rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
rea
El ordenamiento territorial en el Per:
Contribuciones conceptuales
Ficha Tcnica
Autor : Arq. Liliana Miranda Sara*
Ttulo : El ordenamiento territorial en el Per:
Contribuciones conceptuales - Parte I
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 37 - No-
viembre 2011
Sumario
Presentacin
1. Concepto de ordenamiento territorial (OT)
Presentacin
La aspiracin del Foro Ciudades para la Vida
es edificar ciudades que sean de y para los
peruanos. Esta es nuestra razn de ser y
toda nuestra experiencia de estos quince
aos se sustenta en la construccin colectiva
de ideas y propuestas que hace del Foro una
experiencia singular en nuestro pas.
Somos una red nacional interinstitucional
que se fund con 12 instituciones en
1996, y al 2011 contamos con 58 socios
formales entre municipalidades, univer-
sidades y organizaciones de la sociedad
civil a lo largo de 20 ciudades del Per.
Nuestra primera campaa se concentr
en promover las Agendas 21 de ciudades,
como resultado de la cual 22 ciudades
desarrollaron y, en diferentes grados, las
implementaron, ahora conocidas como
Planes de Desarrollo Concertado con
enfoque de sostenibilidad. Esto ha sido
posible gracias a que hemos promovido
y estimulado el desarrollo de capacidades
de lderes, autoridades, acadmicos e ins-
tituciones en estas ciudades, as como a las
campaas de incidencia poltica que han
devenido en cambios legislativos favora-
bles y que han permitido estos avances.
As por ejemplo, la incorporacin de
cambios en la Ley Orgnica de Gobiernos
Locales, la Ley del Sistema de Gestin Am-
* Arquitecta, Urbanista, Ambientalista y Planificadora, Doctorante
de la Universidad de Amsterdam, Coordinadora de Investigacin
del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestra de Gestin
de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniera lmiranda@
ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe
XIII
Ordenamiento Territorial
y Gestin Ambiental XIII
Parte
I
Informes Especiales
biental, as como la aprobacin de la Ley llo local y el desarrollo sostenible desde
de Presupuesto Participativo conectando las ciudades con el desarrollo regional y
presupuestos de inversin con los planes, nacional es quiz la nica manera para
entre otras. obtener cambios viables y duraderos di-
Actualmente, anhelamos conquistar un rigidos hacia el bienestar de las personas,
paso ms, los Planes de Ordenamiento en particular de los(as) ms vulnerables
Territorial para acentuar la perspectiva y excluidos(as). Este es el espritu, la ruta
espacial y territorial de las Agendas 21 elegida y la fuerza desplegada por el
en cada ciudad. Tenemos ms de 6 aos Foro Ciudades para la Vida en nuestros
trabajando en esta propuesta legislativa y quince aos de trabajo, lo cual queremos
consideramos que la pobreza, el deterioro compartir en este y siguientes artculos.
ambiental de nuestras ciudades, cuencas
y territorios, y los interminables conflictos 1. Concepto de ordenamiento
por el uso y ocupacin del territorio po- territorial (OT)
drn ser manejados en forma ms apropia-
El ordenamiento territorial, la orde-
da con este instrumento de gestin, para
nacin del territorio o la ordenacin
lo cual es necesaria la aprobacin de una
Ley General de Ordenamiento Territorial. territorial, en su acepcin ms simple,
refiere a la interpretacin de dos trminos,
Nuestra experiencia acumulada nos ha uno como receptor de la accin: El terri-
convencido de que no es viable construir torio, y otro como indicador de la accin:
una nica propuesta de desarrollo nacio- ordenacin, ordenamiento, accin de
nal sin tomar en consideracin las carac- ordenar. A continuacin presentamos
tersticas, recursos, capacidad y voluntad una recopilacin de algunos conceptos
locales y regionales. Relacionar el desarro- de ordenamiento territorial:
Claudius Petit, especia- La bsqueda en el mbito geogrfico de la mejor reparticin de los hombres
lista francs 1950 en funcin de los recursos naturales y de las actividades econmicas (Mass,
1974, citado por Mndez, 1990:93).
G. Saenz de Buruaga Es el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformacin ptima del
Espaa, 1969 espacio regional y de la distribucin de esta transformacin y de la poblacin
total entre ncleos urbanos con funciones y jerarquias diferentes, con vistas a
su integracin en reas supranacionales (Pujadas y Font, 1998:11).
J. Lajugie y otros. Fran- El objeto de la ordenacin del territorio es crear, mediante la organizacin
cia, 1979 nacional del espacio y por la instalacin de equipamientos apropiados, las
condiciones ptimas de valorizacin de la tierra y los marcos mejor adaptados
al desarrollo humano de los habitantes (Grenier, 1986).
Carta Europea de Or- Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica
denacin del Territo- concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un
rio. 1983 desarrollo equilibrado de la regiones y la organizacin fsica del espacio,
segn un concepto rector (CEMAT, 1983).
Ley Orgnica de Orde- Regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de
nacin del Territorio. las actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo
Venezuela, 1983 fsico espacial, con el fin de lograr una armona entre el mayor bienestar de la
poblacin, la optimizacin de la explotacin y uso de los recursos naturales y
la proteccin y valorizacin del medioambiente, como objetivos fundamen-
tales del desarrollo integral (Congreso de la Repblica de Venezuela, 1983).
Comisin de Desarro- Camino que conduce a buscar una distribucin geogrfica de la poblacin y
llo y Medioambiente sus actividades, de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recuros
de Amrica Latina y naturales que conforman el entorno fsico y bitico, todo ello en la bsque-
el Caribe. 1990 da de unas condiciones de vida mejores (Comisin de Desarrollo y Medio
Ambiente de Amrica latina, 1990)
Actualidad Gubernamental N 37 - Noviembre 2011 XIII 1
XIII Informes Especiales

Ley de Desarrollo Terri- Conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concer- entre lo social, cultural, econmico y am-
torial. Colombia, 1997 tadas, emprendidas por los municipios o distritos y reas metropolitanas ..., biental, que nos ayude a evitar y manejar
orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, los posibles conflictos o tensiones entre
transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de ellos en el territorio.
desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradi-
ciones histricas y culturales (Congreso de la Repblica de Colombia, 1997). Adicionalmente, la base conceptual acerca
del ordenamiento del territorio, en el
Proyecto de Ley de OT. Proceso dinmico, interactivo e iteractivo de diseo de cambios integrales
Costa Rica, 1998 en las polticas pblicas para la clasificacin y el uso racional, eficiente y contexto peruano, requiere aclarar las in-
estratgico del territorio, de acuerdo con criterios econmicos, culturales teracciones entre dos enfoques respecto al
y de capacidad de carga ecolgica y social (Ministerio de Planificacin suelo: el primero, desde lo ambiental que
Nacional, 1998:3). define al suelo como un recurso natural
Grupo Interinstitucio- Estratega de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuada ar- (junto con el agua, el aire y la biota) y el
nal de OT. Mxico, ticulacin funcional y espacial de las polticas sectoriales, busca promover segundo, desde lo econmico, que define
2000 patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio (SE- al suelo por el uso y ocupacin por parte
DESOL y otros, 2000). de las actividades ecnmicas que en l se
Proyecto de Ley de Conjunto de polticas o directivas expresamente formuladas, normas y desarrollan. Esto, por la tradicional ten-
Ordenamiento y Desa- programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de ocupacin, dencia a la sectorializacin, ha conllevado
rrollo Territorial. Costa desarrollo y transformacin del territorio y el uso del espacio (Presidencia a diversos tipos de definiciones, lenguajes
Rica, 2000 de la Repblica de Costa Rica, 2000). tcnicos, denominaciones, clasificaciones
Anteproyecto de De- Disciplina tcnico administrativa destinada a mejorar las condiciones que e instrumentos de gestin que pasamos a
creto-Ley de planifica- tienen el territorio para las funciones sociales y econmicas. Se concreta en los resumir en el grfico siguiente:
cin fsica. Cuba, 2001 mbitos nacional, provincial, municipal y urbano y su contenido fundamental
es la estructuracin del espacio fsico (Instituto de Planificacin Fsica, 2001).
Primera aproximacin conceptual
Proyecto de Ley de OT, Proceso de organizacin del uso y la ocupacin del territorio, en funcin
Bolivia, 2001 de sus caractersticas biofsicas, ambientales, socioeconmicas, culturales y Naturaleza (tierra Sueldo (y subsue-
poltico institucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible como sustento de lo)
del pas (Senado Nacional, 2001). vida) Espacio (lote, te-
Ecosistema (y bio- rreno, rea cons-
topo) truida, aires)
Estos conceptos reseados en el cuadro rizacin, diagnstico y evaluacin). De Cuenca Territorio
adjunto, solo reflejan la evolucin del OT orden cientfico-tcnico. Paisaje
en el mundo, pero se pueden observar 3. La planificacin territorial, a partir
varias caractersticas compartidas, por ejem- del diseo y anlisis de escenarios y
plo, que el OT es una poltica del Estado, de la formulacin del Plan de uso y Es decir, en un intento de explicar en for-
es un proceso y estrategia de planificacin ocupacin del territorio. De orden po- ma sencilla este dilema conceptual, se ha
territorial de caracter integral. Como tal, el ltico (involucrando lo socioambiental venido concibiendo, por un lado, al suelo
OT, es un proceso concertado, de corto, y econmico). como recurso natural no renovable gene-
mediano y largo plazo, lo cual significa ralmente de propiedad comn y por otro,
que en el diseo de la imagen objetivo y 4. La gestin territorial para la im- al suelo como sujeto de uso y ocupacin de
modelo de desarrollo territorial integra- plementacin, evaluacin peridica las actividades humanas y generalmente de
do, se deben considerar las expectativas, y seguimiento del Plan. De orden propiedad privada. Para lo cual se han desa-
aspiraciones y la participacin activa de administrativo y normativo. rrollado diferentes grupos de instrumentos
los diversos agentes sociales y econmicos El ordenamiento del territorio implica de anlisis y de planificacin y gestin.
involucrados con el uso, aprovechamiento, tambin prever con antelacin los im- El reto que nos plantea el ordenamiento
ocupacin y gestin del territorio y aquellos pactos en el ambiente que ocasionan las territorial es integrar estos enfoques en un
recursos naturales y servicios ambientales actividades humanas, capaces de provocar solo instrumento de ordenacin. As por
que en l se ubiquen. deterioros de carcter irreversible, para lo ejemplo, los trminos tierra (definido en
En suma, la evolucin de este concepto ha cual habr que tomar medidas. Prever, la Constitucin Poltica para usos agrarios
llevado a describirlo como un proceso que evitar, mitigar, reparar. El instrumento y/o forestales), as como suelo (definido
se inicia en la bsqueda de integrar, armo- de la evaluacin ambiental estratgica en la Ley Orgnica de Municipalidades
nizar y concordar las polticas sectoriales (EAE) ya presente en nuestra normativa para usos urbanos), o el concepto de sub-
en el territorio a nivel nacional, regional del Sistema de Evaluacin de Impacto Am- suelo (definido por la legislacin minera)
y local provincial, basados en la primaca biental, podr finalmente implementarse debern estar comprendidos en la defini-
de los derechos humanos, as como en en el marco del OT. cin de territorio. Tal y como la Consti-
los ecosistemas y recursos naturales, y El Plan de OT contribuye a reducir el peligro tucin Poltica peruana define al territorio
privilegiando el bien comn. Un proceso de prdida de calidad de vida de los habi- en su artculo 54: El espacio geogrfico
que busca promover la integracin de las tantes de hoy, y del maana, cooperando que comprende el suelo, el subsuelo, el
polticas sectoriales en el territorio con con polticas y estrategias, que orienten la dominio martimo e insular y el espacio a-
las visiones de desarrollo sostenible en dinmica poblacional en su relacin con reo que lo cubre, y donde se desarrollan
cada nivel de gobierno y en cada escala el uso y ocupacin del territorio, en una relaciones e interacciones dinmicas entre
territorial. personas o grupos sociales, y entre estos
forma equilibrada y sostenida.
El OT es por tanto de naturaleza compleja y los ecosistemas que lo sustentan que en
Sus instrumentos complementan la pla- un proceso histrico conforman un paisaje
y dinmica, y como tal, pasa en trminos
nificacin econmica, social y ambiental socioeconmico y cultural (Proyecto de Ley
generales por cuatro momentos de dis-
otorgndoles una dimensin territorial, General de Ordenamiento Territorial, Foro
tinto orden:
racionaliza las intervenciones que requiere Ciudades para la Vida 2008).
1. La decisin o intencin de poner el desarrollo sobre el territorio as como Tambin hay que reconocer que estos enfo-
en marcha el proceso concertado su conservacin, aprovechamiento y uso ques han devenido a su vez en instrumentos
de ordenamiento. De orden poltico. sostenible. de gestin diferenciados que solo con el
2. La elaboracin del estudio de Es un instrumento de planificacin que transcurso del tiempo se estn aceptando
anlisis territorial (fases de caracte- busca el desarrollo equilibrado y armnico y demostrando la utilidad y beneficios de

XIII 2 Actualidad Gubernamental N 37 - Noviembre 2011

 rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental XIII
su tratamiento integrado, incorporando el
enfoque ambiental. En ese sentido, los Pla-
El suelo (tambin denominado tierra, es- El suelo (tambin denominado territorio o
nes de Accin Ambiental Nacional, Regional pacio naturaleza) como recurso natural no suelo urbano o rural) como sujeto de uso
y Local requerirn a su vez integrarse en los renovable (y base conceptual de la gestin y ocupacin por las actividades humanas
Planes de Desarrollo Concertados as como ambiental y reas naturales protegidas): (base de la sectorizacionalizacin):
en los Planes de Ordenamiento Territorial, - Soporte biofsico de la flora y fauna - Idustriales
- Regenerador de agua y de reserva ener- - Mineras e hidrocarburos
en la bsqueda del balance y armona entre gtica - Agrcolas
las diferentes dimensiones del desarrollo - Reserva gentica - Tursticas
(econmica, social y ambiental), as como - Recurso paisajstico - Forestales
igualmente, los planes de proteccin de - Sustento de bosques y biodiversidad - Pecuarias
- Constructivas
la naturaleza y del paisaje, requerirn - Infraestructura (vial, servicios)
integrarse en los Planes de Ordenamiento - Urbanas y de Vivienda
Territorial y su respectiva zonificacin del
uso del suelo, sea este urbano, rural, natural
o histrico monumental. Es tanto soporte de vida como base del desarrollo humano:
Es decir, el suelo debe ser manejado Se requiere tratamiento integrado
armoniosamente tanto como soporte
de la vida (y la naturaleza) como del
desarrollo de las actividades humanas,
pues de hecho unos y otros formamos
parte de una misma comunidad de vida
y se requiere aceptar y reconocer las
interdependencias entre ambos para
garantizar la supervivencia de todos los
seres vivos en el planeta, al igual que
nuestras sociedades.
Experiencias como la de Vittoria Gastteiz
en Espaa, recientemente declarada como
la Ciudad Verde de Europa, demuestran
que esta integracin armoniosa es posible,
al igual que el caso de la ciudad de Berln
entre las experiencias europeas ms anti-
guas, as como la de Santiago de Chile, y
que researemos en los siguientes artculos.
Los instrumentos utilizados por estas
experiencias se han denominado inicial-
mente como Planes de Paisaje o Planes
de Proteccin de la Naturaleza, pero que
progresivamente se han integrado a los
instrumentos de planificacin y gestin del
territorio, a los Planes de Ordenamiento
Territorial.
Este aprendizaje ya realizado interna-
cionalmente, tendr que ser tomado en
consideracin por el Per, como pas Presentacin Estudio de Caso, Berln, Curso to Territorial, Proteccin del Paisaje y la
megadiverso y rico en historia y cultura. Internacional de Posgrado en Ordenamien- Naturaleza FCPV Continuar en la siguiente edicin...

Anotaciones conceptuales sobre la gestin

ambiental
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Pierre Foy Valencia*
Ttulo : Anotaciones conceptuales sobre la gestin
ambiental
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 37 - No-
viembre 2011
* Profesor Asociado de la PUCP. Docente en Derecho Ambiental
de la U. de Lima. Miembro del IDEA PUCP. Gerente y socio del
Estudio Foy & Valdez. Consorcio en Derecho Ambiental. Docente
de la UNMSM en los cursos de Derecho Ecolgico, Ecologa
Poltica y Legislacin del Ordenamiento del Territorio. Docente de
Legislacin Ambiental y de los Recursos Naturales en la UNALM.
Sumario
Introduccin
1. El trpode de la gestin ambiental?
2. Gestin ambiental y sistemas de gestin
ambiental
3. Ministerios ambientales
Introduccin
En la presente rea 13, en lo que concier-
ne a la Gestin Ambiental, empezaremos
con un marco conceptual acerca de la
gestin ambiental, para en el siguiente
artculo desarrollar un tratamiento acer-
ca de la gestin ambiental relativa a la
experiencia normativa gubernamental
nacional.
La gestin ambiental tiene un concepto
polismico (con diferentes acepcio-
nes) e interdisciplinario, ha sido por
momentos asociado meramente a
la instititucionalidad ambiental, otras
veces a toda la gobernabilidad am-
biental, entre otros. Sin embargo,
hoy en da existe cierto consenso

Actualidad Gubernamental N 37 - Noviembre 2011 XIII 3

XIII Informes Especiales
bsico de cmo aproximarnos a ella,
y en parte ello obedece al desarrollo
tcnico conceptual de las normas ISA
14000, pero pueden convertirse en
un freno al conferirles un peso o una
acepcin tecnocrtica in estricto. De
ah la necesidad de concebir sus ml-
tiples alcances y cmo se articula con
la poltica ambiental.
1. El trpode de la gestin am-
biental?
1.1 . Aproximaciones
La nocin de gestin ambiental 1 ha
estado sujeta a mltiples usos y acaso
abusos, de suerte que para muchos ca-
sos no siempre se encuentran consensos
en cuanto a sus alcances, contenidos y
elementos, generndose con ello una
especie de Babel discursiva. En la regin,
uno de los criterios de mayor aceptabi-
lidad es el propuesto por Ral Braes,
quien la entiende como el conjunto de
actividades encaminadas a procurar una
ordenacin del ambiente y contribuir al
establecimiento de un modelo de desarro-
llo sustentable, trpode conformado por
sus tres componentes esenciales: poltica,
Derecho y administracin ambientales2.
Desde el punto de vista prenormativo
o cuasi doctrinal, la introduccin de la
Propuesta de ley bsica de proteccin
ambiental y promocin del desarrollo
sostenible ley, que constituye una suerte
de exposicin de motivos, entiende por
gestin ambiental al conjunto de activida-
des del Estado dirigidas a la conservacin,
preservacin, mejoramiento, recuperacin
y monitoreo del ambiente; las de inter-
vencin directa e indirecta en el ambiente
natural y antrpico; y las del control de las
actividades de los particulares; ampliando
su alcance al uso y aprovechamiento de
los recursos ambientales, sean pblicos o
privados, que hacen los particulares3.
Precisamente, por su carcter holstico
y transectorial, la gestin ambiental
para el desarrollo sostenible no puede
ser concentrada en una sola rea de la
Administracin Pblica. Ciertamente,
a partir de este criterio tan lato como
vlido, los instrumentos para la gestin
ambiental habrn de multiplicarse de
manera notable4.
1 A nuestro modo de ver, al menos desde una perspectiva jurdica,
se han estado manejando dos acepciones:
Acepcin amplia. Esto es el quehacer o el cmo realizar las
opciones ms convenientes relativas a la sostenibilidad. Equi-
valdra a la direccin o gobierno de la proteccin ambiental, en
cualquier dimensin.
Acepcin restrictiva. Referido al aspecto propiamente or-
gnico institucional del quehacer ambiental. A los sistemas de
organizacin social y estadual del ambiente, como una parte o
componente esencial de la gestin ambiental en sentido amplio.
As por ejemplo, Morcillos, p. cit. Ut supra.
2 BRAES, Ral La Poltica Nacional del ambiente y su Marco
Jurdico Institucional en Amrica Latina. En ambiente y recur-
sos naturales, Bs. As. La Ley, Jul/Set, 1988, Vol. V, N 3, pgs.
19-36. Ver tambin de Walter Valdez, Op cit. Ut supra.
3 PNUMA-ORPALC. Serie de Documentos sobre Derecho Ambien-
tal, Mxico. N 1, 1993, pg. 7.
4 De acuerdo con la mencionada Ley Bsica, los componentes
XIII 4 Actualidad Gubernamental
El mismo Braes nos advierte que si bien
la gestin ambiental tiene en el trpode
mencionado sus componentes bsicos,
sin embargo, supone un conjunto de ac-
tos normativos y materiales que buscan
una ordenacin racional del ambiente
y que van desde la formulacin de la
poltica ambiental hasta la realizacin
de acciones materiales que tienen ese
propsito5.
De ah que el anlisis de la poltica (di-
seo, ausencias de poltica de desarrollo,
insuficiencia de mecanismos legales y
administrativos, entre otros), el Derecho
(ineficacia normativa, imprevisin, des-
conocimiento de la heterogeneidad de
realidades, falta de conciencia ambiental,
etc.) y la administracin (sectorializacin
y debilidad institucional, centralizacin,
ausencia de participacin ciudadana,
es decir, una inadecuada organizacin
institucional para la sostenibilidad) am-
bientales, debiera conducir a una refor-
mulacin radical de dicha gestin6 como
consecuencia de revertir progresivamente
estos limitantes en cada uno de sus com-
ponentes. Sin este rediseo, lo jurdico
ambiental, que est inscrito en el conjunto
de instrumentos gestores y mecanismos
de control ambiental, tampoco tendr
un conveniente derrotero.
1.2. Sujetos de la gestin ambiental
De ordinario, la nocin de gestin am-
biental se presenta como una dimensin
o funcin evolutiva de los Estados y de
sus polticas, que tienen que responder
a los crecientes desafos ambientales.
Por ello es que dicha gestin ha tendido
a identificarse como una responsabi-
lidad fundamentalmente de carcter
gubernamental, expresada a travs de
las decisiones y orientaciones (polticas
ambientales), decisiones normativas, y
en sus estructuras institucionales y com-
petenciales (administracin ambiental).
Sin embargo, una concepcin lata y mo-
derna de gobierno o gestin gubernamen-
tal nos reconduce a ampliar dicha nocin
a un espectro mayor, en donde si bien es
cierto el Estado representa el eje a partir
del cual se ordenan los diversos sujetos
sociales (la sociedad civil7), sern estos
quienes empezarn a adquirir un mayor
protagonismo en el quehacer ambiental
y ya no solo el Estado.
de la gestin ambiental seran: Normatividad jerarquizada;
programas, planes y proyectos; ordenamiento ambiental y
territorial; ordenacin de asentamientos humanos; licencias
ambientales, concesiones, permisos prohibiciones; estudios de
impacto ambiental; informacin, vigilancia y control; educacin,
capacitacin y difusin ambiental; investigacin y desarrollo
cientfico y tecnolgico; sistemas de incentivos y beneficios
econmicos, financieros y fiscales; inversiones pblicas; fondo
econmico; sanciones administrativas; medidas cautelares; sis-
tema de responsabilidad civil; sanciones penales; publicidad de
decisiones relativas al ambiente; accin popular y participacin
ciudadana (pgs. 27-28).
5 BRAES, Ut supra pg. 23.
6 BRAES, d.
7 Ver de FERNANDO DE TRAZEGNIES, El rol de la sociedad civil,
en Gaceta Jurdica, Tomo V, Mayo 1994, WG Editor. pgs. 29-41.
N 37 - Noviembre 2011
De otra parte, cabe advertir que para-
lelo a ello se presentan las diversas di-
mensiones ambientales supraestatales,
en una especie de gestin ambiental
internacional, regional o global. Recor-
demos que el propio Informe Bruntland
alude a la gestin de los espacios comu-
nes. Asimismo, desde una dimensin
micro habra todo el escenario de la
gestin ambiental de la empresa8 u otras
organizaciones.
Todo lo cual nos estara confirmando
esta percepcin plurisubjetiva y plu-
ridimensional acerca de los agentes
responsables del quehacer o gestin
ambiental. Por tanto, los sujetos de la
gestin ambiental a nuestro modo
de ver vendran a ser los diversos
agentes de una dimensin ambiental
determinada. Por ejemplo, los sujetos
de la gestin ambiental local: pequeas
empresas, municipio, vecinos, clubes,
comuneros, etc.
1.3. Objecin metodolgica al tr-
pode
Creemos, sin embargo, que dicho trpode
tal como lo plantea Braes represen-
tara una simplificacin utilizada expro-
fesamente como modelo o instrumento
a efectos de destacar la funcin que le
compete al Derecho en el marco de la
gestin ambiental en general. As, por
ejemplo, no creemos que sea menos
esencial salvo que estemos ante una
aplicacin ms jurdica, y aun as la
cuestin tecnolgica o educativa. Por el
contrario, desde una perspectiva educa-
tiva, la gestin ambiental probablemente
no le asignara de modo indispensable el
estatus de elemento esencial al Derecho.
Y as podramos aludir en relacin con
otras perspectivas extrajurdicas.
1.4. Conclusin
La gestin ambiental representa el
quehacer ambiental correspondiente a
un nivel u ordenamiento social (local,
nacional o internacional) cuyos compo-
nentes esenciales para los efectos de la
disciplina usambiental lo constituyen la
poltica9, el Derecho y la administracin
ambiental.
8 Ver Apartado 12.
9 Conexo a la nocin de poltica ambiental, habra que corre-
lacionar otros conceptos tales como los de ecopoltica (Roberto
Guimaraes, p. cit. Ut supra); Estrategias, seguridad ambiental,
inteligencia y seguridad ambiental (Guillermo Cano. Derecho,
poltica y administracin ambientales, Ediciones Depalma, Bs.As.
1978, pg. 108). Incluso el Cdigo Nacional de Recursos Natu-
rales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente (1974), se
refiere a la nocin de Ecogerencia Eficiente, lo cual se puede
inscribir en el marco de la gestin ambiental de la empresa,
con los conceptos actuales sobre la calidad total en la gestin
ambiental, ISO 14000 y otros.
Una poltica ambiental segn la ACHIDAM (Asociacin Chilena de
Derecho Ambiental Principios para la formulacin de una poltica
nacional ambiental. Costa Brava, Chile, 1987) debe ser: Informa-
da. Precedida de conocimiento y evaluacin holstico, sistmico
y especializado. Ecocntrica (por oposicin a antropocntrico;
se trata evidientemente de una opcin relativa). Propiciatoria
 rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
2. Gestin ambiental y sistemas
destinados a alcanzar los objetivos y
de gestin ambiental metas marcadas.
Dicho concepto como en muchas de las - Comprobacin de les metas alcanza-
temticas ambientales es polismico; en das.
- Revisin y correccin de las acciones
parte depender del enfoque disciplinario
realizadas.
que se le confiera.
Por ello, la mayora de los sistemas de gestin
ambiental estn construidos bajo el modelo:
El Vocabulario de la Norma ISO 14050 Planificar, Hacer, Comprobar y Actuar, lo
No define expresamente el trmino, pero que permite la mejora continua basada en:
alude al sistema de gestin ambiental - Planificar, incluyendo los aspectos
como la parte de sistema general de ges- ambientales y estableciendo los ob-
tin que incluye la estructura, organizacin, jetivos y las metas a conseguir.
planificacin de las actividades, responsabi- - Hacer, implementando la formacin y
lidades, prcticas, procedimientos, procesos los controles operacionales necesarios,
y recursos para desarrollar, implementar,
- Comprobar, obteniendo los resulta-
llevar a efecto, revisar y mantener la poltica dos del seguimiento
ambiental.
- Actuar, revisando el progreso obte-
El Vocabulario de la Norma ISO 14050 en- nido y corrigiendo las desviaciones
tiende como organizacin a la Compaa, observadas, efectuando los cambios
corporacin, firma, empresa, autoridad o necesarios para la mejora del sistema.
institucin, o parte o combinacin de ellas,
No existen diferencias notables respecto a
organizada en forma societaria o no, pblica
otros sistemas de gestin de las organiza-
o privada, la cual tiene sus propias funciones
ciones (calidad, recursos humanos, conta-
y administracin.
bilidad, produccin...), en cualquier caso se
trata de identificar la situacin actual, ver qu
La familia de normas ISO 14000 com- aspectos es necesario mantener bajo control,
controlarlos y verificar qu desviaciones se
prende estndares internacionales en producen y cmo corregirlas.
gestin ambiental. Proporciona a las
En la actualidad existen dos normas funda-
organizaciones elementos necesarios mentales sobre las que basar el diseo de los
para integrar a su gestin empresarial Sistemas de Gestin Ambiental:
o institucional, para conseguir sus ISO-14001, promovida por ISO y acep-
objetivos ambientales y econmicos. tada en todo el mundo.
EMAS, promovida por la Unin Europea,
2.1. Ejemplo de gestin ambiental y ms estricta que la primera.
desde una perspectiva empresarial
Al respecto revisamos los datos de una Los aspectos bsicos en ambas normas son
empresa (COMEI) acerca de cmo con- idnticos, aunque existen ciertas diferen-
ciben un sistema de gestin ambiental cias que es necesario reconocer:
empresarial.
ISO-14.001 EMAS
Gestin Ambiental 10 Evaluacin Recomenda- Obligatorio si
Un Sistema de Gestin Ambiental es la parte Ambiental ble en caso de no se dispone
Inicial no disponer de un Sistema
del sistema de gestin de una organizacin
que centra su atencin en las interacciones de un Sistema de Gestin Am-
de esta con el medioambiente. Los Siste- de Gestin biental previo
mas de gestin ambiental integran, por lo Ambiental certificado
tanto, todos los aspectos de la gestin de previo
la organizacin que tienen efectos sobre el Ciclo de No existe una El ciclo depen-
entorno ambiental. La experiencia demuestra Auditora periodicidad der del tipo de
que, como pasa con los dems sistemas de
establecida actividad desa-
gestin, su mejora nicamente puede garan- rrollado
tizarse a partir de una actuacin continuada:
1. El conocimiento de la situacin de partida. Alcance de El Sistema de Adems del Sis-
2. La consideracin estratgica del medio- la Audito- Gestin Am- tema de Gestin
ra biental Ambiental, debe
ambiente por a la direccin de la organi-
zacin. incluir:
La poltica
3. La adopcin de tcnicas de mejora
continua para conseguir los objetivos
ambiental
El Programa y
marcados: El cumpli-
- Planificacin de las actuaciones. miento de
- Implantacin de los procedimientos la legislacin
aplicable
del desarrollo sostenible. Realista (objetivos razonablemente Declara- No es nece- Necesaria, ser
alcanzables). participativa. global y transectorial. Preventiva.
Flexible. Internacionalista. En Ambiente y Recursos Naturales, La
cin Am- saria pblica y de pe-
Ley, Bs. As., Ene/Mar, 1988, Vol V. N 1 pgs. 109 y ss. biental riodicidad anual
Se suele sealar entre los instrumentos de la poltica ambiental Validez Puede ser au- Debe ser veri-
componentes como: planificacin y legislacin ambiental,
ordenamiento ambiental, licencias ambientales y estudios de tocertificada, ficada por un
impacto ambiental; sistema nacional de informacin y vigilancia aunque lo organismo acre-
ambiental; educacin, capacitacin y difusin ambiental; desa- ms habitual ditado, ade-
rrollo cientfico y tecnolgico; sistema de incentivos y beneficios es que sea cer- ms se exige la
econmicos, inversiones pblicas; Fondo nacional del ambiente; tificada por validacin de
sanciones administrativas, sistemas de responsabilidad civil;
sanciones penales; publicidad y participacin ciudadana
un organismo la Declaracin
acreditado Ambiental.
10 http://www.gestion-ambiental.com/?clau=13
Actualidad Gubernamental
XIII
ISO-14.001 EMAS
Registro No es nece- Las organizacio-
sario nes son inscritas
en el registro de
empresas ad-
heridas por el
organismo com-
petente.
3. Ministerios ambientales
3.1. Al servicio de la ecoeficiencia
En la antesala de la Cumbre Mundial de
Ro 92, el ya clebre Stephan Schmid-
heiny (World Business Council for Sustaina-
ble Development, WBCSD) sealaba que la
base del desarrollo sostenible recaa en un
sistema de mercados abiertos y competiti-
vos, en que los precios reflejen los costos
ambientales y de los dems recursos. Esto
no ocurre eficazmente, lo cual genera
otros costos, lase externalidades, que
se diseminan a travs de la sociedad. Por
ello postulaba que la enmienda ms im-
portante a los sistemas de mercado sera
incluir dichas externalidades como costos
propios de la actividad empresarial, a fin
de lograr un desarrollo sano y equitativo.
Recin ah la ecoeficiencia pasara a ser
buen negocio.
La creacin de ministerios del Medio
ambiente, consonante con las tendencias
de la gobernanza ambiental regional y
mundial, pone en el tapete el rol que le
corresponde a las autoridades pblicas
en este cometido por lograr el desarrollo
sostenible, el cual implica tanto ecoefi-
ciencia como equidad. Algunas premisas
a considerar:
i) No hay que distanciar o diferenciar
empresa de sociedad civil, pues salvo
visin extrema, resulta inescindible
dicha relacin; ms an en el caso de
las pequeas y medianas empresas.
Respecto a las grandes, se cuenta
con el enfoque de la responsabilidad
social, como autorregulacin volun-
taria, ms all de la responsabilidad
legal. Esta ltima debe cumplirse s
o s, para afirmar el sano principio
de autoridad, motor del crecimiento
de las naciones, siempre que existan
las garantas de un sistema pblico
normativo, de control y fiscalizacin
confiable, tecno- burocrtico y meri-
tocrtico.
ii) La funcin ministerial de fiscalizar,
controlar y sancionar, no debe li-
mitarse a herramientas de primera
generacin (mando-control), sino
abrirse a alternativas como la sancin
positiva (Norberto Bobbio), esto es el
estmulo, la premialidad, el reconoci-
miento, as como otros instrumentos
del mercado.
Mecanismos existentes en normas am-
bientales de la regin, es el caso de los
N 37 - Noviembre 2011 XIII 5
XIII Informes Especiales
registros de buenas y malas prcticas
ambientales, el beneficio de puntajes
en licitaciones por rcord ambiental,
entre otras.
iii) La responsabilidad y cultura ambien-
tal del ciudadano y sus colectivos,
es esencial, no solo en trminos de
derechos de acceso a la informa-
cin, a la participacin o al reclamo
ambiental. Tambin les asiste la
exigencia de cumplir con deberes y
obligaciones.
Lamentablemente muchos son par-
ticipacionistas solo para la protesta
y demanda ambiental que tcnica
y correctamente planteadas siempre
sern atendibles mas no para asumir
sus compromisos.
3.2. Ministerios ambientales, tica y
autoridad
El debate sobre la institucionalidad am-
biental, lase ministerios del (Medio)
Ambiente, permite apreciar un desplie-
gue de perspectivas, muchas de ellas
conocidas en el mundo especializado,
mas no para la mayora de la poblacin.
Armonizar y simplificar la actuacin
de mltiples autoridades, aunado a la
descentralizacin y modernizacin de la
gestin pblica estatal, la transparencia,
el rol de la ciudadana en estos meneste-
res, el fomento de la ecoeficiencia, antes
que el castigo per se, son imperativos
impostergables.
Sin embargo, no siempre se explicita
suficientemente la dimensin tica que
estos procesos de reinstitucionalizacin
suponen. Un diagnstico ambiental e
institucional efectivo no puede obviar una
lectura de lo que ha sido el ejercicio real
de las autoridades ambientales sectoriales
o transectoriales en todo nivel.
La calidad en la designacin de los
funcionarios ambientales pasa por
criterios tecnomeritocrticos y ticos.
Una nueva visin y prctica de la ges-
tin ambiental en el pas implica un
esquema institucional imperturbable
a los loobys e influencias polticas o
de cualquier ndole, gubernamental o
no gubernamental. Lo estrictamente
tcnico, cientfico y profesional debe
ser el referente o gua, no obstante
lo utpico que pueda parecer en un
contexto como el nuestro.
El principio de autoridad no descansa
meramente en la amenaza de sanciones
negativas o de castigo al infractor ambien-
tal, sino esencialmente en un respeto y
moralidad basada en valores, conocimien-
to y capacidad gerencial, para construir
soluciones a los problemas ambientales,
promoviendo el bienestar y creacin de
la riqueza. La autoridad lase ambien-
tal debe imponerse con el imperio de
XIII 6 Actualidad Gubernamental
la ley, como sucedi en los pases que
dieron el salto.
En otros trminos, una autoridad que no
se casa con nadie. Pero sobre todo debe
ser promotora, motivadora, generadora
de oportunidades y de reconocimiento
de las buenas performances y prcticas
ambientales. Es decir, propiciadora de
sanciones positivas como ya se mencion
(Norberto Bobbio).
La oportunidad y necesidad de contribuir
a una suerte de reingeniera del Estado
incluso involucra temas estratgicos de
seguridad ecolgica y nacional, como el
aprovechamiento sostenible y seguro de
los espacios y recursos compartidos en
zonas de fronteras. Todo lo cual requiere
un servicio de inteligencia ambiental cien-
tfico, honesto, realista, con capacidades
de actuar, de ser proactivo, Dira ms,
que cuente con la prospectiva (visin)
tecnolgica y socioambiental acorde con
las tendencias y competitividad propias
del presente siglo.
3.3. Gestin ambiental. Consideracio-
nes finales
Nos parece ilustrativa la sntesis de Ro-
drguez Becerra11 para caracterizar las
tendencias en la regin acerca de cmo
se han venido desarrollando los procesos
de la gestin ambiental:
Los pases de Amrica Latina y el Caribe
registran notables avances en la gestin
ambiental, los cuales generan significativas
oportunidades para responder a los desafos
del presente y el futuro en relacin con la
proteccin del medioambiente.
Las conclusiones derivadas de cada uno de
los captulos tienen profundas implicaciones
para los gobiernos de la regin, as como
para los organismos multinacionales a
cargo de programas de apoyo a la gestin
ambiental. Los estudios de casos de Brasil,
Chile, Colombia, Jamaica, Mxico, Panam,
y Venezuela, as como el anlisis realizado
para otros pases de la regin, sealan los
principales logros de la gestin ambiental en
la ltima dcada. Entre los logros principales
se pueden mencionar:
Aumento de la conciencia pblica
sobre los problemas ambientales y sus
consecuencias para la calidad de vida,
as como una mejor comprensin sobre
las relaciones entre medioambiente y
desarrollo, en particular a travs de la
visin del desarrollo sostenible consa-
grada en la Cumbre de la Tierra en Ro
de Janeiro.
Consagracin del tema ambiental en la
Constitucin (desde 1992 dieciocho pa-
ses de la regin han constitucionalizado
la proteccin ambiental y, en algunos
casos, el desarrollo sostenible), as como la
creacin de nuevas legislaciones y normas
o actualizacin de las existentes.
11 RODRGUEZ BECERRA, Manuel. Gestin ambiental en Amrica
Latina y el Caribe : evolucin, tendencias y principales prcticas
/ Manuel Rodrguez-Becerra, Guillermo Espinoza, David Wilk,
editor. Diciembre de 2002
N 37 - Noviembre 2011
Ms alta jerarqua del tema ambiental en
las polticas gubernamentales y avances
en la formulacin de las polticas ambien-
tales. El ms alto rango poltico otorgado
a las agencias pblicas ambientales, en
particular en la forma de ministerios y
comisiones nacionales ambientales ha
redundado en una mayor influencia y
visibilidad del sector en la poltica de los
gobiernos. Tambin, diversos organismos
del Estado, no pertenecientes al poder
ejecutivo, en particular las Cortes y el
Poder Judicial, han adquirido un papel
ms decisivo y positivo en la proteccin
ambiental de los pases.
Avances en la formulacin y puesta en
marcha de polticas ambientales para la
proteccin de los recursos naturales y
control de la contaminacin, logrando
de cierta manera incorporar la dimensin
ambiental en las polticas sectoriales de los
gobiernos. Esta inclusin de la variable
ambiental en las polticas sectoriales ha
mejorado el desempeo de proyectos de
desarrollo e infraestructura tanto en el
medio urbano como el rural.
Adopcin de medidas dirigidas a enfrentar
las amenazas ambientales globales en
las polticas nacionales, subregionales
y regionales, como resultado de los re-
querimientos de diversas convenciones y
acuerdos internacionales.
Creacin de nuevas formas de des-
centralizacin de la gestin ambiental,
incluyendo fortalecimiento de la gestin
ambiental local.
Incorporacin de mecanismos de
participacin de la sociedad civil y del
sector privado. Se incluyen avances en
el reconocimiento de los derechos de
las comunidades indgenas sobre los
territorios ambientalmente crticos que
forman parte de la riqueza natural de la
regin.
Actualizacin de los instrumentos de regu-
lacin directa y administrativos (comando
y control), educacin ambiental y sistemas
de informacin ambiental
Asimismo, se han introducido nuevos ins-
trumentos econmicos y de mercado para
la conservacin de recursos y la proteccin
ambiental. En algunos sectores crticos de la
actividad productiva y de servicios,
Colofn
Conforme sealbamos al inicio del pre-
sente artculo, en esta primera entrega
elaboramos algunas consideraciones
generales o de carcter conceptual,
para posteriormente abordar la regu-
lacin propiamente nacional acerca
de la gestin ambiental en el Per,
teniendo como referente central no solo
una lectura histrica del proceso que
conduce a la creacin del Ministerio
del Ambiente (Minam) en el marco del
Sistema Nacional de Gestin Ambiental,
(en sus niveles nacionalsectorial, regio-
nal y local). Sino tambin, los diversos
instrumentos de gestin ambiental, as
como los diferentes aspectos concer-
nientes a la poltica ambiental en sus
diversos niveles.