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CLASES
a Entidad necesita prepararse para contratar y, para ello, ejecuta una serie de
actos: Elabora su Programa Anual de Compras, Consolida y aprueba el
Expediente de Contratacin, designa al rgano que se encargar de la
Contratacin, etc. Uno de los ms importantes es la definicin de los Sistemas de
Contratacin.
1. Suma alzada
Si, como muchas veces se ha referido, el proceso de contratacin pblica se puede dividir en
tres etapas (actos preparatorios, proceso de seleccin y ejecucin contractual), es la primera de
dichas etapas probablemente la menos estudiada. Esto se debe, quizs, a que es el estadio que
menos problemas presenta: no existen recursos contra los actos que se deciden en esta etapa, de
acuerdo con lo establecido en los numerales 2 y 3 del artculo 106 del Decreto Supremo N 184-
2008-EF, Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado1 (en adelante, el Reglamento), a
diferencia de, por ejemplo, del proceso de seleccin o la ejecucin contractual, donde las
consultas, observaciones y el recurso de apelacin en el primer caso o la conciliacin y el arbitraje
en el segundo, son herramientas de los proveedores para cuestionar las decisiones que toma el
Estado respecto a sus contratos.
En ese sentido, durante la etapa de los actos preparatorios, la entidad tiene el control casi total
de la contratacin. Es tal vez por esta razn que, en ocasiones, al no existir ningn posible
reclamo, no se medita con atencin muchas de las diferentes opciones que presenta la norma
respecto a los actos preparatorios. Y una de las decisiones importantes que se deben tomar en
esta etapa, y tambin uno de los puntos menos estudiados * Abogado por la Pontifi cia
Universidad Catlica del Per. Ha publicado diversos artculos sobre derecho constitucional,
administrativo y de contrataciones pblicas. Contacto: sergio. 1 Artculo 106.- Actos no
impugnables No son impugnables: ()
3. Las Bases del proceso de seleccin y/o su integracin. en lo que respecta a las contrataciones
del Estado, es la de escoger cul ser el sistema de contratacin y, de ser el caso, la modalidad de
ejecucin contractual. Sistemas y modalidades que estn muy relacionados, sin embargo, por
cuestin de espacio, en este texto solo comentaremos el primero de los puntos de manera
sencilla, pues en muchas ocasiones no se tiene claro los alcances de cada sistema. Respecto a los
sistemas de contratacin, es obligatorio elegir uno y detallarlo en las bases, como se menciona en
el inciso e) del artculo 26 del Decreto Legislativo 1017, Ley de Contrataciones del Estado2 (en
adelante, La Ley). Por esa razn, es muy importante conocer los alcances de estos sistemas, a
diferencia de otras modalidades que son opcionales. Existen oficialmente tres sistemas de
contratacin, aunque en realidad son principalmente dos, pues el tercer sistema es un hbrido de
los dos primeros. Estos dos primeros sistemas son los de suma alzada y precios unitarios.
Analizaremos sus caractersticas y qu implica optar por uno o el otro.
1. SUMA ALZADA
1.1. CARACTERSTICAS Como ya es sabido, el sistema de suma alzada se utiliza cuando las
caractersticas de la prestacin estn claramente defi nidas, de acuerdo con lo establecido en el
numeral 1 del artculo 40 del Reglamento3 . Estas caractersticas incluyen tanto la cantidad como
la calidad que se solicitan. Por ejemplo, en el caso de bienes, si se sabe exactamente la cantidad de
computadoras que se necesitan y su modelo, capacidad, memoria, etc., se debe contratar por
suma alzada. En el caso de servicios, por ejemplo, si se conoce con exactitud cuantos minutos del
servicio de publicidad radial se necesitan para una determinada cam- 2 Artculo 26.- Condiciones
mnimas de las Bases Las Bases de un proceso de seleccin sern aprobadas por el Titular de la
Entidad o por el funcionario al que le hayan delegado esta facultad y deben contener
obligatoriamente, con las excepciones establecidas en el Reglamento para la adjudicacin de
menor cuanta, lo siguiente: () e) La defi nicin del sistema y/o modalidad a seguir, conforme a lo
dispuesto en la presente norma y su Reglamento [...] 3 Artculo 40.- Sistemas de Contratacin
De acuerdo a lo establecido en el Artculo 26, inciso e) de la Ley, las Bases incluirn la defi nicin
del sistema de contratacin. Los sistemas de contratacin son: 1. Sistema a suma alzada, aplicable
cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestacin estn totalmente defi nidas en las
especifi caciones tcnicas, en los trminos de referencia o, en el caso de obras, en los planos y
especifi caciones tcnicas respectivas. El postor formular su propuesta por un monto fi jo integral
y por un determinado plazo de ejecucin []. paa, la entidad tambin deber utilizar este
sistema de contratacin. Como contraparte a este nivel de detalle en la prestacin exigida por la
entidad, los proveedores deben presentar sus propuestas tcnicas indicando un monto fi jo
integral y un plazo fi jo de ejecucin por el servicio. Por dicha razn, tambin, cuando se presenta
la propuesta econ- mica, no es necesario presentar el detalle de los montos desagregados en los
precios unitarios, sin perjuicio que este detalle sea solicitado al ganador de la buena pro, como
parte de los documentos para la fi rma del contrato, como se menciona por ejemplo, en el
numeral 5 del artculo 183 del Reglamento4 . No obstante, existen casos en que las entidades
innecesariamente incluyen en sus bases como exigencia el presentar el monto desagregado de la
propuesta econmica en procesos bajo el sistema de suma alzada. La pregunta es qu pasa si el
postor, obedeciendo esta irregular exigencia de las bases, presenta el desagregado de su
propuesta econmica y, por mala suerte, el monto de este desagregado no coincide con el monto
total? En estos casos, teniendo en cuenta que el desagregado de los precios unitarios nunca debi
presentarse, no tiene ninguna trascendencia, no pudiendo ser descalifi - cado el postor por esta
contradiccin. Sin embargo, en el caso del sistema de precios unitarios, la situacin es muy
diferente, por la excepcin dispuesta en el inciso 5 del artculo 71 del Reglamento, como
analizaremos en su oportunidad.
1.2. El orden de prelacin en el caso de obras En el caso de obras existe, adems una precisin: la
norma establece que el postor formular su propuesta [] considerando los trabajos que
resulten necesarios para el cumplimiento de la prestacin requerida segn los planos, especifi
caciones tcnicas, memoria descriptiva y presupuesto de obra que forman parte del Expediente
Tcnico, en ese orden de prelacin; considerndose que el desagregado por partidas que da
origen a su propuesta y que debe presentar para la suscripcin del contrato, es referencial. Para
entender mejor dicha disposicin debe recordarse que el expediente tcnico 4 Artculo 183.-
Requisitos adicionales para la suscripcin del Contrato de Obra Para la suscripcin del contrato de
ejecucin de obra, adicionalmente a lo previsto en el artculo 141, el postor ganador deber
cumplir los siguientes requisitos: []. 5. Entregar el desagregado por partidas que dio origen a su
propuesta, en el caso de obras sujeto al sistema de suma alzada. VII Informes Especiales VII 6
Actualidad Gubernamental N 57 - Julio 2013 de una obra, de acuerdo con la defi nicin del Anexo
del Reglamento, contiene varios documentos5. En general, estos documentos deben ser
interpretados en su conjunto para la adecuada ejecucin de una obra. Pero puede darse el caso de
que la informacin contenida en uno de estos documentos no coincida con la de otro (por ejemplo
que uno de los trabajos establecidos en los planos no tenga prevista una partida en el presupuesto
de obra). Ese supuesto es el que est previsto en el prrafo que citamos del artculo 40.
Naturalmente, en caso existan discrepancias entre los diversos documentos, una empresa
constructora no tendra claro cmo sera la obra, no podra decir con seguridad cunto cobrar por
ella y, por ende, no podra presentar adecuadamente su propuesta econmica, pues correra el
riesgo de ofrecer un monto demasiado bajo para una obra que tiene muchas prestaciones, lo que
fi nalmente acarreara un desincentivo a las empresas privadas a que participen en la ejecucin de
obras pblicas si saben que existe la posibilidad de perder dinero o de que surjan,
inesperadamente, nuevas obligaciones que no saban que tenan que cumplir. Para esto, la citada
norma ha establecido un orden de prelacin, al momento de la presentacin de la propuesta
tcnica en el caso de obras, y mediante este orden se establece qu documentos se toman en
cuenta primero para establecer cules sern los trabajos necesarios para dicha obra, con el
objetivo de salvar la contradiccin entre los trabajos detallados en cada documento del
expediente tcnico.
2.1. CARACTERSTICAS El sistema de precios unitarios, a diferencia del caso de suma alzada, se
utiliza cuando no se conoce con exactitud la cantidad o magnitud de la prestacin que se
necesita11. No obstante, como en el caso del sistema de suma alzada, las otras caractersticas del
objeto del contrato s deben encontrarse determinadas detalladamente, de lo contrario se hara
imposible la contratacin (cmo adquirir algo si no se sabe qu es lo que se quiere?). En ese
sentido, en este sistema no est defi nida la cantidad, pero s la calidad; no est defi nido el
cunto, pero s el qu y el cmo. Como contraparte a esta imprecisin en la cantidad, la
propuesta formulada por el eventual postor no puede ser tan exacta. Por esa razn, la norma
detalla que []En este sistema, el postor formular su propuesta ofertando precios unitarios,
tarifas o porcentajes en funcin de las partidas o cantidades referenciales contenidas en las Bases
y que se valorizan en relacin a su ejecucin real y por un determinado plazo de ejecucin [].
As, por ejemplo, en la contratacin de servicio de pasajes areos, en algunas entidades en las que
se viaja muy seguido, no se conoce exactamente cuntos pasajes se comprarn durante todo el
ao, pues depende de las actividades que surjan durante dicho periodo de tiempo. En ese caso, se
consideran los precios unitarios, es de obra que forman parte del Expediente Tcnico, en ese
orden de prelacin; considerndose que el desagregado por partidas que da origen a su propuesta
y que debe presentar para la suscripcin del contrato, es referencial. El mismo orden de prelacin
se aplicar durante la ejecucin de la obra. 9 Opinin 051-2011/DTN. 10 dem. 11 Artculo 40.-
Sistemas de Contratacin De acuerdo a lo establecido en el Artculo 26, inciso e) de la Ley, las
bases incluirn la defi nicin del sistema de contratacin. Los sistemas de contratacin son: [] 2.
Sistema de precios unitarios, tarifas o porcentajes, aplicable cuando la naturaleza de la
prestacin no permita conocer con exactitud o precisin las cantidades o magnitudes requeridas
[...]. decir los precios por cada unidad (pasaje) individualmente y el total de todos los pasajes
es un monto aproximado, porque se pueden comprar ms o menos durante el ao12. El caso de
las tarifas y porcentajes se aprecia con mayor claridad cuando el servicio es proporcionado por
un intermediario: siguiendo con el ejemplo delos pasajes areos, en muchas ocasiones las
entidades no adquieren directamente de las aerolneas sino de las agencias de viaje, estas
venden los pasajes que compran a dichas aerolneas y, por cada pasaje vendido, cobran una
comisin (fee) o un porcentaje del monto del pasaje13.
En la publicidad suele pasar algo similar. En ocasiones las entidades no contratan los servicios de
avisos publicitarios directamente de los medios de comunicacin, sino de una agencia de
publicidad o central de medios. Estas empresas cobran un fee por sus servicios o un porcentaje del
aviso que es difundido en radio o televisin. En el caso de obras, la norma establece que [] el
postor formular su propuesta ofertando precios unitarios considerando las partidas contenidas
en las Bases, las condiciones previstas en los planos y especifi caciones tcnicas, y las cantidades
referenciales, y que se valorizan en relacin a su ejecucin real y por un determinado plazo de
ejecucin. Al igual, que en los casos anteriores, se paga tambin la contraprestacin en base a la
ejecucin real de la prestacin. Por ejemplo, si una obra es reconstruccin de pistas y veredas (y
como se ha optado por el sistema de precios unitarios porque no se puede prever cuntas veredas
se malograrn durante el ao), se pagar por metrado, es decir por cada metro de vereda o pista
que efectivamente se repare. Es por esa razn que en la propuesta econmica, el postor debe
presentar el detalle del desagregado de los precios unitarios, porque son estos precios por
unidad y no el monto total que es solo referencial los que se tomarn en cuenta para la
ejecucin del contrato. Esta disposicin tambin se aplica para procesos electrnicos14, as como
para los casos de subasta inversa presencial15 y electrnica16. 12 Aunque el tema de este tipo de
compras se ha visto afectado por el Convenio Marco de Emisin de Boletos Electrnicos para
Transporte Areo Nacional de Pasajeros, CP N 001- 2011-OSCE/CM. 13 Respecto al tema del fee
de los pasajes puede revisarse la Opinin N 038-2008/DOP. 14 Artculo 295.- Contenido de las
propuestas electrnicas La propuesta tcnica deber contener todos los documentos solicitados
en las Bases, as como aquellos que sirvan para acreditar los factores de evaluacin. La propuesta
econmica deber presentarse en funcin al valor referencial total del tem y, en caso de procesos
convocados bajo el sistema de precios unitarios, deber adjuntarse adicionalmente el precio
unitario. 15 Directiva N 015-2012-OSCE/cd Aplicacin de la modalidad especial de seleccin por
subasta inversa, aprobada mediante Resolucin N 290-2012/OSCE-PRE, publicada el 20 de
setiembre de 2012 en el diario El Peruano. () 7.3 () en los procesos convocados bajo el sistema
de contratacin a precios unitarios, tarifas o porcentajes, el postor deber adjuntar el detalle de
precios unitarios. 16 Directiva N 015-2012-OSCE/cd Aplicacin de la modalidad especial de
seleccin por subasta inversa, aprobada mediante rea Contrataciones del Estado,
Abastecimiento y Control Patrimonial VII Actualidad Gubernamental N 57 - Julio 2013 VII 7 2.2. La
excepcin del inciso 5 del artculo 71 del Reglamento Tanto es as que, en caso de discrepancia
entre los precios unitarios y el total, se ha establecido que debe corregirse este ltimo. Esta
obligacin est prevista en el inciso 5 del artculo 71 del Reglamento que dispone lo siguiente:
Artculo 71.-
al que podrn optar las Entidades si en el Expediente Tcnico uno o varios componentes tcnicos
corresponden a magnitudes y cantidades no defi nidas con precisin, los que podrn ser
contratados bajo el sistema de precios unitarios, en tanto, los componentes cuyas cantidades y
magnitudes estn totalmente defi nidas en el Expediente Tcnico, sern contratados bajo el
sistema de suma alzada. De la norma citada, se puede apreciar que, para utilizar este sistema, se
necesita que algunos de los componentes tcnicos estn defi nidos con precisin y otros no en el
Expediente Tcnico. En ese sentido, cuando la disposicin hace mencin al Expediente Tcnico,
puede entenderse que este sistema solo est diseado para su utilizacin en el caso de ejecucin
de obras, pues solo stas cuentan con expediente tcnico de acuerdo al Reglamento. Sin embargo,
tomando en cuenta que este nuevo sistema se ha incluido en la normativa de contrataciones
justamente para dar una mayor fl exibilidad a los procesos, consideramos que su utilizacin puede
ser quizs ms amplia. Por pensar en un supuesto, para los servicios 17. En ese sentido, tal como
lo indica el artculo materia de anlisis, el Comit Especial, en el marco de un proceso convocado
bajo precios unitarios, solo est en la obligacin de verifi car las operaciones aritmticas y de
encontrar un error en ellas corregirlas, sin embargo la correccin que debe realizar el Comit
Especial debe hacerse sobre el resultado de la operacin aritmtica y no sobre los precios o
cantidades ofertadas por el Postor, ya que ello signifi cara modifi car la propuesta del Postor.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que en el caso del sistema de precios unitarios la oferta
econmica planteada por el Postor est constituida por el precio unitario, ya que las cantidades
estn sujetas a cambios, dependiendo de lo realmente ejecutado, conforme a ello, el precio total fi
nal est sujeto a variacin. 20 Artculo 63.-
Clculo del Gasto General Diario En los contratos de obra a precios unitarios, el gasto general
diario se calcula dividiendo los gastos generales variables ofertados entre el nmero de das del
plazo contractual, ajustado por el coefi ciente lp/lo, en donde lp es el ndice General de Precios
al Consumidor (Cdigo 39) aprobado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica-INEI
correspondiente al mes calendario en que ocurre la causal de ampliacin del plazo contractual, e
Io es el mismo ndice de precios correspondiente al mes del valor referencial. En los contratos de
obra a suma alzada, el gasto general diario se calcula dividiendo los gastos generales variables del
presupuesto que sustenta el valor referencial entre el nmero de das del plazo contractual,
ajustado por el factor de relacin y por el coefi ciente lp/lo, en donde lp es el ndice General de
Precios al Consumidor (Cdigo 39) aprobado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica-
INEI correspondiente al mes calendario en que ocurre la causal de ampliacin del plazo
contractual, e Io es el mismo ndice de precios correspondiente al mes del valor referencial [...].
28 Artculo 207.- Prestaciones adicionales de obras menores al quince por ciento (15%) [] En
los contratos de obra a precios unitarios, los presupuestos adicionales de obra sern formulados
con los precios del contrato y/o precios pactados y los gastos generales fi jos y variables propios de
la prestacin adicional para lo cual deber realizarse el anlisis correspondiente teniendo como
base o referencia los anlisis de los gastos generales del presupuesto original contratado.
Asimismo, debe incluirse la utilidad del presupuesto ofertado y el Impuesto General a las Ventas
correspondiente. En los contratos de obra a suma alzada, los presupuestos adicionales de obra
sern formulados con los precios del presupuesto referencial ajustados por el factor de relacin
y/o los precios pactados, con los gastos generales fi jos y variables propios de la prestacin
adicional para lo cual deber realizarse el anlisis correspondiente teniendo como base o
referencia los montos asignados en el valor referencial multiplicado por el factor de relacin.
Asimismo, debe incluirse la utilidad del valor referencial multiplicado por el factor de relacin y el
Impuesto General a las Ventas correspondiente. 29 Artculo 211.- Liquidacin del Contrato de
Obra [] En el caso de obras contratadas bajo el sistema de precios unitarios, la liquidacin fi nal
se practicar con los precios unitarios, gastos generales y utilidad ofertados; mientras que en las
obras, contratadas bajo el sistema a suma alzada la liquidacin se practicar con los precios, gastos
generales y utilidad del valor referencial, afectados por el factor de relacin.