15. La jurisdiccin contencioso-administrativa.

Los principios de la jurisdiccin

contencioso-administrativa en Espaa. Extensin y lmites de la jurisdiccin
contencioso-administrativa. Las partes y objeto del recurso. Las medidas cautelares.
Los procedimientos ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Recursos y
ejecucin de sentencias.

3. LOS PRINCIPIOS DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA EN EPAA

Los principios de nuestra Jurisdiccin contencioso-administrativa son los

siguientes:

a) Consolidacin del modelo judicial. La LJ parte de la premisa de que la

Jurisdiccin contencioso-administrativa no es ms que una especie de la
genrica funcin jurisdiccional, lo que, como sabemos, ha sido establecido
en estos mismos trminos por el artculo 106 CE. Sin embargo, consagra un
orden jurisdiccional propio para enjuiciar los procesos contencioso-
administrativos. La especializacin no rompe con el sistema judicial puro; no
es una pervivencia del sistema armnico, ya que los miembros de los
rganos judiciales pertenecen a la carrera judicial y dichos rganos son
Tribunales y Juzgados integrados en el Poder Judicial. La especializacin
slo implica que la competencia para enjuiciar lo contencioso viene atribuida
a Salas especiales de los distintos Tribunales y a Juzgados especiales. Tras
la LOPJ, por otra parte, la especializacin de los magistrados se ha impuesto
en toda la organizacin judicial y no es especfica de las Salas y Juzgados
de lo contencioso-administrativo.

b) La tutela judicial efectiva. Es, como sabemos, un derecho fundamental

consagrado en el artculo 24 CE. De aplicacin, por tanto, a todos los rdenes
jurisdiccionales y no slo al contencioso-administrativo; sin embargo, ha sido
en su mbito donde mayores consecuencias procesales ha tenido. Digamos
para empezar que la entrada en vigor de la CE supuso la derogacin de
varios preceptos de la LJ 1956 que impona restricciones al control de ciertos
actos de la Administracin, estableciendo el control general de toda la
actividad administrativa sin exclusiones; y la derogacin de las reducciones
de legitimacin para recurrir que impona la concurrencia de un inters
legtimo directo o que se establecan en el recurso directo contra
reglamentos. La tutela judicial efectiva supone que los derechos e intereses
del ciudadano deben garantizarse por los Tribunales frente a la accin
(incluida la potestad reglamentaria o inactividad) de las Administraciones
Pblicas, garantizando el sometimiento de la Administracin a la
Constitucin, a la Ley y al Derecho. Principio de fiscalizacin plena, sin
inmunidad de poder que, adems de deducirse del artculo 24, se prev
expresamente para la actuacin administrativa en el artculo 106.1 CE (SSTC
66/1984, de 6 de junio; 148/1993, de 29 de abril; 235/1998, de 14 de
diciembre; 31/2000, de 3 de febrero).

Por otra parte, este derecho fundamental ha venido a reafirmar el

arrinconamiento definitivo de las interpretaciones ms radicales de la teora
del carcter revisor de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. Carcter
que ya haba matizado la propia LJ. El contencioso-administrativo, as, no es
un proceso a un acto administrativo previo, sino que procede tambin en
relacin con actos presuntos, silencio negativo, o la pura inactividad; pero,
sobre todo, el alcance de los poderes del Juez o Tribunal no se limita, en su
caso, a la anulacin del acto viciado de nulidad o anulabilidad, sino que debe
dar plena satisfaccin a las pretensiones de las partes en relacin con sus
derechos e intereses afectados. Debe tutelar plenamente estas situaciones
que se plantean en el proceso frente a una actividad administrativa sometida
a Derecho administrativo. El objeto del proceso contencioso-administrativo
no es, por tanto, como se estableci en la doctrina clsica de inspiracin
francesa, el acto administrativo previo, que es un simple presupuesto del
recurso, sino la pretensin del recurrente de que se repare o d satisfaccin
a sus derechos o intereses afectados por una accin u omisin administrativa
ilegal, o, en el caso de la responsabilidad, por una accin u omisin que
causa una lesin al ciudadano que no tiene el deber jurdico de soportarla.
Premisa fundamental sobre la que volveremos y que ha trado importantes
consecuencias en la determinacin de cules deben ser los poderes del
Tribunal en el proceso contencioso-administrativo y de qu hechos se
discuten en el proceso, que no estn ya exclusivamente delimitados por los
que figuran en el procedimiento administrativo al que puso fin el acto
recurrido, sino por los realmente ocurridos, por lo que se admitir la prueba
como parte fundamental de este proceso.

Cualquier presupuesto o requisito procesal que deba ser cumplido para poder
acceder a los Tribunales debe ser interpretado a la luz del artculo 24 CE,
que consagra la plenitud de la tutela judicial. Por tanto, en principio, su
eventual incumplimiento ser siempre subsanable, ya que no puede
constituirse en un obstculo que impida el acceso real a la tutela judicial (STC
60/1989, de 16 marzo), lo que supone consagrar el principio favor acti, de
pleno acceso al proceso judicial.

Por ltimo, la tutela judicial efectiva exige un replanteamiento del valor

absoluto que se ha venido dando a los privilegios de la Administracin
encuadrados en el principio de autotutela, a fin de evitar que el juego
combinado de estos principios, especialmente el de la ejecutoriedad de los
actos administrados, pueda vaciar la posibilidad de obtener unos resultados
plenamente satisfactorios en el proceso judicial. Se trata de evitar la poltica
de hechos consumados, que los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad
pueden producir, alentando a la Administracin a una poltica de osada
jurdica, en el entendimiento de que lo hecho es inmodificable por estar ya
ejecutado y, a lo sumo, se traslada a una futura y a menudo lejana condena
indemnizatoria por parte de la sentencia judicial. Ello conlleva especialmente
la necesidad de modificar las posiciones clsicas, de carcter restrictivo,
sobre las facultades de suspensin de la ejecucin de los actos
administrativos y la necesidad de introducir con una cierta amplitud las
medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo, donde han
sido hasta muy recientemente absolutamente desconocidas y todava hoy
escasamente aplicadas. La LJ de 1998, en esta lnea, ha ampliado las
posibilidades de suspensin de los actos administrativos sometidos a control
jurisdiccional, y tambin las medidas cautelares para garantizar la ejecucin
de la futura sentencia, muy deficientemente reguladas en la Ley de 1956. Sin
embargo, en relacin a la profunda revisin que en este mismo sentido se ha
operado en el contencioso francs, la Ley se ha quedado corta en su
regulacin.
 c) La va contencioso-administrativa constituye un verdadero proceso
judicial. Como lgica consecuencia de la implantacin del modelo judicial, el
control de la accin administrativa se realiza a travs de un proceso. Dicho
proceso est sustancialmente basado en los principios que inspiran el
proceso civil, con los matices que estudiaremos a continuacin. Por ello, la
regulacin del proceso contencioso-administrativo que establece la LJ
contiene nicamente las especialidades procesales que sobre la base de la
normativa de fondo del proceso civil ha credo conveniente regular,
remitindose en todo lo dems a lo dispuesto en la LEC, bien directamente
en numerosas cuestiones, bien declarando que la misma tiene carcter
supletorio general respecto de la LJ (Disposcin Final primera).

El proceso contencioso-administrativo est informado por los siguientes

principios:principio de dualidad de partes, ya comentado; principio de
contradiccin, por el que las partes tienen iguales oportunidades para
exponer sus argumentos en los distintos trmites procesales; principio de
justicia rogada, que permite al actor iniciar, dinamizar el proceso y desistir de
su accin; principio de congruencia, que constrie al Tribunal a juzgar dentro
de los lmites de las peticiones de las partes, y que limita sus poderes de
actuacin de oficio, aunque en este sentido la LJ concede a los Tribunales
especiales poderes de accin de oficio, que estudiaremos ms
adelante;principio pro actione, que impone la interpretacin de las normas
procesales en el sentido ms favorable a la continuidad del procedimiento
(antiformalismo) y que permite con carcter general la subsanacin de los
defectos habidos en las actuaciones de las partes (artculo 138 LJ); principio
iura novit curia, que dispensa a las partes de probar el derecho a aplicar
por ser de obligado conocimiento para el juzgador, aunque en relacin con
las normas locales subsiste la prctica de probar para el que las invoca,
probablemente como una reminiscencia histrica de la situacin anterior a la
LRBRL (artculo 70.2), que no impona la obligacin de publicar en el BOP
los reglamentos, las ordenanzas municipales, las normas urbansticas y los
presupuestos municipales; derecho a un proceso sin dilaciones
indebidas, que con el actual atasco judicial parece un sarcasmo, pero que
ha sido reafirmado por el TC (SS 159/1985, de 27 de noviembre; 52/1987, de
7 de mayo; 2/1994, de 17 de enero) y se sanciona en el artculo 6.1 del
CEDHLF.

La jurisdiccin contencioso administrativa principios extensin y limites

I I . E X TE NS I N Y L MI TE S DE L A J URI S DI CCI N
CO NTE NCI O S O - ADMI NI S TR ATI V A

1. EXTENSIN

a) El sistema de clusula general. La entrada en vigor de la CE y la

consagracin del derecho a la tutela judicial efectiva en el artculo 24 han
venido a reforzar la previsin del artculo 1 LJ, que establece una clusula
general que hace entrar en el conocimiento de la Jurisdiccin contencioso-
administrativa a la totalidad de los actos de la Administracin Pblica
sometidos a Derecho administrativo. Esta declaracin supone una alternativa
histrica al sistema de lista, segn el cual esta Jurisdiccin slo conoca de
los asuntos contenidos en una amplia lista de actos y disposiciones
administrativas. Slo los actos que corresponden a los otros rdenes
jurisdiccionales civil, penal y social, se excluyen de lo contencioso-
administrativo, al igual que los conflictos de jurisdiccin y los conflictos de
atribuciones entre rganos de una misma Administracin Pblica. Soluciones
que se justifican por s mismas (artculo 3 LJ). Sin embargo, la LO 1/2010, ha
incorporado un nuevo supuesto de exclusin del control por la Jurisdiccin
contencioso administrativa: las normas forales fiscales de las Juntas
Generales de los Territorios Histricos del Pas Vasco. Son normas de valor
reglamentario por estar aprobadas por Entidades locales, y por tanto, no se
justifica su exclusin del control de esta jurisdiccin a tenor del artculo 24
CE. La citada LO 1/2010, atribuye su control al TC, por considerar que dichas
normas se apoyan directamente en la DA primera CE; pero debe recordarse
que el TC no se integra en el Poder Judicial, y que la CE slo excluye del
control por el Poder Judicial a las normas con rango de ley.

Tambin se excluye el recurso contencioso-disciplinario militar, para

salvaguardar los principios de jerarqua y respeto a la disciplina militar que
son esenciales a esta Organizacin. Por lo que su control est atribuido a
otro orden jurisdiccional: la justicia militar, y a la Sala de lo Militar del Tribunal
Supremo. Lo propio cabra decir de la jurisdiccin contable atribuida al
Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su reconduccin al orden contencioso-
administrativo a travs del recurso de casacin contra sus decisiones
[artculo 12.2. b) LJ].

b) La cuestin de los actos polticos. Desde mediados del siglo XIX en todos
los Ordenamientos jurdicos, tanto los de rgimen administrativo como los
de common law, han surgido construcciones tericas postulando que
determinados actos del Poder Ejecutivo, por tener una naturaleza
esencialmente poltica, deban ser infiscalizables por los Tribunales. No nos
interesa aqu hacer un excurso de los principales hitos histricos en la
formacin de esta teora, particularmente en Francia (arrt Laffite de 1822
sobre la supresin de una renta vitalicia a la hermana de Napolen, y arrt
Napolen de 1875 relativo a su exclusin del escalafn militar), desde donde
se extiende rpidamente a todo el continente y tambin, por supuesto, a
Espaa. Quede, no obstante, apuntado el dato de que la teora del acto
poltico ha tenido sus oscilaciones: resurge pujante en los perodos de mayor
afirmacin poltica de los Poderes Ejecutivos, cuando se dan cambios de
rgimen poltico y desde luego en las dictaduras, y se proscribe en los
perodos de afirmacin ms plena de las libertades. Como not GARCA DE
ENTERRA, la consagracin de esta teora en un ordenamiento jurdico implica
reconocer la existencia de un reducto exento a la accin del Poder, donde
cualquier derecho puede ser atropellado ante la inexistencia de un control
jurisdiccional, que es la ms firme garanta del ciudadano en un Estado de
Derecho.

Como hemos dicho, la doctrina de los actos polticos no poda por menos que
consagrarse en la LJ, aprobada en 1956, cuyo artculo 2. b) los exclua del
conocimiento de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. Frente a esta
realidad normativa, todo el esfuerzo de la mejor doctrina se dirigi a depurar
en un sentido limitativo el alcance de los actos polticos. Se va a exigir que el
acto sea dictado por el Gobierno, es decir, el Consejo de Ministros; y que se
refiera exactamente a una de las materias que se enuncian en el artculo
2. b) LJ, que no pueden ser interpretadas de forma extensiva ni analgica. Y
en el plano conceptual se negar la existencia de una categora de actos
polticos, afirmando que tal categora no existe y que slo se trata de actos
excluidos por Ley de forma expresa del control jurisdiccional por no estar
sometidos al Derecho administrativo, salvo en cuanto a las consecuencias
indemnizatorias que puedan deducirse de los mismos.

Tras la Constitucin, la doctrina, encabezada de nuevo por GARCA DE

ENTERRA, considera derogado el artculo 2. b) LJ por lo dispuesto en el
artculo 24 CE. El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva excluye la
posibilidad de la existencia de zonas exentas de control en la accin del
Poder. El artculo 24 CE contiene la consagracin de la clusula general del
control jurisdiccional de los actos del Poder y, por tanto, deroga las
excepciones singulares a tal clusula, como era la del artculo 2. b) LJ 1956.

Un sector doctrinal, sin embargo, intenta recuperar la doctrina de los actos

polticos sobre la base de considerar que tras la Constitucin existen tambin
actos del Gobierno que no son susceptibles de recurso contencioso-
administrativo. Y sta fue tambin la posicin de la jurisprudencia que en
ocasiones ha afirmado la existencia de actos polticos para declarar la
inadmisibilidad del recurso.

As, SSTS de 6-11-1984, 30-07-1987 y 4-04-1997. Por su parte, el TC lo ha

reconocido tambin en las SS 45/1990, de 5 marzo, y 196/1990, de 29 de
noviembre. En esta ltima, con referencia a un tema de relaciones entre el
Gobierno y el Parlamento Vasco, por considerar que en tal caso su actuacin
no es administrativa, sino que el Gobierno acta como rgano poltico.

Sin embargo, esta doctrina, que es correcta, no supone la admisin de la

teora del acto poltico, al menos en el sentido que esa doctrina ha tenido
clsicamente. Lo que pone de manifiesto es que determinadas actuaciones
del Poder Ejecutivo no estn regidas por el Derecho administrativo y
consiguientemente no encajan en el presupuesto necesario para el
conocimiento de un asunto por la Jurisdiccin contencioso-administrativa que
se consagra en el artculo 1.1 de la LJ: actos de las Administraciones Pblicas
sujetos al Derecho administrativo.

En esta lnea de discurso quienes sostienen la inexistencia de actos polticos

reconocen tambin la falta de competencia de la Jurisdiccin contencioso-
administrativa para enjuiciar todas las actuaciones del Gobierno en cuanto
Poder Ejecutivo que se ordenan directamente por la Constitucin, de las que
las relaciones entre los Poderes constitucionales son el ejemplo
paradigmtico. Cuestiones que, en cuanto ordenadas directamente por la
Constitucin, son de la exclusiva competencia del Tribunal Constitucional,
segn analizamos en la leccin 3.

En medio de esta polmica doctrinal terci la LG, que puso especial nfasis
en que todos los actos y omisiones del Gobierno estn sometidos al control
poltico de las Cortes Generales y que son susceptibles de impugnacin ante
el Tribunal Constitucional en los trminos previstos en su Ley reguladora, con
lo que pretende marcar un mbito naturalmente propio del control de su
actividad como Poder Ejecutivo; pero acaba advirtiendo que los actos del
Gobierno son tambin impugnables ante la Jurisdiccin contencioso-
administrativa de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora. Y en
esta lnea, la LJ en su Exposicin de Motivos llega a afirmar que el propio
concepto de acto poltico se halla hoy en retirada y que los intentos
encaminados a mantenerlo resultan inadmisibles en un Estado de Derecho,
reafirmando que no caben excepciones al sometimiento pleno de los poderes
pblicos al ordenamiento jurdico. Una declaracin contundente que, sin
embargo, se desarrolla luego con muchos matices.

Para empezar, la LJ [artculo 2. a) ] sita el tema no en la posibilidad de

excluir el control de los llamados actos polticos, sino en los poderes del Juez
o Tribunal administrativo para controlar los actos de los Gobiernos, sea el de
la Nacin o los de las Comunidades Autnomas. No cabr, por consiguiente,
la inadmisin de un recurso contencioso-administrativo por considerar que su
objeto lo constituye un acto poltico exento de control jurisdiccional; pero los
Jueces o Tribunales slo tendrn posibilidad de controlar algunos aspectos
de estos actos y no otros. El control slo ser posible en orden a la proteccin
de los derechos fundamentales (proteccin que, en todo caso, es plena y
para lo que tambin est abierto el recurso de amparo ante el TC), de los
elementos reglados de estos actos, y para la determinacin de las
indemnizaciones que fueran procedentes. A todo lo dems no se extiende el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Dicha regulacin plantea algunos problemas interpretativos importantes.

Los limitados poderes de control de los Tribunales administrativos se dan
en relacin con todos los actos de los Gobiernos, o slo en relacin con los
actos de naturaleza poltica? La Ley dice al respecto que tales poderes
judiciales se dan en relacin con los actos de Gobierno cualquiera que fuese
la naturaleza de dichos actos. Pero aunque la intencin parece buena,
incluir en el mbito del control jurisdiccional los llamados actos polticos, la
redaccin no ha sido feliz, porque atenindonos a una interpretacin literal
del artculo 2. a) LJ, en los actos no polticos de los Gobiernos tambin
habran sido limitados los poderes de control de los Tribunales. Esta
interpretacin debe rechazarse, porque supondra que los elementos
discrecionales de los actos no polticos del Gobierno estaran exentos de
control, fundamentalmente por eventual violacin de los principios generales
del Derecho, tan relevante en el control de la potestad reglamentaria y
tambin en los actos administrativos, cuya resolucin compete al Consejo de
Ministros. Y si rechazamos esta interpretacin, como estimo que debe
hacerse, resulta que habra que diferenciar dentro de los actos del Gobierno
los que son polticos de los que no lo son, por tratarse de actos materialmente
administrativos, aunque se dicten por el Gobierno, para establecer el alcance
de los poderes del Tribunal administrativo. Pero en todo caso y sea cual fuere
su naturaleza, el control judicial se extiende a los elementos reglados del acto
y a la tutela de los derechos fundamentales y la determinacin de las
indemnizaciones procedentes. Debiendo recordar que entre los elementos
reglados se encuadran tambin los elementos de certeza positiva o negativa
de los conceptos jurdicamente indeterminados, es decir, que el control se
extiende a todo lo que no se integra en el ncleo duro de la
discrecionalidad, en relacin con cualquier acto del Gobierno.
Todo ello sin perjuicio de la competencia exclusiva del Tribunal Constitucional
para conocer de las cuestiones que se susciten en relacin con los actos de
Gobierno sometidos directamente a la Constitucin y no al Derecho
administrativo, que se establecen en la Ley Orgnica del TC.

c) La delimitacin positiva del orden contencioso-administrativo. Es ste un

tema que ya hemos analizado en la leccin 2, por cuanto la definicin misma
del Derecho administrativo y la cuestin de los lmites de la aplicacin del
mismo son cuestiones que resuelve el legislador al delimitar el alcance del
orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Baste aqu recordar que este
alcance ha sido definido por el artculo 9.4 de la LOPJ en los siguientes
trminos:

Los del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones

que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones
pblicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de
rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos en los trminos previstos
en el artculo 82.6 de la Constitucin, de conformidad con lo que establezca
la Ley de esta jurisdiccin. Tambin conocern de los recursos contra la
inactividad de la Administracin y contra sus actuaciones materiales que
constituyan va de hecho. Quedan excluidas de su conocimiento los recursos
directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales
de las Juntas Generales de los Territorios Histricos de lava, Guipzcoa y
Vizcaya, que correspondern, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los
trminos establecidos por la Disposicin Adicional quinta de su Ley Orgnica.

Conocern, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relacin con

la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas y del
personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el
tipo de relacin de que se derive. Si a la produccin del dao hubieran
concurrido sujetos privados, el demandante deducir tambin frente a ellos
su pretensin ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocern de las
reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione
directamente contra la aseguradora de la Administracin, junto a la
Administracin respectiva.

Tambin ser competente este orden jurisdiccional si las demandas de

responsabilidad patrimonial se dirigen, adems, contra las personas o
entidades pblicas o privadas indirectamente responsables de aqullas.

Y en el mbito subjetivo, el artculo 1.2 de la LJ precisa qu se entiende por

Administraciones pblicas a efectos de la aplicacin de la misma: a) la
Administracin General del Estado, b) las Administraciones de las
Comunidades Autnomas, c) las Entidades que integran la Administracin
local y d) las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn
vinculadas al Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades locales.
mbito que se ampla a otros Poderes Pblicos no integrados en la
Administracin Pblica, como son el Consejo General del Poder Judicial y los
rganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales (con relacin a los actos
y disposiciones a los que se aplica este control jurisdiccional de acuerdo con
lo dispuesto en la LOPJ); la Administracin electoral (en los trminos
previstos en la LOREG), y los actos de las Corporaciones de Derecho pblico
adoptados en el ejercicio de funciones pblicas [artculo 2. c) ]. Igualmente,
 como sabemos, los rganos jurisdiccionales del orden contencioso-
administrativo tienen atribuido el conocimiento de los actos y disposiciones
en materia de personal, administracin y gestin patrimonial sujetos a
Derecho pblico dictados por los rganos de gobierno del Congreso y el
Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor
del Pueblo, y en el mbito autonmico el mismo tipo de actos y normas
adoptados por los rganos de gobierno de las Asambleas legislativas y las
instituciones anlogas al Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo
(artculo 1.3 LJ). Y por ltimo tambin conocen de los actos administrativos
de las entidades reguladoras que se contienen en la DA 4. LJ.

Por razones coyunturales referidas al mantenimiento del status de los

antiguos funcionarios de Correos y Telgrafos, la DA 7. de la LJ atribuye
tambin las cuestiones que se susciten entre dicho personal y la Sociedad
Estatal Correos y Telgrafos, SA en la que sigan prestando servicios.

En el orden objetivo o material est excluido de esta jurisdiccin el control de

las Leyes y actos del Ejecutivo con valor de Ley (salvo lo estudiado en
relacin con los decretos legislativos, en cuanto al exceso de la delegacin,
vicio ultra vires) ; limitndose a disposiciones generales, esto es,
reglamentos, a los actos sometidos al Derecho administrativo y a los
supuestos de inactividad y va de hecho (artculos 1.1 y 25 LJ).

2. LMITES

La clusula general que, como hemos sealado, define la extensin del orden
jurisdiccional contencioso-administrativo, presenta, sin embargo, problemas
prcticos en la determinacin de si algunas materias concretas estn o no
sometidas al Derecho administrativo y son, por tanto, competencia de esta
jurisdiccin. Para ello, la LJ emplea una doble definicin, positiva y negativa,
de materias que corresponden o se excluyen de este orden jurisdiccional.

a) Corresponden a la Jurisdiccin contencioso-administrativa (artculo 2):

- La proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, los

elementos reglados y la determinacin de las indemnizaciones que
fueran procedentes, todo ello en relacin con los actos del Gobierno o
de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas,
cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos. Tema ya analizado
en esta leccin al tratar de los actos polticos.

- Los contratos administrativos y los actos de preparacin y adjudicacin

de los dems contratos sujetos a la LCA. Tema ya analizado en la
leccin 15.

- Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho pblico,

adoptados en el ejercicio de funciones pblicas. La inclusin de las
Corporaciones de Derecho pblico en el artculo 2 y no en el artculo 1
de la LJ se corresponde con la aplicacin secundum quid del Derecho
administrativo a estas Entidades, sometiendo a la Jurisdiccin
contencioso-administrativa, tan slo los supuestos en que tal derecho se
 les aplica, es decir, cuando ejercen funciones pblicas, tema analizado
en la leccin 11.

- Los actos administrativos de control y fiscalizacin dictados por la

Administracin concedente, respecto de los dictados por los
concesionarios de los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de
potestades administrativas conferidas a los mismos, as como los actos
de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos
directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la
legislacin sectorial correspondiente. Lo que supone extender el control
de la jurisdiccin contencioso-administrativa y, por tanto, la plenitud de
las garantas del ciudadano, al ejercicio de todas las potestades
administrativas, aun cuando se hayan ejercido por particulares en el
mbito de la gestin de servicios pblicos.

- La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas,

cualquiera que sea la naturaleza pblica o privada de la actividad o el
tipo de relacin de que se derive, no pudiendo ser demandados por este
motivo ante los rganos jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la
produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro
de responsabilidad [artculo 2. e) LJ]. Precisamente esta atribucin del
monopolio del conocimiento de cualquier cuestin referida a la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas ha
supuesto la posibilidad de demandar ante la Jurisdiccin contencioso-
administrativa a las aseguradoras junto con la Administracin a quien
aseguren o a los particulares que hubieren concurrido a la produccin
del dao. Tema que se analiza en la leccin 21.

- Y las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

Tambin le corresponden las cuestiones prejudiciales e incidentales no

pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con el
objeto de un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carcter
constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales (artculo
4 LJ). En estos supuestos, se requiere que para resolver el recurso
contencioso-administrativo sea imprescindible decidir sobre aquella cuestin
civil, mercantil o laboral, directamente implicada con la actuacin
administrativa controvertida en el recurso. La decisin que sobre dichas
cuestiones pronuncie el Tribunal de lo contencioso-administrativo slo
produce efectos en ese concreto proceso contencioso, no tiene ningn otro
efecto fuera de l y, por tanto, puede adoptarse una decisin distinta en la
jurisdiccin civil o de lo social que corresponda.

b) No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo

(artculo 3):

- Las cuestiones expresamente atribuidas a las jurisdicciones civil, penal

y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin
Pblica. En este apartado se incluyen tambin las resoluciones que
ponen fin a la va gubernativa previa a la judicial, que debe seguirse
como requisito necesario para demandar a la Administracin en la
jurisdiccin civil o social. Mientras que la separacin competencial con
 el orden jurisdiccional civil es poco conflictiva, con el orden social es muy
compleja y fuente de constantes problemas, como resultado de las
amplias facultades interventoras de la Administracin Pblica en las
cuestiones laborales y de la Seguridad Social. La separacin con la
jurisdiccin penal es ms sencilla debido a la preferencia de la misma
sobre cualquier otra.

- En el mbito laboral, corresponde a la Jurisdiccin contencioso-

administrativa el conocimiento de los asuntos dictados por las
Administraciones Pblicas en materia laboral o de la Seguridad Social,
excluidos de la jurisdiccional social que se regula en la Ley 13/2011.

- El recurso contencioso-disciplinario militar, que por razones de

disciplina est atribuido a la jurisdiccin militar, de conformidad con el
artculo 117.5 CE, sin perjuicio de que en ltima instancia quepa
interponer recurso de casacin contra sus decisiones ante la Sala 5. de
lo Militar del Tribunal Supremo. En todo caso, la jurisdiccin militar no
puede extender su cognicin ms all del mbito castrense a que se
refiere el artculo 117.5 CE (SSTC 11/1984, de 28 de noviembre, y
18/2000, de 31 de enero).

- Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la

Administracin Pblica, que se regulan por la LO 2/1987, de Conflictos
Jurisdiccionales, atribuyendo su resolucin al Tribunal de Conflictos que
prev el artculo 38 de la LOPJ. Dicho Tribunal est compuesto por el
Presidente del Tribunal Supremo, que lo preside y tiene voto de calidad
en caso de empate, dos magistrados de la Sala 3. de dicho Tribunal y
tres consejeros permanentes del Consejo de Estado. Si el conflicto se
plantea entre los Juzgados o Tribunales y la jurisdiccin militar, ser
resuelto por la Sala de Conflictos de Jurisdiccin que prev el artculo
39 LOPJ. La Sala se compone por el Presidente del Tribunal Supremo,
dos Magistrados de la Sala del orden jurisdiccional en conflicto y los
Magistrados de la Sala de lo Militar.

- Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la

Administracin Pblica (que sern resueltos por el Tribunal de Conflictos
jurisdiccionales, que regula la LO 6/1985) y los conflictos de atribuciones
entre rganos de una misma Administracin (que en la Administracin
general del Estado, si son conflictos entre distintos Ministerios lo
resuelve el Presidente del Gobierno, previo dictamen del Consejo de
Estado [art. 2.2.tetra l LG]).

- Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las

Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los territorios
Histricos de lava, Guipzcoa y Vizcaya, que corresponden en
exclusiva al TC. Exclusin que impone la LO 1/2000, y que tiene una
justificacin muy discutible, en cuanto dichas normas siguen teniendo
naturaleza reglamentaria y no legislativa.

1. LAS PARTES
Son esencialmente dos (principio de dualidad de partes), que ocupan las
posiciones de demandante o recurrente y demandada, aunque puede existir
una pluralidad de partes en alguna de las dos posiciones o en ambas.

a) La parte demandante o recurrente es la que interpone el recurso. Debe

tener capacidad procesal (artculo 18 LJ) y estar legitimada, de acuerdo con
lo ya analizado en la leccin anterior, para recurrir los actos y disposiciones
administrativas y la inactividad y actividad material que constituya va de
hecho. Tienen, por consiguiente, legitimacin activa y pueden, por tanto,
interponer el recurso contencioso-administrativo los titulares de derechos
subjetivos e intereses legtimos afectados por el acto o reglamento
impugnado, las entidades representativas de intereses colectivos o difusos
y, en los supuestos legalmente previstos, los vecinos y, cuando se reconozca
la accin popular, cualquier ciudadano espaol. En el caso concreto de la
defensa del derecho de igualdad de trato entre hombres y mujeres, estarn
tambin legitimados los sindicatos y las asociaciones cuyo fin primordial sea
la defensa de ese derecho, de sus afiliados y asociados, respectivamente.

En cuanto a la legitimacin de grupos o asociaciones, hay que distinguir dos

supuestos (CARBONELL, E.): La legitimacin indirecta representativa de las
asociaciones, grupos o corporaciones para activar un proceso contencioso-
administrativo; y la legitimacin directa colectiva de que a veces disponen
estas organizaciones. La primera se refiere al ejercicio colectivo por parte de
estas personas jurdicas de derechos o intereses legtimos individuales. La
segunda se corresponde con el ejercicio de intereses legtimos colectivos. La
primera puede estar prevista en la Ley, aunque no debe estarlo
necesariamente, pues nada impide a los titulares de derechos o intereses
legtimos organizarse para defenderse colectivamente, creando una
asociacin para que acte en el proceso contencioso-administrativo. La
segunda debe estar necesariamente prevista en la Ley: la legitimacin
colectiva debe configurarla el legislador, al que corresponde la tarea poltica
de determinar qu valores y principios merecen una proteccin cualificada;
en ningn caso puede depender de la voluntad asociativa de los ciudadanos.
El inters legtimo individual ejercido colectivamente no es sino el inters
legtimo clsico u ordinario a que hace referencia el artculo 19 LJCA. El
inters legtimo colectivo representa, en cambio, una categora intermedia
entre el inters legtimo ordinario, que da acceso a la jurisdiccin, y el inters
simple en la legalidad y el buen funcionamiento de la Administracin, que no
abre la va judicial: es un inters que trasciende a los ciudadanos concretos,
pero que permite el acceso a la jurisdiccin, aunque slo a las organizaciones
legalmente habilitadas (p. ej., las constituidas para la proteccin de medio
ambiente, o las asociaciones de consumidores, o a los grupos de afectados,
que reconoce la LGUM).

La falta de legitimacin activa es causa determinante de la inadmisibilidad del

recurso. Debe notarse, adems, que la Administracin no podr oponer la
falta de legitimacin del recurrente en el proceso, si ella misma la admiti en
el procedimiento administrativo en el que se dict el acto o disposicin
recurrida o en el que se resolvi, en su caso, el correspondiente recurso
administrativo previo a la va contencioso-administrativa.

La Administracin autora del acto puede ser tambin demandante en los

procesos de lesividad estudiados en la leccin anterior, que, sin embargo, no
ser necesaria para recurrir las decisiones de los rganos administrativos
competentes para resolver los recursos especiales en materia de
contratacin. Tambin est legitimada para interponer el recurso
contencioso-administrativo cualquier Administracin Pblica que resulte
afectada en sus competencias, derechos o intereses por actos de otra. En
este sentido, la Ley hace expresa mencin de la legitimacin de las
Administraciones Pblicas que tienen una especial responsabilidad en el
control del ejercicio de las funciones pblicas por otras Administraciones.
Control que no se instrumenta con carcter general por tcnicas de tutela,
sino a travs de una legitimacin para recurrir ante los Tribunales los actos
controlables. As, se reconoce legitimacin a la Administracin del Estado
y a las Comunidades Autnomas para interponer recursos contencioso-
administrativos contra los actos de las Corporaciones locales (artculo 63
LRBRL), cuando infrinjan normas jurdicas (artculo 65 LRBRL), menoscaben
sus competencias, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de
las propias Entidades locales (artculo 66) y en los casos en que se atente
gravemente contra el inters general de Espaa (artculo 67, que otorga la
legitimacin para recurrir al Delegado del Gobierno).

En contrapartida, tambin tienen reconocida legitimacin para recurrir las

Entidades locales territoriales para impugnar los actos y disposiciones que
afecten al mbito de su autonoma, emanados de las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autnomas, as como los organismos pblicos
con personalidad jurdica propia vinculados a una y otras o los de otras
Entidades locales [artculo 19.1. e) LJ].

En el mbito de las relaciones entre la Administracin del Estado y las

Administraciones de las Comunidades Autnomas, tambin tienen
reconocida legitimacin para recurrir dichas Administraciones para impugnar
los actos y disposiciones de las otras que afecten a su competencia o al
mbito de su autonoma [artculo 19.1. d) ].

Finalmente, carecen de legitimacin para recurrir: las entidades de Derecho

pblico dependientes o vinculadas respecto de la actividad de la
Administracin de la que dependen; los rganos respecto de la
Administracin en la que se integran, las entidades institucionales respecto
de la entidad matriz, y las personas que acten por delegacin o como
agentes o mandatarios de la Administracin autora del acto (artculo 20 LJ).
Tampoco tienen legitimacin para recurrir los simples denunciantes en un
procedimiento sancionador, salvo que excepcionalmente tengan un inters
personal real en la sancin o en las medidas complementarias o accesorias
que deben acompaarla. S la tienen, en cambio, los miembros de los
rganos representativos de la Administracin local que hubieren votado en
contra de un acuerdo que se impugna (artculo 63.1 LRBRL) y a tenor de la
STC 173/2004, debe reconocrseles legitimacin siempre que no hubieren
votado a favor de dicho acuerdo, o fuera dictado por otro rgano municipal,
por atribuirles el TC un inters concreto en el funcionamiento de la
Corporacin local. Y tambin se reconoce legitimacin a los Entes Pblicos
dotados de un Estatuto especfico de autonoma (la Universidad, por
ejemplo).

b) La parte demandada es siempre la Administracin autora del acto o

reglamento recurrido, salvo en el caso del proceso de lesividad que se
estudi en la leccin anterior. En los actos compuestos dictados
conjuntamente por rganos de varias Administraciones Pblicas, todas ellas
tienen la condicin de demandadas. Sin embargo, cuando el acto se ha
dictado en virtud de tcnicas de fiscalizacin o tutela, ser demandada la
Administracin autora del acto sometido a estas tcnicas si la resolucin vino
a confirmar o aprobar el contenido del acto sometido a tutela, y en otro caso
lo ser la Administracin tutelante, aunque no proceda de ella la actuacin
recurrida (artculo 21 LJ).

En los recursos indirectos contra reglamentos, en los que como sabemos se

impugnan sus actos de aplicacin fundndose el recurso en la ilegalidad del
reglamento en que se basa el acto de aplicacin, ser tambin parte
demandada la Administracin autora del reglamento, aunque no proceda de
ella el acto directamente impugnado (artculo 21.2 LJ).

En los recursos contra resoluciones de los recursos especiales de

contratacin previstos en el TRLCSP, se considera parte demandada a la
Administracin o persona que haya resultado favorecida por la decisin
recurrida (artculo 21.3).

El fiscal fue tambin parte principal en los procesos contencioso-

administrativos, como defensor de la legalidad puesta en cuestin por el
recurrente frente a la actuacin de la Administracin; pero actualmente la
defensa de la Administracin Pblica es asumida por el Abogado del Estado
como representante directo de la Administracin, desplazando al Ministerio
Fiscal. No obstante, en materia electoral (artculo 11 LOREG), en el recurso
de casacin en inters de la ley y en el procedimiento especial de proteccin
jurisdiccional de derechos fundamentales de la persona se ha vuelto a
imponer la intervencin del fiscal. Tambin debe drsele audiencia en las
cuestiones de competencia de los Juzgados y Tribunales (artculo 7 LJ).

Junto a la Administracin autora del acto recurrido, tambin tienen la

condicin de parte demandada (antes llamada codemandada) las personas
o entidades cuyos derechos o intereses legtimos puedan quedar afectados
si se estiman las pretensiones del demandante [artculo 21.1. b) LJ]. Y
tambin son parte demandada las aseguradoras de las Administraciones
Pblicas, que siempre sern parte demandada junto con la Administracin a
quien aseguren. La cualidad de parte demandada de las aseguradoras es
absolutamente lgica, y poda considerarse comprendida en la definicin
general de demandada, pero la reciente reforma de la LJ las ha considerado
expresamente, probablemente por la tambin reciente generalizacin de la
prctica de las Entidades pblicas de asegurarse. Igualmente sern parte
demandada en esta jurisdiccin los sujetos privados que hubieran concurrido
junto con la Administracin Pblica en la produccin de un dao que genera
responsabilidad (artculo 9.4 LOPJ).

En este concepto de parte demandada se ha incluido tambin a la antigua

figura del coadyuvante, que era la persona o entidad que tena un simple
inters directo en el mantenimiento del acto o reglamento objeto del recurso
y que tena una posicin dependiente de la demandada a efectos de
recursos. La LJ y antes parte de la doctrina (MUOZ MACHADO) y alguna
sentencia del TS, han considerado que el artculo 24 CE no admite reducir
las oportunidades procesales de defensa de su inters, ya que el
 coadyuvante no poda continuar el recurso o recurrir las sentencias si la parte
demandada se allanaba o no la recurra, es decir, tena una posicin
dependiente de la demandada; pero el artculo 24 CE equipara la defensa de
los intereses legtimos a los derechos, y, por tanto, cualquier titular de
intereses legtimos en la defensa de un acto o reglamento recurrido que lo
decida puede personarse en el proceso contencioso en calidad de parte
demandada.

Como en todo proceso, en el contencioso-administrativo las partes debern

contar en sus intervenciones con la direccin de abogado. Sin embargo, los
funcionarios pblicos podrn comparecer por s mismos, sin necesidad de
abogado, en los procesos especiales en materia de personal. Tambin
podrn las partes conferir su representacin a un procurador, aunque en este
proceso no es obligatorio, salvo en recursos ante rganos jurisdiccionales
colegiados (anteriormente slo se exiga ante el Tribunal Supremo). En el
caso de la Administracin del Estado su representacin y defensa estn
conferidas legalmente a los Abogados del Estado. Si se trata de
Comunidades Autnomas, la representacin la asumen los Letrados de sus
servicios jurdicos, al igual que en el caso de las Entidades Locales, salvo
que designen a un abogado colegiado.

2. OBJETO DEL RECURSO

Tal como analizamos anteriormente, el objeto del recurso contencioso-

administrativo son las pretensiones del demandante. Si bien tcnicamente el
recurso se interpone contra un acto expreso o presunto, o un reglamento que
debe ser indicados en el escrito de interposicin, el objeto real del proceso
son las pretensiones del recurrente, tal como se deduce del principio de tutela
judicial efectiva de los derechos e intereses legtimos que consagra el artculo
24 CE, que ha dado un giro radical a la interpretacin del llamado carcter
revisor de la Jurisdiccin contencioso-administrativa (GARCA DE ENTERRA),
que consideraba estos procesos como simples revisiones del acto
previamente dictado por la Administracin. No se trata ya de un proceso al
acto, sino de controlar la actividad o inactividad administrativa sobre la base
de las pretensiones del recurrente, a las que en su caso, el proceso debe dar
satisfaccin. Por eso la LJ diferencia perfectamente al regular el objeto del
recurso la actividad administrativa impugnable de las pretensiones de las
partes.

a) Actividad administrativa impugnable. El recurso puede plantearse en

primer lugar contra los reglamentos administrativos, y contra los Decretos
legislativos incursos en vicio ultra vires, tal como estudiamos en la leccin 5.
Y el recurso puede ser tanto directo como indirecto, esto es, contra la
disposicin general directamente o contra los actos de aplicacin del
reglamento, fundndose en que aqulla est incursa en vicio que la hace
incurrir en ilegalidad. En el primer caso, la pretensin del recurrente es la
anulacin de la disposicin impugnada, en el segundo la pretensin
inmediata es la anulacin del acto concreto de aplicacin que se recurre; pero
como sabemos su pretensin puede y debe ir ms all, solicitando la
anulacin tambin del propio reglamento ilegal, lo que, en su caso, har en
su sentencia el rgano jurisdiccional si es competente para ello, y en otro
caso, deber plantear la cuestin de ilegalidad en los trminos vistos en la
leccin 4.
En segundo lugar, son impugnables los actos expresos que pongan fin a la
va administrativa y los de trmite si deciden directa o indirectamente el fondo
del asunto, impiden la continuidad del procedimiento, o producen indefensin
o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos (artculo 25 LJ).

En tercer lugar, son igualmente impugnables los supuestos de silencio

administrativo negativo, en los que no estamos en presencia de un acto
presunto, sino de una ficcin legal, que permite considerar desestimada la
solicitud o el recurso planteados en la va administrativa a los efectos
precisamente de poder acudir a los Tribunales de Justicia. Los casos de
silencio positivo, en cuanto actos presuntos son tambin impugnables, pero
lgicamente lo sern por terceros afectados y no por el beneficiario del
sentido positivo del silencio administrativo.

En cuarto lugar, son impugnables las actuaciones materiales que constituyen

va de hecho, esto es, carentes de cobertura formal por no haber sido dictado
el acto administrativo que les sirva de fundamento, lo que las convierte en
ilegales (artculo 30). Supuesto que anteriormente posibilitaba acudir a los
Tribunales Ordinarios, pero que la LJ 1998 atribuye a esta jurisdiccin. En
estos casos, el interesado podr deducir directamente el recurso
contencioso-administrativo, o bien requerir a la Administracin intimando su
cese, y si no la atiende en diez das interponer el recurso.

Y finalmente, es tambin impugnable la inactividad de la Administracin en

el supuesto en que venga obligada a realizar una prestacin concreta en
favor de una o varias personas determinadas, en virtud de una norma que no
precise dictar un acto de aplicacin, o en virtud de un acto, contrato o
convenio (artculo 29.1 LJ). Igualmente podrn los interesados solicitar de la
Administracin la ejecucin de sus actos firmes y transcurrido un mes sin que
se haya procedido a su ejecucin, podrn interponer recurso contencioso-
administrativo (artculo 29.2 LJ).

En todo caso, para impugnar la inactividad administrativa conforme a lo

previsto en el artculo 29.1 LJ es preciso que se den los siguientes
presupuestos: 1) que exista una norma que no precise de actos de aplicacin,
o un acto, contrato o convenio que establezca una obligacin de actuar para
la Administracin y que sta no acte; 2) que tal actividad legalmente prevista
consista en una prestacin a favor de una o varias personas determinadas;
y 3) que la reclamacin se realice por quienes tuvieren derecho a dicha
prestacin. Tambin que se formule reclamacin previa no atendida en el
plazo de tres meses para poder deducir el recurso contencioso
administrativo. El problema de la ejecucin de actos firmes (pago de una
obligacin, por ejemplo) que ahora recoge la LJ 1998, ya fue objeto de
especial atencin por la STC 294/1994, de 7 nov., que sancion la posibilidad
de recurrir estas situaciones. En este ltimo supuesto se precisa la previa
solicitud del interesado y la inactividad administrativa en el mes siguiente.

b) Las pretensiones del recurrente. Las pretensiones del recurrente, que son
el verdadero objeto del recurso, pueden ser de muy diversa naturaleza. La
LJ recoge expresamente las siguientes: pretensin de declaracin de no ser
conformes a Derecho los actos o reglamentos impugnados (artculo 31.1);
pretensin de reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y de
la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la
misma, si ha sido violada (artculo 31.2); pretensin de resarcimiento de los
daos y perjuicios causados (artculo 31.2); pretensin de condena a la
Administracin para que dicte un acto al que legalmente se tiene derecho;
pretensin de condena a realizar una prestacin legalmente debida o al
cumplimiento de las obligaciones legalmente debidas (artculo 32.1);
pretensin de condena al cese de una actividad que constituya va de hecho
(artculo 32.2); y pretensin de condena en costas (artculo 139).

La ordenacin general del proceso contencioso-administrativo se establece

conforme a los principios generales propios del proceso ordinario civil y, por
tanto, no existe una diferenciacin de distintos procesos en funcin de los
distintos tipos de pretensin. No existe un tipo de recurso que se corresponda
a cada accin o pretensin ejercida, lo que crea una gran e innecesaria
complejidad (como s ocurre en el Derecho francs clsico, o en nuestra vieja
Ley de 1888 donde se diferenciaban los recursos de anulacin y de plena
jurisdiccin). Por el contrario, el recurrente puede acumular en un mismo
proceso todas las pretensiones que se deduzcan en relacin con un mismo
acto, reglamento o actuacin de la Administracin (artculo 34). Sin perjuicio
de la existencia de varios tipos de procedimientos que luego estudiaremos y
que no guardan relacin con el tema que ahora se analiza.

La pretensin deber concretarse exactamente en la demanda del recurso,

y deber ser congruente con la formulada con carcter previo en el
correspondiente recurso administrativo ante la Administracin. De modo que
no se admite la formulacin de pretensiones nuevas, salvo la peticin de
condena en costas y la de responsabilidad, en los trminos que analizaremos
en la leccin siguiente. Debe, en todo caso, tenerse en cuenta que pretensin
es la peticin que se formula al Tribunal para que recogindola la incorpore
al fallo de la sentencia; por lo que debe ser diferenciada de los motivos que
fundamentan la pretensin. En este sentido, los motivos pueden ser
ampliados o modificados en relacin a los esgrimidos en el recurso
administrativo previo.

Los artculos 34 y 35 LJ establecen que en un mismo proceso son

acumulables cuantas pretensiones no sean incompatibles entre s y se
deduzcan en relacin con un mismo acto o disposicin. Sin embargo, la
formulacin de algunas pretensiones est directamente vinculada a la
legitimacin del recurrente, por lo que la pretensin de reconocimiento de
derecho, de medidas de restablecimiento de los mismos, y de indemnizacin
de daos y perjuicios slo podrn formularla los titulares de los derechos que
hayan sido violados por el acto o disposicin recurridos o los que han sufrido
los daos.

Si despus de recurrido un acto administrativo se produce otro, que sea

reproduccin, confirmacin o de ejecucin del anterior, o simplemente exista
entre ellos conexin directa, el recurrente podr ampliar el recurso a este
segundo acto (artculo 36 LJ). Aunque la jurisprudencia ha considerado que
no es necesario ampliar el recurso si se impugn un supuesto de silencio
negativo y luego se produce una desestimacin expresa y tarda, que viene
a confirmar la previa desestimacin por silencio (STS de 7 de mayo de 1990).

La acumulacin podr solicitarse en el propio escrito de interposicin del

segundo recurso o en escrito independiente pero anterior a que se dicte
 sentencia. Si se acuerda la ampliacin se suspender la tramitacin del
primer recurso hasta que el segundo alcance la misma fase procedimental.
Tambin podr acordarse de oficio la acumulacin si se hubieren planteado
una pluralidad de recursos que tengan idntico objeto, o bien suspender la
tramitacin de unos y seguir la de otros con carcter preferente, notificando
la sentencia que se alcance a los recurrentes de aqullos, quienes podrn
optar por solicitar la extensin de los efectos de la sentencia a su caso,
desistir o pedir la continuidad del procedimiento respecto de su recurso.

El Juez o Tribunal deber dictar sentencia dentro de las pretensiones y las

alegaciones de las partes, por cuanto este proceso se rige, como el civil, por
elprincipio de justicia rogada. Si no lo hiciere as, la sentencia incurre en
incongruencia que constituye un motivo de casacin y que puede dar lugar,
en su caso, a recurso de amparo ante el TC (SSTS 29/1987, de 6 de marzo,
y 26/1989, de 3 de febrero). Sin embargo, en el proceso contencioso-
administrativo este principio aparece corregido al permitir la LJ ciertos
poderes de oficio del Tribunal. En primer lugar, en relacin con la apreciacin
de los vicios denominados de orden pblico, que vician de nulidad de pleno
derecho el acto recurrido y pueden ser apreciados por el Tribunal aunque no
se hayan alegado por las partes. En segundo lugar, por cuanto si el Tribunal
estima que las partes no han apreciado debidamente algn motivo
susceptible de fundar el recurso o la oposicin al mismo, podr someterlo a
su consideracin para que ambas partes aleguen lo procedente, y a la vista
de dichas alegaciones el Tribunal ya puede apreciar en el fallo de sus
sentencias el nuevo motivo no alegado inicialmente por el demandante o la
demandada, sin que se pueda considerar que la sentencia incurre en vicio
de incongruencia, ya que tambin se dictar dentro de las cuestiones
planteadas por las partes. Debe notarse, sin embargo, que si bien el Tribunal
tiene facultad para introducir, en la forma que acabamos de ver, cuestiones
nuevas que afectan a los motivos que fundamentan la pretensin, no puede
introducir pretensiones nuevas, por lo que la sentencia se sujetar a las
expresamente deducidas por las partes.

I V . L AS ME DI D AS C AU TE L ARE S E N E L P RO CE S O
CO NTE NCI O S O - ADMI NI S TR ATI V O

En todo proceso contencioso-administrativo se plantea un problema previo a

resolver: asegurar que la resolucin judicial que ponga trmino al proceso
podr ejecutarse, o lo que es lo mismo, evitar la inutilidad prctica de la
sentencia por resultar inejecutable. Para solucionar este problema, el
Derecho procesal ha arbitrado diversas medidas: suspender la ejecucin del
acto que se recurre por presumirse viciado; establecer medidas provisionales
y urgentes que aseguren la ejecucin de la sentencia; o establecer fianzas o
cauciones que garanticen dicha ejecucin o remedien los daos y perjuicios
que hayan podido ocasionarse por el hecho de tener que diferir la ejecucin
a la finalizacin del proceso. Junto a estas medidas se han previsto tambin
procesos breves (especialmente en el Derecho francs) que solventan de
forma inmediata la cuestin fctica, a reserva de lo que resulte del proceso
principal.

En el Derecho espaol las medidas cautelares se circunscriban a la

suspensin de los efectos del acto impugnado, y a los interdictos de retener
o recobrar ante el Juez civil en los supuestos de va de hecho de la accin
administrativa, cuestin que actualmente se regula en el artculo 30 LJ. La LJ
ha querido regular ms ampliamente este tipo de medidas e incluye tambin
otras medidas cautelares para permitir que el Juez o Tribunal contencioso-
administrativo, en casos de urgencia, inactividad o va de hecho de la
Administracin en que resulte afectada la integridad de bienes o derechos,
pueda adoptar medidas provisionales que sean indispensables y adecuadas
para preservar aqullos y asegurar la efectividad de la ejecucin de la
sentencia. El lmite previsto para la adopcin de dichas medidas es que no
causen perjuicio grave a los intereses generales o de terceros o den lugar a
situaciones irreversibles.

Ciertamente, las medidas cautelares constituyen un derecho del ciudadano

integrado en el de tutela judicial efectiva que consagra el artculo 24 CE
(SSTC 66/1984, de 6 de junio; 238/1992, de 17 de diciembre; y 148/1993, de
29 de abril) y, por consiguiente, su pleno reconocimiento por nuestra
legislacin en los trminos ms adecuados a la finalidad que persiguen,
supone un acierto de la LJ.

Tal como vimos en la leccin 13, el privilegio de la ejecutividad inmediata y

el de ejecutoriedad de los actos administrativos, salvo en las excepciones ya
consideradas all, imponen la consecuencia de que el recurso contencioso-
administrativo no suspende la ejecucin de los actos recurridos. Pero la
suspensin de los efectos del acto administrativo, adems de poder acordarla
la Administracin en va de recurso administrativo o de revisin de oficio,
podr solicitarse tambin en el proceso contencioso-administrativo, en
cualquier estado del proceso y tanto en primera como en segunda instancia.

Los motivos para que el Tribunal acordase la suspensin slo atendan en la

LJ de 1956 a cuestiones fcticas, los daos irreversibles o de difcil
reparacin. Y hasta 1974, los Tribunales fueron extraordinariamente reacios
a otorgar la suspensin solicitada, especialmente en base a la teora de la
solvencia financiera de las Administraciones Pblicas, que siempre, se deca,
podran hacer frente a las eventuales indemnizaciones de los daos que
pudieran ocasionarse. En ese ao, se abri un resquicio en esa postura,
admitiendo la suspensin de los efectos de actos sancionatorios de contenido
no pecuniario. Pero a partir de 1980 se aprecia un decidido cambio de actitud
en los Tribunales que se acenta a partir de 1988, al ponderar el Tribunal el
grado de perjuicio que el mantenimiento de los efectos del acto ocasiona al
recurrente y los que la suspensin puede ocasionar al inters pblico en su
conjunto (CHINCHILLA). Criterio que se afianza al ser recogido por el legislador
en diversas leyes, ya analizadas en la leccin 13, y sobre todo al dar entrada
a medidas de caucin de los daos que a su vez pudiera producir la
suspensin acordada, y del efectivo cumplimiento de los efectos de acto
suspendido, en el caso de que la sentencia confirme su validez.

Tras la aprobacin de la Constitucin, al integrar las medidas cautelares en

el derecho a la tutela judicial efectiva del artculo 24 CE, y la importante
jurisprudencia del TJCE (especialmente la S. 19 de junio de 1990, caso
Factortame) sobre las medidas cautelares, la doctrina espaola (GARCA DE
ENTERRA, CHINCHILLA) impuls decididamente una revisin profunda de los
criterios utilizados para otorgar la suspensin de los efectos de los actos
recurridos. Se puso de manifiesto que adems del criterio del periculum in
mora (nico considerado en el artculo 122.2 LJ), esto es, de la necesidad de
asegurar anticipadamente el cumplimiento de los efectos de la futura
sentencia, deba atenderse tambin a la doctrina del fumus boni iuris (que
puede traducirse por apariencia o impresin de buen derecho). Esto es de la
necesidad de que el Tribunal tome conciencia provisional e inmediata de si
el recurrente es probable que tenga la razn, de que la apariencia primera es
la de que el acto pueda incurrir, en efecto, en vicio determinante de su nulidad
y el recurrente no tiene por qu soportar las consecuencias de una actividad
administrativa que viene a lesionar sus derechos o intereses. Y a travs de
ambos criterios, fumus boni iuris y periculum in mora, y en base a su
concurrencia en el supuesto de hecho del recurso, se llega a configurar un
verdadero derecho del recurrente a la suspensin de los efectos del acto
recurrido o a cualquier otra medida cautelar que no tendra ms lmite que el
dao evidente y directo a los intereses pblicos en su conjunto o el eventual
dao directo y equivalente a tercero.

La LJ 1998 prev con gran amplitud la posibilidad de adoptar medidas

cautelares en el proceso contencioso-administrativo siempre que la ejecucin
del acto o la aplicacin de la norma reglamentaria impugnada pudiera hacer
perder su finalidad legtima al recurso, para asegurar la efectividad de la
sentencia (artculo 129). El reconocimiento de esta motivacin general para
la adopcin de medidas cautelares constituye un importante giro en nuestra
legislacin, que convierte en obsoleta toda la restrictiva jurisprudencia
anterior acuada en torno a la necesidad de probar que se podran ocasionar
daos o perjuicios de difcil o imposible reparacin, que exiga la LJ 1956. El
nico lmite a la no adopcin de medidas cautelares cuando exista ese riesgo
de hacer perder su finalidad legtima al recurso (periculum in mora) es que
de la adopcin de la medida (suspensin o de otro carcter) pueda seguirse
perturbacin grave a los intereses generales o de tercero que el Juez o
Tribunal ha de ponderar en cada caso y adoptar la decisin que proceda
valorando todos los intereses en conflicto (artculo 130.2 LJ). Esta previsin
legislativa no ha supuesto recoger la solucin que estableca la Ley 68/1978
en los procedimientos de proteccin jurisdiccional de derechos
fundamentales, que implicaba acordar la suspensin como regla, a simple
peticin del actor, desplazando a la Administracin la carga de la prueba de
que la suspensin del acto recurrido produce o puede producir un perjuicio
grave al inters general. La nueva regulacin obliga a probar a ambas partes:
al recurrente que si no se adopta la medida cautelar se pone en peligro la
ejecucin de la sentencia, y a los demandados que se opongan a ello, que si
se adopta la medida cautelar, se pueden poner en peligro grave los intereses
generales. No obstante, la doctrina (CHINCHILLA) ha criticado que la LJ no
haya recogido expresamente el fumus boni iuris, que est ampliamente
consolidado en los ordenamientos europeos y es de general utilizacin
jurisprudencial tanto por el TJCE como por el TEDH. La apariencia de buen
derecho exige que el recurrente no tenga por qu soportar los efectos de una
actividad administrativa, con independencia de las consideraciones sobre el
riesgo de la ejecucin de la futura sentencia (periculum in
mora). Entendemos, no obstante, que la regulacin de la LJ 1998 es lo
suficientemente amplia para que la jurisprudencia haga uso generoso de la
doctrina del fumus boni iuris pero lo normal es que slo la aplique en los
casos de nulidad de pleno derecho clara y manifiesta o cuando existe una
reiterada jurisprudencia en el sentido pretendido por el recurrente (STS 7-07-
2004).
 Por lo dems, en este tema debemos remitirnos al estudio de la suspensin
de efectos de los actos administrativos que hicimos en la leccin 15,
debiendo sealar que la medida cautelar no slo puede consistir en la
suspensin de los efectos del acto o de la aplicacin de la norma
impugnados, sino que pueden tener carcter positivo. El artculo 129.1 LJ
permite, en efecto, adoptar cuantas medidas aseguren la efectividad de la
sentencia, lo que implica una clusula abierta a cualquier medida posible y
adecuada a las circunstancias de cada caso. En todo caso, si se solicita la
suspensin del acto recurrido, debe recordarse que no es procedente frente
a actos denegatorios (STS 25-07-1995).

La solicitud de la medida cautelar tiene carcter incidental que se sustancia

en pieza separada (artculo 131 LJ). La solicitud podr presentarse en
cualquier estado del proceso, pero si se pretende la suspensin de la
vigencia de los preceptos impugnados en un recurso contra reglamentos, la
peticin debe hacerse en el escrito de interposicin o en el de demanda
(artculo 129.2 LJ). El procedimiento tiene carcter contradictorio, pero en
casos de especial urgencia se podr adoptar la medida sin or a la parte
contraria (inaudita parte debitoris), pero en este caso se celebrara vista
dentro de los tres das siguientes para que las partes aleguen lo procedente
sobre el levantamiento de la medida cautelar adoptada, decidiendo el Juez o
Tribunal por auto (artculo 135 LJ).

Las medidas cautelares adoptadas estarn en vigor hasta que concluya el

proceso, pero podrn ser modificadas o revocadas a lo largo del mismo si
cambian las circunstancias de hecho que las motivaron, sin que puedan
modificarse por los avances del proceso respecto a la valoracin sobre el
fondo del debate (artculo 132 LJ). Los efectos de la medida cautelar
adoptada sern inmediatos y si consiste en la suspensin de la vigencia de
una norma reglamentaria, la suspensin deber ser publicada, al igual que si
la suspensin de un acto afectara a una pluralidad indeterminada de
personas (artculo 134 LJ).

La medida cautelar puede, a su vez, ocasionar perjuicios de cualquier

naturaleza, para remediarlos o paliarlos se puede exigir caucin o garanta
suficiente para responder de ellos (artculo 133 LJ). En este caso, la medida
cautelar no tendr efectos hasta que no se haya constituido la caucin.

En los casos en que el objeto del recurso sea la inactividad de la

Administracin en supuestos de prestaciones legalmente debidas, o
actividades materiales que constituyan va de hecho, las medidas cautelares
podrn solicitarse incluso antes de interponer el recurso, pero deber
ratificarse su peticin por el recurrente al interponerlo, lo que deber hacer
en el plazo de diez das desde que se adoptaron las medidas cautelares,
quedando sin efecto las medidas adoptadas si no lo hace y debiendo, en tal
caso, indemnizar los daos y perjuicios causados (artculo 136 LJ).

I . E L P RO CE DI MIE NTO ABRE V I AD O

Esta novedad de la LJ 1998 (artculo 78) pretende acelerar la tramitacin de

ciertos recursos contencioso-administrativos considerados menores,
respecto de los que la excesiva dilacin en la tramitacin de recursos supone
ya en s misma una notoria injusticia, y de los recursos que se suscitan en
determinadas materias de la competencia de los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo en los que se requiere la urgente resolucin
judicial. Los recursos a los que se aplica este procedimiento son los asuntos
de cuanta no superior a 30.000 euros, las cuestiones de personal al servicio
de las Administraciones Pblicas (que no se refieran al nacimiento o extincin
de la relacin de servicio de funcionarios); los que se susciten en materia de
extranjera y sobre inadmisin de peticiones de asilo; asuntos de disciplina
deportiva en materia de dopaje; as como los supuestos en que la
Administracin no ejecute sus actos firmes (artculo 29.2 LJ).

Para lograr la mayor brevedad que se pretende en este procedimiento se

suprimen ciertos trmites del procedimiento general y se introduce la oralidad
en el proceso contencioso-administrativo. Una vez introducida la oralidad,
estimo que por la excesiva simplicidad de este procedimiento hubiera debido
reconducirse slo a supuestos de sanciones de menos de 30.000 euros,
cuestiones de personal, peticiones de asilo y cuestiones de personal, en los
que las cuestiones de hecho son normalmente las ms relevantes y la
oralidad parece apropiada; pero no a otras materias propias de la
competencia de los Juzgados, en las que pueden darse problemas ms
complejos, ya que se corre el riesgo de seguir el modelo de los procesos en
materia laboral, que no constituyen precisamente un modelo a imitar.

El procedimiento se inicia directamente por la demanda, adjuntando los

documentos en que funde su derecho, lo que como hemos visto tambin
ocurre en ciertos casos en el procedimiento general. En el supuesto de
inejecucin por la Administracin de sus actos firmes es necesario un previo
requerimiento y transcurrido un mes sin que se proceda a la ejecucin podr
el interesado iniciar mediante demanda este procedimiento abreviado.
Presentada la demanda y admitido el recurso, en consideracin a su
jurisdiccin y competencia, se dar traslado al demandado, citndole para la
vista oral; se reclamar el expediente de la Administracin demandada, para
que lo remita con antelacin de al menos quince das a la vista oral, y cuando
se reciba se les dar traslado a las partes para que puedan fundar sus
alegaciones en el acto de la vista, que es el acto fundamental en este
procedimiento.

No obstante si el actor pide por otros en su demanda que el recurso se falle

sin necesidad de prueba, el Secretario dar traslado de la misma a las partes
demandadas para que la contesten en el plazo de veinte das. Las dems
partes podrn dentro de los diez das primeros solicitar vista. En caso
contrario el Secretario declarar concluso el pleito una vez contestada la
demanda, salvo que el Juez haga uso de las facultades de oficio que le
atribuye el artculo 61.

En el acto de celebracin de la vista, si no compareciere el recurrente se le

tendr por desistido y se le condenar en costas, y si no lo hiciere el
demandado, pero s el actor, se proseguir la vista sin su asistencia. Iniciada
la vista, ambas partes, comenzando por el actor, expondrn los fundamentos
de sus respectivas pretensiones. El demandado comenzar por las
cuestiones que puedan determinar la inadmisibilidad del recurso o la
inadecuacin del procedimiento abreviado. El Juez decidir sobre estas
cuestiones, y si ordena proseguir el juicio, el demandado podr pedir que
 conste en acta su disconformidad, y si declara inadmisible el recurso, el
demandado podr hacer lo mismo. Si se planteara la inadecuacin del
procedimiento abreviado, el juez pedir a las partes que se pongan de
acuerdo, y si no lo hubiere el juez decidir lo procedente, sin que contra esta
decisin quepa recurso alguno.

Si no se hubiesen planteado las cuestiones procesales antes mencionadas,

o planteadas se hubieren resuelto por el Juez con la continuidad del juicio,
se dar la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos. Si existe
disconformidad sobre los hechos se propondr prueba, que ser admitida o
denegada por el Juez en el propio acto del juicio, cabiendo contra su
resolucin recurso de splica que se sustanciar y resolver
seguidamente.Las pruebas admitidas se practicarn seguidamente del modo
previsto para el juicio ordinario.

Para salvaguardar la celeridad del procedimiento, las reglas reguladoras de

la prctica de las pruebas que prev la LEC tienen algunas modificaciones:
no se admitirn en la prueba testifical escritos de preguntas y repreguntas y
los testigos no podrn ser tachados; en la prueba pericial no proceder la
insaculacin de peritos. Si la prueba no puede practicarse en la vista, se
suspender el acto y sealar fecha, hora y lugar para la reanudacin de
juicio y prctica de la prueba.

Tras la prctica de la prueba, en su caso, las partes presentarn sus

conclusiones oralmente, pudiendo intervenir, adems de los letrados,
directamente las personas que sean parte en el recurso. Y tras su
intervencin el Juez dictar sentencia en el plazo de diez das.

Dado que las actuaciones son orales, debe redactarse la correspondiente

acta del desarrollo del proceso, cuyo contenido se detalla en el artculo 78,
nmeros 21 y 22 LJ, que ser firmada por el secretario, el Juez, las partes o
sus representantes y, en su caso, por los peritos.

I I . P RO CE DI MI E NTO S E SP E CI ALE S

La LJ regula en su Ttulo V tres procedimientos especiales, que se establecen

por razn de la materia enjuiciada: el de proteccin de los derechos
fundamentales de la persona, la cuestin de ilegalidad y el de suspensin
administrativa de acuerdos; habindose suprimido los que se establecan con
anterioridad en materia de personal y el contencioso-electoral, que han
quedado reducidos a meras especialidades del procedimiento general, como
ocurre tambin en el caso del denominado proceso de lesividad.

1. PROCEDIMIENTO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES DE LA PERSONA

La proteccin de los derechos fundamentales ha sido objeto en nuestro

ordenamiento de una especial atencin, como hemos analizado en las
lecciones 3 y 17. Prevista en el artculo 53 de la CE y en el 161 que recoge
el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, fue regulada por la Ley
62/1978 y la LJ de 1998 ha optado, con buen criterio, por incluir la proteccin
jurisdiccional de estos derechos (los reconocidos en los artculos 14 a 29 y la
objecin de conciencia regulado en el 30 CE) como un procedimiento
especial, lo que debe considerarse acertado, pues no haba razn para que
subsistiera con una regulacin preconstitucional al margen de la LJ.

El procedimiento se basa en los principios de sumariedad y preferencia en

su tramitacin respecto de otros recursos, puesto que la rapidez de la
respuesta judicial es la clave de la garanta que este proceso debe ofrecer
para preservar los derechos fundamentales pretendidamente lesionados. Por
su transcendencia en este recurso interviene siempre el Ministerio Fiscal. La
actividad impugnable es cualquiera, pues lo decisivo es el ataque al derecho
constitucional que protege este procedimiento, siendo indiferente la causa o
el modo en que dicho ataque se produce.

El recurso se inicia con el escrito de interposicin, con los mismos requisitos

que se exigen en el artculo 45, pero adems en dicho escrito se deber
expresar ya el derecho fundamental que se supone lesionado y de manera
concisa los argumentos sustanciales que deben fundamentar el recurso. El
plazo para la interposicin del recurso es el de diez das a contar desde la
notificacin del acto, publicacin de la norma que lesiona el derecho
fundamental. Si se hubiese interpuesto un recurso administrativo potestativo,
el plazo de diez das se computar a partir de los veinte das de haberse
interpuesto dicho recurso sin respuesta o desde el requerimiento en el caso
de inactividad administrativa o el inicio de la actividad en va de
hecho(artculo 115 LJ). Debe sealarse que en los supuestos a que se refiere
este procedimiento especial cualquier recurso administrativo debe
entenderse siempre con carcter potestativo, de modo que siempre es
posible el recurso contencioso-administrativo directo, que es, como regla
general, el modo ms conveniente de proceder.

En el mismo da, o en el siguiente, de la interposicin del recurso se remitir

copia del escrito a la Administracin y se le reclamar el expediente que
deber remitirse en el plazo de cinco das, y emplazar a los dems
demandados. Pero el incumplimiento del deber de remitir el expediente no
suspender la continuidad del procedimiento, y si se recibiera con
posterioridad se pondr de manifiesto a las partes para que en 48 horas
puedan hacer alegaciones. Con el envo del expediente la Administracin, o
en el acto de comparecencia las dems partes demandadas, podrn solicitar
la inadmisin del recurso. Si se solicitara la inadmisin, el Juez o Tribunal
resolvern lo procedente, odo el recurrente y el Ministerio Fiscal. Este trmite
de admisin previa ha sido considerado como un acierto para evitar los
abusos en el planteamiento de este procedimiento especial por el Consejo
General del Poder Judicial y la doctrina (TORNOS).

Acordada, en su caso, la prosecucin del recurso, se emplazar al recurrente

para que formalice la demanda en el plazo de ocho das, hacindole entrega
del expediente. Seguidamente se dar traslado al Ministerio Fiscal y a las
partes demandadas para que presenten el escrito de contestacin en otros
ocho das.

Presentados estos escritos o transcurrido el plazo sin hacerlo, el rgano

jurisdiccional decidir sobre el recibimiento a prueba del recurso, si se
hubiera solicitado. Trmite que no ser superior a veinte das para
 proposicin y prueba. Y concluidas estas actuaciones, el Juez o Tribunal
dictar sentencia estimando o desestimando el recurso.

La jurisprudencia haba establecido que en este procedimiento no pueden

enjuiciarse cuestiones de legalidad ordinaria, tales como vicios
procedimentales, sino slo las cuestiones directamente referidas a la
violacin o desconocimiento del derecho fundamental cuya proteccin se
pretende en este recurso (SSTS de 23 de marzo y 29-10-1993); pero el
artculo 114.2 permite hacer valer en este proceso todas las pretensiones a
que se refieren los artculos 31 y 32, es decir, las mismas que en el
procedimiento comn, con el nico requisito de que tengan por finalidad la
de restablecer o preservar los derechos o libertades por razn de los cuales
se formula el recurso. Y el artculo 121 prev que la sentencia estimar el
recurso cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurran en cualquier
infraccin del Ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder, y se
hayan vulnerado derechos susceptibles de amparo.

La sumariedad de este recurso se acenta en el supuesto de prohibicin o

propuesta de modificacin de reuniones, conforme a la Ley reguladora del
derecho de reunin. En este caso el plazo de interposicin del recurso es de
48 horas desde la notificacin de la decisin, y sern los propios recurrentes
los que darn traslado del escrito de interposicin a la autoridad gubernativa
para que remita inmediatamente el expediente al rgano jurisdiccional. En el
plazo de cuatro das desde la interposicin el Tribunal, poniendo de
manifiesto el expediente a las partes, las convocar a una audiencia para que
de manera contradictoria expongan sus razones, y tras orlas resolver
mantener o revocar el acto impugnado, es decir, la prohibicin o
modificaciones impuestas a la reunin que se pretende (artculo 122 LJ).

La nueva regulacin de este procedimiento especial no ha considerado un

tema de gran trascendencia en la derogada Ley 62/1978: el de la suspensin
del acto impugnado en estos procesos. La Ley de 1978 marc una ruptura
en su tiempo con el privilegio de la no suspensin de la ejecucin de los actos
administrativos, posibilitando que en este tipo de recursos la suspensin
fuera casi automtica, al declarar que bastaba su simple peticin por el
recurrente para acordarla y desplazando la carga de probar el grave perjuicio
que ello ocasionara al inters pblico a la Administracin. La nueva Ley
parece fiar en las amplias posibilidades que otorga su regulacin de las
medidas provisionales y se abstiene de regular este importante aspecto,
considerando que no son necesarias reglas especficas para este
procedimiento especial.

2. CUESTIN DE ILEGALIDAD

Tema ya analizado en la leccin 5. Recordemos que con este procedimiento

resuelve la LJ el problema que se plantea cuando en un recurso indirecto, el
rgano jurisdiccional competente para conocer del recurso contra el acto de
aplicacin, carece de competencia para anular, en su caso, el reglamento en
que tal acto se basa. El procedimiento se inicia por auto que debe plantear el
Juez o Tribunal, tras dictar la sentencia firme en el recurso indirecto contra
reglamentos, en que se ha apreciado la ilegalidad de la norma y anulado el
acto de aplicacin. El auto se limitar a sealar los preceptos reglamentarios
considerados ilegales y que han servido de base a la sentencia dictada. El
 auto acordar tambin emplazar a las partes del proceso de instancia para
que comparezcan en el plazo de quince das y puedan formular alegaciones
ante el Tribunal ad quem competente para conocer de la cuestin de
ilegalidad planteada, y ordenar la publicacin del planteamiento de la
cuestin en el Diario Oficial que public en su da la norma cuestionada
(artculo 123 LJ).

Con el escrito de personacin, las partes presentarn sus alegaciones y los

documentos que juzguen precisos para enjuiciar la cuestin de ilegalidad. El
Tribunal ad quem podr declarar por auto la inadmisin de la cuestin o
dictar sentencia en el plazo de diez das, salvo que decida reclamar el
expediente administrativo de elaboracin del reglamento cuestionado o
practicar alguna prueba de oficio, en cuyo caso oir a las partes sobre el
expediente o el resultado de la prueba, y seguidamente dictar la sentencia
procedente.

La sentencia que estime la cuestin de ilegalidad anular las normas objeto

de la misma, sin que pueda redactar los preceptos del reglamento en
sustitucin de los anulados por cuanto a este procedimiento le son de
aplicacin las reglas generales del recurso directo contenidas en los artculos
33.3, 66, 70, 71.1. a), 71.2, 72.2 y 73. La sentencia deber publicarse y
adems de a las partes se notificar al Juez o Tribunal a quo que plante la
cuestin. La sentencia tendr efectos erga omnes,pero no tendr efectos
retroactivos y no afectar al asunto resuelto por la sentencia dictada que
motiv el planteamiento de la cuestin (artculo 126 LJ). La sentencia podr
tambin desestimar el recurso, o declararlo inadmisible si falta algn requisito
procesal insubsanable (artculo 126.1).

El art. 122 bis LJ regula tambin este mismo captulo del Tit. V, el
procedimiento para obtener la autorizacin judicial requerida para en la Ley
34/202 de Servicios de la Sociedad de Informacin y del Comercio
Electrnico, para que se interrumpa la prestacin de servicios de la sociedad
de informacin o para que se reiteren contenidos que vulneren la propiedad
intelectual.

3. PROCEDIMIENTO EN CASOS DE SUSPENSIN ADMINISTRATIVA PREVIA

DE ACUERDOS

Se trata de supuestos en los que la legislacin permite la suspensin de actos

o acuerdos de Corporaciones o Entidades Pblicas, por otras
Administraciones Pblicas o por los Presidentes de dichas Entidades. No
son, pues, actos resolutorios propiamente dichos, sino de mera suspensin
de actos o acuerdos. Es la tcnica en que se han reconvertido antiguas
facultades de tutela sobre las Entidades locales, pero que debe ir seguida de
la impugnacin o traslado ante los rganos jurisdiccionales de lo contencioso-
administrativo. Esta facultad de suspensin de acuerdos, cuando se atribuye
a los Presidentes de rganos colegiados, supone un anormal desdoblamiento
de estas autoridades difcilmente justificables en el sistema poltico actual,
pese a la coartada de su posterior e inmediata revisin jurisdiccional.

Los supuestos ms relevantes a los que les es de aplicacin este

procedimiento especial son: el que se prev en el artculo 66 LRBRL contra
acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del
 Estado o de las Comunidades Autnomas; el previsto en el artculo 67
LRBRL, en el caso de que actos o acuerdos de las Entidades Locales atenten
gravemente al inters general de Espaa; el que se contempla en la
legislacin urbanstica que faculta al alcalde para suspender licencias y
rdenes de ejecucin (artculo 186 TR 1976); el previsto en el artculo 28.2
de la Ley de Aguas que faculta al Presidente de los Organismos de Cuenca
para suspender los acuerdos de sus rganos colegiados.

En los supuestos en que estn previstas estas facultades de suspensin, se

dispone que deban ser impugnados en el plazo de diez das desde que se
dict el acto de suspensin, o que se les d traslado al rgano jurisdiccional
competente, en el caso de que la adopte el Presidente del rgano colegiado.
Interpuesto el recurso o recibido el traslado se requerir a la Entidad que
dict el acto suspendido para que remita el expediente y alegue lo que estime
conveniente, adems de emplazar a los posibles interesados para que
puedan comparecer en el proceso. El rgano jurisdiccional competente,
ponindoles de manifiesto el expediente, convocar a quienes hubieren
comparecido para la vista, que podr sustituirse, motivadamente, por
alegaciones escritas. Tambin podr abrir un perodo de prueba, para mejor
proveer, por un plazo no superior a quince das. Presentadas dichas
alegaciones o celebrada la vista, se dictar sentencia anulando o
confirmando el acto o acuerdo objeto del recurso y disponiendo lo que
proceda en cuanto a la suspensin (artculo 127 LJ).

4. PROCEDIMIENTO PARA LA GARANTA DE LA UNIDAD DE MERCADO

Este procedimiento especial ha sido introducido por la LGUM, y se regula en

el captulo IV del Ttulo V de la LJ (artculos 127 bis a 127 quter. Tiene el
carcter de procedimiento especial que se define por razn del sujeto
legitimado, la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia, y por su
objeto, garantizar la libertad de establecimiento o de circulacin prevista en
la LGUM. Tiene carcter preferente y su tramitacin es urgente, para lo que
se prev una sustancial reduccin de plazos en su tramitacin, respecto al
procedimiento general, que tiene carcter supletorio respecto a lo dispuesto
especficamente para este procedimiento especial.

Est legitimada para interponer este recurso para la garanta de la unidad de

mercado la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia,
pudindolo hacer de oficio o a solicitud de un operador econmico. Los
operadores econmicos que pudieran haber sido afectados por la actividad
recurrida, si tienen un inters directo, podrn solicitar su intervencin en este
procedimiento especial, si no la hubieran recurrido de forma independiente,
que se decidir por auto, pero no se retrotraern las actuaciones, pudiendo
acceder a las que se produzcan despus de admitida su intervencin,
tambin se reconoce legitimacin para ejercer esta peticin o solicitud a las
corporaciones, asociaciones y grupos de afectados.

El Plazo para la interposicin es de dos meses desde que se publique una

disposicin o se dicte un acto, o tenga una actuacin, inactividad o va de
hecho de cualquier Administracin Pblica que se considere contraria a la
libertad de establecimiento o circulacin. Y en el mismo escrito de
interposicin podr solicitar la suspensin de la disposicin o actuacin
 recurrida, as como cualquier medida cautelar que asegure la efectividad de
la sentencia. Solicitud que producir la suspensin de forma automtica.

En el mismo da o en el siguiente a la interposicin del recurso contencioso-

administrativo se requerir al rgano administrativo correspondiente para que
remita el expediente administrativo en el plazo de cinco das acompaado de
los informes y datos que se soliciten en el recurso., sin que la falta de envo
del expediente suspenda el procedimiento. Recibido el expediente lo
trasladar al recurrente para que en el plazo de diez das formalice a
demanda, y si el expediente llegara despus de formular la demanda se
conceder un trmite adicional de alegaciones. Formalizada a demanda se
trasladar a la demandada para su contestacin por plazo de diez das, y
evacuado este trmite el rgano jurisdiccional decidir sobre el recibimiento
a prueba, que de ser admitida deber practicarse en un plazo no superior a
20 das. Concluido dicho trmite se dictar sentencia en el plazo de cinco
das, y si se estimase el recurso se corregir la conducta infractora, y se
determinarn los daos y perjuicios, incluido el lucro cesante, que se
hubieran causado. La sentencia podr ser dictada de forma oral y se librar
el correspondiente certificado con indicacin de su firmeza. La Sala acordar
la acumulacin de todos los recursos contencioso administrativos
interpuestos ante ella u otro rgano jurisdiccional dirigidos contra la misma
disposicin o actuacin y fundada en la vulneracin de la libertad de
establecimiento o circulacin.

5. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIN JUDICIAL DE EXTINCIN DE

PARTIDOS POLTICOS

Se rige por las reglas del procedimiento abreviado con las siguientes
especialidades: a) en la demanda deben especificarse los motivos previstos
en la Ley 6/2002, para fundamentar a peticin de declaracin judicial de
extincin del partido poltico; b) el plazo de dos meses para la presentacin
de la demanda se computa a partir del da siguiente al vencimiento del plazo
previsto en el art. 12 bis.2 de dicha Ley; c) el Ministerio fiscal ser parte del
proceso.

I I I . RE CURS O S EN E L P RO CE S O CO NTE NCI O S O -

AD M I NI S TR ATI V O

1. RECURSOS CONTRA PROVIDENCIAS Y AUTOS, Y CONTRA

RESOLUCIONES DEL SECRETARIO JUDICIAL

Las providencias son actos cuya finalidad es la ordenacin del proceso, y los
autos son actos que deciden recursos contra providencias, cuestiones
incidentales, presupuestos procesales, nulidad del procedimiento u otros
supuestos anlogos previstos por las leyes (artculo 245 LOPJ). Contra las
resoluciones no susceptibles de casacin cabe suplicar recurso de
reposicin, en el plazo de cinco das contados desde el siguiente a la
notificacin de la resolucin impugnada. Se exceptan de este recurso las
resoluciones expresamente exceptuadas del mismo por la Ley y los autos
que resuelvan recursos de reposicin y los de aclaracin. Del escrito del
recurso debe darse traslado a las dems partes en el proceso para que
aleguen lo que proceda por trmino comn de cinco das y transcurrido dicho
 plazo, con o sin alegaciones de las partes, el rgano jurisdiccional resolver
por auto dentro del tercer da (artculo 79).

Los autos dictados por los Jueces de los Contencioso-administrativo y los

Juzgados Centrales de los que conozcan en primer instancia son apelables
en un solo efecto en los siguientes casos: los que pongan trmino a la pieza
separada de medidas cautelares; los recados en ejecucin de sentencia; los
que declaren la inadmisin del recurso o hagan imposible su continuacin;
las autorizaciones de entrada en domicilio y las previstas en los artculos 9.2
y 122 bis.

Contra las Diligencias de Ordenacin y Decretos del Secretario judicial, que

no sean definitivos, cabr recurso de reposicin, salvo que proceda el de
revisin, en el plazo de cinco das desde la su notificacin. Interpuesto el
recurso se dar traslado a las partes para alegaciones por trmino de tres
das, y se resolver por decreto del Secretario, frente al que no cabr recurso
alguno, pero podr reproducirse la cuestin al recurrir, si fuera procedente,
la resolucin definitiva (artculo 102.bis.2).

El recurso de revisin cabe contra los decretos que pongan fin al

procedimiento o impidan su continuacin, o en los casos en que la Ley
expresamente lo prevea. Se interpone en el plazo de cinco das, debiendo
citar la infraccin en que se hubiese incurrido. Admitido el recurso se
resolver por auto del Juez o Tribunal, contra el que cabe recurso de
apelacin, en su caso, de casacin.

2. RECURSOS CONTRA SENTENCIAS

A. Recurso de apelacin

El recurso ordinario de apelacin se prev en relacin con los asuntos

atribuidos en primera instancia a un rgano judicial (a quo), lo que supone
que una vez apelada la sentencia, otro Tribunal superior (ad quem) tendr
competencia para resolver sobre dicho asunto en segunda instancia. La
apelacin como recurso ordinario permite impugnar la sentencia por
cualquier motivo, disponiendo el Tribunal que resuelve este recurso de
iguales poderes de decisin que el rgano judicial de instancia. Como
sabemos, el principio de la doble instancia, que implica que cualquier asunto
debe ser posible que sea decidido por dos rganos jurisdiccionales, slo es
constitucionalmente exigible en el mbito de la jurisdiccin penal. En el orden
contencioso-administrativo, la reforma de la LJ de 1992 introdujo el recurso
de casacin cumpliendo lo previsto en la LOPJ, recurso inexistente hasta
entonces en este mbito, y, en consecuencia, previ la desaparicin del
recurso de apelacin, a travs del cual se accede normalmente a la segunda
instancia y que haba establecido la Ley de 1956 para recurrir las sentencias
de las Audiencias Territoriales ante el Tribunal Supremo. Pero la LOPJ cre
los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (artculos 90 y 91),
demorados hasta 1998, y la LJ de 1998 ha vuelto a regular el recurso de
apelacin contra sentencias de estos rganos jurisdiccionales unipersonales,
dictadas en asuntos que se les atribuye en primera instancia. Por el contrario,
si la competencia por razn de la materia o el criterio orgnico se atribuye a
los Tribunales Superiores de Justicia, a la Audiencia Nacional o al Tribunal
Supremo, lo es siempre en nica instancia; no existe, por tanto, recurso de
apelacin contra sus sentencias, y s slo el recurso de casacin, que como
veremos tiene carcter extraordinario y no implica en ningn caso una
segunda instancia.

El recurso ordinario de apelacin cabe interponerlo, con carcter general,

contra sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los
Juzgados Centrales salvo que se hayan dictado en asuntos cuya cuanta no
exceda de 30.000 mil euros o en materia electoral, cuando se trate de actos
de las Juntas Electorales de Zona o de cualquier otra Junta electoral cuando
se refieran a la proclamacin de candidaturas y candidatos (artculo 81 LJ).
No obstante, tambin cabr recurso de apelacin en todo caso cuando la
sentencia declare la inadmisibilidad del recurso; hayan sido dictadas en
procedimientos especiales para la proteccin de derechos fundamentales;
resuelvan litigios entre Administraciones Pblicas; o resuelvan recursos
indirectos contra reglamentos (artculo 81.2 LJ).

Con relacin a la cuanta de 30.000 euros, debe tenerse en cuenta que en

los casos de acumulacin de actos impugnados, aunque la cuanta ser la
suma de todos ellos, a efectos de recurso ser la que corresponde a la
cuanta inferior (STS 23-12-1997). En los casos de cuanta indeterminada,
aunque alguna jurisprudencia ha admitido sin otro requisito la apelacin
(STSS 5-10-1995), en otros casos advierte que el Tribunal no est vinculado
por esta declaracin del rgano judicial de instancia, pudiendo verificar si tal
determinacin es correcta o segn las reglas generales resulta de cuanta
inferior a la que admite la apelacin (STS de 22-01-1996).

El recurso puede interponerse por quienes estn legitimados para ser parte
en el proceso, ante el Juzgado que dict la sentencia apelada en el plazo de
quince das siguientes a su notificacin. Incluso no es preciso haber
comparecido en el proceso de instancia; por ej., en el caso de no haber sido
emplazado debidamente en la instancia. El escrito de interposicin deber
contener las alegaciones en que funde su pretensin y solicitar el
recibimiento a prueba del proceso. Pero slo cabr solicitar el recibimiento a
prueba del recurso, si en el proceso de instancia se hubieren denegado o
hubieran sido indebidamente practicadas por causas no imputables al
recurrente. Si el Secretario judicial entiende que el recurso cumple los
requisitos establecidos, lo declarar admitido, y en otro caso lo pondr en
conocimiento del juez que, en su caso, lo inadmitir por auto, que podr ser
objeto de recurso de queja conforme a lo dispuesto en la LEC.

El escrito de interposicin deber contener las alegaciones en que funde su

pretensin, pero en todo caso con crtica de la sentencia apelada (SSTS 1-
04-1998 y 18-12-1999), que es la que debe centrar el alcance de este recurso
sin que se admita una simple reiteracin de lo alegado en el proceso de
instancia (STS de 3-05-1999), pues el recurso es contra la sentencia apelada
y no directamente contra la actuacin administrativa impugnada en el
proceso de instancia. Tampoco pueden introducirse cuestiones nuevas no
debatidas en la instancia (STS de 15-11-1996), salvo las que introduzca la
propia sentencia recurrida. En cuanto a la prueba, debe solicitarse cuando
proceda no slo fijando un punto de hecho, sino tambin proponiendo la que
se pretenda practicar en el propio escrito de interposicin. Slo se admitirn
las pruebas denegadas o no practicadas en la instancia por causa no
imputable al recurrente; pero tampoco se admitirn las denegadas, si no se
 hubiese recurrido en el proceso de instancia contra el auto por el que se
denegaron, consintiendo la parte la denegacin acordada (STS de 29-10-
1997).

La admisin del recurso de apelacin, lo ser en ambos efectos, suspensivo

y devolutivo, salvo que la Ley disponga otra cosa, por ejemplo, la apelacin
de autos, que se admite en un solo efecto: el devolutivo. Pero el Juez podr
acordar medidas cautelares que aseguren el cumplimiento de la sentencia
apelada, y la parte favorecida por esta sentencia podr pedir su ejecucin
provisional, que se denegar cuando pueda producir situaciones irreversibles
o perjuicios de imposible reparacin. Si se acuerda la ejecucin provisional
de la sentencia apelada se podrn acordar tambin medidas cautelares para
evitar los daos y perjuicios que pudieran ocasionarse, y tambin exigir
caucin a quien solicite la ejecucin provisional salvo que lo haga la
Administracin Pblica (artculo 84).

Admitido el recurso de apelacin, se dar traslado a las dems partes para

que formulen su oposicin en el plazo comn para todas ellas de quince das.
En el escrito de oposicin, el apelado podr alegar la improcedencia de la
admisin del recurso y alegar lo que estime oportuno en contra de las
pretensiones del apelante. Tambin podrn adherirse a la apelacin,
razonando sobre los extremos de la sentencia que le son perjudiciales. En
este caso, deber darse traslado al apelante para que, a su vez, pueda
oponerse a la adhesin a la apelacin, en el plazo de diez das. Si no se
admitiera el recurso, por no cumplir los requisitos exigidos, podr
interponerse recurso de queja contra el auto que declare la inadmisin.

Concluidas estas actuaciones que se desarrollan ante el propio Juzgado que

dict la sentencia apelada, se elevarn los autos y el expediente
administrativo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo competente para
resolver el recurso de apelacin. La Sala, si lo estima procedente, ordenar
la prctica de las pruebas solicitadas, y concluida la misma, o directamente
si no se hubiesen solicitado, acordar la celebracin de vista o la
presentacin de conclusiones. El trmite de vista slo se acordar si todas
las partes la hubieren solicitado o si se hubiere practicado prueba, pero
tambin cuando la propia Sala lo estime necesario atendida la ndole del
asunto.

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, en su caso, se declarar

el pleito concluso para sentencia. La sentencia revocar o confirmar la
sentencia apelada, y si se revocase una sentencia de instancia que hubiere
declarado la inadmisibilidad del recurso, la Sala deber resolver tambin el
fondo del asunto (artculo 85 LJ).

B. Recurso de casacin

Es un recurso extraordinario, por lo que slo procede cuando concurre un

inters casacional objetivo para su admisin. La casacin surgi
histricamente como un remedio extraordinario para mantener la unidad de
doctrina en la aplicacin de la Ley casando (del francs casser: romper) la
sentencia recurrida, de ah que el tribunal que tena tal competencia tuviera
el nombre, que conserva en Francia, de Tribunal de Casacin, de 26 de
noviembre). Al tener el el carcter de recurso extraordinario, debe basarse
en el motivo o motivos que la ley determine, y no admite la revisin de los
hechos por lo que no se admite la prueba, por lo que versa exclusivamente
sobre cuestiones de derecho. En la actualidad el recurso de casacin debe
basarse en tener un inters casacional objetivo que estriba, no en remediar
un caso concreto indebidamente resuelto, sino en asegurar la vinculacin de
los Tribunales inferiores al Ordenamiento jurdico y garantizar la unidad de
doctrina en la aplicacin judicial del Derecho.

El recurso de casacin se introdujo tardamente en nuestra Jurisdiccin

contencioso-administrativa, y aunque se previ en el artculo 58 de la LOPJ,
no se aplic hasta que (la Ley de reforma de la LJ de 1992 regul por vez
primera dicho recurso, y lo hizo siguiendo sustancialmente la regulacin
establecida en la LEC. Pero la LEC 1/2000 modific esencialmente el recurso
de casacin en el orden civil, admitindolo tan slo para las sentencias que
revistan inters casacional, dejando la apreciacin del mismo al Tribunal
Supremo; y fijando los criterios para admitir la concurrencia de dicho inters
casacional en su artculo 477. Por lo que ambas regulaciones, la de la LEC y
la LJ volvieron a separarse.

La disposicin final 3 de la ley 7/2015 de reforma de la LOPJ, ha modificado

sustancialmente la casacin en la jurisdiccin contencioso administrativa,
suprimiendo los motivos que prevea la anterior legislacin y sustituyndolos
por la exigencia de que en el caso que se recurre concurra el inters
casacional objetivo. Adems, ha abierto el recurso de casacin en cuanto a
las sentencias susceptibles de este recurso, eliminando la anterior previsin
que exclua de este recurso a los asuntos de cuanta inferior a 600.000 euros,
permitiendo que ahora se puedan recurrir todas las sentencias de cualquier
rgano juridicial, incluidas las de los Juzgados; y suprimiendo la
determinacin legal de los motivos en los que deba fundarse, exigiendo slo
que el recurso tenga inters casacional objetivo. La nueva regulacin se
inspira en los modelos anglosajones (sistema del writ of
certiorarinorteamericano y el criterio de de la relevancia general y publica
britnico), y da un amplio margen de apreciacin de la concurrencia del
inters casacional al Tribunal Supremo, si bien no deja la admisin del
recurso a la mera discrecionalidad de ste, enunciando supuestos en que
pude existir inters casacional y estableciendo presunciones ex lege de su
existencia en el art. 89.3,

La misma Ley 7/2015, ha suprimido el recurso de casacin para la unificacin

de doctrina y el recurso de casacin en inters de la ley, que la anterior
legislacin prevea como modalidades de la casacin.

Lgicamente, el Tribunal competente para conocer de este recurso, como

corresponde en puros principios institucionales de la casacin, es el Tribunal
Supremo. Si bien la competencia se atribuye a los Tribunales Superiores de
Justicia si la norma infringida susceptible del recurso de casacin es
autonmica.

1) Resoluciones que pueden ser objeto de recurso de casacin son las

siguientes:
 - Las sentencias dictadas en nica instancia por los Juzgados de lo
contencioso administrativo y en primera instancia o en apelacin por la
Audiencia Nacional y por los Tribunales Superiores de Justicia

No son susceptibles de casacin las sentencias dictadas en el procedimiento

especial para la proteccin del derecho fundamental de reunin y las dictadas
en materia electoral [artculo 86.1)]. En el supuesto de sentencias dictadas
en nica instancia por los Juzgados, slo son susceptibles del recurso de
casacin las sentencias que contengan doctrina que se repute gravemente
daosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensin de sus
efectos. Y en el caso de sentencias dictadas por los Tribunales Superiores
de Justicia, para que proceda el recurso de casacin ante el Tribunal
Supremo, se requiere que el recurso se funde en la infraccin de Derecho
estatal o de la Unin europea que sea relevante y determinante para el fallo
recurrido, y siempre que se hubiese invocado previamente en el proceso que
resolvi la sentencia recurrida o hayan sido consideradas directamente por
la Sala de instancia. Por el contrario si la norma infringida es autonmica el
recurso de casacin es competencia de la Seccin especial que se constituya
en el Tribunal Superior de Justicia. (Art. 86.3 LJ).

Los autos dictados por la Sala de lo Contencioso administrativo de la

Audiencia y por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, con
iguales excepciones que las sealadas en el apartado anterior,en los
siguientes casos: a) que declaren la inadmisin de un recurso contencioso-
administrativo o hagan imposible su continuacin; b) los que pongan trmino
a la pieza separada de suspensin;c) los recados en ejecucin de sentencia,
cuando resuelvan cuestiones no decididas en la sentencia o que contradigan
su fallo; los referidos a la ejecucin provisional de sentencias recurridas en
casacin, y los dictados en los supuestos previstos en los artculos 110 y 111,
es decir, en los casos en que se hayan extendido los efectos de una
sentencia firme a otras en materia de personal o tributaria, o en los casos de
suspensin de la tramitacin de una pluralidad de recursos que se suspende
para dar tramitacin preferente a uno de ellos cuando todos tengan el mismo
objeto (artculo 87 LJ). Pero para poder interponer el recurso de casacin se
exige la previa interposicin del recurso de splica contra estos autos.

- Las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de

responsabilidad contable (artculo 86.4).

2) Motivo. El motivo del recuso de casacin es ahora el inters casacional

objetivoque debe ser argumentado por el recurrente en su escrito de
preparacin del recurso y debidamente justificado por el Tribunal que lo
admita. Dicha apreciacin supone introducir una gran margen de apreciacin
por el Tribunal Supremo, aunque la Ley lo encuadra en las circunstancias y
presunciones que se establecen en el art 88 de LJ.

Las circunstancias que enumera el art. 88.2 para que el Tribunal de casacin
aprecie que existe inters casacional son que la resolucin impugnada:

a) Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretacin de

las normas de Derecho estatal o de la Unin Europea en las que se
 fundamenta el fallo contradictoria con la que otros rganos
jurisdiccionales hayan establecido

b) Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda gravemente

daosa para los intereses generales.

c) Afecte a un gran nmero de situaciones, bien en si misma o por

transcender del caso objeto del proceso.

d) Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional

de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la
pertinente cuestin de inconstitucional aparezca suficientemente
esclarecida

e) Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de

su decisin una doctrina constitucional.

f) Interprete y aplique el Derecho de la Unin Europea en contradiccin

aparente con la jurisprudencia del Tribual de Justicia o en supuestos en
que pueda ser exigible la intervencin de ste a ttulo prejudicial.

g) Resuelva un proceso en que se impugn, directa o indirectamente,

una disposicin de carcter general.

h) Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio entre

Administraciones pblicas.

i) Haya sido dictada en el procedimiento especial de proteccin de

derechos fundamentales.

Y como presunciones legales de que existe un inters casacional objetivo se

fijan las siguientes:

a) Cuando en la resolucin impugnada se hayan aplicado normas en las

que se sustente la razn de decidir sobre las que no exista
jurisprudencia.

b) Cuando dicha resolucin se aparte deliberadamente de la

jurisprudencia existente al considerarla errnea.

c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposicin de

carcter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de
transcendencia suficiente,

d) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los

organismos reguladores o de supervisin o agencias estatales cuyo
enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo
de la Audiencia Nacional.

e) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los

Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas
No obstante, en los supuestos a),d) y e) el Tribuna podr decidir inadmitir el
recurso por auto motivado que aprecie que el asunto carece manifiestamente
de inters casacional objetivo para la formacin de jurisprudencia (art. 88.3).

Por normas del ordenamiento jurdico infringidas deben entenderse tanto las
escritas, de cualquier rango, como la costumbre y los principios generales del
Derecho, aunque no falten sentencias que niegan la posibilidad de invocar
tales principios si no estn expresamente recogidos en un norma expresa o
en la jurisprudencia (as, STS de 7-07-1993).

Por su parte, respecto a la jurisprudencia a invocar slo es admisible en el

orden judicial la del Tribunal Supremo y no de otros rganos jurisdiccionales
inferiores; pero tambin puede ser invocada la del Tribunal Constitucional, la
del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos.

En todo caso, el concepto de jurisprudencia requiere que se hayan dictado al

menos dos sentencias concordantes.

Debe tenerse en cuenta que las facultades del Tribunal estn limitadas al
enjuiciamiento de la sentencia de instancia, no de los actos administrativos
impugnados en ella, siempre dentro de los estrictos lmites de los motivos
casacionales, sin que sea posible dar entrada a cuestiones que no fueron
discutidas en su momento (STS de 5-05-2001). Por tanto, los motivos que se
aleguen deben referirse a vicios de la sentencia y no de los actos recurridos
(STS 28-04-1998). En cualquier caso, el objeto del recurso de casacin es la
sentencia recurrida y no las alegaciones de las partes (STS de 27-01-1995),
ni tampoco razonamientos obiter dicta de la sentencia recurrida, sino slo
sobre declaraciones que sean ratio decidendi. La jurisprudencia invocada
debe contenerse al menos en dos sentencias (STS 17-04-1997), debiendo
razonar sobre las coincidencias con el supuesto examinado, acreditndose
que los casos a los que se refieren dichas sentencias son iguales o similares
a aquel supuesto (STS 20-02-1998).

3) Tramitacin.

i) El recurso de casacin se prepara ante el mismo rgano jurisdiccional que

dict la sentencia o auto que se recurre, en el plazo de treinta das desde la
notificacin de estas resoluciones. Dicho plazo es improrrogable y una vez
transcurrido sin haber preparado el recurso de casacin la sentencia quedar
firme.

El escrito de preparacin debe manifestar en apartados separados

encabezados por un epgrafe de aquello de lo que traten en los que se
deber:

a) Acreditar el cumplimiento de los requisitos regulados en orden al

plazo, la legitimacin y la recurribilidad de la resolucin que se impugna.

b) Identificar con precisin las normas o la jurisprudencia que se

consideren infringidas, justificando que fueron alegadas en el proceso,
o tomadas en consideracin por la Sala de instancia, o que sta debiera
debido observarlas aun sin ser alegadas.
 c) Acreditar, si la infraccin imputadas lo es de normas o de
jurisprudencia relativa a los actos o garanta procesales que produjo
indefensin, que se pidi la subsanacin de la falta o transgresin en la
instancia, de haber existido momento procesal para ello.

d) Justificar que la o las infracciones imputadas han sido relevantes y

determinantes de la decisin adoptada en la resolucin que se pretende
recurrir.

e) Justificar en el caso de que sta hubiera sido dictada por la Sala de

lo Contencioso-administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, que la
norma supuestamente infringida forma parte del Derecho estatal o del
de la Unin Europea.

f) Especialmente, fundamentar con singular referencia al caso, que

concurren alguno o algunos de los supuestos que, con arreglo a los
aptados 2 y 3 del art. 88, permiten apreciar el inters casacional objetivo
y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo. (art. 89.2)

Es decir, en el escrito de preparacin debe justificarse que el recurso es

admisible, cumpliendo los requisitos que establece el art. 89.2 y realizando
el llamado juicio de relevancia sobre el fallo de la sentencia precisando que
las infracciones han sido relevantes y determinantes del fallo y que concurre
un inters casacional objetivo, para lo cual puede argumentar sobre la base
de lo dispuesto en el artculo88.

Adems, las normas, principios o la jurisprudencia a invocar, deben ser

citados expresa y concretamente por el recurrente, precisando incluso el
concreto ordinal del precepto supuestamente infringido. La omisin de estas
citas o el error en las mismas es considerada por el TS como causa de
inadmisin del recurso de casacin.

Si el escrito de preparacin no se presenta en plazo o no rene los requisitos

sealados se tendr por no preparado por auto de rgano jurisdiccional que
dict la resolucin recurrida, contra el que solo cabe recurso de queja. Si
cumple todo los requisitos el recurso de casacin se tendr por preparado
por auto motivado del Tribunal a quo , se emplazar a las partes
para interponer el recuro de casacin ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo dentro del plazo de treinta das
sealados en el emplazamiento. El Tribunal a quo remitir las actuaciones y
el expediente administrativo al Tribunal Supremo junto un informe sucinto y
fundado sobre la concurrencia de un inters casacional objetivo del recurso.

ii) La admisin del recurso de casacin compete a una Seccin de la Sala de

lo Contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, integrada por el
Presidente de la Sala y un Magistrado de cada una de las Secciones. La
inadmisin se dictar por providencia que se dictar si concurre alguna de
estas circunstancias:

a) ausencia de los requisitos reglados de plazo, legitimacin o

recurribilidad de la resolucin impugnada.;
 b) incumplimiento de cualquiera de las exigencias que el at. 89.2 impone
para el recurso de preparacin;

c) no ser relevante y determinante del fallo ninguna de las infracciones

denunciadas; o

d) carencia en el recurso de inters casacional objetivo para la formacin

de jurisprudencia.

Si el recurso es admitido, se dictar auto en que se emplazar al recurrente

por treinta das para la interposicin del recurso de casacin. En el auto de
admisin del recurso, se precisaran la cuestin o cuestiones en que existe
inters casacional y se identificarn la norma o normas que ser objeto de
interpretacin, sin perjuicio de que la sentencia se extienda a otras que se
susciten en el curso del recurso. Contra las resoluciones de admisin o
inadmisin del recurso de casacin no cabr recurso alguno (art. 90.5), y los
autos de admisin del recurso de casacin se publicarn en la pgina Web
del Tribunal Supremo.

iii) El escrito de interposicin debe en prrafos separados, con epgrafes

expresivos de su contenido:

a) exponer razonadamente por qu han sido infringidas las normas o la

jurisprudencia que como tales se identificaron en el escrito de
preparacin, sin poder extenderse a otra u otras no consideradas
entonces, debiendo analizar, y no slo citar, las sentencias del Tribunal
Supremo que a juicio de la parte son expresivas de aquella
jurisprudencia, para justificar su aplicabilidad al caso; y

b) Precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los

pronunciamientos que solicita (art. 92.3)

Si el escrito adoleciera de incumplimiento de lo exigido, la Seccin

competente para la admisin o inadmisin del recurso, previa audiencia del
recurrente, lo inadmitir, imponiendo las costas al recurrente. Si lo admite le
dar traslado a la parte recurrida o partes recurridas., para que formulen en
el plazo de treinta das el escrito de oposicin , en el que no podr
pretenderse la inadmisin del recurso, salvo que las causas de
inadmisibilidad hayan sido rechazadas por el Tribunal en el trmite previsto
en el art. 93 (art 94).

El TS es extremadamente riguroso en la exigencia del cumplimiento de los

requisitos formales del recurso de casacin en los escritos de preparacin y
de interposicin considerando que no es aplicable el principio anti formalista
que se deduce del derecho a la tutela judicial efectiva, que informa los
recursos contencioso-administrativos ordinarios (Auto de 12-10-2010). El
propio TC ha aceptado que en el caso del recurso de casacin su rgimen
de admisin sea ms severo por su propia naturaleza, y es admisible
constitucionalmente por ser un derecho de configuracin legal (STC
230/2001).
4) La sentencia. El recurso de casacin debe resolverse por sentencia, salvo
que proceda la declaracin de inadmisibilidad o la caducidad del mismo, en
cuyo caso se resolver por auto; aunque el artculo 95 permite que tambin
pueda declararse la inadmisibilidad en la propia sentencia. En rigor, si
concurren causas de inadmisin que no se han apreciado en el auto de
admisin, se convierten en causas de desestimacin del recurso en la
sentencia (SSTS de 13-12-1995 y 28-10-1996).

Mientras que cuando la inadmisin del recurso de casacin se declara por

auto, se da audiencia previa a las partes, cuando se declara en la sentencia
no se viene haciendo as. Por esta razn, la STEDH (2004/66), de 9 de
noviembre de 2004 (asunto Senz Maeso v. Espaa) conden al Reino de
Espaa por vulnerar el artculo 6.1 del Convenio para la Proteccin de los
Derechos Humanos y las Libertades Pblicas, por no haber dado el TS
audiencia previa sobre la causa de inadmisin de un recurso de casacin en
la sentencia, despus de haberlo declarado admitido previamente.

La sentencia que estimara el recurso de casacin anular la sentencia o auto

recurrid y deber fijar la interpretacin de las normas estatales o la que tenga
establecida de las de la Unin Europea, recogidas en el auto de admisin del
recurso; y resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso.
Tambin podr, justificando su necesidad, ordenar la retroaccin de
actuaciones, para que subsanando el defecto apreciado se siga al curso del
procedimiento legalmente previsto hasta su conclusin.

Si se apreciara que el orden contencioso administrativo no es el competente

para conocer del asunto, o que no lo era el rgano jurisdiccional de instancia,
la sentencia anulara la sentencia recurrida e indicar cual es el orden
jurisdiccional competente a los efectos del art. 5.3 LJ o se remitirn las
actuaciones al rgano jurisdiccional que hubiera debido conocer de ellas.
(art.93.2)

La sentencia podr tambin integrar los hechos admitidos como probados

por el Tribunal de instancia, pero que fueron omitidos o no se tomaron en
consideracin en el fallo y, sin embargo, su toma en consideracin resulta
necesario para apreciar la infraccin del ordenamiento jurdico o de la
jurisprudencia, incluso la desviacin de poder (art.93.3.3 LJ).

Esta facultad no supone desvirtuar el carcter del recurso de casacin, que

slo versa sobre cuestiones de derecho, porque los hechos ya estn
suficientemente justificados en autos del proceso de instancia, por lo que el
Tribunal Supremo lo que realmente analiza no son los hechos, sino la
incongruencia de la sentencia recurrida que no tom en consideracin tales
hechos en el fallo. No obstante, el recurso de casacin permite revisar
algunos temas relacionados con la prueba: el no haber recibido el proceso a
prueba, la infraccin de las reglas de reparto de la carga de la prueba, la
incorrecta apreciacin de las reglas que regulan las presunciones, la
infraccin de las reglas de la sana crtica en la valoracin de la prueba
realizando una apreciacin arbitraria o irracional de las pruebas realizadas, o
la comisin de errores jurdicos de las valoraciones de dictmenes periciales
o informes (STS 19 de marzo de 2001). Lo que supone no revisar los hechos,
sino la conculcacin de las normas que regulan la prueba o la valoracin de
la misma, es decir, se trata de revisar la aplicacin de dichas normas a la
 prueba, cuestiones de derecho, por tanto, que no implican la realizacin de
una nueva oportunidad de probar, ni de efectuar una nueva valoracin de la
prueba practicada, salvo los casos, en que se invoque infraccin de normas
jurdicas en la valoracin de la prueba practicada en la instancia.

La sentencia resolver sobre las costas de la instancia conforme a las reglas

generales y dispondr que las de la casacin se abonen cada parte las suyas,
salvo que aprecie mala fe o temeridad por una de ellas. La imposicin podr
limitar hasta una cifra mxima el pago de las costas (art. 93.4).

C. Recurso de revisin

Este recurso extraordinario tiene como finalidad resolver situaciones de

absoluta iniquidad producidas por sentencias que han devenido firmes y son,
por tanto, inatacables a travs de los recursos anteriormente estudiados. No
obstante, el carcter extraordinario de este recurso impide examinar
cuestiones distintas a los motivos en que obligadamente debe fundarse
(SSTS de 24-01-1995 y 15-04-1996).

Los motivos que deben fundamentar este recurso se recogen en el artculo

102 LJ., y coinciden con los previstos en el artculo 510 de la LEC:

Habr lugar a la revisin de una sentencia firme:

a) Si despus de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no

aportados por causas de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor
se hubiere dictado.

b) Si hubiere recado en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse

aqulla, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados
falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase despus.

c) Si habindose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubiesen

sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron
de fundamento a la sentencia.

d) Si se hubiese dictado la sentencia en virtud de cohecho, prevaricacin,

violencia o maquinacin fraudulenta.

Asimismo se podr interponer este recurso contra una resolucin judicial

firme, cuando el TEDH haya declarado que dicha resolucin ha sido dictada
en violacin de alguno de os derechos reconocidos en el Convenio Europeo
para la proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y
sus Protocolos, siempre que la violacin, por su naturaleza entrae efectos
que persistan y no puedan cesar de ningn otro modo que no sea mediante
esta revisin, sin que la misma pueda perjudicar derechos adquiridos de
buena fe por terceras personas.

En el supuesto a) estn comprendidos todos los documentos decisivos que

debiendo figurar en el expediente administrativo remitido a la Sala por la
Administracin demandada y no fueron incluidos en el mismo. En todo caso,
debe acreditarse que el documento recobrado era indisponible para el
recurrente en el momento procesal en que proceda aportarlo.
 Para la tramitacin de este recurso, la LJ se remite a lo dispuesto para el
mismo recurso en la LEC, (pero solo habr lugar a la vista si lo piden todas
las partes) y en el caso de que tenga por objeto supuestos de responsabilidad
contable, a lo que establece la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas. El plazo para interponer este recurso es de tres meses desde el
descubrimiento de los documentos nuevos o desde la declaracin de la
falsedad o el delito en cuya virtud se dict la sentencia, sin que pueda
exceder de cinco aos desde que se dict la sentencia que se pretende
revisar. Para interponer este recurso debe realizarse el depsito previo que
prev el artculo 513 LEC, que perder el recurrente junto con las costas del
juicio si el recurso se desestima. Slo habr vista si las partes lo solicitan o
la Sala lo estima necesario (artculo 102.2 LJ). Si la sentencia estima el
recurso rescindir la sentencia revisada, devolviendo los autos al Tribunal de
que procedan y dejando a las partes que ejerzan las acciones pertinentes;
pero si existen datos suficientes en autos, deber dictarse sentencia
resolviendo tambin sobre el fondo (STS de 19.12.1997).

V . RE FE RE NCI A AL RE CURS O DE AMP ARO AN TE E L

TRI BUN AL CO NS TI TUCI O N AL

El recurso de amparo supone, como analizamos en la leccin 3, una

ampliacin del mbito de competencias de los Tribunales constitucionales,
segn el modelo original europeo concebido por KELSEN. Se configura como
un verdadero recurso, aunque de carcter suplementario de los dems
recursos judiciales previstos por el ordenamiento para la tutela judicial
efectiva de los derechos y libertades fundamentales previstos en la
Constitucin y las Leyes, por lo que slo puede interponerse ante el TC una
vez agotados los dems recursos que la Ley ofrece ante las diversas
instancias judiciales [artculo 44.1. a) LOTC]. Quienes deben proteger los
derechos fundamentales susceptibles de recurso de amparo que puedan
resultar desconocidos o violados por la Administracin Pblica son
primariamente los Tribunales de Justicia. De ah que la propia jurisprudencia
del TC haya notado que la caracterstica esencial del recurso de amparo es
su subsidiariedad respecto de los dems recursos judiciales previstos por la
Ley, incluido, en su caso, el recurso de casacin (SSTC 62/1991, de 18 de
julio; 139/1996, de 16 de septiembre, y 51 y 52/2000, de 28 de febrero).

El objeto del recurso de amparo no son, como sabemos, todos los derechos
y libertades fundamentales, sino los previstos en el artculo 53.2 CE, esto es,
los regulados en los artculos 14 a 29 y el de objecin de conciencia, previsto
en el artculo 30.2 CE. Pero para interponer este recurso, adems de haber
agotado todas las instancias judiciales, es preciso que en los sucesivos
recursos judiciales se haya invocado directamente el precepto constitucional
en el que se recoge el derecho o libertad pblica cuyo amparo se pretende.
En el recurso de amparo slo se puede considerar el restablecimiento o
preservacin del derecho fundamental supuestamente violado (artculo 41.3
LOTC), y no cabe, por tanto, plantear simples cuestiones de legalidad
ordinaria que no estn directamente relacionadas con la eventual violacin
del derecho fundamental invocado. La consideracin de cualquier vicio no
relacionado con dichos derechos constitucionales no es competencia del TC,
sino exclusivamente de los Tribunales de Justicia. El recurso de amparo no
es cauce para dirimir discrepancias relativas a la seleccin, interpretacin y
aplicacin de la legalidad a los casos concretos (STC 214/1999, de 29 de
noviembre). Como ltimo requisito se exige que la violacin del derecho a
amparar sea imputable de modo directo a una accin u omisin del rgano
judicial que entendi previamente del caso, no atendiendo la pretensin del
recurrente en el proceso sobre el restablecimiento del derecho violado
[artculo 44.1. b) LOTC]. El Juez o Tribunal ante el que se invoc
primeramente el restablecimiento del derecho o libertad que fundamenta el
recurso de amparo, debi ya estimar esta pretensin (si efectivamente se
viol la previsin constitucional y si el recurso se interpuso correctamente),
puesto que la Constitucin vincula a todos los Poderes Pblicos, y el primer
garante de su cumplimiento es el Poder Judicial. Los Tribunales slo tienen
un lmite en esa funcin garantizadora: que la violacin del derecho
fundamental resulte directamente de una Ley; pero aun en este caso, debe
plantear de oficio o a instancia de parte la cuestin de inconstitucionalidad
para que el TC remedie la violacin del derecho fundamental.

Estn legitimados para interponer el recurso de amparo: el Fiscal y el

Defensor del Pueblo en todos los casos; las partes del proceso judicial previo;
y las personas directamente afectadas por la violacin del derecho
fundamental cuando tal violacin sea consecuencia de actos no legislativos
de las Cortes o Asambleas legislativas de las CCAA, pudiendo comparecer
como demandados las personas que deriven derechos o intereses de la
decisin o hecho recurrido.

El plazo para interponer el recurso de amparo es de veinte das a partir de la

notificacin de la resolucin judicial que motiva el recurso, y de tres meses si
se trata de actos sin valor de ley de rganos legislativos (artculos 42 y 43
LOTC). Plazos que son de caducidad. El recurso se inicia con el escrito de
demanda, a la que se acompaarn los documentos que acrediten la
representacin con la que se comparece y copia de la resolucin judicial
recada. En la demanda deber precisarse el derecho o libertad
fundamentales que se estiman vulnerados, debiendo argumentar la
trascendencia constitucional de la violacin o desconocimiento del derecho
invocados. Una vez presentada la demanda, el TC la admitir o declarar
inadmisible el recurso por no reunir los requisitos que se establecen en el
artculo 50.1 LOTC, entre lo que se encuentra el que previamente se
hubiesen desestimado otros recursos sustancialmente iguales.

Si se admite la demanda, se requiere al Juez o Tribunal para que remita las

actuaciones habidas en el proceso del que trae causa el recurso de amparo,
en el plazo de diez das, y para que emplace a las dems partes. Recibidas
las actuaciones, se debe dar vista de las mismas al recurrente y a los dems
comparecientes y seguidamente al Abogado del Estado o de la
Administracin interesada y al Ministerio Fiscal, concedindoles un plazo no
superior a veinte das para que formulen alegaciones, salvo que la Sala
acuerde la celebracin de vista oral (artculo 52 LOTC), y seguidamente
dictar sentencia.

La sentencia podr otorgar o denegar el amparo solicitado. Si lo otorga, la

sentencia deber contener uno de los siguientes pronunciamientos: (i)
declaracin de nulidad de la decisin, acto o resolucin que haya impedido
el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinacin
en su caso de la extensin de sus efectos; (ii) reconocimiento del derecho o
libertad pblica, de conformidad con su contenido constitucionalmente
declarado; (iii) restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho
o libertad con la adopcin de las medidas apropiadas, en su caso, para su
conservacin (artculo 55 LOTC).

Tambin se prev la suspensin de la ejecucin de los actos que motivan el

recurso de amparo, si su ejecucin puede hacer perder su finalidad al recurso
planteado. Suspensin que podr otorgarse de oficio o a instancia del
recurrente, y que podr ser con o sin afianzamiento. Sin embargo, la
competencia para decidir sobre eventuales indemnizaciones ocasionadas
por la concesin o denegacin de la suspensin corresponde a los Tribunales
de Justicia, y la accin para reclamarlas se ejercer en el plazo de un ao a
partir de la publicacin de la sentencia del Tribunal Constitucional (artculo
58 LOTC).
EVOLUCIN HISTRICA
Las lneas generales, de la historia de esta jurisdiccin, que, con Villar Palasi y Villar Ezcurra,
podemos resumir en los siguientes hitos principales.
Su aparicin en el derecho administrativo francs: sistema francs de control de los actos
administrativos (sistema de autotutela) Ha de situarse en la aplicacin de la idea de la divisin
de poderes que comportaba, en principio, una inmunidad de la Administracin frente a los
Tribunales Ordinarios. Esto explica la creacin del Consejo de Estado como rgano especfico de
control de la Administracin (sistema de autotutela o continental europeo). Mientras, el sistema
anglosajn ubica el control de la Administracin en los Tribunales Ordinarios.
El sistema de autotutela conoce dos formulaciones sucesivas; la primera, por la que el Consejo
de Estado no tiene ms que facultades de propuesta, reteniendo el Gobierno los poderes de
decisin (jurisdiccin retenida); la segunda, en que dicho Consejo tiene autnticos poderes
decisorios (jurisdiccin delegada).
El sistema en Espaa: evolucin histrica
En Espaa es clara la influencia del sistema francs y presenta los siguientes momentos
histricos:
A) El Estatuto de Bayona de 1808 En este estatuto se confa el control de la actividad
administrativa al Consejo de Estado. La Constitucin de 1812 recoge la institucin del Consejo
de Estado, pero sin hacer referencia alguna a lo Contencioso-Administrativo.
B) Ley de Santa Mara de Paredes de 1888
La Ley de Santamara de Paredes de 1888, modificada por la Ley Maura de 1904 trata de
armonizar ambos sistemas; las competencias del Consejo de Estado fueron trasladadas al
Tribunal Supremo, a cuyo efecto se cre una nueva Sala de lo Contencioso-Administrativo. El
sistema es, como decimos, hbrido entre el modelo judicial y el modelo francs de autotutela,
segn demuestran los siguientes aspectos:
Necesidad de que el acto recurrido hubiese causado estado en la va administrativa; as, la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa se perfila como una segunda instancia revisora de la
resolucin del recurso interno en va administrativa.
La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa est integrada por Tribunales Especiales, pero
formando parte del Poder Judicial.
Se excluyen de la fiscalizacin tanto los actos discrecionales como aquellos que no lesionasen
derechos subjetivos, lo que supone un recorte a las competencias de control.
En ejecucin de sentencias se deja a la decisin discrecional del Gobierno la suspensin de su
cumplimiento, perfilndose un sistema judicialista de jurisdiccin retenida.
C) La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956, modificaciones posteriores,
incidencia de la Constitucin y de la Ley Orgnica del Poder Judicial
La Ley que rega fundamentalmente el sistema era de 27 de diciembre de 1956, modificada
parcialmente por la de 17 de marzo de 1973, por el Decreto-Ley de 4 de enero de 1977 (que crea
la Audiencia Nacional) y por la Ley de 5 de octubre de 1981, que comprende entre las
Administraciones Pblicas a las Comunidades Autnomas. Tambin fue modificada por la Ley
30/1992 de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo comn (LRJAP).
La incidencia de la Constitucin de 1978, tal como ha venido a recoger la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, en el sistema de la Ley de 1956 afect especialmente a la exencin del
control de actos polticos del Gobierno (por influencia del art. 24), a la legitimacin corporativa
para recurrir disposiciones generales, a la ejecucin de sentencias, lo que, entre otros extremos,
supone la necesidad de arbitrar una reforma del rgimen de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
Por su parte, la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, influy en la organizacin
de la jurisdiccin contenciosa una vez se implanten definitivamente los nuevos Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo, la aparicin de los Tribunales de Justicia en las Comunidades
Autnomas y las nuevas normas sobre representacin y defensa de la Administracin del Estado,
tal como veremos ms adelante.
Otras modificaciones de la Ley de la Jurisdiccin fueran introducidas por la Ley 10/1992 y por la
Ley 30/1992, y por la Ley Orgnica 16/1994, de 8 de noviembre, por la que se reforma la Ley
Orgnica 6/1985.
D) La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa
Segn la Exposicin de Motivos de esta Ley, las cuatro dcadas transcurridas desde que se
aprob la Ley de 1956 han trado consigo numerosos y trascendentales cambios en el
ordenamiento jurdico, en las instituciones poltico-administrativas y en la sociedad. Estos
cambios exigen soluciones necesariamente nuevas, pues, a pesar de las virtualidades y
versatilidad de buena parte de su articulado, la Ley de 1956 no est ajustada a la evolucin del
ordenamiento y a las demandas que la sociedad dirige a la Administracin de Justicia.
La reforma que ahora se aborda, de un lado, tiene en cuenta las modificaciones parciales o
indirectas que se han producido hasta la fecha, pero no slo para incorporarlas a un texto nico,
sino tambin para corregir aquellos de sus elementos que la prctica judicial o la crtica doctrinal
han revelado inapropiados o susceptibles de mejora. De otro lado, pretende completar la
adecuacin del rgimen jurdico del recurso contencioso-administrativo a los valores y principios
constitucionales, tomando en consideracin las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional y del Tribunal Supremo, la nueva organizacin del Estado y la evolucin de la
doctrina jurdica. Por ltimo, persigue dotar a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa de los
instrumentos necesarios para el ejercicio de su funcin, a la vista de las circunstancias en que
hoy en da se enmarca.
En virtud de estas premisas, la reforma es a la vez continuista y profundamente renovadora.
Continuista porque mantiene la naturaleza estrictamente judicial que la Jurisdiccin
Contencioso-administrativa ya tena en la legislacin anterior y que la Constitucin ha venido a
consolidar definitivamente; porque mantiene asimismo el carcter de juicio entre partes que el
recurso contencioso-administrativo tiene y su doble finalidad de garanta individual y control del
sometimiento de la Administracin al Derecho, y porque se ha querido conservar,
conscientemente, todo aquello que en la prctica ha funcionado bien, de conformidad con los
imperativos constitucionales.
No obstante, la trascendencia y amplitud de las transformaciones a las que la institucin debe
acomodarse han hecho necesario una revisin general de su rgimen jurdico, imposible de
abordar mediante simples retoques de la legislacin anterior.
Cabe destacar la modificacin de la Ley 29/1998, sufrida por la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil,
as como la Ley Orgnica 6/1998, de 13 de julio, y las Leyes 7/2000, de 22 de diciembre, y 9/2000,
de 22 de diciembre, que modifican la LOPJ adecundolas a las previsiones competenciales de la
Ley de la Jurisdiccin.
NATURALEZA DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Judicializacin y especializacin del sistema contencioso-administrativo La Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa tiene razn de ser en cuanto que sus decisiones ofrecen unas
probabilidades de acierto superiores a las que se ofreceran si las mismas cuestiones se
sometieran a otra jurisdiccin; y ello porque la Ley ha procurado acomodarse a dos ideas bsicas:
a) Judicializacin: La Ley, en efecto, es judicialista en cuanto confa la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa a verdaderos Tribunales, encuadrados en la comn organizacin judicial por
Magistrados profesionales, con los deberes e incompatibilidades propios de los mismos.
b) Especializacin: La LJCA de 1956 introdujo a estos efectos una modificacin importante en la
propia organizacin de la Carrera Judicial, reservando la tercera parte de las plazas de
Magistrados de las Salas de lo contencioso-administrativo de las Audiencias Territoriales
(actualmente, Tribunales Superiores de Justicia) a los miembros de aquella que, contando con
una experiencia suficiente, hayan acreditado, mediante oposicin, la especializacin pretendida,
criterio que se prolonga en la composicin de las Salas del Tribunal Supremo, en las que se
reserva otra tercera parte a los Magistrados de esta escala especial que tengan diez aos de
servicios. La eficacia de este sistema ha quedado cumplidamente demostrada con el transcurso
del tiempo.
Garanta de los ciudadanos a recurrir a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa frente a
cualquier comportamiento ilcito de la Administracin
La nueva Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa contiene importantes innovaciones
en nuestro sistema de control judicial de la Administracin. Se trata de superar la tradicional y
restringida concepcin del recurso contencioso-administrativo como una revisin judicial de
actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las
puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilcito de la Administracin.
Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que puedan deducirse en cada
caso, pues es evidente que la diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del
recurso no permiten seguir configurando ste como una accin procesal uniforme. Sin merma
de sus caractersticas comunes, empezando con el nomen iuris, el recurso admite
modulaciones de relieve en funcin del objeto sobre el que recae.
Por razn del objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra
actos administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que, de manera directa o indirecta versa
sobre la legalidad de alguna disposicin general, que precisa de algunas reglas especiales; el
recurso contra la inactividad de la Administracin y el que se interpone contra actuaciones
materiales constitutivas de va de hecho.
Carcter no especial de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa En el sistema anterior, la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa era una jurisdiccin especial. Con la aprobacin de la
Constitucin y teniendo en cuenta el art. 117, apartado 5 de la misma, la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa es una de las manifestaciones de la Jurisdiccin Ordinaria, junto a
la Civil, Penal y Laboral.
Dicho apartado establece el principio de unidad jurisdiccional como base de la organizacin y
funcionamiento de los Tribunales.
Por todo ello, la doctrina actual ya no se refiere a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa,
sino al orden o manifestacin contencioso-administrativo, dentro del tronco comn de la
Jurisdiccin Ordinaria. De esta forma, dentro de esta ltima estn integradas: la Civil, la Penal,
la Social y la Contencioso-Administrativa.
Garanta del control absoluto de la actuacin administrativa por la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa
El art. 106, apartado 1, de la Constitucin espaola dispone que: Los Tribunales controlan la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento
de sta a los fines que la justifican.
El citado precepto constitucional garantiza el control absoluto de las actuaciones
administrativas, sin que puedan existir actos de la Administracin por los Tribunales y Juzgados,
sustrados a dicho control.
EXTENSIN Y LMITES DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
El art. 1 de la nueva Ley establece que Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo
conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujetas
al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos
cuando excedan los lmites de la delegacin.

En este sentido, el apartado 2 de este artculo actualiza el concepto de Administracin Pblica,

vlido a los efectos de la Ley, en atencin a los cambios organizativos que se han venido
produciendo y en conexin con lo que disponen otras Leyes.
As, Se entender por Administraciones Pblicas:
a) La Administracin General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
c) Las Entidades que integran la Administracin Local.
d) Las Entidades de Derecho Pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las Comunidades
Autnomas o las Entidades locales.

Igualmente, se confirma mediante esta Ley la sujecin al enjuiciamiento de la jurisdiccin

contencioso-administrativa de actos y disposiciones emanados de otros rganos pblicos que
no forman parte de la Administracin, cuando dichos actos y disposiciones tengan, por su
contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa.
Por lo tanto, segn el apartado 3 del art. 1, Conocern tambin de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con:
a) Los actos y disposiciones en materia de personal, Administracin y gestin patrimonial sujetos al derecho pblico
adoptados por los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal de Cuentas y del
Defensor del Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas y rganos anlogos al
Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los rganos de
gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los trminos de la Ley Orgnica de Poder Judicial.
c) La actuacin de la Administracin electoral.

En el mbito material, la nueva Ley somete a control de la jurisdiccin la actividad de la

Administracin Pblica de cualquier clase que est sujeta al Derecho administrativo, articulando
para ello las acciones procesales oportunas. De esta forma, el artculo 2 establece que:
El orden jurisdiccional conocer de las cuestiones que se susciten en relacin con:
a) La proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinacin de las
indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relacin con los actos del Gobierno o de los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autnomas cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.
b) Los contratos administrativos y los actos de preparacin y adjudicacin de los dems contratos sujetos a la
legislacin de contratacin de las Administraciones Pblicas.
c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Pblico adoptados en el ejercicio de funciones pblicas.
d) Los actos administrativos de control o fiscalizacin dictados por la Administracin concedente, respecto de los
dictados por los concesionarios de los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de las potestades administrativas
conferidas a los mismos, as como los actos de los propios concesionarios cuando pueden ser recurridos directamente
ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislacin sectorial correspondiente.
e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o
el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandada aqulla por este motivo ante los rdenes
jurisdiccionales civil o social.
f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La regulacin del recurso contencioso administrativo se contiene en la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
EL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
mbito
Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones
que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujeta al Derecho
administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos
Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
Se entender a estos efectos por Administraciones Pblicas:
La Administracin General del Estado.
Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
Las Entidades que integran la Administracin local.
 Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn
vinculadas al Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades
Locales.
Conocern tambin de las pretensiones que se deduzcan en relacin con:
Los actos y disposiciones en materia de personal, Administracin y
gestin patrimonial sujetos al derecho pblico adoptados por los
rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del
Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal de
Cuentas y al Defensor del Pueblo.
Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la
actividad administrativa de los rganos de gobierno de los Juzgados y
Tribunales, en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
La actuacin de la Administracin electoral, en los trminos previstos
en la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General.
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en
relacin con:
a) La proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos
reglados y la determinacin de las indemnizaciones que fueran
procedentes, todo ello en relacin con los actos del Gobierno o de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, cualquiera que
fuese la naturaleza de dichos actos.
b) Los contratos administrativos y los actos de preparacin y adjudicacin de
los dems contratos sujetos a la legislacin de contratacin de las
Administraciones Pblicas.
c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho pblico,
adoptados en el ejercicio de funciones pblicas.
d) Los actos administrativos de control o fiscalizacin dictados por la
Administracin concedente, respecto de los dictados por los concesionarios
de los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de potestades
administrativas conferidas a los mismos, as como los actos de los propios
concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este
 Orden Jurisdiccional de conformidad con la legislacin sectorial
correspondiente.
e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera
que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no
pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los rdenes
jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del dao
concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales
civil, penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la
Administracin Pblica.
El recurso contencioso-disciplinario militar.
Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la
Administracin Pblica y los conflictos de atribuciones entre rganos de
una misma Administracin.
La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento
y decisin de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden
administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las
de carcter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.
La decisin que se pronuncie no producir efectos fuera del proceso en que se dicte y no
vincular al orden jurisdiccional correspondiente.
La Jurisdiccin Contencioso-administrativa es improrrogable.
Los rganos de este orden jurisdiccional apreciarn de oficio la falta de jurisdiccin y resolvern
sobre la misma, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo comn de diez
das.
En todo caso, esta declaracin ser fundada y se efectuar indicando siempre el concreto orden
jurisdiccional que se estime competente.
Si la parte demandante se personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la notificacin
de la resolucin que declare la falta de jurisdiccin, se entender haberlo efectuado en la fecha
en que se inici el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, si hubiere
formulado ste siguiendo las indicaciones de la notificacin del acto o sta fuese defectuosa.
rganos y competencias
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes rganos:
a) Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
 b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
c) Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia.
d) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
e) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
LAS PARTES
Capacidad procesal
Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, adems de
las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad
para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est
permitida por el ordenamiento jurdico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la
patria potestad, tutela o curatela.
Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos,
entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su
integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, tambin tendrn capacidad
procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley as lo declare
expresamente.
Legitimacin
Estn legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o inters legtimo.
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se
refiere el artculo 18 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa
que resulten afectados o estn legalmente habilitados para la defensa de
los derechos e intereses legtimos colectivos.
c) La Administracin del Estado, cuando ostente un derecho o inters legtimo,
para impugnar los actos y disposiciones de la Administracin de las
Comunidades Autnomas y de los Organismos Pblicos vinculados a stas,
as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la
legislacin de rgimen local, y los de cualquier otra Entidad pblica no
sometida a su fiscalizacin.
d) La Administracin de las Comunidades Autnomas, para impugnar los actos
y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de la
Administracin del Estado y de cualquier otra Administracin u Organismo
Pblico, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo
dispuesto en la legislacin de rgimen local.
 e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones
que afecten al mbito de su autonoma, emanados de las Administraciones
del Estado y de las Comunidades Autnomas, as como los de organismos
pblicos con personalidad jurdica propia vinculados a una y otras o los de
otras Entidades locales.
f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.
g) Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas
para impugnar los actos o disposiciones que afecten al mbito de sus fines.
h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, en los casos
expresamente previstos por las Leyes.
La Administracin autora de un acto est legitimada para impugnarlo ante este orden
jurisdiccional, previa su declaracin de lesividad para el inters pblico en los trminos
establecidos por la Ley.
El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e inters de las Entidades locales se rige por
lo dispuesto en la legislacin de rgimen local.
No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una
Administracin Pblica:
- Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley
lo autorice expresamente.
- Los particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de
ella.
- Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado,
las Comunidades Autnomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la
Administracin de la que dependan. Se exceptan aquellos a los que por Ley se haya
dotado de un estatuto especfico de autonoma respecto de dicha Administracin.
Se considera parte demandada:
a. Las Administraciones pblicas o cualesquiera de los rganos mencionados a
continuacin contra cuya actividad se dirija el recurso y en las materias mencionadas:
Los actos y disposiciones en materia de personal, Administracin y
gestin patrimonial sujetos al derecho pblico adoptados por los
rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del
Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
 Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal de
Cuentas y al Defensor del Pueblo.
Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la
actividad administrativa de los rganos de gobierno de los Juzgados y
Tribunales, en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
La actuacin de la Administracin electoral, en los trminos previstos
en la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General.
b. Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legtimos pudieran quedar
afectados por la estimacin de las pretensiones del demandante.
c. Las aseguradoras de las Administraciones pblicas, que siempre sern parte
codemandada junto con la Administracin a quien aseguren.
Cuando se trate de Organismos o Corporaciones pblicos sujetos a fiscalizacin de una
Administracin territorial, se entiende por Administracin demandada:
a. El Organismo o Corporacin autores del acto o disposicin fiscalizados, si el resultado
de la fiscalizacin es aprobatorio.
b. La que ejerza la fiscalizacin, si mediante ella no se aprueba ntegramente el acto o
disposicin.
Si el demandante fundar sus pretensiones en la ilegalidad de una disposicin general, se
considerar tambin parte demandada a la Administracin autora de la misma, aunque no
proceda de ella la actuacin recurrida
Si la legitimacin de las partes derivare de alguna relacin jurdica transmisible, el
causahabiente podr suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente
hubiere actuado como parte.
Representacin y defensa de las partes
En sus actuaciones ante rganos unipersonales, las partes podrn conferir su representacin a
un Procurador y sern asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su
representacin al Abogado, ser a ste a quien se notifiquen las actuaciones.
En sus actuaciones ante rganos colegiados, las partes debern conferir su representacin a un
Procurador y ser asistidas por Abogado.
Podrn, no obstante, comparecer por s mismos los funcionarios pblicos en defensa de sus
derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separacin
de empleados pblicos inamovibles.
La representacin y defensa de las Administraciones Pblicas y de los rganos constitucionales
se rige por lo dispuesto en la Ley Orgnica del Poder Judicial y en la Ley de Asistencia Jurdica al
Estado e Instituciones Pblicas, as como en las normas que sobre la materia y en el marco de
sus competencias hayan dictado las Comunidades Autnomas.
OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Actividad administrativa impugnable
El recurso contencioso-administrativo es admisible en relacin con las disposiciones de carcter
general y con los actos expresos y presuntos de la Administracin Pblica que pongan fin a la va
administrativa, ya sean definitivos o de trmite, si estos ltimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.
Tambin es admisible el recurso contra la inactividad de la Administracin y contra sus
actuaciones materiales que constituyan va de hecho, en los trminos establecidos en esta Ley.
Adems de la impugnacin directa de las disposiciones de carcter general, tambin es
admisible la de los actos que se produzcan en aplicacin de las mismas, fundada en que tales
disposiciones no son conformes a Derecho.
La falta de impugnacin directa de una disposicin general o la desestimacin del recurso que
frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnacin de los actos de aplicacin con
fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.>
Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme
estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposicin general aplicada, deber plantear
la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la
disposicin, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.
Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la
invalidez de una disposicin general lo fuere tambin para conocer del recurso directo contra
sta, la sentencia declarar la validez o nulidad de la disposicin general.
Sin necesidad de plantear cuestin de ilegalidad, el Tribunal Supremo anular cualquier
disposicin general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado
en la ilegalidad de aquella norma.
No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean
reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos
por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de
aplicacin o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar
una prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran
derecho a ella pueden reclamar de la Administracin el cumplimiento de dicha obligacin. Si en
el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamacin, la Administracin no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, stos
pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administracin.
Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes podrn los afectados solicitar su ejecucin,
y si sta no se produce en el plazo de un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes formular
recurso contencioso-administrativo, que se tramitar por el procedimiento abreviado regulado
en el artculo 78 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa.
En caso de va de hecho, el interesado podr formular requerimiento a la Administracin
actuante, intimando su cesacin.
Si dicha intimacin no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez das
siguientes a la presentacin del requerimiento, podr deducir directamente recurso
contencioso-administrativo.
Pretensiones de las partes
El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y en su caso, la
anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin.
Tambin podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la
adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda.
Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administracin Pblica, conforme a lo
dispuesto en el artculo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que
condene a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en
que estn establecidas.
Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el
demandante podr pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha
actuacin y que se adopten, en su caso, las dems medidas establecidas en la legislacin
correspondiente.
Los rganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarn dentro del lmite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la
oposicin.
Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestin sometida a su conocimiento
pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros
motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposicin, lo someter a aqullas mediante
providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondr y conceder
a los interesados un plazo comn de diez das para que formulen las alegaciones que estimen
oportunas, con suspensin del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia
no cabr recurso alguno.
Esto mismo se observar si, impugnados directamente determinados preceptos de una
disposicin general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la
misma disposicin por razones de conexin o consecuencia con los preceptos recurridos.
EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Procedimiento en primera o nica instancia
A) Diligencias preliminares
Cuando la propia Administracin autora de algn acto pretenda demandar su anulacin ante la
Jurisdiccin Contencioso-administrativa deber, previamente, declararlo lesivo para el inters
pblico.
En los litigios entre Administraciones Pblicas no cabr interponer recurso en va administrativa.
No obstante, cuando una Administracin interponga recurso contencioso-administrativo contra
otra, podr requerirla previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto,
haga cesar o modifique la actuacin material, o inicie la actividad a que est obligada.
El requerimiento deber dirigirse al rgano competente mediante escrito razonado que
concretar la disposicin, acto, actuacin o inactividad, y deber producirse en el plazo de dos
meses contados desde la pblicacin de la norma o desde que la Administracin requirente
hubiera conocido o podido conocer el acto, actuacin o inactividad.
El requerimiento se entender rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepcin, el
requerido no lo contestara.
Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislacin de rgimen local.
B) Interposicin del recurso y reclamacin del expediente
El recurso contencioso-administrativo se iniciar por un escrito reducido a citar la disposicin,
acto, inactividad o actuacin constitutiva de va de hecho que se impugne y a solicitar que se
tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa.
A este escrito se acompaar:
a) El documento que acredite la representacin del compareciente, salvo si figurase
unido a las actuaciones de otro recurso pendiente ante el mismo Juzgado o Tribunal,
en cuyo caso podr solicitarse que se expida certificacin para su unin a los autos.
b) El documento o documentos que acrediten la legitimacin del actor cuando la
ostente por habrsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro ttulo.
c) La copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran, o indicacin
del expediente en que haya recado el acto o el peridico oficial en que la disposicin
se haya pblicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la Administracin
o una va de hecho, se mencionar el rgano o dependencia al que se atribuya una
 u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos
que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso.
d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos
exigidos para entablar acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas o
estatutos que les sean de aplicacin, salvo que se hubieran incorporado o insertado
en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a)
El Juzgado o Sala examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya
presentado el escrito de interposicin. Si con ste no se acompaan los documentos expresados
en el apartado anterior o los presentados son incompletos y, en general, siempre que el Juzgado
o Sala estime que no concurren los requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la
comparecencia, requerir inmediatamente la subsanacin de los mismos, sealando un plazo
de diez das para que el recurrente pueda llevarla a efecto, y si no lo hace, se ordenar el archivo
de las actuaciones.
El recurso de lesividad se iniciar por demanda, que fijar con precisin la
persona o personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta
demanda se acompaarn en todo caso la declaracin de lesividad, el
expediente administrativo y, si procede, los documentos procedentes.
El recurso dirigido contra una disposicin general, acto, inactividad o va de
hecho en que no existan terceros interesados podr iniciarse tambin mediante
demanda en que se concretar la disposicin, acto o conducta impugnados y se
razonar su disconformidad a Derecho. Con la demanda se acompaarn los
documentos que procedan de los previstos en el apartado segundo de este
artculo.
Con respecto al plazo de interposicin debemos tener en cuenta que:
1.- El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ser de dos meses
contados desde el da siguiente al de la pblicacin de la disposicin impugnada o al de
la notificacin o pblicacin del acto que ponga fin a la va administrativa, si fuera
expreso.
Si no lo fuera, el plazo ser de seis meses y se contar, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del da siguiente a aqul en que, de acuerdo con su normativa
especfica, se produzca el acto presunto.
 2.- En los supuestos previstos en el artculo 291 de la Ley de la Jurisdiccin contencioso
administrativa, los dos meses se contarn a partir del da siguiente al vencimiento de los
plazos sealados en dicho artculo.
3.- Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuacin en va de
hecho, el plazo para interponer el recurso ser de diez das a contar desde el da
siguiente a la terminacin del plazo establecido en el artculo 302. Si no hubiere
requerimiento, el plazo ser de veinte das desde el da en que se inici la actuacin
administrativa en va de hecho.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contar desde el da
siguiente a aquel en que se notifique la resolucin expresa del recurso potestativo de
reposicin o en que ste deba entenderse presuntamente desestimado.
4.- El plazo para interponer recurso de lesividad ser de dos meses a contar desde el
da siguiente a la fecha de la declaracin de lesividad.
5.- En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-
administrativo ser de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
Despus de que el Juzgado o Sala examine de oficio la validez de la comparecencia el Juzgado o
la Sala, en el siguiente da hbil, acordar, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la
interposicin del recurso y remitir el oficio para su pblicacin por el rgano competente, sin
perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el peridico oficial que proceda atendiendo
al mbito territorial de competencia del rgano autor de la actividad administrativa recurrida.
El Juzgado o la Sala podr tambin acordar de oficio la pblicacin, si lo estima conveniente.

1 Artculo 29. 1. Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de aplicacin
o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar una prestacin concreta en favor
de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administracin el
cumplimiento de dicha obligacin. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamacin, la Administracin no
hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, stos pueden deducir
recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administracin.

2. Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes podrn los afectados solicitar su ejecucin, y si sta no se
produce en el plazo de un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo,
que se tramitar por el procedimiento abreviado regulado en el artculo 78.

2Artculo 30. En caso de va de hecho, el interesado podr formular requerimiento a la Administracin

actuante, intimando su cesacin. Si dicha intimacin no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro
de los diez das siguientes a la presentacin del requerimiento, podr deducir directamente recurso
contencioso-administrativo.
Si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda contra una disposicin general, acto,
inactividad o va de hecho en que no existan terceros interesados, deber procederse a la
pblicacin del anuncio de interposicin de aqul, en el que se concedern quince das para la
personacin de quienes tengan inters legtimo en sostener la conformidad a Derecho de la
disposicin, acto o conducta impugnados. Transcurrido este plazo, se proceder a dar traslado
de la demanda y de los documentos que la acompaen para que sea contestada primero por la
Administracin y luego por los dems demandados que se hubieran personado.
El rgano jurisdiccional, al acordar la interposicin del recurso, o mediante resolucin si la
pblicacin no fuere necesaria, requerir a la Administracin que le remita el expediente
administrativo, ordenndole que practique los emplazamientos previstos. El expediente se
reclamar al rgano autor de la disposicin o acto impugnado o a aqul al que se impute la
inactividad o va de hecho. Se har siempre una copia autentificada de los expedientes
tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia.
El expediente deber ser remitido en el plazo improrrogable de veinte das, a contar desde que
la comunicacin judicial tenga entrada en el registro general del rgano requerido. La entrada
se pondr en conocimiento del rgano jurisdiccional.
El expediente, original o copiado, se enviar completo, foliado y, en su caso, autentificado,
acompaado de un ndice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La
Administracin conservar siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que
enve. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o Tribunales, la Administracin
enviar copias autentificadas del original o de la copia que conserve.
Cuando el recurso contra la disposicin se hubiere iniciado por demanda, el Tribunal podr
recabar de oficio o a peticin del actor el expediente de elaboracin. Recibido el expediente, se
pondr de manifiesto a las partes por cinco das para que formulen alegaciones.
Se excluirn del expediente, mediante resolucin motivada, los documentos clasificados como
secreto oficial, hacindolo constar as en el ndice de documentos y en el lugar del expediente
donde se encontraran los documentos excluidos.
Transcurrido el plazo de remisin del expediente sin haberse recibido completo, se reiterar la
reclamacin, y si no se enviara en el trmino de diez das, tras constatarse su responsabilidad,
previo apercibimiento notificado personalmente para formulacin de alegaciones, se impondr
una multa coercitiva de 300,50 a 1.202,02 a la autoridad o empleado responsable.
La multa ser reiterada cada veinte das, hasta el cumplimiento de lo requerido.
De darse la causa de imposibilidad de determinacin individualizada de la autoridad o empleado
responsable, la Administracin ser la responsable del pago de la multa sin perjuicio de que se
repercuta contra el responsable.
Contra los autos en los que se acuerde la imposicin de multas a las que se refiere el apartado
anterior podr interponerse recurso de splica.
Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas firmes se harn efectivas por va judicial
de apremio.
Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo,
el Juez o Tribunal pondr los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir
imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatencin pueda dar lugar a la tercera
multa coercitiva contendr el oportuno apercibimiento.
C) Emplazamiento de los demandados y admisin del recurso
La resolucin por la que se acuerde remitir el expediente se notificar en los cinco das siguientes
a su adopcin, a cuantos aparezcan como interesados en l, emplazndoles para que puedan
personarse como demandados en el plazo de nueve das. La notificacin se practicar con
arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento administrativo comn.
Hechas las notificaciones, se enviar el expediente al Juzgado o Tribunal, incorporando la
justificacin del emplazamiento o emplazamientos efectuados, salvo que no hubieran podido
practicarse dentro del plazo fijado para la remisin del expediente, en cuyo caso ste se enviar
sin demora, y la justificacin de los emplazamientos una vez se ultimen.
Recibido el expediente, el Juzgado o Tribunal, a la vista del resultado de las actuaciones
administrativas y del contenido del escrito de interposicin y documentos anejos, comprobar
que se han efectuado las debidas notificaciones para emplazamiento y, si advirtiere que son
incompletas, ordenar a la Administracin que se practiquen las necesarias para asegurar la
defensa de los interesados que sean identificables.
Cuando no hubiera sido posible emplazar a algn interesado en el domicilio que conste, el Juez
o Tribunal mandar insertar el correspondiente edicto en el mismo peridico oficial en que se
hubiera pblicado el anuncio de la interposicin. Los emplazados por edictos podrn personarse
hasta el momento en que hubiere de drseles traslado para contestar a la demanda.
El emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad se efectuar personalmente por
plazo de nueve das.
El emplazamiento de la Administracin se entender efectuado por la reclamacin del
expediente.
Las Administraciones Pblicas se entendern personadas por el envo del expediente. Los
demandados legalmente emplazados podrn personarse en autos dentro del plazo concedido.
Si lo hicieren posteriormente, se les tendr por parte para los trmites no precluidos. Si no se
personaren oportunamente continuar el procedimiento por sus trmites, sin que haya lugar a
practicarles, en estrados o en cualquier otra forma, notificaciones de clase alguna.
El Juzgado o Sala, previa reclamacin y examen del expediente administrativo, si lo considera
necesario, declarar no haber lugar a la admisin del recurso cuando constare de modo
inequvoco y manifiesto:
a) La falta de jurisdiccin o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.
b) La falta de legitimacin del recurrente.
c) Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de
impugnacin.
d) Haber caducado el plazo de interposicin del recurso.
El Juzgado o Sala podr inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el fondo otros
recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este ltimo caso, la
resolucin o resoluciones desestimatorias.
Cuando se impugne una actuacin material constitutiva de va de hecho, el Juzgado o Sala podr
tambin inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuacin administrativa se ha producido
dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente
establecido.
Asimismo, cuando se impugne la no realizacin por la Administracin de las obligaciones a que
se refiere el artculo 29, el recurso se inadmitir si fuera evidente la ausencia de obligacin
concreta de la Administracin respecto de los recurrentes.
El Juzgado o la Sala, antes de pronunciarse sobre la inadmisin del recurso, har saber a las
partes el motivo en que pudiera fundarse para que, en el plazo comn de diez das, aleguen lo
que estimen procedente y acompaen los documentos a que hubiera lugar.
Contra el auto que declare la inadmisin podrn interponerse los recursos previstos en esta Ley.
El auto de admisin no ser recurrible pero no impedir oponer cualquier motivo de
inadmisibilidad en momento procesal posterior.
D) Demanda y contestacin
Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso
completados, los emplazamientos, se acordar que se entregue al recurrente para que se
deduzca la demanda en el plazo de veinte das. Cuando los recurrentes fuesen varios y aunque
no actuasen bajo una misma direccin, la demanda se formular simultneamente por todos
ellos.
La entrega del expediente se efectuar en original o copia.
Si la demanda no se hubiere presentado dentro del plazo, el Juzgado o Sala, de oficio, declarar
por auto la caducidad del recurso. No obstante, se admitir el escrito de demanda, y producir
sus efectos legales, si se presentare dentro del da en que se notifique el auto.
Transcurrido el trmino para la remisin del expediente administrativo sin que ste hubiera sido
enviado, la parte recurrente podr pedir, por s o a iniciativa del Juez o Tribunal, que se le
conceda plazo para formalizar la demanda.
Si despus de que la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el apartado
anterior se recibiera el expediente, ste se pondr de manifiesto a las partes demandantes y, en
su caso, demandadas por plazo comn de diez das para que puedan efectuar las alegaciones
complementarias que estimen oportunas.
Presentada la demanda, se dar traslado de la misma, con entrega del expediente
administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que la contesten en
el plazo de veinte das. Si la demanda se hubiere formalizado sin haberse recibido el expediente
administrativo, se emplazar a la Administracin demandada para contestar, apercibindola de
que no se admitir la contestacin si no va acompaada de dicho expediente.
Si el defensor de la Administracin demandada estima que la disposicin o actuacin
administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podr solicitar la suspensin del
procedimiento por un plazo de veinte das para comunicar su parecer razonado a aqulla.
La contestacin se formular primero por la Administracin demandada.
Cuando hubieren de hacerlo, adems de la Administracin, otros demandados, y aunque no
actuaren bajo una misma direccin, la contestacin se formular simultneamente por todos
ellos. En este caso no habr lugar a la entrega del expediente administrativo, que ser puesto
de manifiesto en la Secretara, pero s de la copia del mismo, con los gastos a cargo de estos
demandados.
Si la Administracin demandada fuere una Entidad local y no se hubiere personado en el proceso
pese a haber sido emplazada, se le dar no obstante traslado de la demanda para que, en el
plazo de veinte das, pueda designar representante en juicio o comunicar al Juez o Tribunal, por
escrito, los fundamentos por los que estimare improcedente la pretensin del actor.
Si las partes estimasen que el expediente administrativo no est completo, podrn solicitar,
dentro del plazo para formular la demanda o la contestacin, que se reclamen los antecedentes
para completarlo.
La solicitud a que se refiere el apartado anterior suspender el curso del plazo correspondiente.
El Juzgado o Sala resolver lo pertinente en el plazo de tres das.
En los escritos de demanda y de contestacin se consignarn con la debida separacin los
hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificacin de las
cuales podrn alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la
Administracin.
El Juzgado o Tribunal examinar de oficio la demanda y requerir que se subsanen las faltas de
que adolezca en plazo no superior a diez das.
Si la subsanacin no se efectuara en tiempo, se ordenar el archivo de las actuaciones.
Con la demanda y la contestacin las partes acompaarn los documentos en que directamente
funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarn el archivo, oficina, protocolo o
persona en cuyo poder se encuentren.
Despus de la demanda y contestacin no se admitirn a las partes ms documentos que los
que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el demandante
podr aportar, adems, los documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones
contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en
los hechos, antes de la citacin de vista o conclusiones.
El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de
recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones. Si la parte demandada no se opone,
el pleito ser declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia una vez contestada la
demanda, salvo que el Juez o Tribunal haga uso de la facultad que le atribuye el artculo 61.
E) Alegaciones previas
Las partes demandadas podrn alegar, dentro de los primeros cinco das del plazo para contestar
la demanda, los motivos que pudieren determinar la incompetencia del rgano jurisdiccional o
la inadmisibilidad del recurso, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del
rgano jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestacin, incluso si hubiesen sido
desestimados como alegacin previa.
Para hacer uso de este trmite la Administracin demandada habr de acompaar el expediente
administrativo si no lo hubiera remitido antes.
Del escrito formulando alegaciones previas se dar traslado por cinco das al actor, el cual podr
subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez das.
Evacuado el traslado, se seguir la tramitacin prevista para los incidentes.
El auto desestimatorio de las alegaciones previas no ser susceptible de recurso y dispondr que
se conteste la demanda en el plazo que reste.
Una vez firme el auto estimatorio de las alegaciones previas, se declarar la inadmisibilidad del
recurso y se ordenar la devolucin del expediente administrativo a la oficina de donde
procediere.
F) Prueba
Solamente se podr pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otros, en los
escritos de demanda y contestacin y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos
debern expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la
prueba.
Si de la contestacin a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolucin
del pleito, el recurrente podr pedir el recibimiento a prueba dentro de los tres das siguientes
a aquel en que se haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su
derecho a aportar documentos.
Se recibir el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y stos fueran de
trascendencia, a juicio del rgano jurisdiccional, para la resolucin del pleito. Si el objeto del
recurso fuera una sancin administrativa o disciplinaria, el proceso se recibir siempre a prueba
cuando exista disconformidad en los hechos.
La prueba se desarrollar con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil,
si bien el plazo ser de quince das para proponer y treinta para practicar. No obstante, se podrn
aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la
parte que las propuso.
Las Salas podrn delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo Contencioso-
administrativo la prctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante
en autos de la Administracin podr, a su vez, delegar en un funcionario pblico de la misma la
facultad de intervenir en la prctica de pruebas.
En el acto de emisin de la prueba pericial el juez otorgar, a peticin de cualquiera de las partes,
un plazo no superior a tres das para que las partes puedan solicitar aclaraciones al dictamen
emitido.
El Juez o Tribunal podr acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la prctica de
cuantas estime pertinentes para la ms acertada decisin del asunto.
Finalizado el perodo de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el
rgano jurisdiccional podr tambin acordar la prctica de cualquier diligencia de prueba que
estimare necesaria.
Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la prctica de una prueba, y
las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el escrito de
conclusiones, el resultado de la prueba se pondr de manifiesto a las partes, las cuales podrn,
en el plazo de tres das, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su alcance e importancia.
El juez podr acordar de oficio, previa audiencia a las partes, o bien a instancia de las mismas la
extensin de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos. A los efectos de
la aplicacin de las normas sobre costas procesales en relacin al coste de estas pruebas se
entender que son partes todos los intervinientes en los procesos sobre los cuales se haya
acordado la extensin de sus efectos, prorratendose su coste entre los obligados en dichos
procesos al pago de las costas.
G) Vista y conclusiones
Salvo que en esta Ley se disponga otra cosa, las partes podrn solicitar que se celebre vista, que
se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin ms trmites, para
sentencia.
Dicha solicitud habr de formularse por medio de otros en los escritos de demanda o
contestacin o por escrito presentado en el plazo de tres das contados desde que se notifique
la diligencia de ordenacin declarando concluso el perodo de prueba.
El Juzgado o Tribunal proveer segn lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En
otro caso, slo acordar la celebracin de vista o la formulacin de conclusiones escritas cuando
lo solicite el demandante o cuando, habindose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las
partes.
Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna el Juez o Tribunal, excepcionalmente,
atendida la ndole del asunto, podr acordar la celebracin de vista o la formulacin de
conclusiones escritas.
Si se acordara la celebracin de vista, la fecha de la audiencia ser sealada por riguroso orden
de antigedad de los asuntos, excepto los referentes a materias que por prescripcin de la Ley
o por acuerdo motivado del rgano jurisdiccional, fundado en circunstancias excepcionales,
deban tener preferencia, los cuales, estando conclusos, podrn ser antepuestos a los dems
cuyo sealamiento an no se hubiera hecho.
En el acto de la vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta
expongan sus alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala, por s o a travs del Magistrado
ponente, podr invitar a los defensores de las partes, antes o despus de los informes orales, a
que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar
el objeto del debate.
Cuando se acuerde el trmite de conclusiones, las partes presentarn unas alegaciones sucintas
acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que apoyen sus
pretensiones.
El plazo para formular el escrito ser de diez das sucesivos para los demandantes y
demandados, siendo simultneo para cada uno de estos grupos de partes si en alguno de ellos
hubiere comparecido ms de una persona y no actuaran unidos bajo una misma representacin.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarar que el pleito ha
quedado concluso para sentencia.
En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrn plantearse cuestiones que no
hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestacin.
Cuando el Juez o Tribunal juzgue oportuno que en el acto de la vista o en las conclusiones se
traten motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo pondr en conocimiento de
las partes mediante providencia, dndoles plazo de diez das para ser odas sobre ello. Contra
esta providencia no cabr recurso alguno.
En el acto de la vista, o en el escrito de conclusiones, el demandante podr solicitar que la
sentencia formule pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuanta de los daos y
perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos.
Los recursos directos contra disposiciones generales gozarn de preferencia y, una vez
conclusos, sern antepuestos para su votacin y fallo a cualquier otro recurso contencioso-
administrativo, sea cual fuere su instancia o grado, salvo el proceso especial de proteccin de
derechos fundamentales.
H) Sentencia
La sentencia se dictar en el plazo de diez das desde que el pleito haya sido declarado concluso
y decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso.
Cuando el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia no podr dictarse dentro del plazo indicado,
lo razonar debidamente y sealar una fecha posterior concreta en la que se dictar la misma,
notificndolo a las partes.
La sentencia pronunciar alguno de los fallos siguientes:
Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Estimacin o desestimacin del recurso contencioso-administrativo.
La sentencia contendr adems el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas.
La sentencia declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos
siguientes:
Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdiccin.
Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no
legitimada.
Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de
impugnacin.
Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
La sentencia desestimar el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto o actuacin
impugnados.
La sentencia estimar el recurso contencioso-administrativo cuando la disposicin, la actuacin
o el acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de
poder.
Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines
distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico.
Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:
Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente la
disposicin o acto recurrido o dispondr que cese o se modifique la actuacin
impugnada.
Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin jurdica
individualizada, reconocer dicha situacin jurdica y adoptar cuantas medidas sean
necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica de una actuacin
jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla el
fallo.
Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar en todo caso el
derecho a la reparacin, sealando asimismo quin viene obligado a indemnizar. La sentencia
fijar tambin la cuanta de la indemnizacin cuando lo pida expresamente el demandante y
consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se establecern las
bases para la determinacin de la cuanta, cuya definitiva concrecin quedar diferida al perodo
de ejecucin de sentencia.
Los rganos jurisdiccionales no podrn determinar la forma en que han de quedar redactados
los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los que anularen ni podrn
determinar el contenido discrecional de los actos anulados.
La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimacin del recurso contencioso-
administrativo slo producir efectos entre las partes.
La anulacin de una disposicin o acto producir efectos para todas las personas afectadas. Las
sentencias firmes que anulen una disposicin general tendrn efectos generales desde el da en
que sea pblicado su fallo y preceptos anulados en el mismo peridico oficial en que lo hubiera
sido la disposicin anulada. Tambin se pblicarn las sentencias firmes que anulen un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.
La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin jurdica
individualizada slo producir efectos entre las partes.
Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposicin general no afectarn por s
mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes
de que la anulacin alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulacin del
precepto supusiera la exclusin o la reduccin de las sanciones an no ejecutadas
completamente.
I) Otros modos de terminacin del procedimiento
El recurrente podr desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.
Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos ser necesario que lo
ratifique el recurrente o que est autorizado para ello. Si desistiere la Administracin Pblica,
habr de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el rgano competente con arreglo a
los requisitos exigidos por las Leyes o Reglamentos respectivos.
El Juez o Tribunal oir a las dems partes, y en los supuestos de accin popular al Ministerio
Fiscal, por plazo comn de cinco das, y dictar auto en el que declarar terminado el
procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolucin del expediente administrativo
a la oficina de procedencia.
El Juez o Tribunal no aceptar el desistimiento si se opusiere la Administracin o en su caso el
Ministerio Fiscal, y podr rechazarlo razonadamente cuando apreciare dao para el inters
pblico.
Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuar respecto de aquellos que no
hubieren desistido.
El desistimiento no implicar necesariamente la condena en costas.
Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administracin demandada hubiera
reconocido totalmente en va administrativa las pretensiones del demandante, y despus la
Administracin dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el
actor podr pedir que contine el procedimiento en el estado en que se encontrase,
extendindose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, conceder a las
partes un plazo comn de diez das para que formulen por escrito alegaciones complementarias
sobre la revocacin.
Desistido un recurso de apelacin o de casacin, el Tribunal sin ms trmites dictar auto en el
que declarar terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolucin de
las actuaciones recibidas al rgano jurisdiccional de procedencia.
Los demandados podrn allanarse a las pretensiones del demandante.
Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin ms trmites, dictar sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infraccin manifiesta
del ordenamiento jurdico, en cuyo caso el rgano jurisdiccional comunicar a las partes los
motivos que pudieran oponerse a la estimacin de las pretensiones y las oir por plazo comn
de diez das, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.
Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguir respecto de aquellos que no se
hubiesen allanado.
Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administracin demandada reconociese
totalmente en va administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes
podr ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administracin no lo hiciera.
El Juez o Tribunal oir a las partes por plazo comn de cinco das y, previa comprobacin de lo
alegado, dictar auto en el que declarar terminado el procedimiento y ordenar el archivo del
recurso y la devolucin del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera
manifiestamente el ordenamiento jurdico. En este ltimo caso dictar sentencia ajustada a
Derecho.
En los procedimientos en primera o nica instancia el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de
parte, una vez formuladas la demanda y la contestacin, podr someter a la consideracin de
las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de alcanzar un
acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias
susceptibles de transaccin y, en particular, cuando verse sobre estimacin de cantidad.
Los representantes de las Administraciones Pblicas demandadas necesitarn la autorizacin
oportuna para llevar a efecto la transaccin, con arreglo a las normas que regulan la disposicin
de la accin por parte de los mismos.
El intento de conciliacin no suspender el curso de las actuaciones salvo que todas las partes
personadas lo solicitasen y podr producirse en cualquier momento anterior al da de la vista,
citacin para sentencia o sealamiento para votacin y fallo.
Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparicin de la controversia, el Juez o
Tribunal dictar auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera
manifiestamente contrario al ordenamiento jurdico ni lesivo del inters pblico o de terceros.