da Inep,
do FNDE, da EBSERH, do INSAES e de seus sucedneos.
Art. O Sistema Nacional de Educao tem, como rgo coordenador,
o Ministrio da Educao.
Art. O Sistema Nacional de Educao tem, como rgo formulador
e normativo, o Conselho Nacional de Educao, de composio tripartite em
relao aos entes da federao e paritrio entre a representao do Poder
Pblico e da sociedade civil, na forma da lei.

116
1 O Sistema Federal de Educao tem, como rgo normativo,
o Conselho Federal de Educao, de composio tripartite entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios e paritrio
entre a representao do Poder Pblico e da sociedade civil, na
forma da lei.

2 Os Sistemas Estaduais de Educao tm, como rgo normativo,


o Conselho Estadual de Educao, de composio bipartite entre o
Estado e os Municpios e paritrio entre a representao do Poder
Pblico e da sociedade civil, na forma da lei.

3 Os Sistemas Municipais de Educao tm, como rgo


normativo, o Conselho Municipal de Educao de composio
paritria entre o Poder Pblico e a sociedade civil, na forma da lei.

4 A participao nos Conselhos de Educao funo no


remunerada, de relevante interesse pblico e seus membros, quando
convocados, faro jus a transporte e dirias.

5 Ao Conselho Federal, aos Conselhos Estaduais e Conselhos Mu-


nicipais de Educao compete a normatizao relativa ao funcio-
namento, credenciamento e recredenciamento de instituies, au-
torizao e ao reconhecimento de cursos, organizao curricular
e ao assessoramento ao rgo executivo, no mbito de seu sistema,
alm de outras atribuies, na forma da lei.

117
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

Art. Ao Conselho Nacional de Educao, entre outras incumbncias


na forma da lei, compete, privativamente:
I a definio da base nacional comum para a composio dos
currculos, da formao dos profissionais da educao e dos processos
de avaliao educacional;

II a normatizao geral vinculante, com vistas implementao


das Diretrizes e Bases da Educao Nacional;

III a apreciao de recursos sobre normas emanadas do Conselho


Federal, de Conselho Estadual ou Municipal, na forma de regula-
mento;

Pargrafo nico. O Conselho Nacional de Educao coordenar o


Frum dos Conselhos de Educao, instncia de consulta regular e
de coordenao normativa.
Art. O Sistema Nacional de Educao tem o Frum Nacional de
Educao como rgo de consulta, mobilizao e articulao com a socieda-
de, constitudo na forma de regulamento.
1 Os Sistemas Estaduais de Educao tm o Frum Estadual de
Educao, constitudo na forma do regulamento, como rgo de consulta,
mobilizao e articulao com a sociedade civil, o Frum Nacional e os
Fruns Municipais de Educao.
2 Os Sistemas Municipais de Educao tm o Frum Municipal
de Educao, constitudo na forma do regulamento, como rgo de consul-
ta, mobilizao e articulao com a sociedade civil, o Frum Nacional e o
Frum Estadual de Educao.
3 As despesas relativas ao funcionamento ordinrio dos Fruns
de Educao devero ser previstas nos oramentos anuais do respectivo ente
da federao.

118
4 A participao nos Fruns de Educao funo no remu-
nerada, de relevante interesse pblico e seus membros, quando convocados,
faro jus a transporte e dirias.
Art. A Unio promover a realizao de duas Conferncias Na-
cionais de Educao no intervalo de cada decnio, coordenadas pelo Frum
Nacional de Educao, institudo nesta Lei, no mbito do Sistema Nacional
de Educao.
1 O Frum Nacional de Educao, alm da atribuio referida
no caput:

I acompanhar a execuo do PNE e o cumprimento de suas


metas;

II promover a articulao das Conferncias Nacionais com as


Conferncias Estaduais e Municipais que as precederem.

2 As Conferncias Nacionais de Educao realizar-se-o com


intervalo de at quatro anos entre elas, com o objetivo de avaliar
a execuo do PNE, promover o debate temtico de interesse da
educao nacional e subsidiar a elaborao do plano nacional de
educao para o decnio subsequente.

3 Sero realizadas Conferncias Estaduais e Municipais de


Educao, no perodo de vigncia do Plano Nacional de Educao
e respectivos Planos Estaduais e Municipais, em articulao com as
Conferncias Nacionais de Educao.

4 As Conferncias de que trata o 3 deste artigo fornecero


insumos para avaliar a execuo do Plano Estadual e Municipal
respectivo e subsidiar a elaborao do Plano para o decnio
subsequente.

119
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

5 A promoo das Conferncias Estaduais e Municipais de


Educao poder contar com recursos destinados assistncia
tcnica da Unio aos Estados e Municpios e dos Estados aos
Municpios constituintes da respectiva Unidade da Federao.

6 Cabe ao Frum Nacional de Educao estabelecer o regula-


mento das Conferncias de Educao. Evidentemente, um Projeto
de Lei Complementar que vise normatizar e organizar a ao in-
tegrada, sob a competncia comum dos entes da federao, dispor
sobre o planejamento e suas consequncias, inclusive da natureza,
tambm vinculante, do Plano Nacional de Educao, em relao
aos Planos Estaduais, Distrital e Municipais consequentes, de modo
a garantir a consecuo dos meios de acesso educao, guindados
na ncora da qualidade, determinados na busca da equidade, su-
bordinados democratizao e sob o imperativo da cooperao.
Constitui um terceiro grupo.

Do Planejamento

Art. A lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de durao


decenal, com o objetivo de articular o Sistema Nacional de Educao, em
regime de colaborao e de definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de
implementao, para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensi-
no em seus diversos nveis, etapas e modalidades, por meio de aes integra-
das dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:
I - erradicao do analfabetismo;

II - universalizao do atendimento escolar;

III superao das desigualdades educacionais, com nfase na promoo


da igualdade racial, regional, de gnero e de orientao sexual;

120
IV melhoria da qualidade da educao;

V formao para o trabalho e para a cidadania;

VI promoo do princpio da gesto democrtica da educao;

VII promoo humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica do


Pas;

VIII estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos


em educao, como proporo do produto interno bruto, que as-
segure atendimento s necessidades de expanso, com padro de
qualidade e equidade;

IX valorizao dos profissionais da educao;

X promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos,


diversidade e sustentabilidade socioambiental.
Pargrafo nico As disposies do Plano Nacional de Educao
constituem normatizao vinculante dos Planos Estaduais e Municipais a
ele consequentes.
Um dos maiores desafios, nesta formulao, distinguir claramente
a funo distributiva da funo supletiva nas relaes federativas, de
modo a se compreender, com maior nitidez, a parcela de esforo que
cabe a cada ente federativo, para cumprir seu dever institucional. Como
consequncia desta distino, a aferio das capacidades autonmicas
de cada ente da federao, para fazer frente ao direito pblico subjetivo,
um requerimento indispensvel. Tambm o so o padro nacional
de oportunidades educacionais e a base nacional comum, previstos na
LDB. Tais referncias so indispensveis para dispor as responsabilidades
prprias, organizar as formas de transferncias de recursos financeiros
entre os entes da federao, conceber programas, executar aes,

121
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

pactuar compromissos, cumprir metas e dar efetividade s estratgias


determinadas no Plano. Deve-se considerar, tambm, o aprofundamento
das instncias de deciso interfederativas e a composio de organismos
que tenham em conta a igual dignidade entre elas, o efeito vinculante
da normatizao operacional bsica e a coordenao poltica. Assim, se
conforma um quarto grupo de artigos.

Da Ao Distributiva
Art. A ao distributiva da Unio em matria educacional se reali-
za atravs das transferncias constitucionais obrigatrias, das transferncias
das cotas estaduais e municipais do salrio educao, das disposies do art.
60 ADCT, das compensaes financeiras resultantes de desoneraes fiscais
e de fomento exportao, da repartio devida a Estados e Municpios de
royalties por explorao de recursos naturais definidas em lei.

Da Ao Supletiva
Art. O apoio tcnico ou financeiro, prestado em carter suplemen-
tar pela Unio aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, visa as-
segurar o padro mnimo de oportunidades educacionais a todo estudante
brasileiro da educao obrigatria e ser feito mediante a pactuao de Pla-
no de Aes Integradas PAIS, tendo em vista a competncia prioritria de
cada ente da federao.
1 O PAIS tem por objetivo promover a melhoria da qualidade
da educao pblica, observadas as diretrizes, metas e estratgias
do Plano Nacional de Educao e do Plano Estadual, Distrital ou
Municipal correspondente.

2 O PAIS assegurar prioridade ao atendimento das necessidades


da educao obrigatria, no que se refere universalizao e

122
garantia de padro de qualidade e equidade, contemplando os de-
mais nveis e modalidades de ensino, conforme as prioridades cons-
titucionais e legais, nos termos do Plano Nacional de Educao.

3 Para o cumprimento do disposto neste artigo, a Unio ter


acesso a todos os dados e as informaes necessrios, de todos os
estabelecimentos e rgos educacionais.

4 A assistncia financeira da Unio aos Estados, ao Distrito Fe-


deral e aos Municpios, bem como a dos Estados aos Municpios,
fica condicionada ao cumprimento do e dispositivos constitucio-
nais e legais prprios, pertinentes de sua competncia.

5 A ao supletiva da Unio ao Estado exercida exclusivamen-


te, se a manuteno de instituio de ensino superior estadual for
efetuada com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados
pela Constituio Federal manuteno e ao desenvolvimento do
ensino.

6 A ao supletiva da Unio ao Municpio exercida exclusi-


vamente, at que sejam atendidas plenamente as necessidades de
sua rea de competncia prioritria e cuja oferta educacional, em
outra etapa ou nvel de ensino, seja mantida com recursos acima
dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal
manuteno e ao desenvolvimento do ensino.
Art. Fica instituda, no mbito da Unio, sob a coordenao do
Ministrio da Educao, a Comisso Tripartite Permanente de Pactuao
Federativa, constituda por:
I 5 (cinco) representantes do Ministrio da Educao;

II 1 (um) representante dos secretrios estaduais de educao de

123
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

cada uma das 5 (cinco) regies poltico-administrativas do Brasil,


indicado pelos seus pares;

III 1 (um) representante dos secretrios municipais de educao


de cada uma das 5 (cinco) regies poltico-administrativas do Bra-
sil, indicado pelos seus pares.

1 As deliberaes da Comisso Tripartite Permanente de Pactu-


ao Federativa sero registradas em ata circunstanciada, lavrada
conforme seu regimento interno.

2 As deliberaes relativas especificao dos critrios de


distribuio dos recursos da ao supletiva sero baixadas em
resoluo publicada no Dirio Oficial da Unio, at o dia 31 de
julho de cada exerccio, para vigncia no exerccio seguinte.

3 A execuo das aes supletivas objeto da cooperao federativa


ser regulada por Normas Operacionais Bsicas de efeito vinculante.

4 A participao na Comisso Tripartite Permanente de


Pactuao Federativa funo no remunerada de relevante
interesse pblico e seus membros, quando convocados, faro jus a
transporte e dirias.
Art. Comisso Tripartite Permanente de Pactuao Federativa
compete:
I Deliberar sobre as aes supletivas de cooperao entre os trs
entes federados, no campo da educao obrigatria;

II Estabelecer a diviso de responsabilidades entre os entes


federados para criar, regular, manter e expandir as aes da
educao bsica pblica, como dever de Estado e direito do cidado
no territrio nacional;

124
III Operacionalizar as aes integradas fundamentadas no Plano
Nacional de Educao;

IV Regular programas, projetos e aes educacionais de carter


supletivo, constitutivos do PAIS;

V Ponderar a transferncia de recursos da Unio disponveis,


visando assegurar o padro mnimo de oportunidades educacionais
e a promoo da equidade e da qualidade em mbito nacional;

VI Fixar o valor do custo anual por aluno para a educao de


qualidade;

VII Definir as Normas Operacionais Bsicas para as aes de


carter supletivo e de assistncia tcnica no mbito da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;

VIII Promover a Mesa Nacional Permanente de Valorizao dos


Profissionais da Educao, de composio paritria entre gestores
governamentais e representao sindical nacional dos trabalhadores
em educao pblica bsica;

IX Estabelecer as regras de transio dos programas e das aes em


execuo por meio de termos de compromisso, acordos e convnios
entre entes da federao que venham a se categorizar como
constituinte da ao supletiva, poca de sua instalao, zelando
pelo integral cumprimento de suas finalidades.
Art. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios tero acesso aos
recursos financeiros de carter suplementar da Unio mediante:
I a comprovao da aplicao integral dos recursos vinculados
manuteno e ao desenvolvimento do ensino;

125
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

II a vigncia dos respectivos Planos Estaduais, Distritais e Muni-


cipais consentneos com as diretrizes, metas e estratgias do Plano
Nacional de Educao;

III a destinao mnima de 75% da apropriao de royalties de


petrleo e gs, para a manuteno e o desenvolvimento do ensino;

IV a destinao mnima de 25% da apropriao de compensa-


es financeiras por desonerao fiscal incidente sobre receitas vin-
culadas manuteno e ao desenvolvimento do ensino, transferidas
pela Unio;

V a excluso da parcela de impostos vinculados manuteno e


ao desenvolvimento do ensino na composio de incentivos fiscais
incidentes sobre sua receita prpria;

VI a observncia das Diretrizes Nacionais de Carreira dos Pro-


fissionais da Educao definidas em lei federal;

VII a observncia das Diretrizes Nacionais para a Gesto Demo-


crtica do Ensino definidas em lei federal;

VIII o cumprimento integral do Piso Salarial Profissional Nacio-


nal dos Profissionais da Educao;

IX a aplicao das Normas Operacionais Bsicas para as aes


de carter supletivo.

1 o processo para habilitao do acesso aos recursos suplementa-


res e para a execuo das aes do PAIS ser regulamentado pela
Comisso Tripartite de Pactuao Federativa.

2 somente tero acesso aos recursos da ao supletiva da Unio


o Estado que tiver instituda a Comisso Bipartite Permanente de

126
Pactuao Federativa, de competncia correlata Comisso Tri-
partite Permanente de Pactuao Federativa, de composio pa-
ritria entre a representao do gestor da educao estadual e a
representao dos gestores de educao dos municpios no mbito
da Unidade Federativa.
Art. Os Estados regularo em Lei Complementar as normas de
cooperao federativa com os Municpios visando a efetivao do seu apoio
tcnico e financeiro prestado em carter suplementar e a composio das
aes integradas no mbito da respectiva Unidade da Federao.
Pargrafo nico: A assistncia financeira dos Estados aos munic-
pios fica condicionada ao cumprimento do artigo 212 da Constituio Fe-
deral, dispositivos da respectiva Constituio Estadual e das Leis Orgnicas
Municipais atinentes vinculao de recursos obrigatrios para a manuten-
o e o desenvolvimento do ensino.
inescapvel a centralidade da temtica do financiamento e a articula-
o dos esforos do Poder Pblico que se expressam, ao fim e ao cabo,
por seus oramentos anuais, a disposio dos recursos financeiros que
daro vazo resposta organizada s demandas pelo direito educa-
o de cidados e cidads de igual dignidade. Tambm assim que se
devolve cidadania a parcela do produto da explorao do trabalho e
da atividade produtiva apropriada pelo Estado, na forma de tributos.
Considera-se a feliz tradio brasileira de vinculao mnima obrigatria
e a composio adicional de recursos pblicos recolhidos e distribudos,
para alm dos impostos e do salrio-educao. Pelo lado das despesas,
avana-se um pouco sobre o que e o que no despesa de manu-
teno e desenvolvimento do ensino, assim como se abre espao fiscal
para a expanso da oferta, planejada em metas, e para o incremento dos
investimentos educacionais necessrios para cumpri-las em relao ao
conjunto das despesas pblicas.

127
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

o contedo de um quinto grupo de dispositivos.


Art. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, vinte e cinco por cento, ou
o que consta nas respectivas Constituies ou Leis Orgnicas, da receita
resultante de impostos, compreendidas as transferncias constitucionais, na
manuteno e no desenvolvimento do ensino pblico.
1 A parcela da arrecadao de impostos transferida pela Unio
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, ou pelos Estados
aos Municpios, no ser considerada, para efeito do clculo previsto
neste artigo, receita do governo que a transferir.

2 Sero consideradas excludas das receitas de impostos


mencionadas neste artigo as operaes de crdito por antecipao de
receita oramentria de impostos.

3 Para fixao inicial dos valores correspondentes aos mnimos


estatudos neste artigo, ser considerada a receita estimada na lei do
oramento anual, ajustada, quando for o caso, por lei que autori-
zar a abertura de crditos adicionais, com base no eventual excesso
de arrecadao.

4 As diferenas entre a receita e a despesa previstas e as


efetivamente realizadas, que resultem no no atendimento dos
percentuais mnimos obrigatrios, sero apuradas e corrigidas a
cada trimestre do exerccio financeiro.

5 O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da Unio, dos


Estados, do Distrito Federal e dos Municpios ocorrer imediatamente
ao rgo responsvel pela educao at o ltimo dia til de cada ms
do ano corrente.

128
6 O atraso da liberao sujeitar os recursos correo mone-
tria e responsabilizao civil e criminal das autoridades com-
petentes.
Art. As receitas e despesas com manuteno e desenvolvimento do
ensino sero apuradas e publicadas nos balanos do Poder Pblico, assim
como nos relatrios a que se refere o 3 do art. 165 da Constituio Fe-
deral.
Art. Os rgos fiscalizadores examinaro, prioritariamente, na
prestao de contas de recursos pblicos, o cumprimento do disposto no , no
art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e na legislao
concernente.
Art. A Unio, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, estabelecer padro nacional de oportunidades educacionais
para a educao obrigatria, baseado no clculo do custo anual por aluno,
capaz de assegurar educao de qualidade.
1 O custo anual por aluno de que trata este artigo ser calculado
ao final de cada ano, com validade para o ano subsequente, con-
siderando as variaes regionais no custo dos insumos e as diversas
modalidades de ensino.

2 A frmula de clculo do custo anual por aluno ser de domnio


pblico, resultante da considerao dos investimentos necessrios
para a qualificao e remunerao dos profissionais da educao,
em aquisio, construo e conservao de instalaes e equipa-
mentos necessrios ao ensino e em aquisies de material didtico
escolar, transporte do escolar, alimentao escolar e outros insumos
indispensveis ao processo de ensino-aprendizagem definidos em
regulamento.

129
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

3 A fixao do custo anual por aluno para a educao de quali-


dade ato de competncia da Comisso Tripartite Permanente de
Cooperao Federativa.

4 O custo anual por aluno prover da aplicao de todos os


recursos de impostos, do salrio-educao, das contribuies sociais,
dos royalties de petrleo e gs natural, do fundo social do pr-sal e
outros recursos oramentrios necessrios sua efetivao.

5 Para efeito da composio da frmula de clculo do custo anual


por aluno tambm sero considerados os valores de cada Fundo Es-
tadual, na forma do artigo 60 ADCT e sua regulamentao em lei.
Art. A ao supletiva da Unio e dos Estados ser exercida de modo
a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padro
nacional de qualidade da educao.
1 A ao a que se refere este artigo obedecer frmula de dom-
nio pblico que inclua a capacidade de atendimento e a medida do
esforo fiscal do respectivo Estado, do Distrito Federal ou do Mu-
nicpio, em favor da manuteno e do desenvolvimento do ensino.

2 A repartio dos recursos destinados ao supletiva da Unio


ser pactuada na Comisso Tripartite Permanente de Cooperao
Federativa e a dos Estados ser pactuada na Comisso Bipartite
Permanente de Pactuao Federativa da respectiva Unidade da
Federao.

3 A capacidade de atendimento de cada ente da federao ser


definida pela razo entre os recursos de uso constitucionalmente
obrigatrio na manuteno e no desenvolvimento do ensino e o
custo anual do aluno, relativo ao padro nacional de oportunida-
des educacionais.

130
4 A ao supletiva no poder ser exercida em favor do Distrito
Federal, dos Estados e dos Municpios se estes oferecerem vagas, na
rea de ensino de sua responsabilidade, em nmero inferior sua
capacidade de atendimento.

5 A ao supletiva da Unio ser exercida de modo a corrigir,


progressivamente, a disparidade dos meios de acesso educao de
qualidade remanescente distribuio dos recursos das cotas esta-
duais e municipais do salrio educao, dos royalties sobre a explo-
rao de recursos naturais distribudos a Estados e Municpios, dos
fundos derivados do artigo 60 ADCT e da aplicao dos recursos
prprios vinculados manuteno e ao desenvolvimento do ensino,
em cada ente da federao.

Art. So recursos pblicos destinados cooperao federativa, nos


termos desta lei, os originrios de:

I receita de impostos prprios da Unio, dos Estados, do Distrito


Federal e dos Municpios;

II receita do salrio-educao e de outras contribuies sociais;

III receita de incentivos fiscais;

IV ecursos dos royalties e participao especial sobre explorao de


recursos naturais definidos em lei;

V recursos do Fundo Social do Pr-Sal definidos em lei;

VI recursos de outras fontes destinados compensao financeira


de desoneraes de impostos e auxlio financeiro aos Estados e
Municpios.

VII outros recursos previstos em lei.

131
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

1 As receitas dos incisos III, IV, V, VI e VII constituem fontes


especficas da ao supletiva da Unio.

2 Para efeito da composio da ao supletiva sero utilizadas


no mximo trinta por cento (30%) das receitas do inciso III, dedu-
zidas as cotas estaduais e as municipais do salrio-educao.
Art. Excluem-se dos limites dispostos no artigo 18 da LC 101/2000
as despesas derivadas da expanso da oferta educacional pblica, relativa
ao cumprimento das metas do PNE, consignada nos Planos Estaduais de
Educao e Planos Municipais de Educao, coberta com recursos vinculados
manuteno e ao desenvolvimento da educao e com o incremento
educacional, considerados nos artigos 23, 212, 213 e 214 da CF, assim
como no artigo 60 ADCT.
Art. Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do
ensino as despesas realizadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos
das instituies educacionais de todos os nveis, compreendendo as que se
destinam a:
I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais
profissionais da educao;

II aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes


e equipamentos necessrios ao ensino;

III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;

IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando, precipu-


amente, ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino;

V realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento


dos sistemas de ensino;

132
VI oncesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e
privadas;

VII amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a


atender ao disposto nos incisos deste artigo;

VIII aquisio de material didtico-escolar e manuteno de


programas de transporte escolar.
Art. No constituiro despesas de manuteno e desenvolvimento
do ensino aquelas realizadas com:
I pesquisa, quando no vinculada s instituies de ensino,
ou quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que no vise,
precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou sua
expanso;

II subveno a instituies pblicas ou privadas de carter


assistencial, desportivo ou cultural;

III formao de quadros especiais para a administrao pblica,


sejam militares ou civis, inclusive diplomticos;

IV - programas suplementares de alimentao, assistncia mdico-


odontolgica, farmacutica e psicolgica, e outras formas de
assistncia social;

V - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar,


direta ou indiretamente, a rede escolar;

VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educao, quando


em desvio de funo ou em atividade alheia manuteno e ao
desenvolvimento do ensino;

133
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

VII -aposentadorias, penses e benefcios previdencirios de regimes


prprios de previdncia social;

VIII prestao de servios hospitalares contratualizados nos


hospitais da educao pblica superior.
Art. A ao supletiva da Unio aos Estados e Municpios e dos
Estados aos Municpios fica vinculada ao cumprimento dos Planos de Aes
Integradas.
No conjunto das atribuies constitucionais da Unio e dos Estados
se destaca, nitidamente, a assistncia tcnica, igualmente relevante no
combate s desigualdades e de efeito mais perene, em que pesem a diver-
sidade das aes e dos programas e a possibilidade de execuo direta
pelo ente da federao que os promover.

Da Assistncia Tcnica
Art. A ao de assistncia tcnica da Unio ser precedida de um
diagnstico da situao educacional, estruturado em 3 (trs) dimenses:
I planejamento e gesto educacional;

II formao inicial e continuada, seleo para provimento


de cargos por concurso pblico e organizao das carreiras de
profissionais de educao;

III - prticas pedaggicas e avaliao.

1 A Unio, por meio do Ministrio da Educao, fica


autorizada a transferir recursos aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios, com a finalidade de prestar assistncia tcnica sem
a necessidade de convnio, ajuste, acordo ou contrato.

134
2 A transferncia direta prevista no caput ser executada pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE e fi-
car condicionada ao cumprimento de termo de compromisso de
acordo com regulamento.

3A Unio, por meio do Ministrio da Educao e rgos vincu-


lados, poder, tambm, prover programas e aes de sua execuo
direta.

4 A execuo dos programas e das aes de assistncia tcnica da


Unio atendero a Normas Operacionais Bsicas.
Art. A ao supletiva, distributiva e de assistncia tcnica e finan-
ceira, na cooperao federativa, ficar condicionada ao efetivo cumprimen-
to, pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, do disposto nesta Lei, sem
prejuzo de outras prescries legais.
Art. Os valores transferidos pela Unio para a execuo das aes do
PAIS e da assistncia tcnica no podero ser considerados, pelos beneficirios,
para fins de cumprimento do disposto no art. 212 da Constituio Federal.
Por mais precrias que possam parecer, a esta altura, essas disposies
legais - em sntese primria - so produto de um enorme esforo de
colocar corpo em desejos, percepes, pautas reivindicativas, teorizaes
e disputas polticas, que caminham h quase um sculo. Elas conformam
a base do Projeto de Lei Complementar PLP 413/2014, de autoria
do Deputado Saguas Moraes (PT-MT), reeleito para a legislatura
2015/2019.

H fervura suficiente para condens-las. H certeza de que a condensao


as livra de determinadas impurezas. H uma aposta de que o que vir
ser melhor do que o j feito.

No prescindir das contradies. E no ser o fim.

135
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

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nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio
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sistema federal de ensino, altera as Leis ns 9.394, de 20 de dezembro
de 1996; 8.958, de 20 de dezembro de 1994; 9.504, de 30 de setembro
de 1997; 9.532, de 10 de dezembro de 1997; 9.870, de 23 de novembro
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dos Profissionais da Educao Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei n 10.195, de 14 de
fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis ns 9.424, de 24 de dezembro
de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004;
e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 jun.
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139
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais


Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o
percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os
recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de que
trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e
VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro
a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares
para todas as etapas da educao bsica; d nova redao ao 4 do
art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero,
neste dispositivo, de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
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certificao das entidades beneficentes de assistncia social; regula os
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altera a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993; revoga dispositivos
das Leis nos 8.212, de 24 de julho de 1991, 9.429, de 26 de dezembro
de 1996, 9.732, de 11 de dezembro de 1998, 10.684, de 30 de maio
de 2003e da Medida Provisria no 2.187-13, de 24 de agosto de 2001;
e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 30
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141
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO,
RELAES FEDERATIVAS E COOPERAO

______. Projeto de Lei 4372/2012, de 31 de agosto de 2012. Cria o


Instituto Nacional de Superviso e Avaliao da Educao Superior -
INSAES, e d outras providncias. Cmara dos Deputados, 2012.
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2014. Visa responder, especificamente, s disposies do artigo 23 da
Constituio Federal acelerada, agora, pela recente sano da Lei n
13.005/2014, que estabelece o Plano Nacional de Educao e d outras
providncias. Cmara dos Deputados, 2014. Disponvel em: http://
www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=620
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Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec); altera as
Leis n 7.998, de 11 de janeiro de 1990, que regula o Programa do
Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui o Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT); n 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispe
sobre a organizao da Seguridade Social e institui Plano de Custeio;
n 10.260, de 12 de julho de 2001, que dispe sobre o Fundo de
Financiamento ao Estudante do Ensino Superior e n 11.129, de 30
de junho de 2005, que institui o Programa Nacional de Incluso de
Jovens (ProJovem); e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
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142
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apoio tcnico ou financeiro da Unio no mbito do Plano de Aes
Articuladas; altera a Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009, para
incluir os polos presenciais do sistema Universidade Aberta do Brasil na
assistncia financeira do Programa Dinheiro Direto na Escola; altera a
Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, para contemplar com recursos
do Fundeb as instituies comunitrias que atuam na educao do
campo; altera a Lei no 10.880, de 9 de junho de 2004, para dispor sobre
a assistncia financeira da Unio no mbito do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos;
altera a Lei no 8.405, de 9 de janeiro de 1992; e d outras providncias.
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145
GESTO E AUTONOMIA
DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS
Edson Francisco de Andrade[1]

1. Introduo

O direito da criao de sistemas prprios de educao em e por cada


ente de poder federado foi garantido pela Constituio Federal do
Brasil de 1988 (Art. 211) e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional - LDBEN/1996 (Art. 8). Recentemente, o interesse pol-
tico-social pela implementao deste preceito legal vem sendo mani-
festo por segmentos da sociedade civil organizada, envolvidos com o
processo de democratizao da educao, conforme se observou nas
conferncias de educao que ocorreram nos mbitos municipal e esta-
dual (em 2009) e na Conferncia Nacional de Educao (Conae, em
2010), mantendo-se o foco temtico para a Conae/2014, intitulada
O Plano Nacional de Educao na articulao do Sistema Nacional
de Educao: Participao Popular, Cooperao Federativa e Regime
de Colaborao. Pode-se considerar que a realizao de conferncias
tem buscado ratificar os fundamentos da gesto democrtica (partici-
pao social cidad, autonomia, descentralizao, controle social, entre
outros), tomando-se por base a gesto sistmica em todos os mbitos da
administrao da educao do Pas.

[1]
Doutor em Educao. Professor Adjunto do Departamento de Administrao
Escolar e Planejamento Educacional e do Programa de Ps-graduao em Educao da
Universidade Federal de Pernambuco. E-mail: edsonprofessor@uol.com.br

147
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

A pressuposio que tem prevalecido a de que, nesta forma de orga-


nizao gestionria, reside a esperana da superao do paradigma de
gesto da educao centrado na figura do gestor, nas instncias que
compem os sistemas educacionais, sobretudo os que so institudos
no mbito do Poder Local. Este entendimento nos instiga a discutir as
razes pelas quais o modelo de gesto sistmica vem sendo requerido na
atual conjuntura histrica, em que os entes federativos so convocados
a constiturem seus sistemas prprios de educao.

Subdividimos este texto em trs partes. Tematizamos, primeiramente, o


significado histrico-etimolgico de sistema, assim como as nuances que
envolvem sua incorporao ao campo educacional. A segunda parte do
texto aborda o fato de que a perspectiva de gesto sistmica na educao
traz, consigo, a concepo de organizao do todo (a educao nacio-
nal), ao mesmo tempo em que se faz necessrio respeitar a autonomia
das partes (a educao no mbito do poder estadual/local). Por ltimo,
discutimos a relao entre a opo pela criao do Sistema Municipal
de Educao e a viabilizao da autonomia municipal e do regime de
colaborao com os demais entes federativos. Nesta etapa, ressaltam-se
elementos que fundamentam a gesto sistmica da educao munici-
pal, a saber: a) incremento das atribuies desenvolvidas pelo Conselho
Municipal de Educao (CME); b) elaborao do Plano Municipal de
Educao (PME) e c) impulso ao Regime de Colaborao entre os entes
federativos, quanto ao processo de definio e execuo das polticas
educacionais.

148
2. Concepo de gesto sistmica e sua
contextualizao no campo educacional

A compreenso do campo educacional comoum conjunto de aes elabo-


radas e postas em prtica seguindo uma lgica sistmica tem significados
distintos considerando-se, sobretudo, os diferentes contextos histricos
em que se faz meno educao e ao termo sistema. Conforme observa
Sander (1993, p.341), os diferentes significados atribudos ao termo em
seus variados empregos indiscriminados revela uma evidente falta de siste-
matizao a respeito de seu uso no Brasil. O que o autor chama a ateno
sobre o emprego indiscriminado do termo sistema, tomando a histria
republicana da educao nacionalcomo marco temporal, diz respeito
diversidade de contextos e circunstncias em que o termo empregado
como, por exemplo, sistema de educao, sistema escolar, sistema univer-
sitrio, sistema de ensino, sistema de avaliao do ensino, entre outros.

Pode-se considerar que a utilizao deste termo, com o propsito de


referir-se estritamente ao processo poltico-pedaggico em que o ensino
escolar deve pautar-se, constitui um fato recente, se comparado refe-
rncia aos vrios aspectos relacionados educao com os quais a noo
de sistema tem sido empregada. possvel perceber que o uso indistinto
do termo, em muitos casos, no corresponde ao que, atualmente, busca-
-se consolidar com a expresso sistema de educao, conforme o disposto
no marco legal e na literatura educacional.

Originrio da Fsica, o termo sistema, segundo Agesta (1986), foi intro-


duzido nas Cincias Sociais por Pareto, e difundido por Parsons, como
instrumento metodolgico para compreender a inter-relao dos dife-
rentes elementos que constituem as unidades da sociedade. Em sua obra,
o autor entende por sistema o conjunto de coisas que ordenadamente
entrelaadas contribuem para determinado fim; trata-se, portanto, de

149
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

um todo coerente, cujos diferentes elementos so interdependentes e


constituem uma unidade completa (AGESTA, 1986, p. 1127).

Cury (2000), respaldando-se no sentido etimolgico e histrico, explica


que o termo deriva da palavra systma, que representa uma composio
de syn (em latim cum, em portugus com) acrescida de stemi (estar
ao lado de). Compreende-se, pois, sistema como elementos coexisten-
tes lado a lado e que, convivendo dentro de um mesmo ordenamento,
formam um conjunto articulado (CURY, 2000).

Esta noo abrangente de sistema abre precedente para que o termo


aparea relacionado at mesmo aos 210 anos de vigncia da educao
jesutica (1549-1759), considerando-se a capacidade de autofinancia-
mento dos colgios e o exerccio da autonomia para decidir sobre sua
estrutura curricular, vlida para toda a ordem da Companhia de Jesus.

A compreenso de sistema de educao que passa a ser incorporada ao


campo educacional pressupe a reunio de elementos distintos que,
aglutinados em torno de objetivos comuns, formam um todo, admi-
nistrado para um mesmo fim - neste caso, a educao (VASCON-
CELOS, 2003). Com efeito, o surgimento do sistema educacional
apresenta-se como resposta crescente demanda por um modelo de
educao organizado, a partir de um corpo doutrinrio, e passvel
de ser mobilizado face ao objetivo de atingir um determinado fim.
Neste sentido, a expresso sistema de educao foi incorporada ao
contexto educacional brasileiro como consequncia dos movimen-
tos de 1930, em que se reclamava a educao escolar como resposta
s novas demandas por qualificao para o trabalho, decorrente das
transformaes, sobretudo econmicas, que o Pas experimentava.
nesta conjuntura que a educao passa a ser requerida em car-
ter sistmico, dotada de intenes que precisavam ser operadas por

150
via de mecanismos que atingissem o Pas em toda a sua amplitude.
Um passo importante na direo de uma educao sistematizada no
Brasil foi a criao do Ministrio da Educao e Sade Pblica, em 1931
e, ainda com maior destaque,sua inscrio na Constituio de 1934.
pertinente ressaltar que esta Carta Magna torna-se um marco no que
concerne Organizao da Educao Nacional, sobretudo por fundar,
em carter oficial, os sistemas estaduais, assim como o Sistema Federal
de Educao. Tal dispositivo legal no faz meno aos sistemas muni-
cipais de educao, uma vez que os municpios ascenderam como ente
federado, com autonomia para criar e legislar sobre educao, apenas na
Constituio de 1988.

Bordignon (2009), fundamentando-se na concepo de sistema desen-


volvida nas Cincias Sociais, prope princpios que considera fundan-
tes para o modelo sistmico em processo de consolidao no campo
educacional. So eles: totalidade, sinergia, intencionalidade, autonomia,
organizao e normatizao. Sobre o princpio de totalidade, entende-se
a necessria interdependncia/conectividade das partes no todo, sem a
qual no adquirem significado, ainda quando situado como subsiste-
ma, porque inserido num todo maior, no qual funciona como parte e
no perde a dimenso de totalidade, no seu mbito prprio (BORDIG-
NON, 2009, p. 25).

Quanto ao princpio da sinergia, compreende-se que as partes, quando


articuladas, assumem novo significado no todo pela troca de energia,
que gera sinergia e transfere a cada uma a fora das demais. Neste
sentido, a fora do todo se torna maior do que a soma das foras de suas
partes. J o princpio da intencionalidade constitui a razo do sistema.
Neste caso, a finalidade da gesto sistmica a energia que liga as partes
no todo (BORDIGNON, 2009, p. 26).

151
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

O princpio da autonomia referido como identidade/capacidade de


autorregulao do sistema. A organizao estabelece a articulao e
as inter-relaes das partes no todo, em vista da finalidade comum.
A organizao das partes no todo estrutura o sistema. Assim, os dife-
rentes enfoques da teoria das organizaes convergem para um ponto
comum: concebem a organizao como um sistema constitudo por
um conjunto de partes, situadas como variveis e mutuamente depen-
dentes. Por ltimo, o princpio da normatizao constitui-se elemento
essencial para garantir a efetividade dos princpios anteriores. Pode-se
conceber que o grau de autonomia de um sistema determinado por
sua intencionalidade e pelas normas que o instituem. Por conseguinte,
a norma geral estabelece limites, mas no subordinao. No espao dos
limites definidos pela norma, o sistema se situa como sujeito dotado de
autonomia e organizao prpria (BORDIGNON, 2009, p. 28).

em funo deste conjunto de princpios que a implantao do sistema


de educao exige a criao e/ou fortalecimento de instncias de inter-
locuo entre o Estado e a sociedade civil organizada, com legitimidade
para o planejamento e acompanhamento de polticas para a educao e
com capacidade para viabilizar a colaborao entre as instituies envol-
vidas, com a garantia da educao bsica em cada esfera administrativa.
Seguindo este raciocnio, Gandini e Riscal (2007, p. 106) salientam que
possvel afirmar a existncia de um sistema quando existem rgos
articulados, responsveis pela deteco e anlise de problemas, estudo
de solues e de sua viabilidade tcnica e financeira, que culminam com
a apresentao de programas e projetos educacionais, em todos os nveis
de ensino.

A relao entre os requisitos de coerncia e de intencionalidade, que


se apresenta como propriedade inerente ao sistema (SAVIANI, 1999),
pode ser conferida, especialmente quando da apropriao do termo

152
educao, a partir da considerao de que, at a Lei n 4.024/1961
(BRASIL, 1961), a expresso diretrizes e bases ainda no integrava o
vocabulrio dos profissionais da educao nem, muito menos, consti-
tua terminologia preceituada no ordenamento jurdico correspondente
organizao da educao brasileira. Acata-se, assim, a hiptese de que
o termo sistema surge no cenrio da educao brasileira sem que, de
fato, houvesse uma orientao legal que estabelecesse parmetros em
que as aes neste campo pudessem ser articuladas, por meio de meca-
nismos que garantissem coerncia em mbito nacional.

Conforme anlise da legislao que versa sobre a organizao da educa-


o em mbito nacional, considerando-se, sobretudo, a ordem crono-
lgica, a Lei n 5.540/1968 (BRASIL, 1968), que dispe sobre a Refor-
ma Universitria, baixada pelo Regime Militar, pode ser considerada
a primeira Lei na qual a terminologia sistema de educao utilizada
com relativa constncia. No obstante, a Lei n 5.692/1971 a que
melhor emprega a expresso sistema de educao, mantendo-se coerente
no conjunto de seus artigos.

, portanto, pertinente reafirmar que o surgimento da lgica de sistema


na educao correlaciona-se com a manifestao de intencionalidade em
relao ao educativa e, tambm, com a emergncia de um modelo
educacional que pressupe organizao sob normas prprias, constru-
das no coletivo dos indivduos que compartilham os processos educa-
tivos, ainda que saibamos que este iderio de ao colegiada no fora
exercido plenamente, constituindo, inclusive, uma reivindicao social
contempornea.

A requisio de que a lgica de ao do sistema na educao esteja


respaldada pela sua capacidade de dar-se as prprias normas, coaduna-
-se com o princpio de autonomia que, tambm, creditado ao papel

153
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

que se espera ser exercido pelos conselhos de educao. Tal requeri-


mento consubstancia-se, por um lado, ao pleito de que o sistema de
educao no seja concebido como projeo fielmente reproduzida do
contexto em que est inserido, o que o reduziria condio de estrutura
(SANDER, 1993), e por outro lado, a reafirmao de que sua consecu-
o corrobore a constituio da realidade social com que se relaciona.
Deste modo, o que se persegue uma dinmica, na ao do sistema,
numa direo em que seus sujeitos possam compartilhar a construo
da histria social no locus onde se materializam os processos educativos.

3. A gesto sistmica da educao no mbito nacional

possvel afirmar que a defesa do paradigma sistmico de gesto tem


sido difundida, no campo educacional, por meio de prticas discursivas
desenvolvidas em espaos pblicos, como as conferncias de educao,
mas tambm possvel perceber a produo e reproduo deste discurso
nos estudos desenvolvidos por pesquisadores da rea (FRANA, 2009;
OLIVEIRA; SANTANA, 2010; BORDIGNON, 2009; WERLE et
al., 2008), quando tematizam expectativas para a gesto da educao
correlacionando, sobretudo, a relao sistmica como mecanismo viabi-
lizador de prticas de colaborao entre os poderes federados, quanto
elaborao e execuo da Poltica Educacional em mbito nacional.

O que possvel apreender dos estudos sobre este tema que os principais
desafios consolidao da gesto sistmica em mbito nacional tm
explicao na prpria estrutura federativa adotada no Pas, em que se
legitima a autonomia poltico-administrativa dos Estados e Municpios,
sem uma clara posio quanto ao compartilhamento do poder decisrio
entre estes entes e a Unio. Tal quadro impe limites efetivao de
uma poltica de Estado para a Educao, concebida e levada a efeito

154
atravs de permanente relao entre os sistemas de educao institudos
no conjunto dos entes federados.

Conforme tem se apresentado nos estudos (ANDRADE et al., 2009;


FRANA, 2009), a ausncia de um Sistema Nacional de Educao
(daqui em diante SNE) fragiliza a materializao do Regime de Colabo-
rao, mediante cumprimento de planos articulados de educao com
participao necessria das instncias envolvidas. A interpretao deste
quadro pelos pesquisadores evidencia a importncia da consolidao do
SNE como espao pblico de definio de estratgias para a concreti-
zao de objetivos coletivos constituindo-se, portanto, como resposta a
uma luta histrica da sociedade e dos educadores brasileiros.

Frana (2009, p. 198) chama a ateno para a expectativa de que

[...] a construo de um SNE, mediante um regime de colaborao,


traz concepes que devem traduzir a realidade desigual e combinada
do Estado brasileiro, cujas aes coletivas - administrativas, pedag-
gicas, financeiras, jurdicas e de controle social - possam conduzir ao
pleno acesso e permanncia, com qualidade social, entre os diferentes
nveis e modalidades da educao bsica e superior.

Deste modo, a defesa da construo de um SNE tem, por perspectiva, a


organizao e gesto de um projeto nacional de educao, que resguarde
a afirmao de organicidade de polticas e de programas, implicando
o redimensionamento da atuao dos entes federados, no sentido de
que seja possvel a garantia de diretrizes educacionais comuns a serem
implementadas em todo o territrio nacional, tendo como perspectiva
a superao das desigualdades regionais e sem prescindir da autono-
mia de cada esfera de poder, como preceitua o federalismo brasileiro.
O modelo sistmico no mbito da gesto da educao nacional assume,
assim, o papel de articulador, normatizador, coordenador e, sempre que

155
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

necessrio, financiador dos sistemas de educao (federal, estadual, do


DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes e estratgias educa-
cionais comuns, mas mantendo as especificidades prprias de cada um
(BRASIL, 2009).

H, portanto, forte apelo em difundir o modelo de gesto sistmica


como estratgia de ao poltica potencialmente capaz de viabilizar as
promessas da Constituio de 1988 quanto ao federalismo cooperativo,
sob a denominao de regime de colaborao recproca (CF/1988, Arts.
1, 18, 23, 29, 30 e 211). Ocorre que, em face da pendncia de regula-
mentao em lei complementar, at hoje inexistente, o regime de cola-
borao entre sistemas no conhece regulao clara, objetiva, universal e
vlida para o territrio nacional.

importante ressaltar que a omisso do parlamento quanto ao trato


desta matria no desprovida de interesse por reeditar relaes de
mandonismo e de isolamento regional, mantidos sob a obscuridade, do
que deve ser obrigao dos entes federados quanto garantia do atendi-
mento s demandas educacionais, de forma equnime, em todo o Pas.

No obstante, as dificuldades para a implantao de um SNE, na atual


conjuntura histrica, revelam que a organizao de um sistema educa-
cional tanto a busca de organizao pedaggica quanto uma via de
jogo de poder (CURY, 2010). Dentre os argumentos que servem s
disputas pelo paradigma de gesto que devem validar-se no Pas e que
tm se constitudo em empecilho para a construo do SNE, Cury
(2010) destaca a existncia de um temor de invaso indbita na auto-
nomia dos entes federativos e, com isto, a eventual perda de autonomia
dos mesmos. Conforme explicao do autor,

156
aps 164 anos de descentralizao, h o medo de uma centralizao
por parte do Estado Federal enquanto Estado Nacional. H o
receio, por parte do segmento privado na educao escolar, de se
ferir a liberdade de ensino e no falta quem assinale o perigo do
monoplio estatal. E h tambm medo da parte da prpria Unio
quanto a uma presena mais efetiva, sobretudo no que se refere ao
financiamento da educao bsica (CURY, 2010, p. 28).

A anlise de Cury, emblemtica para o conjunto dos estudos que tema-


tizam os limites e as dificuldades para a formalizao de um SNE no
Brasil, demonstra que, apesar de inscritos na mesma formao discur-
siva, a gesto sistmica da educao e a efetivao de polticas para a
educao por meio da colaborao intergovernamental, ainda enfrentam
resistncias nas prticas discursivas, que afirmam a vinculao intrnse-
ca entre o entendimento de sistema de educao e a materializao do
regime de colaborao, mas que disputam projetos diferentes quanto
consolidao desta associao, nas prticas cotidianas das esferas admi-
nistrativas. A questo, que parece ser transversal aos estudos, diz respeito
s dificuldades de se garantir o princpio do federalismo cooperativo, ao
mesmo tempo em que se busca reconhecer o fortalecimento da auto-
nomia de cada nvel de poder federado, com a criao de seu sistema
prprio de educao.

4. A gesto sistmica no contexto do poder local

Cabe meno inicial ao fato de que a legitimidade constitucional, para


a criao de Sistema Municipal de Educao (doravante SME), apare-
ce numa conjuntura em que o municpio ganha fora e autonomia do
ponto de vista geopoltico. Portanto, o SME, apesar de ter sido engen-
drado em conjunto com a criao dos demais espaos de participao,
s passa a ter seu iderio extensivo no momento em que o Municpio

157
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

ascende ao nvel de ente federado autnomo,em condies de atingir


sua concretude, ao mbito Municipal, assim como preconiza a Consti-
tuio Federal de 1988, especificamente na Seo I do Captulo III do
Ttulo VIII (Da Ordem Social).

Conforme observam Werle et al. (2008, p. 84),

o que caracteriza um municpio que assume a responsabilidade


pela educao criando o SME a existncia de uma proposta
pedaggica ou o esforo de empreender, construir um projeto
de educao. a crena de que possvel articular a educao
para alm da instabilidade de governos, de que possvel e
necessrio superar procedimentos burocrticos e mecanicistas,
que esvaziam o significado humano, poltico, pedaggico e
gratificante do esforo educativo (Grifos nossos).

A afirmao poltica dos municpios brasileiros enquanto entes fede-


rados legitimamente revestidos de poder para empreender, construir
um projeto de educao mais bem explicitada atravs da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao, n 9.394/1996. Neste contexto, inscre-
ve-se, formalmente, o pressuposto da no-subordinao entre um siste-
ma e o outro (Federal, DF, Estadual e Municipal). Funda-se, a partir
deste dispositivo legal, a garantia para que cada ente federado possa
estabelecer suas prprias estratgias para o atendimento das demandas
educacionais. Neste sentido, pertinente a considerao de Vasconcelos
(2003, p.112) ao afirmar que

os sistemas constituem-se como organizaes independentes e


autnomas, cujas regulamentaes e normas so previstas por
seus prprios rgos normativos, os Conselhos de Educao, que
devem considerar, em suas deliberaes, o disposto na LDB, no
Plano Nacional de Educao (PNE) e nas Diretrizes Nacionais,
podendo, entretanto, sem descumprir a lei, organizar-se da forma

158
mais adequada sua realidade.

Assim, a LDB/1996 estabelece uma caracterizao para os mbitos em


que os sistemas sero organizados (Federal, Estadual e Municipal), alm
de reconhecer o papel dos sistemas de educao como mecanismo para
assegurar, s unidades escolares pblicas de educao bsica, em cada
mbito administrativo, progressivos graus de autonomia pedaggica e
administrativa e de gesto financeira (Art. 15). A anlise das competn-
cias dos sistemas de educao remete questo da autonomia das unida-
des federadas e da intercomplementaridade, pelo regime de colaborao,
no exerccio das funes do Estado, correlao que, como tratamos no
tpico anterior, tem constitudo entrave consolidao do SNE.

O fato de a Constituio Federal (1988) conceber a coexistncia de


sistemas de educao como atributo inerente prpria lgica federativa
do Pas fortalece o argumento de que a relao entre os sistemas passa
a ser de cooperao e no de subordinao, no havendo hierarquia
entre eles, assim como no h, constitucionalmente, hierarquia entre as
unidades federadas, dotadas de autonomia. Uma vez institudo formal-
mente o Sistema Municipal, o municpio se subordina to somente s
leis e diretrizes nacionais e passa a atuar em regime de colaborao, no
mais de subordinao, com o Estado (BORDIGNON, 2009).

Quanto ao que se compreende tecnicamente por SME, a LDB/1996


(Art.18) especifica que sua abrangncia inclui: a) as instituies do
ensino fundamental, mdio e de educao infantil, mantidas pelo Poder
Pblico municipal; b) as instituies de educao infantil, criadas e
mantidas pela iniciativa privada; e c) os rgos municipais de educao.

Pode-se conceber que o significado da criao do SME de que ele passa


a definir a organizao formal/legal do conjunto das aes educacionais
no mbito do Poder Local. A manifestao desta opo de organizao

159
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

da gesto tem sido considerada, por pesquisadores da rea, como sendo


mais efetiva quando procedida por meio de lei municipal, porque
explicita e afirma o espao da autonomia do municpio e as responsa-
bilidades educacionais prprias eximindo, por consequncia, o sistema
estadual de suas responsabilidades quanto interveno direta no ente
Municipal, salvo quando em atendimento ao que preconizado pela
Constituio.

Este entendimento corroborado por Bordignon (2009), quando


explicita as razes que levam a entender o sistema como afirmao de
princpios e valores mais permanentes, na construo da cidadania e da
sociedade que se deseja no projeto municipal de educao. Segundo o
autor, ao assumir, com autonomia, a responsabilidade de suas atribui-
es prioritrias, o municpio possibilita a dimenso concreta do exerc-
cio do poder local, da cidadania ativa (BORDIGNON, 2009, p. 38).

Faz-se, portanto, necessrio considerar que a opo pela criao do


SME, com finalidade de ordenao articulada dos vrios elementos
necessrios consecuo dos objetivos educacionais preconizados para
o Municpio, exige ajustes importantes no que se refere atuao dos
rgos legitimamente institudos na estrutura organizacional deste nvel
administrativo da federao. Sobre esta matria, pertinente conside-
rarmos a assertiva de Gandini e Riscal (2007, p.106), quando fazem
meno s atribuies das instncias co-gestoras do sistema de educa-
o, ressaltando incumbncias como

recensear e categorizar os elementos que compem a rede de


unidades, analisar dados visando ao aprimoramento da gesto
pblica da educao; elaborar planos de ao; orientar dirigentes
educacionais na formulao de normas e no estabelecimento
de padres a serem adotados nos espaos educacionais; propor
critrios para o provimento de cargos e transferncia de pessoal;

160
propor critrios de distribuio de recursos entre as diferentes
unidades administrativas e escolares, em articulao com os outros
rgos competentes do governo; estabelecer mecanismos para a
valorizao dos servidores da educao, docentes e no-docentes,
em todos os nveis de ensino.

O que se busca pr em relevo, quando se trata da dimenso poltica do


sistema, a especificidade com que cada um dos entes federados mobi-
liza suas foras, no intuito de atender s demandas por polticas educa-
cionais, nos diversos mbitos de prioridade. A este respeito, merece nota
o reconhecimento de que a perspectiva de ao articulada no mbito do
SME reclama a consecuo do plano educacional, assim como a criao
de mecanismos que desenvolvam o acompanhamento de sua implanta-
o, no contorno da educao municipal.

Faz-se oportuno destacar que a elaborao do plano educacional, bem


como das atribuies que cabem s instncias de participao na gesto
da educao, vinculam-se ao carter peculiar segundo o qual cada siste-
ma de educao municipal organizado. Conforme nos esclarece Savia-
ni (1999, p. 132-133), as principais providncias para a implantao do
SME so: a) verificar a eventual necessidade de ajustes na Lei Orgnica
do Municpio; b) elaborar um projeto de lei do sistema de ensino do
municpio a ser aprovado pela Cmara Municipal; c) organizao ou, se
j existe, reorganizao do Conselho Municipal de Educao, de acordo
com o disposto na Lei do Sistema de Ensino Municipal; e d) dar cincia
dessas iniciativas Secretaria Estadual de Educao e ao Conselho Esta-
dual de Educao.

Com efeito, as exigncias interpostas aos municpios, em face de sua


opo pela criao de seu sistema prprio de educao, tm provocado
ajustes significativos na gesto da educao no mbito do poder local e,
por conseguinte, passaram a constituir objetos de estudo de pesquisadores

161
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

da rea, com destaque para temas como o processo de ajuste da legislao


educacional nos municpios, com vistas reorganizao da educao
nacional preconizada pelo novo Marco Legal e aos desafios da criao
de sistemas, conselhos e planos educacionais, no mbito do Poder Local,
alm dos entraves ao exerccio da colaborao entre os entes de poder
federado.

O ajuste na legislao municipal, em conformidade com a lgica


sistmica de gesto da educao, tem por perspectiva o redirecionamento
do papel a ser exercido pelas instncias de participao legitimamente
institudas no mbito do Poder Local, com foco na construo e/ou
fortalecimento de mecanismos de mediao dos interesses de vrios
sujeitos sociais, no processo de definio das polticas educacionais
(ROSAR, 2005; SAVIANI, 1999). A literatura da rea sobre esta matria
apresenta a elaborao da Lei de criao do SME como instrumento de
sistematizao de normas que devero organizar o espao social de lutas
que so empreendidas, em funo dos diferentes projetos que buscam
sua afirmao no campo educacional.

Estudos desenvolvidos sobre o tema (GANDINI; RISCAL, 2007;


VASCONCELOS, 2003; WERLE, 2008) mostram que a expectativa
de funcionamento do sistema de educao reclama, necessariamente,
a organizao ou, se j existe, reorganizao do Conselho Municipal de
Educao (CME). pertinente considerar que o enunciado que difunde
a criao do SME como opo que assegura ao municpio o direito
de exerccio da autonomia para produzir suas diretrizes educacionais
se inscreve na mesma formao discursiva que elege o CME como
instncia responsvel por intermediar o processo de deteco e anlise de
problemas e com legitimidade para a elaborao e o acompanhamento
da Poltica Educacional do Municpio, para alm da instabilidade de
governos (WERLE et al., 2008), alm de se constituir em mecanismo de

162
viabilizao da descentralizao do poder decisrio entre as instncias de
participao, na perspectiva de interferir na realidade social, operando
meios que promovam sua transformao (SANDER, 1993).

5. O papel do CME a partir do advento de implantao


do SME

O principal impacto da instituio do SME para o CME diz respeito


ao carter em que seu papel passa a ser requerido, enfatizando-se sua
relevncia para o exerccio da autonomia do ente municipal quanto
definio de suas diretrizes educacionais. Ao fazer meno a este fato,
Monlevade (2004) destaca as implicaes do novo papel do CME no
processo de implantao ou execuo das estratgias e aes do Plano
Municipal de Educao. Para o autor,

a ao do CME depender de seu carter: sendo o Municpio


cabea do sistema de ensino, o CME ser normatizador, alm
de rgo de consulta e assessoria; no o sendo, as normas estaro
dadas pelo Conselho Estadual, cabendo ao CME interpret-las
na funo consultiva junto Secretaria Municipal de Educao
(MONLEVADE, 2004, p.42).

A ateno que se d incumbncia do CME no sentido de norma-


tizar sobre as metas e aes do poder local, no mbito da educao,
reala o papel desta instncia como porta-voz da sociedade civil nos
espaos de poder decisrio. Considerando alguns estudos de casos que,
direta ou indiretamente, tomam os Conselhos Municipais de Educao
como alvo de anlises, possvel afirmar que determinados trabalhos
vm evidenciando a importncia destes Conselhos no apenas como
rgos normativos e deliberativos dos sistemas municipais de educa-
o (funes tcnicas e polticas) mas, sobretudo, como instncias que,

163
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

potencialmente, favorecem a consolidao de um processo de munici-


palizao assentado em bases democrticas de gesto, seja em virtude
das oportunidades de participao local, seja em decorrncia da garan-
tia de transparncia e fundamentao das decises do poder executivo
municipal (SOUZA; FARIA, 2004).

Outras pesquisas vm desvelando aspectos concernentes a eventuais disfun-


es, dificuldades e limitaes dos Conselhos Municipais de Educao. Ribeiro
(2000) e Meira (2001) chamam a ateno para o fato de que, apesar desses
conselhos se fazerem institucionalmente presentes nos municpios estudados,
no vm cumprindo com suas atribuies devido, muitas vezes, ao desconhe-
cimento, por parte dos conselheiros, no s das suas funes, como daquelas
referentes ao rgo em questo. Vasconcelos (2003) considera que os Conselhos,
apesar de serem enfaticamente citados como alicerces de sustentao da gesto
democrtica da educao, da forma como esto constitudos, muitas vezes no
exercem nem mesmo o papel basilar a eles destinado - o de rgos consultivos
para a implementao de polticas municipais de educao.

Em face desta realidade, a constituio do CME pode significar um vis de


descentralizao correspondente a uma possibilidade de aumentar a parti-
cipao no dos indivduos em geral, mas de determinados indivduos e
grupos. Conforme observa Rosar (2005, p. 113), para certas conjunturas
pode ocorrer o deslocamento do poder do governo central para os gover-
nos locais, que permita garantir a hegemonia dos grupos que detm o seu
controle. O que procuramos realar, aqui, a relao entre a dinmica
de composio do quadro de conselheiros e as implicaes na qualidade de
atuao do CME. Sobre este aspecto, faz-se oportuno considerarmos que o
conselheiro que exerce o cargo de presidente estabelece a pauta das reunies
e, por conseguinte, tem maior poder de influncia sobre a agenda de discus-
ses a ser apreciada pelo coletivo, alm das consequncias de suas opes
no momento de coordenar o ritual das intervenes, podendo interditar ou

164
enfatizar determinados turnos da comunicao, em consonncia com suas
vinculaes poltico-ideolgicas (GOMES; ANDRADE, 2009).

No momento atual da vida democrtica, os conselhos de educao so


convocados a estabelecer relaes com os demais conselhos de direitos,
tecendo redes abrangentes de gesto e monitoramento das diversas pol-
ticas pblicas. Conforme ponderam Rezende et al.(2009), constata-se a
preocupao de vincular o direito educao e os demais direitos ao
empoderamento da populao. Esta, ao se fazer valer,

d visibilidade s demandas por igualdade, exigindo o cumpri-


mento do texto constitucional, na abordagem da concepo, da
natureza e da composio de rgos colegiados, no regime de
colaborao, nas atribuies dos conselheiros e nos desafios da
gesto democrtica (REZENDE et al., 2009, p. 17).

tambm com este entendimento que Davies (2003, p. 505) considera


que a instituio dos conselhos deveria permitir o movimento de vrios
segmentos da sociedade no sentido de controlar o Estado e, assim,
democratiz-lo, atribuindo a tais conselhos muitas virtudes e poder.
Essas prerrogativas, elencadas para o conselho e que se coadunam ao
cumprimento das funes que devem ser exercidas pelo sistema de
educao, como o atendimento s demandas educacionais por meio da
colaborao entre os entes de poder federado, reclamam um incremento
no papel do CME, devendo suscitar o debate sobre quais proposies
devem ser elencadas sobre esta matria, alm das estratgias de acompa-
nhamento da ao do Estado, no que diz respeito ao entendimento com
as demais esferas administrativas.

Cury (2005) salienta a inter-relao entre o fortalecimento dos mecanis-


mos de participao e a materializao do princpio da cooperao entre
os trs nveis de poder, como atributo que se vincula dimenso que o

165
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

papel do CME deve assumir no sistema. Com efeito, esta perspectiva de


ao dos conselhos de educao pressupea transcendncia do exerccio
de atribuies como emisso de alvar de funcionamento, reconheci-
mento e/ou credenciamento de instituies educacionais, assim como
a realizao de sindicncias, asolicitao de esclarecimentos dos respon-
sveis e a formalizao de denncias aos rgos competentes, ao cons-
tatar irregularidades.Tais servios correspondem s funes consultiva,
normativa e fiscalizadora que, certamente, constituem parte substanti-
va de suas prerrogativas de funcionamento e, no obstante, devem ser
operadas em sinergia com as funes propositiva e mobilizadora.

Entendemos que o exerccio da funo propositiva pelos conselhos de


educao exige, necessariamente, a conjugao de critrios como conhe-
cimento tcnico e representatividade social, por pressupormos sua
inferncia como recurso potencializador de maior responsabilidade e
compromisso coletivo com o atendimento das demandas por polticas
de educao incluindo-se, ainda, maior possibilidade de uma sistemti-
ca de avaliao institucional, visando ao encaminhamento de medidas
para a promoo de melhoria do fluxo e do rendimento escolar.

Quanto funo mobilizadora, o que est em causa o interesse de insti-


gar o conjunto dos segmentos sociais no acompanhamento dos servios
educacionais presumindo-se, para tanto, a reunio de esforos, tanto
por parte do executivo, quanto por parte da sociedade civil organizada.
Desta feita, h de se convir que a mobilizao perpassa o empreendi-
mento de articulaes entre os pares que possuem assento no conselho.
Neste aspecto, o que se pretende no apenas a postura altiva dos sujei-
tos em exigir maior agilidade dos rgos gestores quanto apresentao
de respostas s requisies sociais para o campo educacional mas, sobre-
tudo, maior mobilizao dos prprios sujeitos que exercem a represen-
tao, face ao atual quadro, em que se constata considervel dissociao

166
entre a voz do representante e os anseios dos representados.

Assim como o fortalecimento e a institucionalizao da participao


da sociedade civil atravs do CME, o processo de definio das polti-
cas educacionais do Municpio assume expectativas que se inserem no
campo discursivo da gesto sistmica, em que se evidencia a elaborao
de planos municipais de educao, bem como o acompanhamento, a
fiscalizao e a avaliao de sua aplicao, matria que passaremos a
abordar no tpico a seguir.

6. O significado do Plano Educacional na gesto da


educao no municpio

Assim como tratar da criao de sistemas de educao no mbito do


Poder Local exigiu que contextualizssemos a realidade nacional quanto
perspectiva sistmica da gesto da educao, a discusso sobre a
elaborao e implementao do Plano Municipal de Educao (PME)
reclama referncia ao modo como o Pas tem sistematizado seu Plano
Educacional. Estudos reportando-se ao marco temporal em que o PNE
(2001) entrou em vigor (DIDONET, 2001; VALENTE; ROMANO,
2002, entre outros), j assinalavam a necessidade de desdobramento do
PNE em Planos Estaduais de Educao (PEEs) e PMEs, considerando
que o processo de participao em frum ou em comisses estaduais e
municipais que poderia garantir que o PNE no fosse, em exclusivo,
um plano da Unio, mas de toda a sociedade.

A Constituio Federal de 1988, proclamada no bojo do processo de


redemocratizao do Pas, preconiza, em seu Artigo 21, inciso IX, que
cabe Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de orde-
nao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Para o
campo educacional, o Art. 214 desta Carta Magna prev o PNE como

167
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

instrumento que deve estabelecer as normas gerais para a educao em


todo o Pas, em consonncia com o pargrafo nico do Art. 23, que
requisita a regulamentao de leis complementares para a cooperao
entre Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacio-
nal, indicao ainda no atendida pelo parlamento brasileiro.

A defesa pela elaborao do Plano de Educao em nvel nacional, esta-


dual e municipal, tem por perspectiva a compatibilizao, por exem-
plo, da capacidade arrecadadora de cada municpio, o atendimento da
demanda e o papel equalizador das demais esferas da administrao
pblica. Trata-se de um mecanismo de viabilizao da cooperao inter-
sistemas de educao, com o intento de suprir as deficincias locais,
regionais e estaduais. com base neste entendimento que Oliveira
(2005) considera que atravs da ideia de Plano que se concebe a educa-
o como uma responsabilidade do Poder Pblico, em sentido amplo,
no importando a esfera sob cuja responsabilidade direta se encontre o
atendimento populao.

atravs da integrao das diferentes esferas da administrao


pblica, embutida na ideia de Plano de Educao que se concebe
adequadamente as utopias da escola nica, do Sistema Nacional
de Educao e, do ponto de vista do aluno, da igualdade de
oportunidades (OLIVEIRA, 2005, p. 191).

Com efeito, as expectativas que se lanam sobre o novo PNE (2014-


2024), especialmente no que concerne ao combate s desigualdades e
quanto capacidade de atendimento aos nveis e s modalidades de
ensino entre as esferas administrativas do Brasil, reclamam a consolida-
o da gesto sistmica em cada nvel de governo, no sentido de reeditar
e levar a efeito o aperfeioamento do regime de colaborao entre os
sistemas de educao. Neste sentido, h de se convir a urgncia de que

168
seja institudo o SNE, em sinergia com o novo plano decenal e, no
mesmo grau de importncia, o estmulo universalizao dos sistemas
estaduais e municipais de educao, assim como criao de conselhos
municipais de educao e elaborao de planos estaduais e municipais
de educao, em consonncia com o PNE.

Pode-se considerar que o Pas vive um momento muito oportuno para


tais reflexes. Um fato que conta a favor que o planejamento e a gesto
da educao constituram-se em tema debatido intensamente, durante
o ano de 2009, por meio das conferncias municipais, intermunicipais
e estaduais de educao, tendo culminado com a Conferncia Nacional
de Educao Conae/2010.

Os eixos, discutidos tanto nas pr-conferncias quanto na Conae/2010,


realaram uma preocupao comum entre a sociedade civil organiza-
da e o Estado governista, com a efetivao compartilhada das aes
educacionais no Pas. Da porque a elaborao de conceitos, diretrizes
e estratgias, nas etapas municipais e estaduais das conferncias teve,
como perspectiva, a proposio do novo PNE,pari passu construo
do Sistema Nacional Articulado de Educao, resguardando a defesa da
autonomia dos entes federados e, sobretudo, indicando elementos que
garantam organicidade Poltica Nacional de Educao.

Neste sentido, nossa concepo sobre a relevncia do Plano Educacional


no mbito do Poder Local coaduna-se com a assertiva desenvolvida por
Bordignon (2009, p. 92), segundo a qual

o plano municipal de educao o instrumento de gesto para


tornar efetiva a cidadania e a sociedade preconizada nas bases
e diretrizes do Sistema Municipal de Edu
cao. Quando o
municpio no tem plano fica merc de aes episdicas que,
mesmo planejadas caso a caso, repre
sentam improvisaes.

169
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

Sem plano municipal no h viso de Estado nas aes, no h


caminho a percorrer, mas apenas passos ao sabor das circunstncias
de cada Governo.

Pode-se inferir, desta assertiva do autor, que a elaborao do Plano


de Educao, na esfera municipal, constitui uma deciso poltica que
expressa especificidades deste ente federado quanto sua Poltica Educa-
cional que, conforme expe Gracindo (2000, p. 214), deve estabelecer

seus princpios e compromissos; seus objetivos; sua estrutura e


organizao; suas relaes com o Estado e a Unio, suas compe-
tncias gerais e especficas por nvel e modalidade de ensino e,
finalmente, as aes concretas que desencadear com um crono-
grama para seu desenvolvimento.

Trata-se, portanto, de

Uma forma peculiar das foras sociais locais interpretarem e


inscreverem-se na educao brasileira, explicitando traos caracte-
rsticos e de identidade prprios, incluindo, e no exclusivamente
centrando, a ao na criao de estruturas institucionais, focali-
zando a educao escolar (WERLE, 2008, p.84-85).

No que se refere elaborao do PME, Saviani (1999) apresenta-nos


alguns passos bsicos que consideramos pertinentes nesta discusso, a
saber:

a) Efetuar um diagnstico das necessidades educacionais a serem


atendidas pelo Sistema de Ensino Municipal; b) Explicitar as
diretrizes que orientaro a elaborao do plano; c) Definir as metas
a serem alcanadas, distribuindo-as num cronograma; d) Especificar,
para cada setor e respectivas metas, os meios disponveis e aqueles
que devero ser providos; e e) Elaborar um quadro claro dos recursos
financeiros disponveis, assim como das fontes de recursos adicionais,

170
de modo a assegurar a viabilidade das metas e aes planejadas
(SAVIANI, 1999, p. 132-133).

O primeiro momento do processo apresentado pelo autor, concernente ao


diagnstico das principais demandas educacionais numa determinada
municipalidade, diz respeito observncia daquilo que preconiza o marco
legal quanto aos nveis de ensino sob responsabilidade prioritria do Poder
Local (Educao Infantil e Ensino Fundamental) avanando-se, progressi-
vamente, na busca pelo atendimento de modalidades consideradas relevantes
no espectro da educao bsica, como a Educao Especial, a Alfabetizao
e a Educao de Jovens e Adultos e o Ensino Mdio. Ressalte-se que a oferta
dos diferentes nveis e modalidades de ensino tem, como premissa, o regime
de colaborao entre os entes federados, considerando-se as especificidades de
cada unidade da federao.

Em relao ao segundo passo, a nfase atribuda exigncia de que as


diretrizes e bases que nortearo a confeco do Plano sejam explicitadas,
no sentido de que as opes elencadas, assim como as prioridades acatadas
pelo coletivo, estejam resguardadas sob justificativas plausveis. Este elemen-
to coaduna-se com o terceiro passo, quando Saviani (1999) faz meno
definio das metas a serem contempladas, num cronograma que correlacio-
ne opes e prioridades com etapas a serem operadas ao longo do perodo de
vigncia do Plano. Trata-se de levar a efeito um conjunto de aes pautadas
em intenes objetivas quanto s exigncias diagnosticadas na primeira fase
do Plano.

Na sequncia, tm-se a preocupao com a definio dos recursos correspon-


dentes s especificidades de cada meta assumida. Este mais um elemento
que deve ser discutido numa perspectiva de cooperao, principalmente,
entre o Municpio e o Estado, sobretudo quando se refere ao provimento
da infraestrutura necessria s atividades inerentes escolarizao, como:

171
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

a) adequao do nmero de escolas e de salas de aula ao quantitativo de


alunos, de acordo com as exigncias de cada nvel e modalidade da educa-
o; b) disponibilizao de material didtico em conformidade com as
necessidades de cada etapa da educao; e c) contratao de profissionais
da educao e garantia de formao continuada, respeitando-se a rea e/ou
setor de atuao (professores e pessoal de apoio, como secretrios de escola,
serventes, merendeiras etc.).

Pode-se afirmar que o processo que envolve a elaborao do Plano Munici-


pal de Educao (desde a diagnose at a apresentao do cronograma e ora-
mento financeiro) refora seja a exigncia de intencionalidade e coerncia
quanto a correlao entre prioridades e capacidade de resposta s demandas
educacionais, seja a necessidade de colaborao entre os entes federativos, no
que concerne gesto do sistema de educao, uma vez que se faz necessrio
cumprir as prerrogativas dispostas na organizao da educao nacional
buscando, sobretudo, a garantia do acesso e permanncia dos alunos, em
todos os nveis e modalidades da educao bsica. , sobretudo, por esta
razo, que o carter sistmico na gesto da educao pressupe no somente
a mera diviso de responsabilidades mas, tambm, o acompanhamento do
cumprimento das atividades de competncia de cada esfera de poder, atravs
da participao dos sujeitos sociais que compartilham dos processos educa-
tivos.

7. Consideraes finais

O presente texto tematizou o processo de incorporao do paradigma


sistmico no campo da gesto da educao, ressaltando potencialidades
desta perspectiva gestionria no que concerne viabilizao da autono-
mia e efetivao do regime de colaborao entre os entes federativos.
Compreende-se que a opo pela criao de sistemas prprios de educa-

172
o (Nacional, Estaduais e Municipais) consubstancia-se na luta pela
democratizao da gesto da educao pblica, que vem sendo histori-
camente requerida nos trs entes de poder. Cabe, no entanto, ressaltar
que a prpria estrutura federativa adotada no Pas, em que se legitima a
autonomia poltico-administrativa dos Estados e Municpios sem uma
clara posio quanto ao compartilhamento do poder decisrio entre
estes entes e a Unio, constitui o principal entrave para a consolidao
desta forma de gesto.

Com efeito, o reconhecimento do significado do sistema prprio de


educao como afirmao da autonomia do Poder Local para propor e
executar a Poltica Municipal de Educao e, tambm, como reconheci-
mento legal para que a regulao sobre todos os processos educacionais
que se desenvolvem no mbito da esfera local seja feita pelos rgos do
SME, tanto pode cumprir a expectativa da descentralizao gestionria
com benefcio para a agilizao de aes, como: a) a autorizao e o
acompanhamento de escolas municipais e das escolas de nvel infantil
mantidas pela iniciativa privada, e b) a gesto de recursos financeiros
destinados formalmente garantia da implementao das polticas elen-
cadas para o setor educacional, assim como pode fazer cumprir estas
mesmas aes, sendo que sob a tutela dos interesses do mandonismo
local. Esta ltima colocao incute a possibilidade de atos praticados
revelia do institudo legalmente e que podem ser encobertos pela capa
da autonomia conferida pelo sistemaque, por sua vez, vestida pelo
gestor da vez.

Diante do exposto, assumir a opo pelo SME no mbito Municipal


como ordenao dos vrios elementos necessrios consecuo dos
objetivos educacionais preconizados para a populao qual se destina
(SAVIANI, 1999) requer a reorganizao das instncias de participao,
na perspectiva de que o processo de discusso e deliberao das polticas

173
GESTO E AUTONOMIA DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS

educacionais para o municpio integre sujeitos vinculados educao


pblica municipal, em todos os seus setores, fato que demanda nova
configurao e perspectiva de atuao do CME.

O desafio que se constata sobre esta matria, no contexto atual, diz


respeito necessidade de construo de um mecanismo de coordena-
o federativa das aes que devem ser objeto do Regime de Colabo-
rao sob as prerrogativas sistmicas, sobretudo a partir do redesenho
das responsabilidades com a educao bsica que se verificou nas duas
ltimas dcadas de sculo XX, que tambm coincide com a ascenso dos
municpios ao status de ente autnomo. Para tanto, entendemos que a
reciprocidade da constituio de normas, de metas e estratgias comuns
requer a existncia de sistemas de educao no conjunto dos trs entes
do poder federado.

O fato que a ausncia de um Sistema Nacional de Educao fragiliza


a materializao do Regime de Colaborao, especialmente no tocante
ao cumprimento de planos articulados de educao, com participao
necessria das diversas instncias envolvidas. Desta feita, embora tenha-
mos o princpio da colaborao como recomendao legal para a relao
intergovernamental no Pas fundando, portanto, o marco a partir do
qual dever ser estabelecida a corresponsabilidade entre os Estados, os
Municpios e a Unio, o que se constata a indefinio do que se faz
imprescindvel pactuar entre os sistemas de educao, com o fim de
atingir o atendimento de toda a educao bsica, com especial ateno
ao mbito municipal.

Como exemplo deste fato, constatou-se que o conjunto das prioridades


elencadas no PNE/2001, quanto ao acesso e permanncia escola
pblica e, sobretudo, melhoria da qualidade do ensino em todos os
seus nveis e modalidades, teve implementao reduzida, especialmente

174
porque no foi levada a efeito por meio de estratgias e aes articuladas
com os planos estaduais e municipais de educao. Este o principal gargalo
para a efetivao das polticas de educao, de forma equnime, no Pas.

Faz-se pertinente advogar que a dinmica de criao de sistemas de


educao, no mbito dos municpios, alm de constituir-se em instru-
mento que assegura o direito de o Poder Local emitir diretrizes educa-
cionais, em colaborao com os demais sistemas, tambm se constitui
em base para que o Sistema Nacional de Educao cumpra a solicitao
dos diversos grupos que o pleiteiam. importante que este Sistema se
articule com os estados e os municpios assumindo, genuinamente, a
Poltica Educacional do Pas, com perspectiva de que as metas do novo
PNE (2014-2024) tenham, na aliana com os entes federados, a mola
mestra para a sua implementao.

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REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e
intergovernamental
Flvia Obino Corra Werle[1]

1. Introduo

A educao brasileira caracteriza-se, no tocante ao sistema poltico-


-administrativo, por uma composio em trs ordens de sistemas: o
federal, o dos estados/distrito federal e o dos municpios. A possibili-
dade de os municpios constiturem seus sistemas de ensino, de forma
autnoma e referenciados pelo quadro regulatrio nacional, uma fora
inovadora, emergente da Constituio Federal de 1988. Na medida em
que, no atual cenrio poltico-administrativo da educao brasileira,
h igualdade nominal-legal entre estas trs instncias da educao, em
matria de organizao do ensino, o tema do regime de colaborao e
suas relaes se reveste de grande importncia. Esta importncia decor-
re, tambm, da tenso sempre presente entre centralizao e descentra-
lizao da educao e de perspectivas regulatrias nacionais e transna-
cionais, que podem impor-se e alterar as iniciativas locais de polticas
educacionais ou rearticul-las e reinterpret-las, conforme as condies
de cada contexto e percepo dos atores.

Embora a Constituio Federal de 1988 esteja em vigncia h mais de

[1]
Doutora em Educao. Professora Titular da Universidade do Vale do Rio dos Sinos
UNISINOS,do Departamento de Administrao Escolar e Planejamento Educacional
e do Programa de Ps-graduao em Educao e no Mestrado Profissional em Gesto
Educacional. E-mail: flaviaaw@unisinos.br

181
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

vinte e cinco anos, o debate acerca do regime de colaborao est incon-


cluso, intenso e controverso e algumas anlises indicam uma retrao
da descentralizao, embora a prpria Constituio tenha reconhecido
o municpio como ente capaz de organizar a educao local e valorizado
sua interlocuo na federao.

2. O quadro legal

A Constituio Federal de 1988 CF/88, no artigo 23, indica, dentre as


competncias comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, a de proporcionar os meios de acesso cultura, educao
e cincia. A exigncia de corresponsabilidade e colaborao entre os
entes federados , portanto, ampla, abrangendo no apenas a educao
escolar e os nveis obrigatrios, mas todos os processos sociais, culturais
e educacionais, em todas as esferas da vida.

Conforme redao da Emenda Constitucional 53/2006, sero neces-


srias leis complementares para fixar normas para a cooperao entre
as diferentes instncias do Estado, com o objetivo de manter o equi-
lbrio do desenvolvimento e do bem-estar, em mbito nacional.
Tais leis complementares podem abranger temticas discutidas em diver-
sos fruns envolvendo a populao do pas, ou seja, podem ser inspira-
das nos debates desencadeados pelo Frum Nacional de Educao, que
mobilizou cerca de 3,5 milhes de brasileiros, nas diversas etapas: muni-
cipal, intermunicipal, distrital, estadual e nacional (Conae/2014, p. 9).
O atual Plano Nacional de Educao, Lei n 13.005, de 25 de junho de
2014, um instrumento que, para sua efetividade, precisa contar com a
colaborao intergovernamental.

A CF/1988 especifica, tambm, competncias concorrentes e competn-


cias especficas dos entes federados. O artigo 24 da CF/1988 apresenta

182
as competncias concorrentes[2] entre as instncias do Estado abrangen-
do, dentre outras, a de legislar para as reas de educao, cultura, ensino
e desporto indicando, em seus incisos, que a competncia da Unio no
exclui a competncia suplementar dos Estados e que aquela limitar-se-
a normas gerais e, no caso de inexistir lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades. No artigo 30 da CF/1988, ficam claras as competn-
cias dos municpios, dentre as quais destacam-se: legislar sobre assuntos
de interesse local, suplementar a legislao federal e a estadual, no que
couber e manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental.

A CF/1988, em seu artigo 211, declara que a colaborao entre as dife-


rentes instncias federadas ocorre desde o momento inicial de organi-
zao dos sistemas de ensino. Por conseguinte, a colaborao entre as
instncias do Estado para atender aos compromissos educacionais com

[2]
Competncia concorrente refere-se repartio vertical de competncias.
A repartio de competncias concorrentes tem por escopo a cooperao dos entes
federados, na construo de um equilbrio e de uma isonomia material no seio do
Estado. O cerne normativo das competncias concorrentes o artigo 24 da CF/1988,
e o elemento central de distino da competncia entre os entes federados repousa na
competncia da Unio para o estabelecimento de normas gerais. A competncia da Unio
para legislar sobre normas gerais no exclui (na verdade at pressupe) a competncia
suplementar dos Estados (e tambm do Distrito Federal). Embora o artigo 24 no faa
meno expressa aos Municpios, a disciplina que a CF/1988 conferiu aos mesmos lhes
garante no s a posio de ente federativo, plenamente autnomo (art. 1, caput,
e art. 18, caput, por exemplo), como tambm a possibilidade de ingressar, legtima
e igualmente, no exerccio de competncias concorrentes quando, nos termos do art.
30, I e II, suplementar a legislao federal e a estadual em assunto de interesse local.
Ou seja, a Unio expede normas gerais que no podem ser contrariadas pelos demais
entes federados que, por sua vez, podem suplementar tal normatizao por meios
legislativos prprios e conforme seus interesses (DRIGO, 2013, p. 1 ss).

183
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

os cidados no algo inovador, como declarao legal. Concretamente,


no mbito administrativo dos sistemas, a colaborao entre as instncias
do Estado questo de acmulo, de aprofundamento e especificao de
questes locais, estaduais, regionais e nacionais, no sentido de articula-
o de esforos evitando sobreposio, fragmentao de aes e inao,
frente s problemticas educacionais. O pargrafo nico do artigo 211
especifica uma atribuio relevante da Unio, em termos de vencer as
assimetrias regionais: atuar junto aos Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios para prestar assistncia tcnica e financeira, com a finalidade de
desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritrio
escolaridade obrigatria. Pela Emenda Constitucional 14/1996, este arti-
go constitucional complementado, explicitando funes para a Unio.
Art.211.
1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Terri-
trios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exer-
cer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva,
de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e
padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcni-
ca e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

Ora, o domnio da Unio est diferenciadamente estabelecido, frente


aos outros entes federados, cabendo-lhe assisti-los e atuar, de forma a
redistribuir, suprir e equalizar.

Entretanto, se a Constituio Federal de 1946 organizava a educao


em sistemas federal e estaduais de ensino, compondo um sistema
binrio, a de 1988, cria um sistema ternrio (GOMES; CARNIELLI;
GONALVES, 2003, p.171-2), no qual tanto a Unio, como os
Estados,o Distrito Federal e os Municpios organizam seus sistemas de
ensino.

184
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao, Lei 9394/1996, traz vrias
sinalizaes a respeito do regime de colaborao, ora numa perspectiva
de trplice responsabilidade, ora apontando para articulaes mais
diretas entre a esfera estadual e a municipal.

Assim, o artigo 5 indica o acesso educao como responsabilida-


de do Estado e do Municpio, lembrando que, neste aspecto, cabe
Unio procedimentos de assistncia. A efetivao do acesso implica o
recenseamento e a chamada pblica da populao correspondente, por
sua idade, ao ensino fundamental e aos jovens e adultos que a ele no
tiveram acesso, bem como zelar, junto aos pais ou responsveis, pela
frequncia escola. Na verdade, a universalizao do ensino obrigat-
rio responsabilidade compartilhada por todas as esferas administra-
tivas. Esta responsabilidade no apenas uma declarao, mas precisa
expressar-se em recursos e aes efetivas. O Poder Pblico dever, em
primeiro lugar, assegurar o acesso ao ensino obrigatrio dos 4 a 17 anos
contemplando, em seguida, os demais nveis e modalidades de ensino,
conforme as prioridades constitucionais e legais.

Avanando para outros artigos da LDB, vemos o oitavo que traz, de


forma muito indicativa, como os entes federados devem proceder
quanto organizao de seus sistemas e a coordenao e articulao
da educao nacional. Todos os entes federados esto comprometidos
com a organizao, em regime de colaborao, dos respectivos sistemas
de ensino. Ou seja, os sistemas de ensino no so unidades autnomas
em si, mas em mtua interao e articulao. Os sistemas municipais de
ensino no so enclaves no sistema estadual de ensino e estes no o so
no sistema federal de educao. O regime de colaborao implica aes
de convergncia e colaborao de diferentes direes, originrias dos
diversos entes federados.

185
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

No artigo dez, a LDB especifica elementos do regime de colaborao


entre Estado e Municpio, alertando para a distribuio proporcional
das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os
recursos financeiros disponveis, em cada uma destas esferas do Poder
Pblico.

A questo dos recursos financeiros para a educao tambm tematizada,


na medida em que indica a colaborao entre os entes federados, para
que estabeleam um padro mnimo de oportunidades educacionais
para o ensino fundamental, baseado no clculo do custo mnimo por
aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.

Ademais, no artigo nono da LDB, as incumbncias articuladoras da


Unio acham-se ampliadas. So vrias as faces da coordenao poltica
da Unio: o processo de elaborao do Plano Nacional de Educao, o
estabelecimento decompetncias e diretrizes para a educao infantil,
para o ensino fundamental e para o ensino mdio e o desenvolvimen-
to de procedimentos com a finalidade de nortear os currculos e seus
contedos mnimos. Cabe tambm Unio assegurar o processo nacio-
nal de avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio
e superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a
definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino.

Este aspecto importante e deve ser destacado. Os processos de avalia-


o da educao bsica iniciaram, no Brasil, no final dos anos oitenta,
momento em que os procedimentos deavaliao dos sistemas envolviam
as equipes estaduais, articulavam professores universitrios e tinham
uma conotao diferenciada das caractersticas do sistema de avaliao
de larga escala da educao bsica, hoje em desenvolvimento. Temos,
atualmente, vrios sistemas operados por diferentes nveis, pelo governo
federal (SAEB, Prova Brasil, Provinha Brasil), estadual (por exemplo,

186
SARESP Sistema de Avaliao da Rede Estadual de So Paulo, SPAE-
CE - Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica do Cear,
SIMAVE - Sistema Mineiro de Avaliao da Educao Pblica - e de
outros tantos estados brasileiros) e municipais. Temos diferentes formas
de divulgao - na mdia nacional, diretamente para as escolas, por meio
de peas de comunicao realizadas por atores da TV. Estas avaliaes
so realizadas, em geral, por empresas terceirizadas, contratadas pelos
poderes pblicos, firmas especializadas em avaliao, que utilizam sofis-
ticadas tecnologias estatsticas, ferramentas de informao e tratamento
de dados. Por outro lado, h que lembrar que a avaliao de larga escala,
no Brasil, se desenvolve num quadro panormico mundial de dissemi-
nao de tais mecanismos, numa contaminao propiciada por organis-
mos e projetos internacionais[1]. Neste panorama, a colaborao entre as
instncias serearticula, seja na relao e nos papis da Unio, Estados e
Municpios, seja frente s empresas prestadoras de servios de avaliao,
seja perante a mdia e a divulgao dos dados, seja na problematizao
da dimenso pedaggica destas avaliaes externas ou, ainda, frente aos
educadores e populao.

O quadro legal brasileiro indica que a Unio, os Estados, o Distrito


Federal e os Municpios so instncias com autoridade legtima estatal

[1]
A Associao Internacional de Avaliao Educacional responsvel pelo
Third Internacional Mathematics and Science Study TIMSS -, a OCDE pelo
Programme International Student Assessement PISA -, o National Assessement of
EducationProgress NAEP, realizado nos Estados Unidos e que serviude modelo para o
SAEB. O Mxico, por exemplo, tem desenvolvido trabalhos peridicos de avaliao, nos
ltimos vinte e cinco anos, envolvendo vrios nveis de ensino. O Chile e a Costa Rica,
igualmente, inseriram-se em processos de avaliao nos anos oitenta (WAISELFISZ,
1993). Em geral, estas avaliaes estruturam-se para medir, comparar e procurar explicar
o aprendizado em leitura, matemtica e em estudos bsicos.

187
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

com dever de articularem-se em regime de colaborao. Tal regime


de colaborao implica a cooperao em diferentes dimenses, desde as
responsabilidades com acesso e frequncia escola at a disponibilida-
de de recursos e desenvolvimento de procedimentos de avaliao. Este
regime de colaborao, at hoje, nunca foi regulamentado claramente.
H, entretanto, que se destacar uma certa ambiguidade entre o papel
articulador da Unio e a liberdade de criar sistemas favorecida a cada
Estado e Municpio. Ou seja, a LBD atribui uma funo articuladora,
coordenadora, normativa, supletiva e redistributiva Unio, em rela-
o s demais instncias educacionais, embora cada ente federado possa
organizar o seu sistema de ensino.

3. Regulao e multirregulao: impactos na discusso


do regime de colaborao

As polticas educacionais envolvem a coordenao e articulao entre


legislao, recursos, oramentos, controle de execuo, relaes polticas
e institucionais, interesses de diferentes naturezas e articulaes entre
Estado, economia e sociedade civil. Ou seja, as polticas educacionais
fluem por diferentes esferas e grupos, apresentando-se impregnadas
por aspectos da vida cultural, cientfica, social e econmica do pas,
por influncias internacionais, bem como de mltiplas contradies.
As aes de colaborao federativa e de articulao entre as instncias do
Estado envolvem e esto envolvidas por estas mltiplas relaes.

Como afirma Akkari (2011), as reformas e mudanas em educao


so tematizadas no apenas no aparelho de Estado mas, tambm, em
diferentes grupos exteriores escola - grupos polticos, sociais, indus-
triais ou financeiros, grupos de presso, associaes de pais de alunos,
sindicatos, entidades acadmicas, assim como organismos e agncias

188
internacionais. Ademais, um tanto ironicamente, ele problematiza: a
influncia das discusses em nvel internacional no mbito das polticas
nacionais de Educao nos incita a questionar se ainda existiriam pol-
ticas nacionais de Educao (AKKARI, 2011, p. 14). As comparaes
promovidas por organismos internacionais[2] promovem processos de
regulao, encaminhando para uma cultura de avaliao externa e de
padronizao de resultados.

A partir de estudos comparados internacionais, Barroso (2003, p. 24-25)


discute que os processos de regulao, as polticas e as reformas circulam
entre os pases por processos de hibridismo, contaminao e mosaico.
Ou seja, as polticas so compostas em partes, por emprstimos, por
rearticulaes, conforme mltiplas influncias, sem originarem-se com
especificidade particular numa definida e localizada instncia, pas ou
regio. Estas ideias de regulao e a compreenso dos diversos pontos de
poder que compem a esfera social e das polticas pblicas educativas
so importantes na discusso do regime de colaborao. Esclarecer o
que se entende por regulao contribui para se identificar os espaos de
ao de diferentes grupos de atores e instncias do Estado e para debater
o regime de colaborao como uma construo conjunta e cooperativa.

[2]
As comparaes internacionais tm assumido uma posio cada vez mais visvel nos
debates de polticas educacionais, implicando e configurando as polticas nacionais.
Os organismos internacionais (Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura - UNESCO, Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico- OCDE, o Banco Mundial -BM, e o Programa de Cooperao das Naes
Unidas PNUD) tm papel importante nesta direo, ao promover programas de
cooperao internacional, financiar pesquisas, publicaes internacionais, reunies de
experts e gestores, ou contribuir para o fortalecimento e a produo deestatsticas da
educao,para a definio de standards, para a realizao de enquetes internacionais e
programas de cooperao internacional.

189
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

Numa ampla reviso conceitual, Barroso afirma que a regulao pode ser
vista como um processo activo de produo de regras de jogo, que
envolve a definio de normas mas que tambm compreende sua apro-
priao, ajustamento decorrente da diversidade de estratgias e aces
dos vrios actores, em funo dessas mesmas regras (BARROSO, 2005,
p. 731). Ou seja, a regulao entendida no apenas como contro-
le, como normas produzidas por determinado nvel da hierarquia[3] e
impostas por uma instncia do Estado frente s demais, sobre as quais
detm certa autoridade. Ao contrrio, uma complementar compreen-
so de regulao relevante. Ou seja, preciso discutir regulao como
processo ativo de produo de normas, o que decorre do fato de que as
regras, por mais detalhadas que se apresentem, no podem prever tudo.
Acrescente-se a isto o fato de elas serem interpretadas em cada contexto,
conforme os recursos disponveise as condies reais de cada situao.
A regulao de um grupo social corresponde, assim, s interaes entre
os interesses particulares de cada componente do grupo e o interesse
comum ou geral do mesmo (BAUBYapud BARROSO, 2005, p. 730).
Maria Beatriz Bettencourt, em sua tese de doutorado, tambm citada
por Barroso (2005, p. 731), afirma que a

regulao no assegura nem a harmonia, nem a estabilizao


rigorosa, nem a optimizao, porque a elaborao e a aplicao
das regras uma disputa social e d lugar a conflitos, quer abertos
e violentos, quer institudos, quer escondidos.

[3]
A Unio to autnoma quanto os demais entes federados, ou seja guarda, em
relao aos mesmos, uma posio de isonomia e no de superioridade hierrquica de
qualquer grau, quando se trata do exerccio das competncias federativas repartidas pela
CF/88 (DRIGO, 2013, p. 5).

190
Reafirma-se, portanto, com Barroso (2003, 2005), que h mltiplas
regulaes, nem sempre convergentes, originadas em diferentes segmen-
tos instncias do Estado, professores, pais, mdia, empresas, ONGs
etc. -, o que no permite prever, exatamente, o efeito das regulaes
institucionais desencadeadas pelo Estado e sua administrao. Os ajus-
tamentos dos processos de regulao envolvem considerao e rearti-
culao de interesses, estratgias e lgicas de ao de diferentes atores,
por meio de processos de confrontao, negociao e recomposio de
objetivos e poderes. Assim, a discusso do regime de colaborao precisa
ser ampliada e envolver os diferentes quadrantes da sociedade e no
se restringir, apenas, aos especialistas em educao, aos estatsticos, aos
experts em indicadores e aos funcionrios pblicos situados no aparelho
do Estado, em seus diferentes nveis. Dizendo de outra forma, as mlti-
plas regulaes impactam o regime de colaborao, que sofre influn-
cias de diferentes grupos, organizaes e entidades da sociedade civil.

Por outro lado, preciso dar coerncia ao debate acerca do regime de


colaborao, de forma a articular as necessidades locais, as articulaes
regionais e as decises nacionais. Ou seja, preciso reinventar as articu-
laes entre as instncias do Estado e os diferentes atores que atuam no
cenrio social e educacional brasileiro.

A reafirmao dos direitos dos cidados em educao parece exigir


o desenvolvimento de uma nova esfera pblica, algures entre o
Estado e a sociedade civil mercantilizada, em que novas formas
de associao colectiva possam ser desenvolvidas. O desafio reside
em saber como sair de um processo de deciso atomizado, para o
assumir de uma responsabilidade colectiva em educao, mas sem
recriar um sistema de planificao supercentralizado (WHITTY
apud BARROSO, 2005, p. 745).

191
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

Esta afirmativa prenhe de significados para a discusso do regime de


colaborao,que no pode fechar-se num espao burocrtico e inflexvel,
mas que d condies de construo coletiva e de desenvolvimento de
uma nova esfera pblica.

4. Regime de Colaborao em documentos e propostas de


planejamento: Plano Nacional de Educao, Plano de
Desenvolvimento de Educao, Conae, PNE 2011- 2020

Alguns documentos de polticas mais atuais, como o Plano Nacional


de Educao PNE - (2001), o Plano de Desenvolvimento da Educa-
o PDE (2007) e os documentos preparatrios das Conferncias
Nacionais de Educao, tematizam a questo do regime de colaborao
e precisam ser recuperados neste debate.

Importa discutir aspectos do Plano Nacional de Educao PNE - que


se referem ao regime de colaborao, por ser ele um documento em que
a colaborao de todas as instncias do Estado um pressuposto de seu
processo de elaborao e recomendao de aes a serem implementadas.

Ao analisar a educao infantil, o PNE/2001- 2010 invoca a colabo-


rao da Unio, Estados, Municpios, Universidades e ONGs, para a
elaborao de um Programa Nacionalde Formao de Profissionais da
Educao Infantil. Quanto ao Ensino Fundamental, todas as instncias
so instadas, desde a Unio, passando pelos Estados at os Municpios,
para garantir a escolarizao dos alunos, o acesso escola pelo professor
e o provimento da alimentao escolar. As recomendaes e os objeti-
vos e as metas que indicam sua execuo, mediante colaborao entre
os entes federados e outras entidades da sociedade, esto expressas no
PNE, desde a educao infantil educao profissional e ensino supe-
rior e educao de jovens e adultos.

192
Outro importante documento que traz elementos para a discusso do
regime de colaborao o Plano de Desenvolvimento da Educao
- PDE/2007. Nele est expressa a viso sistmica da educao, que
conduz a um Sistema Nacional de Educao, o qual dar o suporte
institucional articulador e fortalecedor de eixos temticos importantes,
como o sistema nacional de avaliao, o sistema nacional de formao e
o regime de colaborao (PDE, 2007, p. 39). Assim, declara que

os propsitos do PDE tornam o regime de colaborao um


imperativo inexorvel. Regime de colaborao significa compar-
tilhar competncias polticas, tcnicas e financeiras para a execu-
o de programas de manuteno e desenvolvimento da educao
e continuada), com regras transparentes e metas precisas, passi-
veis de acompanhamento pblico e controle social, pode pr em
marcha um avano perceptvel e slido (PDE, 2007, de forma
a concertar a atuao dos entes federados sem ferir-lhes a auto-
nomia. Esta simples diviso de tarefas, se articulada em grandes
eixos (educao bsica, superior, profissional, p. 10 11).(Grifos
nossos).

O PDE/2007 prope um papel fortemente ativo para a Unio, na dire-


o de superar a fragmentao da educao, auxiliar os municpios
mais necessitados e, assim, imprimir uma nova dinmica ao regime de
colaborao. O PDE/2007 indica um instrumento para assentar a cola-
borao o Plano de Metas com o objetivo de garantir a sustenta-
bilidade das aes que o compem, dentre as quais o Plano de Aes
Articuladas (PAR), de carter plurianual, construdo com a participao
de gestores e educadores locais (PDE, 2007, p. 24). Ademais, o regime
de colaborao deve prever o aumento das transferncias automticas de
recursos s escolas e s redes educacionais que demonstrem capacidade
de avanar com suas prprias foras e o aumento de transferncias de
recursos condicionado elaborao e ao cumprimento de um plano de

193
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

trabalho, para as escolas e as redes educacionais que necessitem de apoio


tcnico e financeiro, ou seja, que exijam ao concentrada, onde a quali-
dade da educao seja mais frgil (PDE, 2007, p. 40).

De forma geral, pode-se dizer que o direcionamento de recursos entre o


MEC e as escolas j vem sendo construdo h alguns anos, mesmo aps a
CF/1988. Com efeito, desde o incio da dcada de noventa a transferncia
direta de recursos para as unidades escolares vinha acontecendo com os
recursos do FNDE (GOMES; CARNIELLI; GONALVES, 2003, p.
178). O PDE/2007, entretanto, inclui instrumentos de diagnstico e
um encaminhamento de recursos diferenciando, conforme a situao de
maior ou menor precariedade educacional e organizacional das escolas,
de forma a equalizar diferenas. Ademais, a abrangncia nacional o
diferencia de programas anteriores, como o PDDE, que foi institudo
em 1995 e que disponibiliza recursos para a manuteno e projetos das
prprias escolas, mas restritos a certas regies do pas Norte, Nordeste,
Centro-Oeste.

Portanto, o PDE/2007 um marco importante na reorientao do


regime de colaborao, demarcando fortemente o papel da Unio.

A partir de 2009, as discusses se intensificam, em especial, pelas


Conferncias Nacionais de Educao. Nelas os temas centrais foram
o regime de colaborao e a necessidade de um Sistema Nacional
de Educao. O Documento Referncia da Conae/2010 (2008, p.
10) afirma que o Brasil no construiu um estatuto constitucional
do regime de colaborao entre os sistemas de ensino, ou seja, no
h uma regulamentao que assegure o regime de colaborao.
A proposta a regulamentao das atribuies especficas de cada ente
federado no regime de colaborao e da educao privada pelos rgos
de Estado (Conae/2010, 2008, p. 11). Assim, o sistema nacional de

194
educao assumiria o papel de articulador, normatizador, coordenador e
financiador dos sistemas de ensino.

Alarga-se a discusso acerca do regime de colaborao para alm do


envolvimento das esferas de governo, uma vez que implica mecanismos
democrticos, como as deliberaes da comunidade escolar e local,
bem como a participao dos profissionais da educao nos projetos
poltico-pedaggicos das instituies de ensino (Conae/2010, 2008, p.
11). Assinalamos que este alargamento e acolhida de mltiplos atores
no regime de colaborao vinham se construindo e explicitando desde o
PNE e, mesmo anteriormente, desde a dcada de 1980.

Os Documentos de Referncia das Conae demarcam, entretanto, clara-


mente, a liderana do poder pblico federal, pois os rgos legislativos
(Cmara e Senado) e executivo (MEC) estabelecem as diretrizes, as pol-
ticas e os planos, devendo exercer ao de coordenao e apoio tcnico
e financeiro e,de forma suplementar, as aes dos diversos sistemas de
ensino.

A II Conae/2014 teve como tema central do Documento de Referncia


O PNE na articulao do Sistema Nacional de Educao: participao
popular, cooperao federativa e regime de colaborao, destacando a
instituio do Sistema Nacional de Educao- SNE e do Plano Nacional
de Educao - PNE, como elementos articuladores do regime de
colaborao, do planejamento e da ao nacional. Os seus oito eixos
temticos desdobram-se em

proposies e estratgias, indicando as responsabilidades, corres-


ponsabilidades, atribuies concorrentes, complementares e
colaborativas entre os entes federados (...), tendo por princpios
a garantia de participao popular, a cooperao federativa e o
regime de colaborao (Conae/2014, p. 12).

195
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

De sua anlise depreende-se que o regime de colaborao e a necessi-


dade de cooperao transversalizam todos os eixos, na forma como so
expressas as responsabilidades (da Unio, DF, Estados e Municpios),
frente s proposies e estratgias, bem como, de maneira explcita,
indicando, claramente, esta colaborao. A seguir, alguns trechos exem-
plificam como o regime de colaborao proposto:

Definir e garantir padres mnimos de qualidade, em regime de


colaborao com os sistemas de ensino, incluindo igualdade de
condies para acesso e permanncia nas instituies educativas
(Eixo I, Estratgia 2; Conae/2014, p. 22).

Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os estados, o


DF e os municpios, no prazo de um ano de vigncia do PNE,
a poltica nacional de formao e valorizao dos profissionais da
educao, assegurando que todos/as professores/as da educao
bsica possuam formao especfica de nvel superior, obtida em
curso de licenciatura, na rea de conhecimento em que atuam (Eixo I,
Estratgia 8; Conae/2014, p. 23).

Instituir, em cooperao com os demais entes federados, o SNE


(Eixo I, Estratgia 30; Conae/2014, p. 26)

Estabelecer regime de colaborao entre os rgos dos sistemas de


ensino, fortalecendo a cultura do relacionamento entre os conse-
lhos nacional, estadual, distrital e municipais de educao (Eixo
I, Estratgia 33; Conae/2014, p. 26).

Garantir, em regime de colaborao, polticas pblicas que


visem promoo da igualdade racial (Eixo II, Estratgia 5;
Conae/2014, p. 32).

196
Institucionalizar, em regime de colaborao, a ampliao e rees-
truturao das escolas pblicas, por meioda instalao de quadras
poliesportivas, laboratrios (...) e outros equipamentos, bem
como a produo de material didtico e a formao de recursos
humanos para a educao em tempo integral (Eixo III, Estratgia
2.6; Conae/2014, p. 43).

Verifica-se, portanto, que a colaborao um principio bsico de arti-


culao do sistema poltico-administrativo da educao brasileira, faci-
litando o acesso e a permanncia do aluno, a formao de professores, a
elaborao do Sistema Nacional de Educao, a melhoria da infraestru-
tura escolar e a implementao de polticas de qualificao da educao.

A Lei n 13.005/14, que aprova o Plano Nacional de Educao para


o decnio 20142024, explicita o quanto o regime de colaborao
fundamenta a consecuo das metas e a implementao das estratgias
que devero ser realizadas, articuladamente, pela Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios. Alm desta afirmativa preliminar e
fundante do PNE, a Lei n 13.005/14 e seu anexo, com suas metas e
estratgias, citam vinte e duas vezes o regime de colaborao. Portanto,
considera-se o regime de colaborao como princpio bsico de
estruturao da educao brasileira.

De fato, sem a colaborao entre Estado e sociedade, entre instncias


nacionais e demais atores e membros da sociedade civil, no se faz educa-
o. A multiplicidade de interesses, foras e componentes deste cenrio
educacional muito diverso exige que o trabalho coletivo, a cooperao
e a colaborao sejam constantemente buscadas, reescritas e avaliadas.

Temos, portanto, uma legislao que institui os Municpios com auto-


nomia para criar seus sistemas de ensino, tal como os Estados e a Unio.
Temos uma legislao que enfatiza a necessidade de colaborao entre

197
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

estas instncias do Estado. Temos planos que indicam a colaborao


e a gesto democrtica como condies para o alcance de seus objeti-
vos e aes. Entretanto, as instncias do Estado desenvolvem relaes
por vezes muito conflituosas e de prevalncia umas sobre as outras.
A recentralizao das decises no governo federal no se pode acen-
tuar, em meio a um discurso de articulao e supletividade. Assim,
preciso que a sociedade em conjunto v, progressivamente, construindo
e rearticulando entendimentos em relao ao regime de colaborao.
Um regime de colaborao que promova condies operacionais e
reafirme responsabilidades, ao acolher a diversidade e riqueza dos vrios
atores e favorea a integrao de movimentos de regulao e contra-
-regulao.

5. Problematizao
fundamental o pacto federativo, construdo na colaborao e
coordenao entre os entes federados e sistemas de ensino, em
prol da garantia do direito educao de qualidade para todos.
Ou seja, a coordenao e a cooperao federativa, fruto da orga-
nizao territorial e poltica, caracterizada pela distribuio de
responsabilidades e repartio de competncias (concorrentes e
comuns), bem como das polticas nacionais e da descentralizao,
como definido pela CF/1988, devem constituir a base do regime
de colaborao e, no campo educacional, das diretrizes da Unio
e dos demais entes federados (estados, Distrito Federal e munic-
pios) (Conae/2014, p. 16).

A ao coordenada dos entes federados fundamental para assegurar


o direito educao de qualidade a todos os cidados, assim como a
realizao das propostas do PNE 2014 2024 e das expectativas expres-
sas na Conae/2014. Apesar de grandes diferenas persistirem entre

198
regies, estados, cidades e municpios, estamos frente emergncia de
uma agenda nacional de educao, considerando o PNE 2014 - 2024.
O regime de colaborao, entretanto, precisa ser sensvel a diferenas em
termos de ao equalizadora e em termos de considerao das assime-
trias e condies locais. O PNE 2014 2024 exige a ateno de todas
as foras da nao, na considerao de suas diretrizes, dentre as quais
destacam-se a erradicao do analfabetismo, a universalizao do aten-
dimento escolar, a superao das desigualdades educacionais e a melho-
ria da qualidade de ensino.

Apresenta-se, a seguir, dados de pesquisa que demonstram o quanto


ainda as instncias do Estado brasileiro precisam aperfeioar suas polti-
cas e desenvolver formas de percepo da pluralidade de cada situao.

A primeira situao refere-se questo da infraestrutura das escolas


pblicas de educao bsica e, a segunda, sugere que a noo de regi-
me de colaborao percebida de forma bastante diferenciada, entre os
sistemas municipais de ensino.

O Conselho Nacional de Educao, atravs da Resoluo CNE/CEB n


4, de 13 de julho de 2010, estabeleceu a exigncia de

um padro mnimo de insumos, que tem como base um


investimento com valor calculado a partir das despesas essenciais
ao desenvolvimento dos processos e procedimentos formativos,
que levem, gradualmente, a uma educao integral, dotada de
qualidade social (Art. 10, inciso IV, 2).

Para se chegar a esta educao integral, so necessrios determinados


pr-requisitos e um deles, segundo o CNE, diz respeito a condies de
infraestrutura e adequados equipamentos.

199
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

A princpio, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao -


FNDE, ao desenvolver um sistema de Levantamento da Situao Esco-
lar - LSE, cujos resultados permitiriam identificar a situao das escolas
pblicas frente a padres mnimos de funcionamento e planejar aes
de melhorias das suas condies fsicas, estava demonstrando um esfor-
o pblico para definir indicadores para uma educao de qualidade e
para recuperar e qualificar a rede escolar. Entretanto, embora tenham
ocorrido treinamentos promovidos pelo FNDE, em diferentes esta-
dos da federao, alguns municpios tenham envidado esforos para o
preenchimento do LSE de todas as escolas de suas redes e a realizao
do LSE se colocasse como pr-requisito indispensvel para a realiza-
o do segundo Plano de Aes Articuladas, sua proposta foi desativada
e mesmo os municpios que atentamente tivessem preenchido o LSE
no tiveram acesso aos dados que eles mesmos produziram (BORGES,
2014). Estes so exemplos que mostram a necessidade de avaliar polti-
cas j implementadas, do ponto de vista da continuidade, da adeso dos
diversos atores que compem os contextos educacionais e de responsa-
bilizao frente ao regime de colaborao.

Discusso acerca de como as leis de sistemas municipais de ensino do


Rio Grande do Sul contempla o regime de colaborao, demonstrando
que este um tema revestido de grande complexidade, em decorrn-
cia da ampliao de atores envolvidos, para alm dos tradicionalmente
citados - Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Pesquisa recen-
te identifica(WERLE, 2010) que a instncia estadual vista como um
forte interlocutor dos municpios frente a tal regime e que outros atores
despontam em termos de colaborao outros municpios, entidades
de atendimento a alunos com necessidades especiais etc.Este alargamen-
to de atores, para alm da Unio, DF, Estados e Municpios, entretanto,
est em constante tenso frente intensidade de demandas e sempre

200
constante falta de recursos para a educao bsica.

Num pas to diverso como o Brasil, em termos culturais, tnicos,


econmicos e polticos, numa federao com 26 Estados e com 5.560
Municpios, possvel um regime de colaborao ou so necessrias
formas diversificadas de colaborao, conforme as condies e neces-
sidades locais? Um regime no singular, que padronize relaes para
o conjunto de Municpios, vivel e coerente com uma proposta de
descentralizao e gesto democrtica? O regime de colaborao entre
os entes federados tem um sentido nico ou mltiplas direes, confor-
me a diversidade de necessidades, territrios, comunidades?

O regime de colaborao se fortalece quando uma poltica brusca-


mente interrompida e aos agentes nelas envolvidos no so apresentados
argumentosque justifiquem sua ruptura?

Como afirmam Gomes, Carnielli e Gonalves (2003, p. 167), h, na


educao brasileira, diversas arenas superpostas, onde atores agem em
favor dos seus interesses e dos seus representados. Ocorrem processos de
disputa, conflito, alm de cooperao e colaborao entre as instncias
federadas, no interior de cada unidade federativa, alm da participao de
entidades da sociedade civil que, conforme o argumento deste estudo, so
atores que tambm atuam no regime de colaborao.

Se a Constituio Federal e a LDB acenam em termos do regime de


colaborao, como os municpios se apropriam destas recomendaes?

Na elaborao dos planos estaduais e municipais de educao, como


exercer o regime de colaborao? Como atender s especificidades locais,
regionais e responder s metas e estratgias do PNE?

201
REGIME DE COLABORAO:
cooperao e colaborao federativa e intergovernamental

Como considerar a diversidade regional e as condies e limites de cada


contexto, levando em conta as metas e estratgias definidas para o dec-
nio 2011- 2020?

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202
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203
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www.anpae.org.br/iberolusobrasileiro2010/cdrom/37.pdf. Acesso em: 01
mar. 2013.
AVALIAO DA EDUCAO:
por um sistema nacional[1]
Lcia Maria de Assis[2]
Nelson Cardoso Amaral[3]

1. Introduo

A avaliao da educao, no Brasil, tornou-se uma poltica de Estado a


partir das reformas, polticas e aes educacionais, implantadas desde
os anos 1990. De l para c, as discusses sobre os problemas educacio-
nais brasileiros, tanto da educao bsica como da educao superior,
vm sendo pautadas pela divulgao de informaes produzidas pelos
processos avaliativos implantados, com nfase nos exames em larga esca-
la, centralizados, que focam o rendimento dos estudantes e so expressos
por ndices, sob a forma de notas ou conceitos. Ressalte-se que, desde os
anos 1970, a ps-graduao stricto sensu j possui um processo avalia-
tivo, implementado pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes). A educao bsica avaliada pelo Sistema

[1]
Artigo revisado tendo em vista a aprovao do novo Plano Nacional de Educao
(PNE), Lei n 13.005/2014. Foi publicado, originalmente, na Revista Retratos da
Escola, dossi temtico Avaliao da Educao Bsica, vol. 7, n. 12 de agosto de
2013, acesso pelo endereo eletrnico: http://www.cnte.org.br/index.php/publicacoes/
revistas/12427-leia-a-atual-edicao-da-retratos-da-escola-avaliacao-da-educacao-basica.
html.
[2]
Doutora em Educao. Professora da Faculdade de Educao da Universidade
Federal de Gois (UFG). E-mail: <luciamariadeassis@gmail.com.>.
[3]
Doutor em Educao. Professor do Programa de Ps-Graduao em Educao da
Universidade Federal de Gois (UFG). E-mail: <nelsoncardosoamaral@gmail.com>.

205
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e, a educao superior, pelo


Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes). So duas
sistemticas avaliativas que possuem metodologias totalmente diferen-
ciadas, sem nenhum ponto de interconexo.

O Saeb, implantado no comeo dos anos de 1990 baseava-se,


inicialmente, nos resultados quantitativos de uma prova aplica-
da a uma amostra de estudantes, que foi alterada em 2005 e passou
a ser constituda por duas vertentes: a Avaliao Nacional da Educa-
o Bsica (Aneb), que um exame de larga escala aplicado em uma
amostra de escolas, e a Avaliao Nacional de Rendimento Esco-
lar (Anresc), conhecido como Prova Brasil, que um exame de larga
escala aplicado a todos os estudantes (SOUSA; LOPES, 2010, p.55).
A Prova Brasil foi introduzida em 2005, como instrumento de avalia-
o baseado na aplicao de exames de larga escala, com o objetivo de
avaliar o desempenho em Lngua Portuguesa e em Matemtica, de todos
os estudantes matriculados nos sistemas de ensino, o que possibilitou
a divulgao dos resultados do desempenho dos alunos no exame, por
unidade escolar. Em 2007, foi implantado o ndice de Desenvolvimen-
to da Educao Bsica (Ideb), que passou a combinar os resultados dos
estudantes nos exames da Prova Brasil com as taxas de aprovao por
escola fluxo escolar. Com base nesses indicadores, passou-se a classifi-
car as escolas e redes de ensino em uma escala numrica.

Baseando-se apenas nesses dois indicadores Prova Brasil e fluxo escolar


o Ideb passou a significar, at com grande campanha miditica, o
instrumento que indica a qualidade da educao bsica brasileira,
servindo ainda para a montagem de rankings de escolas e de estados da
federao. Instalou-se, ento, a poltica do estabelecimento de rankings
na educao bsica.

206
O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes) conju-
ga trs pilares principais: a avaliao das instituies, dos cursos e do
desempenho dos estudantes. O Sinaes enfatiza a anlise das diversas
dimenses institucionais, como o ensino, a pesquisa, a extenso, a
responsabilidade social, o desempenho dos alunos, a gesto da institui-
o, o corpo docente, as instalaes e diversos outros aspectos. Utiliza
vrios instrumentos, como a autoavaliao, a avaliao externa, a avalia-
o dos cursos de graduao, os instrumentos de informao do censo e,
tambm, um exame de larga escala, o Exame Nacional de Desempenho
dos Estudantes (Enade). A partir de sua implantao, este sistema vem
sofrendo uma srie de adequaes, do ponto de vista do ajuste da sua
metodologia de divulgao dos dados, no sentido de enfatizar e valori-
zar, cada vez mais, os aspectos quantitativos, com foco nos produtos, em
detrimento dos dados que qualificam os processos. Este processo acabou
colocando o exame, o Enade, e os ndices produzidos a partir dos seus
resultados, no centro dos debates, esvaziando a existncia dos outros
instrumentos avaliativos, presentes na definio do Sinaes.

Desta forma, adquiriram centralidade, na avaliao da educao supe-


rior, dois ndices: o Conceito Preliminar de Curso (CPC) e o ndice
Geral de Cursos Avaliados da Instituio (IGC), que possuem o exame
de larga escala, o Enade, como principal componente.

O CPC, que se refere a cada curso da instituio de educao superior


(IES), tem a seguinte composio:

1. Nota do Indicador de Diferena entre os Desempenhos


Observados e Esperados (NIDD), com peso de 35%, que
tem o propsito de trazer s Instituies informaes compa-
rativas dos desempenhos de seus estudantes concluintes, em
relao aos resultados mdios obtidos pelos concluintes das

207
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

demais Instituies, que possuem estudantes ingressantes


de perfil semelhante ao seu (BRASIL. Inep, 2013, p. 19).
O NIDD , portanto, obtido a partir dos resultados do exame
de larga escala, o Enade.

2. Nota dos Concluintes no Enade (NC), com peso de 20%,


que obtido a partir dos resultados dos estudantes, no exame
de larga escala, o Enade.

3. Nota de Professores Doutores (NPD), com peso de 15%, que


a frao de professores da instituio com titulao maior
ou igual ao Doutorado (BRASIL. Inep, 2013, p. 15). Este
indicador obtido a partir das informaes do Censo da
Educao Superior.

4. Nota de Professores Mestres (NPM), com peso de 7,5%, que


a frao de professores da instituio com titulao maior
ou igual ao Mestrado (BRASIL. Inep, 2013, p. 15). Este
indicador tambm obtido a partir do Censo da Educao
Superior.

5. Nota de Professores com Regime de Dedicao Integral ou


Parcial (NPR), com peso de 7,5%, que a frao de profes-
sores da instituio cujo regime de dedicao seja integral ou
parcial (BRASIL. Inep, 2013, p. 16). A fonte deste indicador
o Censo da Educao Superior.

6. Nota referente Infraestrutura (NF), com peso de 7,5%, que


tem, como informao para o seu clculo a resposta, dada
pelos estudantes, seguinte questo, presente no Question-
rio do Estudante do Enade:

208
Os equipamentos e/ou materiais disponveis nos ambientes para
aulas prticas so suficientes para o nmero de estudantes? (Se for
estudante de EAD Educao a distncia, considere as condies
do polo de apoio presencial e/ou sede). E as possveis respostas
so: A) Sim, todos; B) Sim, a maior parte; C) Somente alguns; D)
Nenhum. (BRASIL. Inep, 2013, p. 17).

Portanto, a infraestrutura da IES avaliada por um nico indicador,


restrito suficincia dos equipamentos e/ou materiais para atender os
alunos em aulas prticas, e que reflete a viso do estudante, quando do
preenchimento do questionrio, presente no exame de larga escala, o
Enade.

Nota referente Organizao Didtico-Pedaggica (NO),


com peso de 7,5%, que a frao dos estudantes da instituio
que respondeu positivamente seguinte questo, presente no
Questionrio do Estudante do Enade:

Na maioria das vezes, os planos de ensino apresentados pelos


professores contm os seguintes aspectos: objetivos, metodolo-
gia de ensino e critrios de avaliao, contedos e bibliografia da
disciplina? E as possveis respostas so: A) Sim, todos os aspectos;
B) Sim, a maior parte dos aspectos; C) Somente alguns aspectos;
D) Nenhum dos aspectos; E) No sei responder (BRASIL. Inep,
2013, p. 18).

Pode-se concluir que a Organizao Didtico-Pedaggica avaliada


por um nico indicador, ou seja, se o professor apresentou um plano
de ensino contendo determinados aspectos. E, novamente, refletindo
a viso do estudante, quando do preenchimento do Questionrio do
Estudante do Enade.

209
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

Verifica-se, portanto, que 70% do CPC se refere a aes vinculadas ao


exame de larga escala, o Enade e 30% a dados presentes no Censo da
Educao Superior.

O IGC, que se refere IES, composto pelo conjunto dos CPCs dos
cursos de graduao oferecidos pela instituio e pelo conjunto de
conceitos Capes da ps-graduao stricto sensu oferecida pela institui-
o. H, portanto, tambm no IGC, uma grande presena do resultado
do exame de larga escala, o Enade. Ressalte-se, ainda, que esses ndi-
ces so largamente anunciados populao brasileira, servindo para a
montagem de rankings de cursos e de instituies.

Analisando os indicadores que tomaram conta dos dois sistemas de avalia-


o, o Saeb e o Sinaes, que so o Ideb na educao bsica e o CPC e IGC na
educao superior, pode-se perceber o quanto eles so frgeis e insuficien-
tes para indicarem qualidade educacional. A presena to forte dos exames
de larga escala, Prova Brasil e Enade, nesses indicadores, tem trazido srias
consequncias para o processo educacional brasileiro, fato j sobejamente
discutido e debatido em outros pases (FREITAS, 2007, 2011).

Na apresentao do Documento-Referncia para a Conferncia Nacional


de Educao de 2014, o Frum Nacional de Educao (FNE) conclama
a todos que se preocupam com a educao, para discutir e refletir
coletivamente e propor caminhos para a educao brasileira (BRASIL.
MEC, 2013, p. 10). Entendemos que este o objetivo deste estudo/proposta
e, para isto, em primeiro lugar, considerando as anlises desta introduo,
apresentaremos as consequncias desastrosas da utilizao dos exames de
larga escala nos processos avaliativos brasileiros para, em seguida, discutir
os subsdios para a elaborao de uma proposta de Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Brasileira e, finalmente, apresentar uma proposta
para este Sistema, seguindo-se as consideraes finais.

210
2. As consequncias desastrosas da utilizao dos
exames de larga escala nos processos avaliativos
implantados no Brasil

Em que pesem os grandes esforos e investimentos dos governos para


a implantao destes modelos de avaliao da educao bsica e supe-
rior, no decorrer das ltimas duas dcadas, inmeros estudos vm dando
conta de que o propsito de indutor de qualidade da educao que estes
sistemas vm divulgando no tem logrado o xito desejado. Colocada
no centro do poder do Estado e alinhada aos princpios neoliberais,
segundo Dias Sobrinho (2002), a avaliao foi colocada como instru-
mento fundamental nas reformas que desencadearam a descentralizao
e a expanso privada do sistema educacional exercendo, neste contexto,
mais as funes de regulao, prestao de contas e responsabilizao
(accountability) do que a de subsidiar a tomada de decises que incidis-
sem na soluo dos problemas detectados. Para este autor,

os Estados modernos no passam sem mltiplas avaliaes dos


seus setores, por entender que elas so instrumentos tcnicos e
polticos que fundamentam e legitimam as transformaes que
buscam operar, tanto na produo quanto na administrao
pblica. A ideia de competitividade do pas no cenrio interna-
cional, da modernizao do Estado e da eficcia e eficincia na
economia e na gesto, d o sentido geral dessas avaliaes. Por
entender que no pode haver reformas bem instrumentadas sem
avaliao, os Estados criaram, nos ltimos anos, suas agncias de
coordenao geral dos processos e do sistema avaliativos. Por a
se v que a avaliao matria de Estado e se aloja no ncleo do
poder central (DIAS SOBRINHO, 2002, p. 39).

Neste cenrio, a avaliao deixa de ser um processo construdo coletiva-


mente, para se tornar um instrumento de medida da eficincia das insti-

211
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

tuies no atendimento s demandas do mercado, ao mesmo tempo em


que visa, tambm, uma progressiva desresponsabilizao do Estado, que
acredita ter cumprido a sua funo reguladora ao devolver os resulta-
dos s instituies, responsabilizando-as pelas solues dos problemas
supostamente apontados pelo seu desempenho no ranking que, como
vimos, so construdos, tanto na educao bsica quanto na educao
superior, a partir, fundamentalmente, dos exames de larga escala.

Esta centralidade nos resultados dos exames de desempenho dos estu-


dantes tem contribudo para desencadear efeitos perversos no interior
das IES, sobretudo das privadas. Em estudo realizado por Assis (2008),
constatou-se, por meio de dados obtidos junto a coordenadores de cursos
de graduao de trs IES, que algumas instituies vm promovendo
reformas curriculares, de modo a adequ-las aos contedos cobrados no
Enade. Um coordenador do curso de Direito do centro universitrio,
ouvido na pesquisa, orientou os professores a utilizarem questes anlo-
gas s do Enade nas suas avaliaes da aprendizagem e admitiu promo-
ver este tipo de debate entre os professores do curso que as coordena,
seguindo orientaes da diretoria da instituio. Outro coordenador
do curso de Administrao de uma faculdade privada, participante da
mesma pesquisa, revelou ter elaborado um

programa para os alunos que iam fazer o provo, um programa de


treinamento, onde eu elaborei um simulador [sic] justamente na
mesma viso do exame (...); eu garanti, para a faculdade, um resultado
bom. O simulador foi interessante para a faculdade porque ele
auxiliou a tomar outros olhos em relao contratao de professores,
modificou planos de aula, ementas de disciplinas e reestruturao de
todas as disciplinas(...). Ns identificamos contedos que no eram
ministrados na faculdade (...), ns nos moldamos (Coordenador de
Curso de Administrao da Faculdade).

212
Os procedimentos descritos caracterizam uma verdadeira inverso no
papel da avaliao e uma ameaa contundente autonomia institucio-
nal. Para Mrian Cardoso, citada por Sguissardi (1997, p. 54-55), a
autonomia no precede nenhuma concesso para a qual se exija ou se
deva exigir uma contrapartida. (...) a questo da autonomia tem de ser
vista como verdadeiro fundamento da independncia institucional da
universidade para a busca da verdade sem restries.

A atitude das IES de ajustar os seus currculos aos contedos e ao formato


das provas do Enade e de promover treinamentos dos estudantes e ou
simulados das provas

caracteriza um uso indevido da avaliao, pois os exames no


tm como finalidade a definio de currculos, mas a avaliao
da qualidade dos conhecimentos, contedos e habilidades que
vm sendo ministrados nos diversos cursos de graduao em suas
respectivas reas de formao. Ao implementarem ajustes em seus
currculos tendo em vista a prova realizada a cada trs anos pelo
Enade, as IES acabam por demonstrar fragilidade em seu projeto
de formao, buscando ajust-lo a qualquer custo somente para
obter uma boa avaliao do MEC (ASSIS, 2008, p. 144).

Outro exemplo de que as IES privadas passaram a ajustar o seu projeto


de formao ao que cobrado nos exames nacionais, com vistas a torn-
-las mais competitivas no mercado educacional, vem do presidente da
Associao Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior (Abmes),
Gabriel Mario Rodrigues, que dever comandar o Conselho Adminis-
trativo do maior grupo educacional do mundo, oriundo da fuso dos
grupos Anhanguera e Kroton. Rodrigues afirmou reportagem do iG
So Paulo que

213
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

o grupo pretende implantar a partir do prximo semestre provas


padronizadas que ocorram ao mesmo tempo em todas as unida-
des. A inteno treinar os alunos para as avaliaes do governo
federal, como o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes
(Enade). Este ano tem uma equipe criando provas de maneira que
num curso de administrao em todo o Brasil uma prova seja feita
no mesmo dia. Aquela prova vai abranger o contedo dos dois
semestres. Isso uma coisa que vamos implantar depois da apro-
vao no Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econmica,
que precisa autorizar a fuso com a Kroton). As avaliaes padro-
nizadas so tendncia entre as instituies particulares. As gran-
des instituies, no s a Anhanguera, esto criando provas que
so feitas da mesma forma que so feitas as do Enade. o modo
de fazer a pergunta. Muitas vezes o aluno no entende o teor
da pergunta e tem dificuldade de responder. No s a Anhan-
guera, todas esto fazendo, mudando a maneira de questionar.
Na Abmes a gente fez um seminrio sobre o assunto: no adian-
tava ensinar o aluno, adiantava ensinar o aluno a perceber como
so feitas as perguntas (RODRIGUES, 2013).

Os dois exemplos so emblemticos, pois desvelam e revelam a total e


inequvoca adequao dos cursos e das instituies de educao superior
ao mercado educacional, de modo a torn-los mais lucrativos, competi-
tivos e eficazes do ponto de vista das demandas dos setores produtivos,
ficando o marketing institucional por conta dos resultados dos exames
nacionais divulgados de maneira espetaculosa pelas diversas mdias.

De acordo com Assis (2008), a influncia da dimenso mercadolgica


est fortemente presente no discurso dos coordenadores, podendo-se
afirmar que j h uma espcie de naturalizao dessa ideia nas IES,
considerando que os dirigentes e parte dos docentes assumiram expli-
citamente que o mercado o grande balizador da elaborao das suas

214
polticas e projetos. O seu trabalho revela um relato ilustrativo desta
tendncia. Ao ser estimulado a tratar das repercusses dos resultados do
Enade no curso, um dos coordenadores de curso da faculdade privada
assim se expressou em entrevista:

Se a nota [do Enade] boa, a gente faz a festa, ou seja, somos uma insti-
tuio privada e no somos inocentes (...) vamos tirar proveito disto,
divulgar, enfim, reforar os pontos trabalhados e podemos ver que esta-
mos bem no campeonato, no h muito em que mexer. Mas se a nota
baixa, ento muito ruim pois a concorrncia pega pr valer. Veja,
voc tem dez cursos, se quatro ficam com nota mais baixa, generaliza-se
entende? Aqui na instituio, desde que se divulgouos primeiros resul-
tados do Enade no houve nenhuma reunio administrativa, nem uma
sequer, em que estes dados no tenham sido parte importante da pauta,
em que bons resultados so lembrados, mas os resultados ruins que so
objeto de maior preocupao, sempre no sentido de mudar, de reverter
o quadro. Ento uma nota ruim traz consequncias ruins para a insti-
tuio (...) um dois grita mais alto do que um cinco (...) existe aquele
sentimento inerente ali que se t ruim a gente tem que virar, porque a
gente sabe da selvageria do mercado, e se no houver um movimento de
melhoria vai de choque com os objetivos do Enade ou do Sinaes. (Coor-
denador do Curso de Sistemas de Informao da Faculdade) (ASSIS,
2008, p. 146).

Por este trecho da entrevista, percebe-se uma grande valorizao dos


efeitos dos resultados dos cursos que podem ser usados pelas IES consi-
deradas concorrentes. O coordenador refere-se, de forma indireta, ao
modo como as instituies esto abordando os possveis candidatos
ao curso superior. Trava-se uma guerra publicitria na divulgao dos
processos seletivos da maioria dessas IES.

215
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

Se na educao superior o problema da avaliao institucional tem sido


relacionado com a mercantilizao do ensino, contribuindo para colo-
car a formao universitria como mais um produto venda no quase
mercado educacional, pouco contribuindo para a efetiva melhora da
qualidade do ensino, no que tange educao bsica, a situao no
tem sido muito diferente no que se refere ao papel da avaliao como
indutora de qualidade. Estudo realizado por Coelho (2008) analisou os
dados do Saeb de 1995 a 2003 e constatou uma tendncia ao decrsci-
mo no desempenho dos estudantes, revelando a ausncia de melhorias
ao longo do perodo, que pode ser observado pela srie histrica destes
indicadores. Em Lngua Portuguesa, a mdia de desempenho decresce
respectivamente, de 188,3 para 169,4 na 4a.srie; de 256,1 para 232,0
na 8a. srie e de 298,0 para 262,3 na 3a. srie do Ensino Mdio. Em
Matemtica h decrscimos na mdia de desempenho de 190,6 para
171,1 na 4a.srie, de 253,2 para 245,0 na 8a. srie e de 281,9 para 278,7
na 3a. srie do Ensino Mdio.

Estes valores expressam a incapacidade dos exames de larga escala em


promover mudanas qualitativas no desempenho dos estudantes e
suscitam a insatisfao e a crtica quanto s polticas educacionais e
demanda de aes mais efetivas para a melhoria da qualidade do ensi-
no nas escolas. Alm disto, demonstram que a expanso do acesso
escolarizao bsica vem ocorrendo sem que seja acompanhada de aes
que garantam a efetiva qualidade do ensino. No h dvidas de que a
universalizao do acesso educao bsica traria como consequncia
uma maior diversificao no nvel de desempenho dos novos alunos, a
maioria oriunda das camadas mais pobres e das regies mais carentes do
pas. Como consequncia,

a mdia do novo conjunto de estudantes menor do que a exis-


tente antes da incorporao macia de novos alunos. Esse efeito

216
precisa ser compensado com melhorias nos demais fatores que
influenciam o desempenho dos alunos vinculados ao funciona-
mento da escola, como a qualificao de professores, a qualidade
do material didtico ou os mtodos de ensino (SOUZA, 2006, p.
3 apud COELHO, 2008, p. 243).

Nesta mesma linha de anlise, Sousa e Lopes (2010, p. 54)


destacam que os exames em larga escala vm proporcionando o estabele-
cimento de comparaes e competitividade entre instituies educacio-
nais e entre governos subnacionais, mobilizados pela opinio pblica,
muitas vezes de forma espetacular. Para estas autoras, o que se verifi-
cou foi a tmida capacidade, da avaliao, de induzir aes de melhoria
nos baixos desempenhos dos alunos.

O reconhecimento de que o desenho de avaliao no tem ajudado a


criar cenrios de mudanas positivas pois no se verifica significativa
melhoria de desempenho dos estudantes, e tampouco tem mobilizado
as escolas e as IES para o debate acerca de possveis melhorias no ensino
fez com que novas iniciativas se pusessem em movimento. Algumas
dessas iniciativas visam agregar consequncia aos resultados das
avaliaes. Em 2001 os resultados do SARESP[4] foram at utilizados
para definir aprovao e reprovao dos estudantes ao final dos ciclos
que organizam o Ensino Fundamental em So Paulo, gerando muita
polmica. Desautorizando as escolas e tomando para si a autoridade
de aprovar ou reprovar, a SSE-SP criou um clima de animosidade
em toda a comunidade escolar. Dado o impacto da medida, a SEE
recuou da medida e voltou aos moldes anteriores. [...] Atualmente os

[4]
O Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP),
implantado em 1996, surgiu com o objetivo de criar novas formas de gerir o sistema de
ensino e as escolas (SOUSA; LOPES, 2010, p. 58).

217
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

resultados do Saresp so fonte de informao para a tomada de deciso


relativa remunerao por desempenho para os profissionais da escola,
que contam tambm a assiduidade dos profissionais e a aprovao e
reprovao dos estudantes. (SOUSA; LOPES, 2010, p. 58).

A vinculao dos resultados da avaliao oferta de premiaes a esco-


las ou aos docentes tambm pode contribuir para desviar os processos
avaliativos dos seus princpios formativos, emancipatrios e democrti-
cos, com vistas ao alcance de resultados imediatos. Esta afirmao pode
ser exemplificada pela matria de capa do Jornal O Popular, do dia
13 de maio de 2013, de Goinia, intitulada Escolas expulsam alunos
para melhorar sua avaliao. A matria, assinada pelo jornalista Vandr
Abreu (2013), informa que o Conselho Tutelar recebeu, pelo menos,
sete denncias, no ltimo ms, de estudantes que receberam transfe-
rncia compulsria de escolas estaduais, por manterem baixas notas ou
baixa frequncia. Segundo conselheiros, pais e alunos, a justificativa das
escolas a de que as baixas notas prejudicariam as instituies no ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), que medido neste
ano. Em ofcio enviado ao Conselho Tutelar explicando os motivos das
transferncias, o diretor do Colgio Estadual Sebastio Alves de Sousa
escreveu: o resultado de D. B. S. foi insatisfatrio e ele seria reprova-
do, o que nocivo para a unidade educacional, visto que estamos no
ano de medio do IDEB (JORNAL O Popular, 13/05/2013, p. 3).
Em outros casos, a transferncia foi motivada pelas faltas, como o caso
de J. C. S., de 16 anos. A aluna teria passado a frequentar as aulas no
noturno, aps comear a trabalhar como auxiliar de costura e, devido ao
trabalho, precisou faltar alguns dias de prova. A escola justificou a sua
transferncia com o argumento de que por perder as provas no conse-
guiria ser aprovada e de que, neste caso, a presena dela na escola pode-
ria dificultar a nota no Ideb, j que ela perdera as provas no momento

218
em que a escola seria avaliada. Um terceiro relato apresenta a histria
de R. C. S. G., tambm de 16 anos, que tirou notas baixas em Histria
e Matemtica. Segundo o pai da garota,

deram a transferncia para ela e nem mesmo me chamaram


na escola. O que disseram que ela seria reprovada e que no
poderia ser readmitida. Fomos maltratados e minha filha ficou
discriminada, se sentindo excluda. O que nos dizem que a
Secretaria Estadual de Educao (SEDUC) quem determina
essas transferncias, que a ordem vem de cima por causa do IDEB
(JORNAL O Popular, 13/05/2013, p. 3).

Estes casos demonstram que alguns graves efeitos colaterais parecem


contribuir para que se desencadeie um inadivel debate sobre a
continuidade desta poltica, centrada em exames de larga escala e
rankings, que tem servido mais a interesses mercantis do que contribudo
para a melhoria dos sistemas educativos, conforme mostra Freitas (2011,
p. 09):

A indstria da avaliao, da tutoria, da logstica de aplicao


de testes, das editoras, entre outras, compe um conglomerado
de interesses que so responsveis por formar opinio e orien-
tar polticas pblicas a partir de Movimentos, ONGs, institutos
privados, indstrias educacionais, mdia e outros agentes com
farto financiamento das corporaes empresariais (por exemplo:
(Gall& Guedes, s/d). A estes, somam-se os interesses eleitorais
dos polticos em postos de comandos em municpios e estados,
desejosos de apresentar resultados na esfera educacional e que so
presas fceis de propostas milagrosas alguns de boa f, outros
nem tanto.

Ainda segundo este autor, algumas questes importantes devem ser


levantadas, quando se discute a utilizao dos testes padronizados, pois

219
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

so eles que informam resultados que motivaro ou no a prorrogao


dos contratos de gesto firmados entre rgos do Estado e organiza-
es sociais. Prefeitos e governadores so responsabilizados e dependem
da comprovao do avano das aprendizagens dos seus alunos, feito por
meio dos testes. Estes testes demandam

uma complexa cadeia tecnolgica que estados e municpios


no tm como dominar, o que abre espao para o crescimento
da indstria da avaliao e da tutoria. Se para as corporaes
interessa o recurso fixao de standards como forma de triar
a fora de trabalho e monitorar os fluxos de qualificao de mo
de obra, alm do bvio controle ideolgico da educao, para a
indstria educacional os objetivos so mais imediatos e referem-
se converso da educao em mais espao mercadolgico.
Estas foras, hoje falam, no Brasil, atravs do Movimento Todos
pela Educao e atravs de uma gama de ONGs, Institutos e
Organizaes Sociais sem fins lucrativos. A estas cabe criar as
condies polticas e ideolgicas de implementao de prticas que
demandem a cadeia tecnolgica, que garantam os objetivos desta
coaliso de interesses alguns bem intencionados, outros nem
tanto (FREITAS, 2011, p. 11).

Mercantilizao, padronizao, terceirizao, responsabilizao so os


conceitos que vm compondo o cenrio das avaliaes promovidas por
exames em larga escala hoje, no Brasil, seguindo a mesma lgica de tantos
outros pases que aderiram ou que se submeteram lgica concorren-
cial das polticas de cunho neoliberal (FREITAS, 2007, 2011). Dian-
te deste cenrio pouco otimista em relao aos rumos tomados pelas
polticas educacionais de cunho avaliativo/regulatrio, apresentamos,
neste estudo, uma proposta para a constituio de um Sistema Nacional
de Avaliao da Educao, que tenha os mesmos princpios e estrutura
processual para todos os nveis, as etapas e as modalidades educacionais.

220
3. Subsdios para a elaborao de uma proposta de
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Brasileira

Iniciamos este tpico apresentando, de maneira sucinta, como o novo


Plano Nacional de Educao, aprovado pela Lei n13005/2014, trata
as questes relativas busca pela melhoria da qualidade da educao
e o lugar de destaque que atribui aos resultados dos exames nacionais,
divulgados por meio dos ndices de desempenho dos estudantes. Desta
maneira, o Plano contraria alguns dos princpios estabelecidos pelo
Frum Nacional de Educao e documentos elaborados pelas confern-
cias municipais e estaduais, que culminaram com o Documento Refe-
rncia para a Conae de 2014. A proposta esboada neste estudo baseia-
-se, portanto, nos documentos resultantes da mobilizao do FNE.
Acreditamos na importncia de divulgar o novo PNE e defender a sua
execuo naquilo que representa, de fato, os anseios do coletivo que se
mobilizou nos fruns de debates em todo o Brasil. Mas no podemos
prescindir da crtica aos pontos que foram introduzidos na Lei, na pers-
pectiva da manuteno da lgica excludente e meritocrtica, na qual se
fundamenta a poltica pautada, predominantemente, em resultados de
provas nacionais padronizadas. Portanto, este um ponto que precisaria
ser alterado nos futuros Planos Nacionais de Educao, se pretende-
mos ser coerentes com uma educao de fato inclusiva, emancipatria e
pautada em princpios e em polticas socialmente referenciadas.

221
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

A Avaliao no novo Plano Nacional de Educao

O Art. 11 no PNE, Lei n 13.005/2014, prev a criao de um

Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica, coordenado


pela Unio, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, constituir fonte de informao para a avaliao
da qualidade da educao bsica e para a orientao das polticas
pblicas para este nvel de ensino.

Este sistema dever produzir indicadores a cada dois anos e est orga-
nizado em dois grupos: de rendimento escolar, a ser apurado mediante a
aplicao de exames nacionais e de avaliao institucional e outros indi-
cadores baseados em dados relativos ao perfil dos alunos e dos profis-
sionais da educao, infraestrutura das escolas, recursos pedaggicos,
processos de gesto e outros considerados relevantes ( 1, incisos I e
II). Ainda no Art. 11 nos pargrafos seguintes a lei estabelece que estes
indicadores sero baseados no ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica IDEB, orientando sobre as responsabilidades da unio quanto
ampla divulgao dos ndices, bem como a importncia do estabeleci-
mento de cooperao com os entes federados, quando estes possurem
sistemas prprios de avaliao. importante ressaltar que o texto da Lei
no faz referncia avaliao da Educao Superior.

No anexo do documento, denominado Metas e Estratgias, a avaliao


ganha especial destaque na Meta nmero 7, que trata da qualidade
da educao bsica. O texto desta meta traduz uma concepo meri-
tocrtica e quantitativistade qualidade pautada, predominantemente,
em resultados de provas padronizadas de desempenho dos estudantes,
conforme se pode ler no texto transcrito abaixo.

Meta 7: fomentar a qualidade da educao bsica em todas as etapas


e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem

222
de modo a atingir as seguintes mdias nacionais para o IDEB:
anos iniciais do ensino fundamental: 2015: 5,2; 2017 5,5; 2019:
5,7; 2021: 6,0 anos finais do ensino fundamental: 2015: 4,7;
2017: 5,0; 2019: 5,2: 2021: 5,5 ensino mdio: 2015: 4,3;
2017: 4,7; 2019: 5,0; 2021: 5,2.

Esta meta possui 36 estratgias; destas, oito fazem referncia ou apoiam-


se nos indicadores extrados dos resultados dos exames nacionais e cinco
fazem referncia ou apoiam-se em indicadores resultantes da avaliao
institucional e/ou autoavaliao.

Em contraponto centralidade dos resultados dos ndices, destaca-


mos quatro estratgias que tratam/contemplam os indicadores no
mensurveis, que influenciam na qualidade educacional: a de nmero
7.3 prope a construo de um conjunto nacional de indicadores de
avaliao institucional, com base no perfil dos estudantes e do corpo
de profissionais da educao, na infraestrutura, nos recursos pedag-
gicos disponveis, na gesto escolar e em outros indicadores relevan-
tes, de acordo com a modalidade de ensino oferecido pela escola.
A estratgia 7.4 prope induzir processo contnuo de autoavaliao das
escolas de educao bsica, utilizando-se de instrumentos de avaliao
que orientem as dimenses a serem fortalecidas, destacando a elabo-
rao do planejamento estratgico, a melhoria contnua da qualidade
educacional, a formao continuada dos profissionais da educao e o
aprimoramento da gesto democrtica. A estratgia 7.5 prope forma-
lizar e executar planos de aes articuladas, dando cumprimento s
metas de qualidade estabelecidas para a educao bsica pblica e s
estratgias de apoio tcnico e financeiro voltadas melhoria da gesto
educacional, formao de professores e profissionais de servios de
apoio escolares, ampliao e ao desenvolvimento de recursos pedag-
gicos e melhoria e expanso da infraestrutura fsica da rede escolar.

223
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

A estratgia de nmero 7.10 tambm ganha destaque, porque prope


contextualizar os resultados do IDEB, com relao aos indicadores
sociais relevantes, como o nvel socioeconmico das famlias dos alunos
e alunas, a transparncia e o acesso pblico s informaes tcnicas de
concepo e operao do sistema de avaliao.

J a avaliao da qualidade da educao superior contemplada em algu-


mas estratgias da Meta de nmero 13: elevar a qualidade da educao
superior e ampliar a proporo de mestres e doutores do corpo docente em
efetivo exerccio no conjunto do sistema de educao superior para 75%
sendo, do total, no mnimo 35% de doutores. Observa-se que o texto
relaciona a melhoria da qualidade da educao superior qualificao
do corpo docente. As demais estratgias desta Meta contemplam outros
indicadores de qualidade, dentre eles, a avaliao de desempenho dos
estudantese o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes Enade.
A Meta 13.2trata do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Supe-
rior Sinaes. Na Meta 13.1 est prevista a autoavaliao institucional,
por meio das Comisses Prprias de Avaliao CPA. A Meta 13.8
tambm faz referncia ao Enade, quando estabelece metas para a melho-
ria dos resultados dos exames dos estudantes, no prazo de vigncia do
PNE, que dever chegar, no ltimo ano de vigncia do Plano, com 75%
de estudantes com resultados considerados positivos nestes exames em
cada rea de formao profissional.

Alm do Enade, outro exame aparece, na estratgia de nmero 13.4,


para

promover a melhoria da qualidade dos cursos de pedagogia e


licenciaturas, por meio da aplicao de instrumento prprio
de avaliao aprovado pela Comisso Nacional de Avaliao
da Educao Superior Conaes, integrando-os s demais

224
demandas e necessidades das redes de educao bsica, de modo a
permitir aos graduandos a aquisio das qualificaes necessrias
e conduzir o processo pedaggico de seus futuros alunos,
combinando formao geral e especfica com a prtica didtica,
alm da educao para as relaes tnico-raciais, a diversidade e as
necessidades das pessoas com deficincia.

necessrio destacar que a proposta de criao deste exame vem sendo


objeto de discusso nos vrios fruns e associaes, que congregam os
profissionais da educao como Anped, Endipe, Forumdir e Cedes que,
reiteradas vezes, posicionaram-se contrrios sua implementao, sob o
argumento de que se constituiria em mais um mecanismo regulatrio,
com pouco ou nenhum potencial indutor da qualidade dos processos
educativos.

Outra estratgia controversa a de nmero 19.8 que trata da gesto


democrtica da educao. Esta Meta prev o desenvolvimento de
programas de formao de diretores e gestores escolares, bem como,a
realizao de uma prova nacional especfica, a fim de subsidiar a definio
de critrios para o provimento dos cargos, cujos resultados possam ser
utilizados por adeso.

Analisando-se o novo PNE, no que diz respeito ao tema qualidade


da educao, observa-se uma destacada vinculao entre a promoo
da melhoria da qualidade da educao, do ensino e do desempenho
dos estudantes realizao de provas em larga escala, cujos resultados
so considerados, para efeito de definio de mudanas e tomada de
decises, tanto no mbito macro, das polticas educacionais, quanto no
micro, no interior das escolas e das salas de aula.

O trabalho que ora apresentamos, entretanto, apresenta a exposio de


uma proposta de avaliao institucional, sem o uso obrigatrio de resul-

225
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

tados de provas ou exames nacionais em grande escala. Trata-se de uma


proposta que visa mobilizar uma discusso na contramo do institudo,
mas que contempla uma grande parte de pesquisadores e educadores
que vm fazendo resistncia histrica pedagogia do exame na educao
brasileira, conforme exposto no desenvolvimento deste estudo.

Fundamentos de uma proposta de Sistema Nacional de Avaliao da Educa-


o Brasileira

A proposta de um Sistema Nacional de Avaliao da Educao Brasileira,


que apresentaremos mais adiante, estrutura-se em pilares estabelecidos
no Documento Referncia da Conae 2014, elaborado pelo FNE.
Em primeiro lugar, o FNE afirma que preciso estabelecer as bases para
a criao e consolidao do Sistema Nacional de Educao (BRASIL.
MEC, 2013, p. 10). Cremos que um Sistema Nacional de Educao
(SNE) exigiria, tambm, uma sistemtica de avaliao que trouxesse em
sua metodologia e que, considerando as especificidades dos nveis, das
etapas e das modalidades da educao, tivesse os mesmos princpios e
estrutura processual.

Em ateno ao estabelecido na Conae realizada em 2010, num Sistema


Nacional de Educao, as polticas educacionais seriam implementadas
e concebidas de forma articulada entre os sistemas de ensino,
promovendo a efetivao de uma avaliao educacional emancipatria
para a melhoria da qualidade dos processos educativos e formativos
(BRASIL. MEC, 2013, p. 16). Desta forma, um Sistema Nacional
de Avaliao da Educao deveria considerar diversos indicadores,
quantificveis e no quantificveis, associados aos nveis, s etapas e
s modalidades da educao, para que esta complexidade do processo
educacional pudesse ser apreendida.

226
Ao tratar da temtica O Plano Nacional de Educao e o Sistema
Nacional de Educao: organizao e regulao, o FNE prope, como
uma das estratgias, a criao de um Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica e a consolidao do Sistema Nacional de Avaliao
da educao Superior e Ps-Graduao, na perspectiva da melhoria
da aprendizagem, dos processos formativos e de gesto, respeitando a
singularidade e as especificidades das modalidades, dos pblicos e de
cada regio(BRASIL. MEC, 2013,p. 24). Seria preciso, portanto,
estruturar dois subsistemas de avaliao, um para a educao bsica
e outro para a educao superior, para que fosse possvel tratar as
especificidades destes dois nveis educacionais sem, entretanto, deixar
de considerar a existncia de um ncleo metodolgico comum, que
permitisse comparar indicadores locais, regionais e nacionais.

Na temtica Qualidade da Educao: democratizao do acesso,


permanncia, avaliao, condies de participao e aprendizagem
afirmado, em sua apresentao, que

faz-se necessrio assegurar processos de regulao, avaliao e


superviso da educao bsica, em todas as etapas e modalidades,
e dos cursos, programas e instituies superiores e tecnolgicos,
como garantia de que a formao ser fator efetivo e decisivo no
exerccio da cidadania, na insero no mundo do trabalho e na
melhoria da qualidade de vida e ampliao da renda (BRASIL,
MEC, 2013,p. 53).

Alm disto, o FNE afirma que

A definio de qualidade da educao deve considerar as


dimenses extraescolares. Elas dizem respeito s possibilidades
de superao das condies de vida das camadas sociais menos
favorecidas e assistidas. Estudos e pesquisas mostram que essas
dimenses afetam sobremaneira os processos educativos e os

227
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

resultados escolares e no podem ser desprezadas se queremos


produzir uma educao de qualidade para todos (BRASIL, MEC,
2013, p. 53-54).

Assim, um Sistema Nacional de Avaliao de Educao deveria esta-


belecer dimenses e indicadores que extrapolassem a escola/instituio e
considerassem o ambiente social, poltico, cultural e econmico em que
a escola/instituio est inserida.

O FNE, analisando a necessidade de se garantir uma educao com


qualidade e utilizando indicadores que extrapolem os resultados, afirma:

preciso pensar em processos avaliativos mais amplos, vinculados


a projetos educativos democrticos e emancipatrios, contrapon-
do-se centralidade conferida avaliao como medida de resulta-
do e que se traduz em instrumento de controle e competio insti-
tucional (BRASIL, MEC, 2013, p. 53).

E acrescenta que

Por isso, uma poltica nacional de avaliao, voltada para a quali-


dade da educao, para a democratizao do acesso, da perma-
nncia, da participao e da aprendizagem, deve ser entendida
como processo contnuo que contribua para o desenvolvimento
dos sistemas de ensino, como expresso do SNE, e no para o
mero ranqueamento e classificao das escolas e instituies
educativas tanto as pblicas, quanto as privadas (BRASIL,
MEC, 2013, p. 54).

Para garantir um processo que atenda a essas consideraes, apresenta-


das pelo FNE, h que se considerar, em um Sistema Nacional de Avalia-
o da Educao, que no contenha nenhum componente de exame de
larga escala, pois a presena deste componente, alm de induzir auto-
maticamente ao ranqueamento, distorce desastrosamente o processo

228
avaliativo, como j analisamos.

A afirmao do FNE de que

a avaliao deve considerar no s o rendimento escolar como


produto da prtica social, mas precisa analisar todo o processo
educativo, levando em considerao as variveis que contribuem
para a aprendizagem, tais como: os impactos da desigualdade
social e regional nas prticas pedaggicas; os contextos culturais
nos quais se realizam os processos de ensino e aprendizagem;
a qualificao, os salrios e a carreira dos/das professores/as; as
condies fsicas e equipamentos das instituies educativas; o
ou tempo dirio de permanncia do/da estudante na instituio;
a gesto democrtica; os projetos poltico-pedaggicos e planos
de desenvolvimento institucionais construdos coletivamente;
o atendimento extraturno aos/s estudantes; e o nmero de
estudantes por professor/professora, na educao em todos
os nveis, etapas e modalidades, nas esferas pblica e privada
(BRASIL, MEC, 2013, p. 54).

j fornece pistas de possveis dimenses e indicadores a serem considera-


dos, num Sistema Nacional de Avaliao da Educao, ingredientes
fundamentais da proposta que apresentamos a seguir.

4. A proposta de um Sistema Nacional de Avaliao da


Educao Brasileira

Para a efetivao de um Sistema Nacional de Educao, seria de funda-


mental importncia que o pas implantasse, tambm, um Sistema
Nacional de Avaliao da Educao (Sinave), que estabelecesse a mesma
estrutura avaliativa, desde a educao infantil at a educao superior.

229
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

Falamos em mesma estrutura avaliativa, pois cada nvel, etapa e moda-


lidade educacional possui as suas finalidades e especificidades prprias e
que precisam ser tratadas de forma diferenciada e adequada.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao nacional (LDB), com alteraes


que foram realizadas ao longo do tempo, estabeleceu, em seu artigo 21,
que a educao brasileira compe-se de dois nveis: I - educao bsica,
formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio;
II - educao superior (BRASIL, 1996).

A educao infantil tem por finalidade o desenvolvimento integral da


criana at seis anos de idade, em seus aspectos fsico, psicolgico, inte-
lectual e social, complementando a ao da famlia e da comunidade
(BRASIL, 1996, art. 29).

O ensino fundamental tem a durao de nove anos e ter como objetivo


a formao bsica do cidado, mediante:

I o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como


meios bsicos o pleno domnio da leitura, da escrita e do clculo;

II a tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta


a sociedade;

III o desenvolvimento da compreenso do ambiente natural e


social, do sistema poltico, da capacidade de aprendizagem, tendo
em vista a aquisio de conhecimentos e habilidades e a formao
de atitudes e valores;

IV o fortalecimento dos vnculos de famlia, dos laos de soli-


dariedade humana e de tolerncia recproca em que se assenta a
vida social (BRASIL, 1996, art. 32).

230
O ensino mdio a etapa que finaliza a educao bsica e ter como
finalidades:

I a consolidao e o aprofundamento dos conhecimentos


adquiridos no ensino fundamental, possibilitando o prossegui-
mento de estudos;

II a preparao bsica para o trabalho e a cidadania do educan-


do, para continuar aprendendo, de modo a ser capaz de se adaptar
com flexibilidade a novas condies de ocupao ou aperfeioa-
mento posteriores;

III o aprimoramento do educando como pessoa humana,


incluindo a formao tica e o desenvolvimento da autonomia
intelectual e do pensamento crtico;

IV a compreenso dos fundamentos cientfico-tecnolgicos


dos processos produtivos, relacionando a teoria com a prtica, no
ensino de cada disciplina (BRASIL, 1996, art.35).

O ensino mdio, atendida a formao geral do educando, poder


prepar-lo para o exerccio de profisses tcnicas (BRASIL, 1996, art.
36-A). Esta educao, chamada de profissional tcnica de nvel mdio,
ser desenvolvida nas seguintes formas: I - articulada com o ensino
mdio; II - subsequente, em cursos destinados a quem j tenha conclu-
do o ensino mdio (BRASIL, 1996, art. 36-B).

A LDB prev, na educao bsica, a possibilidade do oferecimento da


educao de jovens e adultos (EJA), destinada queles que no tiveram
acesso ou continuidade de estudos no ensino fundamental e mdio na
idade prpria. (BRASIL, 1996, art. 37).

Alm disto, o aluno matriculado ou egresso do ensino fundamental,


mdio e superior, bem como o trabalhador em geral, jovem ou adulto,

231
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

contar com a possibilidade de acesso educao profissional (Pargrafo


nico do artigo 39 da LDB) que, integrada educao, ao trabalho,
cincia e tecnologia, conduz ao permanente desenvolvimento de
aptides para a vida produtiva (BRASIL, 1996, art. 39, Pargrafo nico).

A educao superior tem por finalidade:

I estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito


cientfico e do pensamento reflexivo;

II formar diplomados nas diferentes reas de conhecimentos, aptos


para a insero em setores profissionais e para a participao no desen-
volvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formao cont-
nua;

III incentivar o trabalho de pesquisa e investigao cientfica, visando


o desenvolvimento da cincia e da tecnologia e da criao e difuso da
cultura, e, desse modo, desenvolver o entendimento do homem e do
meio em que vive;

IV promover a divulgao de conhecimentos culturais, cientficos


e tcnicos que constituem patrimnio da humanidade e comunicar o
saber atravs do ensino, de publicaes ou de outras formas de comu-
nicao;

V suscitar o desejo permanente de aperfeioamento cultural e


profissional e possibilitar a correspondente concretizao, integrando
os conhecimentos que vo sendo adquiridos numa estrutura intelectual
sistematizadora do conhecimento de cada gerao;

VI estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente,


em particular os nacionais e regionais, prestar servios especializados
comunidade e estabelecer com esta uma relao de reciprocidade;

VI promover a extenso, aberta participao da populao,

232
visando difuso das conquistas e benefcios resultantes da
criao cultural e da pesquisa cientfica e tecnolgica geradas na
instituio (BRASIL, 1996, art. 43).

Para todos os nveis e as etapas, entende-se por educao especial a


modalidade de educao escolar, oferecida preferencialmente na rede
regular de ensino, para educandos portadores de necessidades especiais
(BRASIL, 1996, art. 58).

Em funo das finalidades/objetivos de cada nvel, etapa e modalidade,


seriam estabelecidas dimenses e indicadores que explicitassem a
existncia de qualidade em cada um dos nveis, etapas e modalidades
educacionais. Este trabalho seria realizado por uma Comisso Nacional
de Avaliao da Educao (Conave), que realizaria suas funes em duas
cmaras: a Cmara de Avaliao da Educao Bsica (Caeb) e a Cmara
de Avaliao da Educao Superior (Caes).

Os indicadores sempre explicitando a existncia de qualidade seriam


estabelecidos para cada nvel, etapa e modalidade e seriam classificados
em quantificveis e no quantificveis, quando pudessem ser expres-
sos por um nmero, se quantificveis, ou por SIM ou NO, quando
no quantificveis. Por exemplo, o percentual de doutores no quadro
de professores da educao superior seria um indicador quantificvel e
a existncia de brinquedoteca na escola de educao infantil seria um
indicador no quantificvel.

233
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

Deve-se lembrar que j existem diversos estudos que tratam da utilizao


de indicadores em processos avaliativos da qualidade da educao[5].

Estabelecido o conjunto de indicadores, um para cada nvel, etapa e


modalidade, o Inep, por meio dos Censos da Educao Bsica e da
Educao Superior e de um Questionrio a ser preenchido pela Escola/
Instituio, seria o organismo responsvel pela obteno das informa-
es que propiciariam a constituio dos indicadores estabelecidos pela
Conave.

Em cada escola da educao bsica e em cada instituio de educao


superior seria constituda uma Comisso Prpria de Avaliao (CPA),
que possuiria diversas funes no processo avaliativo do Sinave que
explicitaremos ao longo deste estudo , dentre elas, a de validar as
informaes da escola/instituio, encaminhadas ao Inep como resposta
ao Questionrio e ao Censo.

[5]
a)Indicadores de Qualidade na Educao 3a. Edio Ampliada, estudo coordenado
pela Ao Educativa, Unicef, PNUD, Inep e SEB/MEC, que foi elaborado para ser
usado por escolas de ensino fundamental. Entretanto, tambm pode ser usado por
escolas de educao infantil, ensino mdio e educao de jovens e adultos, desde que seja
feita uma adequao dos indicadores e perguntas conforme as necessidades especficas
desses nveis de ensino (AO EDUCATIVA et al., 2007, p.7). b) Indicadores de
Qualidade na Educao Infantil, estudo coordenado pela Secretaria de Educao Bsica
do MEC, Ao Educativa, Fundao Orsa, Undime e Unicef, que pretende contribuir
com as instituies de educao infantil no sentido de que encontrem seu prprio
caminho, na direo de prticas educativas que respeitem os direitos fundamentais das
crianas e ajudem a construir uma sociedade mais democrtica (BRASIL. SEB/MEC,
2009, p.9). c) Indicadores em Nvel de Sistema, para Avaliar o Desenvolvimento e a
Qualidade da Educao Superior Brasileira, que prope um sistema de indicadores
para avaliar o desenvolvimento e a qualidade da educao superior brasileira em nvel de
sistema. (BERTOLIN, 2007, p. 309).

234
De posse dos dados dos censos, o Inep elaboraria, por escola da educa-
o bsica, e por instituio de educao superior, o conjunto de indi-
cadores daquela escola/instituio, referenciando-o ao valor daquele
indicador apurado no contexto municipal, estadual, regional e nacio-
nal, dependendo se a escola/instituio municipal, estadual ou federal.
Para os indicadores quantificveis, seriam divulgados o valor da escola e
os valores mdios municipais, estaduais, regionais e nacionais. No caso
dos indicadores no-quantificveis, que seriam expressos por SIM ou
NO, o Inep divulgaria o percentual de indicadores SIM da escola/
instituio, para cada nvel, etapa e modalidade que a escola/instituio
oferecer e os valores mdios dos percentuais dos indicadores SIM apura-
dos nos contextos municipal, estadual, regional e nacional.

O Quadro 1 ilustra a forma em que escola/instituio receberia as infor-


maes relativas aos indicadores e, tambm, neste mesmo formato, seria
dada publicidade dos resultados do processo avaliativo aos diversos
meios de comunicao.

Quadro 1 SINAVE: Indicadores da Escola/Instituio

Valor da
Mdia Mdia Mdia Mdia
Indicador Escola
Municipal Estadual Regional Nacional
Instituio

Educao Infantil
Indicador
1

(...)

Ensino Fundamental

235
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

Quadro 1 SINAVE: Indicadores da Escola/Instituio

Valor da
Mdia Mdia Mdia Mdia
Indicador Escola
Municipal Estadual Regional Nacional
Instituio
Indicador
1

(...)

Ensino Mdio

Indicador
1

(...)

Educao Profissional

Indicador
1

(...)

Educao Especial

Indicador
1

(...)

Educao de Jovens e Adultos

Indicador
1

236
Quadro 1 SINAVE: Indicadores da Escola/Instituio

Valor da
Mdia Mdia Mdia Mdia
Indicador Escola
Municipal Estadual Regional Nacional
Instituio

(...)

Educao Superior

Indicador
Valor Mdio da Instituio:
1
Mdia Municipal:
Mdia Estadual:
Faculdade Mdia Regional:
Mdia Nacional:
Mdia Municipal:
Mdia Estadual:
Centro Universitrio Mdia Regional:
Mdia Nacional:
Mdia Municipal:
Mdia Estadual:
Institutos Federais Mdia Regional:
Mdia Nacional:

237
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

Quadro 1 SINAVE: Indicadores da Escola/Instituio

Valor da
Mdia Mdia Mdia Mdia
Indicador Escola
Municipal Estadual Regional Nacional
Instituio

Mdia Municipal:
Mdia Estadual:
Centro Federal de
Educao Tecnolgica Mdia Regional:
Mdia Nacional:
Mdia Municipal:
Mdia Estadual:
Universidade Mdia Regional:
Mdia Nacional:
Fonte: Quadro elaborado pelos autores.

Os indicadores estabelecidos para a educao superior seriam os mesmos,


independentemente da categoria administrativa da instituio; entretanto,
a divulgao, como especificado no Quadro 1, seria separada, para que
a instituio pudesse se ver no contexto das instituies de mesma
categoria administrativa da IES em anlise e, tambm, em comparao
com os indicadores mdios de outras categorias administrativas.

De posse do seu quadro cada escola/instituio, por meio da CPA,


promoveria um processo de autoavaliao em que, alm de analisar,
debater/discutir a sua situao frente s mdias municipais, estadu-
ais, regionais e nacional pudesse, tambm, analisar outras dimenses e
indicadores que o conjunto de dimenses e indicadores estabelecidos no
SINAVE no conseguisse captar. As instituies de educao superior

238
realizariam, ainda, um processo de autoavaliao, conforme est estabe-
lecido na legislao em vigor (BRASIL, 2004). No final deste processo,
a CPA discutiria aes que precisariam ser implementadas, para que
os seus indicadores pudessem ser melhorados e que representaria
uma elevao da qualidade da escola/instituio. Como resultado deste
trabalho, a CPA poderia encaminhar Conave proposta de alterao
ou de acrscimo de indicadores a serem utilizados e elaborados, a partir
dos censos educacionais e do questionrio a ser respondido pela escola/
instituio.

O Inep elaboraria, ainda, para cada nvel, etapa e modalidade, quadros


resumos, equivalentes ao Quadro 1 e outros, aglutinando, para cada
indicador, as informaes por municpio, microrregies e macrorregies
estaduais, para que os dirigentes municipais, estaduais e federais
pudessem efetivar planejamentos, programas e aes que permitissem
a diminuio das desigualdades presentes no pas, sempre elevando a
qualidade da educao. A Secretaria de Educao Bsica e a Secretaria de
Educao Superior do MEC, de posse dos quadros nacionais elaborados
pelo Inep, seriam os organismos responsveis por implementar
programas e promover aes, em mbito nacional, que promovessem
esta diminuio das desigualdades e elevao da qualidade da educao.

Considerando as especificidades da educao superior no que se refere


ao sistema federal de ensino que compreende: I as instituies de
ensino mantidas pela Unio; II as instituies de educao superior
criadas e mantidas pela iniciativa privada; III os rgos federais de
educao (BRASIL, 1996, art. 16) e, tambm, a necessidade de auto-
rizao, reconhecimento/renovao de reconhecimento de cursos e de
credenciamento/recredenciamento de instituies (BRASIL, 1996, art.
4), seria preciso, ento, a partir deste ponto, realizar uma separao do
ncleo metodolgico nico, estabelecido at aqui.

239
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

Desta forma, seriam constitudos dois subsistemas de avaliao: o Siste-


ma Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Sinaeb) e o Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes). Este subsistema
seria aquele da Lei 10.861, de 14 de abril de 2004, a Lei do Sinaes, que
sofreria alteraes para conter os princpios e as diretrizes do Sinave.

O subsistema Sinaeb seria operacionalizado conforme o procedimento


estabelecido at aqui e o subsistema Sinaes seria operacionalizado acres-
centando, aos procedimentos estabelecidos at aqui, as avaliaes exter-
nas de cursos e de instituies que, alm de fazerem parte dos processos
avaliativos do Sinave, so procedimentos necessrios autorizao, ao
reconhecimento/renovao de reconhecimento e ao credenciamento/
recredenciamento de instituies. As avaliaes seriam promovidas por
comisses de avaliao, constitudas por pares, como estabelecido na
legislao em vigor (BRASIL, 2004).

A Conave estabeleceria, a partir de estudos realizados pela Caes, proce-


dimentos diferenciados em relao s avaliaes externas, para faculda-
de, centro universitrio, instituto federal, centro federal de educao
tecnolgica ou universidade. Isto se faz necessrio pelo fato de as univer-
sidades possurem autonomia, pela Constituio Federal de 1988, os
centros universitrios possurem prerrogativas de autonomia (BRASIL,
2006) e os institutos federais, para efeito da incidncia das disposi-
es que regem a regulao, avaliao e superviso das instituies e dos
cursos de educao superior (...) (BRASIL, 2008) se equipararem s
universidades federais.

Desta forma, poderia ser estabelecido que, no interstcio entre os proce-


dimentos de credenciamento e recredenciamento, as universidades,
centros universitrios e institutos federais, os procedimentos do Sina-
ve se restringiriam divulgao do Quadro 1 e s aes promovidas

240
pela CPA que inclui o procedimento de autoavaliao. Alm disto, a
Conave definiria condies a serem alcanadas no conjunto de indica-
dores institucionais, de modo que, atingido um determinado patamar,
superior a uma referncia, a IES poderia receber comisses externas para
os processos avaliativos dos cursos e da prpria instituio, em interva-
los maiores de tempo que aqueles estabelecidos na legislao em vigor.

Este seria, portanto, um Sistema Nacional de Avaliao da Educao


que atenderia s premissas estabelecidas pelo FNE, como mostramos
anteriormente.

5. Consideraes Finais

Uma das mais importantes caractersticas das polticas pblicas , sem


dvida, a sua vinculao e pertinncia ao tempo histrico presente e s
demandas da sociedade sendo, portanto, institudas e instituintes. Insti-
tudas, quando so transformadas em leis e regulamentadas, de modo a
oferecer as diretrizes para o funcionamento da sociedade sendo, portan-
to, regra de conduta e referncia para a defesa dos interesses do bem
comum e do respeito coisa pblica. Instituintes, na medida em que
o prprio movimento histrico e as novas demandas dos diversos seto-
res da sociedade se modificam alterando, tambm, as necessidades e o
perfil das instituies. neste contexto que este trabalho se inscreve, em
um momento histrico de intensos debates acerca das polticas pblicas
educacionais, em especial no que se refere avaliao da qualidade do
ensino que vem sendo oferecido, nos diversos nveis, etapas e modalida-
des da educao brasileira.

No nos resta mais nenhuma dvida da necessria e urgente mudana no


modo como esta poltica vem se materializando, no campo da avaliao
da educao, o que pode ser amplamente constatado por inmeros

241
AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

estudos e pesquisas, algumas mencionadas no desenvolvimento deste


estudo. Sabemos, tambm, que toda mudana de paradigma sempre
realizada em processo, por meio de debates que precisam envolver
inmeros sujeitos implicados, direta ou indiretamente, nestas mudanas.
Portanto, o que fazemos neste estudo oferecer uma contribuio a
mais para o debate, que j est em curso no meio acadmico, uma
vez que os problemas que aqui apresentamos, decorrentes dos usos
dos resultados dos exames de larga escala, j vm sendo publicados e
debatidos h mais de uma dcada. Entretanto, o que se observa, no
plano da proposio e da materializao das polticas de avaliao
, cada vez mais, a valorizao dos resultados, captados por meio de
provas padronizadas, e o acirramento das disputas, pelas instituies,
para ocuparem o topo do ranking por elas produzido, exatamente no
sentido oposto ao que uma parte expressiva dos estudiosos da avaliao
vem publicando e denunciando, em inmeros eventos cientficos que
abordam os diversos temas educacionais, dentre os quais pode-se citar:
ANPED, Anpae, ENDIPE, FORUNDIR, CEDES. Neste sentido, o
novo PNE refora e reafirma os indicadores educacionais baseados em
resultados de exames nacionais, na exposio das suas metas e estratgias
para a melhoria da qualidade da educao, em que pesem todas as
crticas recorrentes acerca da fragilidade e insuficincia destes dados.
Alm disto, h que se considerar o alto custo financeiro de um sistema
de avaliao que aplica exames de larga escala censitariamente.

Por fim, que possamos prosseguir no debate deste importante campo


educacional, alargando a rede de educadores que se interessam pelo
assunto, de modo a contribuir para que as novas demandas histricas
do tempo presente sejam contempladas, na concepo e na prtica, de
processos avaliativos que pretendam contribuir para elevar a qualidade
da educao no Brasil.

242
Referncias

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diretrizes e bases da educao nacional e 5.773, de 9 de maio de 2006, que
dispe sobre o exerccio das funes de regulao, superviso e avaliao
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sequenciais, no sistema federal de ensino. Braslia, DF, 2006.

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AVALIAO DA EDUCAO: por um sistema nacional

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245
Sobre os Autores

Carlos Roberto Jamil Cury


Possui graduao em Filosofia pela Faculdade de Filosofia Cincias e Letras Nossa
Senhora Medianeira (1971), mestrado em Educao: Histria, Poltica, Socieda-
de pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (1977) e doutorado em
Educao: Histria, Poltica, Sociedade pela PUC/SP (1979). Fez seu ps-dou-
torado, em 1994, junto Faculdade de Direito do Largo S.Francisco- USP. A se-
guir, agora junto Universit de Paris (Ren Descartes, em 1995, continuou seus
estudos ps-doutorais. Entre 1998-1999 fez outros estudos de ps-doutorado na
cole des Hauts tudes en Sciences Sociales, EHESS, Frana. Em 2011 fez um
estgio posdoutoral na UFRJ. professor titular (aposentado) da Faculdade de
Educao da UFMG da qual professor emrito. Tambm foi pro-reitor adjunto
de pesquisa desta universidade. professor adjunto da Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais atuando na Graduao e Ps-Graduao (mestrado e
doutorado). Foi membro do Conselho Estadual de Educao de Minas Gerais.
Entre 1996 e 2004 foi membro do Conselho Nacional de Educao(CNE) na
Cmara de Educao Bsica (CEB) da qual foi seu presidente por duas vezes. Foi
Presidente da Capes em 2003 e membro do CTC da Educao Bsica (2009-
2011) da Capes. Foi membro da Comisso de Educao da SBPC e membro
atual do seu Conselho Nacional . Foi tambm membro da Cmara de Cincias
Humanas da FAPEMIG. membro do Conselho Superior da Capes. Tem ex-
perincia na rea de Direito Educao, atuando principalmente nos seguintes
temas: lei de diretrizes e bases, poltica educacional, legislao educacional e edu-
cao de jovens e adultos. professor h 50 anos e pesquisador 1A do CNPq.

Edson Francisco de Andrade


Graduado em Pedagogia, Mestrado e Doutorado em Educao Pela Universi-
dade Federal de Pernambuco (UFPE). professor do Departamento de Ad-

246
ministrao Escolar e Planejamento Educacional (DAEPE/UFPE), exercendo
a chefia deste departamento no binio 2014-2015. professor permanente do
Programa de Ps-Graduao em Educao da UFPE. Diretor estadual (Binio
2015-2016) da Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao
(Anpae/PE) e membro da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Educao (ANPED).Tem formao e experincia de pesquisa na rea de Poltica
Educacional, com nfase nos processos de formulao, implementao e avalia-
o de polticas, projetos e programas educacionais, atuando principalmente nas
seguintes reas: globalizao, descentralizao de polticas educacionais, poder
local, educao superior (gesto, expanso, avaliao e autonomia), Estado, fede-
ralismo e regime de colaborao na gesto da educao. Sua pesquisa atual busca
analisar os processos de descentralizao e democratizao da gesto da educao,
bem como de expanso e diversificao do sistema de educao superior, tendo
em vista a anlise das caractersticas e dimenses que levaram a transio do sis-
tema de elite para o sistema de educao superior de massa no Brasil. Integra a
Linha de Pesquisa Poltica Educacional, Planejamento e Gesto da Educao.
membro/vice-lder do Grupo de Pesquisa Laboratrio de Pesquisa em Polticas
Pblicas, Educao e Sociedade (Lappes).

Flvia Obino Corra Werle


Possui graduao em Pedagogia pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (1969), mestrado em Administrao de Sistemas Educacionais pela
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (1976), doutorado em
Educao pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (1993),
ps-doutorado pela Universidade do Minho, Portugal (2003). professor
titular da Universidade do Vale do Rio dos Sinos, atuando no Programa de Ps-
Graduao em Educao, orientadora de doutorado e exercendo a coordenao
do Mestrado Profissional em Gesto Educacional. bolsista produtividade 1A
do CNPq, CA Educao. , membro efetivo da Sociedade Brasileira de Histria
da Educao e da Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao.

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Compe o Comit Assessor da rea de Educao e Psicologia da FAPERGS
como coordenador substituto designada para o perodo 07/2015 a 07/2017.
Participou do Comit Educao da Capes como coordenadora das atividades
de avaliao de livros no trinio 2010-2012, participante de avaliaes trienais,
APCN, recursos. Tem experincia na rea de Educao, atuando principalmente
nos seguintes temas: administrao e gesto educacional, histria da educao,
histria das instituies escolares, poltica e avaliao educacional.

Janete Maria Lins de Azevedo


Possui graduao (Bacharelato e Licenciatura) em Cincias Sociais pela
Universidade Catlica de Pernambuco, ttulos obtidos respectivamente nos
anos de 1973 e 1975. mestra em Sociologia pela Universidade Federal de
Pernambuco (1981) e doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual
de Campinas (1994). Realizou estgio de Ps-doutoramento na Universidade de
Paris 8, junto ao grupo de pesquisa ECOLE, no perodo abril de 2002 a maro de
2003. Foi editora da Revista Brasileira de Poltica e Administrao da Educao
(2012/2015) e integrou o comit editorial da Revista Brasileira de Educao.
Integra o conselho editorial de um conjunto de peridicos cientficos, entre os
quais: Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Educao e Realidade, Retratos
da Escola, Revista do Instituto de Polticas Pblicas da Universidade Jlio de
Mesquita IPP-Mar, Revista de Estudios Tericos y Epistemolgicos en Poltica
Educativa. Coordenou o Grupo de Trabalho Estado e Poltica Educacional GT
05 da ANPEd (1991/1994) e integrou, como secretria adjunta, a diretoria
dessa mesma Associao no perodo 1997/1999, tendo, ainda, participado do
seu comit cientfico por duas gestes. Foi Diretora de Avaliao e Programas
da Anpae no binio 1998-2000 e integrante da comisso de avaliao da Capes
para a rea de Educao (1998/1999 e 2002/2003).Coordenou o Programa
de Ps-graduao em Educao da UFPE (1996/99 -2000/001). Atualmente
professora titular da Universidade Federal de Pernambuco, vinculada ao
Programa de Ps-graduao em Educao (campus do Recife e do Agreste) e

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ao curso de Pedagogia (campus do Recife) e lder do grupo de pesquisa Polticas
Pblicas da Educao. Integra as seguintes redes de pesquisadores: Rede de
Cooperao Cientfico-Acadmica de Educao Superior (REDE CAES) e Red
Latinoamericana de Estudios Epistemolgicos en Poltica Educativa (ReLePe).
Tem experincia na rea de Educao, com nfase em Poltica Educacional e
Sociologia da Educao atuando, atravs de estudos, pesquisas, ensino e extenso,
principalmente, nos seguintes temas: educao municipal, educao bsica,
descentralizao de polticas de educao, Estado e poltica educacional; gesto
da educao e da escola, poder local e democratizao dos processos educativos
e movimentos sociais, configurao do campo de estudos sobre as polticas
educacionais no Brasil.

Lucia Maria de Assis


Possui graduao em Pedagogia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais (1984), mestrado em Educao pela Universidade Metodista de Pira-
cicaba (2001) e doutorado em Educao pela Universidade Federal de Gois
(2008). ps-doutoranda na Universidade de So Paulo (USP). Atualmente
professora adjunta da Universidade Federal de Gois, ex-coordenadora do cur-
so de Pedagogia da Faculdade de Educao da mesma universidade, ex-coorde-
nadora do Ncleo de Estudos, Documentao, Educao, Sociedade e Cultura
(Nedesc) no perodo de 2011-2013. diretora da Associao Nacional de Po-
ltica e Administrao da Educao (Anpae-Seo Gois) nos binios 2011-
2012 e 2013-2014. Delegada eleita para representar a Anpae na Conferncia
Nacional de Educao (Conae-2014). Tem experincia na rea de Educao,
com nfase em Polticas Educacionais, atuando principalmente nos seguintes
temas: Avaliao Educacional, Polticas de Formao, Polticas Educacionais e
Docncia na Educao Superior.

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Luiz Fernandes Dourado
Doutor em Educao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1997) e
Professor Titular e Emrito da UFG, com Ps-doutorado em Paris/Frana
na cole des Hautes tudes en Siences Sociales (EHESS,2010), graduao e
Licenciatura em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Gois (1983),
Mestre em Educao pela Universidade Federal de Gois (1990). Atualmente
Membro da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao,
Membro do Conselho Superior da Capes, Membro do Conselho Tcnico
Cientfico da Capes - ed. Bsica, membro do Frum Nacional de Educao,
membro do Conselho editorial da Revista Retratos da Escola/CNTE/Esforce,
membro do conselho editorial da Revista Educao e Sociedade (cedes),
Revista Horizonte Latino Americano do Mercosul e da Revista Brasileira
de Poltica e Administrao da Educao. Membro do Grupo Estratgico
de Anlise da Educao Superior no Brasil (GEA/FLACSO). Ex Diretor da
Secretaria de Educao Bsica do MEC, Ex Coordenador Geral de Estatsticas
Especiais do Inep, Ex-Secretrio Adjunto da ANPEd, Ex Diretor de Pesquisa da
Anpae. Ex Editor da Revista Retratos da Escola/CNTE/Esforce (2007/2014).
Tem experincia na rea de Educao e sociologia da educao com nfase em
poltica educacional, envolvendo estudos sobre avaliao, gesto e regulao
da educao bsica e educao superior. Pesquisador do CNPq desde 2001.

Nelson Cardoso do Amaral


Possui mestrado em Fsica pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Ja-
neiro (1981) e doutorado em Educao pela Universidade Metodista de Piraci-
caba (2002). Atualmente professor associado II, aposentado, da Universidade
Federal de Gois. Tem experincia na rea de Educao, atuando principal-
mente nos seguintes temas: autonomia; gesto; financiamento e avaliao ins-
titucional

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