Curtea Constituional

Decizia nr. 536/2016 referitoare la admiterea

obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor
Legii pentru modificarea si completarea Legii nr.
393/2004 privind Statutul alesilor locali
Text publicat n M.Of. al Romniei.
n vigoare de la 21 septembrie 2016

1. Pe rol se afl soluionarea obieciei de neconstituionalitate a dispoziiilor Legii

pentru modificarea i completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali,
obiecie formulat de Preedintele Romniei, n temeiul prevederilor art. 146 lit.
a) din Constituie i art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea
Curii Constituionale.
2. Cu Adresa CP1/1.120/22 iunie 2016, Preedintele Romniei a trimis sesizarea
formulat, care a fost nregistrat la Curtea Constituional sub nr. 5.832 din 22 iunie
2016 i constituie obiectul Dosarului nr. 1.153A/2016.
3. n motivarea sesizrii de neconstituionalitate Preedintele Romniei susine c
pierderea mandatului de ctre alesul local ce este condamnat prin "hotrre
judectoreasc definitiv la o pedeaps privativ de libertate cu executare"
presupune c instana judectoreasc a stabilit n mod definitiv vinovia
condamnatului i a aplicat o pedeaps privativ de libertate. Noua opiune a
legiuitorului, potrivit creia se permite continuarea exercitrii mandatului de
consilier local, consilier judeean, primar i preedinte al consiliului judeean de ctre
o persoan condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv la o
pedeaps privativ de libertate cu suspendarea executrii pedepsei este
conjunctural, nu ia n considerare un interes social real i vine n contradicie cu
valorile sociale ocrotite prin lege. Or, a permite unei persoane care a adus atingere
unei valori sociale ocrotite de legea penal i cu privire la care instana a considerat
c prezint un pericol social s continue exercitarea mandatului de ales local nu este
de natur s asigure exercitarea funciilor i demnitilor publice n coordonatele
statului de drept. Astfel, ncetarea mandatului de ales local este dictat, pe de o
parte, de raiuni ce in de imposibilitatea obiectiv a exercitrii funciei pe perioada
executrii unei pedepse private de libertate, iar, pe de alt parte, de nevoia de a
asigura protecia prestigiului funciei exercitate, care nu poate fi rezumat doar la
ndeplinirea ndatoririlor pe care le impune mandatul de ales local, ci presupune i
pstrarea unei conduite sociale, morale care s menin ncrederea acordat de
electorat. Este de neconceput ca statul, n calitate de subiect pasiv general al
infraciunii i titular al dreptului de tragere la rspundere penal, dup rmnerea
definitiv a hotrrii de condamnare, s permit exercitarea autoritii publice de
ctre persoana condamnat. De altfel, asupra acestei problematici Curtea
Constituional s-a pronunat deja prin Decizia nr. 66 din 16 februarie 2016, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 352 din 9 mai 2016. Interpretarea
sistematic a prevederilor art. 1 alin. (3) i art. 16 din Constituie pun n eviden
principiul integritii n exercitarea funciilor i demnitilor publice (Decizia nr.
418/2014, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 563 din 30 iulie
2014). Or, prin coninutul su normativ, legea dedus controlului de
constituionalitate se ndeprteaz de la acest standard constituional, nu este
justificat de o nevoie social real i vine n contradicie cu regimul juridic aplicabil
altor categorii socio- profesionale.
4. Pe de alt parte, prin introducerea lit. e1) la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004
se prevede c ncetarea mandatului de ales local intervine n cazul condamnrii, prin
hotrre judectoreasc rmas definitiv, doar pentru infraciunile de corupie
prevzute la art. 289 i 290 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu
modificrile i completrile ulterioare. Or, autorul sesizrii susine c eficiena
cadrului de integritate, precum i asumarea angajamentelor la nivel internaional de
ctre statul romn n lupta mpotriva corupiei ar putea fi afectate dac s-ar menine
reglementarea din legea dedus controlului de constituionalitate. Angajamentele
internaionale asumate de Romnia (Convenia penal privind corupia, adoptat la
Strasbourg la 27 ianuarie 1999) nu pot fi contrazise prin legislaia naional, ntruct
statul romn este obligat s respecte cu bun-credin obligaiile asumate la nivel
internaional. Aceste obligaii asumate prin tratate internaionale constituie garanii
pentru protecia drepturilor i libertilor cetenilor, protecia drepturilor acestora
constituind un element al statului de drept, prevzut expres de art. 1 alin. (3) din
Constituie. Prin urmare, diminuarea prin lege a standardelor de integritate i de
lupt mpotriva corupiei, n sensul c ncetarea mandatului de ales local intervine
doar n cazul condamnrii definitive pentru infraciunile de dare i luare de mit, iar
nu i n cazul altor fapte de corupie prevzute n Codul penal i n alte legi speciale,
este de natur s afecteze un element constitutiv al statului de drept, precum i
angajamentele internaionale asumate de Romnia. Se ncalc, n consecin art.
11 coroborat cu art. 1 alin. (3) din Constituie.
5. n considerarea argumentelor expuse, Preedintele Romniei solicit admiterea
sesizrii i constatarea neconstituionalitii Legii pentru modificarea i completarea
Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.
6. n conformitate cu dispoziiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea i funcionarea Curii Constituionale, sesizarea a fost comunicat
preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului, precum i Guvernului, pentru a
comunica punctul lor de vedere.
7. Preedinii celor dou Camere ale Parlamentului i Guvernul nu au comunicat
punctul lor de vedere cu privire la obiecia de neconstituionalitate.
8. n vederea soluionrii prezentei sesizri, Curtea procedeaz, mai nti, la
verificarea admisibilitii acesteia. Analiza ndeplinirii condiiilor de admisibilitate a
sesizrii trebuie realizat prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
potrivit cruia "Curtea Constituional se pronun asupra constituionalitii legilor
nainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preedintelui Romniei, a unuia dintre
preedinii celor dou Camere, a Guvernului, a naltei Curi de Casaie i Justiie, a
Avocatului Poporului, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de
senatori." Astfel, se constat c actul supus controlului este o lege adoptat de
Parlamentul Romniei, sesizarea fiind formulat de Preedintele Romniei, care,
potrivit dispoziiilor legale, ntrunete calitatea de titular al sesizrii.
9. Obiectul sesizrii de neconstituionalitate l constituie dispoziiile Legii pentru
modificarea i completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.
10. Propunerea legislativ are ca obiect de reglementare modificarea i completarea
Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile
ulterioare, n sensul prevederii ncetrii de drept a calitii de consilier local, de
consilier judeean, de primar sau de preedinte al consiliului judeean, n cazul
condamnrii prin hotrre judectoreasc definitiv, la o pedeaps privativ de
libertate cu executare.
11. Totodat, actul normativ completeaz art. 15 alin. (2) cu o nou liter, lit. e 1), prin
care se derog de la regula nou instituit, n cazul mandatelor de primar i de
preedinte al consiliului judeean. Astfel, acestea vor nceta de drept n caz de
condamnare, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, pentru infraciunile de
corupie prevzute la art. 289 i 290 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu
modificrile i completrile ulterioare, independent de modalitatea de executare a
pedepsei principale.
12. Autorul sesizrii susine c actul normativ criticat contravine prevederilor
constituionale ale art. 1 alin. (3) i (5) care consacr principiul statului de drept i
obligativitatea respectrii legii i a Constituiei, art. 11 alin. (1) i (2) privind dreptul
internaional i dreptul intern, art. 16 referitor la egalitatea n drepturi a cetenilor,
precum i ale art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curii Constituionale.
13. Propunerea legislativ pentru modificarea i completarea Legii nr.
393/2004 privind Statutul aleilor locali a fost iniiat de 16 deputai i senatori i
nregistrat la Camera Deputailor, n calitate de prim camer sesizat, la data de 22
iunie 2015. n data de 10 septembrie 2015 Consiliul Legislativ avizeaz favorabil
propunerea legislativ. Propunerea este dezbtut i respins n Plenul Camerei
Deputai lor, n data de 23 septembrie 2015, cnd este trimis spre camera
decizional, Senatul Romniei. n data de 21 decembrie 2015, Senatul adopt Legea
pentru modificarea i completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali i
o trimite spre promulgare Preedintelui Romniei. n temeiul art. 77 alin. (2) din
Constituie, Preedintele a formulat cerere de reexaminare a legii. n data de 10 mai
2016, legea este reexaminat de Camera Deputailor care i menine opiunea de
respingere a legii, dar n data de 8 iunie 2016, Senatul, respingnd cererea de
reexaminare, adopt legea n forma iniial. Legea este trimis spre promulgare n
data de 14 iunie 2016 i, n termenul legal, Preedintele Romniei a sesizat Curtea
Constituional cu soluionarea prezentei obiecii de neconstituionalitate.
14. n analiza sa, Curtea constat c, potrivit dispoziiilor legale n vigoare - art. 9 alin.
(2) lit. f), respectiv art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 -, calitatea de
consilier local sau de consilier judeean, respectiv cea de primar sau de preedinte al
consiliului judeean, nceteaz de drept, nainte de expirarea duratei normale a
mandatului, n cazul condamnrii, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la
o pedeaps privativ de libertate.
15. Cu privire la aceast problem de drept, Curtea Constituional s-a pronunat
pentru prima dat prin Decizia nr. 1.192 din 13 decembrie 2007, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 39 din 17 ianuarie 2008. Cu acel prilej,
autorul excepiei critica dispoziiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004,
susinnd c acestea instituie o discriminare fa de "celelalte categorii de ceteni",
deoarece prevd ncetarea de drept, nainte de expirarea duratei normale, a
mandatului de primar, n cazul n care acesta a fost condamnat, printr-o hotrre
judectoreasc rmas definitiv, la pedeapsa nchisorii de 6 luni cu suspendarea
condiionat a executrii pedepsei. Prin urmare, aprecia c nu se afl n
imposibilitatea executrii mandatului de primar, ntruct pedeapsa nchisorii, n cazul
su, nu se execut prin privare de libertate. Respingnd criticile formulate, Curtea a
constatat c dispoziiile legale criticate "nu instituie niciun fel de discriminare ntre
persoanele crora acestea se adreseaz, i anume categoriei primarilor care au fost
condamnai, printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps
privativ de libertate. Astfel, msura ncetrii de drept a mandatului de primar, n
condiiile prevzute de textul de lege, se aplic n mod egal, fr privilegii i fr
discriminri, tuturor celor care se gsesc n ipoteza normei legale. Ceea ce critic n
realitate autorul excepiei este modalitatea de aplicare a prevederilor art. 15 alin.
(2) lit. e) din lege fa de situaia sa de fapt, ceea ce nu reprezint ns o veritabil
problem de constituionalitate, ci un aspect asupra cruia decide instana de
judecat nvestit cu soluionarea litigiului."
16. Ulterior, dispoziiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 au constituit
obiectul analizei naltei Curi de Casaie i Justiie, care, prin Decizia nr. 18 din 8 iunie
2015, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 469 din 29 iunie 2015, a
pronunat o hotrre prealabil, prin care a dat o rezolvare de principiu cu privire la
urmtoarea chestiune de drept: aplicabilitatea dispoziiilor art. 15 alin. (2) lit. e) din
Legea nr. 393/2004 n cazul condamnrii, prin hotrre judectoreasc rmas
definitiv, la o pedeaps privativ de libertate cu suspendarea condiionat a
executrii pedepsei, cu aplicarea art. 81-82 din Legea nr. 15/1968 privind Codul penal
al Romniei, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare (Codul penal din
1969), respectiv cu executarea n alte condiii dect cele prevzute de art. 57 alin.
(1) din Codul penal din 1969. Prin aceast decizie, instana suprem a artat c
dispoziiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 fac referire numai la tipul de
pedeaps aplicat, respectiv privativ de libertate, fr a distinge n funcie de modul
de individualizare a executrii pedepsei aplicate. De asemenea, a reinut c
suspendarea condiionat a executrii pedepsei cu nchisoarea este doar o msur
de individualizare judiciar a pedepsei, care nu schimb caracterul privativ de
libertate al pedepsei nchisorii. Totodat, instana suprem a considerat c, dac
legiuitorul ar fi intenionat ca ncetarea de drept a mandatului primarului s opereze
doar n cazul condamnrii la o pedeaps privativ de libertate cu executare, ar fi
prevzut n mod expres aceast ipotez. n concluzie, a reinut c dispoziiile art. 15
alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 vizeaz pedeapsa aplicat, iar nu modul de
executare a acesteia.
17. n fine, prin Decizia nr. 66 din 16 februarie 2016, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 352 din 9 mai 2016, Curtea Constituional a analizat criticile
de neconstituionalitate formulate fa de dispoziiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea
nr. 393/2004 cu privire la restrngerea exerciiului dreptului de a fi ales, autorul
excepiei considernd c singura justificare a ncetrii de drept a mandatului de
consilier local n cazul condamnrii definitive la o pedeaps cu nchisoarea ar putea fi
doar aceea cnd nu i poate exercita n mod efectiv funcia, ca urmare a privrii de
libertate, neexistnd justificare pentru o astfel de restrngere atunci cnd executarea
pedepsei cu nchisoarea a fost suspendat condiionat. Examinnd coninutul
textului de lege criticat, Curtea a constatat, n acord cu cele reinute de nalta Curte
de Casaie i Justiie prin Decizia nr. 18 din 8 iunie 2015, c "acesta nu distinge n
funcie de modul de individualizare a executrii pedepsei privative de libertate,
respectiv ntre ipoteza condamnrii la nchisoare cu executare i ipoteza suspendrii
condiionate a executrii pedepsei". Aa fiind, Curtea a apreciat c, "dac raiunile ce
in de imposibilitatea exercitrii funciei pe perioada executrii unei pedepse private
de libertate au reprezentat incontestabil pentru legiuitor un argument al
reglementrii msurii ncetrii de drept a mandatului de consilier local, aceste raiuni
au fost n egal msur dublate de nevoia de a asigura protecia prestigiului funciei
exercitate, care nu poate fi rezumat doar la ndeplinirea ndatoririlor pe care le
impune mandatul de consilier local, ci presupune i pstrarea unei conduite sociale,
morale care s menin ncrederea acordat de electorat. n acest sens, este relevant
a fi amintit c, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, n exercitarea
mandatului, aleii locali se afl n serviciul colectivitii locale i sunt responsabili n
faa acesteia, iar o condiie a exercitrii mandatului, prevzut de art. 7 alin. (1) din
aceeai lege, o reprezint depunerea jurmntului potrivit cruia consilierul local sau
judeean se oblig la respectarea Constituiei i a legilor" (paragraful 21). Referitor la
dreptul de a exercita n mod netulburat funcia dobndit ca urmare a opiunii
electorale, Curtea a reinut c "acesta nu este un drept absolut, fiind protejat de
prevederile Constituiei att timp ct se realizeaz cu respectarea condiiilor
prevzute de aceasta i de legi. Or, svrirea unei fapte penale pentru care exist o
condamnare definitiv la pedeapsa cu nchisoarea plaseaz prin ea nsi consilierul
local n afara cadrului legal de exercitare a funciei, prin nclcarea jurmntului de a
respecta prevederile Constituiei i ale legilor, asumat potrivit art. 7 alin. (1) din
Legea nr. 393/2004, iar consecinele legale pe care nerespectarea condiiilor de
exercitare a unei funcii le antreneaz nu pot fi considerate o restrngere a
exerciiului acelei funcii, astfel c nu poate fi reinut nclcarea prevederilor art.
15 alin. (1) i art. 16 alin. (3) i art. 37 din Constituie" (paragraful 23).
18. Analiznd dispoziiile constituionale referitoare la ocuparea funciilor i
demnitilor publice, reinem c norma constituional a art. 16 alin. (3) face
trimitere la "condiiile legii", atunci cnd reglementeaz dreptul de a ocupa funcii i
demniti publice, civile sau militare. Acestei trimiteri generice i este subsumat
inclusiv Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, respectiv dispoziiile art.
9 i 15, care reglementeaz cauzele de ncetare a mandatului alesului local i care fac
obiectul modificrilor operate prin legea criticat. Cu alte cuvinte, textele legale
criticate reprezint o aplicare n domeniul statutului juridic al alesului local a
prevederilor constituionale ale art. 16 alin. (3). n acest sens, norma constituional
permite legiuitorului s stabileasc coninutul i limitele dreptului ceteanului de a
ocupa o funcie public, avnd n vedere scopul acestui drept, precum i interesul
general care trebuie protejat. Astfel, dispoziiile legale n vigoare instituie cauza de
ncetare a mandatului de consilier local, consilier judeean, primar sau preedinte al
consiliului judeean, ca urmare a stabilirii vinoviei persoanei pentru svrirea unei
fapte penale, printr-o hotrre judectoreasc definitiv de condamnare la o
pedeaps privativ de libertate. Cauza de ncetare se circumscrie marjei de apreciere
a legiuitorului n aceast materie, fiind o msur adecvat, necesar i proporional
cu scopul legitim urmrit, respectiv nlturarea posibilitii ocuprii unor funcii sau
demniti publice de ctre persoane condamnate pentru svrirea de infraciuni.
Msura satisface att un interes public, imediat, concret, obiectiv, generat de
imposibilitatea exercitrii funciei pe perioada executrii unei pedepse private de
libertate, n cazul n care prin hotrre se dispune executarea pedepsei, ct i un
interes public mediat, subiectiv, dar mult mai relevant din perspectiva scopului
urmrit de legiuitor, respectiv asigurarea prestigiului funciei exercitate, care impune
o conduit legal, social i moral n acord cu rangul demnitii publice, cu gradul de
reprezentare i cu ncrederea oferit de ceteni n procesul electoral. Modalitatea
de exercitare a funciilor alese nu poate fi rezumat doar la ndeplinirea ndatoririlor
pe care le impune mandatul de consilier local, consilier judeean, primar sau
preedinte al consiliului judeean, ci presupune a priori respect fa de toate valorile
consacrate prin lege. Or, n condiiile n care persoana care ocup o atare funcie se
dovedete a fi vinovat pentru svrirea unei fapte interzise de legea penal, deci
de o gravitate i un pericol social deosebit, este evident c, prin conduita sa,
persoana i-a nclcat obligaiile legale prevzute de art. 46-49 din Legea nr.
393/2004, referitoare la respectarea Constituiei i a legilor rii, probitatea
profesional sau obligaia de a da dovad de cinste i corectitudine. n analiza
realizat, nu poate fi neglijat faptul c legea prevede n cuprinsul art. 9, respectiv
al art. 15, printre cazurile n care intervine ncetarea de drept a mandatului aleilor
locali, schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca
urmare a reorganizrii acesteia [art. 9 alin. (2) lit. c) i art. 15 alin. (2) lit. c) ],
respectiv absena nemotivat de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale
consiliului [art. 9 alin. (2) lit. d) ]. Or, dac faptelor prevzute n cele dou ipoteze de
inciden a dispoziiilor legale privind ncetarea mandatului care prezint un grad
mult inferior de gravitate i niciun pericol social, legiuitorul a neles s le atribuie
efectele juridice sancionatoare, cu att mai mult este justificat i legitim
sancionarea n cazul svririi unei fapte penale. Altfel spus, ceea ce este relevant
pentru incidena normei sancionatoare este prezervarea caracterului reprezentativ
al mandatului alesului local, a statutului demnitii publice ocupate, precum i
garantarea exercitrii acestei demniti n condiii de integritate, legalitate i
corectitudine. Toate aceste elemente care definesc statutul juridic al aleilor locali nu
reprezint dect msuri necesare pentru asigurarea transparenei n exercitarea
funciilor publice, precum i pentru prevenirea i combaterea corupiei i au ca scop
garantarea exercitrii cu imparialitate a funciilor publice.
19. Trebuie remarcat faptul c sanciunea instituit prin dispoziiile legale reprezint
o sanciune cu natur juridic distinct de pedeapsa complementar prevzut n
materie penal constnd n interdicia temporar a exercitrii dreptului de a ocupa o
funcie care implic exerciiul autoritii de stat, prevzut de art. 66 alin. (1) lit.
b) din Codul penal. Legea nr. 393/2004 are ca obiect stabilirea condiiilor de
exercitare a mandatului de ctre aleii locali, a drepturilor i obligaiilor ce le revin n
baza mandatului ncredinat, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului
juridic specific dreptului penal i sanciunilor penale. ns, o situaie similar este cea
reprezentat de prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, care instituie
sanciunea decderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcie ca
urmare a svririi abaterii disciplinare prevzute de lege sau fa de care s-a
constatat existena conflictului de interese ori starea de incompatibilitate de a mai
exercita o funcie ori o demnitate public ce face obiectul prevederilor Legii nr.
176/2010 o perioad de 3 ani de la data eliberrii, destituirii din funcia ori
demnitatea public respectiv sau a ncetrii de drept a mandatului, asupra creia
Curtea s-a pronunat n repetate rnduri, constatnd constituionalitatea sa (a se
vedea Decizia nr. 391 din 2 iulie 2014, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 597 din 11 august 2014, paragrafele 15 i 16).
20. Din examinarea dispoziiilor introduse prin legea modificatoare, Curtea constat
c legiuitorul limiteaz aplicabilitatea cauzei de ncetare de drept a mandatului
alesului local (primar, preedinte de consiliu judeean, consilier local i consilier
judeean) la existena unei hotrri judectoreti definitive de condamnare la o
pedeaps privativ de libertate, prin care se dispune executarea pedepsei. Pe
aceast cale, legiuitorul exclude de la incidena normei ipoteza condamnrii
definitive a alesului local la o pedeaps privativ de libertate pentru care instana
dispune suspendarea executrii pedepsei sub supraveghere. Indirect, legea face
distincie n cadrul aceleai categorii de persoane - alei locali mpotriva crora a fost
pronunat o hotrre judectoreasc definitiv de condamnare la o pedeaps
privativ de libertate, n funcie de modalitatea de executare a pedepsei.
21. n literatura juridic, referindu-se la suspendarea executrii pedepsei sub
supraveghere, s-a artat c aceast msur const, n esen, n dispoziia luat de
instana de judecat, prin nsi hotrrea de condamnare, de a suspenda, pe o
anumit durat i n anumite condiii, executarea pedepsei pronunate. Dac n
decursul termenului de supraveghere condamnatul respect condiiile impuse i are
o bun conduit, la expirarea termenului, pedeapsa se consider executat, iar dac,
dimpotriv, el nu respect condiiile impuse sau svrete o nou infraciune, n
cursul termenului de supraveghere, va fi inut s execute att pedeapsa a crei
executare fusese suspendat, ct i pedeapsa aplicat pentru noua infraciune,
potrivit dispoziiilor referitoare la recidiv sau la pluralitatea intermediar.
22. Sub aspectul naturii juridice a acestei instituii, suspendarea executrii pedepsei
sub supraveghere este o instituie complementar menit s ntregeasc
posibilitile pe care legea le d instanei judectoreti pentru realizarea
individualizrii pedepsei. Ea fiind consecina unei condamnri, i pstreaz ns
caracterul de msur coercitiv penal, caracter care const n obligaia impus celui
condamnat de a avea o bun conduit pe durata termenului de supraveghere i de a
se abine de la svrirea unei noi infraciuni. Aa fiind, suspendarea executrii
pedepsei sub supraveghere are caracterul juridic de mijloc de individualizare a
executrii pedepsei i funcioneaz ca o msur judiciar (substitutiv de pedeaps)
de a crei respectare depinde stingerea executrii (a se vedea n acest sens i Decizia
naltei Curi de Casaie i Justiie nr. 1 din 17 ianuarie 2011 pentru examinarea
recursului n interesul legii cu privire la interpretarea i aplicarea unitar a
dispoziiilor art. 83 alin. 1 din Codul penal din 1969, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 495 din 12 iulie 2011). Aa fiind, individualizarea judiciar a
sanciunii de drept penal este o parte integrant a activitii de aplicare a legii
penale, activitate care se desfoar n cadrul procesului penal i se concretizeaz n
hotrrea instanei. n doctrin, s-a artat c individualizarea judiciar nu este numai
o cale de determinare concret a pedepsei, ci i un mijloc de adaptare a naturii i
cuantumului ori duratei acesteia la cazul individual, concret, la infraciunea svrit
i mai ales la persoana infractorului, la periculozitatea acestuia i la aptitudinea lui de
a se ndrepta sub influena pedepsei. n msura n care se atribuie pedepsei funcia
de a influena asupra contiinei, mentalitii i conduitei viitoare a condamnatului,
n aceeai msur pedeapsa trebuie s corespund cu gradul de receptivitate a
acestuia fa de influena educativ a pedepsei. Criteriile generale de individualizare
a pedepsei sunt detaliate n cuprinsul art. 74 din Codul penal.
23. Cu privire la instituia ncetrii de drept a mandatului aleilor locali n cazul unei
condamnri penale, Curtea constat c valoarea social protejat este integritatea
persoanei care deine mandatul i exercit demnitatea public pentru care a fost
aleas i pentru care i-a fost acordat ncrederea de ctre alegtori. Constatarea
ilicitului penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv nltur prezumia de
nevinovie a persoanei acuzate i plaseaz prin ea nsi alesul local n afara cadrului
legal de exercitare a funciei. De aceea, condamnarea n sine este cea care determin
pierderea integritii, element fundamental al mandatului electiv fr de care
persoana care ocup respectiva demnitate public nu mai are legitimitatea de a-i
continua activitatea.
24. Modalitatea de executare a pedepsei aplicate de ctre instana judectoreasc
nu este dect un mijloc de individualizare a executrii pedepsei, care, dei are un
impact direct, negativ asupra activitii alesului local dac pedeapsa trebuie
executat n regim de detenie, ntruct este doar o consecin a condamnrii,
vizeaz indirect valoarea protejat, respectiv integritatea persoanei care deine
mandatul. Aa fiind, modificarea i completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul
aleilor locali stabilete un tratament juridic diferit unor persoane aflate n aceeai
situaie juridic, criteriul de distincie fiind unul care, dei poate fi calificat ca fiind
obiectiv, nu este i rezonabil, ntruct, aa cum s-a artat, prin el nsui nu poate
justifica pierderea integritii, ca valoare protejat de normele n discuie. Numai
condamnarea este cea care determin schimbarea situaiei juridice a persoanei care
exercit demnitatea public i o descalific pe aceasta din punct de vedere legal i
moral pentru ocuparea funciei pentru care a fost aleas. Prezumia de nevinovie,
de bun-credin i de loialitate a acesteia au fost desfiinate ca efect al hotrrii
definitive de condamnare, astfel nct, indiferent de modul de executare al pedepsei,
unei astfel de persoane nu i se mai poate ncredina de ctre stat exerciiul autoritii
publice, ntruct, prin condamnarea penal, persoana care ocup demnitatea public
pierde legitimitatea i nceteaz de a mai fi n acord cu interesele generale ale
comunitii care i-a ncredinat mandatul.
25. Pentru toate aceste argumente, Curtea constat c dispoziiile art. 9 alin. (2) lit.
f), respectiv art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea pentru modificarea i completarea
Legii nr. 393/2004 creeaz diferene de tratament juridic ntre persoane aflate n
aceeai situaie juridic i, implicit, nu asigur ocuparea unei funcii publice n condiii
de egalitate pentru toi cetenii, mprejurare care este de natur s nesocoteasc
prevederile art. 16 alin. (1) i (3) din Constituie. Excluderea de sub incidena legii,
deci de la sanciunea ncetrii de drept a mandatului a persoanelor pentru care
executarea pedepsei penale a fost suspendat echivaleaz n drept cu un privilegiu
creat acestora i, implicit, lipsete de efecte juridice o hotrre judectoreasc
definitiv de condamnare. Opiunea legiuitorului este cu att mai discutabil cu ct
aceasta vizeaz persoane care ocup funcii reprezentative n stat i care exercit
prerogative de putere real, persoane ale cror fapte de natur penal produc
consecine grave asupra bunei funcionri a autoritilor publice, asupra actului
decizional care privete interesul general al societii i, nu n ultimul rnd, asupra
ncrederii cetenilor n autoritatea i prestigiul instituiilor statului.
26. Mai mult, dispoziiile criticate contravin i prevederilor art. 16 alin. (2) din
Constituie. ntr-adevr, n msura n care anumite subiecte de drept sunt excluse,
prin efectul unei dispoziii legale adoptate n considerarea lor i aplicabile numai n
ceea ce le privete, dispoziiile legale n cauz nesocotesc principiul constituional
potrivit cruia "nimeni nu este mai presus de lege".
27. n acest context, Curtea a reinut c importana i necesitatea reglementrilor n
materia combaterii corupiei i promovrii integritii n sectorul public, n cadrul
sistemului normativ naional, sunt cunoscute i acceptate, aceste reglementri
reprezentnd rspunsul la o cerin real a societii romneti i o component de
baz a dialogului Romniei cu partenerii si europeni, n cadrul procesului de
evaluare a modului de ndeplinire a obligaiilor asumate de aceasta ca stat membru
al Uniunii Europene. n jurisprudena sa (a se vedea, de exemplu, Decizia nr.
1.412 din 16 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
158 din 13 martie 2009, sau Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 659 din 3 octombrie 2009), Curtea a
statuat, printre altele, c din raiuni de prevenire a faptelor de corupie de ctre
anumite categorii de personal, anume individualizat, legiuitorul este liber s instituie
n sarcina acelui personal obligaii suplimentare, tocmai n considerarea activitii pe
care acesta o desfoar, activitate de o anumit natur i importan. Astfel, pentru
toate categoriile socio-profesionale legiuitorul a prevzut consecine drastice atunci
cnd intervin condamnri la pedepse privative de libertate. De vreme ce pentru
salariai (de exemplu, art. 56 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, art. 388 i 572 din Legea nr.
95/2006 privind reforma n domeniul sntii, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare), funcionari publici [de exemplu, art. 54 lit. h) ] coroborat cu
art. 98 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, judectori i procurori (art.
65 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor, republicat,
cu modificrile i completrile ulterioare), contractul de munc sau raportul de
serviciu nceteaz ca urmare a condamnrii la pedepse privative de libertate,
indiferent de forma sub care se execut aceasta, cu att mai mult este de ateptat
din partea demnitarilor publici asumarea responsabilitii unei conduite n deplin
legalitate i integritate.
28. Avnd n vedere aceste argumente, Curtea apreciaz c scopul iniial urmrit de
legiuitor, acela de a asigura integritatea mandatului aleilor locali, inclusiv prin
nlturarea tuturor celor care dovedesc dispre fa de lege i valorile comunitii,
este puternic afectat prin modificarea legislativ, care lipsete de eficien lupta
mpotriva corupiei la nivelul administraiei locale, precum i cadrul legislativ n
materie de integritate. Astfel, posibilitatea lsat celor condamnai la pedepse
privative de libertate, dar care nu execut pedeapsa n regim de detenie, de a
continua nestingherit s exercite demnitatea public, cu toate drepturile i
responsabilitile pe care exerciiul autoritii de stat le implic, contravine
principiului supremaiei Constituiei i a obligativitii respectrii legilor, consacrat de
art. 1 alin. (5) din Legea fundamental, i vulnerabilizeaz ncrederea cetenilor n
autoritile statului.
29. Pe de alt parte, Curtea constat c legea de modificare i completare a Legii nr.
393/2004 vizeaz i completarea art. 15 alin. (2) din lege, referitor la ncetarea de
drept a mandatului de primar sau de preedinte al consiliului judeean ntr-o nou
ipotez, prevzut la lit. e1), respectiv "condamnarea, prin hotrre judectoreasc
rmas definitiv, pentru infraciuni de corupie prevzute la art. 289-290 din
Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificrile i completrile ulterioare".
Noua ipotez nu constituie altceva dect o derogare de la regula nou instituit prin
modificrile analizate anterior, aplicabil doar n cazul mandatelor de primar i de
preedinte al consiliului judeean, care vor nceta de drept n caz de condamnare,
prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, pentru infraciunile de corupie
prevzute la art. 289 (luarea de mit) i art. 290 (darea de mit) din Legea nr.
286/2009 privind Codul penal, independent de modalitatea de executare a pedepsei
principale.
30. n vederea combaterii fenomenului de corupie, Curtea menioneaz c Romnia
a ratificat, prin Legea nr. 365/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, Convenia Naiunilor Unite mpotriva corupiei,
adoptat la New York la 31 octombrie 2003, care prevede c "fiecare stat parte
elaboreaz i aplic sau are n vedere, conform principiilor fundamentale ale
sistemului su juridic, politici de prevenire a corupiei eficiente i coordonate care
favorizeaz participarea societii i care reflect principiile de stat de drept, buna
gestiune a problemelor politice i bunurile publice, de integritate, transparen i
responsabilitate" (art. 5 paragraful 1). Astfel, "fiecare stat parte are n vedere, de
asemenea, s adopte msuri legislative i administrative corespunztoare,
compatibile cu obiectivele prezentei convenii i conforme cu principiile
fundamentale ale dreptului su intern, cu scopul de a determina criterii pentru
candidatura i alegerea la un mandat public" (art. 7 paragraful 2), iar pentru a lupta
mpotriva corupiei, fiecare stat parte trebuie s ncurajeze n mod special
"integritatea, cinstea i rspunderea agenilor publici, conform principiilor
fundamentale ale sistemului su juridic", sens n va aplica, "n cadrul propriilor
sisteme instituionale i juridice, coduri sau norme de conduit pentru exercitarea
corect, onorabil i corespunztoare a funciilor publice" (art. 8 paragrafele 1 i 2).
31. Cu privire la fenomenul corupiei, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 2 din 15
ianuarie 2014, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 71 din 29
ianuarie 2014, c acesta "este considerat a fi una dintre cele mai grave ameninri cu
privire la instituiile statului de drept, democraie, drepturile omului, echitatea i
justiia social, cu efecte negative asupra activitii autoritilor i instituiilor publice
i asupra funcionrii economiei de pia. Corupia se constituie ntr-un obstacol al
dezvoltrii economice a statului i compromite stabilitatea instituiilor democratice i
fundamentul moral al societii. n consecin, n ultima perioad, politica penal
declarat a statului a fost aceea de a intensifica eforturile n scopul adoptrii unor
acte normative n materia combaterii corupiei, care, printre altele, s prevad
incriminarea coordonat a tuturor infraciunilor de corupie la toate nivelurile
autoritilor i instituiilor statului".
32. Or, n condiiile n care acest efort al autoritilor statului de a combate
fenomenul de corupie nu are ca rezultat nlturarea persoanelor condamnate
pentru fapte de corupie de la exerciiul autoritii de stat, ntregul demers legislativ
i judiciar apare ca inutil. Derogarea prevzut n norma completatoare, n ceea ce
privete infraciunile de corupie prevzute la art. 289 i 290 din Codul penal, pare a
fi o concesie pe care legiuitorul o face procesului de eliminare a corupiei n
exercitarea demnitilor publice n domeniul administraiei locale. ns aceast
concesie este limitat dintr-o dubl perspectiv: a faptelor penale svrite de aleii
locali - derogarea vizeaz doar darea i luarea de mit, i a subiecilor de drept crora
norma li se aplic - sanciunea ncetrii de drept a mandatului privete doar
persoanele care dein calitatea de primar sau preedinte de consiliu judeean, iar nu
i pe cele care dein calitatea de consilieri locali sau judeeni. Ambele limite stabilite
de norma criticat sunt neconstituionale. Astfel, referirea exclusiv la art.
289 i 290 din Codul penal, cu nlturarea celorlalte infraciuni de corupie i de
serviciu prevzute de legea penal, precum traficul de influen (art. 291),
cumprarea de influen (art. 292), delapidarea (art. 295), abuzul n serviciu (art.
297), conflictul de interese (art. 301), divulgarea informaiilor secrete de stat (art.
303), divulgarea informaiilor secrete de serviciu sau nepublice (art. 304), deturnarea
de fonduri (art. 307), sau a celor asimilate sau n legtur direct cu infraciunile de
corupie, prevzute de art. 10-185 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, cu modificrile i completrile
ulterioare, nu are nicio justificare obiectiv i rezonabil, ci din contr dovedete o
distincie aleatorie i arbitrar pe care legiuitorul o realizeaz cu privire la infraciuni
dintr-un domeniu reglementat unitar, care protejeaz valori sociale identice sau
similare. Pe de alt parte, aplicarea sanciunii ncetrii de drept a mandatului doar n
ceea ce privete persoanele condamnate care dein calitatea de primar sau
preedinte de consiliu judeean, cu excluderea celorlalte categorii de alei locali, este
de asemenea discriminatorie, ntruct toate persoanele care sunt susceptibile a avea
calitatea de subiect activ al infraciunilor de corupie sau de serviciu sunt obligate s
ndeplineasc ndatoririle ce le revin n exercitarea funciilor, atribuiilor sau
nsrcinrilor ncredinate, cu respectarea strict a legilor i a normelor de conduit
profesional, i s asigure ocrotirea i realizarea drepturilor i intereselor legitime ale
cetenilor, fr s se foloseasc de funciile, atribuiile ori nsrcinrile primite,
pentru dobndirea pentru ele sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte
foloase necuvenite.
33. Avnd n vedere aceste argumente, Curtea reine c dispoziia cuprins n art. 15
alin. (2) lit. e1) din legea modificatoare ncalc prevederile art. 16 din Constituie,
ntruct prin derogarea operat stabilete, pe de o parte, discriminri ntre persoane
aflate n situaii juridice identice, respectiv care dein calitatea de primar sau
preedinte de consiliu judeean, din perspectiva infraciunilor svrite pe care legea
penal, n considerarea valorilor protejate, le plaseaz ntr-o structur unitar, i, pe
de alt parte, privilegii pentru persoane care exercit atribuii de putere public -
consilieri locali i judeeni - i care, alturi de primari i preedini de consilii
judeene, se ncadreaz n aceeai categorie juridic a aleilor locali, dar crora nu li
se aplic sanciunea ncetrii de drept a mandatului.
34. n concluzie, Curtea constat c legea modificatoare deturneaz n mod nepermis
scopul legii modificate, acela de a garanta integritatea, cinstea i rspunderea aleilor
locali, conform principiilor fundamentale ale statului de drept. Asigurarea prestigiului
funciei exercitate impune o conduit legal, social i moral n acord cu rangul
demnitii publice, cu gradul de reprezentare i cu ncrederea oferit de ceteni n
procesul electoral. Or, prin intervenia legislativ supus controlului de
constituionalitate, legiuitorul lipsete de efecte juridice unul dintre instrumentele
principale prin care se asigur ndeplinirea acestui scop - hotrrea judectoreasc
de condamnare a persoanei care a svrit o fapt incriminat de legea penal i care
o face incompatibil cu continuarea activitii de reprezentant al comunitii. Prin
nsi finalitatea urmrit, prin adoptarea sa, Legea pentru modificarea i
completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali ncalc prevederile
constituionale cuprinse n art. 1 alin. (3) i (5) referitoare la statul de drept,
supremaia Constituiei i respectarea obligatorie a legilor i prevederile art. 16 care
consacr principiul egalitii n drepturi a cetenilor.
35. De asemenea, legea criticat contravine i prevederilor art. 11 alin. (1) din
Constituie, potrivit crora "Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu
bun-credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte". Astfel, ratificnd
sau adernd la conveniile internaionale, statul romn i-a asumat obligaiile de a
respecta i transpune ntocmai prevederile internaionale n dreptul su intern, i
anume obligaia de a incrimina corupia persoanelor care se circumscriu categoriei
de funcionari publici, deci inclusiv celei de alei locali. Aceste obligaii asumate prin
tratate internaionale constituie garanii pentru protecia drepturilor i libertilor
cetenilor, ca element al statului de drept, prevzut expres de art. 1 alin. (3) din
Constituie.
36. Pentru considerentele artate, n temeiul art. 146 lit. a) i al art. 147 alin. (4) din
Constituie, precum i al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) i al art. 18 alin.
(2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUIONAL
n numele legii
D E C I D E:
Admite obiecia de neconstituionalitate formulat de Preedintele Romniei i
constat c Legea pentru modificarea i completarea Legii nr. 393/2004 privind
Statutul aleilor locali este neconstituional, n ansamblul su.