16.06.

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A insero externa e o desenvolvimento
Gustavo H. B. Franco
Diretor de Assuntos Internacionais
Banco Central do Brasil

1. Estabilizao e desenvolvimento

Desde o incio da caminhada que levaria ao Real, tem sido

insistentemente repetida a mxima de que a estabilizao, a nossa como qualquer outra,
dependia tanto da preciso de mecanismos de reforma monetria e desindexao, quanto
do ataque aos problemas de natureza mais fundamental, notadamente na seara fiscal e no
tocante s relaes do pas com o exterior, que estariam na origem da prpria inflao.
Na literatura especializada, esse duplo aspecto do esforo de estabilizao j foi elevado
categoria de dogma, tendo sido frequentemente traduzido em termos da prtica
mdica. Michael Bruno1, por exemplo, descreve a inflao como "apenas uma
manifestao exterior e nominal (e. g. monetria) de uma sria doena na economia real,
quase como a febre em um organismo doente. A estabilizao per se - ele continua -
frequentemente no mais que uma bem sucedida reduo dramtica na temperatura do
corpo, ou a crise cirrgica inicial que antecede a verdadeira cirurgia ou processo de cura,
que pode ser longo e penoso" 2. No mesmo esprito, tornou-se lugar comum pontuar as
autpsias de nossos planos de estabilizao fracassados da dcada de 1980 com uma
mesma descrio: "anestesias sem cirurgia".

No foi por outro motivo que o cuidado com os chamados

"fundamentos", no desenrolar do Plano Real, se tornou um imperativo absoluto.
Passados dois anos de vida para o Real, e tendo ficado para trs a bem sucedida reforma
monetria empreendida atravs da URV3, prossegue inalterada a nfase no ataque aos
problemas fundamentais na origem da "Dcada Perdida". O que parece evidente, por
outro lado, uma evoluo da agenda, ou uma diversificao das tarefas componentes
desse processo. Com o tempo, o ataque aos "fundamentos" deixou de ser apenas um
esforo restrito ao equilbrio fiscal e incorporou diversos outros temas associados
remoo de constrangimentos ao crescimento. A medida que os fundamentos fiscais e
monetrios vo se consolidando natural que a agenda da estabilizao se confunda com
a agenda do desenvolvimento, e numa quadra onde este ter de ter lugar em contornos
bastante diversos daqueles do passado recente. Ser importante ter clareza sobre a exata
natureza dessas novas bases.

1 Foi presidente do Banco Central de Israel durante a estabilizao de 1985 e depois economista chefe do Banco
Mundial.
2 Bruno (1993, p. 14).
3 Para uma descrio da arquitetura da URV veja-se Franco (1995) e Franco (1996).
 2

interessante notar que a crtica estabilizao baseou-se na acusao

de que a austeridade era o anti-desenvolvimento, ou seja, que o respeito a fundamentos
fiscais e monetrios necesariamente conduziria recesso. Vrios observadores tem
procurado elaborar sobre essa suposta inconsistncia entre estabilidade e crescimento, ou
sobre a necessidade da inflao como combustvel, ou sub-produto do desenvolvimento.
Tudo se passa como se nossa natureza fosse perversa e pervertida por males de origem,
no sendo possvel o desenvolvimento sem vcios.

O carter falacioso dessas proposies bastante evidente. Nada

parece indicar que no possa haver desenvolvimento obedecidos alguns princpios
bsicos de equilbrio fiscal e monetrio. Nada parece indicar, da mesma forma, que a
inflao seja necessria, ou mesmo admissvel como efeito colateral do desenvolvimento,
pois nada mais do que um imposto, e um particularmente perverso, posto que incide
exclusivamete sobre o pobre. Constitui bvia tolice imaginar o desenvolvimento
econmico, ainda mais quando pensado como processo amplo que incorpore
necessariamente o progresso na dimenso social, deva ter como pr-requisito um
imposto sobre o pobre.

Em exata simetria com o que se faz com relao austeridade, a

abertura tambm questionada por constituir ameaa ao desenvolvimento. A abertura,
na mente dos crticos, leva necessariamente crise cambial, ou nos condena ao
crescimento mediocre, o nico compatvel com o equilbrio cambial na presena da
abertura e taxas de cmbio consistentes com inflao baixa. Novamente o mesmo
substrato crtico se observa: o crescimento sem vcios impossvel, portanto ter de
haver protecionismo e taxas de cmbio usadas como instrumentos de fomento, com o
propsito de transferir renda de maiorias para minorias.

Novamente, nada indica que o crescimento no possa ocorrer com uma

estrutura de proteo civilizada e taxas de cmbio realistas. Na verdade, este ensaio
procurar argumentar que ser justamente o processo de abertura, atravs de seus efeitos
sobre o dinamismo tecnolgico do pas, que definir os contornos bsicos do novo ciclo
de crescimento. As duas sees que se seguem ressaltam a importncia da abertura para
uma insero positiva do pas no processo de internacionalizao da produo e como
determinante bsico do crescimento acelerado da produtividade, portanto, o mecanismo
que nos permitir violar a "teoria do bolo" e construir um modelo de crescimento que
consiga reduzir desigualdades sociais sem impactos inflacionrios.

A questo do desequilbrio externo nessa nova configurao tem sido

discutida a partir das dvidas sobre a taxa de cmbio. A seo 4 discute especificamente
a questo da taxa de cmbio com vistas a se atacar a noo de "defasagem cambial" que
 3

permeia 9 entre 10 anlises superficiais da questo externa no Brasil. No se trata de

negar a existncia de apreciao cambial, mas de demonstrar que uma nova situao se
estabelece com o Real para a qual um novo equilbrio externo e um novo patamar de
taxa de cmbio se faz necessrio. Na seo 5 procura-se atacar uma velha falcia do
pensamento nacionalista, a saber a noo de que o grau de abertura estaria associado
positivamente vulnerabilidade externa. Na seo 6 discute-se a interrelao entre
poupana externa e interna, com vistas a se demonstrar o impacto da situao fiscal e do
balano de pagamentos sobre o crescimento da economia. Por ltimo, na seo 7,
discute-se a retrica do desenvolvimento ou, mais precisamente, o modo como se
deflagram imperativos de poltica econmica que parecem contraditrios com a retrica
estabelecida sobre o que leva ao desenvolvimento.

2. A Globalizao: efeitos sobre o Brasil

A despeito da concordncia em que a globalizao ser um

condicionante bsico ao desenvolvimento brasileiro nos prximos anos pouco se
especula sobre os contornos econmicos precisos daquele processo. Algumas perguntas
fundamentais tem de ser respondidas: O que e como se d tal coisa ? Quais so seus
efeitos precisos sobre o Brasil ? O que fazer sobre isso ? O que se segue procura
responder a essas questes

Uma avaliao bastante objetiva do processo de globalizao nos leva

a identific-lo com o crescimento dos fluxos de comrcio de bens e servios e do
investimento internacional em nveis consistentemente superiores aos do crescimento da
produo. um crescimento da "propenso a exportar (e a importar)", ou do grau de
abertura, para o conjunto das principais economias do planeta, processo do qual resulta
uma mudana qualitativa no carter da produo manufatureira. Embora o prprio termo
"economia internacional" (ou "economia mundial") seja antigo4, bem como a prpria
fascinao com o fenmeno da internacionalizao da atividade econmica, o que est
ocorrendo nos dias de hoje, tanto no tocante atividade manufatureira e tecnolgica
quanto na atividade financeira, no encontra qualquer precedente. A profundidade da
integrao econmica, notadamente na rea industrial, confere novos sentidos noo
de "economia industrial global", e traz, como se sabe, desafios e oportunidades que
preciso compreender.

4 Remonta, no mnimo, s primeiras descries do florecimento de ralaes comerciais e financeiras ocorrido no

perodo que antecedeu a primeira guerra mundial.
 4

Pelo mesos trs eixos fundamentais do processo de globalizao

merecem uma meno: (i) O fenomenal crescimento das redes de filiais de Empresas
Transnacionais (ETNs) resultou numa transio, no seio dessas organizaes, de um
status de "federaes de filiais" para outro onde o carter global de suas atividades lhes
determina esforos contnuos de racionalizao de atividades em escala global, dos quais
resulta uma nova identidade supranacional, com amplas e profundas implicaes no
tocante s suas propenses ao comrcio exterior5. (ii) A proliferao de estratgias de
ajustamento e racionalizao compreendendo desintegrao vertical, outsourcing e
relocalizao no exterior, tendo como exemplo mais notvel o chamado modelo Kojima-
Osawa para a experincia japonesa de investimento direto no exterior6. (iii) A
proliferao de "novas formas" de investimento internacional compreendendo uma
mirade de vnculos financeiros e notadamente tecnolgicos estabelecendo uma
racionalidade global no processo produtivo sem necessariamente envolver a
complexidade do processo de investimento direto7.

importante ter clareza para o fato de que, considerando os

mecanismos descritos acima8, o processo de globalizao tem como agente primordial as
ETNs. No por outro motivo que a importncia dessas empresas para o comrcio
internacional avassaladora, como visto na Tabela 1 abaixo:

Tabela 1
ETNs e exportaes mundiais, 1993 (US$ bilhes)
.
Exportaes intra-firma, entre matrizes e filiais de ETNs 1.587 33.3%
Exportaes de matrizes e filiais de ETNs para outras empresas 1.555 32.6%
Exportaes de outras empresas (no ETNs) 1.620 34.1%
Total: exportaes mundiais 4.762 100.0%
Fonte: UNCTAD (1995, p. 193)

Conforme mostra a Tabela 1, as ETNs respondem direta ou

indiretamente, por cerca de 2/3 do comrcio mundial. Estamos falando de cerca de
35.000 empresas, com cerca de 150.000 filiais, cujas vendas atingiram em 1992 a cifra de
US$ 5.5 trilhes, ou seja, um valor 15% maior que o comrcio mundial9. O peso das
empresas estrangeiras no Brasil, como se sabe, enorme de modo que, para se saber

5 A literatura a esse respeito imensa. Veja-se, pelos resumos descritivos que oferece, Fritsch & Franco (1991 e
1992). Note-se que a terminologia "empresa transnacional", adotada, por exemplo, pelo UNCTC, expressa a
conscincia da nova natureza dessas empresas, originalmente multinacionais, mas que deixam de ter nacionalidade,
ou perdem a noo de "matriz", ao se racionalizarem globalmente.
6 Veja-se Kojima (1975) e Vernon (1993). Uma viso mais recente pode ser encontrada em Osawa (1996)
7 Veja-se Oman (1984) e Dunning (1988).
8 Bem como atravs de diversos outros processos de natureza notadamente setorial que aqui no convem mencionar.
9 Dunning (1995, p. 135).
 5

como a globalizao chega ao Brasil, preciso observar a dinmica de funcionamento

das filiais de ETNs aqui instaladas e sua influncia sobre a economia brasileira.

A contribuio das ETNS foi absolutamente fundamental para a

conformao bsica do processo de substituio de importaes e consequente
implantao da indstria no Brasil10. As empresas estrangeiras tinham participao quase
nula na produo industrial brasileira ao fim da guerra, e como chegaram a atingir, trinta
anos depois, cerca de um tero do valor adicionado e do emprego industrial e com uma
presena fortemente concentrada nos setores mais dinmicos, isso quer dizer que, na
margem, a contribuio do investimento estrangeiro para o crescimento brasileiro foi
absolutamente decisiva. No tocante ao comrcio exterior, como se v a seguir, esta
contribuio foi ainda mais importante para aumentar a extroverso da economia
brasileira ao longo do tempo, na medida que ofereceu um canal atravs do qual a
globalizao penetrou as defesas impostas pelo rgido modelo de substituio de
importaes.

As tabelas 2 e 3 trazem as informaes bsicas para uma avaliao da

influncia do capital estrangeiro sobre a economia brasileira e o desenvolvimento do
processo de globalizao em particular. As tabelas trazem propenses a exportar e a
importar para diferentes amostras de empresas estrangeiras. Observa-se um significativo
e consistente aumento das propenses a exportar para o conjunto das filiais de 1966 aos
dias de hoje, expressando o processo de globalizao tal como descrito acima. Note-se
que as filiais na Amrica Latina e no Brasil em particular exibem um comportamento
peculiar. Em 1966 a propenso a exportar das ETNs no Brasil de apenas 3% quando a
mdia mundial est em 18.6%. Isso reflete a nfase no mercado interno prpria dos anos
dourados da SI e do chamado "Desafio Americano": as ETNs americanas "pulam"
barreiras comerciais a fim de servir, "de dentro", os mercados que, de outra feita,
serviriam com exportaes da matriz. Com o tempo, por fora dos trs processos
descritos acima vai crescendo a propenso ao comrcio para o conjunto das empresas e
tambm para as filiais brasileiras como visto com mais clareza na Tabela 2.

10 Para uma discusso detalhada veja-se Fritsch & Franco (1991)

 6

Tabela 2
Multinacionais americanas (MOFAs*) e Japonesas
Propenses a exportar (manufaturas)
(nmeros japoneses entre parnteses, %)

pases 1966 1977 1982 1986 1989

todos os pases 18.6 30.8 33.9 38.3 n.d.
Desenvolvidos 20.4 33.1 36.6 39.3 n.d.
. Canada 16.1 29.9 34.5 n.d. n.d
. Europa 25.8 37.7 41.2 n.d. n.d.
Em desenvolvimento 8.4 18.1 22.0 (32.8) 32.6 33.1 (39.2)
. Amrica Latina 6.2 9.7 11.9 (18.6) 20.1 21.4 (23.9)
. Brasil 3.0 8.7 12.4 17.4 13.4
. Mxico 3.2 10.4 10.8 34.8 31.9
. Tigres asiticos@ - 81.2 76.2(33.6)# 76.0 n.d.(40.2)#
* Majority onwed foreign affiliates. @ Hong-Kong, Coria, Cingapura e Formosa. # refere-se a
todos os pases asiticos. Adaptado de Blomstrm (1987, p. 20 e 1988, tabelas A1, B1 e C1) e
UNCTC (1992, p. 201) e UNCTAD (1995, p. 211).

A globalizao chega ao Brasil atravs das filiais estrangeiras aqui

instaladas, e, ao menos at a implantao do programa Befiex, se desenvolve margem
de qualquer incentivo ou poltica especfica do governo apontando nessa direo. Nessa
linha, interessante observar que, nos anos 60, demonstra-se que os coeficientes de
importao e exportao das filiais estrangeiras no mostravam diferenas vis--vis os
coeficientes de empresas nacionais de tamanho comparvel. Era o compromisso com o
atendimento com o mercado interno. Isso deixa de ser verdade a partir dos anos 80
como visto na Tabela 3, quando a propenso a exportar das empresas estrangeiras
revela-se significativamente maior em funo de sua insero no processo de
globalizao11.

Tabela 3
Empresas nacionais e filiais de ETNs no Brasil #:
propenses a exportar e importar, 1987-89 e 1992

empresas nacionais empresas estrangeiras total

1987-89 1992 1987-89 1992 1987-89 1992
Vendas* 11.3 9.8 18.0 18.1 29.3 27.9
Exportaes* 2.1 2.4 4.6 5.1 6.7 7.5
Importaes* 0.5 0.4 1.4 1.5 1.9 1.9
Export/Vendas 14.8 19.6 23.6 24.9 18.4 21.8
Import/Vendas 4.1 4.4 7.4 8.5 5.4 6.1
* valores em dlares constantes de 1992. # considera amostra de 104 empresas, 63 das quais
nacionais, e 41 estrangeiras. A amostra cobre cerca de 25% da produo industrial total e 28%
das exportaes de manufaturados do pas. Fonte: Bielschowski (1994, p. 51)

11 Este fenmeno amplamente documentado por Wilmore (1987).

 7

Como decorrncia desse processo, cresce a participao das filiais

estrangeiras na pauta de exportaes brasileiras, superando 40% j nos anos 70, e
atingindo propores bem maiores em ramos mais elaborados de produtos industriais.
Note-se que este crescimento "extra" das exportaes das filiais estrangeiras nada tem
que ver com polticas locais, incentivos ou fatores macroeconmicos (taxas de cmbio,
nvel de atividade interno e externo). Parece espontneo ao prescindir desses fatores, e
capturado nas constantes das equaes de regresso "explicando" as exportaes, num
contexto de sries de tempo, a partir de fatores macroeconmicos12.

O papel do Befiex merece um comentrio especfico. Quando a

estrutura de proteo pesada a ponto de tornar-se proibitiva para importaes, so as
prprias ETNs que solicitam ao governo brasileiro a criao de uma "exceo" regra
geral a fim de se evitar que o protecionismo indiscriminado e selvagem comprometesse
as exportaes potenciais das filiais de ETNs induzidas pela racionalizao global das
atividades dos grupos a que pertenciam as filiais aqui instaladas. O programa funcionou
muito bem nesse contexto, mas obviamente caiu em desuso quando a estrutura de
proteo deixou de ser proibitiva a partir da liberalizao comercial iniciada em 1990.

Note-se que as tendncias globais acima descritas, pelo menos at

1990, apenas alcanam as exportaes brasileiras, pois as propenses a importar
permanecem em percentuais miseravelmente pequenos. As restries s importaes so
a causa desse constrangimento, que certamente crucial para explicar, juntamente com a
instabilidade macroeconmica, a extraordinria perda de importncia do Brasil como
receptor de investimento direto estrangeiro em um momento particularmente rico neste
domnio. Conforme pode ser visto no Grfico 1, o investimento direto estrangeiro cresce
de forma impressionante a partir dos anos 80, ao tempo que, como pode ser visto adiante
na Tabela 4, o Brasil diminui consideravelmente a sua participao no investimento
direto global.

12 capturado tambm, e mais especificamente, nas regresses cross section associando exportaes e
caractersticas da organizao industrial do pas, cf. Wilmore (1987).
 8

Grfico 1
Fluxos de investimento direto estrangeiro, produo manufatureira e comrcio mundial

A perda de importncia do Brasil no cenrio global do investimento

internacional ao longo da dcada de 1980 muito significativa. Conforme pode ser visto
na Tabela 4, o Brasil cai de sexto a dcimo terceiro no ranking dos pases receptores de
investimento direto. O desempenho excepcional de alguns pases como a Espanha, em
parte explicado pelo avano na integrao europia (o qual explica o extraordinrio
crescimento do investimento direto intra-europeu), e a China, em parte explicado pelo
crescimento do investimento direto em diversas economias emergentes da sia, pode
servir como explicao para a perda de posio do Brasil. No obstante, a mensagem
clara: o Brasil perdeu valiosas oportunidades nos anos 1980, merc de fatores internos,
num perodo onde o investimento direto internacional experimentava um boom sem
precedente.
 9

Tabela 4
Estoques de capital estrangeiro em diferentes pases, 1980 e 1994
(US$ bilhes e como % do PIB)
1980 . 1994 .
ranking pas valor pas valor
1 EUA 83.0 EUA 504.4
2 Canad 54.2 Frana 142.1
3 Alemanha 36.6 Alemanha 132.4
4 Frana 22.6 Espanha 113.3
5 Holanda 19.2 Canad 105.6
6 Brasil 17.5 Austrlia 91.1
7 Austrlia 13.2 China 91.0
8 Indonsia 10.3 Holanda 89.7
9 Mxico 9.0 Blgica 74.0
10 Itlia 8.9 Itlia 60.3
11 Suia 8.5 Cingapura 58.7
12 Blgica 7.3 Indonsia 47.1
13 Cingapura 6.2 Mxico 46.3
14 Malsia 6.1 Brasil 41.9
15 Argentina 5.3 Suia 38.8
16 Espanha 5.1 Argentina 22.9
17 Japo 3.2 Hong Kong 19.7
18 Formosa 2.4 Japo 17.8
19 Nova Zelndia 2.3 Nova Zelndia 17.6
20 Hong Kong 1.7 Formosa 14.1
21 Filipinas 1.2 Coreia do Sul 12.0
22 Ir 1.2 Rep. Tcheca 6.8
23 Coreia do Sul 1.1 Hungria 4.4
24 India 1.1 Rssia 3.6
25 Polnia 2.3
Fonte: UNCTAD (1995, pp. 401-406)

A Tabela 5 detalha a posio relativa dos principais pases latino

americanos, observando a nossa participao nos fluxos internacionais de investimento
direto. Note-se que o Brasil tem sua participao nesses fluxos reduzida de cerca de
5,2% em mdia para 1976-80 para menos de 1,0% em 1991-92. Mxico e Argentina
atraem para si esses investimentos, de modo a manter a participao da Amrica Latina
nos fluxos totais mais ou menos estvel.
Tabela 5
Brasil e principais pases latino americanos:
participaes no fluxo de investimento direto total, 1976-1992
1977-80 1981-85 1986-90 1991-92
Argentina 0.72 0.98 0.58 2.11
Brasil 5.18 3.31 1.51 0.91
Chile 0.40 0.60 0.51 0.62
Mexico 1.86 2.49 2.06 4.07
Total 8.26 7.38 4.65 7.72
Fonte: Bielscowski & Stumpo (1995, p. 10)
 10

A perda de posio do Brasil no contexto do investimento direto

internacional tem que ver com instabilidade macroeconmica interna e tambm a
continuidade de polcias industrial e comercial inconsistentes com as tendncias
internacionais. Sem dvida, o atraso para pegar o bonde da globalizao se deve ao vis
pr-mercado interno (pr-substituio de importao) das polticas locais, cuja nfase
esteve sempre associada noo de autosuficincia e constituio de supervits
comerciais. Deve ser evidente que, em tempos de globalizao, o investimento direto no
pode ser constrangido a nveis elevados de integrao vertical, vale dizer, a nveis baixos
de importao, como foi a norma dos anos 50 e 60 no Brasil. Na verdade, a imposio
de restries desse tipo ou assemelhadas (como compromissos de saldo comercial
positivo, por exemplo) apenas servem para constranger ou afastar novos participantes do
processo de internacionalizao da produo. Nesse contexto, a tentativa de reeditar a
experincia brasileira com mecanismos tais como o Befiex nos anos 90 tem de ser
avaliada com muito cuidado tendo em vista que, conforme aludido acima, no temos
mais uma pesada estrutura de proteo da qual se justifique estabelecer "excees".

Os nmeros das tabelas de 1 a 5, indicam que o Brasil ainda tem muito

a caminhar no processo de globalizao. Os coeficientes de exportao e especialmente
de importao das filiais brasileiras ainda bastante inferior mdia mundial, e o
investimento direto tem um enorme terreno a recuperar. Com a consolidao da
estabilizao e a reverso das polticas comerciais e industriais anacrnicas da dcada
passada, novas perspectivas se abrem para o processo de reestruturao das operaes
das filiais estrangeiras aqui localizadas na direo dos padres internacionais.

Isso quer dizer, essencialmente, que: (i) existem razes "exgenas" a

determinar o crescimento das exportaes brasileiras, independentemente de polticas
locais de incentivo e de poltica cambial mais agressiva, associadas ao crescente
envolvimento da filiais brasileiras de ETNs na economia industrial global; (ii) existem
razes para esperar um crescimento fenomenal do investimento direto estrangeiro, desde
que, evidentemente se consolide progressivamente a estabilidade macroeconmica, de tal
sorte que o Brasil recupere os percentuais do investimento direto global que desfrutou
no passado; (iii) no se deve esquecer que boa parte desses novos investimentos ser
feita atravs de "novas formas" de associao financeira e tecnolgica em detrimento da
forma habitual e cannica de investimento direto (greenfield) podendo, outrossim, os
nmeros de investimentos diretos subestimarem bastante a internacionalizao
experimentada pela economia brasileira; e (iv) ser inevitvel, tambm, que uma outra
parte dos novos investimentos seja feita atravs de aquisio de ativos existentes -
strategic asset seeking FDI (foreign direct investment), no dizer de Dunning (1995, p.
 11

138) o que dever trazer questes relativas s polticas de competio e poder reavivar
velhas preocupaes com a desnacionalizao do parque produtivo nacional .

3. A produtividade e o novos caminhos do desenvolvimento

A seo anterior sugeriu que o Brasil ficou margem do processo de

globalizao na ltima dcada em funo de fatores como a instabilidade
macroeconmica e a degenerao das polticas comerciais e industriais locais. Estes
fatores, por sua vez, no so incidentais. Pareceria superficial atribu-los ao acmulo de
acidentes perversos na forma de choques externos, ou aos sucessivos erros de poltica
econmica, pr-fixaes fracassadas, choques heterodoxos, maxi-desvalorizaes e
outras manifestaes de heterodoxia econmica. Causas mais profundas estariam por
detrs de tudo isso e no so poucos os observadores a definir a "Dcada Perdida" como
o marco de um processo mais amplo de exausto do modelo de crescimento por
substituio de importaes (SI). Com efeito, no escapa observao de ningum o
fato de os velhos processos associados ao crescimento atravs da SI tornarem-se
crescentemente ineficazes ao longo dos anos 1980. Doses maiores das polticas
comercial e industrial habituais pareceriam apenas acentuar a ineficincia industrial,
deteriorar a competitividade e ratificar a estagnao da taxa de crescimento da
produtividade. Da mesma foram, doses maiores de estmulos fiscais ao crescimento
pareceriam apenas acentuar a escalada inflacionria. Tudo parecia apontar para o
indesejado, a progressiva concentrao de renda e o cada vez mais claro fracasso das
polticas pblicas estabelecidas em restaurar o crescimento, evitar a hiperinflao e
reduzir as nossas extraordinrias desigualdades sociais. O velho modelo parecia ter se
esgotado.

Ainda que parea simplificador, tendo em vista o amplo quadro de

decadncia da SI, esta seo adota como foco principal de anlise o que parece ser uma
das principais razes do problema: o fenmeno da estagnao da taxa de crescimento de
produtividade. Na verdade, exatamente em funo deste fenmeno que podemos
atribuir a desigualdade social em nosso pas prpria mecnica do modelo de
crescimento atravs da SI13. A desigualdade, como se sabe, uma variante em torno da
questo da pobreza, mas menos bvio e menos amplamente reconhecida a associao,
solidamente estabelecida no campo da economia do desenvolvimento, entre pobreza e
(baixa) produtividade. Por que os EUA, Canad, Austrlia e Nova Zelndia "nascem"
ricos, e o Brasil "nasce" pobre ? A resposta simples: porque (no sculo XIX) a

13 De tanto se associar a concentrao de renda ao autoritarismo se perdeu a dimenso dessa simples e avassaladora
verdade.
 12

produtividade mdia nessas "reas de assentamento recente", como so conhecidas, era

muito maior que a daqui14. Assim sendo, claro que a prevalecerem enormes diferenciais
internacionais e inter-regionais nos nveis absolutos de produtividade, continuar amplo
o fosso entre ricos e pobres, dentro do pas, e entre ns e outros pases.

Para demonstrar que a SI leva concentrao de renda preciso

demonstrar que ela leva necessariamente estagnao da taxa de crescimento da
produtividade. Nessas condies, um projeto consequente (portanto, livre de
charlatanismo populista) de crescimento com reduo da pobreza e da concentrao de
renda, haver de ter como elemento central a acelerao da taxa de crescimento da
produtividade, o que, necessariamente, haver de ter lugar com a superao da SI e
aprofundamento do processo de abertura15. Na verdade, o comportamento da
produtividade depois de 1990, como ser visto adiante, apoia amplamente essa hiptese.
O que se segue procura detalhar e explicitar esses argumentos.

3.1. Os nmeros
A primeira observao sobre crescimento da produtividade de
natureza quantitativa e tem que ver com a crtica, muito comum recentemente, por sinal,
de que as medidas de produtividade so precrias e pouco significam. claro que
existem dificuldades conceituais e computacionais envolvidas na discusso emprica da
produtividade. Medidas como o produto (ou valor adicionado) industrial por horas
trabalhadas, no capturam os impactos de fenmenos como a terceirizao e o emprego
informal de modo que so, por natureza, imperfeitas. Note-se, todavia, que a crtica
mais relevante quando estamos a tratar dos nmeros absolutos, que quando a
preocupao mostrar a variao entre dois momentos no tempo. Problemas de
mensurao so ainda mais srios para medidas mais sofisticadas como a chamada
"Produtividade Total dos Fatores" (PTF) que procura capturar o crescimento do valor
adicionado no explicado pelo crescimento dos fatores de produo utilizados. A PTF
envolve necessariamente, por exemplo, a mensurao do estoque de capital e, por causa
disso, a crtica de que o exerccio precrio. Deve-se ter clareza que esse tipo de crtica
pode ser feita de forma genrica ao uso de modelos econmicos, quaisquer que eles
sejam, e, na verdade, prpria atividade cientfica. Em economia, em particular,
trabalha-se com abstraes raramente encontrveis no mundo real, em estado puro. O
mesmo vale, como recentemente apontado, para a confeco de mapas, que sempre so

14 A demonstrao clssica, e se encontra em Lewis (1978)

15 Pretende-se que o crescimento tenha lugar sem a gerao de desequilbrio externo, o que no difcil de ser
conseguido em um contexto onde a produtividade cresce mais que a mdia internacional. Na prxima seo
voltamos ao tema sob outro ngulo.
 13

abstraes bastante reducionistas das realidades a que se referem. No h como ser

diferente, pois, de outra forma, para que teramos mapas ?16

Superada a questo metodolgica, preciso observar, a partir do

Grfico 2, as principais concluses da literatura sobre o crescimento da produtividade no
Brasil no perdo posterior a 1945, as quais fornecem um retrato meticuloso do processo
de substituio de importaes, a partir das estimativas existentes para a Produtividade
Total dos Fatores" (PTF) .
Grfico 2
Estimativas para a taxa de crescimento da PTF

16 Sobre a analogia com a cartografia recomenda-se o interessante ensaio de Krugman (1995, caps. 1 e 3). A crtica
ao "irrealismo" dos modelos econmicos, embora certamente encontre amplo fundamento, se tornou, no Brasil em
particular, um extraordinrio pretexto para os avessos (ou ignorantes) de matemtica e para os que se
desatualizaram em teoria econmica. Essa "postura crtica" s vezes se mostra como denncia do carter ideolgico
da economia, e a consequente desqualificao de qualquer de suas leis. No preciso dizer que isso leva a
discusso de macroeconomia a um nvel amadorstico (e a consequente e indesejada valorizao excessiva do senso
comum) e desvaloriza necesssariamente o economista profissional. O mesmo vale, evidentemente para advogados,
mdicos, e quaisquer outros profissionais especializados, cujo saber sempre questionado pelos "homens prticos"
que aprenderam seus ofcios na "escola da vida".
 14

Essas concluses so as seguintes: (i) a tendncia declinante da taxa de

crescimento da produtividade, facilmente perceptvel no Grfico 2, merc de estruturas
de mercado cada vez menos contestveis e consequente reduo progressiva dos
incentivos ao dinamismo tecnolgico; (ii) a forte correlao positiva entre produtividade
e crescimento (investimento) conhecida na literatura especializada como a lei de
Verdoorn. De acordo com esta "lei", o veculo predominante de crescimento da
produtividade, especialmente em um contexto onde no existem muitos fatores a induzir
o progresso tecnolgico, a introduo de novas mquinas em episdios de acrscimos
significativos ao estoque de capital. Fora desses momentos, conforme se demonstra, no
existiriam indutores "autnomos" ao crescimento da produtividade, uma vez que (iii)
caractersticas ligadas estrutura industrial (e. g. concentrao, barreiras entrada)
teriam pouca relevncia, ou mesmo influncia negativa sobre a produtividade e (iv)
variveis relativas ao envolvimento com o setor externo (propenso a exportar,
penetrao de importaes) conforme amplamente documentado na literatura relevante,
teriam influncia positiva e significativa sobre a produtividade e, portanto, explicariam a
progressiva estagnao da produtividade a medida que, ao longo dos anos 1980, os
nveis de proteo vo atingindo o paroxismo e vamos nos aproximando da
autosuficincia; e, por ltimo, registra-se a (v) significativa diferena entre o crescimento
da produtividade em empresas nacionais e filiais estrangeiras de caractersticas
semelhantes, estas sendo mais eficientes17.

Essas concluses esto na raiz da explicao do esgotamento do

modelo de crescimento atravs da SI18, no mbito do qual, como se sabe, a preocupao,
tanto do governo quanto das empresas, com a eficincia e o crescimento da
produtividade era, no mximo, secundria. A prioridade mxima concedida
implantao da indstria consagrou a proteo em bases duradouras mesmo que ao custo
de eliminar quaisquer incentivos na direo do aperfeioamento produzidos pela
competio. A produtividade mantem-se crescendo, a despeito disso, em nveis razoveis
apenas nos momentos onde o investimento crescia e a economia beneficiava-se da
introduo de novas mquinas, geralmente importadas, embutindo progresso tcnico
e/ou o compromisso exportador das empresas estrangeiras. Com o colapso de
crescimento nos anos 1980, o crescimento da produtividade tambm se reduz de forma
drstica aguando as contradies da SI: a crescente concentrao da renda e sua
paradoxal tendncia ao desequilbrio externo. A estagnao da taxa de crescimento da
produtividade no Brasil na dcada de 1980 vista com clareza nas tabelas que se

17 Para um resumo comentado das concluses desta literatura veja-se Fritsch & Franco (1995) e tambm Bonelli
(1995).
18 Completam essa explicao, a influncia de sucessivos choques externos amplificados pela elevao da nossa
vulnerabilidade externa como consequncia do projeto de auto-suficincia - paradoxo demonstrado na seo
seguinte - e o colapso do investimento pblico merc da crise fiscal.
 15

seguem, que mostram nmeros para a produtividade do trabalho. A Tabela 6 compara o

crescimento da produtividade do trabalho em diferentes pases e demonstra com clareza
o atraso brasileiro relativamente s taxas de crescimento da produtividade do trabalho
na dcada de 1980.

Tabela 6
ndices de produtividade do trabalho em manufaturas, 1989 (1980=100)
Brasil, EUA, Alemanha e Japo
ramo/pas Brasil EUA Alemanha Japo
Qumica industrial (351+352) 97 143 128 145
Metalurgia (37 + 381) 104 142 124 117
Mecnica (382) 92 181 126 148
Mquinas eltricas (383) 91 180 137 206
Material de transporte (384) 72 147 131 123
Total 96 157 129 149
Nmeros entre parnteses so classificaes industriais ISIC.
Fonte: Bielscowski (1994, p. 23)

J a Tabela 7 compara os nveis de produtividade do trabalho antes e

depois de 198919, revelando-se a um contraste extraordinrio entre as taxas de
crescimento da produtividade nos perodos anterior e posterior ao incio do processo de
abertura. Trabalhando-se com dados da FIESP, confirmam-se essas concluses na
medida que se observa que a taxa de crescimento da produtividade do trabalho
(produo por horas trabalhadas) de 1986 a 1990 foi de menos 1,4% anuais, enquanto
que no perodo 1990-1995 o crescimento foi de surpreendentes 7,6% anuais. Esses
nmeros so comparveis aos sugeridos pela Tabela 7 - um crescimento anual, entre
1989 e 1994, da ordem de 6,6% - e no incluem nenhuma espcie de ajuste para os
impactos da terceirizao ou do crescimento do emprego informal. Mesmo com esses
ajustes, difcil imaginar qualquer nmero que modifique as concluses aqui alinhadas:
se os nmeros ajustados forem reduzidos metade, ainda assim seriam impressionantes e
se manteriam em nveis correspondentes ao dobro do crescimento mdio da
produtividade do trabalho nos pases da OECD !

19 A ligeira inconsistncia entre as tabalas 4 e 5 se deve, aparentemente, diferena de metodologia utilizadas

pelos seus respectivos autores.
 16

Tabela 7
ndices de produtividade do trabalho na indstria manufatureira (1989=100)

setores/anos 1980 1989 1994

produtos metlicos 92 100 172
equipamentos e bens durveis* 89 100 144
material de transporte 109 100 160
subtotal 93 100 151
setores de insumos bsicos 92 100 158
setores tradicionais # 99 100 130
alimentos e bebidas 93 100 136
Total 96 100 138
* exceto material de transporte. # exceto alimentos e bebidas. Fonte: Bielschowski
& Stumpo (1996, p. 183).

A correlao positiva entre produtividade e abertura, conforme j

observado, est solidamente ancorada na experincia internacional20. Ademais, a prpria
teoria da organizao industrial explicaria o nexo entre abertura e produtividade a partir
da clssica sequncia estrutura-conduta-desempenho: a mudana nos "fundamentos" da
dinmica da competio decorrente da abertura, ou seja, a mudana na estrutura de
mercado, produz as condutas virtuosas que produzem maior eficincia. Numa economia
protegida, o mundo empresarial reluta em dedicar recursos escassos a investimentos em
qualidade e produtividade quando no h necessidade disso, isto , pode-se ganhar
dinheiro "sem fazer fora" num mercado no contestvel. Num outro contexto, onde
existem competidores estrangeiros vidos para ocupar maiores fatias de mercado, o
assunto outro. O investimento em tecnologia, qualidade e produtividade se torna uma
necessidade. No por outra razo que os esforos de aperfeioamento, enxugamento e
racionalizao no tem qualquer precedente na cultura empresarial brasileira.

3.2. Algumas implicaes

preciso ter clareza sobre as origens dessa cadeia de eventos, ou
sobre a real importncia das aes de governo, ou da chamada poltica industrial, para a
mudana de regime, documentada na sub-seo anterior, acerca dos determinantes da
taxa de crescimento da produtividade no Brasil. Vale destacar, sem entrar no mrito das
polticas especficas, que mudanas em condutas empresariais no se produzem a partir
de aes voluntaristas, apelos cvicos, coordenao em foros negociais ou acordos com
grandes empresas. Podem at se produzir se o governo pe a mo no bolso (do
contribuinte) e induz, atravs de subsdios, as novas condutas que, espontaneamente, no
ocorreriam. Se esta possibilidade no existe (foi tpica do perodo mais dinmico da SI),
o que resta so polticas de natureza "horizontal" (em oposio s polticas "verticais" ou
setoriais) cujo objetivo bsico modificar as estruturas de mercado e os padres
sistmicos de competitividade, geralmente agrupados sob a rubrica "custo Brasil".

20 Veja-se, por exemplo, Chennery et al. (1986).

 17

Outra questo fundamental no que respeita aos padres de

desenvolvimento a serem obedecidos no futuro diz respeito superao da chamada
"teoria do bolo". legtimo que se pergunte como se pode, num mundo repleto de
trade-offs e onde no existe "almoo grtis", crescer, distribuir renda e manter
competitividade ao mesmo tempo. A resposta a ser dada, se a economia fechada e o
regime poltico tambm a "teoria do bolo", ou seja, no possvel fazer as trs coisas
ao mesmo tempo. A resposta populista a essa questo a inconsequncia
macroeconmica: a inflao como falsa soluo, os congelamentos como anestesia. A
resposta a partir do Real e da abertura a nica que faz sentido: possvel fazer as trs
coisas ao mesmo tempo se e somente se a produtividade se mantem crescendo
velozmente. Quando isso ocorre, a empresa pode, ao mesmo tempo, aumentar salrio,
reduzir custo e reduzir preo, ou seja, transferir o aumento de produtividade em parte
para salrios, em parte para o consumidor e em parte para si prpria. S no almoo
grtis porque decorreu de investimentos em qualidade e produtividade. A experincia do
Real emblemtica: verificaram-se, simultaneamente uma inequvoca melhoria nos
salrios e na distribuio de renda, crescimento (que s no foi maior por influncia da
poltica monetria restritiva e do desequilbrio fiscal residual) e manuteno do
crescimento das exportaes ao tempo que a inflao manteve-se em queda.

A manuteno de altas taxas de crescimento da produtividade

representa uma extrordinria novidade no tocante s caractersticas bsicas do
crescimento econmico brasileiro. O contraste com a nossa experincia anterior se
estabelece em pelo menos trs nveis: (i) a induo ao crescimento pelo lado da oferta
ao passo que anteriormente o crescimento era essencialmente "keynesiano", ou seja,
movido predominantemente pelo investimento pblico e pela crena que a na escassez
de capital como limitao bsica ao crescimento21; (ii) a induo tem conseqncias
redistributivas, pois parte do crescimento de produtividade apropriado pelos salrios,
ao contrrio da experincia anterior cuja base era a noo de "poupana forada", seja
produzida pela inflao seja pelos grandes fundos compulsrios como o FGTS, PIS-
PASEP etc.; e (iii) a induo tem vis deflacionista, pois o repasse pode beneficiar o
consumidor se a maior eficincia repassada aos preos e se a manuteno da
competio estrangeira impede o uso das margens de lucro para a gerao de lucros
extraordinrios retidos para fins de investimento. Este vis reforado pelo
compromisso do governo em evitar o financiamento de investimentos pblicos atravs da
tributao do pobre atravs do imposto inflacionrio.

21 E tambm pelo substrato subconsumista prprio do iderio estruturalista dos primeiros anos da substituio de
importaes.
 18

Certamente a abertura (entendida genericamente como a desrepresso

aos coeficientes de importao) foi o fator responsvel pela mudana documentada na
sub-seo anterior, cujas conseqncias sero profundas para a natureza do crescimento
econmico dos prximos anos. Ainda por vrios anos, a abertura ter esses efeitos (a
convergncia para nveis internacionais de produtividade, como alhures, ser lenta), mas
ser preciso ter claro que, no futuro, a manuteno de nveis elevados de crescimento da
produtividade depender do ataque consistente s muitas mazelas estruturais da
economia normalmente arroladas na rubrica "custo Brasil" e objeto dos esforos do
governo na direo de reformas estruturais.

evidente, portanto, que a abertura no um expediente temporrio

para enquadrar oligoplios nos momentos mais crticos da estabilizao. A abertura a
base para a construo de um modelo de crescimento, para os prximos anos, que
permita que o Brasil d um salto qualitativo e consequente em termos de padres de vida
de sua populao. Esta percepo parece muito clara nos dias de hoje, de tal sorte que a
abertura se tornou uma causa progressista em oposio ao protecionismo que busca suas
justificativas em idias nacionalistas e em grupos de presso comprometidos com os
velhos processos da SI e a a explorao de maiorias por minorias organizadas e
politicamente influentes.

4. O balano de pagamentos e a taxa de cmbio

Os traumas deixados pelos choques externos que se seguiram crise

de 1929 so temas recorrentes no pensamento econmico latino-americano, notadamente
oriundo da Cepal. Alm disso, a memria da crise de 1982 e da "Dcada Perdida" estava
bem fresca quando a abertura comercial e a nova poltica cambial implementada aps a
entrada em circulao do Real colocou sob severo questionamento boa parte das idias
estabelecidas sobre o balano de pagamentos e a taxa de cmbio. Nesse contexto, tem
sido amplamente debatida a perspectiva de que a abertura a nova poltica cambial
pudessem levar a uma crise de balano de pagamentos e, portanto, por a perder os
desgnios descritos na seo anterior. Todavia, ultrapassados dois anos da mudana na
poltica cambial, e frustradas todas as previses catastrficas feitas a partir da nova
poltica e, com especial intensidade a partir dos eventos mexicanos, as alegaes de que
existe "defasagem cambial", ou que tal coisa tenha alguma importncia, ou que o
equilbrio externo seja precrio mesmo depois de termos resistido crise mexicana de
1994, diminuram consideravelmente. Mas no morreram. Seu ressurgimento parece
exibir pulsao muito prpria, menos relacionada com o balano de pagamentos, ou
 19

mesmo com as flutuaes da balana comercial, que com eventos do universo poltico
cuja lgica no cabe aqui discutir.

A resilincia da alegao de "defasagem" no fenmeno trivial cuja

explicao se restrinja aos pleitos dos prejudicados: A noo de "defasagem" tem apelo
irresistvel queles que exibem algum grau de nostalgia relativamente a um passado no
muito distante onde o Brasil permanecia protegido dos imperativos da globalizao e os
caminhos do desenvolvimento pareciam bem estabelecidos e bem mais fceis de serem
entendidos. Como se procurou assinalar nas sees anteriores, a simultaneidade entre a
estabilizao e a abertura determinou uma profunda descontinuidade no modus vivendi
entre o Brasil e a economia internacional merc da inusitada magnitude das mudanas
econmicas deflagradas pelo Real. O processo de globalizao subitamente colocou em
questo as premissas do modelo econmico anterior, que nos serviram durante vrias
dcadas, e que nos davam conforto quanto aos rumos do desenvolvimento. E nesse
contexto, consideradas todas as tenses inerentes mudanas, as frustraes legtimas
quanto sua direo e as lutas pelo controle de seus desdobramentos, nada mais natural
que a m vontade com relao s mudanas se transforme em nostalgia e que esta se
manifeste sobre a forma de ressentimentos, recalques e pessimismo22. Em nenhuma outra
rea mais evidente a nostalgia acima descrita que no tocante questo cambial. A
prpria referncia ao tema sintomtica: "defasagem" ou "atraso" trazem uma evidente
aluso temporal: querem dizer a perda de uma referncia passada ou a violao de um
padro.

Note-se que existem algumas diferenas importantes a esclarecer nessa

matria, a mais importante das quais a diferena entre "defasagem" ("atraso" ou
"sobrevalorizao") e "apreciao". A primeira quer dizer "fora do equilbrio", ou mais
precisamente que a moeda nacional est muito cara relativamente moeda estrangeira,
ou acima do que seria correto, razovel ou consistente com o equilbrio, o quer que este
possa ser. J o termo "apreciao" tem um significado bem mais simples: dizer que o real
apreciou (em termos nominais, reais ou seja de que jeito for) quer dizer apenas que o real
subiu (ficou mais caro) relativamente ao dlar, da mesma forma que se pode afirmar que
o corte de cabelo se apreciou relativamente ao preo da banana ou do cimento.

Pois bem, como se sabe, quando o Real entrou em circulao em julho

de 1994 imediatamente experimentou uma apreciao, e assim foi nos seus primeiros
meses, o mesmo ocorrendo com diversos outros preos importantes na economia, como,

22 Vale mencionar, a esse respeito, o extraordinrio artigo de Jorge Caldeira, o bigrafo de Mau, em "Por que
somos um Narciso s avessas" Exame, 30 de agosto de 1995, onde so exploradas as razes histricas da resistncia
inovao, de como essa resistncia se transforma na "indstria do fracasso" e permanece sugando as energias da
nao por dcadas e dcadas.
 20

por exemplo aqueles que compem a chamada cesta bsica, que caram 4.4% em julho e
4.3% em agosto, em funo das sempre importantes e amide esquecidas foras de
mercado. Ou seja, no s o Real subiu de preo, ou seja, caiu o preo do dlar quando
medida em centavos de real, como tambm o Banco Central no empreendeu nenhuma
desvalorizao com vistas a compensar a inflao ocorrida deste ento.

Isso quer dizer que o Real est "sobrevalorizado" ou "defasado" ? O

fato de ter havido "apreciao" significa necessariamente que se observe
"sobrevalorizao" ou alguma forma de artificialismo ? Ou o fato de os preos dos
produtos da cesta bsica terem cado por fora das leis da oferta e da procura significa
que esto "abaixo do equilbrio" ? O fato do preo da banana, por exemplo, cair em
funo de uma super-safra, quer dizer necessariamente que h uma "defasagem bananal"?

claro que no.

claro que os "fundamentos" do setor externo podem ter se

modificado de tal forma que taxas de cmbio que eram "corretas" ou "de equilbrio"
numa determinada configurao macroeconmica deixam de s-lo diante de novas
condies presentes numa outra configurao, num momento posterior. Seria lcito
imaginar que o Real determinou mudanas de tal magnitude que possamos imaginar uma
mudana nas taxas de cmbio "de equilbrio" para o Brasil depois de julho? Haveriam,
portanto, razes materiais para supor que tenhamos de violar as regras de "paridade de
poder de compra" que orientaram o imaginrio em torno da desvalorizao da moeda
nacional durante todos esses anos ?

Essas perguntas tocam muitas questes cujo tratamento, no contexto

da discusso mais popular da poltica cambial tem sido apenas perfunctrio, para no
dizer superficial. Para respond-las em profundidade ser til divid-las em trs reflexes,
uma de natureza doutrinria, atinente questo do padro de valor, outra, enfatizando
fatores estruturais associados natureza da nossa competitividade e uma terceira de
ordem macroeconmica.

4.1. Padres monetrios e taxas de cmbio: lies da Histria

A discusso sobre a natureza exata de um padro monetrio to
velha quanto a prpria moeda. Afinal, a adoo de um padro oferece no s uma
referncia para o valor da moeda (em termos de uma mercadoria ou relativamente a
outra moeda), mas tambm, implcita ou explicitamente, uma regra ou disciplina para a
criao de moeda ao longo do tempo.
 21

Ao longo do sculo anterior a 1914, a civilizao ocidental pareceu

encontrar uma soluo definitiva para a questo da escolha do padro monetrio atravs
da consolidao do chamado padro-ouro. Tratava-se to-somente de tornar todas as
moedas do mundo civilizado conversveis em quantidades fixas e padronizadas de ouro,
o que tornava as taxas de cmbio simples expresses da razo matemtica entre os
"pesos em ouro" de cada moeda nacional.

Muito se escreveu sobre o padro-ouro. Para nossos propsitos, basta

lembrar que um sistema onde a oferta mundial de moeda est amarrada a uma ddiva da
natureza (ou, no mximo, ao progresso tecnolgico na minerao) ia terminar mais dia
menos dia e s durou esse tempo todo porque o espantoso crescimento da moeda
fiduciria (bancria) eliminou, em grande parte, o forte vis deflacionista implcito ao
sistema23.

Em 1914, a chamada conversibilidade foi abandonada e o padro-ouro

foi perdido. As moedas nacionais se tornaram meros pedaos de papel, e no mais
certificados de depsitos de determinada quantidade de ouro. Os preos relativos desses
papis, as taxas de cmbio, passam a ser fixados livremente em mercado, perdendo-se
com isso qualquer noo de padro. Esse estado de coisas (esse "no padro")
permanece em vigor durante todo o perodo de guerra, mas to logo essa circunstncia
excepcional foi superada no houve a menor hesitao em reconstruir o padro anterior
da forma exata como existia. No se discutiu muito, naquela ocasio, se um sistema de
taxas de cmbio flexveis seria mais apropriado: qualquer idia fora do padro-ouro era
desconsiderada liminarmente como extica.

Todavia, a reconstruo do padro ouro, ou seja, a restaurao da

conversibilidade a uma taxa fixa, nada tinha de trivial. A comear pela questo da taxa de
paridade. Os diversos pases participantes do sistema acumularam inflaes muito
grandes ao longo do perodo de guerra o que tornou o debate em torno do nvel de taxa
de cmbio no qual seria declarada a conversibilidade (i.e. fixada para todo o sempre) um
verdedeiro pesadelo. No momento em que este debate tinha lugar, nos mercados de cada
pas em questo, o peso em ouro correspondente a uma unidade monetria anterior da
guerra (que era visvel atravs das taxas de cmbio de mercado) correspondia a algumas
milhares, milhes (ou mesmo coisa muito maior) das mesmas unidades monetrias. Um
"marco-ouro" (ou seja, o conteudo de ouro de um marco anterior a 1914), veria um
alemo, estaria valendo no mercado alguns trilhes de "marcos papel". O mesmo valia,
evidentemente, e guardadas as devidas propores, para um ingls, um francs e mesmo
um brasileiro.

23 Veja-se Triffin (1968).

 22

A escolha das novas taxas de paridade, nesse contexto, comportava

vrias opes bsicas.

Uma alternativa era simplesmente a de se adotar como paridade a taxa

de mercado, o que seria equivalente a simplesmente redenominar a unidade monetria
nacional, fazendo a nova unidade igual a tantas velhas correspondentes ao preo de
mercado da quantidade padro de ouro de antes da guerra. A justificativa seria a de que
as taxas de mercado seriam mais consistentes com o equilbrio externo, consideradas as
transformaes determinadas pela guerra. Todavia, a sensao de que o preo de
mercado embutia dose substancial de "especulao" levou muitos procura de razes
mais fundamentais para a escolha da taxa de cmbio mais apropriada para se basear o
retorno conversibilidade. Foi nesse contexto que surgiu uma inovao, devida ao
economista sueco Gustav Cassel, que ficou conhecida como "Paridade de Poder de
Compra" (PPP), e que viria a ter enorme influncia nos anos posteriores.

O raciocnio era simples: considerada a taxa de cmbio entre duas

moedas em agosto de 1914, a taxa de cmbio em, digamos, maio de 1925 seria a anterior
multiplicada pelo diferencial entre as taxas de inflao nos dois pases, ao longo desse
perodo.

A adoo desse mtodo, que a ns brasileiros soa bastante familiar,

tinha implicaes muito mais srias do que poderia parecer primeira vista. Na verdade,
representava uma mudana de facto ainda que no de jure na prpria noo de padro
monetrio. No se tratava de fixar taxas de cmbio e conversibilidade de acordo com o
preo do ouro no mercado, mas de acordo com o preo de uma certa cesta de
mercadorias usada para a construo dos ndices de inflao. Era, na verdade, um novo
padro que no considerava apenas uma mercadoria, o ouro, mas vrias. Esse "padro-
cesta" tinha e continua tendo forte apelo intuitivo e passou a ter ampla utilizao.
Tornou-se, progressivamente, um forte argumento contra as taxas de cmbio fixas
moda do padro-ouro e viu-se adotado com fervor em diversos pases mais afetos
inflao, como o Brasil.

Contudo, o mtodo PPP, ou o "padro-cesta", embora parecendo,

primeira vista, um ovo de Colombo, terminou no se revelando uma soluo para o
problema da reconstruo do padro ouro nos anos 20: possvel que, pelo contrrio,
tenha gerado ainda mais confuso e no difcil ver porqu. Se dois pases tiveram taxas
de inflao parecidas durante o perodo de guerra, a regra da PPP recomendaria, para os
anos 20, a fixao da mesma taxa de cmbio do perodo pr-guerra. Essa taxa poderia
estar muito distante da taxa de mercado (e em qualquer direo), a qual poderia estar,
 23

em boa medida, refletindo os chamados "fundamentos macroeconmicos", os quais

podem ter mudado dramaticamente ao longo desse anos, para melhor ou para pior.

Em resumo, a mesma taxa de cmbio real de 1914 aplicada em 1925

podia representar um verdadeiro desastre (por muito alta ou muito baixa), e no foi outra
coisa o que se observou a partir de 1929, aps uma dcada de adeses ao padro-ouro,
orientadas por regras da PPP ou, pior ainda, pelo desejo de voltar paridade de 1914.
As condies reais de competitividade haviam mudado profundamente nesses anos, e
para todos os pases, por conta das profundas reestruturaes industriais, as devastaes
e reconstrues em novas bases, as incrveis transformaes tecnolgicas e o amplo
redesenho do prprio mapa da Europa. Apenas por acidente, as taxas de cmbio
anteriores guerra serviriam para alguma coisa depois. A referncia passada havia se
perdido e muitos no estavam dispostos a admitir essa simples verdade24.

Aps o colapso da dcada de 30, o mundo progressivamente se afastou

da idia de padres de valor, embora ainda houvesse uma ltima tentativa atravs de um
padro fiducirio ad hoc, o dlar, atravs do sistema de Bretton Woods. Assim como
no se podia garantir que o subsolo nos fornecesse ouro de acordo com a evoluo da
economia internacional, nada podia garantir que o balano de pagamentos norte-
americano oferecesse ao mundo a exata oferta de liquidez necessria para garantir a
estabilidade do sistema monetrio internacional. Sucederam-se perodos de dollar
shortage e de enorme abundncia (dficits em conta corrente) de liquidez, levando o
"padro-dlar" ao colapso em 1971. O desencanto com os padres monetrios atinge,
ento, o pice ao tempo que, pela primeira vez, surge uma defesa doutrinria de grande
peso para um sistema de taxas de cmbio flexveis25.

Adota-se a partir da, com certa resignao, um sistema de taxas

flexveis, menos pela convico nas suas virtudes em refletir tempestivamente
fundamentos macroeconmicos que pela falta de alternativa. A nostalgia dos padres
revelou-se fortssima. As virtudes do padro-ouro nunca cessaram de ser exaltadas e,
mesmo nos dias de hoje, so lembradas para apoiar a construo de simulacros do
sistema como os currency boards do Bltico e da Argentina. A despeito disso prevalece
nos dias de hoje um "no padro". As regras de PPP servem apenas como referenciais e
nada mais do que isso, entendendo-se que fatores de curto prazo, bem como outros de
natureza mais fundamental, podem produzir oscilaes grandes e "desvios" permanentes
dessa referncia. No obstante, o "padro-cesta" continua muito vivo em toda parte e

24 O exemplo mais flagrante foi o da prpria Inglaterra que, com a guerra, perdeu parte dos elementos econmicos
sobre os quais se baseava a chamada Pax Britanica e, mesmo assim, insistiu em restaurar a mesma paridade em
relao ao dlar que vigorou antes de 1914. Os prejuizos decorrentes dessa deciso seriam imensos.
25 Milton Friedman (1953).
 24

sua presena constante, como veremos na prxima seo, no debate que se segue
mudana na poltica cambial no Brasil, em julho de 1994.

Parece bastante claro que esse tour de force nas razes histricas da
moderna teoria das taxas de cmbio muito esclarecedor para a controvrsia brasileira
recente. Argumenta-se, com certa naturalidade (e superficialidade), que a taxa de cmbio
brasileira ficou "sobrevalorizada" (ou seja, mais baixa que o nvel "correto"), porque no
foi desvalorizada, a partir de julho de 1994, de acordo com a inflao (brasileira,
descontada a americana) ocorrida desde ento. A taxa de cmbio real, medida por um
mtodo do tipo PPP, caiu e por isso se diz que est abaixo do nvel de equilbrio, o qual
ningum se preocupa muito em saber qual . O raciocnio simplrio como a prpria
noo do "padro-cesta": a taxa de cmbio est exageradamente baixa (alta) porque caiu
(subiu).

No h dvida que a taxa de cmbio no Brasil ainda vista como um

preo pblico e, nesta condio, carece de indexao perfeita a qual, quando no ocorre,
implica necessariamente em "atraso". No se pergunta muito se o nvel anterior era
correto: se no houve a "reposio" da inflao ento existe defasagem. No vigora,
nesse universo conceitual, a lei da oferta e da procura e, portanto, os preos no sobem
nem descem. H apenas um "padro" para do qual no devemos nos afastar.

Mas independente de observaes mais fundamentais sobre a sua

validade, existem muitas dvidas sobre a correta aplicao do "padro-cesta". Qual a
cesta relevante, a do varejo ou a do atacado ? Qual a cesta estrangeira correspondente ?
Como so as ponderaes ? A comparao toma mdias ou ndices "de ponta" ? E, no
caso especfico, como exatamente deve ser adotado o preceito do artigo 38 da lei 8880
no clculo dos ndices relevantes ? Nenhuma dessas questes encontra respostas fceis
na literatura especializada, e as recomendaes para a poltica econmica so muito
sensveis ao tom das respostas. Se a cesta a do atacado, a variao da taxa de cmbio
real, seguindo-se ao Real, uma; se for a do varejo, outra muito diferente. E o mesmo
vale se a cesta estrangeira correspondente for a americana, a alem ou uma mdia
ponderada. E se os ndices tiverem resduos ou incorporaram as variaes nas taxas
relativas de crescimento da produtividade. A esse respeito em particular, recentemente26,
um economista lembrou os clssicos e a teoria do valor do trabalho deveriam ser
utilizados nesse debate e sugeriu algo como um "padro horas de trabalho". Taxas de
cmbio deveriam refletir produtividades relativas, diz ele, apoiando-se em Ricardo,
Marx, Hilferding e muitos outros. Corretssimo. claro, contudo, que isso no elimina a
discusso sobre o qual a cesta correta (atacado, varejo ou, quem sabe, o Big Mac),

26 Leonado F.C. Basso "Vivas da desvalorizao cambial" Folha de So Paulo, 11.11.95

 25

pois apenas adiciona um novo componente: as horas de trabalho utilizadas para a

produo da cesta. Visto de um ponto de vista dinmico, isso o mesmo que dizer que a
variao na taxa de cmbio entre duas moedas durante um certo perodo deveria refletir
a variao relativa nas produtividades do trabalho nos respectivos pases. Com efeito,
como vimos acima, a produtividade do trabalho no Brasil vem crescendo anualmente a
taxas superiores a 7% em mdia desde 1991, como vimos na seo anterior. Nos EUA,
esta taxa inferior a 1,0%. correto presumir que a taxa de cmbio deva refletir esses
nmeros, no ?

Em resumo, ao se tentar responder qual foi a apreciao real depois de

julho de 1994, fcil apelar para um "assim se lhe parece". Saber se os nveis atuais
so apropriados, ou seja, se a apreciao do real correta e merecida, uma questo
inteiramente diferente. Os fundamentos do setor externo no Brasil mudaram
dramaticamente nos ltimos anos, como ser visto na prxima seo. Quem garante que
as taxas de cmbio reais de 2 ou 3 anos atrs so apropriadas para o Brasil de hoje? Se o
Real subiu significa que tem de cair ? Afinal, existiria uma defasagem com relao a qu
se o Brasil mudou e o passado no serve mais como referncia ?

4.2. Cmbio e competitividade: uma viso estrutural

A questo bsica que esta sub-seo pretende responder simples:
existem razes para supor que, com a estabilizao e a abertura tenham havido
mudanas na estrutura da economia que determinem a necessidade de um
realinhamento (apreciao) na taxa de cmbio ?

Nas sees anteriores diversas pistas j foram fornecidas para uma

resposta. Argumentamos, na seo 2, que na vigncia da pesada estrutura de proteo
em vigor at 1990 mantinham-se incentivos ineficincia, oriundos notadamente da
ausncia de competio, que levaram estagnao da taxa de crescimento da
produtividade. Essa tese encontra pleno suporte no comportamento da taxa de
crescimento da produtividade posterior 1991, merc do avano do processo de
abertura. Resta considerar as implicaes desse estado de coisas no tocante
competitividade e taxa de cmbio. No se deve esquecer, por um lado, que a
produtividade o melhor indicador, quando se trata de naes, para definir o nvel de
competitividade27. Por outro, no se deve esquecer que prevalecem notveis diferenas
entre pases no tocante aos nveis absolutos de produtividade. Essas disparidades no
implicam necessariamente que os pases "ineficientes" no sero capazes de exportar
alguma coisa. Conforme ensina a moderna teoria do comrcio exterior:

27 Esse argumento lembrado, no contexto do debate recente, por Tavares (1996).

 26

os nveis de preos e as taxas de cmbio sempre se ajustam de modo a que cada

pas seja um produtor a baixo custo de alguma mercadoria. Se uma nao tem uma
vantagem absoluta em termos de produtividade, esses ajustamentos levaro este
pas a desfrutar de maiores salrios e rendas. Grosso modo, os pases podem ser
competitivos seja na base de baixos salrios e taxas de cmbio desvalorizadas, seja
na base de elevados nveis absolutos de produtividade. Por esta razo, o sucesso
das exportaes em si, ou mesmo um supervit comercial, so medidas enganosas
da competitividade nacional. A possibilidade de se competir no comrcio
internacional na base de altos nveis de produtividade e rendas elevadas algo
que se deve perseguir28.

luz dos ensinamentos acima no difcil concluir que a continuidade

do processo de crescimento atravs da SI levaria o pas a progressivamente basear sua
competitividade cada vez mais em baixos salrios e taxas de cmbio sub-valorizadas, e
cada vez menores nveis de produtividade. Conforme recentemente aduzido, a propsito
do fracasso econmico dos regimes socialistas e da mitologia que se criou, em certa
altura, sobre a superioridade do coletivismo sobre as variadas formas de laissez faire
ocidental, "o crescimento econmico que est baseado na expanso dos insumos, ao
invs de a expanso do produto por unidade de insumo, est invevitavelmente sujeito a
retornos decrescentes"29. Nesse sentido, a SI, na medida que no conduz ao dinamismo
tecnolgico, haveria de se exaurir naturalmente quando se esgotassem as importaes a
substituir. Nesse momento, os retornos decrescentes de sua continuidade comeariam a
saltar aos olhos30 e "competitividade" pareceria cada vez mais "artificial", ou "espria" -
para usar a terminologia de um insuspeito observador da industrializao atravs da SI,
Fernado Fajnzylber31. Mais e mais a "competitividade" dependeria, ao prosseguir a SI, de
redues em salrios j excessivamente deprimidos e em taxas de cmbio mais e mais sub
valorizadas. E como j no se revelava factvel reduzir os salrios reais, nem mesmo em
uma situao de hiperinflao, todo o peso de compensar a irracionalidade da
continuidade da SI passa a repousar sobre o cmbio. Nada mais ilustrativo a esse
respeito do que a conhecida "Lei de Sauer", ou a idia de que "qualquer que seja a taxa
de cmbio ela sempre estar defasada em 30%". O viciado terminal requer doses maiores
da mesma droga, com efeito cada vez menor, sem se dar conta que o processo tem de
ser revertido de forma radical.

luz dessas consideraes, de se esperar que, com a abertura e as

transformaes dela decorrentes, o pas caminhe para nveis maiores de produtividade,
ou seja, que o pas mude progressivamente a natureza de sua competitividade. Na

28 Dollar & Wolff (1993, p. 4). Grifos meus.

29 Krugman (1996, p. 169).
30 Como seria o caso, por exemplo, da reserva de mercado na informtica. Este seria, sem dvida, mais um caso
onde a autosuficincia seria factvel embora com produtos nacionais extremamente ineficientes e,
consequentemente, caros. No limite, todavia, haveria uma combinao de salrios suficientemente baixos e cmbio
suficientemente desvalorizado que os nossos computadores terminariam competitivos. Ou seja, para determinada
razo cmbio/salrio at a reserva de mercado seria um sucesso.
31 Fanzjylber (1988).
 27

verdade, este processo tem incio antes mesmo do Real, uma vez que as expectativas
quanto ao aprofundamento da abertura j tinham se consolidado com os primeiros
ensaios desse processo a partir de 1990. Um relatrio do Banco Mundial escrito no
primeiro semestre de 1994 notaria com clareza, j a essa altura, os diferenciais de
crescimento de produtividade a nosso favor (vis--vis nossos parceiros) e recomendaria
a apreciao cambial como decorrncia natural. O relatrio notaria que ao evitar a
apreciao e, portanto, manter um mega-superavit comercial a fim de prosseguir
acumulando reservas velozmente, o pas estaria concedendo um subsdio aos
exportadores e incorrendo em custos derivados de manter um estoque excessivo de
reservas internacionais32.

A abertura e a nova poltica cambial responderiam diretamente a esse

diagnstico e resultariam em aprofundar as tendncias acima descritas e tornar inevitvel
a apreciao cambial.

4.3. Aspectos macroeconmicos

Existem razes para supor que, com a estabilizao e a abertura
tenham havido mudanas nos "fundamentos" macroeconmicos, ou na configurao
bsica do balano de pagamentos, de tal sorte a que a taxa de cmbio que vigorava
antes do Real deixe se fazer sentido na situao posterior ? Faz sentido imaginar que a
inflao seja de tal sorte neutra que na passagem da hiperinflao para uma situao de
preos estveis no seja necessria nenhuma modificao nos preos relativos ou, mais
precisamente, na taxa de cmbio ?

A apreciao cambial observada em quase todos os programas de

estabilizao bem sucedidos que se tem notcia. J faz tempo que a literatura terica
sobre programas de estabilizao enxerga este fenmeno, assim como o aumento do
preo relativo dos non-tradeables, como "fatos estilizados" de experincias
normalmente arroladas como Exchange Rate Based Stabilizations. As explicaes para
isto, cujo pano de fundo estava associado s experincias de estabilizao no Cone Sul
nos anos 1970, pareciam construir-se a partir de razes para a lenta convergncia da
taxa de inflao para a taxa de desvalorizao cambial, seja pela existncia de "inrcia"
inflacionria33, seja pelo fato de uma poltica fiscal insuficiente minar a credibilidade
dos programas34, seja em funo de efeitos pelo lado da oferta35.

32 The World Bank (1994, pp. 63-72, passim)

33 Veja-se Calvo & Vegh (1993).
34 Veja-se Calvo & Vegh (1994).
35 Veja-se Rolds (1994).
 28

As experincias mais recentes na Amrica Latina e na Europa Central,

todavia, viriam a ensejar a construo de modelos mais completos onde ficariam mais
flagrantes os efeitos da estabilizao sobre a economia real. Com efeito, tendo em vista
a extenso dos efeitos da inflao elevada e das distores que ela provoca sobre os
mais diversos aspectos da vida econmica, seria tolice imaginar que a transio para
uma situao de preos estveis no geraria realocaes de recursos de grande alcance e
alteraes significativas em preos relativos. Essa simples e importante verdade nem
sempre enfatizada em avaliaes contemporneas de programas de estabilizao.
Assim mesmo, em um survey recente sobre os efeitos reais de programas de
estabilizao chega-se a uma constatao muito simples: qualquer que seja o modelo e a
trajetria, nos casos onde a estabilizao bem sucedida, invariavelmente verificado
que a taxa de cmbio ao final do processo mais alta (mais apreciada) que aquela
verificada no incio36.

Essa simples verdade mais facilmente identificada ao lembrarmos

que a literatura terica entende que a melhor medida para a "taxa de cmbio real" o
preo relativo de tradeables e non-tradeables37 e que um dos fenmenos mais comuns
de todas as experincias de estabilizao conhecidas a elevao dos preos dos
chamados non-tradeables relativamente ao das mercadorias tradeables. Este fenmeno
pode ser observado com clareza no Brasil em todas as experincias de estabilizao dos
anos 1980, atravs da evoluo diferenciada dos diferentes componentes dos ndices de
preo ao consumidor e por atacado, como pode ser visto na Tabela 8.

36 Veja-se Rebelo & Vegh (1995, tabela 3).

37 As justificativas e explicaes podem ser encontradas em Edwards (1989, cap. 2).
 29

Tabela 8
Inflao nos primeiros quatro meses de vrios planos de estabilizao
(em % acumulado)

Itens Pesos Cruzado Bresser Vero Collor Collor-2 Cavallo Real

IPC-r mar- jul- fev- abr- mar- abr- jul-
jun/86 out/87 mai/89 jul/90 jun/91 jul/91 out/94
IPC/IPC-R 3,37 26,46 29,67 54,71 38,80 14,76 15,67
Alimentos 31,37 -2,36 19,43 15,08 32,44 25,15 21,18 15,61
Industriais 10,28 -2,20 18,95 16,69 28,97 10,72 4,79 3,49
Tarifas 12,38 -2,64 22,27 12,65 42,07 22,67 7,67 10,82
Sazonais 3,42 -5,06 24,21 80,73 110,78 53,52 26,66 56,32
Servios 9,96 12,61 50,03 49,93 139,60 91,61 21,71 37,82
Diferenciveis 21,04 14,12 28,02 51,83 78,55 43,87 13,92 19,37
IPA 100,00 -1,73 35,98 33,27 44,27 34,45 4,63 7,93
Agrcola 30,36 1,27 57,82 72,03 136,72 62,81 32,91 26,41
Industrial 69,64 -2,80 30,52 20,87 24,80 23,45 1,59 0,05
Fonte e metodologia: ver Cunha (1990) e Franco (1995, Tabela 12.1, p. 258)

Note-se que os grupos "servios" e "diferenciveis" dentro dos IPCs

podem ser tomados como proxies para non-tradeables, e sua evoluo em diversos
planos de estabilizao bastante semelhante, ou seja, crescem bem mais rapidamente
que todos os outros preos. Tambm comum que a variao dos IPCs exceda a dos
IPAs, notadamente o IPA industrial. Fatores sazonais, claro, podem alterar esses fatos
estilizados, como pode ser visto em alguns dos casos da Tabela 8.

A evoluo das taxas de cmbio de mercado tendem a refletir a

variao de preos relativos acima descrita, salvo quando constrangidas por
congelamentos e intervenes diretas das respectivas autoridades. Nos casos ditos
"clssicos" de estabilizaes de hiperinflaes no se tem tanto detalhe sobre os
componentes dos ndices de preo, como acima dispostos, mas a evoluo das taxas de
cmbio e dos salrios vistas na Tabela 9 no deixam qualquer dvida sobre a
consistncia com os mecanismos que estamos a descrever.

Tabela 9
Hiperinflaes europias: mudanas em salrios reais e taxa de cmbio real
(durante os primeiros seis meses depois das estabilizaes)

pas variao nos sal. reais variao na tx. de cmbio real

Austria +34.5% +39.1%
Hungria n.d. +29.5%
Polnia +135.2% +28.1%
Alemanha +76.4% +35.4%
Fontes: Franco (1995, tabela 5.3, p. 140).

No deve haver dvida de que esta variao de preos relativos

constitui uma clara violao da hiptese de que a estabilizao tem lugar sob estrita
neutralidade, ou que a hiperinflao no tem efeitos sobre a economia real. As
 30

explicaes mais comuns para o fenmeno tem enfatizado efeitos alocativos ou pelo
lado da oferta38, mas podem ser construdas, talvez com certa vantagem, em um terreno
mais familiar aos temas aqui discutidos, a saber, o balano de pagamentos. tpico de
todas as experincias hiperinflacionrias que se conhece a ocorrncia de macias fugas de
capital, e as razes para isso devem ser bvias. A inflao elevada reduz a demanda por
moeda e a busca de outros instrumentos para proteger a riqueza dos efeitos da inflao
produz o fenmeno denominado currency substitution, ou "dolarizao", o qual tanto
maior forte quanto maior a mobilidade de capitais39. Na presena de currency
substitution bastante evidente que um aumento no nvel da inflao deteriora a conta
capital do balano de pagamentos e termina por trazer uma depreciao cambial em
termos reais a fim de ajustar a conta-corrente maior fuga de capitais, havendo tambm
os efeitos de overshooting derivados do fato de a conta corrente reagir lentamente ao
estmulo cambial. Ou seja, tpico e prprio das inflaes elevadas que exista sub-
valorizao cambial sendo difcil enxergar o Brasil como exceo.

O Grfico 3 abaixo serve para uma avaliao dos efeitos da inflao

sobre o balano de pagementos. A linha reta representa o equilbrio no balano de
pagamentos, vale dizer, a situao onde o saldo em conta corrente igual ao saldo da
conta de capitais e no h acumulao de reservas. Assume-se que a taxa de cmbio real,
mostrada no eixo vertical, afeta a conta corrente atravs das contas comerciais: quando o
cmbio real se eleva, ou seja, quando h uma depreciao real, o saldo comercial e em
conta corrente se eleva. Se a inflao no se altera, entramos numa regio de supervit e
acumulao de reservas. Mas quando a inflao se eleva a conta capital se deteriora com
as fugas de capital o supervit eliminado. Assim sendo, o equilbrio mantido com
combinaes de cmbio real mais depreciado e inflao mais alta, ou seja, atravs de uma
reta de inclinao positiva como a do Grfico 3. No Apndice 1, as equaes que
produzem essa reta so apresentadas com os devidos detalhes tcnicos, juntamente com
o restante de um modelo macroeconmico simplificado que ajuda a entender a
macroeconomia do Plano Real.

38 Podendo enfatizar os efeitos da inflao sobre o contedo informacional do sistema de preos, como em Franco
& Parcias (Franco (1995, cap. 13), ou a alocao relativa de investimentos entre tradeables e non-tradeables, como
em Rebelo & Vegh (1995, p. 148).
39 Uma descrio do fenmeno e suas consequncias, bem como uma avaliao de algumas experincias latino-
americanas pode ser encontrada em Savastano (1992).
 31

Grfico 3
Balano de pagamentos, cmbio e inflao

A linha reta permite que se visualize com clareza o modo como a taxa
de cmbio real se altera em funo do nvel de inflao, e o modo como diferentes
situaes se configuram para valores extremos da inflao. Em pontos como o ponto A,
a inflao muito elevada e tambm as fugas de capital de modo que para haver
equilbrio externo preciso que a taxa de cmbio seja excessivamente depreciada, ou
sub-valorizada. Em pontos como o ponto C, a inflao muito baixa ou inexistente, e
no existem fugas de capital, podendo haver entradas de capital conforme os diferenciais
de taxas de juros e as perspectivas de investimento direto. A taxa de cmbio no ponto C
bem mais "valorizada" que a aquela do ponto A. Como a taxa consistente com o
equilbrio externo e inflao baixa faz sentido dizer, como est no Grfico 3, que a taxa
de cmbio no ponto C correta, nem sub nem sobre valorizada.

fcil ver, atravs do Grfico 3, o modo se comporta a taxa de cmbio

quando a inflao subitamente se reduz. Suponha que a economia est no ponto A com
inflao alta e cmbio sub-valorizado. Subitamente a inflao se reduz, e tudo se passa
como se houvesse um movimento rpido da economia do ponto A para o ponto B, onde
a economia est na regio de supervit no balano de pagamentos. A taxa de cmbio est
subvalorizada e o mega-supervit comercial que ele produz faz pouco sentido agora que
a inflao minscula e no h fugas de capital. Nessas condies, mantida a taxa de
cmbio nominal o pas ir experimentar uma vigorosa acumulao de reservas. Se a
autoridade monetria no intervir comprando o excedente de reservas mantendo a taxa
de cmbio nominal, haver apreciao nominal e a economia ir caminhar para o ponto
C, onde a taxa de cmbio real significativamente mais apreciada.
 32

absolutamente tolo dizer que a taxa de cmbio real no ponto C est

"sobrevalorizada" ou "defasada" simplesmente porque menor (mais valorizada) que a
que vigora no ponto A, sob inflao elevada. E as razes so aquelas aludidas no incio
dessa seo: as condies macroeconmicas no ponto A, em especial no tocante a fugas
de capital, so substancialmente diferentes daquelas que vigoram no ponto C.
Obviamente a taxa de cmbio que faz sentido no ponto A no faz sentido no ponto C.

E por fim, cabe perguntar: ser que a economia poder se manter no

ponto C ? Ser que esta situao de "equilbrio externo", vale dizer, esta combinao
entre conta corrente e conta de capitais , do ponto de vista intertemporal, sustentvel ?
Esta pergunta pode ser respondida de muitas maneiras, e a mais comum consiste em
observar o tamanho do dficit em conta corente. Admite-se que dficits como aqueles
experimentados pelo Mxico nos poucos anos anteriores a 1994, por volta de 6% ou 7%
do PIB, so insustentveis. Admite-se tambm que a manuteno de contas-corrente em
equilbrio seja um contra-senso pelo fato de implicar em acumulao exponencial de
reservas e a renncia em se dispor de poupana externa, conforme explicado adiante na
seo 6. O nvel correto e prudente para o dficit em conta corrente alguma coisa
intermediria que se parece com o observado para o conjunto das chamadas economias
emergentes, e que parece se situar na casa dos 3% do PIB.

5. O paradoxo da vulnerabilidade externa sob auto-suficincia

Antes de prosseguir elaborando sobre a importncia da abertura para

um novo modelo de desenvolvimento no Brasil convem atacar um ponto muito caro ao
arcabouo retrico que sustentou o modelo de crescimento atravs da SI: a relao entre
abertura e vulnerabilidade externa.

Durante anos e anos, no Brasil e na Amrica Latina em geral, a

bandeira da industrializao atravs da SI era enfunada pela idia de que este era o
caminho reduzir a nossa vulnerabilidade externa, isto , a nossa sensibilidade a choques
externos adversos. Com isso, e com a ajuda de variados e duvidosos malabarismos
conceituais, nosso processo de desenvolvimento industrial passou a se confundir com um
projeto de auto suficincia, ou com a idia de que o crescimento auto-sustentado no
poderia ocorrer seno em autarquia.

A fragilidade lgica dessas pressuposies, as quais, no obstante,

experimentam uma sobrevida garantida pela inrcia das instituies acadmicas, no
 33

to importante quanto o seu flagrante e contundente desmentido pelos fatos. Os anos 70

e 80 marcaram a realizao definitiva da industrializao e da virtual auto-suficincia,
mas nem por isso deixamos de ficar vulnerveis a choques externos. Pior ainda, nosso
desempenho medocre em termos do crescimento, inflao e mazelas sociais, parece
sugerir que a nossa vulnerabilidade externa tornou-se at maior. Como se explica este
paradoxo, ou seja, que uma economia quase auto suficiente seja, afinal, to sensvel s
mazelas que vm do exterior ?

Para tentar esclarecer o paradoxo vale empreender um simples

exerccio de comparao. Tomemos dois pases em desenvolvimento que vinham
mostrando dinamismo semelhante e que exibiam nveis idnticos de endividamento
externo como proporo do PIB. De um lado uma repblica sul-americana tpica (ns),
dessas bem fechadas e s vezes referidas como "baleias", onde as exportaes eram
iguais s importaes ambas correspondendo a cerca de 7% do PIB. Tomemos em
paralelo um dos chamados "tigres" (Coreia do Sul), animais oriundos do sudeste asitico,
para o qual as exportaes tambm eram iguais s importaes, mas sendo que ambas
superiores a 35% do PIB, ou seja, uma economia aberta.

Agora suponha que ambas as repblicas, em funo da crise mexicana

de 1982, subitamente sejam obrigadas a gerar um supervit comercial grande, digamos,
de 6% do PIB (que era o tamanho do dficit em conta corrente que ambos mantinham
antes da crise). Suponha tambm que para as duas economias cada ponto percentual de
desvalorizao da taxa de cmbio real gere um aumento de 1% nas exportaes e uma
reduo da mesma ordem nas importaes como proporo do PIB40. Com isso, para
elevarmos nossas exportaes a um nvel equivalente a 10% do PIB (ou seja, aument-
las em cerca de 43%) e reduzir as importaes a 4% do PIB (fazendo-as cair 43%)
conseguindo assim o supervit requerido, teramos de promover uma desvalorizao
cambial real de 43%. O mesmo clculo para a repblica asitica, ou seja, elevar as
exportaes a 38% do PIB e reduzir as importaes a 32%, nos leva a uma
desvalorizao real de apenas 8,5%. claro que, quanto maior a desvalorizao cambial
requerida maior a instabilidade macroeconmica decorrente do processo de ajuste. No
por outro motivo que a repblica sul-americana muito provavelmente ter inflao alta,
instabilidade, recesso, conflito distributivo, etc, enquanto que a asitica trafegar bem
tranquilamente pelo choque externo.

Mesmo sendo, obviamente, estilizado e simplificador, o exerccio

bastante revelador a sua aderncia experincia extradiordinria como mostra a Tabela
11 com a experincia do Brasil e da Coreia do Sul nos anos 1980.

40 Note-se que isso uma forma turbinada de admitir a chamada condio de Marshall-Lerner.
 34

Tabela 11
Brasil e Coreia do Sul: indicadores macroeocnmicos comparados

BRASIL COREIA
Taxa de cmbio real efetiva
(1980-81=100) 143 112
PIB em 1985 (1980=100) 117 137
Inflao em 1985 226% 2.5%
Grau de abertura em 1980/81
exportaes como % do PIB 7% 38%
importaess como % do PIB 7% 36%
Dvida/PIB (1983/4) 46% 53%
Servio da dvida/exportaess (1983/4) 44% 19%
Fonte: Collins & Park (1989)

Os graus de endividamento externo como proporo do PIB eram, de

fato, semelhantes, embora bastante diferentes quando computados como proporo das
exportaes merc da diferena de grau de abertura. As desvalorizaes cambiais reais
efetivamente observadas so semelhantes ao sugerido pelo exerccio, bem como as
diferenas nas taxas de inflao e crescimento nos anos que se seguiram. A comparao
obviamente simplificadora, ao abstrair de muitos outros aspectos que poderiam afetar
os desempenhos macroeconmicos relativos de Brasil e Coreia. Todavia, sabido que a
literatura acadmica corrobora amplamente nossa conjectura de que a orientao "para
fora" do desenvolvimento dos pases do Sudeste Asitico foi crucial para lhes garantir
um bom desempenho macroeconmico nos anos 1980, o oposto valendo para os pases
latino-americanos41.

A moral da histria muito simples: quanto mais fechada a economia

mais difcil fazer "ajustamento externo" e mais propensa instabilidade
macroeconmica a economia dever ser. Assim sendo, a industrializao que busca a
auto-suficincia aumenta a vulnerabilidade externa e no diminue. Estivemos, portanto,
andando na direo errada. Deve fixar bem claro que "industrializao" - tardia,
dependente, ou o que quer que seja - no tem necessariamente nada que ver com "auto-
suficincia", mesmo que envolva algum protecionismo e promoo industrial, haja vista,
a experincia dos "tigres" para no mencionar casos surpreendentemente pouco
mencionados de industrializao tardia como Canad e Austrlia. Cumpre, portanto, ter
claro que o novo modelo de crescimento que temos de redefinir deve contemplar um
grau de abertura substancialmente maior - talvez o dobro ou o triplo - do que hoje
temos se que queremos evitar que nossa vulnerabilidade externa prejudique nosso
crescimento daqui para adiante.

6. Poupana externa e crescimento

41 Para uma resenha recenta veja-se Taylor (1996).

 35

O crescimento econmico se obtem a partir de investimento e de

inovao tecnolgica. Essa simples verdade pode ser descrita de uma forma ligeiramente
mais sofisticada a partir da seguinte frmula:

g = ? .{I/Y} (1)

A frmula diz simplesmente que os acrscimos ao estoque de capital ( I

= ?? K) medidos como proporo do PIB ( I / Y ) produzem tanto mais crescimento ( g )
quanto maior a chamada relao incremental produto capital ( ? = ? Y / ? K ), ou seja,
a relao tecnolgica que estabelece quanto de acrscimo ao produto se obtem a partir
do acrscimo ao estoque de capital.

Essa frmula adquire uma genealogia mais ilustre - conhecida como

frmula de Harrod-Domar - quando a ela se acrescenta a igualdade entre poupana e
investimento, como se segue:

I = S = S pr + ( T - G ) + ( M - X - i.D* ) = Spr + Spub + Sext (2)

A poupana agregada ( S ) decomposta entre a poupana privada

(S pr ), a poupana pblica ( Spub = T - G ), igual ao resultado em conta corrente do
governo42, e a poupana externa ( Sext = M - X - i.D* ), identicamente igual ao dficit
em conta corrente do balano de pagamentos. A combinao entre as equaes (1) e (2),
expressa na equao (3), permite que se vislumbrem alguns dos fatos mais importantes
sobre o crescimento econmico brasileiro desde os anos 1970:

g = ? . { ? pr + ? pub + ? ext } (3)

onde ( ? ?) diz respeito a taxas de poupana, ou seja, poupana como proporo do PIB.

A Tabela 12 abaixo procura relacionar os valores para as respectivas

taxas de poupana, taxas de crescimento econmico e taxas de investimento pblico e
privado.

42 O investimento pblico est includo no investimento agregado ( I ). O dficit (supervit) pblico a diferena
entre o investimento e a poupana pblica.
 36

Tabela 12
Investimento e poupana, 1970-1994

1970-82 1983-89 1990-94

Investimento 22,94 17,18 14,56
privado 3,58 2,23 2,41
pblico 19,36 14,95 12,15
Poupana 22,94 17,18 14,56
privada 13,91 17,10 15,89
pblica 5,13 -0,45 -1,33
nacional 19,04 16,65 14,55
externa 3,90 0,53 0,01
MEMO: poupana em outros pases
Privada
Amrica Latina 16,1 13,8 n.d.
sia 14,4 20,6 n.d.
Pblica
Amrica Latina 3,3 2,2 n.d.
sia 4,4 3,9 n.d.
Nacional
Amrica Latina 19,8 15,3 n.d.
sia 18,8 24,5 n.d.
Fonte: Carneiro & Werneck (1990, Tabela 3.1), Edwards
(1995, p. 10)

Diversas concluses interessantes emergem dos nmeros da Tabela 12.

Note-se, em primeiro lugar, que as nossas taxas de poupana privada mostram-se
superiores mdia latino-americana na segunda metade dos anos 1980, tendo sido
inferiores na dcada anterior. Como o oposto se passa com a poupana pblica, fica
claro o peso da poupana e investimento pblico no Brasil anterior a 1983 relativamente
norma latino-americana. bastante evidente que o colapso do investimento no Brasil
aps 1982 tem que ver com as drsticas redues tanto na poupana pblica quanto na
poupana externa, o que foi em uma pequena parte at compensado pelo comportamento
da poupana privada. Note-se que esta mesma perda na poupana externa ocorreu no
caso asitico mas, conforme argumentado na seo anterior, isto no afetou os outros
componentes do crescimento.

Note-se que o investimento e poupana pblica reduzem-se

substancialmente ao longo do tempo podendo se argumentar que dificilmente esse
movimento ser revertido. A crise fiscal na raiz desse fenmeno est associada ao
crescimento dos gastos de custeio, em boa medida decorrentes dos efeitos da
Constituio de 1988. Esse aumento nas responsabilidades do Estado por gastos de
custeio de natureza permanente e mesmo que seja possvel efetuar alguma reverso
nesse movimento a poupana pblica que poder ser criada no ter a magnitude que
teve nos anos 1970. Assim sendo, o setor pblico no ter muita capacidade de originar
investimentos como teve nos anos anteriores a 1983. A responsabilidade pelo
crescimento nos anos a seguir dever recair predominantemente sobre o setor privado.
 37

Esta concluso pouco alterada pelas possibilidades disponveis no

tocante poupana externa. de se notar que nos anos 1990, observa-se uma
recuperao das entradas de capital no Brasil, mas a recuperao da poupana externa
apenas se observa em 1994 quando o pas passa a experimentar dficits em conta
corrente, mesmo assim em nveis bastante inferiores norma dos anos 1970. Numa
situao de equilbrio em conta corrente, como a que experimentamos at 1994, influxos
de capital apenas produzem acumulao de reservas cuja esterilizao cancela qualquer
efeito sobre a poupana agregada e sobre o crescimento. No por outro motivo que se
prope que o pas se conforme em manter dficits em conta corrente e implemente
controles e restries sobre as entradas de capital estrangeiro, notadamente as de
natureza financeira e de prazo curto. Todavia, a poupana externa no poder contribuir
com mais de 3% do PIB anualmente sob pena de fragilizar as contas externas, de modo
que, a responsabilidade pelo crescimento dever recair, como j observado, sobre o setor
privado.

7. O "projeto" e a retrica do desenvolvimento

A observao mais importante a fazer sobre "modelos" e "projetos" de

desenvolvimento a de que essas criaturas, via de regra, pertencem aos historiadores,
vale dizer, so racionalizaes a posteriori de experincias histricas especficas, cujos
traos principais so decantados a fim de lhes revelar, conforme o vezo do exegeta, a sua
verdadeira essncia. O enunciado do modelo, ou projeto, envolve necessariamente uma
combinao daqueles traos especficos que cada historiador identifica como
fundamentais, de modo que, com muita freqncia, uma mesma experincia enseja
inmeras e nem sempre consistentes lies. A experincia dos chamados "tigres
asiticos", por exemplo, especialmente rica, neste domnio, uma vez que j comportou
amplas e contundentes referncias tanto para confirmar quanto para desmentir teses
(neo?) liberais43.

Observa-se, no obstante, notvel mistificao em torno da

possibilidade de definio de um projeto nacional a priori, vale dizer, como resultado de
uma mobilizao redentora a partir de idias e interesses clarividentemente articulados,
do que resulta algum processo econmico inovador. Presume-se, dessa forma, que as
"respostas criadoras" (as inovaes institucionais, na poltica econmica e na esfera
tecnolgica44) se constroem a partir de revolues intelectuais ou mobilizaes polticas

43 Para confirmar use-se a literatura baseada nos mega estudos do NBER , cf. Bhagwati (1978) e, mais recentemente,
dos economistas do Banco Mundial, cf. Chennery et al. (1986). Para desmentir procure-se Amsden (1989).
44 Schumpeter (1947)
 38

prvias (ou, no mximo, simultneas) sua ocorrncia. As vanguardas, tanto intelectuais

quanto polticas, tm, por sua prpria conta, sua importncia vastamente exagerada,
parecendo querer estabelecer uma curiosa primazia do historiador (e na leitura sobre a
evoluo das foras produtivas) sobre a Histria.

Essa mistificao das vanguardas ocorre esquerda e direita, e a

noo de "projeto nacional", tal como comumente apregoada, uma de suas vtimas
mais contumazes. Desde JK, prevalece a leitura de que o desenvolvimento articula-se a
partir de um projeto nacional corporificado em convergncias polticas evidentes
habilidosamente costuradas pelas lideranas e expressas em um documento de metas.
Desde ento, procura-se replicar essa combinao de elementos, independentemente de
tratar-se ou no de regime democrtico45. Torna-se lugar comum a definio de um
"Plano de Metas", atraindo evidente anologia com os hericos anos do
desenvolvimentismo puro. No h mal nisso, e todos os governos que se seguiram o
fizeram, e os que se seguiro provavelmente havero sempre de faz-lo. Deve-se,
evidentemente, evitar a armadilha de elevar um expediente retrico categoria de roteiro
preciso do processo de desenvolvimento, retirando deste qualquer aspecto de processo
histrico. No h dificuldade a. Bem mais complexo evitar a inconsistncia entre as
aes presentes, ainda "inovadoras" e com motivaes ainda no inteiramente
amadurecidas, e uma retrica "anterior" que lhes contradiz.

Essa questo se mostra clara nos dois mais importantes pilares da

retrica do modelo de substituio de importaes (SI): (i) a identificao entre
desenvolvimento e gasto pblico; e (ii) a identificao entre autodeterminao (e
soberania) com auto-suficincia (autarquia). Em ambos os casos, as aes a serem
desenvolvidas nos prximos anos so inteiramente contraditrias aos chaves produzidos
a partir dessas posturas. No primeiro caso, por exemplo, chaves de grande apelo esto
longamente estabelecidos: desenvolver construir estradas. Bem como fazer
hidroeltricas, escolas, postos de sade. Desenvolver gastar. Apenas e to-somente
gastar, de modo que o bom governo , evidentemente, o que mais gasta, o mais
descaradamente gastador, o mais irresponsvel e o menos preocupado com disciplina
fiscal. Governo bom o que faz obra, no imposta que no pague as contas ou que a
obra no tenha maior utilidade. A obra em si o que conta, tendo, inclusive, pouca
importncia se esse governante obreiro desonesto, pois a vale o mui conhecido "rouba
mas faz".

45 Anos mais tarde, o 2 Plano Nacional de Desenvolvimento enunciado pelo governo do General Geisel repetiria a
mesma liturgia ao identificar "desenvolvimento" com uma vasta coleo de investimentos pblicos e aes de estado
minuciosamente relacionadas em um documento de metas.
 39

Quando as polticas pblicas para promover o desenvolvimento vo no

sentido oposto, vale dizer, enfatizam a austeridade (por que objetivamente se sabe que
a austeridade fiscal que levar ao desenvolvimento), o governo cai numa armadilha
retrica: se desenvolver gastar, cortar gasto significa fomentar o contrrio do
desenvolvimento, a recesso. O mesmo se observa na questo da auto-determinao. Na
medida que se procura reduzir a vulnerabilidade externa, a auto-suficincia (e portanto, a
substituio de importaes com vistas autarquia) o nico caminho natural. Quando
as polticas pblicas caminham na direo da abertura, novamente o governo se envolve
em uma armadilha retrica: a abertura haver, nessas premissas, de levar ao aumento da
vulnerabilidade externa e, portanto, levar crise cambial e no ao desenvolvimento.

Note-se, de outro lado, que retrica do desenvolvimento, embora nem

sempre se constitua em uma descrio objetiva do processo, incorpora notvel contedo
de tautologia, de modo que dificilmente se poder contradiz-la. Construir estradas ser
sempre desenvolvimento ainda que objetivamente a relao entre ambos seja secundria
ou de pouca importncia. Da mesma forma, no simples argumentar que, com mais
abertura ficamos mais auto-suficientes !

A rigor, a retrica do modelo anterior no precisa ser desmentida; ela

deve apenas cair em desuso, substituda por outra mais prpria ao momento histrico
especfico. Com efeito, a retrica do desenvolvimento sempre nasce fortemente
referenciada a uma configurao histrica especfica. A retrica do "desenvolver
gastar" e da "auto-suficincia" est evidentemente atrelada a um episdio histrico
especfico no qual o gasto pblico e a substituio de importaes foram os principais
elementos propulsores do processo de crescimento. Passado esse episdio e exauridas as
possibilidades de sua continuao, a retrica de modo algum desaparece. Permanece
viva, em vez disso, embora cada vez mais envelhecida, a despeito de as revolues que
lhe deram origem terem-se encerrado h muito. A retrica se se cristaliza em mitos,
encastelada no inconsciente coletivo, gerando consequncias ao nvel das doutrinas e da
organizao poltica.

Por isso mesmo, no se deve subestimar o poder da retrica, ainda

mais numa sociedade democrtica de massas onde a opinio pblica uma interferncia
cotidiana nos trmites polticos. Embora o desenvolvimento brasileiro j tenha evoludo
autonomamente para direes bem diversas daquelas recomendadas pela nossa retrica
convencional relativa ao desenvolvimento, a todo momento estamos enfrentando tenses
ao desafiar o que parece ser uma sabedoria solidamente estabelecida. A retrica demora
a morrer porque, como j dito, apenas ser substituda por outra, via de regra, formada
ex post facto a partir da racionalizao de uma experincia inovadora bem sucedida.
 40

Certamente ainda levar algum tempo para que os chaves clssicos do desenvolvimento
capitaneado pelo investimento pblico e pela SI sejam substitudos por outros mais
adequados ao novo modelo de desenvolvimento, qualquer que ele seja. Quanto mais se
apressa, todavia, o enunciado de um Novo Desenvolvimento, mais fcil se torna
encaminhar as polticas que lhe do sustentao.

Por ltimo duas advertncias devem ser feitas. A primeira que devem
ser evitados os clichs do debate doutrinrio, ou uma discusso dessa misteriosa entidade
denominada "o modelo neo-liberal", ou o chamado "consenso de Washington", cuja
funo parece ser e de servir como um referencial negativo para imaginaes
nacionalistas mal-humoradas, um xingamento dirigido aos que se inserem e contribuem
para "isso que a est"46. Conforme notaria um observador insuspeito "nos anos 80, a
identidade positiva Estado-Desenvolvimento se dilui e o Estado passa a ser visto quase
como um obstculo ao progresso. No s a ideologia neo-liberal que ganha uma
hegemonia temporria. Mais do que isto, a falncia material do Estado, tanto em pases
ricos quanto pobres, que leva a um esforo de reforma que no pode ser modelado
ideologicamente. Alis, um outro dado fundamental nasce da falncia dos modelos
ideolgicos. O Estado tem de resolver problemas concretos, com os meios concretos de
que dispe"47.

Por ltimo, e por concluso, resta observar que o novo modelo que se
esboa, onde a mola mestra do processo o crescimento da produtividade, as aes de
governo no so, em si, deflagradoras do processo de desenvolvimento. A dinmica
bsica do desenvolvimento brasileiro comea a prescindir das aes de governo,
especialmente no que toca aos grandes programas e projetos de investimento, embora
isto no seja o caso no tocante configurao macroeconmica bsica. O governo se
torna coadjuvante e as burocracias e os polticos perdem o papel missionrio que
assumiram ao longo de dcadas. O progresso e o crescimento se obtm crescentemente
na rea privada e, nessa circunstncias, o governo precisa se acostumar ao exibir um
cartel de realizaes que no se limita, e nem mesmo prioriza, o nmero de obras ou
programas que iniciou. As prioridades deslocam-se dos instrumentos (programas,
despesas) para os objetivos finais (os indicadores sociais e econmicos). O salrio real
sobre no em funo da poltica salarial, mas do crescimento da produtividade gerado no
setor privado. Deixa de ser uma conquista do governo ou do Parlamento. O investimento
ocorre porque o setor privado confia na sustentabilidade de um quadro macroeconmico
bsico. No mais consequncia de "projeto nacional", composto de mega-

46 E menos ainda as "alternativas" ao dito modelo, alis como recentemente demonstrado por Gomes & Unger
(1995).
47 Cardoso (1995, p. 152)
 41

investimentos, urdido em gabinetes. O governo no mais o agente primordial do

processo, e da resulta uma angstia bsica do poltico cuja "plataforma"
tradicionalmente consiste, como observado acima, em uma coleo de despesas
relacionadas num documento de metas. No passado, portanto, o poltico comprometia-se
com metas instrumentais (despesas) que produziam o desenvolvimento no mbito de um
modelo onde o Estado era o indutor do mecanismo. Hoje, o "plano de metas"
governamentais no mais to importante, e nesse contexto o grande desafio do poltico
- e grande desafio desse governo - o de mudar os termos pelos quais so avaliados os
governos, vale dizer, redefinir a retrica do processo de desenvolvimento de modo a
reassentar as bases de julgamento da eficcia das aes do estado.
 42

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