Strategia

privind dezvoltarea politicilor publice

la nivelul administraiei publice locale
2011 2016

Ministerul Administraiei i Internelor

Unitatea de Politici Publice

1
Cuprins

Lista de abrevieri ......................................................................................................... 3

Glosar de termeni ........................................................................................................ 4

I. Introducere .............................................................................................................. 6
I.1. Formularea politicilor publice ....................................................................... 6
I.2. Viziunea ..................................................................................................... 6

II. Analiza situaiei actuale n ceea ce privete performana politicilor publice la nivel
local ............................................................................................................................. 8
II.1. Context european ...................................................................................... 8
II.2. Reforma politicilor publice n Romnia ....................................................... 10
II.2.1. Formularea politicilor publice la nivel central ............................................ 10
II.2.2. Instrumente utilizate pentru fundamentarea impactului iniiativelor la
nivelul APL ........................................................................................................... 11

III. Strategia .............................................................................................................. 17

III.1. Definirea problemei ................................................................................ 17
III.2. Principii generale .................................................................................... 18
III.3. Obiectivele strategiei .............................................................................. 20
III.4. Direcii de aciune ................................................................................... 23

IV. Rezultatele strategiei i performana rezultatelor ................................................. 29

V. Implicaii pentru buget .......................................................................................... 31

VI. Implicaii procedurale/juridice .............................................................................. 32

VII. Plan de aciune. Etape ulterioare i departamente responsabile ......................... 33

2
LISTA DE ABREVIERI
MAI - Ministerul Administraiei i Internelor
UPP Unitatea de Politici Publice
EI Evaluarea impactului
PODCA Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative
OECD Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic
APL Autoriti ale Administraiei Publice Locale

3
GLOSAR DE TERMENI

Reglementri:
a) acte normative (legi, ordonane ale guvernului, ordonane de urgen ale
guvernului, hotrri de guvern, ordine i instruciuni ale minitrilor, precum i
celelalte acte administrative emise sau adoptate de autoritile i instituiile
administraiei publice centrale i locale cu atribuii de reglementare);
b) documente de politici publice (strategii, planuri de aciune, propuneri de politici
publice).

Proces decizional n sensul acestei strategii, prin proces decizional se nelege

seria de etape parcurse n vederea formulrii unor decizii prezentate sub forma unor
acte administrative i manageriale care genereaz schimbri sau sunt expresia unor
direcii strategice sau aciuni ale autoritilor publice emitente care afecteaz
cetenii din jurisdicia acestora.

Documente de politici publice documentele de politici publice, definite conform

H.G. 870/2007 privind aprobarea Strategiei pentru mbuntirea sistemului de
elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei
publice centrale, sunt propunerea de politic public, strategia i planul. n cazul
administraiei publice locale documentele de politici publice ar putea fi elaborate
dup modelul celor de la nivelul administraiei publice centrale.

Evaluarea impactului (Regulatory Impact Assessment) un proces ce

urmrete s structureze i s susin crearea de politici publice prin identificarea i
evaluarea problemei n cauz precum i obiectivele urmrite; identific principalele
opiuni pentru atingerea obiectivelor i analizeaz impactul acestora n domeniile:
economic, social i mediu; subliniaz avantajele i dezavantajele fiecrei opiuni.
Informaiile privind evaluarea impactului pot fi incluse n documentele de politici
publice care nsoesc iniiativele administraiei publice locale.

Politici publice n sensul folosit n aceast strategie politicile publice, ca iniiative

ale administraiei publice locale, sunt reprezentate de msuri care produc rezultate
identificabile n plan economic, social i de mediu la nivelul comunitii n care sunt
iniiate. Politicile publice pot fi implementate prin intermediul diferitelor tipuri de
documente cu caracter formal iniiate la nivelul administraiei publice locale.

Performana politicilor publice n sensul folosit n aceast strategie, termenul

de performan a politicilor publice se refer la gradul de atingere a obiectivelor
stabilite n documentele de politici publice. Performana politicilor publice necesit
derularea unui proces de monitorizare i evaluare separat de cel referitor la
performana managementului.

Performana managementului n sensul folosit n aceast strategie,

performana managementului se refer la capacitatea de a atinge obiectivele de
management stabilite la nivelul conducerii unei organizaii. Performana managerial
poate fi atins prin utilizarea diferitelor instrumente de management cum ar fi

4
planificarea strategic. Rezultatele monitorizrii i evalurii performanei manageriale
nu trebuie confundate cu performana politicilor publice care reprezint produsele
unei instituii publice ale administraiei publice.

Iniiatori de politici publice - La nivelul administraiei publice locale iniiativele de

politici publice pot aparine autoritilor locale de tipul primriilor sau consiliilor
judeene. Iniiativele de politici publice pot fi reprezentate de documente de politici
publice specifice, rapoarte sau referate de specialitate care fundamenteaz deciziile
de politici publice luate la nivelul acestor autoriti.

Consultarea public La fel ca i n cazul administraiei publice centrale, procesul

de consultare este reprezentat de un set de aciuni iniiate nu att n vederea
comunicrii i aducerii la cunotina publicului a iniiativelor de politici publice, ct
mai ales ca o modalitate de identificare a unor soluii de politici publice viabile.

5
I. INTRODUCERE
I.1. FORMULAREA POLITICILOR PUBLICE

Scopul final al guvernrii i al politicilor publice este s asigure prosperitatea i

competitivitatea ntr-un mod sustenabil din punct de vedere economic, bunstarea
social, ordinea i sigurana public i protecia mediului nconjurtor. Calitatea
politicilor publice, poate fi evaluat prin raportarea la eficien, la capacitatea de a
rspunde nevoilor identificate la nivelul unei comuniti. Politicile publice trebuie s
fie accesibile, inteligibile i legitime din punct de vedere social.

mbuntirea eficienei politicilor publice este un obiectiv cu att mai important n

contextul recesiunii economice, concurenei sporite att la nivel internaional, ct i
intern, precum i constrngerilor bugetare severe. Autoritile administraiei publice
locale din Romnia trebuie n aceste condiii s-i stabileasc o viziune i s adopte
un demers strategic atotcuprinztor. Existena unei viziuni strategice este impus de
diversitatea dimensiunilor abordate n politicile publice dezvoltate la nivelul
administraiei publice locale i centrale. Prezenta Strategie urmrete s sprijine
autoritile locale n cadrul acestui demers (vezi I.2. mai jos).

n domenii precum gestionarea deeurilor, urbanism, educaie, sntate, turism,

mediu, APL sunt responsabile de elaborarea, conceperea, adoptarea, punerea n
aplicare i executarea propriilor politici publice.

n acest context, APL trebuie s-i dezvolte capacitatea necesar derulrii acestor
activiti. n ceea ce privete formularea politicilor publice, n special, aceasta implic,
schematic, dezvoltarea unui numr de elemente, printre care se numr:

identificarea i definirea clar a problemei n cauz;

nelegerea contextului n care se ncadreaz problemele de politici publice;
formularea unor obiective de politici publice realiste i msurabile;
identificarea opiunilor de politici publice i evaluarea impactului probabil al
acestora;
adoptarea opiunii celei mai legitime, eficiente i proporionale, innd seama
de provocrile legate de punerea n aplicare i executare.

Pe parcursul tuturor acestor activiti, este esenial ca APL s stabileasc un dialog

ntre diferite ramuri ale administraiei publice la diferite niveluri precum i cu actorii
vizai i publicul. Consultarea opiniei publice face n acest context parte integrant
din formularea politicii publice.

I.2. VIZIUNEA

Autoritile locale trebuie s dezvolte un proiect raional i detaliat pentru domeniile

de politici publice n care intenioneaz s investeasc n vederea unei dezvoltri
durabile i eficiente a zonei lor de jurisdicie, indiferent dac aceasta este un jude
sau un municipiu. n acest scop, autoritile locale trebuie s adopte o abordare

6
strategic sistematic care s le permit s identifice potenialul zonei de jurisdicie,
s stabileasc obiective realiste n orizonturile de timp convenite i s adapteze
politicile publice n vederea ndeplinirii obiectivelor de dezvoltare strategic printr-o
abordare trans-sectorial.
Viziunea acestei strategii urmrete obinerea unei situaii n care:
- Deciziile de politici publice sunt temeinic fundamentate la nivelul administraiei
publice locale. Creterea calitii iniiativelor de politici publice ale instituiilor
administraiei publice locale contribuie la asigurarea unui cadru de dezvoltare
socioeconomic durabil pentru comunitile aflate n jurisdicia autoritilor
locale iniiatoare;
- Administraie public local transparent i responsabil n condiiile unei
participri active a cetenilor la procesul decizional precum i a unei
deschideri corespunztoare a instituiilor administraiei publice locale;

Avnd n vedere aceste aspecte, viziunea acestei strategii stabilete traseul general
de urmat n vederea asigurrii unui proces al politicilor publice care s asigure un
cadru propice dezvoltrii socioeconomice a diferitelor jurisdicii ale autoritilor locale.
Viziunea strategic abordeaz modul n care trebuie s procedm respectiv
sistemele organizatorice i procedurale instituite n vederea realizrii obiectivelor
convenite. APL trebuie s vizeze un demers n care sunt mbuntite:

modalitatea de organizare i funcionare a procesului lor decizional;

modul de interaciune la nivel vertical, respectiv cu administraia central i
alte autoriti la diferite niveluri de guvernare i orizontal, respectiv ntre ele;
i
modul de interaciune cu cetenii.

Pentru a putea dezvolta un sistem managerial i de decizie capabil s integreze

dimensiunile necesare realizrii i implementrii unei abordri coerente de
fundamentare a politicilor publice, autoritile publice locale trebuie s se dezvolte pe
cteva paliere majore. n acest sens, prezenta Strategie abordeaz, n special, trei
dimensiuni fundamentale:

a) Dezvoltarea instituional

Dezvoltarea instituional este neleas n aceast strategie ca transformare din

punct de vedere al cadrului formal de elaborare a politicilor publice la nivelul
diferitelor instituii ale administraiei publice locale. mbuntirea competenelor
administraiei publice de a dezvolta politici publice este realizat prin modificri ale
structurii, procedurilor administrative, regulilor de funcionare a acestor instituii
precum i a modului n care acestea interacioneaz cu cetenii.

b) Crearea capacitii de management

Crearea capacitii se refer la exploatarea i consolidarea deplin a aptitudinilor,

competenelor i abilitilor funcionarilor publici i celorlali angajai din cadrul APL.
Aceasta include formarea sistematic a funcionarilor publici locali implicai att n
procesele de elaborare, ct i n cele de implementare.

7
c) Cultura administrativ

Prin cultur administrativ nelegem setul de valori i atitudini care stau la baza
sistemului instituional, organizatoric i procedural al APL. Cultura administrativ
afecteaz att dinamica intern, ct i interfaa dintre autoriti i public. n acest
context, administraia modern va avea un important avantaj prin trecerea de la
sistemul bazat pe proceduri la cel bazat pe performan i orientat ctre clieni.

Pentru dezvoltarea acestor dimensiuni, precondiii ale aplicrii cu succes a unei

abordri de politici publice, Strategia urmrete s ofere un sprijin concret factorilor
de decizie i funcionarilor publici din cadrul administraiei publice locale.

II. ANALIZA SITUAIEI ACTUALE N CEEA CE PRIVETE

PERFORMANA POLITICILOR PUBLICE LA NIVEL LOCAL

II.1. CONTEXT EUROPEAN

n aceast capitol vor fi prezentate principalele elemente ale contextului general la

nivel european al iniierii unei strategii referitoare la mbuntirea procesului
politicilor publice la nivel local n Romnia. Datele furnizate n acest capitol se refer
la situaia implementrii msurilor de mbuntire a procesului politicilor publice la
nivelul administraiei publice locale din diferite ri ale Uniunii Europene.

Dup anul 2000, Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OECD) a

monitorizat modul n care statele au preluat n managementul administrativ
componentele de evaluare a impactului reglementrilor i modalitatea n care aceast
abordare este integrat n procesul politicilor publice. Evaluarea impactului a evoluat
de la metode tehnice limitate destinate reducerii costurilor, la tehnici mai flexibile i
mai sofisticate de rezolvare a problemelor, care urmresc stimularea unei dezbateri
publice mai solide i mai informate cu privire la problemele importante de politici
publice. Astfel, evaluarea impactului a devenit parte a tendinei de reglementare
inteligent care urmrete creterea performanei statului, necesar n orice mediu
n care exist o presiune de a produce rezultate mai bune cu costuri mai sczute. Din
acest motiv, investiia n acest tip de procese este semnificativ i n cretere la nivel
mondial.

Activitile de evaluare a impactului organizeaz luarea deciziilor i ajut factorii

decizionali i personalul din autoritile publice s abordeze aspecte precum
dezvoltarea instituional, creterea capacitii sau cultura administrativ.

Valoarea introducerii i gestionrii sistemelor de evaluare a impactului a fost

recunoscut pe plan internaional, iar OECD a introdus evaluarea impactului n
centrul agendei sale de reform legislativ. i la nivelurile regionale i locale ale

8
administraiei, evaluarea impactului a jucat un rol esenial n reorganizarea i
mbuntirea performanei furnizrii serviciilor publice.

Procesele de concepere, elaborare i punere n practic a evalurii impactului la

nivelurile subnaionale ale administraiei sunt variate i inegale. Adoptarea unei astfel
de abordri ntr-un context cu niveluri multiple de decizie se confrunt cu mai multe
probleme potenial divergente, dintre care cea mai relevant se refer la
fragmentarea instituional. Mai muli actori instituionali sunt implicai n procesul
decizional, iar acest lucru presupune diferite procese de negociere i management
ale cror reguli i caracteristici variaz de la un sector la altul. n plus, n cazul n care
normele generate de diferite niveluri administrative se suprapun, procesul de
evaluare a impactului risc s fie compromis prin prevederi detaliate delegate
nivelurilor administrative subnaionale sau prin norme prea specifice.

Din aceste motive, nu exist un model unic de guvernan de tipul evalurii

impactului care s poat fi folosit drept baz care s se aplice autoritilor locale din
Romnia. ntr-o abordare strategic de reform instituional a administraiei publice
locale din punctul de vedere al procesului de realizare a politicilor publice principala
ntrebare se refer la nivelul optim la care trebuie s fie evaluat impactul politicilor
publice. Rspunsurile la aceast ntrebare depinde de contextul administrativ specific
i sectorul reglementat, utilitatea evalurii impactului pentru reglementrile locale
fiind de netgduit. Reglementrile elaborate la nivel local au un impact direct i
decisiv asupra cetenilor i ntreprinderilor, genernd costuri i beneficii substaniale.
Autoritile publice locale pot adapta procesul de evaluare a impactului la nevoile
specifice ale economiilor lor, aspecte ce ar putea fi ignorate la nivel central. La nivel
local, evaluarea impactului contribuie, de asemenea, la creterea eficienei i
transparenei, lund n considerare, n acelai timp, consecinele reglementrii
propuse.

n Europa, experiene interesante legate de evaluarea impactului la nivel sub-naional

au avut loc n Germania, Italia i Belgia dei progresul a fost inegal i n aceste
contexte. Dovezile puse la dispoziie de recentul Proiect EU151 al OECD, care a
analizat reforma legislativ n 15 state membre UE, arat c astzi activitile de
evaluare a impactului la nivel regional i local continu s reprezinte o provocare din
punct de vedere al capacitii autoritilor locale de a colecta i valida date relevante,
de a efectua o analiz adecvat i de a face fa presiunilor legate de termenele
limit. Prin urmare, evaluarea impactului este strns legat de evaluarea costurilor
directe ale respectrii legislaiei i a poverii administrative pentru ntreprinderi, dei
nu a fost nc folosit sistematic pentru organizarea procesului decizional.

Pentru a face fa acestor provocri, bunele practici din Europa pot fi desprinse din
urmtoarele observaii extrase din analiza dezvoltat n proiectul EU15 realizat de
OECD n 15 ri:

Evaluarea impactului are o influen mai puternic n cadrul procesului

decizional dac organismele legislative judeene i locale solicit forurilor

1
Vezi http://www.oecd.org/document/52/0,3746,en_2649_37421_44216500_1_1_1_37421,00.html.

9
 executive corespunztoare acestor niveluri (aparatului administrativ al
Primriei, respectiv al Consiliului Judeean) s efectueze evaluri mai detaliate
ale propunerilor lor de politici publice i s prezinte rapoarte anuale;
Autoritile locale nu neleg evaluarea impactului ca pe un instrument de
obinere a unor analize economice sofisticate, ci mai degrab ca pe o
procedur ce permite abordri strategice, trans-sectoriale (inter-
departamentale) i participative ale procesului decizional;
Sistemele de evaluare a impactului au mai multe anse s se aplice datorit
angajamentului politic puternic i presiunii externe a actorilor relevani (de
ex. asociaiile profesionale i sindicatele sectoriale). Cu alte cuvinte,
introducerea evalurii impactului nu este doar o iniiativ tehnic, ci depinde
foarte mult de un cadru contextual favorabil (leadership politic, transparen
administrativ i maturitatea societii civile).

n continuare este prezentat situaia formulrii politicilor publice, precum i a

evalurii impactului ca o component a procesului politicilor publice la nivelul
administraiei publice din Romnia.

II.2. REFORMA POLITICILOR PUBLICE N ROMNIA

II.2.1. Formularea politicilor publice la nivel central

La nivel central, introducerea unor proceduri privind formularea politicilor publice

anterior elaborrii actelor normative a fost nsoit de nfiinarea unor uniti de
politici publice la nivelul ministerelor. Procedurile au fost adoptate prin H.G. 775/2005
pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i
evaluare a politicilor publice la nivel central. Prin aceast hotrre, precum i prin
actele normative care au fost adoptate n continuare, Guvernul a introdus
instrumente moderne de evaluare a impactului ce mbuntesc calitatea deciziilor la
nivel central.

Aceast hotrre, prima de acest gen formulat la nivelul administraiei publice

centrale din Romnia, impune elaborarea propunerii de politici publice anterior
elaborrii propunerilor de acte normative iniiate de Guvern. La nivelul fiecrui
minister au fost create uniti omoloage Direciei de Politici Publice de la nivelul
Secretariatului General al Guvernului cu rol n creterea capacitii instituiilor de a
pregti, adopta, monitoriza i evalua politici publice.

Ulterior, cadrul legal a fost completat prin H.G. 870/2006 privind aprobarea Strategiei
pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor
publice la nivelul administraiei publice centrale, strategie ce a urmrit s stabileasc
nevoile, obiectivele, direciile de aciune i s clarifice structura i procedurile
instituionale cu privire la elaborarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea
politicilor publice. H.G. 1.361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i
motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului a reprezentat
un pas nainte n clarificarea modalitilor de fundamentare a impactului prin
intermediul instrumentelor prevzute de lege.

10
Toate aceste acte normative au dus la crearea unei experiene de reglementare la
nivelul administraiei publice centrale referitoare la domeniul politicilor publice dar i
al evalurii impactului reglementrilor. La nivelul autoritilor locale, aceast
experien este limitat datorit faptului c legislaia iniiat pn n prezent nu a
vizat nivelul administraiei publice locale, dar exist totui prin transfer de expertiz
de la nivelul central la cel local, un stimulent reprezentat de realizarea de proiecte de
investiii finanate cu ajutorul finanrilor nerambursabile.

II.2.2. Instrumente utilizate pentru fundamentarea impactului iniiativelor la

nivelul APL

Conform Constituiei Romaniei, art. 120 administraia public din unitile

administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al
descentralizrii serviciilor publice. Principiul autonomiei locale are n vedere
organizarea i funcionarea administraiei publice locale pornind de la dreptul i
capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de
a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte
important a treburilor publice.2 Acest element este important n contextul acestei
strategii ce se dorete un sprijin pentru mbuntirea calitii deciziilor la nivel local
prin intermediul nvrii instrumentelor de tipul politicilor publice i prezint nevoia
de a crea un instrument strategic care s ghideze entiti foarte diferite ale
administraiei publice locale, att ca nivel de pregtire tehnic, ct i de deschidere la
abordarea bazat pe guvernarea cu ajutorul politicilor publice.

Pn n prezent, nu au existat iniiative cu privire la implementarea unei abordri

generale privind politicile publice i fundamentarea impactului la nivelul administraiei
publice locale din Romnia. Prin intermediul proiectelor finanate prin Agenda Local
2000, autoritile administraiei publice locale au realizat o serie de strategii de
dezvoltare durabil, strategii care au constituit primul pas n contientizarea abordrii
de politici publice la nivel local. Aceast experien privind planificarea strategic este
valoroas datorit faptului c a reuit s impun utilizarea unor instrumente de luare
a deciziilor la nivel local precum: consultarea public, corelarea resurselor financiare
cu obiectivele urmrite, stabilirea i urmrirea unor indicatori de performan.

n acest context, o oportunitate pentru mbuntirea performanei instituionale a

administraiei publice locale o reprezint programele de finanare prin fonduri
europene. Dup anul 2007, Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii
Administrative prevede ca obiectiv major mbuntirea procesului de luare a
deciziilor la nivel politico-administrativ. PO DCA finaneaz att proiecte privind
mbuntirea abordrii de politici publice la nivel central, ct i introducerea
planificrii strategice prin strategiile de dezvoltare ca instrumente de politic public
utilizate la nivel local. Abordarea specific a politicilor publice ca instrument al
guvernrii locale constituie o modalitate eficient pentru implementarea adecvat a
obiectivelor asumate n strategiile de dezvoltare.
2
Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la
15 octombrie 1985 (publicat in Monitorul Oficial nr. 331 din 26 noiembrie 1997) art. 3, conceptul de
autonomie local

11
Pentru a putea dezvolta o capacitate instituional corespunztoare este util ca
autoritatea public local s dein o serie de capaciti i instrumente pentru
evaluarea impactului deciziilor luate. Evaluarea impactului hotrrilor de consiliu local
i judeean se realizeaz i n prezent la nivelul autoritilor administraiei publice
locale, aa cum este prevzut prin legile specifice.

Legea administraiei publice locale 215/2001, republicat n 2008, conine o serie de

prevederi ce vizeaz utilizarea anumitor metode de fundamentare a impactului, dar
care nu ofer toate reperele astfel nct reprezentanii APL s poat ntemeia un
sistem coerent de luare a deciziilor la nivel local. Legea ofer unele repere privind
etapele pe care APL-urile trebuie s le parcurg n contextul lurii unei decizii. De
exemplu, exist obligaia consiliilor locale/judeene de a aproba hotrrile la nivel
local numai pe baza unor analize: Art. 44. - (1) Proiectele de hotrri nscrise pe
ordinea de zi a edintei consiliului local nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de
raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al
primarului, care este elaborat n termen de 30 de zile de la nregistrarea proiectului,
precum i de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepia cazurilor
prevazute la art. 39 alin. (2) si (4). Acestea sunt aprobate pe baza unor:
documentaii tehnico-economice pentru lucrarile de investiii de interes judeean, n
limitele i n condiiile legii.

Legea prevede necesitatea realizrii de analize: Art. 126. - Lucrarile de construcii i

reparaii de interes public, finanate din bugetele comunelor, oraelor, municipiilor
sau judeelor, se execut numai pe baza unor documentaii tehnico-economice
avizate sau aprobate, dupa caz, de consiliul local ori de consiliul judetean i numai pe
baza unei licitaii publice, n limitele i n condiiile prevzute de lege, dar nu ofer
detalii cu privire la coninutul minimal al acestora.

n prezent, un reper mai consistent pentru autoritile administraiei publice locale cu

privire la realizarea evalurii impactului asupra deciziilor de investiii, este oferit de
H.G. 28/2008 privind aprobarea coninutului-cadru al documentaiei tehnico-
economice aferente investiiilor publice, precum i a structurii i metodologiei de
elaborare a devizului general pentru obiective de investiii i lucrri de intervenii .
Aceasta preia metodele evaluare a impactului investiiilor utilizate i recomandate de
ctre Comisia European i ofer un minim ghidaj decidenilor i personalului tehnic
din administraia local. Cu toate acestea, nivelul tehnic ridicat al acestui act
normativ nu permite o abordare complet de tipul evalurii impactului, ci ofer doar
instrumentul orientativ de analiz a unor informaii foarte precise cu un nivel de
detaliere tehnic ridicat.

Avnd n vedere acest context normativ, n continuare sunt prezentate principalele

aspecte care necesit rezolvare i care vor fi abordate n cadrul acestei strategii.

n ceea ce privete situaia curent privind fundamentarea prin evaluarea impactului

a iniiativelor de politici publice la nivel local, se constat existena unor practici
curente la acest nivel care pot fi asociate acestui gen de activitate. n perioada
septembrie -octombrie 2011 au fost analizate peste 300 de proiecte de hotrri

12
adoptate n perioada 2006-2011 de peste 20 de consilii locale i judeene din toate
regiunile rii, inclusiv Municipiul Bucureti, cu valoare joas, medie, respectiv mare a
PIB per capita comparativ cu media naional. Au fost analizate hotrri cu caracter
normativ i cele de aprobare ale unor obiective de investiii i au fost omise cele cu
cararcter individual.

Toate consiliile analizate posteaz pe website-ul propriu o arhiv a hotrrilor

aprobate i a proiectelor de hotrri, nsoite de notele de fundamentare i rapoartele
de specialitate. n urma analizelor realizate n vederea dezvoltrii acestei strategii s-a
constatat c:

Rapoartele de specialitate fac ntr-o anumit msur trimitere la strategiile locale

judeene existente, dar fr s precizeze clar obiectivele interveniei;
Rapoartele de specialitate nu prezint nicio evaluare a impactului economic
social, de mediu sau comparaie cu alte alternative avute n vedere care s
fundamenteze decizia luat;
Pachetele hotrrilor/proiectelor (nota de fundamentare, textul hotrrii, raportul
de specialitate) nu fac nicio trimitere la procesul de consultare public
premergtor adoptrii deciziei;
Rapoartele de specialitate nu depaesc de regul o pagin i fac trimitere la
temeiul legal n care sunt luate hotrrile, far a meniona criterii de echitate sau
eficien economic, dar nici impactul de mediu sau oportunitatea interveniei.

Lund n considerare aceste aspecte, realizarea unei strategii privind implementarea

abordrii de politici publice la nivel local este justificat n principal de lipsa de
instrumente metodologice pentru fundamentarea iniiativelor
administraiilor publice locale. Printre efectele acestei situaii se numr i
nivelul sczut al calitii iniiativelor de politici publice de la acest nivel. Din
cercetarea realizat n vederea formulrii acestei strategii reiese faptul c
fundamentarea iniiativelor de politici publice ale administraiei publice locale este
insuficient i, cel mai des, derulat numai la nivel formal.

Un alt aspect care prezint deficiene semnificative este legat de nivelul de

transparen al activitii de formulare a politicilor publice la nivelul diferitelor
instituii ale administraiei publice locale.

ncepnd cu anul 2002, ca urmare a adoptrii legii 544/2001 privind Liberul acces la
informaii publice, administraia public romneasc, mai ales la nivel local, utilizeaz
prevederile legale pentru a informa i implica actorii cheie cu interese n bunul mers
al localitilor sau judeelor. Cetenii au utilizat legea 544/2001 pentru a solicita o
serie de informaii cu privire la funcionarea instituiilor administraiei publice locale,
mai ales n domeniile: cadru legal, funcionarea instituiilor, utilizarea banilor publici.
nc din anul 2003, se poate observa un interes major cetenilor pentru solicitarea
informaiilor publice cu privire la actele normative i reglementrile autoritilor
administraiei publice locale i centrale. n 2003 de exemplu, 24,5% dintre solicitri

13
au vizat informaii cu privire la coninutul reglementrilor locale sau naionale 3, fapt
ce indic un interes major pentru deciziile publice. n 2008, interesul pentru
reglementri este n continuare crescut, fapt generat de faptul c accesul la Internet
i postrile de legislaie pe site-urile instituiilor sunt nc reduse ca utilizare4. Modul
de utilizare al banilor publici a suscitat la rndul su un numr foarte mare de
solicitri (aproximativ 11% dintre solicitri n 2008, fa de 7% n 2007)5.

Numrul ridicat de solicitri adresate administraiei reflect nevoia de informaii

referitoare la politicile publice elaborate i implementate la nivel local. Pe msur ce
legea a fost cunoscut de ceteni, aceasta a devenit un instrument de implicare a
cetenilor n deciziile comunitii.

Sursa: Agenia pentru Strategii Guvernamentale, 2010

Legea 544/2001 ofer un important mijloc de informare a cetenilor. Legea 52/2003

privind transparena decizional este un instrument legal complementar legii liberului
acces. Rapoartele anuale ale Secretariatului General al Guvernului reflect evoluia
implementrii legii la nivelul administraiei publice locale, numrul de consultri
realizate precum i numrul recomandrilor formulate de ceteni sau organizaii i
preluate n formele finale ale reglementrilor. Astfel,

Situaia la nivel local reflect faptul c practica consultrii nu este utilizat n toate
cazuri ce privesc diverse reglementri. Ca pondere din totalul proiectelor de acte
normative adoptate n 2009, cele adoptatele ce fr a fi obligatorie dezbaterea
public (adoptate n procedur de urgen sau conin informaii care le excepteaz
de la aplicarea Legii 52/2003, conform art.5) au la nivelul administraiei locale o
pondere similar celei din 2008, n jurul valorii de 14%.6

3
Raport privind aplicarea legii nr 544/2001 n anul 2003, Agenia pentru Strategii Guvernamentale,
www.publicinfo.ro
4
Raport asupra implementrii legii 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public,
2009, Agenia pentru Strategii Guvernamentale, www.publicinfo.ro
5
Idem
6
Raport asupra implementrii legii nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia
public n anul 2009, Secretariatul General al Guvernului, 2010, www.publicinfo.ro

14
 Sursa: Secretariatul General al Guvernului

Raportul Secretariatului General al Guvernului mai atrage atenia asupra nevoii de a

extinde i implementa mijloace de comunicare moderne la nivelul administraiei
publice locale, pentru a putea comunica eficient celor interesai deciziile care i
privesc. Pachetul de legi privind transparena este utilizat n mare msur de
administraia public local, situaia putnd fi ns mbuntit prin reducerea
cazurilor n care autoritile nu discut public reglementrile de diverse tipuri ce
privesc guvernarea local.

Un instrument pentru mbuntirea transparenei i deciziei publice la nivel local

este raportul de activitate al instituiilor prevzut de Legea 544/2001. Analizele7 arat
c rata de completare a acestor rapoarte de activitate instituionale, scade anual n
lipsa unei monitorizri consistente i din cauza lipsei de sanciuni formale. Primriile
sau Consiliile Judeene au o performan diferit atunci cnd trebuie s analizeze
performana proprie pe baza unor informaii concrete i dovezi, iar acest fapt nu
poate fi artat dect prin exemplele de bune practici ale celor care au performane
bune n acest sens.

Din analiza acestor constatri se poate concluziona c exist o nevoie de

mbuntire a nivelului de transparen n procesul de formulare a
politicilor publice la nivel local.

Necesitatea unei poziii armonizate cu privire la introducerea abordrii bazat pe

politici publice la nivel local nu presupune doar mbuntirea instrumentelor de
consultare i nivelului de transparen, ci i introducerea unor instrumente de tipul
metodelor i tehnicilor specifice de evaluare a impactului iniiativelor de politici
publice ale instituiilor administraiilor publice de tipul primriilor sau consiliilor
judeene. Acest demers se impune i n contextul procesului de descentralizare aflat
n desfurare n momentul iniierii acestei strategii.

Procesul de descentralizare se realizeaz prin luarea n considerare a necesitii

corelrii politicilor iniiate la nivel local cu cele iniiate la nivel central.
Imbuntirea procesului politicilor publice prin creterea calitii evalurii impactului

7
SAR: 2004, 2011

15
iniiativelor instituiilor administraiei publice locale contribuie la creterea nivelului de
corelare a politicilor realizate la nivel naional cu cele iniiate la nivel local.

n continuare este prezentat o analiz SWOT a modului n care se realizeaz

procesul politicilor publice la nivel local. Pe baza acestei analize i lund n
considerare constatrile formulate mai sus, vor fi formulate problemele care vor fi
tratate n cadrul acestei strategii.

Analiza SWOT

Puncte tari Puncte slabe

Existena unui cadru instituional ( cu
valoare ilustrativ pentru administraia
public local) la nivel central n ceea ce
privete adoptarea abordrii strategice a
procesului de politici publice n
administraia public central;
Introducerea evalurii ex-ante a
impactului n scopul unei mai bune
analize a noilor propuneri legislative
iniiate la nivel central (cu valoare
ilustrativ pentru administraia public
local);
Existena unei experiene utile n cadrul
instituiilor administraiei publice locale n
ceea ce privete parcurgerea etapelor
corespunztoare managementului
proiectelor finaate din fonduri europene
(aplicabile i n cazul derulrii procesului
politicilor publice);
Cadrul legal existent referitor la informaii
publice i transparen/consultare
public;
Cadrul legal cu privire la fundamentarea
impactului economic al investiiilor;
Oportuniti
Oportunitile de finanare a proiectelor
referitoare la iniiativele de mbuntire
a procesului decizional la nivel local prin
fonduri structurale (training specializat,
dezvoltarea de proceduri, realizarea de
planuri strategice pentru instituiile
publice locale);
Oportunitile generate de rezultatele
activitilor derulate n cadrul proiectului
n care a fost elaborat aceast strategie
(baza unei viitoare reele de specialiti n
evaluarea impactului, experiena derulrii
exerciiilor pilot);
Lipsa unui cadru legal cu privire la
particularitile procesului de politici
publice la nivel local;
Diferene de capacitate instituional
ntre APL-uri cu privire la formularea de
politici publice;
Competene insuficiente ale personalului;
Lipsa de transparen ce genereaz o
relaie slab ntre ceteni i instituii;
Absena resorturilor instituionale prin
care s poat fi implementat o reform
coordonat a politicilor publice la nivel
local;
Situaia financiar diferit a APL-urilor;
Ameninri/Riscuri
Creterea migraiei personalului ctre
mediul privat n lipsa unui mediu
competitiv;
Externalizarea integral a analizelor de
fundamentare a impactului fr
posibilitatea tehnic de a controla
livrabilele consultanilor;
Poteniala rezisten a cetenilor i a
actorilor implicai la schimbarile propuse;

16
III. STRATEGIA
III.1. DEFINIREA PROBLEMEI

Principalele provocri cu care se confrunt n prezent autoritile locale i care

necesit o abordare strategic sunt interconectate i vizeaz n mod clar probleme
deschise precum leadership-ul politic, capacitatea i expertiza administrativ,
organizarea i integritatea funciei publice. Provocrile pot fi rezumate n linii mari
dup cum urmeaz.

Nivel sczut al calitii iniiativelor de politici publice ale autoritilor

publice locale cauze: capacitate redus a resurselor umane de a dezvolta politici
publice (elaborare de analize de impact, aplicarea de diferite metode de evaluare a
impactului soluiilor de politici publice identificate), resurse insuficiente alocate
derulrii analizelor de impact (colectare date, aplicare metode specifice de evaluare a
impactului).

Transparena sczut n procesul de formulare a politicilor publice la nivel

local - cauze: procesul de consultare perceput preponderent ca modalitate de
informare a cetenilor privind iniiativele de politici publice ale APL i mai puin ca
modalitate de identificare de soluii la problema identificat; consultarea presupune
alocarea de resurse suplimentare (timp, financiare).

Corelare insuficient a politicilor iniiate la nivel local cu cele iniiate la

nivel central cauze: colaborare insuficient ntre autoritile locale i cele centrale
n ceea ce privete schimbul de informaii cu privire la diferitele soluii de politici
publice identificate.

Identificarea principalelor probleme a fost realizat prin aplicarea metodei arborele

problemei (figura 1). Din analiza realizat reiese faptul c principala problem legat
de mbuntirea deciziilor la nivelul administraiei publice locale este reprezentat de
nivelul sczut al calitii procesului de formulare a politicilor publice la
nivelul APL. Obiectivele generale i specifice ale strategiei au fost concepute
pentru a rspunde acestor principale aspecte semnalate.

17
 Figura 1. Arborele problemelor

Efecte Transparena sczut n procesul de

formulare a politicilor publice la nivel
local

Fundamentare insuficient a iniiativelor Utilizare sczut a metodelor de evaluare

de politici publice la nivel local a impactului n domeniile specifice

Calitate sczut a procesului i rezultatelor activitilor de

formulare i planificare a politicilor publice la nivelul instituiilor
administraiei publice locale

Capacitate redus a resurselor Resurse insuficiente Consultarea Procesul de consultare perceput

umane de a dezvolta politici alocate derulrii presupune preponderent ca modalitate de
publice (elaborare de analize de analizelor de impact alocarea de informare a cetenilor privind
(colectare date,
impact, aplicarea de diferite resurse iniiativele de politici publice ale
aplicare metode
metode de evaluare a impactului specifice de evaluare suplimentare APL i mai puin ca modalitate de
soluiilor de politici publice a impactului). (timp, financiare) identificare de soluii la problema
identificate) identificat.

Colaborare insuficient ntre autoritile

locale i cele centrale n ceea ce privete
Cauze schimbul de informaii cu privire la
diferitele soluii de politici publice
identificate.

III.2. PRINCIPII GENERALE

Prezenta Strategie se bazeaz pe principiile fundamentale ale unei bune guvernri i

administrri care au fost elaborate i aplicate la nivel internaional. Sunt valabile
pentru toate nivelurile administrative, ns sunt adecvate n special pentru formularea
reformelor administraiei publice i procesului decizional la nivel local.

Principiile generale sunt urmtoarele:8

Necesitatea: Acest principiu impune ca nainte de punerea n aplicare a unei politici

publice noi, autoritile s evalueze dac este necesar sau nu introducerea unor
reglementri n acest sens. Acest lucru ar implica, de exemplu, compararea eficienei
i legitimitii relative a mai multor instrumente de aciune public (reglementri, dar
i furnizarea de informaii pentru utilizatori, stimulente financiare i contracte ntre
autoritile publice i partenerii economici i sociali), innd seama de obiectivele pe
care doresc s le ndeplineasc.

Proporionalitatea: Orice decizie de politici publice trebuie s ating un echilibru

ntre avantajele pe care le ofer i constrngerile pe care le impune. Diferitele

8
Dup Mandelkern Report on Better Regulation, 2001.

18
instrumente de reglementare (legislaia primar i secundar, directivele cadru,
coreglementarea, etc.) permit autoritilor publice s acioneze n diferite moduri, n
funcie de obiectivele pe care doresc s le ndeplineasc. Responsabilitatea
administraiei publice, atunci cnd selecteaz dintre instrumentele de reglementare
pe care le are la dispoziie, este de a le identifica pe cele care corespund cel mai bine
obiectivelor pe care dorete s le ndeplineasc.

Transparena: Pentru a mbunti calitatea procesului decizional i a

reglementrilor n special, sporind capacitatea de identificare a efectelor neprevzute
i lund n considerare punctele de vedere ale prilor direct vizate, elaborarea
reglementrilor nu trebuie s reprezinte un proces derulat n interiorul granielor
nguste ale organismelor administraiei publice. Participarea i consultarea tuturor
prilor interesate sau implicate nainte de faza de elaborare reprezint prima cerin
a principiului transparenei. Aceast participare, prin natura sa, ar trebui s rspund
criteriului transparenei. Ar trebui organizat astfel nct s faciliteze accesul amplu i
echitabil la consultri, ale cror elemente constitutive ar trebui fcute publice.

Responsabilitatea: Autoritile responsabile de deciziile de politici publice ar trebui

s analizeze problema aplicabilitii acestora. Toate prile implicate ar trebui s fie
capabile s identifice n mod clar autoritile de la care provin politicile i normele de
aplicare a acestora. Atunci cnd este cazul, ar trebui s fie capabile s le informeze
despre dificultile legate de punerea n aplicare a politicilor sau reglementrilor,
astfel nct acestea s poat fi modificate.

Accesibilitatea: Reglementrile consecvente i uor de neles, accesibile tuturor

celor crora li se adreseaz sunt eseniale dac se dorete un proces corect de
punere n aplicare. Accesibilitatea ar trebui luat n considerare pentru fiecare
reglementare, dar i ca principiu general, astfel nct utilizatorii s beneficieze de un
set consecvent de reglementri. Principiul accesibilitii poate impune un efort de
comunicare special din partea autoritilor publice implicate, orientat, de exemplu,
ctre acele persoane care, din cauza situaiei lor, nu i pot afirma i reprezenta cu
uurin drepturile.

Simplitatea: Scopul ar trebui s fie elaborarea unei decizii de politici publice uor de
neles i aplicat, ntruct aceasta reprezint o condiie esenial dac se dorete ca
cetenii s i foloseasc eficient drepturile care le-au fost acordate reglementrile,
n special, ar trebui s aib nivelul de detaliere necesar i s fie ct mai simple.
Simplitatea n reglementare reprezint, de asemenea, o surs major de economii
att pentru ntreprinderi, ct i pentru ageniile intermediare vizate, i chiar i pentru
autoritile publice. Principiul simplitii presupune eforturi active pentru combaterea
detalierii excesive chiar de la nceputul procesului de elaborare a reglementrilor, dar
i atunci cnd sunt revizuite textele existente.

Integritatea: Conduita etic n cadrul administraiei publice susine buna

guvernan. n sectorul public sunt necesare combaterea corupiei, reglementarea
conflictelor de interese, instituirea unui sistem de recompensare pe baza meritelor.

19
III.3. OBIECTIVELE STRATEGIEI

Obiectivul general al strategiei este creterea calitii procesului de formulare a

politicilor publice la nivelul APL, pentru a raspunde n mod coerent i
informat nevoilor comunitilor locale i mediului de afaceri. Atingerea
acestui obiectiv implic, pe termen mediu i lung:

Formularea mai clar de ctre autoritile executive i deliberative locale a

nevoilor economice i sociale la care rspund atunci cnd adopt hotrri,
programe, proiecte, strategii, investiii;
Fundamentarea nevoilor de mai sus prin colectarea sistematic de date (statistici,
rapoarte, studii, cercetri, exemple de bune practici) care s indice oportunitatea
i fezabilitatea interveniei;
Msurarea beneficiilor financiare, dar i a celor nemonetare (sociale, de sntate,
de mediu) pentru a asigura c acestea depesc (sau justific) costurile i
estimarea efectelor neintenionate ale politicilor propuse;
Punerea rezultatelor la dispoziia publicului i mediului de afaceri, pentru a fi n
msur s le judece acurateea, s propun alternative i s msoare progresul
n implementarea acestor hotrri, programe, proiecte, strategii, investiii, odat
ce sunt adoptate.

Pentru atingerea acestui obiectiv general, au fost formulate 3 obiective specifice:

OS 1. Creterea capacitii instituionale a APL-urilor de a utiliza instrumente i

tehnici specifice abordrii de politici publice n fundamentarea deciziilor

Dei exist o larg disponibilitate n rndul APL de a utiliza instrumente de politici

publice n luarea deciziilor, capacitatea instituional de a folosi astfel de instrumente
este insuficient dezvoltat, datorit relativei nouti a acestor instrumente n APL.
Dei unii funcionari i factori de decizie din cadrul APL au beneficiat n acest sens de
stagii de pregtire i vizite de studiu n ultimii ani, succesul implementrii unor
proceduri de politici publice depinde de cunoaterea i nelegerea procesului de
ctre toate structurile departamentale din primrii/consilii judeene, dar i de ctre
consilierii locali/judeeni, care urmeaz s aprobe hotrri, strategii, programe,
investiii, formulate utiliznd astfel de instrumente. Exist, de asemenea, riscul ca
utilizarea acestor instrumente s fie considerat de ctre funcionarii publici ca o
sarcin n plus i de ctre primari/consilieri ca un element de ntrziere n luarea
deciziilor.

Instrumentele de politici publice, aa cum sunt descrise i n Ghidul instituiilor

administraiei publice pentru mbuntirea procesului politicilor publice la nivel local,
pot fi grupate dup cum urmeaz:

Metode i tehnici specifice managementului de proiect (utilizate n stabilirea

obiectivelor politicii, a indicatorilor de performan, planificarea activitilor i
monitorizarea progresului n implementarea acestora);

20
 Metode i tehnici economice i statistice (care intervin n msurarea costurilor i
beneficiilor financiare ale politicilor i proieciei acestora pe toat durata politicii,
precum i n estimarea probabilitii statistice ca rezultatele politicii s fie atinse).

Dei unii funcionari din cadrul APL s-au familiarizat cu aceste metode fie prin
elaborarea de proiecte cu finanare nerambursabil, fie realiznd analize cost-
beneficiu pentru proiecte de investiii, aceast expertiz nu este rspndit n toate
departamentele instituiilor APL. n plus, tradiia i cultura organizaional din
administraia public romneasc nu pun un accent deosebit pe justificarea
economic i statistic a deciziilor i nici pe mprtirea datelor sau lucrul n echipe
interdepartamentale, aspecte care sunt eseniale n abordarea de politici publice.

n consecin, sunt necesare att creterea pregtirii profesionale a funcionarilor i

factorilor de decizie la nivel local n formularea politicilor publice, ct i dezvoltarea
unui cadru organizaional care s ncurajeze utilizarea instrumentelor de politici
publice.

OS 2. Creterea nivelului de transparen decizional la nivelul APL

Desfaurarea celor 20 de exerciii pilot de formulare a unor propuneri de politici

publice n primrii i consilii judeene n cadrul proiectului Procese decizionale
eficiente la nivelul administraiei publice locale din Romnia, gestionat de Unitatea
de Politici Publice din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor a indicat faptul c
dei procesul de consultare n adoptarea de hotrri respect n cea mai mare parte
cerinele i termenele legale, acesta este de cele mai multe ori formal, iar schimbul
de idei i soluii alternative sau participarea efectiv a grupurilor afectate la
fundamentarea deciziilor sunt sczute. Exist cteva riscuri care apar de regul n
planificarea i desfaurarea consultrilor, conducnd la o slab calitate a acestora:

Cetenii, firmele i mediul asociativ nu tiu n toate cazurile cnd i n ce mod au

loc consultrile;
APL au o list scurt de organizaii active/cu capacitate ridicat de rspuns la
consultri, pe care le invit frecvent, n timp ce marea majoritatea grupurilor
afectate rmn nereprezentate;
Cetenii, mediul de afaceri i cel asociativ nu au capacitatea de a raspunde n
mod adecvat consultrilor (nu rspund exclusiv problemei supuse dezbaterii i
lrgesc natura acesteia sau nu accept instrumentul de consultare);
APL nu prezint toate datele relevante pentru ca cei consultai s poat judeca
oportunitatea si fezabilitatea politicii publice n discuie;
APL nu se asigur c cei care au participat la consultari percep c opinia lor a
contat, chiar dac nu se regsete n coninutul variantei finale a politicii,
micorndu-le astfel motivaia de a participa la consultri ulterioare.

Procesul de consultare are un rol mai important dect acela de a informa cetenii c
o decizie urmeaz s fie luat, i anume:

Cutarea activ a unor surse de expertiz n mediul asociativ i privat, care pot
oferi date pe care APL nu le dein, poate confirma sau infirma ipotezele pe care

21
 sunt construite proiectele de hotrri sau le pot mbunti, pot oferi sprijin n
utilizarea unor instrumente de analiz economic i statistic;
Obinerea consensului grupurilor afectate care s permit implementarea cu
succes a politicilor.

n consecin, transparena decizional la nivelul APL va crete prin:

Indicarea considerentelor de eficien i echitate n adoptarea unor decizii,

precum i a costurilor i beneficiilor pentru comunitate asociate acestora,
conform OS1;
Punerea acestora din timp la dispoziia publicului i mediului de afaceri/asociativ,
pentru a putea formula propuneri sau obiecii care s se regseasc n
justificarea variantei finale a politicii publice locale.

OS 3. mbuntirea colaborrii ntre autoritile reprezentante ale administraiei

publice centrale, respectiv ale celei locale n formularea politicilor publice

n administraia public central au fost formalizate ncepnd cu 2005 procedurile de

formulare a politicilor publice, dei n aplicarea acestor proceduri au fost ntmpinate,
n mod firesc, dificulti similare celor existente la nivel local. n consecin, unitile
de politici publice din cadrul ministerelor beneficiaz de expertiza i suportul
metodologic necesare pentru a uura familiarizarea APL cu procesul i instrumentele
de politici publice. Acest transfer de expertiz nu este un mod de a influena sau
condiiona procesul decizional la nivel local, ci doar de a indica un set de standarde
minime pe care trebuie s le ndeplineasc politicile bine fundamentate i informate.
Aa cum s-a facut deseori observaia, i n administraia public a unor ri cu tradiie
n procesul politicilor publice, instrumentele i tehnicile folosite nu sunt destinate s
nlocuiasc procesul de luare a deciziei, ci doar s asigure faptul c alegerea de a
aciona ntr-un anume sens luat de factorii de decizie este bazat pe date, informaii
i previziuni care au fost n prealabil aduse i la cunotina comunitii locale.

Arborele obiectivelor strategiei

Politici publice locale Utilizarea unor metode de Capacitate de rspuns mai

fundamentate prin metode
economice i statistice, mai
Final eficiente i eficace
evaluare a impactului n bun la nevoile comunitii i
domenii precum transportul, mediului de afaceri locale, prin
sntatea, educaia i mediul implicarea acestora n
fundamentarea deciziilor i
prezentarea rezultatelor
politicilor locale

Creterea calitii procesului de formulare a politicilor publice n APL

Creterea capacitii Suport metodologic, transfer de Creterea frecvenei i calitii

instituionale i expertizei n expertiz i bune practici de la consultrilor publice, prin
utilizarea instrumentelor de administraia public central publicarea unor evaluri ale
impactului proiectelor de
Mijloace politici publice n
fundamentarea proiectelor de hotrri/ propunerilor de politici
hotrri/ propunerilor de politici locale
locale 22
III.4. DIRECII DE ACIUNE

Urmtoarele direcii de aciune sunt necesare ndeplinirii fiecrui obiectiv specific n

parte:

OS 1. Creterea capacitii instituionale a APL-urilor de a utiliza

instrumente i tehnici specifice abordrii de politici publice n
fundamentarea deciziilor

A1. UPP/MAI va elabora un format al raportului de specialitate care s conin

etapele eseniale ale evalurii impactului ex ante (nainte de adoptarea hotrrilor de
consiliu privind strategii, investiii i alte decizii) ca instrument de fundamentare a
iniiativelor de politici publice ale APL, pornind de la modelul de raport de specialitate
prezentat ca exemplu n Ghid.

Forma propus va fi transmis tuturor primriilor, consiliilor locale i judeene,

precum i structurilor asociative ale acestora spre consultare. Rezultatele acestei
consultri vor fi centralizate i facute publice pe website-ul UPP/MAI.

UPP/MAI va propune introducerea unor prevederi fie n Legea 215/2001 a

administraiei publice locale sau cu prilejul consultarilor privind proiectul Codului
Administrativ, care s prevad obligativitatea ca rapoartele de specialitate care
nsoesc proiectele de hotrri ale consiliilor locale/judeene s conin un set minim
de informaii privind:

- Obiectivele politicii i modul n care acestea rspund prioritilor i strategiilor

locale
- Estimarea costurilor i beneficiilor politicii, de preferat n termeni financiari
- Activitile necesare implementrii politicii i planul de aciune

Forma propus poate fi adaptat de fiecare consiliu local/judeean dup cum

consider necesar. n cazul n care numrul de consilii locale/judeene care adopt
voluntar modele de evaluare a impactului n rapoartele de specialitate i care
respect cerinele minime de mai sus atunci cnd elaboreaz rapoarte de specialitate
este sub 100 pn n 2014, UPP/MAI va propune introducerea unui model de raport
de specialitate care s conin etapele evalurii impactului, mpreun cu instruciuni
de completare ca anex la Legea 215/2001 a administraiei publice locale.

A2. UPP/MAI va formula o propunere privind formalizarea procesului politicilor

publice la nivelul APL, constnd n recomandri privind nivelul costului unei politici
locale/proiect de hotrre peste care trebuie facut o evaluare a impactului propriu-
zis, incluznd analiza cost-beneficiu (de exemplu, un prag de 1M Euro).

Sub acest prag va fi propus o form simplificat de evaluare a impactului pe care

UPP/MAI o va supune de asemenea consultarii menionate la A1 i se va preciza ce
tipuri de politici vor fi excluse de la necesitatea evalurii impactului (de exemplu,
hotrrile de consiliu cu caracter individual). Includerea evalurii impactului n

23
rapoartele de specialitate elaborate de aparatele de lucru ale primriilor/consiliilor
judeene va fi formalizat prin includerea acesteia ca anex la Regulamentele de
organizare i funcionare, unde va fi, de asemenea menionat i obligativitatea
constituirii de Grupuri de Lucru interdepartamentale pentru formularea politicilor
publice cu impact financiar peste pragul agreat.

A3. mbuntirea capacitii de colectare i procesare a datelor n APL prin

formularea de soluii IT.

UPP/MAI va realiza un model de baz de date coninnd indicatori socio-economici

relevani n politicile locale i evoluia acestora, mpreun cu instruciuni privind
modul n care toi angajaii primriilor/consiliilor judeene pot accesa i menine la zi
informaiile cuprinse, pentru ca acestea s poat fi uor identificate i folosite n
fundamentarea propunerilor de politici/ proiectelor de hotrri.

De asemenea, UPP/MAI va realiza un model de registru de riscuri n domenii precum

sntatea, transportul local, mediul, sigurana public, asistena social, mpreun cu
instruciuni i exemple de completare, recomandnd actualizarea acestora la fiecare
3 luni de ctre instituiile APL care le vor administra.

A4. Elaborarea unor criterii de performan a politicilor publice la nivel local (prin care
APL i pot autoevalua performana n materie de politici publice i o pot apoi
mbunti).

UPP/MAI va elabora o list de indicatori de performan mpreun cu instruciuni

privind modul de monitorizare i raportare a progresului n atingerea acestor
indicatori de ctre instituiile APL.

Performana n atingerea indicatorilor va fi prezentat n Rapoartele anuale de

activitate i va indica numrul de politici/ hotrri care au fost fundamentate prin
evaluarea impactului i progresul n implementarea politicilor adoptate.

A5. Organizarea i susinerea de cursuri pentru creterea capacitii resurselor

umane de a formula propuneri de politici publice.

UPP/MAI va formula principalele domenii n care este necesar susinerea de cursuri

de pregtire pentru funcionarii publici din APL, precum i ponderea pe care fiecare
subiect o va avea n structura cursurilor.

Cursurile introductive n politicile publice vor fi susinute n sesiuni a cte 5 zile. Dei
multe metode i tehnici au devenit n bun msur familiare unui numr mare de
funcionari publici, analiza economic (analiza cost-beneficiu (ACB), analiza cost-
eficacitate (ACE) i analiza de risc i senzitivitate asociate), precum i metodele de
cuantificare a unor beneficii nemonetizate (precum anii de via), au ramas puin
cunoscute i utilizate. De vreme ce acestea permit msurarea succesului n atingerea
obiectivelor politicilor, o pondere mai mare de aplicaii practice de ACB, ACE i
analiz de risc ar fi de dorit n desfurarea cursurilor. n plus, aceasta ar permite
evitarea confuziei potrivit creia analiza cost-beneficiu trateaz numai costurile i

24
beneficiile financiare bugetare, far s msoare costurile i beneficiile asupra
grupurilor direct afectate (comunitatea local sau/ i mediul de afaceri).

Va fi selectat grupul int de participani la cursuri: dei exist un grad de expertiz

n APL privind principiile bunelor reglementri i metodelor i tehnicilor de evaluare a
impactului care se subsumeaz acestora, aceast expertiz trebuie lrgit la nivelul
tuturor direciilor din primrii/ consilii judeene de la care se ateapt formularea de
politici publice, i n special direciilor economice/ buget i celor juridice, care
vor fi reprezentate n toate grupurile de lucru, indiferent de domeniul de intervenie
al politicii, acestea oferind suport metodologic n fundamentarea economic, juridic
i bugetar a politicilor.

De asemenea, personalul cu funcii de conducere va beneficia de aceste de

cursuri, succesul procesului de politici publice depinznd n mare masur de
capacitatea directorilor de a prezenta rezultatele primarului/ preedintelui consiliului
judeean, respectiv a acestora din urm de a i nsui politicile i susine n faa
autoritailor deliberative.

A6. Formularea unor propuneri de bugetare pe baz de performan n administraia

public local.

Administraia public central a iniiat bugetarea multianual prin componenta de

management a acesteia, i anume elaborarea Planurilor Strategice Instituionale.
Dei un cadru de cheltuieli pe termen mediu nu este nc aplicabil iar bugetele
instituiilor nu sunt corelate cu obiectivele de politici i performana n atingerea
acestora, APL trebuie s-i mbunteasc procesul de planificare strategic i
bugetar deoarece:

n acest fel i proiecteaz mai bine cheltuielile necesare implementrii politicilor

pe care i le propun i pot corela cheltuielile angajate cu rezultatele obinute;
Acest proces poate deveni baza n care negociaz bugetul cu autoritile centrale.

Dei primriile/ consiliile judeene au elaborat strategii de dezvoltare (inclusiv

sectoriale) acestea nu sunt legate de previziuni bugetare care s indice angajamentul
APL de a duce la ndeplinire obiectivele strategiilor.

n acest sens, UPP/MAI:

Va propune elaborarea de ctre APL a unor Planuri Strategice cu un orizont de 10 ani

(aa-numitele Corporate Plans sau Business Plans ale APL din ri cu tradiie n
procesul politicilor publice i bugetrii multianuale).

Va oferi suport metodologic n revizuirea anual a acestora prin Raportul anual de

activitate9 care actualizeaz previziunile financiare i indic gradul de atingere a
obiectivelor de politici aflate n desfurare.

9
Prevzut de legea 544/2001 sau bun practic a instituiilor APL

25
OS 2. Creterea nivelului de transparen decizional la nivelul APL

A7. Publicarea evalurilor de impact, parte a rapoartelor de specialitate care

fundamenteaz proiectele de hotrri, pe website-urile instituiilor APL.

UPP/MAI va monitoriza anual numrul de evaluri de impact publicate i va posta pe

website-ul propriu ca i bune practici pe cele de un nivel calitativ ridicat.

Succesul acestei activiti depinde n mare masur de A1. De vreme ce rapoartele de

specialitate i notele de fundamentare sunt deja publicate pe website-urile APL,
includerea evalurilor de impact n acestea va ndeplini obiectivul propus.

A8. Elaborarea unor documente de suport pentru APL n procesul de consultare

public:

elaborarea unor chestionare tip care vor fi publicate pe website-urile APL i vor servi
drept suport metodologic n organizarea de edine de consultare public, prin care
grupurile afectate sunt consultate n privina acurateii ipotezelor pe care sunt
fundamentate propunerile de politici publice i a rezultatelor anticipate ale acestora

elaborarea unui chestionar mai cuprinztor, care va fi diseminat de ctre UPP/MAI

instituiilor APL i structurilor lor asociative spre consultare, dup care acestea l vor
putea adapta i publica pe website-urile proprii. Chestionarul va putea fi completat
oricnd de ctre ceteni i va conine ntrebri privind toate politicile APL, precum i
privind veniturile i situaia social a respondentului, chestionar ce va fi centralizat
anual de ctre fiecare primrie/consiliu judeean care l adopt.

OS 3. mbuntirea colaborrii ntre autoritile reprezentante ale

administraiei publice centrale, respectiv ale celei locale n formularea
politicilor publice

A9. Propunerea unor forme de colaborare ntre diferitele instituii ale APL, respectiv
instituii reprezentante ale administraiei centrale. Practica protocoalelor de
colaborare ntre instituiile centrale, respectiv locale exist deja, ns transferul de
expertiz va fi permanentizat.

UPP/MAI va elabora o list de propuneri de proiecte finanate prin PO DCA pentru

oferirea de cursuri de politici publice funcionarilor APL, pentru ca n felul acesta un
numr mai mare funcionari publici din APL s beneficieze de un set de cunotine
comune.

UPP/MAI va nainta ministerelor de resort, de asemenea, cererile APL de suport

metodologic n utilizarea unor metode specifice de evaluare a impactului (n domenii
precum sntate, transport, mediu).

A10. Oferirea de suport tehnic instituiilor APL pentru aplicarea metodelor de

formulare a politicilor publice.

26
UPP/MAI este punctul de contact n formularea politicilor publice ntre APL i
administraia public central. Prin semnarea unor protocoale de colaborare,
UPP/MAI va oferi oricrei instituii APL sprijin n:

Formularea obiectivelor de politici i corelarea acestora cu strategiile europene,

naionale i locale existente;
Colectarea i centralizarea datelor relevante pentru justificarea politicilor locale;
Folosirea unor metode economice i statistice de fundamentare a deciziilor;
Planificarea i organizarea consultrilor publice;
Monitorizarea progresului n implementarea politicilor.

Rolul UPP/MAI este unul strict metodologic, neinfluennd n niciun fel procesul de
luare a deciziilor la nivel local.

27
28
 IV. REZULTATELE STRATEGIEI I PERFORMANA REZULTATELOR

Activitate
A1. Elaborarea modelului de
evaluarea impactului politicilor ex
ante n APL
A2. Formularea de propuneri
privind formalizarea procesului
politicilor publice n APL
A3. Elaborarea de soluii IT
pentru creterea capacitii de
colectare a datelor n APL
int
Rezultat Indicator de performan
2014 2016
Model de evaluare a impactului Numr de instituii APL care 50 100
integrat n rapoartele de preiau sau adapteaz modelul
specialitate ale APL propus
Prag financiar pentru evaluarea Numr de instituii APL care 20 40
impactului propus. preiau propunerile n
Regulamentul de funcionare
Excluderi de la obligativitatea propriu
evalurii impactului identificate
Model baz de date cu indicatori Numr de instituii APL care 10 20
socio-economici preiau modelele de baz de
Modele registre de riscuri date i registre de riscuri

A4. Elaborarea unor criterii de
performan a politicilor publice la
nivel local
A5. Organizarea de cursuri de
formare pentru creterea
capacitii angajailor APL de a
formula politici publice
Model de evaluare a
performanei politicilor
Structur de cursuri elaborat.
Cursuri de formare n procesul
politicilor publice susinute
Numr de instituii APL care 10 25
preiau modelul i l folosesc n
rapoartele de activitate
Numr de funcionari publici 125 250
din cadrul APL instruii

A6. Formularea unor propuneri de
bugetare pe baz de performan
n APL
A7. Publicarea evalurilor de
impact, parte a rapoartelor de
Propunere de structur a unui Numr de instituii APL care 5 10
Plan Strategic elaboreaz Planuri Strategice
Model de evaluare a impactului Numr de rapoarte de 25 50
integrat n raportul de specialitate care conin

29
 int
Activitate Rezultat Indicator de performan
2014 2016
specialitate pe website-urile specialitate evaluri de impact publicate
instituiilor APL
A8. Elaborarea unor documente Modele de chestionare elaborate Numr de chestionare 20 40
de suport pentru APL n procesul i diseminate APL publicate de APL n procesul de
de consultare public consultare public
A9. Propunerea unor forme de Model protocol de colaborare Numar de protocoale semnate 5 10
colaborare ntre diferitele instituii ntre APL i ministere pentru
ale APL, respectiv instituii ale transfer de expertiz n politici
guvernului publice
A10. Oferirea de suport tehnic Model protocol de colaborare Numar de protocoale semnate 50 100
instituiilor APL pentru formularea ntre APL i UPP/MAI
politicilor publice

30
V. IMPLICAII PENTRU BUGET

Estimarea costului pentru implementarea strategiei a fost facut dup cum urmeaz:

S-a asumat c UPP nu nregistreaz costuri salariale suplimentare; dac

oferirea de expertiz tehnic implic deplasarea n alte localitai, atunci
valoarea i frecvena deplasrilor se vor adauga la buget;
S-a asumat c nu exist costuri tranzitorii pentru implementarea Strategiei;
S-a asumat c activitatea de formulare a politicilor publice la nivel local trebuie
bugetat ca i cost suplimentar. Dac aceast activitate are loc n timpul
alocat n mod normal elaborrii i documentrii rapoartelor de specialitate i
notelor de fundamentare, atunci costul ei poate fi eliminat;
S-a asumat c 1/3 din totalul de 263 de consilii locale ale municipiilor i 42 de
consilii judeene, respectiv CGMB, elaboreaz cte 5 politici publice fiecare
pn n 2016;
S-a asumat c grupurile de lucru ce vor elabora aceste politici vor fi compuse
din cte 5 persoane, care vor lucra fiecare cte 4 ore, timp de 20 de zile,
pentru finalizarea fiecrei propuneri;
S-a asumat c salariul mediu brut al acestor persoane este de 3.000
RON/lun;
Costul suplimentar mediu al fiecrei consultri publice a fost estimat la 2.000
RON, constnd n principal n cheltuieli cu consumabilele i multiplicarea
materialelor;
Costul total al cursurilor de formare a fost obinut asumnd 10 sesiuni de
pregatire/ 5 zile pentru 25 de participani fiecare, susinute de cte 2 traineri
i incluznd deplasarea i cazarea participanilor i trainerilor, precum i
remuneraia trainerilor.

Tip cost Unitate de masur Total RON

Costuri salariale ale 500 politici publice/5 persoane/4 3.750.000
funcionarilor APL ore-zi/20 zile

Costuri cu susinerea 500 de sesiuni de consultare 1.000.000

consultrilor publice
Costuri sesiuni de formare 10 sesiuni (5 zile/25 participani/2 600.000
traineri)

Cost total de implementare a Strategiei 5.350.000

31
VI. IMPLICAII PROCEDURALE/JURIDICE

Pentru orice modificare legislativ trebuie estimate riscurile ca efectele intenionate

ale acesteia s nu se produc. n cazul de fa, riscul este ca includerea n legislaie a
unor obligaii privind procesul politicilor publice i coninutul documentelor de politici
locale, s fie private de autoritile locale ca o sarcin suplimentar, un factor de
ntrziere a luarii deciziei sau chiar un factor de ingerin n luarea deciziilor, iar
funcionarii s completeze astfel de documente doar formal. Din acest motiv, este
prudent ca introducerea unor modele de evaluare a impactului n rapoartele de
specialitate i decizia privind pragul costului estimat al politicilor locale peste care
este necesar realizarea unei analize cost-beneficiu s fie decise n mod voluntar de
ctre fiecare APL n parte prin Regulamentul de organizare i funcionare.

n cazul n care la jumtatea perioadei de desfaurare a Strategiei reiese din Raportul

intermediar de monitorizare c un numr prea mic de consilii au adoptat i utilizat
evaluarea impactului n rapoartele de specialitate, atunci obligativitatea prezenei
unor standarde minime n rapoartele de specialitate poate fi prevzut prin
modificarea Legii 215/2001 sau prin Codul Administrativ, dar numai dup o larg
informare i consultare a autoritilor administraiei publice locale i a organizaiilor
asociative. Modelul i coninutul acestui instrument ar trebui ns s rmn n
continuare a fi decise de ctre fiecare consiliu n parte, n funcie de viziunea i
expertiza la nivel local.

n mod similar, n cazul n care pe parcursul derulrii Strategiei, administraia public

central introduce i utilizeaz bugetarea multianual, atunci elaborarea planurilor
strategice de ctre APL ar putea fi introdus n Legea 273/2006, privind finanele
publice locale. Pn atunci, introducerea lor va avea loc n mod voluntar, prin
Regulamentul de organizare i funcionare. Poate avea loc transferul de expertiz n
elaborarea acestora i nelegerea avantajelor planurilor strategice n agreerea
bugetului anual, precum i n performana i transparena crescute ale politicilor
publice locale.

32
 VII. PLAN DE ACIUNE. ETAPE ULTERIOARE I DEPARTAMENTE RESPONSABILE

Obiective Aciuni Rezultate directe Termene Responsabil

OS 1. Creterea A1. Elaborarea modelului de evaluarea R1: Model de raport de Martie 2012 UPP/MAI
capacitii impactului politicilor ex ante n APL specialitate realizat
instituionale a APL- A2. Formularea de propuneri privind R2: Model tipuri de acte Iulie 2012 UCRAP
urilor de a utiliza formalizarea procesului politicilor publice normative supuse evalurii
instrumente i tehnici n APL impactului i model componen
specifice abordrii de a Grupurilor de Lucru i
politici publice n funcionare a acestora realizate
fundamentarea A3. Elaborarea de soluii IT pentru R3: Structur baz de date Ianuarie 2013 UPP/MAI
deciziilor creterea capacitii de colectare a datelor indicatori socio-economici
n APL realizat
R4: Model registru de riscuri
realizat
A4. Elaborarea unor criterii de R5: Model rapoarte de Martie 2013 UCRAP
performan a politicilor publice la nivel monitorizare i evaluare
local realizate Monitorizare
R6:Model de registru de riscuri anual
organizaionale (corporate risks) 2012/16 a
realizat rapoartelor de
activitate ale
APL
A5. Organizarea de cursuri de formare R7: Structur cursuri de formare Iulie 2012 UPP/MAI
pentru creterea capacitii angajailor politici publice pentru APL
APL de a formula politici publice realizat
R8: 10 sesiuni/ n total 50 zile Decembrie
de cursuri susinute 2016
A6. Formularea unor propuneri de R9: Structur Plan Strategic Iulie 2013 DGFPL

33
 bugetare pe baz de performan n APL pentru APL realizat
OS 2. Creterea A7. Publicarea evaluarilor de impact, parte R10: Centralizare numr de Anual 2012/16 DGRCL
nivelului de a rapoartelor de specialitate pe website- rapoarte de specialitate
transparen urile instituiilor APL coninnd evaluari de impact
decizional la nivelul realizat
APL A8. Elaborarea unor documente de suport R 11: Modele de chestionare Iulie 2012 UPP/MAI
pentru APL n procesul de consultare folosite n consultarea public
public elaborate i transmise
instituiilor APL
OS 3. mbunttirea A9. Propunerea unor forme de colaborare R12:Model protocoale de Iulie 2013 DGRCL
colaborrii ntre ntre diferitele instituii ale APL, respectiv colaborare sectoriale cu UPP/MAI
autoritile instituii ale guvernului ministerele elaborat
reprezentante ale R13:Protocol de colaborare ntre
administraiei publice instituiile APL i UPP/MAI extins
centrale, respectiv ale A10. Oferirea de suport tehnic instituiilor R13:Protocol de colaborare ntre Iulie 2012 UPP/MAI
celei locale n APL pentru formularea politicilor publice instituiile APL i UPP/MAI
formularea politicilor elaborat i extins
publice.

Monitorizarea progresului n implementarea strategiei se va face prin Rapoarte anuale, respectiv un UPP/MAI
Raport intermediar de monitorizare n decembrie 2014 i un Raport final de evaluare n decembrie 2016

34