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A REFORMA DA PREVIDNCIA

NO BRASIL
Estudo comparativo dos governos Fernando
Henrique Cardoso e Lula*

Sidney Nakao Nakahodo


Jos Roberto Savoia

Introduo a necessidade de promover reformas no sistema


previdencirio. No Brasil, o crescente dficit fis-
Nos anos de 1980 e 1990, a Amrica Latina cal em parte causado pelos benefcios incorpo-
passou a enfrentar um problema que os pases rados Constituio de 1988 , a diminuio na
desenvolvidos j tm debatido h algum tempo: taxa de crescimento populacional e o aumento da
expectativa de vida, entre outros fatores, vm con-
* Os autores agradecem a Robert Kaufman, pelas tribuindo para que a reforma previdenciria ocupe
discusses e sugestes de pesquisa. Tambm agra- o centro da agenda poltica no pas. Da mesma
decem a Albert Fishlow, por seus comentrios em forma, a estabilidade macroeconmica e o fim do
verses anteriores deste texto, a Eliza Kwon-Ahn e imposto inflacionrio fizeram com que os gastos
Teresa Aguayo, respectivamente, do Institute of La-
tin American Studies e Center for Brazilian Studies,
previdencirios crescessem continuamente a partir
da Universidade de Columbia, pelo apoio logstico, de 1994.
a Anne Durston e Jocelyn M. Chan, pelos coment- No processo de reforma dos sistemas previ-
rios na primeira verso em ingls do presente tra- dencirios, a maioria dos pases latino-americanos
balho, e a Ana Novais pela reviso da verso final optou por algum grau de privatizao, com aux-
do artigo em portugus. As anlises, interpretaes lio tcnico e financeiro do Banco Mundial e do
e recomendaes apresentadas neste artigo corres-
Fundo Monetrio Internacional (Brooks, 2004).
pondem unicamente s dos autores
Essas reformas tambm foram influenciadas pelos
Artigo recebido em junho/2006 resultados das polticas adotadas em pases pa-
Aprovado em abril/2007 res relevantes, sendo que o aparente sucesso do

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modelo chileno acabou se tornando referncia acabaram impactando o processo de promoo de


para os defensores das mudanas estruturais que contas individuais em diferentes nveis.
buscavam estabelecer um sistema de contribuies No caso do Mxico, a questo fiscal no re-
definidas (Brooks, 2002). presentou um problema decisivo na privatizao
A mudana de um sistema de benefcios de- total da previdncia devido presena de uma
finidos para contribuies definidas um proces- populao jovem, limitada cobertura do siste-
so complexo, particularmente do ponto de vista ma previdencirio e pelo fato de os benefcios no
fiscal, na medida em que envolve altos custos de estarem indexados inflao, reduzindo o valor
transio. Com a criao das contas individuais, pago em termos reais ao longo do tempo (Madrid,
no s os governos param de recolher contribui- 2003, pp. 61-97). Em outros pases com sistemas
es dos atuais trabalhadores, mas tambm tm mais antigos e de maior cobertura, os custos de
que continuar pagando benefcios aos aposenta- transio teriam que ser financiados pelo aumento
da receita ou reduo da dvida.1 Essas medidas
dos e trabalhadores da ativa e que permanecero
poderiam ser implementadas sob regimes autorit-
no sistema de repartio simples. Alm disso, os
rios, mas no constituem alternativas politicamen-
custos de transio podem dificultar a privatiza-
te viveis para as democracias latino-americanas
o do sistema previdencirio em funo do im-
que desejam adotar reformas semelhantes.
pacto negativo das reformas sobre o oramento Apesar dos altos nveis de obrigaes do sis-
fiscal no curto prazo, levando a dificuldades pol- tema previdencirio, Argentina e Brasil adotaram
ticas intransponveis em pases com sistemas pre- diferentes tipos de reforma. O primeiro foi capaz
videncirios mais maduros (Pierson, 1994). de aprovar a legislao, criando um sistema misto,
Contrariando uma tendncia verificada em que reduzir o dficit a nveis aceitveis nos prxi-
outros pases da regio, onde a maior parte das mos cinqenta anos; o segundo optou por efetuar
mudanas levou privatizao parcial (Argentina) reformas paramtricas, que contriburam para re-
ou total (Mxico, Chile) dos respectivos sistemas duzir o problema fiscal no curto-prazo, mas que
previdencirios, o Brasil decidiu fortalecer o sis- no sero capazes de impedir o aprofundamento
tema pay-as-you-go (PAYGO) e, ao mesmo tem- do dficit no longo prazo.2 A Tabela 1 mostra a
po, desenvolver um esquema de penses comple- comparao entre os custos de transio e as re-
mentares. Como resultado, os custos de transio formas em alguns pases da Amrica Latina.3

Tabela 1
Custos de Transio e Reforma da Previdncia na Amrica Latina
Argentina Brasil Chile Mxico

Dvida implcita entre


1990 e 2030, em 305,4% 202,6% 131,0% 37,0%
percentagem do PIB

Custos de transio
entre 1990 e 2030, como 2-4% 6% 2-5% 0,5-1,1%
percentagem do PIB

Privatizao
Tipos de reforma Paramtrica Privatizao total Privatizao total
parcial
Ano(s) da reforma 1994 1998/2003 1981 1992/1997
Cobertura (ano) 66,2% (2002) 55,0% (2001) 41,4% (2001) 20,0% (2001)

Fonte: Dados da dvida implcita e custos de transio extrados de Mesa-Lago (2000). Dados de cobertura extrados
de Gil, Packard e Yermo (2000).
Obs.: Os custos de transio aps as reformas para o Brasil foram calculados com base em estimativas de dvida
implcita.
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Embora os custos de transio tenham sido reforma inicialmente almejada? Quem foram os
importantes, outros fatores polticos, histricos e vencedores e perdedores com as reformas, e como
institucionais contriburam para definir o forma- esses atores tentaram influenciar o processo de de-
to do atual sistema previdencirio no Brasil, cujo ciso? O que levou Lula a se opor reforma do sis-
processo de reformas levou a duas emendas cons- tema previdencirio em 1988 e a propor um novo
titucionais. A primeira foi aprovada no final do pri- plano em 2003? Quais fatores impediram que Lula
meiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, conduzisse uma reforma mais abrangente, apesar
em dezembro de 1998; a segunda conseguiu apoio de um clima poltico potencialmente favorvel?
da maioria na Cmara dos Deputados e no Senado Seria Lula um poltico historicamente vinculado
ao final do primeiro ano do primeiro mandato de esquerda, o mais capacitado para promover as ur-
Lula, em outubro de 2003. gentes reformas no sistema previdencirio de que
Atualmente, existem trs tipos de esquemas o pas tanto necessita?
de penses no sistema previdencirio brasileiro. No presente estudo, essas questes foram
Dois so financiados com recursos pblicos: o Re- discutidas por meio da comparao entre as refor-
gime Geral da Previdncia Social (RGPS), para tra- mas de 1998 e 2003. Em particular, foram analisa-
balhadores do setor privado, e um Regime Espe- dos os aspectos institucionais que influenciaram
cial para Servidores Pblicos. Uma das principais as emendas finais, considerando as diferenas na
caractersticas tanto do esquema pblico como do conduo e o nvel de apoio poltico dos atores
privado o fato de ambos operarem sob o es- institucionais. Na prxima seo, sero apresen-
quema PAYGO em que aposentados, pensionistas tados os principais elementos tericos da literatu-
e dependentes recebem benefcios independente- ra neo-institucionalista. Em seguida, so descritos
mente da contabilidade do oramento do sistema os atores institucionais envolvidos, bem como so
previdencirio. O terceiro o Regime de Penses analisados os processos e os resultados decorren-
Complementares (RPC), um esquema facultativo tes das reformas no contexto analtico neo-institu-
composto por penses voluntrias e fundos de cionalista. As concluses seguem ao final.
penso.
O dficit do sistema previdencirio vem au-
mentando desde 1996, tendo chegado a 5% do PIB O neo-institucionalismo
em 2003, mantendo-se acima deste patamar desde
ento. Em 2006, os Regimes Prprios correspon- Os princpios do neo-institucionalismo, suas
deram a cerca de 60% do dficit do sistema, en- vertentes histrica e racional4 foram sucintamente
quanto o RGPS equivaleu a cerca de 40% do total. descritas por Hall e Taylor (1996). Apesar das li-
Em 2006, o RGPS teve dficit acumulado no ano mitaes inerentes a definies esquemticas, tal
de R$ 42,1 bilhes, equivalentes a 2 % do PIB, diferenciao facilita a organizao das idias e o
mesmo com o aumento do emprego formal e a ar- entendimento das hipteses mais relevantes para
recadao, que atingiu R$ 123,5 bilhes. O dficit a anlise do papel das instituies.5
no Regime Especial, compreendido os trs pode- Tanto proponentes do institucionalismo his-
res, corresponde a cerca de 3,2% do PIB, pela esti- trico como defensores da abordagem racional
mativa dos autores. Em outras palavras, o sistema acreditam que as instituies definem preferncias
de penses para trabalhadores do setor pblico, ao contribuir para a determinao dos objetivos
com quase um tero do total de beneficirios, pro- polticos e a mudana de percepes relativas a
duz um dficit maior do que o regime dos traba- ganhos e perdas.
lhadores do setor privado. Estas disparidades le- Para os institucionalistas histricos, as ins-
vantaram a necessidade de conduo de reformas tituies atuam como processos formais ou in-
distintas para os dois grupos de trabalhadores. formais, rotinas, normas e convenes imbudas
As abordagens adotadas por Fernando Hen- na estrutura organizacional do regime [polity] ou
rique e Lula na reforma do sistema previdenci- da economia poltica [...], estruturando o compor-
rio sugerem diversas questes: por que Fernando tamento coletivo e gerando diferentes resultados
Henrique no conseguiu implementar a ambiciosa (Hall e Taylor, 1996, p. 6). Ao ressaltar as caracte-
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rsticas estruturais, os institucionalistas histricos caractersticas distintas das origens e dos desen-
posicionam as instituies no centro do processo volvimentos de arranjos polticos ou critical junc-
decisrio, no apenas por servir como canal das tures perodos que reforam certas trajetrias
aspiraes coletivas, mas tambm por contribuir (Pierson, 2000, p. 251). Essa abordagem freqente-
decisivamente para os resultados finais. mente encontra-se associada noo de retornos
Os institucionalistas racionalistas mostram crescentes, de forma que o desvio dessas trajet-
preferncia por argumentos funcionalistas quando rias se torna cada vez mais oneroso com o passar
afirmam que as instituies solucionam muitos do tempo, para os quais no apenas os eventos
dos problemas de ao coletiva que as legislatu- iniciais, mas tambm os mecanismos de reprodu-
ras habitualmente confrontam (Idem, p. 11), ao o, mostram-se essenciais (Idem, pp. 263-264).
mediar conflitos entre grupos com diferentes inte- Na prxima seo, so descritos os princi-
resses e contribuir para definir polticas e objeti- pais atores institucionais envolvidos nas reformas
vos polticos. Em outras palavras, conforme sinte- e como esses contriburam para definir o sistema
tizado por North, as instituies so construdas previdencirio em vigor no pas.
para reduzir incertezas no intercmbio humano
(1993, p. 2). Alm disso, tanto tericos histricos
como racionalistas reconhecem que os fenmenos
polticos so caracterizados pela presena de ml-
Atores institucionais
tiplos pontos de equilbrio, embora mostrem vi-
ses distintas sobre a maneira pela qual os atores Haggard e Kaufman (1992) sugerem que a
organizam suas escolhas. Para os racionalistas, os presso de grupos de interesse, aliada natureza
atores tm preferncias fixas e tentam maximizar e ao planejamento de certas instituies, produz
os resultados (outcomes) por meio da anlise do os incentivos que motivam lderes governamentais
jogo poltico, no apenas sob a ptica do clculo na busca de determinados objetivos polticos. Os
estratgico, mas tambm levando em considera- autores tambm argumentam que a densidade e
o as expectativas de outros atores (Hall e Taylor, a distribuio dos grupos sociais, bem como os
1996, p. 12). Dessa forma, os arranjos institucio- meios pelos quais esses grupos expressam seus in-
nais tenderiam a limitar os problemas de ao co- teresses, determinam os resultados dos processos
letiva ao maximizar o potencial do atendimento ao polticos. Portanto, embora o debate em torno da
interesse pblico. reforma previdenciria tenha sido conduzido pri-
Entre os institucionalistas histricos existem mordialmente no Congresso, muitos outros atores
diferentes vises sobre a maneira como as insti- institucionais estiveram envolvidos na reforma.
tuies influenciam os indivduos. De acordo com Com o intuito de avaliar a extenso da sua influ-
o calculus approach, o comportamento humano ncia, utilizou-se a descrio dos atores efetuada
condicionado por clculos estratgicos, ao pas- por Alston et al. (2004) e Savoia (2005). Em segui-
so que, na abordagem cultural, as escolhas so da, comenta-se, brevemente, o papel de cada um
baseadas em interpretaes contextuais. Essa ver- desses atores na aprovao das emendas de 1998
tente tambm enfatiza a assimetria de poder em e 2003.
que vencedores e perdedores so claramente de-
finidos entre diferentes grupos de interesse e
os fatores ideacionais como determinantes para
os desdobramentos polticos (Hall e Taylor, 1996, Governo federal
pp. 8-10). Ressalta, ainda, todo o contexto, em vez
de fatos isolados, e observa a interao entre as O governo federal foi o ator institucional mais
instituies e os processos, numa abordagem de importante, tendo sido responsvel pelo incio da
path dependence. Ao contrrio dos racionalistas, reforma da previdncia nos governos Fernando
que se concentram na coordenao das funes Henrique e Lula. A prioridade na agenda poltica
das instituies, path dependence destaca o tempo um fator essencial, no apenas em funo da sub-
(timing) e a sucesso de eventos por meio de uma misso da emenda constitucional ao Congresso,
perspectiva de processo histrico, enfatizando as mas tambm pela necessidade de implementao
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de legislao complementar necessria para ope- tram-se em diferentes estgios de maturao. Des-
racionalizar o sistema. Por outro lado, o Executivo sa forma, as presses fiscais tm sido relativamen-
est longe de apresentar o comportamento de uma te menos severas quando comparadas aos gastos
entidade unitria, e o processo decisrio encontra- federais crescentes com a previdncia. Com pou-
se diludo em diversas instncias, nas quais os in- cas excees, em 1998, a maior parte dos estados
teresses so, por vezes, conflitantes entre si. ainda no tinha sido afetada pelo dficit crescente,
No Brasil, a regulao e a superviso das es- ao contrrio do que j vinha ocorrendo na esfera
truturas encontram-se divididas entre os Minist- federal. Naquele contexto, a maior parte dos servi-
rios da Previdncia Social (Regime Geral, Regimes dores pblicos estaduais e municipais j integrava
Especial e Fundos de Penses) e o Ministrio da o Regime Geral.
Fazenda (Regime Complementar). Essa separao O cenrio era diferente em 2003: no apenas
dificulta a implementao de uma poltica previden- estados e municpios passaram a ser pressionados
ciria de facto, no raro exigindo mediao di- pelos mecanismos que tm contribudo para o
reta do presidente e do Ministrio da Casa Civil dficit crescente do sistema previdencirio fede-
na resoluo das controvrsias. Assim como em ral, mas tambm a lei de responsabilidade fiscal,
outros pases, o Ministrio da Previdncia Social aprovada em 2001, estabeleceu limites legais para
brasileiro defende um sistema de cobertura b- os gastos pblicos, levando prefeitos e, especial-
sica universal e busca alcanar o equilbrio en- mente, governadores a defender a reforma previ-
tre os benefcios de todas as partes envolvidas. denciria.
De outra maneira, influenciado pelos objetivos
de equilbrio fiscal e crescimento econmico, o
Ministrio da Fazenda tem apoiado o desenvol- Cmara dos deputados
vimento de um esquema de previdncia comple-
mentar, com participao ativa de trabalhadores Fernando Henrique precisou de mais de trs
e empresas, com o intuito de elevar a poupana anos para ter sua reforma previdenciria aprova-
domstica e reduzir a presena do Estado na pro- da no Congresso. Nesse perodo, os partidos de
viso das penses. oposio alteraram a proposta original e votaram
sistematicamente contra as reformas. Em particu-
lar, o PT notabilizou-se por enviar provises in-
Estados e municpios dividuais para serem votadas em separado na C-
mara dos Deputados, os chamados destaques,
Os sistemas previdencirios dos estados e bloqueando a agenda do Congresso. Ao mesmo
municpios so relativamente recentes e encon- tempo, Fernando Henrique teve que lidar com

Tabela 2
Penso dos Servidores Pblicos

Servidores pblicos na Aposentados (2) Pensionistas (3) Taxa de dependncia


Nvel de governo
ativa (1) (1)/(2) +(3)

Federal 883,192 538,537 405,237 0,94

Estadual 2.904,566 991,013 542,895 1,89


Capitais estaduais 1.361,114 255,160 93,345 3,91

Total 5.148,872 1.784,710 1.041,477 1,82

Fonte: Ministrio da Previdncia Social (2003).


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insurgncias dentro de sua prpria base aliada. Sindicatos


Embora a maior parte dos deputados do PSDB
e do PFL (atualmente, DEM), que representavam O movimento sindical tambm se caracterizou
o ncleo de apoio ao governo, apoiasse as re- por diversas posies. De um lado, entidades, como
formas, outros partidos, como o PMDB e PPB a Central nica dos Trabalhadores (CUT) for-
(atualmente, PP), freqentemente alteravam suas temente ligada ao PT e representante dos interes-
posies, dependendo dos resultados da barga- ses da maior parte dos servidores pblicos , opu-
nha poltica nas negociaes com o Executivo seram-se s reformas do sistema previdencirio.
(Madrid, 2003). De outro, a Fora Sindical (FS), tradicionalmente
Por outro lado, em dezembro de 2003, ape- mais conservadora e prxima do setor privado,
nas oito meses aps ter submetido sua proposta apoiou as reformas e expressou interesse em insti-
para votao, Lula contou com o apoio decisivo tuir seu prprio fundo de penso (Pinheiro, 2004,
dos partidos que formavam a coalizo no governo pp. 10-12).
Fernando Henrique.

Associaes de classe, empresrios e imprensa

Senado
Como esperado, os aposentados opuseram-
se a ambas as reformas. Embora tivessem direito a
No incio de 1998, Fernando Henrique en- um assento nos fruns de discusso do Conselho
caminhou uma nova proposta de emenda ao Se- Nacional da Previdncia Social (CNPS), sua influn-
nado, aps ter sido derrotado na Cmara. Nesse cia no foi to significativa quanto de outros ato-
caso, a recepo foi mais favorvel, no s porque res. Em contrapartida, a classe empresarial, talvez
a maioria dos senadores apoiava as reformas, mas o grupo que mais apoiou as reformas dentre os
tambm porque no Senado, ao contrrio da C- setores da sociedade civil, mobilizou-se em favor
mara, as regras so mais rgidas, e as votaes dos das reformas propostas por ambos os governos,
destaques no so permitidas sem o consenso da motivados pela possibilidade de oferecer servios
maioria. financeiros para os portadores de planos de pen-
Em 2003, o governo federal no encontrou ses individuais, ao mesmo tempo em que espera-
maiores dificuldades para apoiar a reforma no Se- vam que a expanso dos fundos de penso geras-
nado: Lula tinha tanto o controle da maioria dos se liquidez, a qual supostamente deveria estimular
votos com todos na base aliada, exceo de um o mercado de capitais.
senador do PT, que votou a favor da emenda Como ator, a imprensa foi capaz de mudar a
como conseguiu assegurar o apoio de metade do natureza do debate ao influenciar a opinio pbli-
PSDB. ca, especialmente durante a reforma de Lula, de
duas formas: primeiro, ao trazer o assunto para
uma audincia ampla, a mdia manteve a discusso
na agenda poltica; segundo, ao colocar a questo
Judicirio previdenciria como soluo para os problemas
fiscais, em vez de se concentrar no corte de be-
O poder Judicirio, principalmente a par- nefcios previstos pela Constituio, a imprensa
te composta pelos magistrados e juzes, apoiou ajudou a criar um ambiente propcio para o debate
a emenda em 1998, mas foi contra em 2003, te- sobre a reforma das aposentadorias do setor pbli-
mendo a perda de privilgios com a reforma das co. A maior parte da imprensa apoiou as reformas
penses dos servidores pblicos. Os servidores da previdncia, sobretudo os jornais de grande
pblicos do sistema judicirio deixaram de fazer circulao, que exercem grande influncia entre o
oposio reforma de Lula, uma vez garantida a pblico formador de opinio.6 O impacto da mdia
manuteno dos benefcios durante a produo da pode ser aferido por uma pesquisa realizada em
proposta final enviada ao Congresso. junho de 2003, mostrando que mais da metade
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dos entrevistados estava ciente da emenda e que estabilidade econmica obtida com o plano Real,
74% dos servidores pblicos tinham ouvido falar de 1994. Nesse nterim, a reforma da previdncia
das reformas. Alm disso, 61% dos entrevistados e outras reformas de segunda gerao comearam
afirmaram ser favorveis criao de um teto limi- a ser debatidas. A proposta de reforma do sistema
tando os benefcios tanto do setor privado como previdencirio foi enviada ao Congresso pela pri-
do pblico.7 meira vez em abril de 1995, onde permaneceu at
a sua aprovao em dezembro de 1998.
Fernando Henrique, inicialmente, tentou pas-
Organismos internacionais sar uma emenda abrangente, almejando equilibrar
os benefcios previdencirios dos setores pblico
As principais instituies financeiras interna- e privado, reduzindo privilgios, acirrando crit-
cionais, em particular o Banco Mundial e o Fundo rios de elegibilidade e atacando outros focos que
Monetrio Internacional, exerceram influncia na contribussem para agravar o dficit fiscal. Assim
proposta de Fernando Henrique, no por conta como as reformas de primeira gerao, o objetivo
de fatores condicionais, mas, principalmente, por principal era cortar despesas em vez de expandir
meio das idias (Brookes, 2004). Essas instituies a rede de proteo social. Ademais, o governo de-
influram muito pouco na reforma de Lula. morou a decidir se adotaria a privatizao total
da previdncia, como recomendado pelo Banco
Mundial, antes de optar por promover reformas
A reforma da previdncia dos paramtricas no sistema de repartio.
governos Fernando Henrique e Lula No plano legislativo, Fernando Henrique en-
controu oposio entre os setores tradicionais re-
A reforma da previdncia no Brasil vem sen- sistentes a mudanas no sistema previdencirio: os
do conduzida por um processo gradual, no ape- partidos de esquerda (liderados pelo PT), a CUT e
nas pela necessidade de leis complementares que os servidores pblicos. Em funo da fragmenta-
possam tornar a emenda operacional, mas tambm o do sistema poltico e da ausncia de disciplina
em funo da seqncia de eventos que se desdo- partidria, o governo sofreu defeces entre seus
braram ao longo de ambas as administraes. No prprios aliados. Ao final, Fernando Henrique foi
governo Fernando Henrique, o novo sistema previ- capaz de passar sua proposta, ainda que com di-
dencirio atingiu principalmente os trabalhadores versas modificaes, por meio de concesses e
do regime geral. Por outro lado, a reforma de Lula liberao de verbas para fins especficos, encami-
teve por objetivo reestruturar a previdncia do se- nhados por parlamentares, e tambm aceitando
tor pblico, em particular ao promover mudanas uma verso limitada do projeto original.
significativas para os novos servidores, sem que As principais mudanas efetuadas no regime
os atuais empregados do setor pblico fossem pre- geral com a emenda de 1998 foram: o maior rigor
judicados. No plano poltico, enquanto Fernando para a obteno da aposentadoria, o estabeleci-
Henrique teve que digladiar por mais de trs anos mento de perodo mnimo de contribuio, alm
no Congresso at que a reforma fosse promulgada de mudanas no clculo dos benefcios advindos
em dezembro de 1998, Lula levou menos de um da introduo do fator previdencirio, que funcio-
ano para que sua emenda obtivesse aprovao na nou como uma frmula de ajuste atuarial para os
Cmara e no Senado em 2003. contribuintes elegveis obteno da aposentado-
Fernando Henrique estabeleceu dois objeti- ria. Para os servidores pblicos, o aspecto mais
vos principais para o seu governo: manter a es- significativo foi a eliminao da aposentadoria
tabilidade macroeconmica e reformar o Estado.8 proporcional para os novos servidores, que, ante-
Em seu primeiro mandato, entre 1995 e 1998, seu riormente, garantia a possibilidade de antecipao
governo empreendeu uma srie de reformas de da aposentadoria.
primeira gerao, como a privatizao de empresas Enquanto alguns autores argumentam que
estatais, ao mesmo tempo mantendo uma poltica aqueles foram ajustes mnimos ao modelo exis-
monetria ortodoxa, com o intuito de assegurar a tente, outros afirmam que a reforma dos regimes
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geral e complementar foi bem-sucedida. O governo da sociedade, estabelecendo dilogo com as admi-
Fernando Henrique empreendeu grandes esforos nistraes estaduais e organizando debates sobre
para quebrar a rigidez imposta pela Constituio a reforma previdenciria no Conselho de Desen-
de 1988, com o intuito de obter maior flexibilidade volvimento Econmico e Social entre fevereiro e
e implementar as mudanas utilizando os canais abril de 2003. Com base na experincia negativa
legais regulares. Nesse contexto, uma das maiores da falta de debate pblico, que acabou prejudican-
conquistas para a reforma de 1998 foi desconstitu- do seu antecessor at os estgios finais de tramita-
cionalizar a regra de clculo dos benefcios para o no Congresso, Lula enfatizou a importncia da
os trabalhadores sob o Regime Geral, possibilitan- transparncia e abertura na apresentao de sua
do a mudana da idade e o limite das aposentado- proposta. Em particular, as autoridades governa-
rias especiais. Ainda assim, a reforma no efetuou mentais preocuparam-se em dissociar a idia de
mudanas substanciais no sistema previdencirio, reforma da privatizao do sistema.
especialmente no que tange s aposentadorias do No incio de seu governo, Lula confrontou o
setor pblico, levando a uma percepo generali- Judicirio numa srie de questes, fazendo com
zada de que um dos principais fatores do desequi- que juzes e outros profissionais da Justia se sen-
lbrio permaneceu intocado. tissem particularmente ameaados com a possibi-
lidade de mudanas em suas aposentadorias. Aps
Em contrapartida, Lula encontrou um am-
assegurar que tais benefcios seriam mantidos, o
biente institucional muito mais propcio e opor-
ambiente acalmou-se e o presidente pde incluir
tuno para a consecuo das reformas de segun-
a taxao dos inativos na proposta final, um dos
da gerao, uma vez que as alianas formadas no
pontos mais polmicos de seu projeto original.
Congresso lhe garantiam maioria, e o PSDB, agora
Alm disso, grande parte da populao apoiou a
na oposio, comprometera-se a votar com o go-
reforma do sistema previdencirio devido discre-
verno na reforma da previdncia. Os mercados fi-
pncia entre os benefcios oferecidos aos trabalha-
nanceiros j se haviam acalmado aps o turbulen- dores dos setores pblico e privado.
to perodo entre a eleio e a transio para a nova Por fim, o governo acabou adotando dois pro-
administrao, devido sinalizao de Lula de cedimentos distintos, alterando o teto de benefcios
que as medidas de estabilizao macroeconmica do Regime Geral e, ao mesmo tempo, reformando
adotadas por seu antecessor teriam continuidade. o Regime Prprio dos servidores pblicos, com o
Do ponto de vista legal, as barreiras constitucio- intuito de promover a convergncia de ambos os
nais que poderiam ter prejudicado as tentativas de sistemas no longo prazo. O plano de unificar os
ajuste do oramento fiscal atravs das reformas da diferentes benefcios sob um sistema universal foi
previdncia haviam sido eliminadas com a emen- substitudo por uma nova estratgia que priorizava
da aprovada em 1998. Com o intuito de avaliar os ajustes nas aposentadorias dos servidores pbli-
o ambiente em ambas as reformas, Savoia (2005) cos e em critrios de elegibilidade. Numa segunda
estima o peso das instituies e o nvel de apoio rodada, apesar da defeco de congressistas do PT
de cada um desses atores em ambas as reformas e de outros partidos, o governo foi capaz de obter
(Tabela 3). Ao calcular o apoio total recebido por 358 votos, 50 a mais do que o necessrio para pas-
Fernando Henrique e Lula em suas respectivas re- sar a emenda, incluindo 70 votos do PSDB, PFL e
formas, numa escala normalizada, observa-se que outros partidos da oposio.
o primeiro tinha aproximadamente 55% de todo o Para os servidores pblicos na ativa, a ida-
apoio institucional, enquanto o segundo contava de mnima de aposentadoria foi mantida (53 anos
com menos de 37% do suporte dos atores consi- para homens e 48 para mulheres), mas com uma
derados. reduo de 5% por ano, aplicada queles que de-
Quando o PT assumiu o poder, no havia cidissem se aposentar antes da idade de referncia
proposta formal para o problema da previdncia, (60 e 55, para homens e mulheres, respectivamen-
apesar de algumas referncias genricas de que a te), para aqueles que haviam ingressado no ser-
questo seria abordada, conforme apresentado no vio pblico antes de 16 de dezembro de 1998.
Programa de Governo de Lula. Desde o incio, o O benefcio seria calculado com uma mdia das
governo procurou discutir com diferentes setores contribuies, tal qual no Regime Geral. Como
A REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL 53

incentivo para aqueles que decidissem adiar sua por meio da avaliao das perdas e dos ganhos
aposentadoria, um adicional de 11% foi includo. que integram as negociaes no contexto do jogo
Para os novos servidores, as regras sero seme- poltico (calculus approach). Nesse contexto, o
lhantes quelas adotadas no Regime Geral, em institucionalismo histrico ajuda a esclarecer o pa-
que os benefcios seriam calculados com base no pel do Congresso e de outras instituies no pro-
conjunto das contribuies anteriores, at o limi- cesso de definio das reformas. De um lado, as
te de R$ 2.400,00, complementados por esquemas aes de Fernando Henrique foram limitadas por
voluntrios de contribuio. provises constitucionais que tiveram de ser alte-
No caso dos aposentados do setor pbli- radas para que mudanas subseqentes no sistema
co, a principal mudana foi a taxao em 11% previdencirio fossem implementadas, pelo nvel
para aqueles cujos benefcios fossem superiores dos custos de transio, levando ao abandono da
a R$ 1.440,00, no servio pblico federal, ou R$ idia da privatizao total do sistema, e pela falta
1.200,00, para as demais esferas. A exceo ficou de coordenao e disciplina entre os partidos da
por conta daqueles portadores de direitos adqui- base aliada. De outro lado, seu governo foi capaz
ridos, que permaneceriam livres do imposto. Para de contar com o apoio de diferentes foras no Con-
os trabalhadores do setor privado na ativa, os be- gresso, apesar de uma oposio organizada, para
nefcios seriam elevados a R$ 2.400,00, em compa- passar a reforma. Em ltima instncia, a dinmica
rao ao limite anterior de R$ 1.869,00. A emenda poltica que levou concretizao das mudanas
tambm possibilitou a proviso da aposentadoria na previdncia foi determinada por uma trajetria
de um salrio mnimo para trabalhadores de baixa path dependent, em que a reforma de Lula seguiu
renda. Para os futuros trabalhadores, o benefcio os passos iniciados por Fernando Henrique ao
de R$ 2.400 foi mantido, com uma reduo de 30% priorizar o equilbrio fiscal em vez de estender os
aplicada sobre o montante excedendo esse limite. benefcios pela ampliao do sistema.
Se a instituio de benefcios previdencirios,
no comeo da dcada de 1920, compe o cen-
A reforma do sistema previdencirio: rio inicial da presente discusso, outros eventos
uma viso institucionalista subseqentes definiram o sistema previdencirio
atualmente em vigor. Por exemplo, a unificao de
As reformas previdencirias de 1998 e 2003 todas as aposentadorias do setor privado sob um
foram iniciadas por motivaes semelhantes (pres- fundo pblico nico administrado pelo governo
so do dficit fiscal), enfrentaram dificuldades co- ocorrida em 1967 serviu como base para o Regi-
muns (fragmentao poltica e jogos de interesses) me Geral. Da mesma forma, uma nova regulao
e compartilharam um mesmo palco (Congresso). iniciada nos anos de 1970 estabeleceu os funda-
Mas o contedo das reformas diferiu substancial- mentos do sistema de contribuies voluntrias
mente, assim como as foras contrrias com as que correspondem ao atual regime de previdncia
quais cada governo teve que se defrontar. Com complementar. Alm disso, o clculo da dvida im-
o objetivo de entender o papel dos atores institu- plcita tem sido o argumento mais convincente em
cionais e os processos envolvidos na reforma da suporte s reformas paramtricas e, desde a sua
previdncia, uma abordagem neo-institucionalista, incorporao ao debate das reformas, tem havido
por meio das vertentes histrica e racional, oferece consenso de que a privatizao total do sistema
um arcabouo terico adequado para a presente previdencirio seria politicamente invivel. Final-
discusso. mente, os altos custos de transio e as grandes
Sob as lentes do institucionalismo histrico diferenas sociais so fatores determinantes para a
possvel compreender a adoo das polticas ma- manuteno do atual sistema de repartio.
croeconmicas liberais por Fernando Henrique e a Lula elegeu a reforma da previdncia como
abordagem pragmtica de Lula em suas reformas. uma das prioridades do incio de seu governo por
Na presidncia, as preferncias so definidas no pelo menos duas razes: para reforar seu com-
apenas pelas responsabilidades inerentes posi- promisso com a manuteno da estabilidade eco-
o de liderana (cultural approach), mas tambm nmica e para tirar proveito do momento poltico
54 revista brasileira de cincias sociais - vol. 23 n. 66

aps a vitria nas urnas. A deciso de reformar a primeira vista, ao optar por enfatizar a re-
previdncia dos servidores pblicos pode ser ana- forma da previdncia do setor pblico, Lula teve
lisada da perspectiva dos custos polticos. Caso se que se defrontar com interesses desse setor, grupo
mantivesse indiferente ao problema que permane- com o qual tem fortes laos histricos. No presen-
cera pendente na reforma anterior, o governo Lula te caso, o governo encontrou um problema tpico
seria prejudicado com o dficit crescente, devido de ao coletiva, o que poderia contradizer uma
ao aumento dos gastos com a previdncia dos ser- suposio baseada no pensamento racional, em
vidores pblicos e com a perda de credibilidade que os atores so dotados de preferncias prede-
por no se empenhar na resoluo de um pro- terminadas. Entretanto, o fato de a reforma ter se
blema com grande impacto sobre o oramento da concentrado nos benefcios dos futuros servidores
Unio. parte evidente da barganha poltica que manteve

Tabela 3
Apoio Comparativo s Reformas

Apoio reforma
Apoio reforma de
Ator institucional Fora de Fernando
Categoria Subcategoria Lula
Henrique
(i) (S) (l) (k)
(1-4) (-2 to +2) (-2 to +2)
1.Banco Mundial,
FMI (durante o
2 2 -
Instituies governo Fernando
Organizaes Henrique)
financeiras
internacionais
internacionais 2. Banco Mundial,
FMI (durante o 1 - 2
governo Lula)
3. Federal 4 2 2
4. Estadual 3 1 2
Executivo
5. Municpios 2 1 2

Estado 6. Chamber of
4 0 1
Legislativo Deputies

7. Senate 4 0 1

Judicirio 8. Supreme Court 3 1 -1

9. CUT 3 -2 0
Sindicatos
10. Fora Sindical 3 1 1

Sociedade civil
Setor privado 11. Fiesp 3 2 2

Associaes de
12. Aposentados 1 -2 -2
classe

Imprensa 13. Jornais 2 2 2

Fonte: Baseado Savoia (2005).


A REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL 55

os benefcios dos atuais servidores. Esse aspecto em que os atores institucionais contriburam para
refora o comprometimento de Lula com os atuais definir o escopo dos resultados finais, diferen-
trabalhadores no servio pblico, que se bene- ciando a forma como atuais e futuros benefici-
ficiaram s custas dos futuros servidores. Numa rios seriam afetados pelas reformas. Para Fernan-
anlise mais ampla, o institucionalismo racional do Henrique, esse cenrio levou-o a aceitar uma
poderia esclarecer a estratgia de Lula ao promo- soluo subtima decorrente das limitaes insti-
ver a reforma da previdncia, em que seus laos tucionais existentes. Para Lula, pode ter compro-
com o trabalho organizado claramente facilitaram metido o projeto inicial do governo em promover
a passagem da emenda. Tais ligaes no apenas um sistema previdencirio mais equilibrado para
contriburam para minar a resistncia dos sindica- trabalhadores dos setores pblico e privado, em
tos e dos partidos de esquerda, mas tambm aju- benefcio dos atuais servidores.
daram a construir uma relao de confiana entre
o governo e as potenciais foras contrrias s re-
formas, essencial para a definio das expectativas Concluses
e a concluso das negociaes.
Pinheiro (2004) tambm utilizou a lgica da
Desde que a democracia e a estabilidade
ao coletiva para explicar por que, apesar dos macroeconmica foram alcanadas, tem-se visto
planos de uma reforma ambiciosa, Fernando Hen- um novo conjunto de prioridades na agenda pol-
rique precisou de mais de trs anos para passar tica brasileira. A reforma do sistema previdenci-
uma verso restrita da emenda em novembro de rio tem sido uma parte importante na busca pelo
1998. Embora o presidente tenha encontrado equilbrio fiscal do governo. Ainda assim, foi ape-
um ambiente institucional menos favorvel tan- nas na segunda metade da dcada de 1990 que a
to no Congresso como na sociedade civil, alguns sustentabilidade do sistema previdencirio passou
dos itens da proposta original foram mantidos na a ocupar espao de destaque no cenrio poltico.
emenda constitucional, mesmo aps vrias ba- Isso se deve aos reajustes reais de benefcios e
talhas legislativas nos subcomits e no plenrio. estabilizao, que tornaram explcitos os desequi-
Ainda assim, a previdncia dos servidores pbli- lbrios oramentrios da previdncia.
cos permaneceu quase intocada em funo da O objetivo inicial de conduzir amplas refor-
capacidade de mobilizao da oposio contra as mas no correspondeu s expectativas iniciais de
reformas. Fernando Henrique por diversas razes, entre
Se, de um lado, a lgica da ao coletiva ajuda elas, a fragmentao poltica e a frgil disciplina
a entender por que certos grupos so capazes de partidria, que acabaram minando a possibilidade
bloquear as reformas, de outro, no explica a ca- de encaminhar uma proposta mais extensa do que
pacidade do governo em promover reformas pa- aquela aprovada pelo Congresso em 1998. Mas o
ramtricas, apesar de feroz oposio. Como Lula governo tambm falhou ao deixar de empreender
foi capaz de promover reformas que feriam os in- uma ao coordenada que poderia ter levado a um
teresses de alguns dos principais aliados de seu consenso inicial dentro da prpria administrao,
partido? Tal questo no explicada pela lgica o que teria facilitado as negociaes no mbito
da ao coletiva, que tende a superestimar a ca- do Congresso. Como as solues foram discutidas
pacidade dos grupos de bloquear a agenda com o principalmente no nvel tecnocrtico, sem aber-
intuito de promover seus interesses particulares. tura para o debate pblico, a ausncia de trans-
Ao mediar o jogo poltico, os elementos ins- parncia acabou gerando reaes negativas em
titucionais em ltima instncia possibilitaram que diversos setores da sociedade civil.
as reformas tivessem algum grau de sucesso, na Apesar de um ambiente comparativamente
viso de seus proponentes. Enquanto os fatores favorvel implementao da reforma previdenci-
institucionalistas histricos foram instrumentais ria, Lula tambm frustrou aqueles que esperavam
na escala das decises, definindo os atores mais uma resposta efetiva ao problema do dficit fiscal
atingidos pelas mudanas, o institucionalismo ra- causado pelo desequilbrio na previdncia. No s
cional relaciona-se a um segundo nvel de anlise, o desempenho de Lula ao lidar com a aposentado-
56 revista brasileira de cincias sociais - vol. 23 n. 66

ria dos trabalhadores do setor privado foi mnimo mittee on Ways and Means, Hearing on Social
como tambm a reforma falhou ao deixar de con- Security Reform Lessons Learned in Other Coun-
tries).
templar os benefcios dos atuais servidores e dos
trabalhadores inativos no setor pblico, principal- 2 Ver Social Security Privatization: Experiences
mente aqueles lotados nos rgos federais, uma das Abroad, Washington, D.C., Congressional Budget
Office, 1999.
mais importantes distores do presente sistema.
Com o intuito de explicar como Fernando 3 O clculo dos custos de transio complexo e
diferentes nmeros so encontrados na literatu-
Henrique e Lula abordaram a questo da reforma
ra, conforme descrito por Bravo e Uthof (1999),
previdenciria, utilizou-se o institucionalismo his- Mesa-Lago (2000) e Gil, Packard e Yermo (2005).
trico e racional como fundamento terico. Nesse
4 Embora uma terceira vertente sociolgica tam-
contexto, path dependence foi o instrumental para bm seja encontrada na literatura neo-institucio-
a discusso da escala da agenda e dos processos nalista, optou-se por focar a discusso nas duas
polticos, ao passo que a abordagem racionalista variedades apresentadas neste estudo.
ajudou a compreender o escopo da reforma de 5 Thelen (1999, pp. 369-371) argumenta que a fron-
Lula. Alm disso, foram utilizados elementos da teira entre o institucionalismo histrico e o racio-
lgica da ao coletiva para mostrar como os ato- nal vem sendo erodida, algo com que Hall e Taylor
res sociais se organizam, embora tambm se tenha tambm concordam quando argumentam que ou-
tros racionalistas comearam a incorporar cultura
enfatizado os limites dessa abordagem, que no
e crenas em seu trabalho (1996, p. 23).
explica por que foi possvel aprovar verses ainda
que limitadas da reforma da previdncia. 6 Em editorial, o jornal O Estado de So Paulo pu-
blicou que interesses particulares e corporati-
O Congresso foi apresentado como o principal vos so prejudicados na mudana e, sendo assim,
palco para o aprimoramento do sistema previdenci- no so muitas as pessoas dispostas a considerar
rio, e concluiu-se que a habilidade de negociar o que o que se visa a correo de um sistema que
processo, levando-se em considerao as limitaes vem provocando enormes transferncias de renda
impostas pela Cmara dos Deputados e Senado, dos trabalhadores do setor privado para os do se-
tor pblico, alm de ser o maior fator estrutural do
oferece tanto desafios como oportunidades para os desequilbrio das contas pblicas. Ver O Estado
proponentes das reformas. No passado, Fernando de So Paulo, Governo vence a primeira prova,
Henrique teve problemas com uma fraca coalizo 7/8/2003, no site http://www.previdenciasocial.
ao lidar com uma oposio organizada. No caso de gov.br/reforma/opiniao/outros_20030807.htm.
Lula, a evoluo das reformas dependeu da capaci- 7 Ver Folha de So Paulo, Maioria contra taxa-
dade do governo de superar suas batalhas internas, o de inativos, diz pesquisa, 30/6/2003, no site
ao mesmo tempo em que teve que conviver com os http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ul-
t96u50675.shtml.
limites impostos pelo prprio PT.
Em resumo, ao comparar a reforma da previ- 8 Palestra de Fernando Henrique Cardoso proferida
dncia de Fernando Henrique e Lula, concluiu-se comunidade acadmica brasileira da Universi-
dade de Columbia (Columbia University School of
que as instituies so elementos fundamentais na
Law, Nova York, 2005).
determinao dos processos e dos resultados finais
caracterizados por vencedores (atuais servidores
pblicos) e perdedores (os futuros servidores p-
blicos e a populao em geral). Se, de um lado, as Bibliografia
instituies tm contribudo para diminuir o ritmo
das reformas, de outro, tm criado oportunidades ALSTON, Lee J.; MELO, Marcos A.; MUELLER, Ber-
no processo de ajuste do sistema previdencirio nardo & PEREIRA, Carlos. (2004), Po-
brasileiro. O problema ainda persiste. litical institutions, policymaking proces-
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1 Depoimento de Steven J. Kay em 11 de fevereiro BRAVO, Jorge & UTHOFF, Andras. (1999), Transi-
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A REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL 57

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Apndice
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rativo de los costos fiscales en la tran-
sicin de ocho reformas de pensiones Com base nos dados da Tabela 2, calculou-se
en Amrica Latina, in Cepal-Eclac (ed.), o ndice de Apoio Institucional Reforma, ISR,
Serie financiamientos del desarollo, San- considerando as preferncias dos diferentes atores
tiago de Chile, Cepal-Eclac Unidad de por meio de uma mdia ponderada com os pesos
Financiamiento para el Desarollo. dados pela soma dos produtos da fora e o nvel
de apoio institucional de cada ator, dividida pela
MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. (2003), fora total, durante o processo de aprovao de
Diagnstico do sistema previdencirio ambas as emendas. Tambm se definiu S como
brasileiro. Braslia, Ministrio da Previ- fora, I como nvel de apoio e i como ator ins-
dncia Social.
titucional. Em ambas as reformas, o nvel mximo
Ministrio da Previdncia e Assistncia de apoio de cada ator institucional, Max(l), 2,00.
Social (2002), Livro branco da previ- Ao normalizar a expresso e apresentar os resulta-
58 revista brasileira de cincias sociais - vol. 23 n. 66

dos em termos percentuais, obtm-se os seguintes


ndices de apoio institucional s reformas:
resumos / abstracts / rsums 203

A reforma da previdncia THE POLITICS OF PENSION RE- La rforme de la scuri-


no Brasil: estudo compa- FORMS IN BRAZIL: A COMPARA- t sociale au brsil: tude
rativo dos governos Fer- TIVE STUDY OF THE CARDOSO comparative des gouverne-
nando Henrique Cardoso e AND LULA ADMINISTRATIONS ments Fernando Henrique
Lula Cardoso et Lula

Sidney Nakao Nakahodo e Jos Sidney Nakao Nakahodo and Jos Sidney Nakao Nakahodo et Jos
Roberto Savoia Roberto Savoia Roberto Savoia

Palavras-chave: Reforma da previ- Keywords: Social security reform; Mots-cls: Rforme de la scurit
dncia; Institucionalismo; Neo-insti- Institutionalism; Neoinstitutionalism; sociale; Institutionnalisme; No-ins-
tucionalismo; Path depedence. Path dependence. titutionnalisme; Path depedence.

Aps alcanar estabilidade macroe- After reaching macroeconomic sta- Aprs avoir atteint la stabilit macro-
conmica, ao mesmo tempo em que bility while privatizing state com- conomique, tout en privatisant les
privatizava empresas estatais e con- panies and implementing other entreprises publiques et en consoli-
solidava outras reformas de primei- first generation reforms, Brazil has dant dautres rformes de premire
ra gerao, o Estado brasileiro vem tried to balance its fiscal budget by gnration, ltat brsilien cherche,
buscando equilibrar o oramento promoting a series of second gene- depuis, quilibrer son budget fis-
fiscal por meio da promoo de uma ration reforms. The present paper cal par la promotion dune srie de
srie de reformas de segunda gera- discusses the political processes in- rformes de seconde gnration.
o. O presente trabalho discute os volved in one of the most critical of Ce travail aborde les processus po-
processos polticos envolvidos numa these, i.e. the reform of the pension litiques qui font partie de la plus
das mais crticas dentre elas: a re- system. By comparing the pension critique dentre elles: la rforme
forma do sistema previdencirio. Ao reforms enacted under Fernando du systme de scurit sociale. En
comparar as reformas de Fernando Henrique Cardoso and Luiz Incio comparant les rformes de Fernando
Henrique Cardoso e Lula, buscou-se Lula da Silva, we try to understand Henrique Cardoso et de Lula, nous
entender como atores, preferncias how actors, preferences, and strate- avons cherch comprendre com-
e estratgias moldaram as emendas gies shaped the final amendments ment les acteurs, les prfrences et
finais aprovadas em 1998 e 2003, approved in 1998 and 2003, respec- les stratgies ont faonn les chan-
respectivamente. A concluso que tively. We conclude that institutions gements constitutionnels approuvs,
as instituies foram essenciais para have been crucial elements in the respectivement, en 1998 et en 2003.
a caracterizao dos vencedores characterization of winners (present La conclusion est que les institutions
(atuais servidores pblicos) e per- civil servants) and losers (the ove- ont t essentielles pour la caract-
dedores (a populao em geral e os rall population and the future civil risation des gagnants (les fonction-
futuros servidores). servants). naires actuels) et les perdants (la
population dune faon gnrale et
les futurs fonctionnaires).

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