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1. Introduo
A anlise terica desta pesquisa se insere no contexto mais amplo das re-
formas gerenciais e institucionais ocorridas no setor pblico nas ltimas dca-
das, em especial pela crescente recorrncia criao de agncias reguladoras
independentes. Nesse sentido, necessrio refletir sobre as razes e objetivos
que levam o Estado brasileiro a criar tal mecanismo institucional para fiscaliza-
o e fomento de uma rea de atividade, o cinema, que no objeto tradicio-
nal de polticas de regulao por agncias independentes.
Normalmente criadas aps concesses de servios essenciais ou privati-
zaes de empresas pblicas, ou, ainda, quebras de monoplios estatais, as
agncias reguladoras vincularam-se, numa primeira fase, dimenso regulado-
ra e fiscalizadora de servios de cunho econmico e da infra-estrutura. A cria-
o das agncias justificada pela literatura pelo seu intuito de atrair e regular
investimentos, reduzir arbitrariedades do setor pblico, defender o consumi-
dor e o interesse coletivo, fixar preos e tarifas, aumentar a flexibilidade de ges-
to e normatizao, insular a burocracia especializada das incertezas polticas,
aumentar o controle social e, principalmente, oferecer credibilidade aos investi-
dores privados. Os mecanismos de autonomia e estabilidade, que lhe so intrn-
secos, reduzem o risco do investimento, mormente em atividades em que os
montantes de investimento requerido so altos e a maturao da inverso de
capital de longo prazo sunk costs e escolhas intertemporais (Melo, 2001).
No caso da Ancine, pergunta-se qual o sentido e a justificativa da criao
de tal mecanismo institucional para regular a atividade cinematogrfica e, alm
disso, quais os interesses econmicos e sociais que lhe so subjacentes.
sabido que nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, a diminuta
poupana privada requer a interveno do poder pblico como fomentador e fi-
nanciador de atividades que necessitam de altos investimentos. A interveno
ocorre, especialmente, quando os interesses econmicos envolvidos possuem
forte penetrao social e papel relevante na formao da opinio pblica.
Entre as agncias criadas, o caso da Ancine bastante peculiar, inclusi-
ve em perspectiva comparativa com experincias internacionais. Definida
como rgo de fomento, regulao e fiscalizao da indstria cinematogrfi-
ca e videofonogrfica, que busca aumentar a competitividade da indstria
por meio do fomento produo, distribuio e exibio da produo nacio-
nal nos diversos segmentos de mercado (Brasil, 2001). A agncia, entre suas
competncias, atribuies que parecem caracterizar a atividade de fomento,
mais do que regulao, no se justificando, portanto, o formato adotado de
agncia reguladora (Pacheco, 2004).
No caso do cinema, o investimento direto por meio de mecanismos geri-
dos pela empresa estatal Embrafilme, extinta em 1990, alavam o Estado con-
dio de socioprodutor da indstria cinematogrfica. Na ausncia desse suporte,
e sem outras alternativas pblicas, o setor definhou por cerca de quatro anos,
at que mecanismos de incentivo baseados em renncia fiscal viessem a suprir
a necessidade de investimento pblico no setor audiovisual. O modelo de lei de
incentivo e de agncia reguladora expresso e exemplificao dos novos para-
digmas de ao do Estado e de sua relao com a sociedade.
O poder pblico, assim, no se desloca totalmente da interveno no
domnio econmico e social, pois precisa preencher as imperfeies de um
mercado relativamente de pequena escala, com limitaes tecnolgicas e sem
acesso vivel a financiamentos privados. Alm disso, vive-se uma configura-
o de mercado em que h a hegemonia da produo cinematogrfica de ori-
gem norte-americana de um lado e, de outro, uma importante e influente
camada de indivduos e organizaes nacionais exercendo presso por apoio
e recursos para o setor. So, em geral, formadoras de opinio com acesso
mdia, ou mesmo as prprias empresas de comunicao social e grandes com-
panhias produtoras da indstria de entretenimento, que possuem fortes ca-
nais de poder para pressionar por auxlio oficial.
Metodologia
Esta pesquisa tem carter descritivo, analtico e qualitativo. Para isso, so uti-
lizados os procedimentos a seguir.
Reviso bibliogrfica
3. Estado e cinema
Figura 1
Organograma da Ancine
Fomento direto
Fomento indireto
Ano Total
Mecanismo 1995-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2003
Lei do
Audiovisual 20.292 58.052 79.456 43.093 39.797 33.406 56.713 45.852 58.554 435.215
1 Certificados 16.261 51.233 75.607 39.093 35.932 28.313 41.488 34.274 25.788 347.989
1 Investimento 4.031 6.819 3.848 4.000 3.865 5.093 15.225 11.578 32.766 87.225
Lei Rouanet 8.056 17.499 34.160 30.088 19.604 22.426 43.981 20.030 11.802 207.646
Converso
da dvida 953 5.506 540 3.192 2.180 12.371
Iseno da
Condecine 9.084 9.084
Total 28.348 75.551 113.615 73.181 60.354 61.338 101.234 69.074 81.620 664.315
5. Ancinav
A atuao do governo Lula em relao ao debate sobre as agncias regula-
doras centrou-se na questo dos graus de autonomia e controle social.
Uma das iniciativas do governo foi o envio de um projeto de lei ao Con-
gresso, em abril de 2004, propondo maior uniformidade na estrutura, con-
trole e responsabilizao das agncias existentes (Brasil, 2004a; Pacheco,
2004). Em relao ao cinema e ao audiovisual, props, ainda, uma inicia-
tiva polmica: a apresentao sociedade da minuta de projeto de lei cri-
ando a Ancinav e extinguindo a Ancine.
Entre as reas afetas cultura, sob responsabilidade do governo fede-
ral, o cinema tem sido, desde a criao do Ministrio da Cultura, nos anos
1980, o foco central e prioritrio das polticas pblicas e da destinao de ver-
bas de fomento. A rea servida, atualmente, no apenas pela Lei Rouanet,
mas por outra lei especfica de benefcios fiscais, exclusiva para o audiovisu-
al, alm de outros mecanismos e fundos geridos pela Ancine. O esforo do go-
verno atual em reestruturar o setor com o modelo proposto pelo projeto da
Ancinav, busca alargar o escopo de atuao da agncia, dando ao sentido de
audiovisual preponderncia em relao ao cinema. Em especial, busca-se fis-
Regulao social
Valores nacionalistas
Regulao econmica
Mercado audiovisual
Criao de fundos
Controle e accountability
6. A polmica
O debate polarizado que surge com a inteno, pelo governo Lula, de trans-
formar a Ancine em Ancinav, surge de fortes presses e crticas conduzidas
contra o que se proclama intervencionismo estatal: interferncia na liberda-
de de criao e livre-iniciativa, ameaa liberdade de imprensa, aumento da
carga fiscal sobre o setor, por meio do aumento da base e alquotas, o apare-
lhamento e aumento da estrutura burocrtica da agncia etc. Por outro lado,
entusiastas da nova proposta defendem o novo modelo, contrapondo-o ao
processo de centralizao e captura privada pelo qual a Ancine teria passado,
defendendo o projeto Ancinav em termos de democratizao do acesso ao fo-
mento e de defesa da cultura brasileira.
Analisando as negociaes que conduziam o processo de formatao e
apresentao da nova agncia, Hamburger (2005) fala do
(...)
Art. 42. A Ancinav dispor sobre a observncia (...) dos seguintes princ-
pios aplicveis produo e programao de contedos audiovisuais: I.
preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
II. promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo inde-
pendente; III. regionalizao da produo cultural, artstica e jornalsti-
ca, conforme percentuais estabelecidos em lei; e IV. respeito aos valores
ticos e sociais da pessoa e da famlia.
(...)
Argentina
um presidente e seu vice, indicados pelo Poder Executivo, que presidem uma
assemblia federal, composta por secretrios de cultura de todas as provnci-
as. A estrutura do instituto congrega, ainda, um conselho assessor, formado
pela presidncia do instituto, representantes da assemblia e das entidades e
organizaes privadas que atuam no setor.
O instituto administra o Fundo de Fomento Cinematogrfico, custeado
por taxas sobre a exibio e comercializao de produtos audiovisuais, fiscali-
za o cumprimento de leis e normas e pode aplicar normas e sanes. Tem, as-
sim, atribuies muito prximas s da Ancine, mas no est estruturado sobre
um desenho institucional e formal de agncia, com caractersticas de autono-
mia e fixao de mandatos. A Argentina, no obstante a crise econmica pela
qual passou, vem apresentando recentemente bons resultados na produo e
distribuio, inclusive ao exterior, de suas produes cinematogrficas, seja
em quantidade como em qualidade.
Mxico
Frana
(Ribeiro, 1998)
Reino Unido
8. Concluses
Hipteses institucionais
Figura 2
Referncias bibliogrficas
. Lei Geral das Agncias Reguladoras. Minuta do Projeto de Lei n. 3.337/04, que dis-
pe sobre as regras aplicveis s agncias reguladoras, relativamente sua gesto, organi-
zao e mecanismos de controle social. 2004a. Disponvel em: <www.camara.gov.br>.
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TELA VIVA NEWS. Evento do FAC ataca Ancinav e Gilberto Gil. 15 dez. 2004.