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Bernardo Kliksberg*
Irene Novacovsky**
Resumen
El documento detalla los resultados obtenidos en la evaluacin de impacto de la
Asignacin Universal por Hijo (auh) luego de cuatro aos de su implementacin
en la Argentina. Esta poltica implic extender el sistema de asignaciones familiares
preexistente limitado a los hijos de los trabajadores registrados en la seguridad
social a los hogares encabezados por desocupados y trabajadores informales de
bajos ingresos, encaminndose as a la universalizacin del sistema de proteccin
social. El nuevo rgimen incluy corresponsabilidades en materia de salud y educa
cin por parte de los nios y adolescentes receptores.
La evaluacin se encamin a comprobar el impacto sobre el bienestar de los
hogares, las mejoras en el acceso a consumos esenciales y el cumplimiento de las co
rresponsabilidades de salud y educacin. Tambin eventuales efectos sobre las
* Argentino con residencia actual en Nueva York. Es doctor en Ciencias Econmicas y en Ciencias
Administrativas, adems de licenciado en Sociologa, licenciado en Administracin y contador p
blico egresado de la Universidad de Buenos Aires. Asesor especial de la onu, el pnud, la fao, la
Unesco, la ops, la oms y otros organismos internacionales. Es considerado el padre de la gerencia
social y pionero de la tica para el desarrollo, el capital social y la responsabilidad social empresa
rial. Entre sus obras recientes se hallan los internacionalmente difundidos Primero la gente, escrita
con el premio Nobel de Economa Amartya Sen, Escndalos ticos, declarada de inters cultural por
la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires y Ms tica, ms desarrollo.
** Argentina residente en Buenos Aires. Es sociloga de la Universidad de Buenos Aires y especialista en
los temas de pobreza y en el diseo y evaluacin de polticas y programas sociales, desempendose
en la gestin desde diversas instancias del Estado. Ha sido consultora en organismos internaciona
les: bid, Banco Mundial, caf, Unesco, Unicef y pnud y ha asesorado a las presidencias de Venezuela,
Guatemala, Paraguay y Honduras en el diseo de polticas y programa sociales y sistemas nacionales
de monitoreo y evaluacin. Es autora de diversos artculos y libros, entre ellos, Manual de Gestin
Integral de Programas Sociales orientada a Resultados: la Evaluacin de Programas Sociales; De
igual a igual. El desaf o del Estado ante los nuevos problemas sociales; Informalidad laboral y ex-
clusin social en Amrica Latina; y, en colaboracin, La dif cil reforma pendiente: rearticulacin de
las relaciones entre Estado y sociedad civil; Indicadores sociales para el seguimiento de la situacin
de desigualdad, pobreza y vulnerabilidad social; Situacin de la infancia y adolescencia en Argenti-
na; La respuesta de los gobiernos en el rea de Polticas Sociales ante la crisis en Amrica Latina;
Capital Social: clave para una agenda integral de desarrollo; La evaluacin del programa Comuni-
dades Especiales de Puerto Rico Gobierno de Puerto Rico; La cuestin social en los 90: una nueva
institucionalidad para las polticas sociales pblicas; Evaluacin y control de la gestin pblica por Working Paper Series
resultados y Asignacin Universal por Hijo. 2016, vol. I, nm. 2, pp. 7-39
8 Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky
estrategias laborales desplegadas por los miembros de los hogares que reciben la
asignacin, as como la percepcin de los receptores acerca de la importancia de
la transferencia monetaria en trminos de sus condiciones de vida y consumo. Para
ello se realiz un doble abordaje cuantitativo y cualitativo. El primero se bas en
una encuesta sobre una muestra probabilstica de hogares receptores y en la cons
truccin de un grupo de comparacin mediante modelacin estadstica, emplean
do la tcnica del vecino ms prximo a travs de la estimacin de la propensin
a participar. El segundo fue realizado mediante grupos focales integrados por mu
jeres titulares de la auh y entrevistas a informantes calificados.
Los resultados obtenidos permitieron verificar impactos destacables de la auh
en el nivel de vida de los hogares receptores, as como una importante contribucin
a la equidad en materia distributiva, tanto en el interior del mismo grupo receptor
como en trminos de la poblacin en general y los nios y adolescentes en particu
lar. Asimismo, fueron constatadas apreciables mejoras en la asistencia y desempe
o escolar, as como en materia de acceso a los cuidados sanitarios, atribuibles al
cumplimiento de las corresponsabilidades en materia educativa y de salud. No se
verificaron en cambio efectos de desaliento sobre la insercin laboral de los miem
bros adultos de los hogares, eventualmente sealados en relacin con los progra
mas de transferencias de ingresos. Tambin fue posible formular recomendaciones
encaminadas a la mejora en la implementacin de esta poltica as como en su co
bertura, orientadas a la generalizacin del sistema de proteccin social integral.
Introduccin
En la nueva idea, el Estado est cumpliendo con la obligacin que tiene en una demo
cracia de garantizar los derechos sociales bsicos. Los que reciben sus aportes tienen
derechos legtimos a exigirlos. (Kliksberg, 2011)
Este reciente contexto poltico regional promueve una nueva matriz de pro
teccin social, que encuentra motivacin y fundamentos slidos en la conviccin
de que es obligacin de los Estados contribuir de manera activa a la plena realiza
cin de los derechos econmicos y sociales de la poblacin.
Los derechos econmicos y sociales, que tambin han sido llamados de se
gunda generacin, son aquellos que, como el acceso a la alimentacin, la salud o el
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 9
1
El equipo estuvo conformado por los licenciados Isidro Adriz, Victoria Arinci, Horacio Chitarro
ni, Elisa Trotta y Naomi Wermus.
10 Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky
Antecedentes y creacin
de la Asignacin Universal por Hijo
de manera directa, aunque la tenencia de los hijos sea compartida. De igual manera
sucede a partir del decreto 614/13 para las asignaciones familiares. Esta medida
permite articular ambas prestaciones garantizando que sea un derecho de nias,
nios y adolescentes, evitando las habituales situaciones donde el padre hace uso
arbitrario de las mismas.
5
Seis de estos grupos focales se realizaron con mujeres embarazadas y/o madres de nias o nios de
hasta 12 aos; mientras que la mitad restante estuvo compuesta por mujeres con hijos de 13 aos o
ms. Los grupos focales, as como las entrevistas, se efectuaron en distintas ciudades del pas.
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 13
Diseo muestral
Procedimientos estadsticos
6
En el caso de registro de titulares varones, se entrevist a la cnyuge o se reemplaz el hogar en los
muy pocos casos de hogares monoparentales con jefe varn.
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 15
to con igual criterio. Estos procedimientos han sido justificados por la literatura
(Jalan y Ravallion, 1998). El anlisis de los impactos esperados de la auh, apelando
a la comparacin entre las submuestras que conforman el gt y el gc, as como el
testeo estadstico de la significacin de las diferencias halladas, se utiliz en cada
una de las temticas evaluadas.
Para evaluar la significacin estadstica de las diferencias se emple, en todos
los casos, el test t de Student para la diferencia de medias de muestras indepen
dientes y su extensin al caso de las proporciones muestrales, para una prueba
bilateral.
Control de efectos
Este apartado rene los principales resultados surgidos del clculo de las diferencias
entre el grupo de tratamiento (gt) y el de comparacin (gc) en diversas dimensiones
sujetas al impacto de la intervencin. Los principales hallazgos de esta evaluacin
que se detallan a continuacin se organizan siguiendo los ejes de los debates sobre
esta poltica, a saber:
16 Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky
7
Se realizaron ejercicios de simulacin con la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (eahu) del Ins
tituto Nacional de Estadstica y Censos (Indec) correspondiente a 2013 y los datos de ingresos de la
Encuesta de Evaluacin de auh, a travs de la resta de los ingresos auh.
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 17
Figura 1
Impacto de la auh en el coeficiente de Gini y en la relacin de ingresos del dcimo
y el primer decil de ingreso per cpita familiar (ipcf) de los hogares receptores de la auh
Coeficiente de Gini Relacin 10/1
Sin
Sin 0.360 auh 35.7
auh 24% 292%
Con Con
auh 9.1
auh 0.290
Figura 2
Impacto de la auh en el coeficiente de Gini y en la relacin de ingresos del dcimo
y el primer decil de ipcf del total de hogares urbanos
Relacin 10/1 Coeficiente de Gini
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5
Fuente: Encuesta Anual de Hogares Urbanos (eahu)-Indec 2013 y Encuesta Evaluacin auh 2013-2014.
Figura 3
Impacto de la auh en el coeficiente de Gini y en la relacin de ingresos del dcimo y el primer
decil de ipcf en nias, nios y adolescentes del total urbano
Coeficiente de Gini Relacin 10/1
Sin 0.452
Sin 14.2
12% auh 89%
auh
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.0 4.0 8.0 12.0 16.0
Cuadro 1
Hogares receptores de la auh
segn origen del ingreso total familiar (itf)
En porcentaje
Fuente de ingresos %
Laboral 61.7
Previsional 5.8
Programas sociales (sin auh) 1.6
auh 24.6
Otras fuentes 6.3
Total 100.0
Cuadro 2
Hogares receptores de la auh
segn participacin del ingreso de la auh en el itf
En porcentaje
Participacin de la auh en el itf % % acumulado
Hasta 10% 27.2 27.2
Ms de 10 hasta 20% 31.5 58.6
Ms de 20 hasta 30% 16.5 75.1
Ms de 30 hasta 40% 9.5 84.6
Ms de 40 hasta 50% 4.6 89.1
Ms de 50 hasta 60% 3.5 92.7
Ms de 60 hasta 70% 0.7 93.4
Ms de 70 hasta 80% 0.8 94.2
Ms de 80 hasta 96% 1.2 95.4
La auh es el nico ingreso 4.6 100.0
Total 100.0
Cuadro 3
Hogares monoparentales receptores de la auh segn deciles de ipcf
del total urbano y participacin del ingreso de la auh en el itf
En porcentaje
Deciles de ipcf sin auh Participacin de la auh
% de hogares
(de la eahu 2013)* en el itf (%)
1 64.1 43.8
2 20.1 13.4
3 13.1 8.5
4 2.2 5.9
5 0.7 4.6
Total 100.0 32.0
* Ningn hogar receptor de auh de los que fueron encuestados pertenece a los deciles 6 a 10 del total urbano.
Fuente: Encuesta Evaluacin auh 2013-2014.
Cuadro 4
Impacto de la auh en las tasas de actividad, empleo y desempleo
segn grupos poblacionales seleccionados
Diferencia gt-gc
Grupos poblacionales gt-gc Significacin
Poblacin de 18 y ms aos
Actividad 1.6 No sign.
Empleo 5.0 0.01
Desempleo -5.3 0.01
Jefes de hogar (varones)
Actividad 7.3 0.01
Empleo 10.2 0.01
Desempleo -3.6 0.1
Jefas de hogar (mujeres)
Actividad 1.0 No sign.
Empleo 6.0 0.1
Desempleo -7.1 0.05
Es decir, los jefes de hogar que reciben la auh se insertan en mayor medida en
la actividad econmica, y sus intentos resultan ms eficaces. A su vez, se evidencia
un mayor poder de selectividad en las bsquedas de empleo en un contexto de in
cremento de la actividad.
Otro punto de debate est asociado a las condiciones en las que se insertan en
el mercado laboral los receptores de la auh. Se han sealado posibles efectos de
incentivo a permanecer en el mercado de trabajo informal, desdeando la posibili
dad del empleo formal que generalmente implicara la prdida de la prestacin.
Segn este postulado, podra suceder principalmente con los trabajadores
cuentapropistas que desdearan registrarse legalmente, por ejemplo, como mono
tributistas, en especial, tratndose de actividades inestables y con ingresos muy
variables. En estos casos podra existir una preferencia por mantenerse en la infor
malidad y asegurarse la estabilidad del ingreso provisto por la auh.
De acuerdo con otra lectura, se sostiene que en este tipo de enfoques subyace
la concepcin que atribuye la informalidad a la libre eleccin de las personas, sin te
ner en cuenta que la mayora de las veces es una estrategia empresarial destinada a
reducir el costo laboral. Bertranou y Casanova (2013) sealan al respecto que diversos
estudios empricos llevados a cabo en el Gran Buenos Aires (Banco Mundial-Mi
nisterio de Trabajo y Seguridad Social, 2008) demostraban que la informalidad re
vesta un carcter involuntario y era una alternativa al desempleo frente a la falta de
ingresos.
La evaluacin de este impacto se hizo a travs de la informacin cualitativa re
colectada ya que, al tener como requisito de acceso a la prestacin el no desempeo
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 21
Me gustara trabajar en una escuela por ejemplo. De portera. Pero que me paguen en
blanco. Pero hoy por hoy te piden mnimo secundaria o computacin... yo tengo la
primaria noms.
A m me gustara tener la suerte de ella que tiene al marido trabajando, con obra so
cial tiene todo ms fcil. Un sueldo que le dura todo el mes. Nosotras con 700 o 1 000
pesos no vivimos todo el mes.
[Con relacin a las ventajas del empleo registrado] Est buensimo. [Tens un] Recibo
de sueldo para poder comprar algo Si te accidents tens quien te cubra. No hay
explotacin.
Cuadro 5
Impacto de la auh en las actividades econmicas de nias, nios
y adolescentes segn grupos de edad
Diferencia gt-gc
Tramo de edad Total
Actividades econmicas
5 a 13 aos 14 y 15 aos 16 y 17 aos 5 a 17 aos
gt-gc 0.1 -4.7 -3.8 -1.4
Sign. No sign. 0.15 0.15 0.15
La auh, as como la mayora de los ptc en Amrica Latina, tiene como objetivo
principal contribuir a la disminucin de las brechas de inequidad para lograr la
igualacin de oportunidades, donde la educacin y la salud de nias, nios y ado
lescentes son los pilares fundamentales.
Estas condicionalidades se fijan teniendo en cuenta que el acceso a la educa
cin y a la salud es un derecho fundamental de nias, nios y adolescentes, que
debe ser garantizado y protegido.
A travs de este mecanismo, se pretende que la poblacin receptora adquiera
las credenciales educativas y la condicin de salud que le permita interrumpir el
crculo de reproduccin intergeneracional de la pobreza.
En el caso de las condicionalidades, el debate se organiza en torno a su legi
timidad y equidad. Se ha objetado la asimetra que supone que las asignaciones
familiares contributivas carezcan de tales condicionalidades. Efectivamente, los
trabajadores registrados en la seguridad social no deben acreditar la escolaridad ni
los controles de salud de sus hijos. Por el contrario, perciben una asignacin adicio
nal por escolaridad que se cobra anualmente, aunque esta ltima s requiere certi
ficado de escolaridad. Y tampoco existe ninguna medida punitiva para los titulares
del beneficio cuyos hijos no asisten a la educacin formal (Mazzola, 2012).
En este sentido, se ha dicho, bajo esta diferencia se encubrira el supuesto de que
los sectores que perciben estos programas necesitan ser obligados. Las condiciona
lidades supondran, desde esta perspectiva, una estigmatizacin y un rasgo pater
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 23
nalista de parte del Estado que las establece. Y hasta revestiran un carcter punitivo,
en tanto generaran la suspensin del pago si no se acredita el cumplimiento.
Se ha cuestionado el hecho de que la auh sea enunciada como el acceso a un
derecho al tiempo que impone condicionalidades, pues los derechos no se condi
cionan (Zibecchi, 2008).
En el sentido opuesto puede argumentarse que, de no existir las condicionali
dades, los programas de transferencia de ingresos en general y la auh en particu
lar podran ser criticados con algn fundamento como polticas de carcter
asistencialista, en tanto no garantizaran el incremento de las capacidades futuras
de los receptores (cepal, 2012).
Algunos autores sealan adems que, en la prctica, estas contradicciones pa
receran resolverse a travs de la valoracin positiva de las condicionalidades por
parte de los mismos titulares de la auh, segn surge de algunos testimonios de ac
tores involucrados (Pautassi, Arcidicono y Straschnoy, 2013; Mazzola, 2012). Como
lo ha consignado Mazzola (2012): Los requisitos de la escolaridad y vacunacin
no son vistos por quienes deben cumplirlos como una prdida de autonoma, sino
como una obligacin-beneficio . En tal sentido, para los titulares, las condiciona
lidades proveeran una legitimacin social pues posibilitaran concebir el beneficio
como un ingreso ganado a cambio de un esfuerzo.
Una perspectiva que en cierta medida parece dirimir en trminos tericos la
cuestin es la que propone referirse a corresponsabilidades en lugar de condiciona
lidades. Como seala Mazzola (2012): Un derecho no puede ser condicionado, por
tanto debera hablarse en todo caso de corresponsabilidad ms que de condi
cionalidad; si se establecen corresponsabilidades, stas no slo son de las personas,
tambin lo son para el Estado: el Estado que debiera garantizar suficientemente la
disponibilidad de oferta de servicios de salud y educacin.
Al respecto, se sostiene que la demanda que es activada por los programas de
transferencia condicionada debe ser absorbida por una oferta educativa y sanitaria
que muchas veces no recibe inversiones extra o que no coordina acciones con los
programas.
En respuesta a estas posiciones, Novacovsky (2010: 22) plantea que:
las condicionalidades apalancan la mejora de la oferta pblica por la misma presin que
ejercen la gente y los propios efectores de los servicios pblicos ante la disyuntiva de no
otorgar la prestacin o el riesgo de prdida del beneficio. Esto sirve de catalizador de la
problemtica. Tambin los ptc desnudan el dficit oculto y las problemticas de exclu
sin de los servicios de salud y educacin redundando en una mejora de stos.
Figura 4
Impacto de los controles durante el embarazo en titulares
de la auh madres de menores de 2 aos
Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)
Diferencia gt-ct
Realiz controles
5.4
una vez por mes
Realiz controles
una vez por mes
Diferencia gt-gc 5.4
Significacin 0.05
Figura 5
Impacto en titulares de la auh madres de menores de 2 aos
que realizaron la primera consulta de embarazo antes del primer trimestre
Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)
Diferencia gt-ct
Los controles de salud de los recin nacidos son fundamentales para la detec
cin temprana de enfermedades (ley 25.415).9 Del cotejo con el grupo de compa
racin debe sealarse que se verifica un impacto positivo en los controles antes del
primer mes. El efecto de la auh explica 1.8 puntos porcentuales de la atencin para
los recin nacidos; se increment la atencin temprana y se redujeron los niveles de
vulnerabilidad en cuanto al riesgo de mortalidad neonatal (fig. 6).
Figura 6
Impacto de la auh en el primer control del nio recin nacido
Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)
Diferencia gt-ct
Antes del
1.8
primer mes
Antes
Antesdel
del
primer
primermes
mes
Diferencia gt-gc 1.8
Significacin 0.15
El primer control debe realizarse durante la primera semana de vida del beb. En esta consulta se
9
efecta el examen para medir la capacidad auditiva y detectar hipoacusia. Asimismo, dentro de las
26 Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky
Figura 7
Impacto de la auh en los controles de salud de nias, nios
y adolescentes segn grupos de edad
Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)
Diferencia gt-ct
6 a 17 aos 9.2
0 a 17 aos 7.1
72 horas de nacido se hace un anlisis de sangre (prueba del taln) que permite detectar y tratar
a tiempo enfermedades metablicas congnitas. Todas estas prestaciones estn incluidas dentro
del Plan nacer/Programa sumar del Ministerio de Salud de la Nacin.
10
Los controles de salud y el calendario al da de vacunas son requisitos para la obtencin y perma
nencia dentro de la auh. Las nias, los nios y adolescentes deben realizarse los controles de salud
de acuerdo con la siguiente frecuencia:
Hasta los 6 meses: mensual.
Entre los 6 y los 12 meses: cada dos meses.
Entre el primer y el segundo ao: cada tres meses.
De los 2 a los 3 aos: semestral.
A partir de los 3 aos: un control anual.
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 27
Cuadro 6
Impacto de la auh en el consumo segn alimentos
Diferencia gt-gc
Consumen ms desde que recibe auh gt-gc (%) Sign.
Carne pescado o pollo 7.6 0.01
Leche 7.9 0.01
Frutas 5.8 0.01
Verduras 8.4 0.01
Lcteos (yogur, quesos, etc.) 7.1 0.01
Postres para nios 4.9 0.01
Golosinas 4.7 0.01
Galletitas dulces 5.9 0.01
Fuente: Encuesta Evaluacin auh 2013-2014.
Figura 8
Impacto de la auh en los niveles de asistencia de nias, nios
y adolescentes de 3 a 17 aos*
Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)
Diferencia gt-ct
3 a 5 aos 7.2
6 a 12 aos 0.1
13 a 17 aos 6.3
Figura 9
Impacto de la auh en los aos de escolaridad de adolescentes de 14 a 17 aos
Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)
12.0
11.0 11.3
Aos de escolaridad
1 ao ms de
10.6 escolaridad
10.0
9.0
8.0
7.0
gc gt
Fuente: Encuesta Evaluacin auh 2013-2014.
El prog.r.es.ar se puso en vigencia a partir del ciclo lectivo 2014 para jvenes de 18 a 24 aos que
11
asistan a instituciones educativas habilitadas por la Ley de Educacin Nacional 26.206 y centros
30 Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky
Figura 10
Impacto de la auh en la educacin de jvenes de 18 a 24 aos
Diferencia gt-gc (en puntos porcentuales)
Diferencia gt-ct
No asisten, -7.8
ni terminaron el secundario
-10 -8 -6 -4 -2 0
Ahora las madres lo llevan a la escuela. Sabs cuntas conoca que no los llevaban, ni
se preocupaban por esa criatura?
Hay que ser ms responsable con los chicos. Porque por ah lo tens que llevar al con
trol y antes decas... Lo llevo el mes que viene.
Es mejor porque tambin te controlan por la educacin de tus hijos. Mi hermana con
cinco hijos no les llevaba a la escuela, ni al doctor. Con la libreta lo empez a hacer.
Muchas no le llevaban el apunte a los hijos, que se cren solos. Ahora que tienen su
plata atienden ms a los hijos.
Antes no veas a ninguna, ahora estn todas en la salita. Ahora se vacunan. Hay chicos
que han mejorado la alimentacin.
Yo digo que gracias a la asignacin no hay lugar en la escuela. En barrios bajos la gen
te no mandaba a los chicos al colegio. Ahora si no los mandan, no cobran. Ahora es un
lo encontrar lugar.
Hay chicos que no iban antes a la escuela y ahora van. Lo importante es que les hace
bien a los chicos. Van a la escuela y ah comen y adems aprenden. No van a ser como
los padres, que son ignorantes.
Cuando yo iba al secundario mi viejo a veces no me poda dar plata para las fotocopias
o para el pasaje y me tena que quedar. Ahora no hay mucha excusa
Creo que los chicos sienten que tienen que ir porque cobran.
Mi hijo tiene un amigo de 17 que le dice: Tengo que ir a la escuela porque mi mam
cobra la asignacin.
Cuadro 7
Impacto de la auh en la movilidad educacional ascendente
de los adolescentes de 15 a 17 aos con respecto
a la titular de la auh o la potencial titular
Diferencia gt-gc
gt-gc Sign.
Movilidad ascendente 6.1 0.15
Fuente: Encuesta Evaluacin auh 2013-2014.
Sin duda la auh habilita un proceso de movilidad ascendente que est comen
zando a gestarse entre los hogares que la reciben. Su aptitud para detener la din
mica de reproduccin intergeneracional de la pobreza as lo demuestra.
32 Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky
El impacto en la fecundidad
Las madres jvenes que son proporcin importante en los sectores ms humildes
padecen riesgos mucho ms altos que los promedios de madres de la poblacin []
Sus niveles de desproteccin durante el embarazo y en el mismo parto son considera
blemente superiores a las medias. Esto va a impactar las cifras de mortalidad materna
en las jvenes desfavorecidas y de riesgos de daos en el parto [Kliksberg y Sen, 2007].
Han surgido crticas que afirman que los programas de transferencia de ingresos
contribuyen al reforzamiento de las pautas y de los roles tradicionales de gnero,
maternizando a las mujeres al inducirlas a abandonar las bsquedas laborales,
abocarse al cuidado de los hijos y ocuparse de la reproduccin domstica en des
medro de la bsqueda de independencia econmica a travs del trabajo y el desarro
llo personal (cepal, 2012).
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 33
Figura 11
Maternidad adolescente (hasta 19 aos)
de receptoras de auh segn cohorte
En porcentaje
60.0
53.5 -10.4
pp
40.0 42.1
20.0
0.0
Cohorte Cohorte
2005-2009 2010-2014
Fuente: Encuesta Evaluacin auh 2013-2014.
Cuadro 8
Impacto de la auh en la identificacin
del proveedor principal y el decisor del hogar
Diferencia gt-gc
En su hogar, quin provee la mayor parte del dinero? Diferencia gt-gc Significacin
Titulares o potenciales titulares 8.5 0.01
En su hogar, quin decide en qu y cmo se gasta el dinero? Diferencia gt-gc Significacin
Titulares o potenciales titulares 8.8 0.01
Fuente: Encuesta Evaluacin auh 2013-2014.
Conclusiones, recomendaciones
y desafos
En tan slo cinco aos de vigencia, el rgimen de auh ha demostrado una extraor
dinaria capacidad para achicar las brechas de desigualdad que separan a nias, ni
os y adolescentes (en ingresos, alimentacin, educacin y salud) provenientes de
hogares vulnerables y excluidos del resto de los nios de otros sectores sociales.
La auh realiza una contribucin muy significativa a la reduccin de la desi
gualdad de ingresos, tanto entre los mismos hogares receptores como en el conjun
to total de los hogares urbanos. Y, especialmente, permite reducir las desigualdades
de acceso a los ingresos entre nias, nios y adolescentes. Con ello, concurre efi
cazmente a instalar equidad en el punto de partida, en una etapa inicial de la vida
que resulta decisiva, cuando se define gran parte de las oportunidades futuras.
El ingreso complementario y estable que constituye la auh representa, en pro
medio, un cuarto del conjunto de los ingresos familiares, y para los hogares ms
pobres alcanza el 40%. Esto ha permitido asegurar la alimentacin y un incremento
en la cantidad y calidad de alimentos que consumen sus receptores.
Se destaca que el acceso al ingreso provisto por la auh no reduce la propen
sin a insertarse en el mercado de trabajo. Por el contrario, la potencia, tanto entre
varones como mujeres.
Al respecto, puede sealarse que los acrecentamientos ms sustanciales ocu
rren en rubros particularmente sensibles y prioritarios (protenas, lcteos, frutas y
verduras), indispensables para una nutricin saludable y equilibrada.
La evidencia emprica arrojada por esta evaluacin sustenta la hiptesis de un
impacto empoderador de la auh sobre las mujeres titulares, al brindarles un mayor
control de los recursos econmicos del hogar. Es cierto que la carga de la reproduc
cin domstica contina pesando desproporcionadamente sobre las mujeres; sin
embargo, no se desprende de la evaluacin evidencia emprica que permita afirmar
que los roles de gnero tradicionales se cristalicen como consecuencia del acceso a
la auh.
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 35
Sin duda, la auh habilita un proceso de movilidad ascendente que est comen
zando a gestarse entre los hogares que la reciben. Su aptitud para detener la din
mica de reproduccin intergeneracional de la pobreza as lo demuestra.
Se pueden identificar, sin embargo, algunos desaf os para la expansin y el
fortalecimiento del sistema de proteccin social en Argentina. Para asegurar los
resultados e impactos de la auh es fundamental la actualizacin del monto de la
prestacin, que hasta ahora ha sido constante.12 Sin embargo, no est fijado un me
canismo automtico y permanente para dicha actualizacin, por lo que sera funda
mental institucionalizar los incrementos.
En el rea de salud existe cierto desacople de la oferta pblica a la demanda
generada por la auh, el acceso a la consulta estimulado por las corresponsabili
dades debera ser la puerta de entrada al ejercicio de una medicina preventiva de
calidad as como a otros niveles de la atencin de salud (incluyendo el acceso a la
informacin y atencin de salud sexual y reproductiva).
Con respecto a la educacin, si bien hay importantes progresos en la asisten
cia de 4 aos al jardn de nios, todava falta avanzar para garantizar un acceso
gratuito y universal en la primera infancia. Dado el dficit de oferta estatal de jardi
nes maternales y de infantes, se deberan desarrollar estrategias que permitan cu
brir la demanda.
Para el nivel primario, se remarca que la asistencia es universal, pero en jorna
da simple, pues la jornada extendida resulta minoritaria por dficit de la oferta.
Significa un desaf o pendiente, ya que brindar la posibilidad de que los nios y las
nias pasen ms horas en la escuela generara un impacto virtuoso al mejorar sus
oportunidades a futuro, a la vez que disminuira la carga sobre las mujeres que mu
chas veces se ven obligadas a sacrificar horas de estudio y/o trabajo para dedicarse
al cuidado de sus hijos. Tambin es una deuda, porque est contemplado en la Ley
26.206 de Educacin Nacional de 2006 (art. 28) que esto se cumpla.
En el nivel medio, el desaf o ser acompaar exitosamente en su carrera esco
lar a un gran nmero de adolescentes, algunos de ellos con trayectorias educativas
complicadas, marcadas por la repitencia y las interrupciones. El apoyo educativo y
un monto adecuado de la prestacin para los adolescentes de 15 a 17 aos se pre
sentan como elementos fundamentales para estimular la asistencia y neutralizar la
salida temprana al mercado de trabajo.
Entre las estrategias de articulacin y abordaje de los dficits, sera importan
te establecer que los receptores de auh tengan prioridad en jardines maternales y
de infantes, en escuelas de doble escolaridad, en apoyo escolar, en actividades de
portivas y culturales, en programas para la terminalidad educativa de jvenes y adul
tos, en prestaciones de salud, en descuentos en medios de transporte y tarifas de
servicios pblicos, en programas de fomento al empleo, en microcrditos, en pla
nes de vivienda, en provisin de servicios e infraestructura y en acceso a internet,
12
En junio de 2015 el Poder Ejecutivo anunci el envo al Congreso de una ley que dispone un meca
nismo de actualizacin automtico del monto.
Evaluacin de impacto de la Asignacin Universal por Hijo 37
entre otros. Esta propuesta puede abordarse desde distintas perspectivas comple
mentarias, dando prioridad a los destinatarios en forma individual y/o priorizando
la inversin e intervencin en las reas geogrficas, escuelas, centros de salud, etc.,
donde se concentran destinatarios de auh.
A fin de fortalecer el sistema de proteccin social, ser preciso enfocar hacia
los receptores de auh acciones integrales interministeriales e interjurisdiccionales
en determinados grupos y problemticas, como familias numerosas, cuidado infan
til, embarazo adolescente, trabajo infantil, adolescentes que abandonan la escuela,
entre otros.
En sntesis, la auh se constituye, por sus caractersticas, su impacto y la posi
bilidad de llegar a la poblacin ms vulnerable, en una puerta de entrada al sistema
de polticas sociales. Se ha logrado la integracin de las prestaciones contributivas
y no contributivas orientadas a generar un verdadero sistema de proteccin social.
La problemtica de la desigualdad y la pobreza requiere un abordaje integral dada
la multiplicidad de factores que actan simultneamente como causas y efectos de
su produccin y reproduccin. En ese sentido, sera clave avanzar en dos direccio
nes: por un lado, profundizando la articulacin con el resto de las polticas, progra
mas y prestaciones sociales, y por otro abordando los dficits existentes. En este
sentido se requiere establecer normativa, procedimientos y circuitos para institu
cionalizar una red de proteccin e inclusin social, dejando atrs, de este modo, y de
manera definitiva, las viejas concepciones de programas sociales tradicionales fo
calizados sobre la base de necesidades coyunturales.
Para finalizar, los resultados que se desprenden de esta evaluacin constitu
yen hallazgos alentadores acerca del camino que ha seguido la auh a un lustro de
su implementacin. Los avances en materia de educacin, salud, ingresos e inclu
sin social, y en la conformacin y extensin del sistema de seguridad social, as lo
demuestran.
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