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El Project Finance PF y las Asociaciones Pblico-Privadas Project Finance PF and Public-Private Partnerships
APPs son utilizados como instrumentos de financiacin PPP are used as project financing tools and a means
de proyectos y medio para vincular el sector privado en to link the private sector with the public infrastructure
el desarrollo de infraestructura pblica. En el presente development. In this work a literature review and current
trabajo se realiza una revisin de la literatura y los asuntos matters of PF and PPP for the provision of infrastructure
actuales del PF y las APPs para la provisin de servicios services in Colombia are pursued, outlining the main
de infraestructura en Colombia, enunciando las principales relationships and characteristics in the developing
relaciones y caractersticas en el desarrollo de proyectos. Se of projects. Specialised sources, categorised in the
revisaron fuentes especializadas categorizadas en el Journal Journal Citation Reports JCR, were reviewed, as well as
Citation Reports JCR, as como publicaciones de organismos publications from multilateral and national organisations
multilaterales y nacionales relacionados con desarrollo de related with the development of infrastructure projects.
proyectos de infraestructura. Se realiza una caracterizacin A characterisation of PF is carried out, describing the
de PF describiendo las etapas, riesgos, mecanismos de stages, risks, control and tracking mechanisms. The
control y seguimiento y se explica la diferencia con la difference with the traditional form of project financing is
forma tradicional de financiar proyectos, posteriormente explained. Then, advantages and disadvantages of APPs
se detallan las principales ventajas y desventajas de las within the framework of the Law 1508 from 2012 are
APP especficamente en el marco de la Ley 1508 de 2012. in detail described. Finally, in view of the gap between
Finalmente, se enuncian las lneas actuales de investigacin theory and practice, the current and future research lines
y, adems, se concluye con el planteamiento de futuras within the Colombian context are pointed out.
lneas para el contexto colombiano que conduzcan a cerrar
la brecha entre la teora y la prctica.
Keywords: PublicPrivate Partnerships, Colombia,
Palabras clave: Asociacin Pblico-Privadas, Colombia, project finance, infrastructure, research
financiacin de proyectos, infraestructura, investigacin
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en ms de 20 aos de investigacin. Una crtica respecto (2004), Hinojosa (2009, 2010) y Cruz et al. (2014)
al empaquetamiento se fundamenta en la concentracin de argumentan la necesidad de investigar sobre la relacin
actividades, lo cual podra traer consecuencias negativas entre PF y APPs por el potencial en establecer nuevos
en caso de liquidacin o deficiente operacin, teniendo esquemas de colaboracin entre sectores pblicoprivado,
resultados inesperados desde la ptica social y financiera as como la creacin de nuevas teoras financieras. Con
de la infraestructura. la apertura de los mercados mundiales y la necesidad
de generar nuevas y mejores formas de hacer negocios,
Por otra parte, los proyectos desarrollados bajos los
implica que se debe estudiar cmo y de qu manera se
esquemas planteados en este artculo se caracterizan por
estructuran modelos eficientes que busquen maximizar
tener asociados una gran cantidad de contratos; por lo
la rentabilidad con una transferencia adecuada de riesgos
cual, las renegociaciones se consideran como una de las
entre los participantes; implicando medir el impacto de
principales desventajas. Considerando que el estudio de
dichas estructuras, as como la conveniencia de aplicacin
grandes proyectos de infraestructura tiene la capacidad de
en los diferentes sectores de la economa.
generar una visin acadmica que contribuya a mejorar
la prctica actual (Esty, 2004), la identificacin exacta El artculo est organizado de la siguiente manera: despus
del efecto de la eficiencia del PF y las APPs en el sector de la presente introduccin, se expone la metodologa,
de infraestructura, ofrece una va pertinente para futuras donde se describen el proceso metodolgico para la
investigaciones (Kleimeier y Versteeg, 2010). En este bsqueda y sistematizacin de la informacin. Luego,
sentido, es recomendable que se coordinen las estrategias se presenta el marco terico donde se incluye la revisin
de desarrollo de infraestructura junto con el mercado de de la literatura y las principales caractersticas de la Ley
capitales, lo que debera complementarse mediante el 1508 de 2012 la cual reglamenta las APPs en Colombia.
fortalecimiento de las capacidades de planificacin y Finalmente se exponen los resultados de la investigacin
financiamiento de proyectos (Rozas et al., 2012). presentando el estado de la cuestin; las conclusiones
incluyen las futuras lneas de investigacin propuestas
Las evidencias presentadas por los investigadores Kayser
derivadas del anlisis.
(2013), Gatti (2013), Tang et al. (2010), Kleimeier (1995),
Kleimeier et al. (2010), Rosillo y Perdomo (2012), Esty
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en el contrato de deuda. En la Figura 2 se muestra contingencias que eso implica (Durn, 2006). Adems,
la estructura tpica de un proyecto de infraestructura bajo este esquema la falta de ingresos del proyecto y por
desarrollado con la tcnica del PF, donde ste se encuentra ende el incumplimiento de los compromisos financieros
fuera del balance del promotor y por tanto el deudor ser el no habilita a las entidades financieras a solicitar recursos
Vehculo de Inversin. econmicos al promotor (Gonzlez, 2006). Tampoco
tienen una relacin contractual para reembolsar el aporte
Por otra parte, el promotor no otorga garantas personales
de capital realizado por el promotor al vehculo de
ni corporativas, dado que afectan el balance por las
Figura 2: Relaciones contractuales y estructura tpica de un PF, basado en Esty y Christov (2002), Grajales (2012), Gatti (2013) y
Bracey y Moldovan (2006)
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inversin; as, los prestamistas garantizan, en primera PF, a diferencia de la forma tradicional de financiacin de
instancia, que el flujo de caja libre se utilice para cubrir las proyectos, la responsabilidad de la deuda recae parcial o
obligaciones financieras y no para remunerar al promotor, totalmente en el proyecto, no en la organizacin o promotor
permitindolo solo cuando se produzcan excesos y el que lo lleva a cabo. Por otra parte, es importante considerar
contrato de deuda lo permita (Molina y Del Carpio, 2004). los altos costos de transaccin en proyectos desarrollados
Ellos confirman lo expuesto por otros autores como Esty por medio de PF, los cuales pueden estar entre el 5% y el
(2003) y Gatti (2013), dado que se pretende que existan 10% del coste total del proyecto (Esty, 2004).
limitadas obligaciones de pago del promotor respecto a la
En la Figura 4 se muestra la diferencia entre la financiacin
deuda del proyecto (Gutirrez y Bielenberg, 2009).
tradicional y PF. Se evidencia en la parte izquierda que
Es importante considerar que el PF no es una alternativa la empresa realiza sus proyectos in company, es decir,
de financiacin cuando, en circunstancias normales, el se encuentran dentro de su balance general el cual es
proyecto no es financiable, bien por no generar tasas impactado por los pasivos financieros de cada proyecto;
adecuadas de rendimiento o por cualquier otra circunstancia, en la derecha se muestra que la empresa desarrolla los
dado que no es una alternativa para los casos en los cuales la proyectos en vehculos de inversin independientes, lo
financiacin tradicional, no es viable (Mascareas, 1999). cual limita la responsabilidad del promotor, as como las
Es decir, el PF no convierte los proyectos inviables en obligaciones con los acreedores.
viables. En el desarrollo de proyectos de infraestructura se
identifican cuatro etapas, cada una tiene asociado eventos o Desarrollo de proyectos de APPs en Colombia por
actividades especficas las cuales se muestran en la Figura medio de PF
3. Para el caso de Colombia la etapa de operacin no puede El uso de PF est adquiriendo protagonismo, en la
superar los 30 aos, incluyendo prorrogas (Congreso de actualidad se extiende a parques solares y elicos,
Colombia, 2012a). autopistas, hospitales, escuelas, universidades, crceles,
entre otros (Vega, 2008). Uno de los principios del PF
Diferencia entre PF y financiacin tradicional se fundamenta en que la estructura legal y financiera
Respecto a la diferencia con los mecanismos tradicionales del proyecto logre tener menor riesgo en comparacin
de financiamiento (Corporate Finance), los proyectos con la financiacin tradicional, igualmente se pretende
no suelen adquirir la condicin jurdica de sociedades asegurar el pago del servicio a la deuda con el flujo de
separadas; los pactos contractuales no son exhaustivos, caja libre generado por el proyecto, incluso bajo escenarios
los indicadores de endeudamiento sobre recursos propios extremos. Por otra parte, se pueden establecer requisitos de
no son altos y la mayora de los prstamos ofrecen como prepago con una parte de los ingresos remanentes y otras
garanta los activos del prestatario, en caso de impago protecciones como pactos o convenios (covenants), que
(Molina y Del Carpio, 2004). As, la ventaja del PF respecto permiten generar tranquilidad a los acreedores financieros
del financiamiento corporativo tradicional, consiste en que (Hinojosa, 2010).
la deuda contrada por el proyecto, por medio del vehculo
En Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin de
de inversin, no es considerada deuda corporativa,
Colombia DNP (2011b) argumenta que se debe fortalecer
permitiendo al promotor implementar diversos proyectos
el desarrollo de proyectos de infraestructura ejecutados
sin llegar a su capacidad de endeudamiento (Gutirrez et
por el sector privado por medio de la implementacin de
al., 2009), como se mostr en la Figura 2.
esquemas de APPs, que aseguren una adecuada asignacin
Por lo anterior, el tratamiento contable de la obligacin de riesgos y permitan el financiamiento a travs de la
financiera en esta modalidad de proyectos se considera emisin de ttulos de contenido crediticio y/o participativo
fuera de balance (off-balance); as, las garantas que ofrece en el mercado de capitales; aunque el sistema financiero
el promotor para fondear el proyecto son los activos y colombiano tiene un desarrollo considerable en los ltimos
los flujos de caja futuros (Gatti, 2013; Durn, 2006). aos, se requiere, en asociacin con el sector privado,
Reafirmando lo anterior, Surez (1993) afirma que en el una poltica integral de largo plazo para el desarrollo y
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el 10% y el 30% del coste total del proyecto y deuda entre (mezzanine); y en la Figura 7 se muestra un resumen de los
el 90% al 70%. As, Akintoye y Beck (2009) afirman que proyectos APPs desarrollados a nivel mundial por medio
"las APPs suelen financiarse mediante una combinacin de de PF en el periodo 2009-2013, donde se confirman dos
capital y deuda con diferentes proporciones, generalmente caractersticas importantes en este tipo de proyectos: alto
la financiacin de la deuda supera el 70%, alcanzando apalancamiento y contratos de largo plazo.
en ocasiones el 100%". En la Figura 5 se muestra en el
Respecto a la deuda mezzanine, tambin llamada
periodo 2009-2013, 939 proyectos de APPs, con cierre
financiacin entresuelo, tiene forma de deuda subordinada
financiero, desarrollados a nivel mundial por medio de PF
porque sus pagos estn condicionados al pago de la deuda
de los cuales 287 tienen un apalancamiento del 100%, lo
principal, esto hace que sea ms arriesgado que la deuda
cual confirma las evidencias empricas y la importancia del
principal pero menos que los recursos propios invertidos
endeudamiento para el desarrollo de proyectos.
por los promotores; de esta manera el pago se realiza luego
En la Figura 6 se muestra las posibles fuentes de financiacin de pagar la deuda principal y antes de repartir dividendos
y los porcentajes tpicos de financiacin de las APPs (Mascareas, 2011; Gatti, 2013). Estos recursos pueden
incluyendo fondos propios, deuda, capital de desarrollo ser proporcionados por promotores, inversionistas
y financiacin intermedia entre deuda y fondos propios institucionales, fondos especializados e inclusive
Figura 5: Porcentaje de financiacin y nmero de proyectos APP desarrollados por medio de PF entre 2009 y 2013, basado en datos
de Infrastructure Journal and Project Finance Magazine (2014)
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Figura 7: Resumen de proyectos APPs desarrollados por medio de PF en el periodo 2009-2013, basado en datos de Infrastructure
Journal and Project Finance Magazine (2014)
organismos multilaterales (World Bank, 2014). Aunque Para identificar los riesgos a los cuales estn expuestos
son utilizados en otras formas de finanzas estructuradas no los proyectos de infraestructura, en la Tabla 3 se muestran
han sido usadas ampliamente en PF (Yescombe, 2007), lo segn la etapa: planificacin y diseo, construccin y
cual abre un camino por explorar y encontrar estructuras explotacin (operacin). Como se observa en la Tabla 3,
que permitan diversificar las fuentes de fondo de los los proyectos independiente de la estrategia de financiacin
proyectos de infraestructura. Para Colombia, se convierte (Corporate Finance o PF), se enfrentan a una gran cantidad
en una alternativa de financiacin la cual deber estar de riesgos; as la identificacin, atribucin y mitigacin es
acompaado del desarrollo del mercado de capitales y indispensable para minimizar la probabilidad de fracaso
el ingreso de inversionistas especializados, migrando as y por ende no cumplir con las expectativas generadas
hacia nuevas formas de financiacin. por los promotores y/o financiadores. Respecto a los
principales mecanismos de mitigacin de riesgos Rozas et
Gestin de riesgos en PF al. (2012) sugieren, por ejemplo, que el riesgo comercial
Demirag et al. (2011) argumentan que uno de los principales o de demanda puede mitigarse con esquemas de garanta,
objetivos de los vehculos de inversin es reducir al mnimo donde el diseo e implementacin aseguren el repago a
los riesgos por medio de la cobertura con seguros y la las entidades bancarias, de manera que pueda reducir
transferencia a los subcontratistas, stas son las estrategias los costos financieros. Por otra parte, Aoust et al. (2000)
ms importantes para la gestin y mitigacin de riesgos recomiendan las siguientes asignaciones de los principales
que utilizan las instituciones financieras participantes en riesgos de acuerdo a la etapa.
transacciones que incluya PF y APPs (ver tambin Dixon
et al., 2005; Akintoye y Chinyio, 2005). Para lograr el Construccin
xito requerido en el PF, los riesgos del proyecto deben Sobrecosto y retraso: el promotor debe solicitar apoyo
estar identificados y asignados entre las partes de manera a expertos externos para llevar a cabo las tareas de
adecuada, cuando esto no ocurre la ejecucin resulta supervisin y fiscalizacin de los recursos basados en
ineficiente; por esto es necesario que se asignen a la parte el alcance de la infraestructura. Adems garantizar los
mejor preparada para administrarlos (Albjar, 2010). prstamos durante esta etapa y financiar los sobrecostos
Para Mascareas (1999), en el PF es esencial definir una va aumento de capital (aporte de recursos propios) o
metodologa para sistematizar el estudio de riesgos, para financiamiento temporal por los accionistas bajo la forma
lo cual propone: de deuda subordinada. De igual manera los prestamistas
1. Identificar los riesgos inherentes al proyecto o externos pueden extender la financiacin otorgando lneas de
al mismo prstamos contingentes que respeten el equilibro entre el
capital y la deuda prevista desde el principio.
2. Identificar alternativas de cobertura de riesgo
Contrapartida: depende la calidad financiera del constructor
3. Y elaborar una matriz de riesgos donde se cuantifique
y se puede cubrir con la emisin de fianzas de ejecucin del
el impacto potencial de los mismos y se determine las
contrato (performance bonds), cubriendo las penalidades
acciones a seguir
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Tabla 3: Etapas y riesgos en proyectos de infraestructura, basado en Gatti (2013), Rebeiz (2012), Yescombe (2007), Gonzlez
(2006), Mascareas (1999), Farquharson et al. (2011) y ANI (2012)
que se pueden presentar debido a retrasos o sobrecostos de compra en firme por medio de contratos take or pay u off-
imputables al constructor. takes, los cuales son utilizados en proyectos de energa y agua.
Tasa de inters: Puede cubrirse con una lnea contingente Aumento de costos de operacin: en primera instancia
establecida por los accionistas y prestamistas o por medio de podran asignarse al consorcio si el aumento del costo
coberturas con swaps de tipos de inters o forward de divisas. es responsabilidad del operador o concesionario, de esta
manera no se sugiere asignarla a los usuarios dado que un
Operacin aumento podra representar un obstculo para el desarrollo
Demanda: teniendo en cuenta los factores propios de de la APPs. En el caso que ocurra por un origen externo,
cada proyecto, este riesgo se podra distribuir entre los se sugieren las frmulas de subsidio otorgadas por la
accionistas, el operador y el Estado, ste ltimo podra autoridad competente.
asegurar un adecuado nivel de trfico o garantizar acuerdos
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Riesgos indirectos permanentes en el entorno los riesgos en lugar de transferirlos y buscar un beneficio
mutuo deben ser las principales caractersticas.
Fuerza mayor: se deben aportar las mismas clusulas de
fuerza mayor en los diferentes contratos, esto no significa Tabla 4: Principales caractersticas de los riesgos asociados en
que el riesgo desaparece, pero hace posible establecer un Project Finance, basado en Arias (2012)
negociaciones que permitan encontrar soluciones,
Riesgo Principal caracterstica
considerando que no es posible transferir todo el riesgo al
sector privado. Aquellos fenmenos que afectan la
Fsicos
Jurdicos: es necesario incluir en los contratos clusulas construccin y explotacin del proyecto
de estabilidad del marco legal y reglamentario, as como
Cuando el uso de cierto instrumento afecta
posibilidad de renegociacin o de reglamentacin. Tecnolgicos e impide la mxima produccin del bien
objeto del proyecto
De acuerdo a lo anterior, si las clusulas contractuales no
estn bien escritas (o los riesgos no estn bien asignados) Demoras o incumplimientos en la fase de
se reducirn los beneficios y la incidencia de los conflictos De construccin construccin y en consecuencia posterga
evidenciados en renegociaciones se incrementarn la operacin del proyecto.
significativamente. Por tanto, un Estado slido con Es posible que las condiciones del
polticas legales y fiscales estables son determinantes contrato de concesin y de la licencia
en la integralidad contractual (Guasch, 2014), lo cual es De cambien, dndole a la entidad estatal el
confirmado por Fay y Morrison (2006), indicando que implementacin derecho a terminar la relacin contractual
o revocarla en trminos inicialmente
las renegociaciones pueden ser tambin consecuencia pactados.
de contratos mal concebidos, de la debilidad de los
reglamentos o de ambos factores, donde el mejor diseo Daos potenciales o actuales que la
Ambientales construccin y explotacin del proyecto
de las concesiones desalentara las renegociaciones
genere para el medio ambiente.
innecesarias. Para Colombia, el artculo 35 del decreto
1467 de 2012 el cual regula la Ley de APPs 1508 de Asociado con la inestabilidad del
gobierno o del Estado, y corresponde a
2012, establece que ser la autoridad estatal competente
la posibilidad que las condiciones con las
la responsable de tipificar, estimar y asignar los riesgos Poltico cuales se otorg la licencia o se celebr
asociados en los proyectos de APPs (Congreso de el contrato se afecten por un cambio
Colombia, 2012b), lo cual depender de las caractersticas de polticas del Estado o por cambio de
gobierno
propias del proyecto. Una vez identificados los principales
riesgos, se debe realizar una matriz de riesgos que resuma
las variables y su riesgo asociado, as como las estrategias o Mecanismos de control usando PF
alternativas que podran seguir en cada caso (Mascareas, La importancia de los mecanismos de control y seguimiento
1999). Adicionalmente Arias (2012) indica las principales por parte de los promotores, financiadores y el Estado, han
caractersticas de los riesgos asociados en un PF (Tabla 4). llevado a utilizar indicadores que midan la capacidad del
Bracey et al. (2006) indican que en los acuerdos para proyecto para pagar el servicio a la deuda y el cumplimiento
el desarrollo de proyectos, el sector pblico transfiere de niveles de calidad y servicio de la infraestructura. Los
riesgos al sector privado por la gestin ms eficiente que principales mecanismos utilizados, en la prctica, por las
ste realiza, dado que tiene un incentivo para gestionarlos instituciones financieras son la Razn de Cobertura del
de manera eficiente e innovadora. Sin embargo, existe la Servicio de la Deuda RCSD y la Razn de Cobertura de
tendencia natural del Estado en trasladar la mayor cantidad Vida del Prstamo RCVP (Borgonovoa et al., 2010), los
de riesgos al vehculo de inversin; por tanto, es necesario cuales miden la cobertura del flujo de caja libre respecto al
que exista un equilibrio en la reparticin de riesgos para servicio de la deuda. stos ayudan a evaluar la situacin de
no atentar contra la viabilidad del proyecto (Albjar, impago, para lo cual Aragons et al. (2009) afirman que en
2010). Por su parte Jin et al. (2011) indican que compartir el PF la situacin de impago sucede cuando determinados
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indicadores que relacionan el pago de la deuda y los flujos otros, los cuales dependern del tipo de proyecto.
del proyecto se encuentran por debajo de un determinado
Para Colombia, los indicadores son definidos por la
nivel, mientras que en modelos de evaluacin de riesgo de
entidad estatal competente con el objetivo de medir el
crdito, como el KMV (Kecholfer, McQuown y Vasicek),
cumplimiento de la disponibilidad, estndares de calidad
el cual se basa en la teora de opciones, se produce cuando
y nivel de servicio, los cuales previo cumplimiento de
el valor de los activos se sita por debajo del valor de
lo pactado tendran el derecho a retribuciones por parte
la deuda. En el seguimiento al proyecto, para validar el
del Estado. De igual manera existir un mecanismo de
cumplimiento de los indicadores o condiciones bsicas del
deducciones graduales en caso de no cumplirse lo pactado,
proyecto, se utilizan las cuentas auditadas del vehculo de
los cuales estarn expresados en el contrato (Congreso
inversin, de forma que las entidades financieras podran
de Colombia, 2012b). Estas retribuciones son llamadas
exigir la expedicin de certificados (Lpez y Garca, 2005).
Vigencias Futuras y representan las partidas que destina
En la Tabla 5 se presentan las RCSD y RCVP promedio
el Estado para el desarrollo de proyectos de infraestructura
utilizado en diferentes sectores (Gatti, 2013).
y que se entregarn previo cumplimiento de lo pactado
en el contrato, estos recursos pueden ser como mximo
Tabla 5: RCSD y RCVP promedio por sectores (Gatti, 2013)
RCSD RCVP
el 30% en dlares, permitiendo al SPV diversificar las
Sector fuentes de fondo y as obtener crditos en dlares teniendo
promedio promedio
Energa una cobertura natural respecto al tipo de cambio. As
Productores independientes 2.00x 2.25x 2.25x 2.75x mismo, para hacer seguimiento respecto a los niveles de
Con acuerdo de pago 1.50x 1.70x 1.50x 1.80x
servicio en los proyectos de infraestructura, Liu et al.
Mercados regulados 1.40x 1.45x 1.40x 1.45x
Transporte 1.35x 1.50x 1.40x 1.60x (2014) proponen un sistema de gestin del desempeo
Telecomunicaciones 1.35x 1.50x 1.35x 1.50x (Performance Management Systems PMS), el cual consiste
Agua 1.20x 1.30x 1.30x 1.40x en una serie de indicadores basados en el ciclo de vida del
proyecto, ofreciendo herramientas necesarias para tener el
Otros indicadores identificados en la literatura y utilizados control del rendimiento en tiempo real, lo cual conlleva a
en analizar la viabilidad financiera de proyectos de la mejora de la calidad en el servicio.
infraestructura son: valor presente neto, valor presente neto
ajustado, tasa interna de retorno, tasa interna de retorno APPs: participacin privada en infraestructura pblica
modificada, capacidad de autofinanciamiento, ratio de Para Grimsey et al. (2005), las APPs llenan el espacio entre
recursos propios en proyectos de riesgo (Iyer y Sagheer, los proyectos tradicionalmente realizados por el Estado y la
2012), y el valor presente neto desarticulado (decoupled privatizacin; adems, afirman que no existe una definicin
net present value) (Espinoza y Morris, 2013). Por otra nica de APPs; segn el pas, el trmino puede cubrir una
parte, el Estado requiere medir las condiciones pactadas variedad de transacciones en las cuales el sector privado
respecto a la disponibilidad y calidad de la infraestructura, tiene el derecho de explotar por un perodo prolongado
para ello determina de acuerdo a las caractersticas del un servicio tradicionalmente de responsabilidad del sector
proyecto y requerimientos de uso, indicadores que permitan pblico, incluyendo desde contratos de gestin a corto
monitorear y controlar las condiciones previamente plazo (con poca o ninguna inversin de capital) o de
acordadas (Yescombe, 2007), que garanticen la prestacin concesin, que pueden incluir diseo y construccin, junto
del servicio con eficacia. con la prestacin de una serie de servicios o la financiacin
Morin (2014) argumenta que el diseo de buenos de la totalidad de la construccin y operacin. La Tabla 6
indicadores depender de la claridad que se tenga sobre presenta los principales aportes a la definicin de APPs.
lo que se quiere medir y stos pueden estar en funcin de Las APPs denotan una interfaz moderna entre las
diferentes aspectos, tales como: disponibilidad, limpieza, autoridades pblicas y las privadas, dado que tienen
nmero de estudiantes, nivel de trfico, pacientes por objeto la ejecucin de proyectos de infraestructura
atendidos, nmero de ambulancias por kilmetro, entre o de servicios pblicos (Bovis, 2010), los cuales tienen
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usualmente un plazo entre 20 y 30 aos (Engel et al., se indica el acrnimo en ingls, los cuales son usados
2013). Tang et al. (2010) argumentan que las cuestiones ampliamente.
culturales y polticas tambin deben abordarse en las APPs,
Para Farquharson et al. (2011), las APPs son algunas
dado que no pueden ser simplemente copia de un pas a
veces confundidas con privatizacin; sin embargo, la
otro; adicionalmente, los entornos polticos, jurdicos y
privatizacin implica la permanente transferencia de un
econmicos apropiados son esenciales para las APPs;
activo pblico al sector privado, mientras que las APPs
condicin para desarrollarlas sin problemas.
implican una relacin continua con el sector privado. As,
el motivo por el cual el sector privado comienza a participar
Principales esquemas de APPs en la provisin de infraestructura pblica, se fundamenta
De acuerdo con Vasallo et al. (2010) y Hoon et al. (2009), en las limitaciones de endeudamiento del sector pblico,
los esquemas de APPs se fundamentan en la asignacin al que no permite que la administracin afronte todos los
sector privado de la prestacin y/o provisin de diferentes proyectos de inversin; el Estado no afronta la inversin
servicios e infraestructura, los cuales se definen de acuerdo directamente, sino que cede la construccin y explotacin
al alcance de sus funciones, en la Tabla 7 se describen los al sector privado, que recupera la inversin por medio de
principales esquemas utilizados; en el nombre del esquema la explotacin (Gonzlez, 2006).
Referencia Definicin
Las APPs (Public-Private Partnerships) no es un modelo de financiacin, sino un modelo
Pll (2012) contractual y de organizacin de largo plazo, entre el sector pblico y privado para la provisin de
infraestructura, adems de bienes y servicios.
Acuerdo a largo plazo entre organismos de los sectores pblico y privado para la gestin de
Grimsey y Lewis (2002)
instalaciones de infraestructura
Afirma que no existe una definicin aceptada de APPs; sin embargo, indica que hace referencia
al acuerdo entre el sector pblico y privado, donde parte de los servicios o labores que son
Banco Mundial (2014)
responsabilidad del sector pblico son suministrados por el privado, bajo un acuerdo de objetivos
compartidos para el abastecimiento del servicio pblico o de infraestructura.
Instrumento de vinculacin de capital privado, que se materializa en un contrato entre una entidad
Congreso de Colombia estatal y una persona natural o jurdica de derecho privado, para la previsin de bienes pblicos
(2012a) y de sus servicios relacionados, que involucra la retencin y transferencia de riesgos entre las
partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la
infraestructura y/o servicio.
Comisin de las Formas de cooperacin entre las autoridades pblicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es
Comunidades garantizar la financiacin, construccin, renovacin, gestin o mantenimiento de infraestructura,
Europeas (2004) o la prestacin de un servicio.
Acuerdo contractual formado entre el sector pblico y socios del sector privado. Los acuerdos por
Federal Highway lo general implican para una agencia del gobierno la contratacin con una empresa privada para
Administration (2007) renovar, construir, operar, mantener y/o gestionar una instalacin o sistema. Mientras el sector
pblico por lo general conserva la propiedad de la instalacin o red, la parte privada se le dar
derechos de decisin adicionales para determinar cmo se completar el proyecto o tarea.
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Tabla 7: Principales esquemas de APP (Vasallo e Izquierdo, 2010; Hoon et al., 2009)
Esquema Descripcin
Se diferencia del esquema anterior porque la propiedad del activo lo tiene el consorcio privado
que lo explota, hasta el momento que lo transfiere al Estado. En algunos pases la legislacin
Construir, propietario, operar y
considera que la infraestructura de inters general es pblica, por lo que se impone que los
transferir (BOOT)
activos sigan siendo propiedad de la administracin, aunque se encuentren fuera del balance.
Lo anterior impide que jurdicamente se pueda aplicar este esquema.
Construir, propietario, operar A diferencia del anterior, no hay transferencia de los activos al Estado. Este esquema se
(BOO) aproxima a la privatizacin del activo.
El nombre proviene del Reino Unido dentro de la Private Finance Initiative PFI, es parecido al
segundo esquema, con la diferencia que el sector privado asume un rol ms importante en el
Disear, construir, financiar y
diseo. La propiedad de los activos permanece en la administracin pblica, por lo que debe
operar (DBFO)
remunerar al consorcio privado encargado de explotar el proyecto, habitualmente por medio
del peaje sombra.
Principales ventajas y desventajas de las que tiene el sector privado para generar eficiencia en el
APPs proyecto, para lo cual el Estado podra exigir ndices
de servicio que deber cumplir; en caso contrario, se
Una de las principales ventajas que justifica la eleccin de
podran aplicar las penalidades descritas en los contratos
APPs es la agrupacin o empaquetamiento de actividades
(Bravo, 2011), y as el Estado puede concentrase en sus
entre los diferentes participantes, lo cual puede mejorar
competencias bsicas (Tang et al., 2010). Esta ventaja se
la eficiencia productiva (Engel et al., 2010); permitiendo
convierte en peligro cuando una empresa sin experiencia
la expansin y mejora de la red de relaciones entre los
previa en proyectos similares recibe un contrato de APPs
participantes, con resultados como: economas de escala,
(Mouraviev y Kakabadse, 2012). Por otra parte, Hodge
reduccin de costos de transaccin, diversificacin de
y Greve (2005) en la revisin crtica del funcionamiento
riesgos y flexibilidad en el diseo del proyecto (Zhang et
y resultados en las APPs, indican que de acuerdo a los
al., 2013). Asimismo, Gmez et al. (2001) consideran que
hallazgos presentados en evidencias empricas, los costos
las ventajas para el sector pblico en el uso de APPs son:
y beneficios son limitados y mixtos; argumentan adems,
Agilizar el proceso de desarrollo de infraestructura
que las ventajas financieras y econmicas son todava
Permite dirigir los fondos pblicos hacia necesidades objeto de debate. En consecuencia, las renegociaciones son
sociales, donde el sector privado no invertira objeto de estudio por las consecuencias derivadas de una
Transferir riesgos al sector privado deficiente planeacin y estructuracin de los proyectos, lo
cual podra impactar los resultados esperados.
Permitir, de forma polticamente aceptable,
transformar la prctica de financiacin va impuestos, Para Xion y Zhang (2014) las renegociaciones son muy
en financiacin directa del usuario comunes en las APPs, y en la mayora de las ocasiones los
gobiernos indemnizan a los promotores por prdidas; ellos
Las ventajas de las APPs se fundamentan en los incentivos
consideran que los modelos ms populares en proyectos
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de infraestructura vial como mecanismos de renegociacin nivel de renegociacin para remediar los problemas que
son: ajuste del peaje, extensin del contrato y el subsidio susciten y mejoren el diseo de los contratos; sin embargo,
anual o ajuste de pago. Adems concluyen que el ncleo el alto nmero de renegociaciones en Latinoamrica refleja
de los modelos de renegociacin se basa en el anlisis de la mentalidad de incumplimiento y un comportamiento
flujo de caja, la previsin de la futura demanda de trfico y abusivo, tanto del sector privado como del pblico,
los costes de operacin y mantenimiento. En los estudios indicando que los operadores actan de forma oportunista
de casos realizado por Cruz et al. (2014), se demostr que o los contratos se disean mal. Asimismo, Guasch (2014)
el sector privado, por lo general, es el primero en iniciar un considera que el desafo en las renegociaciones es mejorar
proceso de renegociaciones. Esto se debe a las expectativas el valor para todas las partes, incluidos los usuarios de los
no satisfechas, como por ejemplo previsiones de trfico o la servicios, considerando adems las posibles consecuencias
incapacidad del gobierno para cumplir con las obligaciones fiscales por la modificacin del contrato.
contractuales, como la obtencin de permisos ambientales.
De acuerdo con Rozas et al. (2012), en la literatura
Respecto a las indemnizaciones por rescisin anticipada especializada se seala el exceso de renegociaciones
en las APPs, en especial de servicios pblicos, Xiong et como uno de los principales problemas en el desarrollo
al. (2014) proponen dos enfoques basados en estrategias de infraestructura, en la mayora de los casos se asocia
para mitigar el riesgo presentado en proyectos de largo a la insuficiente preparacin de estudios de demanda y
plazo donde existe incertidumbre asociada en la demanda. costos, donde se pueda definir los estndares de calidad,
El primero calcula la compensacin basada en el costo y los costos de inversin y operacin, as como los plazos
los ingresos acumulados antes de la fecha de terminacin de recuperacin de la inversin conforme a las tarifas
anticipada; y el segundo, en el valor de los flujos de caja establecidas.
descontados del tiempo que falta para terminar el contrato,
De la misma manera, Fay y Morrison (2006) consideran que
los cuales tienen alta incertidumbre.
las renegociaciones son costosas, presentan desventajas
financieras, perturban los servicios y disminuyen la
Renegociaciones en Latinoamrica: caso credibilidad del modelo de las APPs, resaltando que
Colombia cualquiera que sea la causa, las renegociaciones frecuentes
Debido a la cantidad de contratos que conlleva una son costosas. En consecuencia, para Guasch y Spiller (2001).
APPs y las consecuencias derivadas de seleccionar un stas elevan el costo de capital porque los inversionistas
esquema inadecuado, o no haber asignado de manera exigirn una prima de riesgo en compensacin del peligro
eficiente los riesgos y los beneficios, se podran presentar que cambien las normas y la reglamentacin, estimndola
renegociaciones en los contratos. Por ejemplo, para Vives en un rango entre 2% y 6% segn el pas y sector.
et al. (2007) en Latinoamrica durante los aos noventa el
Para el caso de Colombia, en el periodo 1993 a 2010 se
40% de 796 contratos de concesiones de infraestructura fue
presentaron 430 renegociaciones en 25 concesiones de
renegociado, con un tiempo aproximado de renegociacin
carreteras, cifra superior comparndola con Chile y Per
de 2.2 aos, lo cual es reafirmado por Guasch (2004),
que tuvieron 60 y 53 renegociaciones en 21 y 19 concesiones
indicando que la alta incidencia de las renegociaciones
respectivamente (Guasch et al., 2014). Adicionalmente,
debera ser motivo de preocupacin, en vista de los costos
de acuerdo con Fay y Morrison (2006), un efecto de las
agregados y las importantes prdidas irrecuperables
renegociaciones en Colombia se evidencia en los enormes
perjudicando el bienestar general.
pasivos contingentes derivados de las garantas por parte
Por otra parte, Rozas et al. (2012) consideran que las del Estado, por ejemplo en niveles de demanda o de tipo de
renegociaciones podran convertirse en un instrumento cambio, en las APPs (inicialmente llamadas Concesiones
positivo y necesario cuando se refiere a algn aspecto no bajo la Ley 80), representaron segn estimaciones el 4% del
incluido originalmente en el contrato o cambios no previstos Producto Interno Bruto. De esta manera se considera que en
en las condiciones pactadas. Adicionalmente, Fay y muchos pases de Latinoamrica se necesita fortalecer los
Morrison (2006) indican que puede ser deseable tener algn procesos de elaboracin y licitacin de los contratos, con
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el objetivo de proteger los acuerdos inicialmente pactados cambios en el objeto del contrato, los tenedores
junto con el establecimiento de mecanismos adecuados de de la deuda podrn exigir el repago acelerado. De
conciliacin y arbitraje para resolver las posibles disputas. igual manera, el artculo 30 establece que en caso de
(Rozas et al., 2012). incumplimiento, los financiadores podrn continuar
con la ejecucin del contrato hasta su terminacin.
Por otro lado, siempre existir una diferencia entre los
valores estimados y reales, por esta razn la ley colombiana Por lo anterior, si las condiciones de contratacin estn
incorpora el concepto de Equilibrio Econmico del debidamente limitadas en trminos de porcentajes,
Contrato, el cual establece que los contratos pueden ser precios y oportunidades, y la incertidumbre del proyecto
renegociados cuando existan situaciones imprevistas que es reducida, aquellos proponentes que oferten precios
afecten significativamente la posicin econmica de las bajos con el objetivo de renegociar, tendran que asumir
partes; sin embargo, para evitar los abusos y el detrimento a expensas de sus utilidades, la diferencia entre su oferta
patrimonial, se establecieron los siguientes lmites y el costo real de la obra (Fedesarrollo, 2012). As, el uso
contemplados en la Ley 1508 de 2012 (Fedesarrollo, 2012): de APPs para reemplazar o complementar la prestacin
pblica de la infraestructura es comn en los ltimos
- Lmite al aumento del valor del contrato: el artculo
aos; los gobiernos reducen el endeudamiento pblico y
13 establece que las adiciones o prrrogas no podrn
se benefician de la eficacia de la empresa privada (Meaney
superar el 20% sobre el valor del contrato originalmente
y Hope, 2012).
pactado, el cual est determinado por el presupuesto
estimado de inversin. En Chile y Espaa corresponde
al 15% y 20% respectivamente. Resultados
- Plazo concesin: el artculo 6 y 13 indican que las Despus de revisar la literatura cientfica Kayser (2013) y
prrrogas en tiempo sern valoradas por la entidad Tang et al. (2010) identifican varias categoras las cuales
estatal correspondiente y no podrn superar el 20% del se podran agrupar en cuatro reas esenciales respecto al
valor del contrato ni los 30 aos. estado de la cuestin y la evolucin de la investigacin
en APPs y PF, stas ocupan la mayora de publicaciones
- Nivel de servicio: los hitos que requieran obras y proporcionan ideas relevantes para el diseo de futuros
adicionales por valores superiores al 20% del programas de investigacin; en la Figura 8 se muestran las
presupuesto original, deben implicar un nuevo proceso categoras agrupadas por reas.
de licitacin. En el caso de Chile, corresponde al 5%.
En esta misma lnea, Kleimeier (1995) y Gatti (2013)
- Tiempo de renegociacin: el artculo 7 indica que solo argumentan que en el campo de las finanzas, la investigacin
se podr renegociar adiciones o prorrogas despus de en APPs y PF es todava muy limitada en la academia,
los primeros tres aos de vigencia del contrato y hasta en los desarrollos tericos y en la aplicacin emprica.
antes de cumplir las primeras tres cuartas (3/4) partes As mismo, para resaltar la importancia de investigar
del plazo inicialmente pactado en el contrato. acerca de stos temas, Esty (2004) considera que las
- Desequilibrio econmico: el contrato debe fijar y razones acadmicas se basan en la capacidad para realizar
definir el lmite que establezca las renegociaciones con investigaciones en un entorno productivo e informativo;
el fin de ajustarlo a los cambios, y en caso de disputas indica tambin que existen pocas publicaciones de trabajos
posteriores se deber establecer un mecanismo eficaz sobre PF, as como textos de finanzas corporativas que lo
de resolucin de conflictos que impida el desarrollo incluyen dentro de las temticas. Para Gatti (2013) existen
del contrato. Una posible alternativa es el modelo cuatro diferentes corrientes relacionadas con el PF en la
de arbitramiento de la Federacin Internacional de literatura:
Ingenieros Consultores FIDIC. 1. Plantea la incorporacin ptima de nuevos proyectos
- Repago de la deuda: en caso que la calidad crediticia dentro del vehculo de inversin.
se perjudique por acciones del promotor o existan 2. Concibe el PF como un subconjunto del mercado de
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Figura 8: reas y categoras de investigacin de PF y APPs, basado en Kayser (2013) y Tang et al. (2010)
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al. (2012) consideran necesario agregar restricciones Estado representa tener los mecanismos y la capacidad
en la programacin matemtica de la estructura institucional necesaria para monitorear el cumplimiento,
financiera, indicando que las Cadenas de Markov, estableciendo parmetros para el desarrollo de la funcin
dado el carcter estacionario de las probabilidades, y la social de la infraestructura y la fiscalizacin de los recursos
programacin dinmica como instrumento optimizador pblicos.
seran elementos importantes que daran ms robustez al
A partir de la revisin de la literatura especializada y la
modelo. Igualmente Cruz et al. (2014) consideran que
situacin actual en Colombia se identifican diferentes lneas
un aspecto crtico para el xito de los acuerdos en APPs
de investigacin que sirven para promover investigaciones
es la renegociacin de los contratos, sealando que se
cualitativas y cuantitativas que aumenten el acervo de
requiere ms evidencia emprica para proporcionar a los
conocimiento y permitan disminuir la distancia entre la
acadmicos y profesionales una mejor comprensin de las
teora y la prctica, las cuales permitan tener elementos
cuestiones abordadas.
de anlisis y discusin de la realidad del desarrollo de
Por ltimo, Kleimeier (1995) indica que el PF es un campo proyectos de infraestructura en Colombia:
abierto para los investigadores acadmicos y lo recomienda
Crditos sindicados: evaluar el impacto de la
para cualquier investigador interesado en las finanzas;
sindicacin de crditos en el desarrollo de proyectos de
sugiere adems, extender los estudios sobre modelos
infraestructura
ptimos de estructura de capital y la comprobacin
emprica de sus consecuencias e investigaciones sobre los Comisiones: medir el impacto de las comisiones
modelos de prstamos. generadas por la sindicacin de crditos y asesores
externos en la rentabilidad y xito del proyecto.
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