1

DIREITO ADMINISTRATIVO PONTO 09

Poder Regulamentar. Regulamentos administrativos de execuo e

autnomos. O poder normativo no legislativo e o princpio da legalidade.
Regulamentao e regulao. Anlise do art.84 da CF/88 quanto aos limites
do poder regulamentar. Poder de Polcia. Conceito. Caractersticas. Origem e
funo. Limites, extenso e controle. Poder de polcia e regulao.
Distines.

Atualizado em julho/2014

PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO:

Caractersticas dos poderes administrativos:

a) instrumentalidade so meios, mecanismos para a consecuo

do bem comum
b) indeclinabilidade o administrador no pode deixar de
exerc-los num caso concreto
c) irrenunciabilidade guarda relao com a indeclinabilidade;
veda que o administrador abdique do exerccio dessas prerrogativas
permanentemente.

Tecnicamente, poder normativo gnero do qual emanam as funes

legislativa e regulamentadora.

A funo legislativa apresenta como peculiaridade a caracterstica de

inovao da ordem jurdica mediante a criao de direitos e obrigaes.

O poder regulamentar a prerrogativa de que dispe a administrao

pblica de editar atos administrativos gerais com o objetivo de dar fiel
execuo s leis.

Assim, o exerccio do poder regulamentar no se confunde com a funo

legislativa.

Apesar disso, a doutrina administrativista costuma utilizar como sinnimos os

termos poder normativo e regulamentador, de maneira que isso no
caracteriza erro.

Pgina 1
 2

O poder regulamentar consequncia do carter relativo do princpio da

separao dos poderes e da adoo, no nosso arcabouo constitucional, do
sistema de checks and balances, em que cada um dos rgos responsveis pelo
exerccio dos poderes do Estado desempenham funes tpicas (precpuas) e
atpicas (secundrias), de forma que um possa controlar o outro.

O poder normativo da administrao pode ser exercido por meio da

delegao legislativa ou do prprio poder regulamentar. Enquanto a
delegao legislativa possibilita a prtica de ato normativo primrio com
fora de lei pelo Presidente da Repblica (na rbita federal), a exemplo das
Medidas Provisrias (delegao atribuda diretamente pelo Poder
Constituinte Originrio) e das leis delegadas; o poder regulamentar encerra
uma atividade administrativa, de cunho normativo secundrio.

No direito norte-americano, a delegao legislativa fundamentada por duas

teorias:
a) Filling up details (preenchimento de detalhes): executivo deve esmiuar a
norma legal (aproxima-se do poder regulamentar do ordenamento
brasileiro)
b) Delegation with standards (delegao com parmetros): traam-se
parmetros suficientes para pautar e controlar a atuao do rgo
delegado (aproxima-se da delegao legislativa para edio de MP
parmetros traados pelo constituinte originrio no art. 62 -, de Leis
Delegadas parmetros traados via resoluo do CN - e de normas
reguladoras das Agncias de mesmo nome fenmeno da
deslegalizao ou delegificao).

Diogo de Figueiredo Moreira Neto classifica a delegao legislativa nas

seguintes modalidades:
a) delegao receptcia: delega-se a funo legislativa ao Poder Executivo
para editar, dentro do perodo e das matrias determinadas no ato
delegante, normas com fora de lei (ex: lei delegada);
b) delegao remissiva: edio de atos normativos pela Administrao, sem
fora de lei e respeitando a moldura legal (ex: regulamento executivo do
art. 84, IV, da CRFB);
c) deslegalizao: legislador transfere o tratamento de determinada
matria ao administrador, estabelecendo parmetros gerais que devero
ser observados no momento da fixao dos direitos e obrigaes (ex: art.
96, I, a, 207, caput, e 217, I, da CRFB)

Pgina 2
 3

Saliente-se que o poder normativo das entidades administrativas com

fundamento em norma legal no decorre de delegao propriamente dita
operada pelo legislador, sendo inerente prpria funo administrativa.

Vale transcrever os arts. 62 e 68 da CRFB:

Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica

poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-
las de imediato ao Congresso Nacional. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)
1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria: (Includo
pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

I relativa a: (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito
eleitoral; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
b) direito penal, processual penal e processual civil; (Includo pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)
c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a
garantia de seus membros; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de
2001)
d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3;
(Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

II que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou

qualquer outro ativo financeiro; (Includo pela Emenda Constitucional n 32,
de 2001)

III reservada a lei complementar; (Includo pela Emenda Constitucional n

32, de 2001)

IV j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e

pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica. (Includo pela
Emenda Constitucional n 32, de 2001)

2 Medida provisria que implique instituio ou majorao de impostos,

exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, s produzir efeitos
no exerccio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at o
ltimo dia daquele em que foi editada.(Includo pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)

Pgina 3
 4

3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12

perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no
prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por igual
perodo, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo,
as relaes jurdicas delas decorrentes. (Includo pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)

4 O prazo a que se refere o 3 contar-se- da publicao da medida

provisria, suspendendo-se durante os perodos de recesso do Congresso
Nacional.(Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

5 A deliberao de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre

o mrito das medidas provisrias depender de juzo prvio sobre o
atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Includo pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)

6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e cinco

dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia,
subseqentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional,
ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais
deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Includo pela
Emenda Constitucional n 32, de 2001)

7 Prorrogar-se- uma nica vez por igual perodo a vigncia de

medida provisria que, no prazo de sessenta dias, contado de sua
publicao, no tiver a sua votao encerrada nas duas Casas do
Congresso Nacional. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

8 As medidas provisrias tero sua votao iniciada na Cmara dos

Deputados. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as

medidas provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem
apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas
do Congresso Nacional. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de
2001)
10. vedada a reedio, na mesma sesso legislativa, de medida
provisria que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficcia por
decurso de prazo. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

11. No editado o decreto legislativo a que se refere o 3 at

sessenta dias aps a rejeio ou perda de eficcia de medida
Pgina 4
 5

provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos

praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ela regidas.
(Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

12. Aprovado projeto de lei de converso alterando o texto original

da medida provisria, esta manter-se- integralmente em vigor at que
seja sancionado ou vetado o projeto. (Includo pela Emenda Constitucional
n 32, de 2001)
Art. 68. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica,
que dever solicitar a delegao ao Congresso Nacional.
1 - No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva
do Congresso Nacional, os de competncia privativa da Cmara dos
Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei
complementar, nem a legislao sobre:
I - organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a
garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.
2 - A delegao ao Presidente da Repblica ter a forma de resoluo
do Congresso Nacional, que especificar seu contedo e os termos de seu
exerccio.
3 - Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso
Nacional, este a far em votao nica, vedada qualquer emenda.
Atos normativos da administrao ou atos administrativos normativos so a
expresso do poder regulamentador. Ele consiste na aplicao da lei de ofcio
aos casos concretos visando satisfao dos interesses pblicos. O
administrador pblico um aplicador da lei (sem lide e sem necessidade de
provocao externa).

Regulamento
o ato normativo emanado do poder regulamentar, ostentando um carter
derivado, sabido que encontra fundamento de validade na lei (atos normativos
primrios por excelncia).

Tanto o ato normativo originrio como o derivado tm efeitos gerais e

abstratos, porm, os primeiros instauram um direito novo, geram situaes
jurdicas novas, ao passo que os atos normativos derivados explicitam ou
Pgina 5
 6

especificam um contedo normativo preexistente, sem ultrapassar os horizontes

da legalidade.

O poder regulamentar decorre da prpria CF, artigo 84.

Decreto
A forma de que se revestem os atos praticados pelo chefe do poder executivo.
O seu contedo pode variar, podendo ser: um regulamento (DECRETO-
REGULAMENTAR) ou sem o contedo regulamentar (DECRETONO
REGULAMENTAR), por exemplo, dar o nome a um prdio pblico.

Regulamento
o contedo do ato. Se emitido pelo chefe do executivo, ele ter aplicao a
toda administrao subordinada.

O exerccio do poder regulamentar via decreto privativo do chefe do poder

executivo.

O poder regulamentar exclusividade dele, segundo a maioria da doutrina.

H atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas,
podem caracterizar-se como inseridos no poder normativo da administrao,
exemplo das instrues normativas, resolues, portarias etc. Contudo, a
regulamentao direta da lei de competncia privativa do chefe do Poder
Executivo. Da se extrai a seguinte classificao:

a) atos de regulamentao de primeiro grau - seriam os decretos

regulamentares
b) atos de regulamentao de segundo grau - serviriam para explicitar o
teor daqueles, como as instrues expedidas pelos Ministros de Estado.

Bom exemplo de ato de regulamentao de primeiro grau dado por JSCF as

instrues expedidas pelo TSE para fiel execuo da Lei 9.096/95, que dispe
sobre partidos polticos (art. 61).

Tipos de regulamento:

a) executivo;
b) autnomo (divergncia - art. 84, IV e VI e art. 25, ADCT, da CF).

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

Pgina 6
 7

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir

decretos e regulamentos para sua fiel execuo;
VI dispor, mediante decreto, sobre: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
(Emenda Constitucional n 32, de 2001)
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; (Emenda
Constitucional n 32, de 2001)

Regulamento e a Lei: em regra, o regulamento subordinado lei. Mas

possuem as seguintes diferenas bsicas:

1) rgo que elabora regulamento em regra feito pelo chefe do Poder

Executivo; em regra, quem faz a lei o Poder Legislativo.

2) procedimento de elaborao no regulamento, no h discusso pblica;

ao passo que a lei possui vrias etapas, com procedimento mais amplo e
poderoso, com representao geral de todas as classes sociais.

Tipos de decretos:

1) DECRETO EXECUTIVO1 = serve para complementar matria constante em

lei. No se muda o contedo da lei, buscando-se a uniformizao de
procedimentos nela estabelecidos. O regulamento pode tambm complementar
os conceitos que estejam vagos na lei, jamais criando uma obrigao ou
situao jurdica nova.

2) DECRETO AUTNOMO = independe da existncia de uma lei. Encontra

fundamento de validade na prpria Constituio, podendo criar uma situao
jurdica nova.

Cabimento do decreto autnomo no Brasil:

A) Hely Lopes Meirelles: entendia possvel o decreto autnomo em qualquer

circunstncia. Repousa sua concluso na teoria dos poderes implcitos. A
Administrao pode suprir as omisses do Legislativo, com fundamento direito
na CRFB, para concretizao dos seus deveres constitucionais.
1 Nem todas as leis demandam uma regulamentao, para ser cabvel so necessrios dois requisitos:
A lei deve ser aplicada pelo prprio Executivo
A lei deve entregar ao administrador pblico, uma certa dose de discricionariedade.

Pgina 7
 8

B) Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Digenes Gasparini, STF: entendem que a

CF/88, originalmente, no dava espao para a possibilidade de regulamentos
autnomos. Em seu art. 84, VI, previa a competncia do chefe do Executivo
para dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao
federal, na forma da lei. O art. 25 do ADCT, por sua vez, determinou a
revogao, a partir de 180 dias da promulgao da CF, dos dispositivos
legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo competncia
assinalada pela CF ao Congresso Nacional.

Contudo, a EC n 32/2001 alterou a redao do art. 84, VI, atribuindo ao

Presidente da Repblica competncia para dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa, nem criao ou extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.

A mencionada corrente tambm se baseia nos art. 103-B, 4, inciso I, e 130-A,

2, inciso I, da CRFB/88, inseridos pela EC n 45/2004, que conferiram direta
e respectivamente ao CNJ e ao CNMP poder normativo, ao afirmar que ambos
os rgos podem expedir atos regulamentares, no mbito de sua competncia.

Com isso, doutrina majoritria e o Pretrio Excelso vm admitindo a existncia

de regulamento autnomo no ordenamento brasileiro, embora a regra continue
sendo o regulamento executivo. Note-se que, em qualquer hiptese, o Chefe do
Executivo no pode criar ou extinguir rgos e nem as suas medidas podem
determinar aumento de custos. Para Maria Sylvia, no particular, somente a
hiptese da alnea a configura regulamento autnomo, pois a alnea b
revelaria um mero ato de efeitos concretos.

A defesa da existncia de regulamentos autnomos passa pelo reconhecimento

do neoconstitucionalismo como fenmeno jusfilosfico que alterou a
metodologia de interpretao e aplicao das normas jurdicas, reposicionando
a constituio como estrutura normativa superior e central do sistema jurdico.
Partindo-se de tal premissa, no haveria bice edio, com base na CRFB, de
regulamentos autnomos preordenados ao atendimento dos fins constitucionais,
em relao s matrias no sujeitas reserva legal.

C) Celso Antonio Bandeira de Mello: em nenhuma hiptese cabe o decreto

autnomo. O administrador no pode criar rgos e nem aumentar despesas,
ento est simplesmente regulamentando o que est na lei, assim, o decreto
simplesmente complementar lei. Os adeptos da corrente capitaneada por
CABM partem da concepo liberal tradicional, segundo a qual Administrao
Pgina 8
 9

s possui legitimidade para atuar se expressamente autorizada pelo legislador

(princpio da reserva de lei ou doutrina do positive bindung)

Maria Sylvia afirma que a hiptese constitucional de regulamento autnomo

no fere o Estado de Direito, pois diz respeito a questes administrativas
internas, no estabelecendo normas voltadas para os cidados em geral
(essas normas, sim, no podem ser objeto de regulamento autnomo, pois
os particulares somente podem ser obrigados ou proibidos de fazer algo em
virtude de lei).

Formas de controle dos decretos

Devem ser verificadas as possibilidades de controle pelo:
1) Poder Judicirio tendo em vista o disposto no art. 5, XXXV, da CF
(sistema da unidade de jurisdio), qualquer ato praticado pelas
agncias reguladoras, desde que cause leso ou ameaa de leso, pode
ser apreciado pelo Poder Judicirio.
Cabe ADI contra os regulamentos, exatamente porque veiculam normas
gerais e abstratas. Vide o precedente do STF:

EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 7 A 10

DO DECRETO 5.820, DE 29 DE JUNHO DE 2006, EXPEDIDO PELO
PRESIDENTE DA REPBLICA. ADOO DO SISTEMA BRASILEIRO DE
TELEVISO DIGITAL (SBTVD). CONSIGNAO DE MAIS UM CANAL DE
RADIOFREQNCIA S CONCESSIONRIAS E "AUTORIZADAS" DOS
SERVIOS PBLICOS DE RADIODIFUSO DE SONS E IMAGENS, SEM
APRECIAO DO CONGRESSO NACIONAL. DIFERENA ENTRE
AUTORIZAO DE USO DO ESPECTRO DE RADIOFREQNCIAS E
CONCESSO DO SERVIO PBLICO DE RADIODIFUSO DE SONS E
IMAGENS. INEXISTNCIA DE VIOLAO AO 5 DO ART. 220 E AO
ART. 223, AMBOS DA CONSTITUIO FEDERAL. 2. O Decreto
5.820/2006, pelo menos quanto aos dispositivos objeto da ao
direta, ostenta um coeficiente de generalidade, abstrao e
impessoalidade que afasta a alegao de se cuidar de ato de efeito
concreto. At porque "a determinabilidade dos destinatrios da norma
no se confunde com a sua individualizao, que, esta sim, poderia
convert-lo em ato de efeitos concretos, embora plrimos" (ADI 2.137-
MC, da relatoria do ministro Seplveda Pertence). (ADI 3944, Relator(a):
Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 05/08/2010, DJe-185
DIVULG 30-09-2010 PUBLIC 01-10-2010 EMENT VOL-02417-01 PP-
00024)
Pgina 9
 10

Atentar apenas para o entendimento do STF de que no ser admitida

a ADI quando seu autor alega que o regulamento exorbitou os limites
da lei, pois a se trata de CRISE DE LEGALIDADE, sendo a violao da
CF meramente reflexa.

Quando o Poder Executivo se omitir em editar regulamentos necessrios para

tornar efetiva norma constitucional, cabvel ADI por omisso. Se a omisso
tornar invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania, cabvel
mandado de injuno.

2) Poder Legislativo o Congresso Nacional dever fiscalizar e controlar,

diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
includos os da administrao indireta ((artigo 49, X, CF) e poder sustar
os atos administrativos que exorbitem o poder regulamentar, ou seja,
pode suspender os efeitos do ato ((artigo 49, V, CF). Alm disso, esto
sujeitos ao controle financeiro, contbil e oramentrio exercido pelo
Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas, conforme previsto no
art. 70 e seguintes da CF.

3) Poder Executivo mediante a autotutela em relao aos rgos e

agentes da administrao direta ou a tutela administrativa, quando
expressamente autorizado a tanto pela lei que criou ou autorizou a
criao da entidade da administrao indireta. Quanto aos atos das
agncias reguladoras, como elas gozam de uma maior autonomia quando
comparadas s entidades da administrao pblica indireta, seus atos
no podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo.

Contedo dos regulamentos:

Se o regulamento no pode inovar na ordem jurdica (regulamentos
executivos), qual ser o seu contedo? O que significa explicitar e
pormenorizar o texto legal?

O regulamento admissvel quando a lei pressupe, para sua execuo, a

instaurao de relaes entre a Administrao e os administrados cuja
disciplina comporte uma certa discricionariedade administrativa. Partindo-se
dessa premissa, os regulamentos servem e so vlidos a:

1. Limitar a discricionariedade administrativa

Pgina 10
 11

a.1) dispondo sobre um regramento procedimental para regncia da

conduta que os rgos e agentes administrativos devero observar e
fazer observar para cumprimento da lei na efetivao das relaes
com os administrados. o caso dos Regulamentos de IR, que dispe
sobre formulrios, prazo, horrio de apresentao de declaraes etc.
a.2) caracterizar fatos, situaes ou comportamentos enunciados na lei
mediante conceitos vagos, cuja colmatao se instrumentalize via
critrios e avaliaes tcnicas, por ser a regra legal demasiadamente
geral e abstrata (leis que pressupem um operacionalizao tcnica).
Nesse caso, o regulamento vem estreitar o campo de atos administrativos
possveis, possibilidade o tratamento isonmico em favor dos
administrados e a preservao da segurana jurdica. Ex. a lei diz que o
carro deve trafegar com equipamentos indispensveis segurana, sob
pena de aplicao de multa. Cabe ao regulamento, valendo-se de
critrios tcnicos e considerando o avano cientfico do momento, definir o
que equipamento indispensvel segurana, restringindo a
discricionariedade do agente administrativo na hora de aplicar ou no a
multa. Trata-se, aqui, dos standards antes referidos.

2. Decompor analiticamente o contedo de conceitos sintticos, mediante

simples discriminao integral do que neles se contm. Como dito, a
edio de regulamento pressupe a existncia de um espao de
discricionariedade, ainda que mnimo, conforme os dois exemplos acima
explicitados. Quando a lei define regra de competncia vinculada, no
haveria o que regulamentar. Este caso, contudo, constitui exceo regra
geral. A lei prev uma nica possibilidade de comportamento por parte
do agente administrativo (ato vinculado), s que a enuncia de modo
sinttico. O regulamento, alm de nada acrescer lei (afinal, isso seria
mesmo vedado tendo em vista o prprio conceito de regulamento
executivo), tambm nada restringe, assumindo funo exclusivamente
interpretativa. o caso de a lei atribuir a vantagem X aos servidores
pblicos civis e o regulamento estatuir que fazem jus vantagem X os
servidores no militares a) da Administrao direta; b) das autarquias e
fundaes.

Regulamentao X Regulao:
Por fim, cumpre observar que no se deve confundir regular com regulamentar.

O poder regulamentar:

Pgina 11
 12

a) de competncia primria do chefe do Poder Executivo, em que pese

seja exercida, de forma secundria, tambm por outros rgos da
estrutura administrativa;
b) envolve a edio de normas gerais para fiel execuo da lei;
c) apresenta contedo poltico.

Funo inerente regulamentao: normativa.

De outra parte, o poder regulador ou regulatrio rene as seguintes

caractersticas:
a) competncia atribuda s entidades administrativas e exercida
precipuamente pelas agncia reguladoras;
b) engloba o exerccio de atividade normativas, executivas e judicantes;
c) possui contedo tcnico

Funes inerentes regulao:

a) normativa
b) fiscalizadora
c) sancionatria
d) julgadora (soluo de conflitos)

mbitos de atuao da regulao:

e) regulao dos monoplios, evitando que eles lesem a economia
popular, controlando os preos e a qualidade dos produtos e servios, em
virtude de ser restrita ou at invivel a competio.
f) regulao para a competio, na hiptese de atividades econmicas
sensveis ao interesse pblico, em que se busca assegurar a livre
concorrncia no setor privado.
g) a regulao dos servios pblicos, que busca assegurar a
universalizao, a qualidade e a tarifa adequada.

Em sntese: regulao uma funo discricionria, diretiva, normativa e

sancionatria, vocacionada interveno direta ou indireta do Estado na
atividade econmica.

Alexandre Santos de Arago no distingue regulao e regulamentao,

entendendo elas apenas como aspectos do fenmeno regulatrio da economia.
Formula, assim, a seguinte classificao:

(a) regulao estatal - feita pelas regras emitidas por rgos do prprio
Estado, mesmo que deles participem representantes de organismos intermdios
da sociedade;
Pgina 12
 13

(b) regulao pblica no-estatal - feita por entidades da prpria sociedade,

mas por delegao ou por incorporao das suas normas ao ordenamento
jurdico estatal;
(c) auto-regulao, levada a cabo autonomamente por instituies privadas,
geralmente associativas (auto-regulao associativa), sem qualquer delegao
ou chancela estatal;
(d) desregulao, consistente na ausncia de regulao institucionalizada,
pblica ou privada, ficando os agentes sujeitos apenas ao livre
desenvolvimento do mercado.2

Diante do exposto, a regulamentao seria apenas um dos poderes inerentes

atividade de regulao.

As agncias reguladoras pressupem o desenvolvimento da ideia de

deslegalizao pelos entes polticos, permitindo-se, por conseguinte, o
surgimento de normatizaes secundrias, setoriais e especializadas.
Segundo Francisco Queiroz, mais correto dizer que as agncias reguladoras
pressupem o fenmeno da deslegalizao e no desregulao, pois o
que se observa a reduo da disciplina legal e o incremento da disciplina
regulamentar.

O grande debate travado na doutrina consiste em determinar, precisamente, a

natureza do poder normativo das agncias reguladoras, como forma de
desenvolvimento de sua funo reguladora.

Para uns, ele seria uma decorrncia da tcnica de delegao normativa

definida como deslegalizao (posio de Diogo Moreira Neto), que consiste
na retirada, pelo legislador, de certas matrias da seara legal com sua
conseqente transferncia para o domnio do regulamento. A lei discorreria de
maneira sucinta sobre o assunto, abrindo espao amplo regulamentao das
agncias.

Para Maral Justen Filho, o poder normativo das agncias seria uma
manifestao da discricionariedade tcnica a lei disciplinadora deixaria
margem complementao do administrador, com base em juzos tcnicos.
Quando o tema envolve questes tcnicas especficas, que demandam
conhecimentos que vo alm da capacidade do legislador, tem se admitido
que o regulamento discipline originariamente a matria. A lei trata dos
aspectos gerais (polticos e administrativos) e delega ao regulamento a
disciplina primria da matria tcnica.

2
Ob. cit. p. 33.

Pgina 13
 14

Com a deslegalizao, opera-se uma verdadeira degradao da hierarquia

normativa (descongelamento da classe normativa) de determinada matria
que, por opo do legislador, deixa de ser regulada por lei e passa para a
seara do ato administrativo.

Limites constitucionais deslegalizao:

a) casos de reserva legislativa especfica ou reserva legal;
b) matrias que devem ser reguladas por lei complementar, espcie de
reserva legal especfica
c) matrias que devem ser legisladas com carter de norma geral,
considerando que irradiam efeitos sobre os demais entes federativos.

Conflito entre lei anterior e supervenincia de ato regulatrio: fenmeno da

revogao diferida

possvel a ocorrncia de conflito entre lei anterior que regia a matria

delegificada e o ato regulatrio editado em respeito lei deslegalizadora.
Nesse caso, doutrina majoritria entende que, estando o ato regulatrio
circunscrito aos lindes traados pela lei deslegalizadora, tem ele o condo de
revogar a lei anterior incompatvel. Tal no significa que o ato administrativo
tenha primazia sobre a lei. A revogao da lei anterior no operada
diretamente pelo ato administrativo, mas sim pela prpria lei
deslegalizadora, que utiliza o ato da agncia para revogar, de forma
diferida no tempo, a lei anterior (Revogao diferida)

Conflito entre atos regulatrios e atos regulamentares

Como se resolve o conflito entre regulamentos executivos e regulamentos

setoriais ou regulatrios?
H dois entendimentos:
a) prevalece o regulamento presidencial, considerando a sua superioridade
hierrquica, considerando que o art. 84, II, da CRFB prev a direo do
Chefe do Executivo sobre toda a administrao pblica (M Sylvia)
b) primazia do ato setorial sobre o regulamento do chefe do Poder
Executivo, por fora do princpio da especialidade (Gustavo Binenbojm)

Creio que o primeiro fere a larga autonomia que protege as agncias

reguladoras das ingerncias polticas perpetradas pela chefia do executivo.
Alm do mais, no h hierarquia entre o ente federado e a agncia, e sim
Pgina 14
 15

tutela administrativa mitigada pelo regime especial de que se reveste.

Responderia que o critrio a ser adotado o da especialidade, prevalecendo
o ato regulatrio.

O que reserva de administrao?

a competncia conferida constitucionalmente ao Poder Executivo para, em

carter exclusivo, tratar de determinadas matrias, no sendo lcita, nessa
rbita, a ingerncia do Legislativo.
Divide-se em:
a) reserva geral de administrao: fundamentada na separao de
poderes, impede que cada rgo estatal invada o ncleo essencial da
competncia do outro, cabendo administrao executar leis e exercer a
discricionariedade administrativa;
b) reserva especfica de administrao: a constituio destaca determinadas
matrias, submetendo-as competncia exclusiva do Poder Executivo.

O princpio da reserva da administrao j foi reconhecido pelo STF em caso

no qual declarou a inconstitucionalidade de ato do Poder Legislativo que
anulou concurso realizado pelo Executivo por suposta ilegalidade (ADInMC
2.364/AL), por reputar que o Parlamento substitura o Executiva no exerccio
da autotutela.

O poder regulador corresponde a um conjunto de funes atribudas s

agncias reguladoras. Dentre todas as funes exercidas pelas agncias
reguladoras, a que mais suscita discusso em face do direito brasileiro a sua
funo normativa, em razo do princpio da legalidade e da separao de
poderes.

A doutrina majoritria entende que esse poder normativo no pode gerar

regulamentos autnomos esses so da competncia privativa do Presidente,
nas estritas hipteses do art. 84, VI da CF. Confira-se trecho de artigo de Jos
dos Santos Carvalho Filho, citado num voto da Min. Denise Arruda, do STJ:

No nos parece ocorrer qualquer desvio de constitucionalidade no que toca ao

poder normativo conferido s agncias. Ao contrrio do que alguns advogam,
trata-se do exerccio de funo administrativa, e no legislativa, ainda que seja
genrica sua carga de aplicabilidade. No h total inovao na ordem jurdica com
a edio dos atos regulatrios das agncias. Na verdade, foram as prprias leis
disciplinadoras da regulao que, como visto, transferiram alguns vetores, de
ordem tcnica, para normatizao pelas entidades especiais - fato que os
Pgina 15
 16

especialistas tm denominado de 'delegalizao', com fundamento no direito

francs ('domaine de l'ordonnance', diverso do clssico 'domaine de la loi').
Resulta, pois, que tal atividade no retrata qualquer vestgio de usurpao da
funo legislativa pela Administrao, pois que poder normativo - j o acentuamos
- no poder de legislar: tanto pode existir este sem aquele, como aquele sem
este.

Confira-se, ainda, precedente do TRF1:

ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. PORTARIA N. 202/99 DA AGNCIA

NACIONAL DE PETRLEO - ANP. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE.
EXIGNCIAS PARA REGISTRO E FUNCIONAMENTO DE DISTRIBUIDORAS DE
COMBUSTVEIS LQUDOS DERIVADOS DE PETRLEO. 2. Portaria da Agncia
Nacional de Petrleo - ANP legtimo instrumento normativo para
disciplinar o acesso atividade de distribuio de combustveis, em face do
poder regulamentar que foi conferido aludida Agncia Reguladora pela
Lei 9.478/97, art. 8. 3. No h ilegalidade ou inconstitucionalidade na
Portaria n. 202/99 da ANP, sendo legtimas as exigncias contidas naquele
instrumento normativo para a concesso de autorizao para o exerccio de
atividade de distribuio de combustveis derivados do petrleo.
Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelao da Autora desprovida. (AC
200134000014265, DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS, TRF1 -
QUINTA TURMA, 12/03/2010)

Recentemente, o STF julgou caso, publicado no informativo n 646, no qual

reconheceu a constitucionalidade de lei que, fixando as balizas para clculo e
atualizao do salrio mnimo, delegou a fixao do seu valor a decreto do
Poder executivo. Vejam-se os principais excertos:

Salrio mnimo e decreto presidencial - 1

Por reputar observado o princpio da reserva de lei para a fixao do
salrio mnimo (CF: Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm
de outros que visem melhoria de sua condio social: ... IV salrio mnimo,
fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades
vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade,
lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos
que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer
fim), o Plenrio, em votao majoritria, julgou improcedente pedido
formulado em ao direta de inconstitucionalidade, proposta pelo Partido
Popular Socialista - PPS, pelo Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB e
pelo Democratas - DEM, contra o art. 3 da Lei 12.382/2011 (Art. 3 Os

Pgina 16
 17

reajustes e aumentos fixados na forma do art. 2 sero estabelecidos pelo Poder

Executivo, por meio de decreto, nos termos desta Lei. Pargrafo nico. O decreto
do Poder Executivo a que se refere o caput divulgar a cada ano os valores
mensal, dirio e horrio do salrio mnimo decorrentes do disposto neste artigo,
correspondendo o valor dirio a um trinta avos e o valor horrio a um duzentos e
vinte avos do valor mensal).
ADI 4568/DF, rel. Min. Crmen Lcia, 3.11.2011. (ADI-4568)

Salrio mnimo e decreto presidencial - 2

Ressaltou-se que a lei em questo conteria a definio legal e formal do
salrio mnimo, a fixao do seu montante em 2011 (art. 1) e a forma de
sua valorizao, no sentido de sua quantificao para perodos
subseqentes (at 2015). Aduziu-se que esse diploma no esgotara a sua
preceituao e adotara critrios objetivos para valer no intervalo de 2012 a
2015, segundo ndices estipulados pelo Congresso Nacional (variao do ndice
Nacional de Preos ao Consumidor - INPC, calculado e divulgado pela
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, acumulada nos
12 meses anteriores ao ms do reajuste) (...) Considerou-se que, ao assim
estatuir, o legislador retirara do Presidente da Repblica qualquer
discricionariedade relativa frmula para apurao do quantum a ser
adotado, bem como no que concerne possibilidade de reviso ou de
compensao de supostos resduos.
ADI 4568/DF, rel. Min. Crmen Lcia, 3.11.2011. (ADI-4568)

Salrio mnimo e decreto presidencial - 3

(...)Rejeitou-se o argumento de que a lei conteria delegao para que o
Presidente da Repblica fixasse o valor do salrio mnimo. Reiterou-se que
haveria mera aplicao aritmtica, nos termos legalmente previstos, dos
ndices, frmulas e periodicidade fixados pelo Congresso Nacional, a serem
expostos por decreto presidencial, que no inovaria a ordem jurdica, sob pena
de abuso do poder regulamentar, passvel de fiscalizao e controle pela via
legislativa ou judicial(...)
ADI 4568/DF, rel. Min. Crmen Lcia, 3.11.2011. (ADI-4568)

Salrio mnimo e decreto presidencial - 4

O Min. Luiz Fux acrescentou que a espcie caracterizaria o fenmeno da
deslegalizao. (...) O Min. Celso de Mello (...)robusteceu a assertiva de que o
decreto presidencial no constituiria situaes novas, encontrando-se
estritamente vinculado aos padres estabelecidos pelo prprio legislador.
ADI 4568/DF, rel. Min. Crmen Lcia, 3.11.2011. (ADI-4568)

Pgina 17
 18

Por fim, alerta a doutrina para a inconstitucionalidade, por afronta ao princpio

da legalidade, da denominada delegao legislativa disfarada ou genrica,
que consiste na tcnica legislativa vocacionada a transferir ao Poder Executivo
o poder de disciplinar determinada matria sem densificar adequada e
minimamente os seus contornos. Defere-se ao regulamento a definio, por si
mesmo, das condies ou requisitos necessrios ao surgimento do direito, do
dever ou da restrio.

Deslegalizao X desregulao
A DESLEGALIZAO o fenmeno pelo qual a normatizao de determinadas
matrias passa a ser feita por ato infralegal.
A DESREGULAO o fenmeno de diminuio da quantidade de regras
sobre determinados setores da economia, de modo a permitir que o mercado
se autorregule pela competio entre os diversos agentes.

A regulao um fenmeno novo No.

O Estado j faz regulao h muito tempo. Cite-se, a ttulo de exemplo, o
antigo Dnaee (Departamento Nacional de Energia Eltrica, que disciplinava
quanto ao servio de energia eltrica antes do surgimento da Aneel) e o
BACEN (que disciplina, por meio de suas resolues, o SFN). A novidade fica
por conta da existncia de autoridades administrativas independentes para
desenvolver esta funo3.

PODER DE POLCIA:

SENTIDOS:
a) AMPLO - toda e qualquer atuao estatal restritiva liberdade e
propriedade que tenha como objetivo a satisfao de necessidades
coletivas. Envolve tanto a atividade legislativa quanto a atividade
administrativa.
b) RESTRITO significa o exerccio da funo administrativa, fundado em
lei, que restringe e condiciona o exerccio de direitos e atividade com o
objetivo de implementar o interesse pblico. o conceito de poder de
polcia administrativo.

3
Neste sentido: Clarissa Sampaio Silva Procuradora-chefe da Unio no Cear em trabalho indito, apresentado por ocasio do curso de
Doutoramento na Universidade de Lisboa, gentilmente cedido para consulta.

Pgina 18
 19

Conceito legal: art. 78 do CTN

Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, intersse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou absteno de fato, em razo de intresse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos. (Redao dada pelo Ato Complementar n 31,
de 28.12.1966)
Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia
quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel,
com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei
tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.

Fundamento

SUPREMACIA GERAL da Administrao Pblica sobre seus administrados, ou

seja, o poder de polcia no exige um vnculo especfico do particular com a
administrao pblica para ser exercido. A supremacia geral decorrente do
domnio eminente (poder que o Estado exerce sobre todas as coisas e pessoas
que esto no seu territrio).
A atividade restritiva exercida pela administrao pblica calcada na
supremacia especial, a qual decorre de relaes especiais de sujeio previstas
em lei ou em instrumento negocial, no reveladora do poder de polcia, mas
sim do poder disciplinar (ex: exigncias do poder concedente sobre o
concessionrio depende da existncia de um contrato entre as partes; PAD
contra servidor pblico e encarcerado; alunos de escolas e universidades
pblicas).
OBS: o princpio da legalidade, no mbito das relaes especiais de sujeio,
aplicado de forma mais flexvel, reconhecendo-se maior liberdade na
atuao administrativa, inclusive mediante a edio de regulamentos. Contudo,
tais regulamentos devem ancorar-se em lei e cingir-se ao atendimento das
finalidades a que se destina o rgo fiscalizador (ex: regulamentao do uso
de biblioteca pblica).

Em sntese, a finalidade do poder de polcia seria a manuteno da ordem

pblica, com fundamento na supremacia do interesse pblico sobre o
particular.

Pgina 19
 20

Todavia, em razo da constitucionalizao do direito administrativo, o

fundamento de toda e qualquer ao estatal deve ser a promoo e proteo
dos direitos fundamentais, de maneira que no h margem de
discricionariedade dada ao administrador para eleger, ao seu alvedrio, o que
interesse pblico. No desincumbir-se de tal tarefa, deve circunscrever-se aos
objetivos da atividade estatal fixados na CRFB/88 e na satisfao dos direitos
fundamentais.

Momentos de atuao do poder de polcia

1) Atuao Preventiva a maioria dos autores, situam o poder de polcia

como uma atuao basicamente preventiva, busca evitar um prejuzo ao bem
comum.

2) Atuao Repressiva a represso surge do exerccio da atuao

preventiva, ou seja, quando estiver atuando na preveno, o Administrador
pode estabelecer penalidades, quando j verifica a situao prejudicial ao
interesse pblico.

3) Atuao Fiscalizadora visa a fiscalizar o cumprimento das exigncias

decorrentes das autuaes preventiva e repressiva.

POLCIA ADMINISTRATIVA X POLCIA JUDICIRIA

POLCIA ADMINISTRATIVA POLCIA JUDICIRIA
Apura ilcitos no penais. Apura ilcitos penais.
Exaure-se em si mesma. Tem continuidade no processo
penal.
atividade principal. atividade instrumental.
inerente e se difunde por Concentra-se em rgos
toda a Administrao determinados.
Reprime, por vezes, Somente reprime
comportamentos lcitos. comportamentos ilcitos.

Essa distino est cada vez mais fragilizada, diante dos inmeros casos em
que a polcia administrativa se manifesta de modo repressivo, a exemplo das
sanes aplicadas pela autoridade sanitria. Nesse caso, existe o carter
preventivo em relao aos particulares em geral, mas tambm o carter
repressivo em relao ao proprietrio do estabelecimento.

Existe uma relao entre o poder de polcia e o direito tributrio, pela qual
pode haver a cobrana de taxa pelo exerccio do poder de polcia e pela
Pgina 20
 21

prestao de servio pblico especfico e divisvel, efetivamente utilizado ou

posto disposio do contribuinte.

Poder de polcia originrio X poder de polcia delegado ou outorgado

O primeiro exercido diretamente pelas pessoas polticas; o segundo, pelas

pessoas administrativas da administrao indireta.

Fases do Poder de polcia

So as fases do poder de polcia.

a) ordem norma legal estabelece, de forma primria, as restries e as

condies para o exerccio das atividades privadas;
b) consentimento anuncia do Estado para que o particular desenvolva
determinada atividade ou utilize a propriedade particular. Divide-se em
b.1) licena ato vinculado por meio do qual a Administrao
reconhece o direito do particular (ex: licena para dirigir veculo)
b.2) autorizao ato discricionrio pelo qual a Administrao,
assentada em juzo de convenincia e oportunidade, faculta o exerccio
de atividade ou a utilizao de bens particulares, sem a criao, em
regra, de direitos subjetivos ao particular (ex: autorizao para porte de
arma)
c) fiscalizao verificao do cumprimento, pelo particular, da ordem e
do consentimento de polcia. Pode ser iniciada de ofcio ou por provocao
(ex: fiscalizao de trnsito).
d) sano medida coercitiva aplicada ao particular que descumpre a
ordem de polcia ou os limites impostos no consentimento de polcia (ex:
multa de trnsito, interdio de estabelecimento, apreenso de
mercadorias).

OBS: Tradicionalmente, licena e autorizao, espcies de consentimento de

polcia, no se confundem. Enquanto a licena vinculada, devendo ser
expedida cumpridos os requisitos legais pelo administrado, a autorizao
discricionria, conferindo margem de liberdade decisria ao administrador.
Contudo, a distino vem sendo relativizada, por no ser expressamente
encampada pela ordem jurdica, que prev autorizaes com
predominncia do carter vinculado (ex: art. 131, 1, da lei 9472/97
autorizao de servio de telecomunicaes como ato administrativo

Pgina 21
 22

vinculado) e licenas revestidas de forte margem de discricionariedade e

precariedade (ex: licenas ambientais).

Atributos do poder de polcia

a) discricionariedade liberdade conferida pelo legislador ao administrador

para escolher o melhor momento de sua atuao ou a sano mais adequada
ao caso concreto quando h previso legal de duas ou mais sanes para a
mesma infrao. Contudo, em determinados casos, o legislador no deixar
qualquer margem de liberdade de conformao do administrador e a atuao
de polcia ser vinculada (ex: licena para construir)

b) auto-executoriedade das medidas a possibilidade que tem a

administrao pblica de, com os prprios meios, fazer cumprir as suas decises
sem a necessidade de recorrer previamente ao Poder Judicirio. A regra de
que ela depende de previso legal ou do carter emergencial da situao
concreta, no sendo possvel aguardar a deciso judicial (exemplo de atuao
auto-executria: interdio de estabelecimento; exemplo em que no h: cobrana
de multa).
A doutrina afirma que a auto-executoriedade dividida em dois momentos:
b.1) exigibilidade (privilge du pralable ou executoriedade indireta): o
administrador pode exigir do cidado o cumprimento de obrigaes, mas
recorrendo a meios indiretos de persuaso (pela cominao de multa, por
exemplo);

b.2) executoriedade (privilge daction doffice): o administrador pode executar

materialmente aquilo que imps ao cidado e este no cumpriu. Significa a
possibilidade de Administrao promover por si mesma a conformao do
comportamento do particular s injunes dela emanadas.
A possibilidade de prtica de um ato dotado de executoriedade retira o
interesse de processual da Administrao (necessidade) para recorrer ao Poder
Judicirio, salvo demonstrao da inviabilidade concreta de materializao do
ato. o entendimento do STJ.
OBS: A auto-executoriedade NO dispensa contraditrio e ampla defesa.

c) coercibilidade possibilidade de impor obrigaes a terceiros

independentemente de sua concordncia. Assim, os atos decorrentes do poder
de polcia so obrigatrios, imperativos.
Todo poder de polcia dotado de coercibilidade, mas a validade da sano
imposta depende de 3 (trs) requisitos: 1) que seja razovel e proporcional
infrao cometida (controlvel pelo Judicirio externamente atravs da teoria
Pgina 22
 23

do devido processo legal substantivo); 2) deve ser eficaz, no sendo nfima

para no perder o carter preventivo, nem excessiva, para no perder o
carter retributivo; 3) ltima razo (ultima ratio): a administrao deve
esgotar os meios preventivos antes de punir (no se admite que a administrao
surpreenda o particular para puni-lo, sem que este tenha sido previamente
comunicado de sua irregularidade ou de que era fiscalizado).

OBS: apesar de tais atributos, o cidado sempre poder recorrer ao Judicirio

para evitar ou reparar danos decorrentes do exerccio ilegal ou abusivo do
poder de polcia.

Obrigaes positivas e negativas

Tradicionalmente, a doutrina destaca o carter negativo do poder de polcia,

calcado na imposio de abstenes ao particular (obrigaes de no fazer).
Contudo, atualmente, entende-se que a atuao de polcia pode ensejar
obrigaes negativas e positivas (ex: imposio de limpeza de terrenos por
particulares e dever de edificao compulsria da propriedade).

Limites do poder de polcia

1) Necessidade a medida de polcia administrativa somente deve ser

adotada para evitar ameaas reais ou provveis de danos ao interesse
pblico.
2) Proporcionalidade relao necessria entre a medida de polcia a ser
adotada e o dano que se pretende evitar. A medida h de ser proporcional
ao dano. Trata-se de limitao de grau, que deve ser somente o suficiente
para evitar o dano. A medida no pode ficar alm.
3) Eficcia a medida de polcia deve ser adequada a impedir o dano ao
interesse pblico. A medida no pode ficar aqum.

A Lei n 9.873/99 estabelece o prazo de prescrio de cinco anos para o

exerccio da ao punitiva da Administrao Federal decorrente do poder de
polcia, contado da data da prtica do ato ou, em se tratando de infrao
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Art. 1o Prescreve em cinco anos a ao punitiva da Administrao Pblica

Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de polcia, objetivando
apurar infrao legislao em vigor, contados da data da prtica do ato ou,
no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Pgina 23
 24

1o Incide a prescrio no procedimento administrativo paralisado por

mais de trs anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos sero
arquivados de ofcio ou mediante requerimento da parte interessada, sem
prejuzo da apurao da responsabilidade funcional decorrente da
paralisao, se for o caso.
2o Quando o fato objeto da ao punitiva da Administrao tambm
constituir crime, a prescrio reger-se- pelo prazo previsto na lei penal.
Art. 1o-A. Constitudo definitivamente o crdito no tributrio, aps o trmino
regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ao de
execuo da administrao pblica federal relativa a crdito decorrente da
aplicao de multa por infrao legislao em vigor. (Includo pela Lei n
11.941, de 2009)
Art. 2o Interrompe-se a prescrio da ao punitiva: (Redao dada pela Lei
n 11.941, de 2009)
I pela notificao ou citao do indiciado ou acusado, inclusive por meio
de edital; (Redao dada pela Lei n 11.941, de 2009)
II - por qualquer ato inequvoco, que importe apurao do fato;
III - pela deciso condenatria recorrvel.
IV por qualquer ato inequvoco que importe em manifestao expressa
de tentativa de soluo conciliatria no mbito interno da administrao
pblica federal. (Includo pela Lei n 11.941, de 2009)
Art. 2o-A. Interrompe-se o prazo prescricional da ao executria: (Includo
pela Lei n 11.941, de 2009)
I pelo despacho do juiz que ordenar a citao em execuo
fiscal; (Includo pela Lei n 11.941, de 2009)
II pelo protesto judicial; (Includo pela Lei n 11.941, de 2009)
III por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor; (Includo
pela Lei n 11.941, de 2009)
IV por qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe
em reconhecimento do dbito pelo devedor; (Includo pela Lei n 11.941, de
2009)
V por qualquer ato inequvoco que importe em manifestao expressa
de tentativa de soluo conciliatria no mbito interno da administrao
pblica federal. (Includo pela Lei n 11.941, de 2009)
Art. 3o Suspende-se a prescrio durante a vigncia:
I - dos compromissos de cessao ou de desempenho, respectivamente,
previstos nos arts. 53 e 58 da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994;
II - do termo de compromisso de que trata o 5o do art. 11 da Lei no
6.385, de 7 de dezembro de 1976, com a redao dada pela Lei no 9.457,
de 5 de maio de 1997.

Pgina 24
 25

Art. 4o Ressalvadas as hipteses de interrupo previstas no art. 2o, para as

infraes ocorridas h mais de trs anos, contados do dia 1o de julho de 1998,
a prescrio operar em dois anos, a partir dessa data.
Art. 5o O disposto nesta Lei no se aplica s infraes de natureza funcional e
aos processos e procedimentos de natureza tributria.

O mencionado diploma legislativo determinou a observncia de trs prazos

distintos:
a) prazo decadencial de cinco anos para o exerccio do poder de polcia e
constituio do crdito (art. 1)
b) prazo de prescrio intercorrente de trs anos para a concluso do
processo administrativo instaurado para se apurar a infrao
administrativa (art. 1, 1);
c) prazo prescricional de cinco anos para a cobrana da multa aplicada
em virtude da infrao cometida (art. 1-A).

Com base na Lei 9873/99, o STJ editou a seguinte smula:

Smula 467 Prescreve em cinco anos, contados do trmino do processo
administrativo, a pretenso da Administrao Pblica de promover a
execuo da multa por infrao ambiental.

Nveis de restrio da atividade privada e a atividade comunicante

Em escala decrescente, o Estado pode:

a) retirar a atividade econmica da livre-iniciativa, classificando-a como
servio pblico de titularidade do Estado. Nesse caso, a prestao do
servio pblico por particular depende necessariamente de delegao
forma do Poder Pblico (ex: concesso e permisso de servios pblicos;
b) condicionar o exerccio da atividade privada ao seu prvio
consentimento, restringindo a livre iniciativa (ex: licena para dirigir
veculo);
c) exigir que o exerccio de determinadas atividades privadas sejam
comunicadas ao Estado, como intuito de possibilitar a fiscalizao de
polcia, e no para obter o consentimento estatal (atividades
comunicativas)
d) no exigir o seu consentimento nem a comunicao prvia para exerccio
de determinadas atividades, inseridas no campo da livre iniciativa,
submetendo-as apenas sua fiscalizao genrica.

Pgina 25
 26

Diante disso, atividades comunicativas so atividades privadas que devem

ser comunicadas ao Estado, por determinao legal, facilitando a fiscalizao
de polcia.
Exemplo: reunio pacfica em locais abertos ao pblico (art. 5, inciso XVI, da
CRFB).

Delegao dos atos de polcia

Em regra, o poder de polcia INDELEGVEL (STF j reconheceu esse aspecto,

quando declarou inconstitucional o artigo 58 da Lei 9649/98, que pretendia
estabelecer o exerccio dos servios de fiscalizao das profisses
regulamentadas por entidades privadas, delegatrias do Poder Pblico).

Em situaes excepcionais, a legislao reconhece a possibilidade de

exerccio de poder de polcia por pessoas fsicas ou pessoas jurdicas de
direito privado (exemplos: art. 139 do Cdigo eleitoral atribui o exerccio de
poder de polcia dos trabalhos eleitorais aos presidentes de mesas receptoras
e o art. 166 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica estabelece que o
comandante o responsvel pela operao e segurana das aeronaves).

O STF segue a posio doutrinria que sustenta a indelegabilidade do poder

de polcia a particulares, tendo em vista que o exerccio de autoridade por
um particular em detrimento dos demais colocaria em risco o princpio da
igualdade.

A indelegabilidade no impede, todavia, o exerccio privado de atividade

materiais acessrias, prvias ou posteriores ao ato de polcia, denominadas
atividades de apoio (exemplos: fiscalizao das normas de trnsito por meio
de equipamentos eletrnicos e a demolio de obras irregulares por
particulares contratados pelo Poder Pblico), uma vez que, nesse caso, no
haveria qualquer margem de liberdade decisria ao particular. Assim, ao
particular somente delegado o ATO MATERIAL, cabendo a ele a mera
constatao objetiva do fato, mas Administrao caber decidir se houve
infrao de trnsito e impor a respectiva sano.

Competncia para as medidas de polcia administrativa

Depende da repartio de competncias feita na CF.

Art. 21. Compete Unio:

Pgina 26
 27

I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes

internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente;
V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal;
VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico;
VII - emitir moeda;
VIII - administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de
natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem
como as de seguros e de previdncia privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do
territrio e de desenvolvimento econmico e social;
X - manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a
organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos
institucionais; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:)
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico
dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico do Distrito
Federal e dos Territrios e a Defensoria Pblica dos Territrios; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 69, de 2012) (Produo de efeito)
XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira
ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo
prprio; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia
e cartografia de mbito nacional;
XVI - exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de
programas de rdio e televiso;
Pgina 27
 28

XVII - conceder anistia;

XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades
pblicas, especialmente as secas e as inundaes;
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir
critrios de outorga de direitos de seu uso; (Regulamento)
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos;
XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao;
XXII - executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e
exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus
derivados, atendidos os seguintes princpios e condies:
a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para
fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;
b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao
de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006)
c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e
utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de
culpa; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006)
XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do trabalho;
XXV - estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de
garimpagem, em forma associativa.

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e
conservar o patrimnio pblico;
II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas
portadoras de deficincia;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico
e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios
arqueolgicos;
IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e
de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas;
Pgina 28
 29

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento
alimentar;
IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das
condies habitacionais e de saneamento bsico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e
explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;
XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do
trnsito.
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006)

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que

adotarem, observados os princpios desta Constituio.
1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam
vedadas por esta Constituio.
2 - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os
servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de
medida provisria para a sua regulamentao. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 5, de 1995)
3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

Art. 30. Compete aos Municpios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem
carter essencial;
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 53, de 2006)
Pgina 29
 30

VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,

servios de atendimento sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano;
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.

Smulas pertinentes:

SMULA N 419 STF:

OS MUNICPIOS TM COMPETNCIA PARA REGULAR O HORRIO DO
COMRCIO LOCAL, DESDE QUE NO INFRINJAM LEIS ESTADUAIS OU
FEDERAIS VLIDAS.

Smula 645 do STF

COMPETENTE O MUNICPIO PARA FIXAR O HORRIO DE FUNCIONAMENTO
DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL.

Smula 646 do STF

OFENDE O PRINCPIO DA LIVRE CONCORRNCIA LEI MUNICIPAL QUE IMPEDE
A INSTALAO DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS DO MESMO RAMO EM
DETERMINADA REA.

Smula 19 do STJ
A FIXAO DO HORARIO BANCARIO, PARA ATENDIMENTO AO PUBLICO, E
DA COMPETENCIA DA UNIO.

SMULA 312 DO STJ:

NO PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA IMPOSIO DE MULTA DE TRNSITO,
SO NECESSRIAS AS NOTIFICAES DA AUTUAO E DA APLICAO DA
PENA DECORRENTE DA INFRAO.

SMULA 434 DO STJ:

O PAGAMENTO DA MULTA POR INFRAO DE TRNSITO NO INIBE A
DISCUSSO JUDICIAL DO DBITO.

PODER DE POLCIA INTERFEDERATIVO

Pgina 30
 31

aquele exercido por um ente federativo sobre o outro. Decorre da repartio

de competncias constitucionais determinada pela forma federativa de
Estado. No se trata, portanto, de hierarquia.
Exemplo: as reparties pblicas federais e estaduais devem respeitas as
normas municipais de zoneamento e construo.
Exceo: a instalao de usinas nucleares pela Unio e a construo de
presdios pelos Estados no precisam observar a legislao municipal de
zoneamento e construo, mas sim a legislao federal e estadual,
respectivamente.

PODER DE POLCIA X REGULAO

O Poder de Polcia est atrelado restrio e ao condicionamento de

liberdade ou direito pelo Poder Pblico, fundamentados na supremacia geral
que o Estado exerce sobre os particulares.

Partindo-se dessa premissa, pode-se afirmar que o poder de polcia e a

atividade regulatria se interpenetram, apesar de no coincidirem.

Isso porque, a depender da conformao que assume a agncia reguladora e

o objeto que lhe dado regular, pode a sua atividade restritiva da esfera
particular repousar no exerccio da supremacia geral ou especial.

Para bem entender o marco diferencial entre ambos os institutos, de rigor

dividir a rea de atuao das agncias reguladoras da seguinte forma:
a) regulao de servios pblicos prestados por terceiros (ANATEL,
ANEEL, ANTT, ANTAQ e ANAC);
b) regulao de uso de bens pblico por terceiros (ANA, ANP, ANEEL e
ANATEL)
c) regulao de atividade de fomento (ANCINE)
d) regulao de atividade econmica monopolizada (ANP)
e) regulao de atividade econmica ou social aberta iniciativa privada
(ANVISA, ANS, ANP, BACEN e CVM)

As agncias podero atuar na disciplina de atividades escorada em vnculos

especiais nas quatro primeiras hipteses. Isso porque os servios pblicos e os
bens pblicos so titularizados pelo Estado e a delegao de sua prestao e
autorizao de seu uso, respectivamente, dependem de adeso especfica de
terceiro, que sujeita a determinadas condies. Tambm na atividade de
fomento, o particular, atendidas determinadas condies, logra os incentivos
oferecidos pelo Poder pblico.
Pgina 31
 32

No ltimo caso (regulao de atividade econmica ou social aberta iniciativa

privada), s haver vnculo especial caso a atividade exercida, por fora da
repercusso social que ostenta, sujeitar-se autorizao do Poder Pblico ou
de alguma espcie de cadastro ou registro. No mais, eventual sujeio das
pessoas reguladas por essas agncias a suas normas se caracterizar como
vnculo geral de sujeio, amparada pela supremacia geral, identificando-se
aqui com o poder de polcia e exigindo, em razo disso, expressa disposio
legal para imposio de obrigaes.

Assim, nem toda atividade restritiva e sancionadora exercida atravs da

funo regulatria repousa no poder de polcia.

Pgina 32