'

oseAR OSZLAK
con la colaboracin de

ANDR.S FONTANA y LEA.NDRO GUTIRREZ

LA FORMACION
DEL ESTADO
ARGENTINO

EDITORIAL DE BELGRANO

y
 86 OseAR OSZLAK
No obstante, durante las dos dcadas siguientes tendr-a
lugar la f?rmacin y c.onsolidacin de un sistema de instit~-
cienes nacionales, relatvamenjr, independiente de alianzas ac-
tuales o potenciale,s con poder~s locales. Este sistema paulati-
nament~ desplazana a la relacin entre provincias como eje
escenarro del proceso poltico, para dar lugar a otros mecans-
(~os de re?resentacin, ~egociacin y control, tales como el CG~i _ .
i ,=,:eso nacional, los partidos de la oligarqua, y el ejrcito na-
'l. clOna1:Pero la consolidacin de este nuevo orden institucional
llenana otra conflictiva etapa histrica de la Argentina.
v:i~ual~nte en calidad de husped de las autoridades provinciales As-
mIsl~o'd urante los primeros aos las principales obras pblicas f~eron
rea Iza as por el gobierno provincial.
III
LA CONQUISTA DEL ORDEN
y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
War made the Sta te, and the
State made war.
CHARLES TILLY
Introduccior;
"El estado ha muerto; viva el estado". Bien podan haber sido
stas las palabras del vencedor de f>av~n, luego de que su triun-
fo produjera el derrumbe de la Confederacin Argentina y
despejara el camino Pl!Z:~ la }:lElfinitiva organizacin nacional
sobre las bases impuestas por Buenos Aires,". La promesa cier-
ta de un futuro de abundancia' y progreso haca auspcoso
1 .Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado
del Poder Ejecutivo tenan este mismo significado: "En el instante en
que los poderes pblicos se disolvan y en que la manifestacin material
de la unidad argentina se borraba, por decirlo as, era necesario pensar
y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucin aparente,
era una verdadera labor de regeneracin de la que la Repblica surgira
en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas
de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes
promesas de su porvenir." (Mensaje, 1862.)
 88 OseAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 89

el comienzo de este nuevo experimento de construccin del es- \._ Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regiones, \,
tado nacional. Un aveTniX-parecfa renacer de las cenizas "nartidos" clases actividades y hasta familias, es una tarea '\
de l- g~;;-;aclvil. q~e socil~gos e historiadores an tienen pendiente~. Conven- I
Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea zamos al menos que el centro de la escena poltica fue ocupado
, sobre el resto del territorio nacional argentino, no signific la ~or una coalicin de fracciones de una .burguesta.,,~I19..:r,:.w,~<i,r,
, resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del po- implantada fundamentalmente en las aCtIvidades mercantiles
der que el pas vena arrastrando prcticamente desde el mo- y ~gro-exportadoras g~l~s()_n_~OJ:!J.:l.~p,n
la todava rstica aun-
mento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que que pujante economa bonaerense, a las, que se vincula?an 1)
desembocaron en la nueva situacin institucional tenan una por origen social, un nutrido y heterogeneo grup~ de. ll1~elec-
lgica propia, inexorable, predeterminada, independiente de los tuales y guerreros que por su control del aparato mstuclOnal
actores -como afirmaba el General Mitre en su primer men- -burocrtico y militar- de la provincia portea, constitua
saje al Congreso-, esta lgica no poda asegurar la vigencia una autntica clase poltica; y 2) por lazos comerciales, diver-
continuada de una solucin impuesta a sangre y fuego. Man- sas fracciones burguesas del litoral fluvial y el interior, cuyos
tener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Aires intereses resultaban crecientemente promovidos a travs de
-la "revolucin liberal'<> requera la centralizacin e insti- esta asociacin.
tucionalizacin del poder estatal en el nuevo gobierno nacional Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
surgido ifsp's de Pavn. Era preciso ordenarse para ordenar; variados distaba mucho de ser una coalicin fuerte o estable.
regularizar el funcionamiento de aquellos instrumentos de do- Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzaran a
minacin que haran posible el sometimiento de los diversos manifestarse no eran menos profundas que las que la enfren-
planos de interaccin social a las exigencias de' un sistema de taba al pacto confederal. De aqu que el liderazgo _inicial de
prod,t1c,~!~nque se insinuaba con fuerza avasallan te. Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de re-
Por cierto, el triunfo de Pavn creaba una situacin sin composicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos .esenciales
precedentes en la historia institucional del pas. A partir de seran el descrdito y posterior crisi8~ su. ncleo liberal na-
entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones diferen- cionalista; y:'elensanchanenf() 'de sus bases sociales a travs
tes. De un conflicto "horizontal" entre pares (v. g. lucha entre
caudillos -como en la larga etapa de la anarqua- o entre 2 La inadecuada caracterizacin de la clase dominante argentina
ha sido destacada en un reciente artculo de Robe~:o Etcheparebo;,da, "~a
bloques formados por efmeras alianzas -como ocurriera du- estructura socio-poltica argentina y la generaclOn del ochenta , La~n
rante los enfrentamientos entre la Confederacin Argentina American Research Review, vol. XIII, NQ 1, 1978'. Entre. los trabajos
y elEstado de Buenos Aires-), se pas a una confrontacin producidos en los ltimos aos, qU2 intentan. cubnr parc~almen~e e~:,e
"vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de fuerzas con- vaco se incluyen los de 'I'ulio Halperlll Donghl, Proyecto y constUCcIO.t
de u~a nacin (Argent'ina 1846-1880), Caracas, Bi.b_li0teca Ayacucho,
trarias al orden establecido por los vencedores sera calificada, 1980; J6rge Federico Silbato, "Notas sobre la formacin de, la clase do-
de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelin interior". minante en la Argentina moderna (1880-1914)", Buenos AIres, CISE.4,
Al carcter segmentario de la organizacin social se haba 1979. Mara del Carmen Angueira, "El .proyecto confederal y .la f'or-
superpuesto una dimensin jerrquica. Desde un estado que se macin del estado nacional argentino 1852-1862", tesis de maestna Fun-
dacin Bariloche, Segundo Curso de Posgr ado del Departamen_t? de
eriga como forma dominante de integracin social y poltica,
Ciencias Sociales, 1978; y Waldo Ansaldi, "Notas sobre la forma.clOn ~e
como instancia que abarcaba y coronaba' esa organizacin seg- la burguesa argentina, 1780-1880", trabajo presentad~ al V SI,mpos;o
mentara de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales de Historia Econmica de Amrica Latina, Lima, Peru, 5-8 abril 1918
con aspiraciones hegemnicas pl'"fefida "resolver definitiva- (mimeo). , _
3 Halperin explica este desplazamIento senalan~o que el gr~po
mente un pleito de medio' siglo asumiendo por la fuerza el'
mitrista "despeg" desde la pista formada por los intereses porteos
control poltico del pas. para intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su
 90 OseAR OSZLAK
LA CONQUISTA DEL ORDEN 91
de la gradual incorporacin de las burguesas regionales.
Transcurriran todava dieciocho aos hasta que se consolidara A su vez, esta apropiacin implicaba una profunda transforma-
un' "pacto de dominacin" relativamente estable. A 10 largo de cin del marco de referencia de la actividad social.
este perodo, tambin se iran consolidando los atributos, ma- Aun cuando la constitucin nacional, vigente desde haca
teriales del estado, es decir, un sistema institucional con al- una dcada, continuoPrOporcwnandoun esquema institucional
cances nacionales. El presente captulo est dedicado a exami- y normativo imprescindible para la organizacin del estado'
nar este proceso de rnposicin.delorden y de institucionaliza- nacional, su desagregacin e implementacin estaban todava
cin del estado nacional durante ese lapso histrico. pendientes. Ello supona materializar en accin lo que hasta
entonces era una formal declaracin de intenciones. En parte,
se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de nter-
vencin 'social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdiccin
mbitos de actuacin y formas de penetracin del estado de las provincias', aun cuando su ejercicio por stas contravi-
niera 'expresas disposiciones constitucionales. En parte, tam-
bin, de una invasin por., el estado .paci9nal de mbitos de
accin propios de los "particulares", convirtiendo sus intereses
Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia y
en objeto de atencin e inters "pblico". En parte, finalmente,
desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como
de la delimitacin de nuevos mbitos operativos que ningn
un verdadero proceso de "expropiacin" social, en el sentido de otro sector de la s~~i~iacl'~~tab~' en condiciones de atender, sea
que su creacin y expansin implica la conversin de il'lterese~ por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos
"comunes:' de, la .sociedad "ciYiLen_",1;>bje_t,d~~'i~t~~~ ~~~~;~i'y, involucrados. En otras palabras, la existencia del estado nacio-
por 10 tanto, en objeto de accin de, ese estado en formacin: A
nal exiga replantear los arreglos institucionales preexistentes,
medida que ello 'o'c11rre, la, sociedadva perdiendo competencias,
desplazando el marco de referencia de la actividad social de un
mbitos de actuacin, e~' los que hasta entonces haba resuelto
mbito local-pr~vado a un mbito nacional-pblico. Pero al mis-
-a travs de diferentes instancias y mecanismos-e- las cuestio- mo tiemp', esa misma existencia ,'del esta,g()}mplicaba una con-
nes que requieren decisiones colectivas de la comunidad.
centracin de reurso~ Imiteril's y de poder ~ partir de los
Al di~oIve:rse la, Confederacin, Argentil'la, s,e retorn de cuales. resultaba posible resolver -mediante novedosas formas
hecho aI"a"ieg-16 institdoZ;~T ~lgente antesde 'su'~reacin. Con de intervencin- algunos de los,,-_t:!:J9s,qu~.plapteaQ::l..I;!LiI1ci-
excepcin d ' l~s 'l"elacip.eS"J~xt~,r:i9r",~s" c,Onfiadas ~t,,t'o_bi~rno piente proceso de desarrollo capitalista que tena lug~r para-,
provisional de Mitre" la resolucin de, los ,~,sl,1IJ,t9~"'::ptblicos" lelamente.
sigui en manos _de los gobiernos .provncales _y , de algunas Sin perj uicio de referirme ms adelante a las cristalizacio-
instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asocra~iones vo- nes burocrticas a travs de las que se manifest la accin del
luntarias. La c?l!:struccip del ~s,~,do, supona el1,j~i<;lr a, e,stas" estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formas que
instituciones parle' d' sus facultades, apropiando mbitos fun- asumi este proceso de apropiacin y/o creacin de los mbitos
cionales que constituiran en el futuro su legtimo domiuium, de actuacin que constituiran su jurisdiccin funcional. Sin
duda, la transferencia -forzada o no-- de funciones ejercidas
de hecho por las provincias, concentr los mayores ,.esfuerzos.
xito inicial (Mitre logr la presidencia), su fuerza dependa estricta- del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la
mente del estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejrcito,
gobiernos provinciales), de modo que al carecer de races en el seno
formacin de un ejrcito y un aparato recaudador verdadera-
.-e)a. socied_ad,_,estaba fatalmente destinado a' perder predicment"poc' mente nacionales 4
ltico-'~en-cuanto desaparecieran las circunstancias que le dieron vida.
Vase Halperin (1980), op, cit. En un mensaje al Congreso Mitre sealaba: "Despus de cin-
ien ta aos de lucha no interrumpida haba que organizar por la pr i-
 92 OseAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 93

Disuelta la Confederacin Argentina, las fuerzas militares trol sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba
de BUE~nosAir'~~ pasa~~n~"co;stit~i'rse en erncl~~'del-~;evo a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en
eJi-cfo' ~riaciOai,al' reunir~e la Gdia N acion~('d~'''Bt~erios el caso del ejrcito y la aduana, en algunas reas se ,trataba de
Aires con efectivos de la Confederacin v transferirse al orden que las provincias ,con;,i):t~igan .en txansferir a la "il'cIKil alg~-
nacional el Ministerio de Gl.!~rra y Ma;i~-yc1a--inspecCin y nas de sus prerrogativas, tales como la ~r:l,)i,i9.I},~.J~~,:m()necla.
o la
Comandancia General de Armas de la Provincia de Buenos administracin' de justicia. de. ltimainstancia. La ana rente
Aires'. Formalmente, Mjtre O.fKniz un ejrcit()_ regular en simplicidad de estos actos d~ tr~ms'fer~ncia se vio, sin embargo,
[ 1864, creando cu~_rP9s de lnea que se' distribuyeron estratgi- erizada de dificultades. El problema ya no se reduca a montar,
camente por el interior del pas. Sin embargo, transcurrirtan sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con
todava muchos aos hasta que la institucin militar consi- proyeccin nacional, sino de apropiar y concentrar atribuciones,
guiera organizarse sobre bases ms o menos estables. A las ejercindolas a travs de icin:ismoS generalmente creados
dificultades inherentes a la organizacin de sus cuadros, las ex-novo. Esto explica en parte el fracaso de los. proyectos ini-
provincias, nunca resignadas a perder su poder de convocatoria ciales de nacionalizar la moneday la banca. Ganar la confianza
de milicias, sumaran nuevos obstculos manifestados en diver- de un comercio descredo por anterioreafracasos, cuyas prc-
sas formas de enfrentamiento con el 'gobierno nacional G. ticas seguan incorporando como premisa una total anarqua
Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho monetaria; superar las resistencias. de Jos, cpmerciantes y ha-
ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su apa- cendados porteos, que :n";co;;_~eHir;e;LPI2i-de~~eif~eo'c;;'trol
rato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos"y orga- que ejercan sobre el Banco de la Provincia de Buenos. Aires,
nismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires. No principal instrumento. monetario y cr~cljti.Qi9 del pas; tales
obstante, transformarlos en una institucin implic desplegar algunos de' i~s' desaflos que recin pudieron vencerse qg._d,G~"
diversas actividades, tales como adgl1irir eleontrolde)as .adua- das ms ta.rfte~. Otras veces, en cambio, la provincia cedera
nas interiores que an se hallaban en manos de a;
p;':ov'fricias, p1-'~tamete la iniciativa, como en el caso de l""eflirzos poi:
deslindar de hecho las jurisdicciones .mpositivas d~ lanaciIl extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el ejr-
y Ias provincias, asegurar. la viabilidad pr~supuestai'i de 103 cito nacional el que astlm"est
resposbilldid, aunque la y
gobiernos, provinciales," oig-aEar'Y-.~nif!irial .los organismos Guardia Nacional de las provincias -especiahnerite la de Bue-
d recaudacin y egritr91, y activa~" la bsque 'de recursos nos Aires- colabor en este esfuerzo, fue la nacin la que llev
alternativos dada i",ir{suficieriei de los ing:resoso'c'o'rrientes 1. adelante la campaa y suministr el grueso de los recursos.
N o menores fueron los obstculos que hall Ja creacin de
otras instituciones destinadas a normativizar y jo ejercer COn- s La anarqua monetaria se manifestaba en la, circulacin ...de ,lres.....
o cuatro ~onedas diferentes en cada pro\;'incia. Una misma moneda
'''-vrila 'liasla"25''o/i;-{le-"fura~:prviricii{'a''otI:;:: En 1875 y 1879 se dictaron
mera vez la nacron Argentina en toda su integridad ( ... ) haba que leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicacin. Recin en
crear en cierto modo todos los recursos, regularizando la renta nacional 1881 se logro~denar Ell sistema lIlon~ta~io(ley 1130) y dos a;Sdespu~s
totalmente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias ~e"(H;puso la c;;lv~r;i;;"de'ia' nu~va"moneda a la par. En cuanto al sis-
de una situacin normal, y al mismo tiempo ( ... ) haba que organizar tema de bancos, tambin fueron reiterados los fracasos. Un proyecto de
( ... ) la fuerza pblica." (Mensaje, 1863.) bancos libres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emisin
~ Vase Hayde Gorostegui de Torres, A 1'gentina: la or panizacum ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La primera
nacional, Buenos Aires, Editorial Paids, 1972. . Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableci como dependencia de
6 Al referirme ms abajo a la penetracin represiva del estado, este mismo banco. Recin en 1872 se cre eLBanco Nacional, con el apor-
me extender sobre el carcter de estos enfxentamientos. te de capitales privados, ..y auirit~ la dcada del 80 se fueron estable-
7 Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el cap- ciendo '''otr~t''ns'tituciones oficiales y privadas. Cf. Rafael' OIarra Ji-
tulo IV. ' mnez, E1,olucin moneta'J'ia argentina, Buenos Aires, Eudeba, 1968.
 LA CONQUISTA DEL ORDEN 95
94 OseAR OSZLAK
cion del matrimonio civil o la administracin de cementerios,
Pero conquistar el orden tambin supona para el gobierno funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia 10. Otras
nacional apropiar ciertos instrumentos de regulacin social veces . supuso la incursin en ciertos campos combinando su
hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la colo- accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particu-
nia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centrali- lares, El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu-
zacin en el estado permitira aumentar el grado de previsibi- cacin, rea en la que el gobierno nacional tendra una creciente
lidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas, acabar participacin y se reservara prerrogativas de superintendencia
con la improvisacin, crear nuevas pautas de interaccin social. y legislacin general. El caso de los ferrocarriles tambin re-
A diferencia de la apropiacin de reas funcionales bajo con- presenta un tpico campo de incursin compartida con las pro-
trol provincial, no haba en estos casos una clara lgica de vincias y el sector privado -incluso bajo la forma de joint
sustitucin. La variedad de mbitos operativos en los que el oentures. Mencionemos, adems, las reas de colonizacin, ne-
gobierno nacional comenz a reclamar jurisdiccin sealan ms gocios bancarios y construccin de obras pblicas, como otros
bien un alerta pragmatismo, muchos veces reido con la filoso- tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno na-
fa anti-intervencionista del liberalismo que inspiraba su accin cional uti1iz la frmula de concesin -con o sin garanta-
en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo pro- para la ejecucin de las obras o la prestacin de los servicios,
bablemente su ms importante manifestacin en la tarea de contribuyendo a la formacin de una clase social de contratis-
codificacin de fondo. tas y socios del estado frecuentemente implantada adems en
Las heterogneas disposiciones, costumbres, instituciones y .otros sectores de la produccin y la intermediacn 11.

prcticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a tra- FInalmente, el mismo desarrollo de las actividades produc-
vs de la catica etapa de vida independiente del pas haban tivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rpido
conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente, fueron adelanto tecnolgico, entre otros factores, fueron creando nue-
lentamente sustituidos por modernos cdigos. Inspirados en la vas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno
tradicin jurdica europea, pero adecundose a la idiosincrasia nacional comenz a promover y tomar a su cargo. En esta ca-
de la sociedad argentina y a los requerimientos que el nuevo tegora se inscriben actividades tan variadas 'como la organiza-
orden impona, estos cdigos anticiparon y regularon minucio- cin del servicio de correos y telgrafos, la promocin de la
samente los ms diversos aspectos de la vida civil y la actividad
econmica g.
10 En la Ciudad de Buenos Aires, la administracin de estas reas
A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de quedara a cargo del gobierno municipal por delegacin del estado na-
fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el es- cional. La institucin del matrimonio civil recin tendra vigencia bajo
tado tom a su cargo el registro de las personas, la celebra- la presidencia de Jurez Celman, coincidiendo con el movimiento laicista
iniciado en la dcada del 80.
11 Ya en tiempos de la Confederacin Argentina la empresa de
o Como ocurriera en otras reas, la codificacin tambin recogi
iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. "Mensajeras Nacionales", servicio de diligencias bajo concesin estatal
Correspondi al propio Urquiza --como gobernador interino ante la re- organizado por Timoteo Gordillo (a la sazn Inspector de postas y Ca-
nuncia de Lpez y Planes- designar una comisin para redactar los minos), contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos
cdigos civil, penal y comercial. En 1858 la provincia puso en vigencia ellos prominentes polticos y funcionarios en la misma poca. Tambin
el cdigo de comercio, redactado por Dalmacio Vlez Srsfield y Eduar- Urquiza se asoci a Wheelwright, Thornton (ministro britnico en Bue-
do Acevedo. Mitre lo adoptara en el orden nacional en 1862, y se man- nos Aires), Par ish (vicecnsul), el gobierno nacional, el gobierno y el
tendra vigente hasta 1889, fecha en que sera sustituido por el actual. Banco de la Provincia de Buenos Aires para la construccin del ferro-
Tambin en 1862 se encarg a Vlez Srsfield la redaccin del cdigo carril Central Argentino. Para agregar un ej'emplo ms, la sociedad an-
civil y en 1864, a Carlos Tejedor, el cdigo penal. El primero fue con- nima que dio origen en 1872 al Banco Nacional, fue constituida por
cluido en 1869 y entr en vigencia en 1871. Recin .en la dcada del 80 varios conocidos empresarios, polticos y gobernadores, suscribiendo ade-
seran sancionados los cdigos penal y de minera luego de varios aos ms el gobierno nacional. un importante porcentaje del capital.
de revisin y discusin parlamentaria. '
 96 OseAR OSZLAK
inmigracin, la delimitacin y destino de las tierras pblicas,
la exploracin geolgica y minera, el control sanitario, la for-
macin de docentes y el registro estadstico del comercio y la
na vegacin.
En general, las actividades hasta ahora mencionadas fue-
ron apropiadas por el estado sustituyendo en su ejecucin a
otros agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre impera-
tiva, implicaba una transferencia y concentracin de mbitos
funcionales cuyo control representara, a la vez, una fuente de
legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de im-
poner un orden coherente con las necesidades de acumulacin,
el estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar
los atributos que 10 definan como sistema de dominacin. Las
otras instancias articuladoras de la actividad social cedan te-
rreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacin que
lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los
individuos y a la rutina de las instituciones.
Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos opera-
tivos comenz a llenar de contenido la formal existencia del
estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda
En sus races formas tradicionales de organizacin social y
ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin del
gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en
'producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronuncia-
mientos de jefes polticos dispuestos a cambiar situaciones
provinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen, as como
en la continuidad de prcticas autnomas lesivas para el poder
central. Antes de cumplir el primer ao de su perodo presi-
dencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias
haban adherido al nuevo orden, se haba hecho necesario pre-
ver cualquier reaccin distribuyendo estratgicamente las fuer-
zas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, sealaba que
hallndose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y
siendo sta centro de todos los recursos, podan resolverse r-
pidamente las situaciones de desorden o rebelin.
En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue-
(110S Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la
I rpida movi~in de su ejrcito el argumento ms contun-
dente para "ganar la adhesin" de las provincias. L~Lcentrali-
1cindefPoder y los recursos--reSultaban insuficientes. Para ser
LA CONQUISTA DEL ORDEN 97
efectiva deba ir acompaada por una descentralizacin del
control' es decir por una "presencia" institucional permanente
que fu~ra antidipando y disolviendo rebelione~ interiores, y
afirmando la suprema autoridad del estado nacional.
Sin embargo, esta presencia 110 poda ser slo coactiva.
Los largos aos de guerra civil haban demostrado la inviabi-.
lidad de varios experimentos de creacin del estado, fundados
en la fuerza de las armas o en efmeros pactos que cambiantes
circunstancias se encargaban rpidamente de desvirtuar. Si
bien durante la guerra de independencia la organizacin del
estado nacional haba tenido un claro sentido poltico, las luchas
recientes haban puesto de relieve el inocultable contenido eco-
nmico que haba adquirido esa empresa. Por eso, la legiti-
midad del estado asuma ahora un carcter diferente. Si la
represin -su faz coercitiva- apareca como condicin nece-
saria para lograr el monopolio de la violencia y el control
territorial, la creacin de bases consensuales de dominacin
apareca tambin como atributo esencial de la "es~tiaad". ,E_110
supona no solamente la constitucin de una alianza poltica
estable, sino adems una presencia articuladora -material e
ideolgica- que soldara relaciones sociales y afianzara los
vnculos de la nacionalidad. De aqu el car-cter multifactico
que deba asumir la presencia estatal, y la variedad de formas
de penetracin que la: haran posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas
modalidades con que se manifest esta penetracin podran ser
objeto de una categorizacin analtica. Una primera modalidad,
que llamar represiva, supuso la organizacin de una fue.rza
militar unificada y distribuida' territorialmente, con el objeto
de prevenir y sofocar todo intento de alteracin d_elorde~ i:p::
puesto por el estado nacional. Una segunda, que denomlI:are
cooptativa, incluy la captacin de apoyos, entre los secto~~s
dominantes y gobiernos del interior, a travs de la formacin
de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestacio-
nes recprocas. Una tercera, que designar como.matenal, pr;-
supuso diversas formas de avance del estado nacional, a .t~av_es
de la localizacin en territorio provincial de obras, serVICIOS y
regulaciones indispensables para su progreso econmico. Una
cuarta y ltima, que llamar ideolgica, consisti en l~ ?re-
ciente capacidad de creacin y difusin de valores, conocirmen-

98 OseAR OSZLAK
tos y smbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad
que tendan a legitimar el sistema de dominacin establecido.
Las prximas secciones ilustrarn los mecanismos espec-
ficos a travs de los cuales se expresaron estas distintas formas
de penetracin "0. Es conveniente advertir, sin embargo, que
tratndose de categoras analticas excluyentes, su examen se-
parado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y com-
pleja imbricacin con que se manifestaron en la experiencia
histrica concreta.
Penetracin represiva
Esta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o ame-
naza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la volun-
tad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a
su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave
empleado por el estado para imponer esta forma de control
coercitivo, fue la institucionalizacin de un ejrcito nacional.
Puede parecer extrao que medio siglo despus de iniciado
el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los
enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organizacin
del ejrcito se planteara an como tarea pendiente. Hubo sin
duda ejrcitos: expedicionarios; libertadores; de lnea, custo-
dios de fronteras interiores. Hubo tambin intentos orgnicos
de establecer una institucin militar permanente, como ocurrie-
ra bajo las presidencias constitucionales de Rvadavia y Urqui-
za. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso perodo de
guerras civiles, la conduccin del aparato represivo fue un
atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias 13.
12 Con relacin al tema de la penetracin ideolgica, slo efectuar
algunos breves comentarios a 10 largo del trabajo. Su anlisis -detenido
demandara un esfuerzo de investigacin que trasciende los limitados
alcances del presente ensayo.
13 Estos ejrcitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen
en la desmovilizacin de tropas y la sublevacin de batallones de los
ejrcitos revolucionarios, coincidiendo con la culminacin de la guerra
de la independencia y el .f'racaso de los sucesivos proyectos de unidad
nacional. El caudillismo, la anarqua y el arraigo de la idea federal, son
LA CONQUISTA DEL ORDEN 99
Estas mantenan una guardia permanente sobre cuya base se
constituan ejrcitos' locales, muchas veces coaligados C9P los
de otras provincias para sostener enfrentamientos con el de
Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejrcitos
provinciales.
Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito (le
reserva estimado en 121.500 hombres, que clculos ms opti-
mistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria Gue-
rra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte de
la poblacin -una gran proporcin de la poblacin masculina
adulta- poda ser movilizada para el servicio activo. Claro
est que estas cifras eran puramente tericas, ya que las pro-
vincias tendan a ocultar informacin sobre sus efectivos y a
retacear su apoyo toda vez que se les requera el reclutamiento
de contingentes de guardias nacionales. Esta prctica, que con-
tinuara vigente luego de la definitiva organizacin nacional,
manifestaba la renuencia de las provincias a ceder el privilegio
de la conduccin de las fuerzas militares radicadas en su terri-
torio, .base de la defensa de su autonoma pero a la vez escollo
para la formacin de un ejrcito nacional. Son elocuentes en
este sentido las palabras del ministro de guerra y marina en
1857 cuando refirindose a la necesidad de establecer un sis-
terna de relevos, basado en el principio de que todos los cuerpos
deban participar con igualdad en los diversos servicios mili-
tares, sealaba como su principal objetivo "desarraigar la lo-
calizacin de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejrcito
verdaderamente nacional" (Memoria Guerra y Marina, 1857).
Ya he sealado que correspondi a Mitre la organizacin
de un ejrcito regular, cuando transcurra el segundo ao de
su presidencia. Al comienzo, los problemas ms acueantes a
resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de
los frentes de lucha, que .obligaban a un permanente desplaza-
miento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de pro-
fesionalizacin, derivada de las dificultades de reclutamiento,
ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejrcito nacional, com-
puesto or-iginariamente de 6.000 efectivos, debi afrontar de
inmediato la defensa de la lnea de frontera con el indio, al
fenmenos ntimamente vinculados a la constitucin de' estas fuerzas
locales.
 100 OSCAR OSZLAK
tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamientos pro-
ducidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas porte-
as H. Por esta misma razn, sus dimensiones' debieron modi-
ficarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en
gran medida imprevisibles, de la institucionalizacin del poder
estatal 15. La falta de una ley de conscripcin obligatoria ~pro~
blema arrastrado prcticamente desde las guerras de la inde-
pendencia- obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio
activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instruc-
cin y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado
de lnea. El gobierno tambin debi afrontar el problema de la
homogeneizacin de los cuadros militares, ya que: 1) no se
contaba con una fuerza integrada con el aporte de todas las
provincias; y 2) no exista una adecuada distribucin jerr-
quica entre los diversos rangos 16.
H Esta permanente movilizacin del ejrcito pronto se convertira
en un fundamental instrumento de penetracin y control territorial, so-
bre .todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el
Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional.
15 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejrcito, al mando de W. Pau-
nero, que interviniera en las operaciones contra Pealoza, caudillo de
La Rioja, fue disuelto un ao despus de organizado el ejrcito; pero
a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigi armar y equipar
un ejrcito que lleg a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurri
con la pequea fuerza de marina. Reducida en un comienzo a slo tres
buques en pie de guerra (los dems fueron arrendados a particulares),
pronto debi redimensionarse con motivo del. conflicto blico.
16 Sobre el primer aspecto, recin en 1866 se expresara oficial-
mente que todas las provincias se hallaban "representadas" en el ejr-
cito nacional (con especial mencin de la eternamente rebelde provincia
de Corrientes), an cuando ello no significaba todava una verdadera
integracin. En cuanto a la distribucin jerrquica, se trataba -como
en otros aspectos-- de una situacin de arrastre. El otorgamiento de
grados militares durante la guerra contra Espaa y las disputas locales,
produjo una hipertrofia en el escalafn de jefes y oficiales. En 1822 se
intent "jubilar" (sin xito por falta de recursos) un "excedente" de
11 generales, 63 jefes y 180 oficiales. Tambin la Confederacin Ar-
gentina leg al nuevo gobierno nacional un crecido nmero de personal
militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que
indicaban sus reales mritos, situacin atribuida a "la prodigalidad de
la administracin caduca del Paran". Es as que en 1864 el escalafn
del personal con goce de sueldo inclua 25' generales y 60 coroneles
(Alvarez, 1910). Es razonable suponer, claro est, que adems de ata-
car estos excesos, la "racionalizacin" de los cuadros tambin persegua
LA CONQUISTA DEL ORDEN 101
La creaClOn de un ejrcito nacional no elimin automti-
camente a las guardias nacionales mantenidas por las provin-
cias. El gobierno nacional no contaba. por entonces con poder
suficiente para avasallar este caro atributo de la autonoma
provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar con-
tinuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependa
de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad
local tambin explica la relativa facilidad con que los caudillos
provinciales organizaron ejrcitos e intentaron recurrentemen-
te alzarse contra la autoridad nacional.
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente las
presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debi
enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por
poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas
rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacin comn:
la defensa de las autonomas provinciales, amenazadas por la
creciente centralizacin del poder en un estado nacional que,
a os ojos del interior, encarnaba el proyecto hegemnico. de
Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de reprimir insu-
rrecciones sino tambin de desplegar una serie de actividade~
"preventivas", dirigidas a imponer o restituir un "orden" com-
patible con un esquema de dominacin en el que la autoridad
nacional resultara afianzada.
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el
herosmo de las provincias -guiadas por Buenos Aires- en
su lucha '''contra la barbarie, el despotismo y la montonera".
Controlada la situacin en las provincias litorales y liquidadas
las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catarnarca por las fuerzas
de Buenos Aires 17 la organizacin del ejrcito nacional se plan-
I
I el propsito de depurarlos de aquellos elementos antagnicos a la causa
t. portea.
11 Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires despus de la batalla
de Pavn, Mitre ocup las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego de
librar combate en Caada de Gmez. Urquiza se haba retirado a Entre
Ros y pese a las presiones para que invadiera esta provincia, .. Mitre
prefiri evitar el desgaste de su ejrcito, destinndolo en su lugar a
cambiar las situaciones polticas de las provincias, de modo que el par-
tido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en todas
ellas. Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de que: 1)
la Repblica sera gobernada con la Constitucin Federal de 1853, re-
 102 OSCAR OSZLAK
LA CONQUISTA DEL ORDEN 103
te en trminos de una disminucin de los efectivos moviliza-
dos en la campaa militar y una concentracin de esfuerzos en nas "No se os ocultan las dificultades con qu ha. debido lu-
18.

custodiar las fronteras, especialmente las "internas", peligrosa-
mente acechadas y violadas. por incursiones indgenas;
La presidencia de Mitre fue un perodo de dura prueba
para el nuevo ejrcito nacionaL Cuando recin empezaba la
organizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisos b-
licos que constituan una formidable experiencia inicitica. Slo
r entre 1862 y 1868 se produjeron -segn Nicasio Oroo- 107
1 revoluciones y 90 combates en los que murieron 4.728 perso-
formada y jurada en 1860; 2) la provincia de Entre
vadida por las fuerzas de Buenos Aires; 3) U'rquiza, como gobernador
char el Gobierno para poner al Ejrcito en pie de guerra",
expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigindose en 1866
al Congreso: "cuando ninguna preparacin exista y era nece-
sario crearlo todo con la premura exigida por las circunstan-
cias. Armar y equipar un ejrcito de 25.000 hombres, proveer
a su subsistencia y a sus comodidades. " era una obra que a
ms de ser sobremanera costosa para el tesoro, requera toda
la actividad, la energa y el celo de la administracin". El si-
multneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa
en las provincias o en la frontera interior l., exigi el dsplie-
Ros no sera in-
gue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la toma
de decisiones y cuantiosos recursos Ello se evidenci en el
20.

de Entre Ros, desconocera a las autoridades de la Confederacin, que de nmero de acciones militares, en la cantidad de tropas movi-
hecho haba caducado, y la provincia reasumira su soberana dejando lizadas y en el volumen de gastos realizados.
sin efecto las disposiciones relativas a la fijacin de la capital y terri-
torio federalizado; 4) Urquiza desarmara las bateras construidas en el La intercambiabilidad de las fuerzas (v. g, ejrcito de lnea
Diamante y la escuadra de la Confederacin, e influira sobre Corrien- o guardias nacionales) y de los destinos militares se convirti
tes .para que adoptara una actitud similar a la de su provincia; 5) el
en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaracin de
GobIerno de Buenos Aires invitara a las provincias a reasumir su 50-
ber~na local, retirando sus autoridades del Congreso caduco, y convo-
guerra al Paraguay 21. Ello determin que, aun en medio de
carla a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes pblicos que ha-
bran de regir la Nacin. Posteriormente, las divisiones del ejrcito de
18 Declaraciones del senador Nicasio Oroo el 28 de setiembre de
Buenos Aires ocuparon casi todas las provincias. En la primera Santa
1868. Citado por J. L. Busaniche, Historia argentina, Buenos Aires,
Fe, el presidente de la Confederacin huy. y el gobernador fue depuesto,
Solar-Hachette, 1969.
En Cor-rientes, no obstante la actitud pacfica que asumieron sus .auto-
19 A pesar de que en ciertas coyunturas el estado debi atender al
ridades, el gobierno fue derrocado por un movimiento armado. Mientras
mismo tiempo estos tres frentes de conflicto, sus esfuerzos eri cada uno
un batalln mitrista iba a ocupar la provincia desde Buenos Aires se
de ellos tendieron a concentrarse en perodos diferentes: la guerra con
enviaba dinero, armas y municiones. Cuando se acercaba a Crdoba el
el Paraguay, al promediar el perodo presidencial de Mitre; la sofocacin
primer cue~po de ejrcito de Buenos Aires al mando. de Paunsro, un
de los levantamientos de caudillos (v. g., los Taboada, Lpez Jordn y
grupo de diputados de la Legislatura provincial derroc al gobierno y
el propio Mitre), entre los ltimos aos del gobierno de Mitre y el final
declar su adhesin a la poltica de Mitre. Desde Crdoba salieron en-
de la presidencia de Sarmiento j y las campaas contra el indio, durante
tonces varias divisiones para operar sobre Cuyo, provincias en 'las que
la presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la creciente capa"
t~mbin los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a la poli-
ciclad del estado nacional para afianzar su poder frente a las situaciones
..trca d~ Bue.nos Aires. El ataque se centr luego sobre La Rioja, foco
provinciales, concentrando -una vez alcanzado este propsito- sus me-
de resistencia del general Pealoza, quien se hallaba auxiliando en Ca-
dios de coercin sobre el ltimo escollo que se opona al pleno control
tamarca al general Navarro. Las fuerzas combinadas de Taboada Pau-
territorial: la lnea de frontera con el indio. Por eso, cuando estaba em-
nero y Rivas derrotaron a los caudillos que intentaron la resistencia.
peado en esta ltima campaa, poda afirmar Avellaneda en su men-
Por s~ parte, restablecida la paz en las provincias del litoral, Mitre
saje al Congreso de 1877: "Despus de estos dos ltimos aos, ha que-
regreso a ~u~nos Aires con parte de su ejrcito y reasumi el gobierno
dado como un hecho perfectamente demostrado que no existe ya entre
de l_a provincia. La legislatura de Buenos Aires lo autoriz a aceptar
nosotros teatro para esas revoluciones que cambien can fuerza irre-
y ejercer l::.s facultades inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que
sistible la situacin de la Nacin o de una provincia." .
delegaron en l las provincias de la Confederacin y a convocar a elec-
20 Vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.
cien de un nuevo congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25 de mayo de
21 En 1867, divisiones del ejrcito del Paraguay fueron distradas
1862. Cf. Adolfo Saldas, Un siglo de instituciones, tomo Ir, La Plata,
de la contienda para sofocar rebeliones interiores. El ejrcito del Norte,
Taller de Impresiones Oficiales, 1910.
al mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de San-
tiago, Tucumn y algunas de Catamarca y La Rioja, combinado con una

104 OSCAR OSZLAK
intensas polmicas, el estado nacional continuara apelando a
contingentes de guardias nacionales -reclutados por las pro-
vincias- para cubrir los servicios de frontera con el indio.
Paralelamente, intentara sin mucho xito una suerte de cons-
cripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia
contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de lnea 22.
Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondra
innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lneas ge-
nerales, se ajustaran al mismo principio aunque como en el
caso anterior, tampoco tendran vigencia efectiva.
Hasta 181.6 la Guardia Nacional sirvi -como hemos vis-
to- de importante refuerzo del ejrcito regular, ante con-
tingencias que colocaban a ste en situacin precaria. Al
divisin de otro ejrcito del interior, comandado por W. Paunero, fueron
destinados a combatir rebeliones en CUyo y La Rioja. Parte de la Guar-
dia Nacional de esas provincias y algunos cuerpos de lnea permane-
cieron en dichas regiones en previsin de nuevos alzamientos. Tambin
el Ejrcito del Norte debi reprimir levantamientos en Salta y Jujuy.
Parte del ejrcito retorn luego a la lucha en el frente paraguayo. Ter-
minada la guerra, se libr la orden de licenciamiento del Ejrcito del
Norte. .Por su parte, el ejrcito de lnea destinado a cubrir el servicio
de fronteras a su regreso del Paraguay, debi acudir, a conjurar la re-
belin iniciada por Lpez Jordn en Entre Ros, luego del asesinato de
Ur quiza.
22 Por decreto del 27 de enero de 1870, Alsina =-vicepreeidente de
la Repblica- ordenaba que las provincias contribuyeran proporcional-
mente, con un total de 2.560 hombres, a la remonta de los servicios de
lnea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba alH un principio que
alteraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas las
provincias, tuvieran o no fronteras que guardar, deban contribuir pro-
porcionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de
este principio, la nota con la que el general Martn de Ganza, ministro
de Guerra, enviaba, el decreto a los gobernadores, sealaba que se tra-
taba "de compartir el peso de una carga comn ... , porque en la vida
nacional no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia
tampoco, y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe, que es
fuente de renta nacional, tiene derecho a ser defendida por el esfuerzo
y sacrificio de todos, como riqueza argentina, como riqueza de todos".
Es de hacer notar que ya en 1864, Emilio Castro -futuro gobernador
de Buenos Aires- haba sostenido en la legislacin bonaerense el ca-
rcter inconstitucional de este servicio. Y que hacia fines de esa dcada,
el sistema de contingentes de enganchados, peridicamente enviados a
las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates parlamen-
tarios y a una influyente corriente de crtica social, recogida especial-
mente por la literatura y el periodismo.
LA CONQUISTA DEL ORDEN 105
constituirse prcticamente en una institucin permanente, su
existencia posibilit y aceler la capacidad de penetracin del
estado nacional en todo el mbito territorial. Cuando en 1866
el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las provincias
se hallaban "representadas" en el ejrcito nacional, pona de
manifiesto dos circunstancias: 1) que elestado nacional haba
conseguido ganar o imponer el apoyo de ,las provincias, pero
2) que an no haba podido establecer una fuerza diferenciada
de su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de
los gobiemos locales para el mantenimiento del aparato repre-
sivo nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sar-
miento, el servicio de fronteras continuaba llevndose a cabo
con tropas regulares y guardias nacionales':'.
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuara
siendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras 'interio-
res sino adems, para sofocar nuevas rebeliones. A los reitera-
dos levantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros sucedi la
insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas elecciones
presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Este ltimo
episodio militar exigi convocar a 60.00 hombres, que se movi-
lizaron sobre una extensa regin del territorio nacional, li-
1
23 Saliendo al paso de las crticas que esta situacin ocasionaba,
Sarmiento encontraba en la experiencia histrica propia y ajena ade-
cuada justificacin para esta situacin: "Desde las plantaciones avan-
zadas adonde el Gobierno de un pas no alcanza, hasta el sistema militar
prusiano, el deber, la obligacin y la necesidad de defender la propiedad
y la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, re-
posan sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la forma
de gobierno. Las poblaciones nuevas en esta y la otra Amrica se ar-
maron desde el primer da de su existencia para defenderse, y slo cuan-
do se constituyeron en naciones, hicieron' de esta defensa local un sis
tema de defensa comn, llamndole Guardia Nacional. El ejrcito regular
puede suplirla o exonerarla; pero toda vez que aqul no est en propor-
cin con la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el
ejrcito nacional, llmese milicia, Landwer o reserva. Toda limitacin
que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la Guardia Nacional,
es suicidar la Nacin y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacri-
ficios destruimos o neutralizamos entre todos, a saber: las milicias que
con Ramrez y Quiroga sublevaron el pas y mantuvieron la guerra
constante en las provincias; las de Bueno~ Aires, comandadas por el
General D. Juan Manuel de Rosas durante veintisis aos y las veinte
mil lanzas de Entre Ros a las rdenes del Capitn Geheral Urquiza.
La guerra civil de cincuenta aos, fue slo la antigua milicia localizada
bajo un caudillo." (Sarmiento, Mensaje, 1872.)
 106 OSCAR OSZLAK

brando batallas decisivas en las provincias de Buenos Aires y

I"A CONQUISTA DEL ORDEN
107
Crdoba. Un ltimo y definitivo enfrentamiento, en 1880, ce-
rrara un ciclo histrico de siete dcadas de guerra civil: la
.
. . Toc a vel1aned. heredar el comando de una fuerza cons-
ttuda ~n ~Ivote. de la penetracin estatal Y: control coactivo
insurreccin del gobierno de Buenos Aires contra las autorida-
des nacionales, que origin una nueva e importante moviliza-
del terrItOrIOnaclOnal. Una fuerza institucionalizada en la lu-
cha, . en la renova~a experimentacin organizativa, en la pre-
ttin. Pero para entonces el ejrcito. nacional haba adquirido
Pun perfil institucional diferente. "
sencra ~e sus efectIvos en apartadas guarniciones y en mltiples
escenarios d~, combate. Una fuerza que haba conseguido des-
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los prime- hacer l~ Unin del Norte, prevenir los intentos secesionistas
ros aos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse de. C~rrIentes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levanta-
el Jcencameato de la G~rdia Nacional, haba asumido la ex- mlenL?S ~e Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y
clusiv"a responsabilidad de la actividad militar, formando sus conspIraCIOnes cordobesas o santafecinas.' Una fuerza, en fin,
cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protag- que .Av;llaneda concentrara en la "solucin final" del proble-
nica actuacin en los hechos decisivos que eslabonaban el nuevo m: mdIgena, .10 ~ual equivala a ganar el definitivo control de
orden haba favorecido su profesionalismo e institucionaliza- ex Lensos territorios y su incorporacin al sistema prod ti
Tod e t ., 1 uc IVO.
cin. Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionales haban . ? s. o supona mantener e .nivel de actividad y la presencia
salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando insttuciona] ~el aparato militar en gran parte del territorio
en capacidad organizativa y operativa, Su estricta subordina- nac~onal, no so.lo porque la campaa del desierto 2S se extenda
cin al poder civil, destacada por Sarmiento y Avellaneda", a .dIversas regiones del pas, sino tambin porque el afianza-
( acentuaron su espritu de cuerpo, evitando la divisin interna miento del control estatal sobre las situaciones provinciales
y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan. cabida en sus exiga forma:: _Y distribuir cuerpos de ejrcitos en diversos
filas (o se iban. extinguiendo) los enganchados involuntarios, puntos .~strateglCO~, desde los cuales pudiera ejercerse una efi-
los mercenarios extranjeros o los "destinados" por crmenes. caz ~CClO~ preventiva y represiva. Ello explica que durante la
La prspera situacin econmica del pas durante el gobierno p:-esldencla .de Avellaneda el presupuesto militar haya mante-
de Sarmiento haba permitido normalizar el aprovisionamiento, n:do, aproxlm~d~mente, el nivel de las dos presidencias ante-
vestuario, armamento y puesta al da de los sueldos 25. Nuevos r~qres y da credlto ~ las crticas por entonces dirigidas al mi-
institutos militares apoyaban la formacin y perfeccionamiento mstro de guerra Alsina, en el sentido de que habra malgastado
de los cuadros 26. Y el avance tecnolgico -:-sobre todo el acceso los escasos recursos del presupuesto nacional en milita . 1
al ferrocarril, al telgrafo y al nuevo armamento adquirido en pas 29. . rrzar e
la dcada del 70- multiplicaba la capacidad ofensiva del poder
Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de
militar nacional". las fuerzas armadas
. T ..
y su estratgica distribuclo'n
y
e 1
mp ea,
1
srgrn rearen un lTIvalorable recurso poltico. Sera precisamente
H Vanse, por ejemplo, las declaraciones en tal sentido efectuadas
en los mensajes al Congreso de 1872 y 1875. l,
25 Est ltimo problema constitua casi una tradicin, al punto de t~l~afo and~n ms de carreta que los caballos en que voltejea el cau-
que el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas dllo, (Sarmiento, Mensaje, 1874.)
en 1874 antes de ser licenciados, signific -segn lo expresara Ave- 2~ Deno~inaci~n gen~ri:a de las campaas militares destinadas :\
Ilaneda-c- un "acto administrativo que no tiene hasta hoy precedentes". r~prlml.r las mcurSlOnes indgenas y a ganar el control sob t .td
. 26, Entre otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Na- nos ubicados fuera de las fronteras interiores E. t. 1 re ern. -
1 . t d . . n par ICUar, se aphca
val, la Inspectcra General del Ejrcito, etc. a conj un o e acciones militares desarrolladas contra el . d t
medola dos de 1os anos
-. 70 y comienzos de Ios 80 qu l. In io en re
21 Comentando tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas
del interior Sarmiento sealaba que las mismas " ... confirmaban un definitivo control del territorio nacional segn ~u aect~:lm~~~~?n co,:, el
20 Crticas d 1 d . L N ., IguraclOn
hecho ya vulgar, pero olvidado por los rebeldes ; y es que el vapor y el . e narro a amon (Buenos Aires 14-1-76) It d. :
por GUIllermo H, Gasio y Mara C. San Romn La ~onqUist 'd c; a as
areso, 1874-1880, Buenos Aires, Ediciones La Bastilla, 1977. a e pro-
 OseAR OSZLAK
108
la conciencia de este nuevo poder del estado, la tarda compro-
bacin de que con el auxilio de esa fuerza militar el gobierno
nacional haba diferenciado su base social de apoyo de la po-
derosa burguesa portea, lo que lanzara a Buenos Aires a
intentar detener el avance del vstago cuyo desarrollo siempre
crey controlar. Entonces ya sera tarde.
Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras
pueden servir para completar esta caracterizacin del aparato
represivo del estado nacional y destacar su peso en esta etapa
de penetracin institucional. Entre 1864 y 1879, el total del
personal civil y militar empleado por el estado se mantuvo
entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos aos, slo el personal
de tropa constituy aproximadamente ro
el.50 de! total:o: Y .~n
los momentos de crisis, en que una rebehn o la mtensIflcac:on
de las operaciones militares requera el reclutamiento de nue-
vos efectivos, el total de tropas movilizadas poda alcanzar a
varias decenas de miles.
Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio
de Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porcin ms
significativa del presupuesto. Si se excluyen los serv~~ios de la
deuda pblica, en gran parte afectados a la obtencin de, :-e- _
cursos para sostener el aparato militar, el presupuesto ?ehco
super casi siempre la mitad de los gastos tota!e~ del gobierno.
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deuda
pblica y el presupuesto militar representaron las dos terc~ras
partes de las ejecuciones totales 31. La guerra de la ~nple
Alianza consolid an ms esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a guerra y ma-
rina (que oscilaron entre el 55 ro ro
y el 65 de! g~to total del
gobierno nacional) como al pago de la deuda pblica, Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, ~stos dos rubros ab~or-
bieron prcticamente la totalidad de los incrementos prodUCIdos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100 ro.
El erado de exigencia que planteaba al estado nacional la
actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse -y
hasta cierto punto medirse- a travs de la comparacin de
30 Alberto 1:{artnez, El presupuesto nacional, Buenos Aires, 1890.
31 Ningn otro rubro -ni siquiera .el costo ?el aparato recau.~adOl~-
lleg a constituir durante la presIdencIa de MItre una proporcin SIg-
nificativa del gasto pblico.
LA -CONQUISTA DEL ORDEN 109
los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4
y grfico 1 se han dispuesto ambas series para el Ministerio
de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta 1880: el
estado no tena ninguna capacidad de prever el volumen de sus
gastos militares, los que a menudo superaban varias veces las
cifras presupuestadas. En cambio, a medida que se avanza en
1~1dcada del 80, la discrepancia resulta cada vez ms insigni-
f'icante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin ini-
cial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los
recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. En
parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimien-
to de los servicios de la deuda pblica. A su vez, el floreci-
miento de los negocios, al amparo de un "orden" que tenda a
desligar el mbito de la produccin y el comercio de la lucha
-" armada 32, provocaba un continuo aumento- de las rentas esta-
tales 33. Este constante aumento, unido al hecho de que ahora
era el gobierno nacional quien monopolizaba la poderosa adua-
na de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estricta-
mente sus compromisos financieros, empez a despertar l
inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese en-
tonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De este
modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcin
de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del
hipertrofiado aparato militar.
32 Lucha que a la vez contribua en buena medida a aquel flore-
cimiento. No cabe duda de que el enorme poder de compra del aparato
militar afect al conjunto de la actividad econmica. La alimentacin
y vestuario de la tropa, la adquisicin de armamentos y pertrechos en-
tre otros rubros, contribuyeron a dinamizar la produccin y la interrne-
diacin. Durante la poca de mayor gravitacin de los gastos militares
la asociacin entre intereses econmicos y actividades blicas popula~
riz al Partido Liberal de Mitre como el "partido de los proveedores".
33 Segn se desprende del cuadro 3, entre 1863 y 1868 los recursos'
ordinarios -fundamentalmente rentas aduaneras- crecieron en un
92,9 0/0. El incremento resulta algo mayor si se consideran los recursos
derivados del uso del crdito.
 Cuadro 1

EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL *

(en pesos fuertes)

Relaciones Just., Culto Guerra y

Ma,?'ina u* Marina Total
A.o Interior Exteriores Hacienda ** e Inst. Pb,

3.342.347 7.925.702
1863 962.508 43.059 3.353.962 223.826
2.983.228 7.119.931
973.34D 70.255 2.812.948 280.151
1864 12,517.146
79.297 4.01~.723 353.971 7.099.276
1865 964.879 13.745.911
81.669 4.017.112 335.718 8.308.221
1866 1.003.191 14.110.077
77.951 3.412.834 404.079 9.292.770
1867 922.443 16.693.434
83.106 3.296.637 . 488.019 10.444.733
1868 2.380.911 14.953.431
93.619 4.312,267 723.321 8.056.666
186D 1.767.558 19.439.966
88.452 7.498.289 882.974 9.259.602
1870 1.710.649 21.166.230
94.078 9.784.542 1.036.157 8.033.617
1871 2.217.836 26.483.930
2.480.299 97.029 16.027.640 1.087.421 6.770.398
1872 31.025.071
4.192.885 99.728 14.423.613 1.304.794 11.004.051
1873 A ~..,,. no"",
29.784.195
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1875 7.240:207 17Z:514 9.413.525 1.&60.499 10.1B1.116 ..:::.O.;,)U '.OUJ...

1876 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 22.153.048

1877 2.149.007 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 19.924.960
1878 3.211.630 169.895 10.627.950 1.119.235 5.712.208 20.840.918
1879 2.371.566 126.010 11.066.795 1,336.597 7.622.190 22.523.158
1880 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 11.428.678 1.263.201 26.919.305
1881 6.216.386 296.420 10.292.107 1.440.712 8.955.701 2.079.836 28.381.152
1882 13.092.007 298.914 31.880.778 3.102.727 7.627.059 2.005.522 58.007.007
1883 16.464.861 345.270 13.096.881 3.862,414 8.118.074 2.943.877 44.831.376
1884 20.259.570 402.516 19.774.408 4.671.968 7.818.929 3.512.746 56.440.137
1885 20.674.665 464.662 17.744.310 4.902.279 7.734.089 3.985.654 50.505.659
1886 15.902.386 499.675 20.696,982 5.883.011 8.331.778 3.144.503 54.394.585
1887 16.305.919 1.322.584 29.536.992 6.515.421 8.328.103 3.132.969 64.693.028
1888 27.798.921 3.041.793 24.034.475 8.059.821 8.764.755 4.177.915 75.877.681 .
1889 50.309.448 3.246.589 26.754.086 10.161.009 9.478.050 7.301.948 107.251.130
1890 42.486.885 2.239.536 26.103.044 8.575.016 9.697.728 6.261.043 95.363.596

FUENTE: Elaborado en base a las Memorias del Ministerio de Hacienda.

* Incluyen las ejecuciones ordinarias y extrao~dinarias derivadas de leyes especiales y acuerdos de gobierno.
*,' Incluye el pago de servicios de la deuda pblica, cuya incidencia oscila entre un 50 y un 90 % del total ejecutado.
*** A partir de 1880 los gastos correspondientes a Marina se consignan por separado.
 Cuadro 2
LA CoNQUISTA DEL ORDEN j
113

GOBIERNO NACIONAL
EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS
1863 -1890
Cuadro 3

RENTAS ORDINARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL

PERODO 1863 - 1880

(en miles de pesos fuertes)

Derechos de Derechos de
Ao Total importacin exportacin Otros

1863 6.478,7 4.273,'1, 1.821,7 383,6

1864 7.005,3 4.268,7 2.221,7 514,9
1865 8.295,1 5.321,8 2.380,9 592,4
1866 9.568,6 6.686,1 2.164,3 718,2
1867 12.040,3 8.713,1 2.533,6 793,6
1868 12.496,1 9,660.5 2.281,4. 554,2
1869 12.676,7 9.949,8 2.489,3 237,6
1870 14.833,9 12.092,1 1.860,1 881,7
1871 12.682,2 10,176,1 1.582,3 923,8
1872 18.172,4 14.464,9 2.621,4 1.086,1
1873 20.217,2 16.516,7 2.488,5 1.212,0
1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
1874 16.526,9 12.5~2,9 2.303,0 1.711,0
1875 17.206,7 12.893,5 2.616,6 1.696,6
1876 13.583,6 9.577,7 2.591,8 1.414,1
1877 14.824,1 10.843,4 2.324,5 1.656,2
~ Deuda pblica 2.299.6 4.119,3
1878 18.451,9 12.033,0
1879 20.961,9 12.844,7 2.887,4 5.229,8

D Guerra y marina 1880 19.594,3 12.055,8 3.520,4 4.018,1

Interior FUENTE: Memorias. del Ministerio de Hacienda, Repblica Argentina.

Hacienda, Justicia, Culto e Instruccin pblica

 Cuadro 4

GASTOS PRESUPUESTADOS, EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS E fNDICE DE IMPREVISION

1862 -1890 (en mi1~s de pesos fuertes)

Interior Guen'a y Muyina Marina

Presu- Ejecu- ndice Presupues- Ejecu- fndice Presupues- Ejecu- fndice
Ao puesta do tado Diferenc. imprev. tado tado D'f' t a do
1 erene. imprev. tado Diferenc. imprev .
.1 2 1-2=3 3:1.100=4 1 2 1-2=3 3:1.100=4 1 2 1-2=3 3:1.100=4
1862 526 1.297
1863 962 3.342
1864 1.106 973 + 133 + 1,2' 3.375 2.983 + 391 + 11,6
1865 +
1.012 965 47 + 4,8 . 2.734 7.099 -4.365 -159,6
1866 1.097 1.003 + 94 + 9,3 2.733 8.308 -5.575 -203,4
1867 1.091 922 + 168 + 11,8 2.813 9.293 -6.480 -230,3
1868 981 2.381 - 1.400 - 70,1 3.104 10.445 -7.341 -236,5
1869 1.063 1.767 705 - 60,3 3.443 8.057 -4.613 -133,9
1870 1.405 1.711 306 - 21,8 3.728 9.260 -5.531 -148,3
---- _."~"~'-,._-,---- ... -,-,-.,---,--,--'~~,-,:"_,--,,,,,,;,-,--,,:,,~,.~ "~'~'~-~-'~~",.:,; ..: :.,

JB:7J 1..f36 . 2..218 682 - 44..4 4.049 8.033 -3.984 - 98 4

1872 3.678 2.480 + 1.198 + 32,5 4.882 6.770 -1.888 - 38,6
1873 2.307 4.192 - 1.885 - 81,7 5.741 11.004 -5.263 - 91,7
1874 2.484 (j.835 - 3.351 -134,8 5.732 9.417 -3.684 - 64,3
1875 3.190 7.240 - 4.050 -126,9 .5.939 10.181 -4.242 - 71,4
1876 2..186 3.480 994 - 40,0 5.649 7.379 -1.729 - 30,6
1877 1.877 2.149 - 272 - 14,5 5.016 7.353 -2.337 - 46,6
1878 2.056 3.212 - 1.156 - 56,2 5;218 5.712 '- 494 - 9,4
1879 2.015 2.371 357 - 17,7 5.110 7.622 -2.512 - 49,1
1880 2.583 3.844 - 1.251 - 48,4 4.438 11.429 -6.991 -157,5
1881 3.262 6.216 - 2.954 - 90,5 4.643 8.056 -3.412 - 73,5 641 1.263 - 622 - 97,1
1882 4.886 13.092 - 8.206 '-167,9 4.841 7.627 -2.786 - 57,5 845 2.080 -1.235 -146,1
1883 6.380 16.465 -10.084 -158,0 5.702 8.118 -2.416 - 42,4 1.743 2.006 262 - 15,0
1884 6.951 20.259 -13.309 -191,4 6.151 7.819 -1.668 - 27,1 2.384 2.944 559 - 23,4
':l883 10.330 20.675 -10.344 -100,1 7.435 7.734 - 299 - 4,0 2.549 3.513 963 - 37,7
1886 8.243 15.902 - 7.659 - 91,9 6.938 8.332 -1.393 - 16,7 3.514 3.986 472 - 13,4
1887 9.878 16.306 :.._ 6.428 - 65,0 8.121 8.328 - 206 - 2,5 2.753 3.144 380 - 13,8
1888 12.814 27.799 -14.976 -116,8 7.100 8.764 ':"__1.664 - 23,4 3.197 3.133 64 - 2,0
1889 15.602 50.309 -34.707 -222,4 8.311 . 9.478 -1.167 - 14,0 2.769 4.178 -1.409 - 50,8
1890 16.237 42.487 -26.249 -161,6 .9.507 9.697 - 190 - 2,0 2.908 7.302 -4.393 -151,0

FUENTE: Elaboracin propia en base a datos de las Memorias del Ministerio de Hacienda.
 Grfico 1

NDICES DE IMPREVISIBILIDAD PRESUPUESTARIA

DEL ESTADO ARGENTINO *

MINISTERIO
40 DE
MINISTERIO
- DEL
GUERRA
Y
20 INTERIOR MARINA
(+) 184,c:[" 1870 1880 1890 (+) 1880 1890
o O I 1870

(-)
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 LA CONQUISTA DEL ORDEN 119
118 OseAR OSZLAK
terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la
poltica seguida despus de la batalla de Cepeda, posibilit que
el Partido Liberal que diriga "se hiciera un poder nacional" 34.
N o en vano Buenos Aires haba observado durante casi una
dcada la exueriencia de la Confederacin. Haba detectado sus
Penetracuni cooptativa
debilidades, ~onoca a fondo los pilares que sostenan ese pre-
cario edificio y aquellos que podan desmoronarlo. y no haba
desechado oportunidades para poner a prueba su fortaleza 35.
Como he sealado, la penetracin cooptativa se refiere a la
captacin de apoyos entre los sectores dominantes locales y A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial
gobiernos provinciales, a-travs de alianzas y coaliciones basa- fuerte, .su poder efectivo radicaba en los recursos de la provin-
das en compromisos y prestaciones recprocas tendientes a cia federalizada (su natal Entre Ros) y en relaciones -perso-
preservar y consolidar el sistema de dominacin impuesto en nales con caudillos locales, resabio de la tradicin resista, cuyo
el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las apoyo lejos de ser incondicional deba ser objeto de negocia-
reglas ms elementales del juego poltico: debilitar al adversa- cin permanente 36. Como fundamental factor de cohesin pol-
rio y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, tica, Urquiza represent la continuidad de una prctica de do-
su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes con- minacin personalista que al no contar con el sustento de una
sideraciones: 1) la estrecha relacin entre cooptacin y otras alianza poltica estable ni haber impuesto la estructura formal
formas de penetracin estatal, que en experiencias histricas de la constitucin, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz
concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la a la accin disolvente de Buenos Aires. Su gobierno, as como
variedad de tcticas y recursos puestos, en juego, cuyo examen el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la
puede iluminar algunos aspectos todava no suficientemente Confederacin para subsistir sin la provincia portea. Para ser
aclarados del proceso de constitucin de la dominacin estatal. viable, el estado nacional deba contar con una clase social ca-
paz de articular la economa a nivel nacional y desequilibrar la
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban
correlacin de fuerzas polticas a nivel regional 31. Buenos AIres
sido ensayadas por Buenos Aires durante los aos de virtual
promovi toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Ur-
. secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que ni las
quiza, tratando' de aliarse con el primero, a quien la tutela de
clases dominantes porteas constituan un bloque homogneo
Urquiza pesaba demasiado. Aunque fracas en este propsito,
ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos
su accin no sera ajena a la actitud asumida por Urquiza en
Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de 1852, origen
del separatismo porteo, el gobierno de Buenos Aires dict una
ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar los gastos nece- 34 Cf. Adolfo Saldias, Un siglQ de instituciones, vol. 2, La Plata,
sarios para el envo y desempeo de una misin a las provin- Impresiones oficiales, 1910.
Z5 En el mensaje ante el Congreso de la Confederacin Argentina
cias del interior -confiada al general Jos Mara Paz- "con
de 1859 el vicepresidente Del Carzil atacaba al gobernador de Buenos
el obj eto de promover los intereses comunes de todo gnero y Aires, i:nputndole que al pronunciarse contra la ':ide,a f~dera~", atacaba
de fortificar las relaciones recprocas". Aunque el objetivo in- la soberana y existencia de cada una de las provmcias incluida Buenos
mediato de la misin -desbaratar las tratativas de Urquiza de Aires conmova el orden establecido e iniciaba un estado de guerra,
conse~uencia inevitable de un propsito <le centralizacin administrativa
reunir un congreso constituyente- result un fracaso, la ini-
dirigido a destruir la autonoma y personalidad poltica de cada pro-
ciativa marc el comienzo de una serie de acciones destinadas
vincia.
a convertir a Buenos' Aires en el ncleo de la organizacin na- 36 James R. Scobie, La lucha por "la. consolidacin de la nacionali-
cional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumen- dad argentina (1852-1862), Buenos Aires, Hachette, 1964.
tos de sus mej ores hombres se convirtieron en el sutil comple- 31 Scobie, iMde77l.
mento poltico de la accin paralelamente desarrollada en el

120 OSCAR OSZLAK
Pavn. Por otra parte, no descuid ocasin para socavar la
adhesin de las provincias al gobierno del.Paran o para com-
prar -la lealtad de jefes u oficiales confederales 38.
Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre
como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de hecho
el gobierno nacional. A partir de all, como ocurriera despus
de la Revolucin de Mayo, como 10 intentaran infructuosamente
Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional deba enfrentarse
una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de su matriz por-
tea sin traicionar los intereses asociados al Puerto; pero a la
vez, lograrlo sin convertirse .en una mera excrecencia del auto-
nomismo provincial. En el camino se eriga la "idea federal"
como formidable obstculo a las posibilidades expansivas de un
estado nacional. Por ello, si bien la accin desarrollada por el
gobierno de Mitre fue racionalizada en el discurso poltico co-
mo "ganar la adhesin de las provincias", su intencin ltima
fue ms bien desplazarlas como eje de articulacin de .relacio-
nes sociales y sustituirlas por una instancia territorial y social-
mente ms abarcativa. . prueba las fuerzas de cada contrincante. En este proceso se
Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas en
su fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del
estado. La constitucin de 1853, que cre el
mecanismo del Se-
nado, convirti a este rgano en "la verdadera llave maestra
del sistema poltico" 39. Formado por 20 senadores del. interior
y 8 del litoral (ms dos que corresponderan a la capital federal
una vez instalada), con entera independencia de futuras fluc-
tuaciones de la poblacin, otorg al interior' mayora perma-
nente, capaz de impedir con sus dos tercios la sancin de cual-
quier .ley. Por eso, ganar la "adhesin" provincial implicaba la
creacin de mecanismos que contrabalancearan esa importante
fuente de poder que haba quedado formalmente reservada a
las provincias, procurando un creciente control de sus situa-
ciones locales. Los intentos en tal sentido, que reflejaran ade-
38 Su intervencin en el conflicto entre el gobernador de Crdoba
De la Pea y el de San Luis Saa mediante el envo de armas y mil
onzas de oro; la proclamacin de Mitre de que deba apoyarse incon-
dicionalmente al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de ho-
nores y pagos de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros)
al. servicio de la Confederacin, son algunas ilustraciones de una con-
ducta reiterada a lo largo de esos aos.
o. H. Gorostegui de Torres, op. cit.
-,
LA CONQUISTA DEL ORDEN 121
1 ms la necesidad del estado nacional de diferenciarse institu-
cionalmente de las provincias, provocaran bajo nuevas formas
una reedicin del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo.
1 La reivindicacin de la autonoma del estado nacional presupo-
na negar que la autoridad que investa emanaba de la sobera-
I na y autonoma provinciales -posicin ardorosamente defen-
dida por Alsina y Tejedor. Para Mitre, como de hecho para
.Sarmiento ms tarde, su autoridad anteceda a la de las pro-
vincias y era constitutiva de sta 40.
La historia de esos aos estara matizada por innumera-
bles episodios en los que este principio no siempre sera res-
petado por las provincias, y gran parte de los conflictos susci-
tados entre stas y el gobierno nacional girara alrededor de
sus respectivas autonomas". El mbito jurisdiccional y el poder
decsional de cada parte se pelearan palmo a palmo. Y no slo
a travs de una discusin terica, que desde ya fue intensa,
sino adems mediante la produccin de hechos que pondran a
cristalizaran nuevas reglas del juego que acabaran por rede-
finir las caractersticas del sistema poltico. La autonoma y
jurisdiccin. funcional de las provincias se iran desdibujando
al ritmo de la: mltiple accin penetradora del estado nacional.
Desde el punto de vista de la modalidad que aqu nos
preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes
del interior, no tanto como representantes de intereses regio-
nales o locales sino ms bien como componentes de' un nuevo
pacto de dominacin a nivel nacional. En medio de gobiernos
locales recelosos y a menudo alzados, por un .lado, y la poderosa
40 Cf. Bartolom Galndez, Historia poltica argentina: la Tevolu-
cin del 80, Buenos Aires, Coni, 1945.
41 Los mensajes presidenciales no dejaban de sealar el estado
-cordial o inamistoso- de las relaciones del gobierno nacional con las
provincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con
el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la
"cuestin Capital" -que en 1862 se resolvi con un rotundo triunfo del
autonomismo porteo- y de la jurisdiccin sobre el municipio de Buenos
Aires. Pero en general, el gobierno nacional debi disputar todos aque-
llos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, desde la
exclusiva atribucin de establecer el estado de sitio (que, por ejemplo,
declararon algunos gobernadores ante la cercana de las montoneras de
Pefialoza ) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuerzas
armadas.
 LA CONQUISTA DEL ORDEN
123
122 OseAR OSZLAK

provincia portea no resignada a perder sus privilegios, por

otro el- estado. nacionaLj'llg;, ..sus. cartas a.dos -puntas:.ajveces,
usa~do la fue~za y los icursos de Buenos ires para someter
a las provincias interiores; otras, valindose de pactos y coali- Cuadro ;
ciones con las burguesas provinciales, para contrarrestar la
influencia ejercida sobre el gobierno nacional por la burguesa SUBSIDIOS DEL GOBIERNO NACIONAL A LAS PROVINCIAS
portea. PERODO 1863-1890
Adems de la represion abierta, utilizada extensamente (en miles de pesos fuertes)
sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el
estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a travs del
empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de Ao Total % de ejec. presup.
cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a
las provincias. Mientras en tiempos de la Confederacin stas 1863 229,0 2,89
deban contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del 1864 214,8 3,02
1865 216,9 1,72
gobierno nacional, la situacin se invirti a partir del gobierno
1866 170,3 1,24
de Mitre. Sobre todo durante los primeros aos de su presiden-
1867 153,5 1,09
cia, en que el descalabro de las finanzas provinciales oca- 1868 148,7 0,89
sionado por las guerras civiles, demand la contribucin del 1869 228,0 1,52
gobierno nacional para la atencin de los gastos. ms elemen- 1870 220,0 1,13
tales. - 1871 216,7 1,02
1872 220,0 0,83
Con el tiempo, sin embargo, la significacin .ge estos _sub-
1873 225,0 0;73 -c-
sidios tendi a decrecer. Su monto. eIl las 'asign~adt;'es presu-
1874 221,2 0,74
puestarlas se mantuvo prcticamente en el mismo nivel absoluto 1875 225,0 0,79
durante casitres dcadas. Ms aun, disminuy durante los go- 1876 154,2 0,70
biernos de Avellaneda y Roca y slo hacia el final del gobierno 1877 52,5 0,26
de Jurez Celman recobr y super algosu nivel anterior. Las 1878 52,5 0,25
cifras correspondientes se indican en el cuadro 5. 1879 52,5 0,23
1880 52,5 0,20
No obstante, los valores absolutos no son totalmente ade-
1881 52,5 0,18
cuados como indicador de la importancia de estos subsidos, ya 1382 52,5 0,09
que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados, los 1883 97,2 0,22
mismos tuvieron un peso diferencial segn las provincias con- 1884 97,0 0,17
sideradas. En principio, se estableci una distinein entre 1885 .57,0 0,10
"auxilios" y "subsidios", es decir, entre contribuciones extra- 1886 57,0 0,10
ordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la 1887 57,0 0,09
viabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios 1888 340,2 0,45
destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862 se adopt 1889 318,6 0,30
1890 154,9
como norma de alcance general, acordar a cada provincia la 0,16
suma de 1.000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de "auxi-
liar" adicionalmente a algunas de ellas. Se sealaba explcita-
FUEr,TE: Memorias del Ministerio de Hacienda, Repblica Argentina.
mente que las provincias que tenan mayor poblacin, tambin
 OseAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 125
124

obtenan generalmente mayores recursos, por lo que resultaba res y caudillos. De ah que las capitales de provincia fueran,
equitativo fijar un subsidio uniforme 42. De aqu que el peso del desde entonces, principalmente centros administrativos 45. .

subsidio en los presupuestos provinciales resultara muy dispar. El nepotismo y la institucin del epoils sustem, consecuen-
En 1871, la provincia de San Luis reciba un subsidio del Go- cia inevitable de negociaciones pre y pos-electorales, multipli-
bierno Nacional de 26.660 pesos fuertes, equivalente a sus caban el uso instrumental de los cargos pblicos, ya que la
recursos totales propios (v. g. 26.691,68 pesos fuertes), en
J eleccin de un gobernador o de un presidente aparejaba cam-
tanto que el subsidio a La Rioja prcticamente doblaba la cifra
I bios en la administracin pblica, desde los niveles ms bajos
'1
de sus recursos (45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamen- de las municipalidades hasta los ms altos de los ministerios H.
te). Tambin en provincias como Catamarca, Tucumn y Men- j Una idea aproximada de la importancia que fue adquirien-
doza la proporcin era bastante significativa. do este mecanismo la da el veloz crecimiento del nmero de
Por lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones a empleados pblicos nacionales radicados en el interior. Hasta
provincias cuyas situaciones no eran favorables,' o el refuerzo ! 1862, la presencia del estado nacional en las provincias se limi-
de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran taba prcticamente a las aduanas y receptoras existentes en
adictos al gobierno nacional, constitua un instrumento de ac- diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que fun-
cin poltica que, hbilmente manejado, permita consolidar las cionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo 15 aos despus,
posiciones de sus aliados en el interior 43. una elevadsima proporcin del personal civil y militar del go-
Similares efectos produca la utilizacin de cargos pbli- bierno nacional se hallaba radicado o se desempeaba en forma
cos como mecanismo de cooptacin. La declinacin de las eco- itinerante en el interior del pas. De acuerdo con una estimacin
nomas del interior, acentuada con escasas excepciones a partir que he efectuado para el ao 1876, sobre una dotacin total
de la organizacin nacional, conyirti' al empleojpblico. en un de 12.835 funcionarios, 10.956, se hallaban afectados de uno u
.importante factor compensador, ,a p~J; l~,yez,
.e:n",u~"m:eci!1do, otro modo a funciones desarrolladas en las provincias. Si bien
instrumento para la captacin' de apo':vos' al
kobierno' naci9~.L; I!, gran parte de este personal era militar, tambin la dotacin
Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este objeto civil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente
durante el perodo 1862-76, especialmente a travs de la crea- mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires (vase cua-
dro 6). Se trataba, sin duda, de una situacin verdaderamente
cin de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y pro-
vinciales, de profesores y maestros --en colegios llamados
I excepcional, por cuanto la centralizacin de la dotacin y re-
precisamente "nacionales" por ser pagados por el estado- de
I cursos del estado en jurisdiccin federal sera posteriormente
miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, etc.44 .,I la regla.
Seala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos 'Se I Un ltimo mecanismo, quizs el ms evidente y el que ms
j
convirtieron en pilares de la estabilidad poltica de un interior :\ atencin recibiera por parte de la literatura especializada, fue
donde los "dostores" desplazaban definitivamente a los milita- I (el de la intervencin federal 47. Acordado constitucionalmente
'1
1 ". En igual sentido vase' H. Gorostegui de Torres, op. cit.
2 Se exceptuaba a Buenos Aires, que tena garantida la integri-
46 Gasio y San Romn, op. cit.
dad de su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Cons- '1 <7 Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coac-
titucin.
4" Despus del 80, el gobierno nacional recurrira a mecanismos I cin que tambin permitiran caracterizarlo como un medio. de penetra-
ms sofisticados, tales como leyes especiales, lneas de crdito privile- i cion represiva. Es bien sabido que por 10 general, las intervenciones
i federales eran auxiliadas por fuerzas militares del ejrcito nacional.
giadas, concesiones e inversiones directas 'para el desarrollo de ciertas I Pero ello no debe hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de
regiones o productos (v, g., la industria azucarera tucumana). i conciliacin, negociacin y compromiso, y por ende su papel en la for-
H Luis A. Romero, "Decadencia regional y declinacin urbana en
el Interior argentino (1776-1876) ", Reuisia Paraguaya de Sociologa, macin de alianzas' polticas. Entre los autores que han tratado exten-
42-43, ao 15, 1978. samente el tema de la intervencin federal, cabe mencionar a Luis H.
126 OseAR OSZLAI{
LA CONQUISTA DEL ORDEN 127

cional haya estado precedida de una larga prctica, a travs

de la cual se fueron experimentando mtodos ms o menos efi-
Cuadro 6 caces para convertirlo en un poderoso instrumento de control
sobre los poderes locales.

ESTIMACIN DE FUNCIONARIOS PBLICOS

Los cmputos estadsticos que efectan Sommariva y Bo-
tana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo,
NACIONALES EN 1876
1 .j
son insuficientes para categorizar
concretas de intervencin
instancias y modalidades
federal. Las .circunstancias fueron
Ciudad de i por lo general complejas y demandaron pflongadas y agitadas
Dependencia Total Bs.As. Interior Exterior : negociaciones. La falta de legislacin sobre el tema, muchas
1 veces denunciada en las memorias del ministro del Interior al
Presidencia de la Nacin 6 6
1 Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de los comi-
162
Congreso Nacional 162
15
sionados o interventores, pero limitaba otras su capacidad de
Ministerio del Interior 913 244 654 iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las personalidades
Ministerio de Relac. Exteriores 34 12 22 involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas o
729
I
Ministerio de Hacienda 1.30.4 575 fuerzas militares disponibles.
Ministerio de Justicia, Culto El empleo de la fuerza armada, la suspension de subven-
e Instruccin Pblica 1.454 125 1.329 ., i

ciones a la provincia insurrecta, la retirada estratgica del

Ministerio de Guerra y Marina 8.962 718 8.244 I interventor para no legitimar. con su presencia elecciones in-
1
37 deseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de
Totales 12.835 1.842 10..956 ,/ no intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza
! de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos
1 operantes en otras que demandaban la intervencin, fueron
FtlEKTE: Elaborado sobre la base de datos .del Presupuesto Nacional
contenidos en la Memoria del Ministerio de Hacienda para el I
algunos de los medios de que se vali el gobierno nacional para
hacer ms efectiva la gestin de los comisionados federales <S.
ao 1876. '1 Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenan un
j
.1 carcter y una base local, .y slo ocasionalmente se extenda a
otras provincias, el principio divide et impero: le permiti pre-
por las provincias al Poder Ej ecutivo Nacional, este recurso le

48 Se fue as delineando un importante papel legitimador del esta-
permita intervenir en los asuntos provinciales a fin de "resta- '1 do nacional de. los poderes locales, especialmente a travs de la utiliza-
blecer la forma republicana de gobierno cuando sta se hallare ! cin diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores y comisio-
amenazada". La relativa vaguedad del texto constitucional
bre este asunto hizo posible que su aplicacin no tuviera una
so- nados nacionales se valieron de 'ella para imponer determinados can-
didatos, pero tambin quitaron apoyo militar al gobernador local, a ve-
modalidad precisa. Y no creo que haya sido casual que la espe-
cificacin legal y reglamentaria de este atributo del estado na-
I
ces vital para mantenerse en el poder (v. g., caso del gobernador de
Santa Fe en 1868). En otros casos, el gobierno nacional se abstuvo de
intervenir, aduciendo la ausencia de "tendencia reaccionaria" o guerra
\ civil que pusiese en peligro la tranquilidad general, aun cuando resulta-

Sornma riva , Historia de las inte1'venciones federales en las pl'ov'incias,

! ra obvio que sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de
Tucumn en 1868) no poda recuperar su cargo. Similar conducta ob-
' serv Sarmiento en 1872 ante la revolucin de Corrientes, aun cuando
Buenos Aires, 1929, y Natalio Botana, El Mden conservador, Buenos
Aires, Sudamericana, 1978. envi al entonces coronel Roca y al contador mayor de la nacin Cort-
nez con la misin de contribuir a la pacificacin.

..:.1
 LA CONQUISTA DEL ORDEN 129
128 OseAR OSZLAK

podra aceptar tan funesto y menguado rol." (Memoria

venir coaliciones 49 y enfrentar a las provincias una a una con
notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de continuo
aprendizaje, el estado nacional pudo desarrollar y poner a pun-
to un instrumento invalorable.vque allanara el camino al rgi-
men oligrquico instaurado en el 80, arrasando con los residuos
federalistas que an se oponan a su pretensin de concentrar
y centralizar el poder poltico.
Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, este
mecanismo ya haba sido largamente ensayado. En slo un ao
(entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de Cata-
marca, Mendoza, La Rija, Santa Fe, Crdoba y Tucumn su-
frieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, moti-
vando en casi todos los casos la intervencin federal. La intensa
actividad desplegada por el estado nacional fue progresivamen-
te configurando una cierta filosofa sobre el significado y al-
cances de este atributo constitucional, aun antes de que su
ejercicio fuera reglamentado por la legislacin. En 1868, Raw-
son fijaba la doctrina que habra de regir en este aspecto, la
que extenda sobremanera la interpretacin que un criterio ms
ajustado podra otorgar al texto constitucional:
~ los partidos en esta singular etapa.
~
~ "Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de
!
! la autoridad Nacional cuando es llamada intervenir,
Ministerio del Interior, 1868).
Los 'gobiernos posteriores continuaron empleando la in-
tervencin federal como un recurso habitual, pese a que la opi-
nin pblica consideraba este procedimiento como un reiterado
avasallamiento a la autonoma provincial. Jurez Celman llega-
ra al extremo de afirmar que todas las intervenciones federa-
les constituan "actos de administracin" (Mensaje, 1887), con
Jo cual pretenda legitimar la intromisin federal en las provin-
cias y la digitacin de gobernadores, por entonces practicadas
desembozadamente,
La intervencin federal no fue un mecanismo destinado
nicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma repu-
blicana de gobierno", como lo quera la Constitucin. Su utili-
zacin selectiva apunt ms bien a la conformacin de un
sistema poltico en el que los "partidos" provinciales dominan-
tes se someteran a las orientaciones fijadas desde el gobierno
nacional. Por eso, un anlisis de la penetracin cooptativa no
.puede dejar de considerar el carcter y el papel jugado por
'
Para ser estrictos, sera errneo calificar como partidos a
es la inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamientos

j
:1
'un mero instrumento de poder que va solo sostener
reponer al Gobierno que le llam en su auxilio, esta precio-
escasamente orgnicos, a travs de los que se expres la acti-
vidad poltica desde la independencia hasta las ltimas dcadas
1
sa garanta con la que la constitucin ha entendido ase- del siglo pasado. Durante ese extenso perodo, el trmino "par-
! gurar la estabilidad de las instituciones republicanas, -se- tido" se utiliz en el sentido de "parcialidad", de corriente
ra una garanta acordada los malos Gobiernos, la azlutinadora de intereses relativamente inmediatos y coyuntu-
! opresin, al despotismo. Pretender limitar las facultades rales de un segmento de la sociedad, antes que en su moderno
del poder interventor, en previsin de peligros quimerea

I
1
en castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de
simple espectador de los estravos del Gobierno que sos-
tiene, por grandes que ellos sean, -es convertirle en ver-
sentido corporativo. Lideradas generalmente
les impriman un fuerte sello personalista,
por caudi1los que
estas agrupaciones
se formaban en ocasin de elecciones, designacin de represen-
tantes, fijacin de posiciones frente a cuestiones en debate, o
dugo del pueblo, cuyos sufrimientos es llamado presen- cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo
ciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la tan pronto quedaba llenado su objeto o surgan en su seno dife-
observancia de la ley la armona de todos los intereses y rencias irreconciliables. Su accin se manifest mediante una
de todos los derechos. El Gobierno de la Nacin jams amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, gru-
pos acaudillados, sociedades patriticas, clubes polticos y hasta
'" Como la Unin del Norte, liderada por 'I'aboada, que Sarmiento salones literarios y peridicos de opinin.
desbarat,
 130 OSCAR OSZLAK
La historiografa liberal nos propone sin embargo tajantes
antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante .escenario
de la poltica a partidos opuestos: unitarios y federals.. "ehu-
pandinos" y "pandilleros", nacionalistas y autonomistas: Por
cierto, ms all de las efmeras facciones que permanentemente
alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrina-
rias (v. g. federalismo, liberalismo) que sirvieron como sm-
bolo de identificacin antes que como efectiva gua para la ac-
cin o base para la conformacin de un mecanismo partidario.
No puede decirse, en tal sentido, que haya existido un partido
l unitario de Rivadavia. Ni que el federalismo de Rosas haya
t sido mucho ms que una bandera ideolgica, por lo dems fre-
f cuentemente desconocida en los hechos por los propios federa-
les. Refirindose a estos primitivos "partidos" (federal y uni-
1 tario) surgidos durante el anrquico perodo posterior a las
luchas independentistas, D' Amco seala que:
1
I, " ... esas denominaciones que haban existido como califi-
cativos de partidos, despus se convirtieron en denomina-
ciones caprichosas, porque ni los unos queran la federacin
! gicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permita al pre-
i de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unitario de
gobierno. Esa divisin era enteramente personal: amigos
f y enemigos de Rosas" 50.
I le eran favorables y volcar en su favor las contrarias. Un go-
Cado Rosas, tanto en la Confederacin corno en Buenos
Aires flamantes federales se confundieron con exaltados uni-
tarios, crendose bandos con similares teoras de gobierno pero
con diferencias de personalidad en su conduccin. Eran parti-
dos personalistas, a punto tal que Mitre gobern con la misma
constitucin de la Confederacin.
Luego de Pavn, la divisin del partido liberal pareci
reactualizar la contradiccin federalismo-unitarismo, expresada
en la creacin de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas
por Alsina y Mitre.
"Esas personalidades no queran confesar lo vaca de prin-
cipios que era la plataforma de cada una, y en artculos
sin nmero, hacan un galimatas, que ni ellas ni nadie
"(1 Carlos D'Amico, B-uenos Aires, sus hombres, su politica
1890), Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1977.
LA CONQUISTA DEL ORDEN 131
comprenda, y del cual pareca deducirse: que los nacio-
nalistas (Mitre) .queran la Nacin Argentina predomi-
nando sobre las Provincias, o sea un gobierno absorbente
y fuerte, y los autonomistas (Alsna) , queran que las
provincias primaran sobre la Nacin, o sea un gobierno
descentralizador y moderado. Pero luego se vio en la prc-
tica, que los que suban al poder cambiaban banderas con
los que bajaban y los alsinistas se hacan absorbentes y
fuertes con Sarmiento y Avellaneda; mientras que los
mitristas se convertan desde abajo en descentralizadores,
y enemigos de la fuerza en los gobiernos; ... " 51
Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creacin y
disolucin de clubes polticos y en la frecuencia con que 103
integrantes de esa verdadera "clase poltica", cabeza visible del
nuevo rgimen, cambiaban de "partido" 52. Ello revelaba una
flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads-
crptivas e intereses cambiantes, antes que a principios ideol-
sidente de turno combinar y manipular sus variados recursos
a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciales que
bierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de Buenos
Aires y que an no contaba con apoyos claros -y sobre todo
estables- en el interior, deba alentar un juego poltico abierto
en todos aquellos casos en que potenciales aliados. podan llegar
a controlar la escena poltica provincial, acudiendo en su auxi-
lio -y cerrando el juego-- cuando las circunstancias resulta-
ban desfavorables .. Despojada de retrica, la definicin inicial
del gobierno de Mitre sobre intervencin federal y papel de los
partidos resulta coherente con esta interpretacin:
Ii
." Carlos D' Amico, op. cit.
i ;2 Durante la dcada del sesenta, los cambios de afiliacin poltica
I involucraron a algunas figuras conspicuas de esta "clase". Mariano
1 Saavedra, gobernador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pas.
I
al autonomismo. Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue luego de Alsina
(1860- en el gobierno provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista,
se convirti al mitrismo. Cf. Romero Carranza y otros, Historia poli-
tica de la Argentina, Buenos Aires, Pannedille, 1975.
I
f
;1
 132 OseAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 133

"Respetando el principio fundamental del sistema de go- resultado de la "verdad del sufragio" que este ltimo propicia-
bierno establecido por la Constitucin, el Ejecutivo Nacio- ra 54, ni de una aceitada maquinaria poltica 55. Pero una vez
nal ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su in- en. el gobierno, apel a todos los recursos para consolidar un
fluencia baj o cualquier forma, en los asuntos interiores de mecanismo poltico-partidario que, mediante el control de la
las Provincias. Los intereses morales de las Provincias sucesin presidencial, permitiera al poder ejecutivo asegurar
exijen que los partidos internos cuya existencia tendr la continuidad del rgimen 5G.
siempre razn de ser en pueblos rejidos por instituciones
liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estra-
as infludos solamente por la disciplina que la misma
lucha pacfica impone. El Gobierno Nacional considera que
mientras las luchas de los partidos se mantengan circuns- Penetracin material
critas y aisladas en el terreno provincial, mientras no

produzcan una subversin en el rden interno y la consi-

guiente requisicin que la Constitucin prescribe, ninguna Bajo esta denominacin incluir aquellas formas de avance del
injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servi-
fueran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones cios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente
que pudieran venir de uno otro de los partidos interesa-
a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo lar-
dos naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Na- go del territorio nacional al circuito dinmico de la economa
cional o de cualquier modo manifestada." (Memoria Mi-
nisterio del Interior, 1863). 54 Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de los
caudillos por la de hombres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Na-
A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara cional, 10 que deba expresarse en los comicios. No obstante, las elec-
ciones se desenvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento
este principio, el gobierno nacional no siempre las tendra to-
mismo lo reconoci en el Mensaje al Congreso de ese ao: "Las fuerzas
das consigo. La incompleta decantacin de una frmula pol- nacionales suplieron en algunas partes la falta de autoridad de las
tica, en circunstancias contextuales particularmente desfavora- policas locales. Los partidos se han echado en cara fraudes recpro-
I bles, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer, su cos ... " (Mensaje, 1874.)
sucesor 53. Correspondera a Avellaneda, mucho menos COmpro- 55 Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora perte-
metido con 'las contiendas partidarias y mucho ms presionado necientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al
producirse una escisin en 1868; por algunos grupos del viejo Partido
por la necesidad de crear una fuerza poltica propia, sentar las
Federal; y por otros ncleos provinciales, todos los cuales constituyeron
1 bases de un nuevo pacto de dominacin. Su advenimiento al el llamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el can-
poder, si bien cont con las simpatas de Sarmiento, no fue el

I!
didato del Partido Liberal Autonomista, pero su nominacin result
cuestionada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por identi-
,.,1 Las dificultades ~conmicas, sumadas a la poltica seguida en ficrselo como cabal representante del porteismo. Mitre, candidato del
la guerra con el Paraguay y en las intervenciones a las provincias, Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en Buenos
crearon una fuerte oposicin al gobierno de Mitre, tanto de parte de Aires, Corrientes, Santiago del Estero y San Juan. Perdidas las espe-

I los autonomistas
provincia
Sarmiento,
porteos
de Crdoba, desbarat
que enfrentaba
como de un interior
sus propsitos
que, 'acaudillado
continuistas.
los comienzos de una dura crisis sin haber
por la
Tampoco
ranzas de triunfo
Avellaneda
Mariano
luego de los comicios, Alsina se decidi a pactar
una frmula mixta
Acosta como vicepresidente,
(nacional-autonomista)
la que triunf
integrada
el 12 de abril de
con
con

conseguido sustraerse al juego de mitristas y alsinistas creando una 1874 por amplia mayora de electores.
fuerza poltica propia, obtuvo los apoyos necesarios para modificar la 56 La llamada "conciliacin de los partidos" primero, y la "liga
relacin de fuerzas. No, obstante, fue quizs el primero .de los p_::esiden- de gobernadores" despus, apuntaron al control electoral de los gober-

< la negociacin anticipada

tes constitucionales que logr afirmar la presencia institucio~~l del nadores provinciales, pieza clave para allanar
estado nacional en la vida poltica del pas. e del sucesor presidencial.
134 OseAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 135

pampeana 57. Esta incorporacin produca dos tipos de cense-
cuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multiplicando as
las oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extenda
la base social de la alianza que sustentaba al nuevo estado, al
suscitar el apoyo de los sectores econmicos del interior bene-
ficiados por dicha incorporacin. La penetracin del estado se
haca efectiva en la medida en que los recursos movilizados
permitan la articulacin de actividades e intereses, conforman-
do nuevas modalidades de relacin social. Pero en qu circuns-
tancias y a travs de qu mecanismos se manifestaba su pre-
sencia?
Plantear el tema de la presencia material del estado nacio-
nal en la sociedad, en un perodo histrico como el considerado,
exige incorporar al anlisis la dimensin fsica o geogrfica
que enmarcaba y constrea, la vida de esa comunidad, Desde
este punto de vista, el pas s~
~'educa a un ramillete de viejas
ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio. Poco
ms all de sus lmites, estos ncleos urbanos reunan la po-
blacin y la economa de un espacio geogrfico -la provin-
cia- cuyos contornos polticos, como hemos visto, eran ms
una reivindicacin originada: en un localismo exacerbado por
el fracaso de los sucesivos intentos de organizacin nacional
que un territorio sobre el cual se ejerciese control efectivo
El "pas" o territorio heredado de la colonia luego de las luchas
independentistas, no coincida con el espacio de la 'soberana,
fuera sta nacional o provincial. Ni siquiera con el que quedara
conformado luego de las secesiones del Paraguay, el Alto Per
y la Banda Oriental.
Esa extensa geografa contena una gradacin de espacios
diferenciados segn lo que entonces se denominaba "la escala
del progreso en la ocupacin del suelo" (Memoria Ministerio
del Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdiccin
efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas
poblaciones, y el Desierto, "inconmensurable, abierto y miste-
rioso" segn lo describiera el poema de Olegario Andrade, tie-
rra de indios y matreros, constituan en esencia dos pases, Su
frontera era objeto de constante lucha y negociacin, y los
lmites provinciales se expandan o estrechaban en funcin de
los resultados de esa lucha 59, Entre la Provincia y el Desierto
comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, esta-
dos intermedios que la Constitucin Nacional denomin "terri-
torios", y que por coincidir con espacios prcticamente ex-
])Iorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local
alguno, quedaron subordinados a la jurisdiccin nacional.
Esta particular conformacin del espacio haba tenido
hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad ar-
gentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aisla-
miento, haba debilitado el' desarrollo de vnculos nacionales,
sentimientos de pertenencia y comunidad de destino, factores
no desdeables en la intensidad que adquirieron las guerras
interiores, Tambin haba impedido la formacin de un mer-
cado nacional. En el interior, las .producciones locales no con-
sumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, eran dificul-
58,
tosamente derivadas hacia los mercados a los que permitan
acceder las antiguas y precarias rutas coloniales 60. La circu-
lacin haba adquirido as un caracterstico sentido centrfugo,
orientada hada mercados que luego .de -la independencia pasa-
ran a estar localizados fuera del territorio nacional (especial-
mente en Chile y Bolivia), A su vez, la produccin del litoral
pampeano fue acentuando su orientacin hacia mercados ultra-
marinos, dada la privilegiada posicin de sus puertos, la fecun-
didad de sus tierras y la creciente demanda para sus productos
desde el exterior.

G7 Por circuito dinmico de la economa pampeana entiendo el con-
junto de actividades productivas, mercantiles y financieras que, basa-
das en el intercambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires
y su hinterland pampeano.
5S Aludiendo a la escasa poblacin de su provincia, el gobernador
de San Juan expresaba en 1863 en carta al ministro del Interior Raw-
son: "la Provincia de San Juan, puede decirse, est limitada a la ciudad
suburbios y Departamentos rurales adyacentes" (Memoria Ministerio del
Interior, 1863).
,,9 Sobre el tema de la frontera interior y sus movimientos 'existe
una extensa bibliografa. Algunos ttulos recientes incluyen a Roberto
Corts Conde, El prooreso argentino y las colaboraciones de Nstor T,
Auza y Coln M. Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps.,
La At'genti71a del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana
1080. '
60 Para un reciente trabajo que presta especial atencin a este
punto, vase Roberto Corts Conde, El propreso argentino, Buenos Ai-
res, Sudamericana, 1979.
 136 OseAR OSZLAK
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotacin pecuaria 'registraron importan-
tes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no se
compadeca con las inmensas posibilidades que, a los ojos de esa
incipiente burguesa, abran la potencialidad del territorio y la
sostenida expansin de los mercados externos. Sobre todo, te-
niendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos, otro vasto
pas en el que aceleradamente se quemaban las etapas que le
permitiran alcanzar un lugar de privilegio en el "concierto de
las naciones" 61. Esa experiencia sealaba rumbos y pona de
manifiesto carencias. Por eso la constitucin nacional dictada
en esos aos, no adjudic al estado nacional un rol abstracto
ni una misin utpica, sino un programa muy concreto, ava-
lado en situaciones comparables por resonantes xitos, cuya
realizacin no hara sino materializar un orden social prefi-
gurado en las mentes ms lcidas de la poca.
N o es un accidente histrico que el proceso de organizacin
nacional comenzara a transitar terrenos ms firmes recin al
promediar el siglo, precisamente cuando la distancia entre el
pas posible y la cruda manifestacin de su atraso material se
hizo ms pattica. La organizacin. .nacional no poda apelar
_ nicamente a argumentos ideolgicos. Si bien la gesta indepen-
dentista arraig sentimientos de nacionalidad, al mismo tiempo
exalt un frreo localismo que se constituy en importante
escollo para el afianzamiento de un orden nacional 62. Tampoco
era posible construir 'la' unidad nacional mediante. el solo re-
curso de las armas, como lo demostraban los largos. aos de
guerras civiles. Los vnculos materiales sobre los que se asienta
61 Los testimonios que recoge la historiografa argentina acerca
de la influencia de la experiencia norteamericana sobre el pensamiento
y la accin de los estadistas argentinos, son tan numerosos como coin-
cidentes. Los documentos oficiales, incluso originados en niveles de auto-
ridad intermedios, as lo ratifican. Escriba, por ejemplo, el presidente
de la Comisin de Inmigracin de la Provincia de Buenos Aires al minis-
tro del Interior Rawson: "Cul llegar ser... el desenvolvimiento de
nuestras industrias y la animacin producida por la planteacin de otras
nuevas, fcil es concebirlo, por tener el ejemplo de los Estados Unidos."
(Memoria Ministerio del Interior, 1863.)
62 La. "patria grande" y la "patria chica", smbolos de esta con'
tr adiccin, fueron tema recurrente de trabajos clsicos de la literatura
Argentina, como el "Facundo" de Sarmiento y el "Dogma socialista"
de Echeverra.
LA CONQUISTA DEL ORDEN 137
una comunidad nacional eran todava dbiles, y esa debilidad
era en gran parte resultado de carencias notables.
Hemos visto que la formacin' de un mercado nacional, o
ms genricamente, de una economa de mercado, exige como
condicin necesaria la convergencia y ensamble 'de los clsicos
factores de la produccin. Aunque el pas era prdigo en tie-
rras, su ocupacin efectiva y puesta en produccin exiga tra-
bajo y capitales. No fue casual que el verbo "poblar" se hiciera
sinnimo de "gobernar", en ms que un sentido simblico 6".
De nada servan las tierras ociosas; nada poda hacerse con
ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorpo-
rarlas a la produccin. An contando con la poblacin necesa-
ria, difcilmente hubieran podido explotarse grandes extensio-
nes sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnologa
que articularan la produccin y la circulacin. Y hasta tanto
los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los campos,
,
poblar las ciudades y construir la infraestructura fsica que
:~
ligara las distintas etapas del proceso econmico, la sociedad
argentina no rompera su cerrado localismo ni emergera de su
tradicional y mediocre nivel de existencia material. Esto lo
saban de sobra los saladeristas entrerrianos, los productores
laneros de la campaa bonaerense, los viateros de Cuyo y los
importadores porteos. Tambin lo conocan los intelectuales y
"hombres pblicos" que en la poca sealaron en sus discursos
y escritos el programa de transformaciones que deba dar paso
a un nuevo orden social.
Pero cuando en el plano institucional parecan allanados
gran parte de los obstculos que se oponan -a la definitiva orga-
nizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad
\ o inexistencia de recursos, seguan erigiendo formidables esco-
'lllos. Tomemos como ilustracin las comunicaciones, posiblemente
. el eslabn ms dbil de los circuitos econmicos de entonces.
En 1863, el ministro dl Interior, Guillermo Rawson, informaba
al Congreso sobre el estado de los caminos de la repblica en
estos trminos:
63 Esta observacin alude a la famosa frase "gobernar es poblar"
acuada por Juan B. Alberdi, mximo inspirador de la constitucin
argentina.
 LA CONQUISTA DEL ORDEN 139
OseAR OSZLAK
138 aspectos tcnicos de un posible c . , "
mica dependa en ltima' t . ammo, su factibilidad econ-
"puede decirse sin exageracin que en la Repblica Argen- ns
trfico que justificara la l:n an?~a de un probable volumen de
tina no hay caminos, si no se da .ese nombre a las huellas versin.
profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino por el Estos ejemplos ilustran una t . . .. .
miento de la actividad social 1pica .modalIdad de eslabona-
ir y venir de las gentes al travs de vastas llanuras, por
chman 66. Hacia "atrs" 1 ,en e sentido propuesto por Hirs-
en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y 1 . ., a construccin de .
ra necesidad de obras e .1 ,.. un camino creaba
montaas. En esta inmensa extensin de territorio se en- omp emerrtaras tale
cuentran catorce o diez y seis ciudades separadas unas de pozos artesianos y puentes Ha' "ad 1 . s como apeaderos,
b Td d . . cia a e ante" abr
~ 1 a es para la ocupacin lotaci , '. la nuevas posi-
otras por centenares de leguas, sin que jams la mano del p
CImiento de rnensaj eras 1y fex ot~~lOn de tierras, el estable-
hombre se haya empleado en preparar las vas que deben P t Y a ormacion de nue blac
servir a la comunicacin entre esas escasas poblaciones. ara ornar otro ej emplo la libr :, vas po aciones,
naba necesidades de can~liz ., le ~aVegaClOn de los ros origi-
y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pue-
blos estn en razn directa de la facilidad y rapidez con miento, y a su vez haca ~~~~~ieoeIa:r portuarias y de b~liza-
que se comunican, mucho debe ser el atraso, la pobreza y correspondencia y carga, fomentaba la ansporte.?e pasajeros,
(como el territorio del Chaco) . elxploraclOn de tierras
la mutua indiferencia de las Provincias Argentinas sepa-
o bras rrue uman
un 't. e lmpu saba la e'jecucion .,
radas entre s por largas distancias, y por obstculos natu-
rales que apenas se ha intentado superar."
nisterio del Interior, 1863).
(Memoria Mi-
ras que regiones
Sera posible construir ot;:sa~~~:~ente
daros a partir de cada uno d 1 fas ~ rastrear
e
desvinculadas entre s.
os enomenos recin
~fectos secun-
.
de

d os. P ero lo importante es fl . menciona-

profundo de estas transform r: exionar sobre el sentido ms
El dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin em- . aciones ya que la util "
bargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad domi- t ica de un concepto tan s tvo cc inzacion acr-
tiene el riesgo de- transfor~:: IVO ~.~o ~l d~ "eslabonamiento"
nante 64. La inexistencia de caminos se hallaba asociada a caren- y contradicciones. en un mec u~a is orla lTl<::aen "accidentes"
cias de muy diversa ndole, que se constituan a su vez en obs- inevitable proceso de evoluci amco: lacumu ativo y, sobre todo
tculos para su construccin. Adems de importantes problemas on SOCIa. '
tcnicos y econmicos, la realizacin de un camino dependa de A mi juicio, ese s~ntido profu d d .
radica en la peculiar asociacin no. e los cambios sociales
que previa o simultneamente se resolvieran problemas de otra
entre el surgimiento de una q~e :~ ~ada caso se establece
ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en ciertas travesas exi-
ga perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes na- inters y la creacin de una necesid U~l a , el desarrollo de un
la presencia de una o ' ~esl a Una oportunidad supone
turales como ros y montaas podan requerir la ereccin de d mas circuns t ancias fav bl
puentes. A su vez, las posibilidades de internarse en extensas esenvolvimiento de alguna actividad' ora es pa.ra el
y desoladas comarcas deban considerar la existencia de postas Esta conveniencia est determinad o empresa. c.onvemente.
que la actividad puede reporta a, por ~1 beneficio probable
que ofrecieran albergue y facilidades para la continuacin de la
travesa. "postas, correos y caminos eran necesidades que no medida en que stos perciben ~ ~p~~::~da~ empr~ndan, En la
atenda el gobierno ... 65 Por otra parte, y aun s~tisfechos los charla, desarrollan un inters es de . y d~Cld~? aprove-
even.tual obtencin de aquel be' fi clrS'.la aspiracion a una
' , ne IClO. m embargo tuni
64 En sus Memorias de un viejo, Vicente G. Quesada (Vctor Gl- a
d d e inters no son condiciones fi t e
su icien es para que 1 opor UnI-
ti
vez, 1942) relata las duras alternativas de una travesa entre Rosario d a sea encarada. Es preciso adem 1 . ,
mas que e mteres sea mate-a ac rvi-
y Crdoba, hacia mediados de la dcada del 50. Andando sin rumbo a
travs de una planicie ondulada, sin rboles ni accidentes, sobre una
66 Albert O. Hirschman "A li k o

tierra seca y polvorienta, la soledad era nicamente interrumpida por Econornic Development and C~lturall~hage approach to developrnent"
las tropas de carretas o las arrias de mulas, expuestas a ser atacadas econmico, 1977). ange (en espaol, El trismestr;
'y robadas por los indios.
65 Vctor Glvez, op. cit.

-;;"
j'..''1
OSCAR OSZLAK
140
rializable. Generalmente, obstculos o carencias dificultan su
concrecin por la sola accin de los actores interesados, y crean
la necesidad de superarlos. Para que "alguien" est dispuesto a
satisfacer esa necesidad, debe a su vez tener un inters, basado
quizs en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte,
de la que tambin pueda derivar algn beneficio. Y as suce-
sivamente. Los "multiplicadores", "eslabonamientos" o "crculos
virtuosos" no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos
procesos de encadenamiento -y expansin- de la actividad
social.
Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusiva-
mente en la poca histrica que estamos considerando. Ms
genricamente, son propios de formaciones sociales capitalistas
basadas en la acumulacin, la propiedad privada y el beneficio
individual. Si procuro desentraar su funcionamiento es debido
a que en ese perodo se estaban constituyendo los elementos
(intereses, sectores, relaciones, clases) que caracterizaran al
capitalismo argentino. Y es esta especificidad lo que un anlisis
del papel cumplido por el estado en la articulacin de la acti-
vidad social, permitira esclarecer.
En qu sentido fue el estado argentino un factor de ar-
ticulacin social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la
definicin misma, del concepto de estado, lo que aqu interesa
es establecer las modalidades especficas de esa articulacin.
Es indudable que a partir de 1862, el estado nacional tuvo un
rol preponderante en la creacin de oportunidades, la generacin
de intereses y la satisfaccin de necesidades que beneficiaron
a regiones, sectores y grupos sociales cada vez ms amplios.
Pero el hecho saliente es que estas formas de intervencin pene-
traban efectivamente la sociedad, convirtiendo al estado en un
factor constituyente de la misma y a su accin en un. prerrequi-
sito de su mutua reproduccin. Es decir, este aspecto de la
actividad estatal sirvi no solamente para unir las piezas suel-
tas de una sociedad nacional an en ciernes, sino adems para
establecer una vinculacin efecti~~ :ntre esa ~o~iedad y .el esta~o
I que la articulaba. Como en definitiva constituirse en instancia
de articulacin de relaciones sociales es la razn de ser del
estado, esta forma' de intervencin tenda a afirmar su legiti-
macin y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento
social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y
(,
LA CONQUISTA DEL ORDEN 141
recursos necesarios, para reproducir el patrn de relaciones que
su propia intervencin conformaba.
No olvidemos, sin embargo, que la penetracin material
fue slo una de las formas en que el estado intent extender su
control sobre la sociedad. Por eso quizs convenga marcar
algunos d sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma
de penetracin sugiero una modalidad de control social basada
en la capacidad exclusiva -no compartida por ningn otro
agente social- de crear, atraer, transformar, promover y, en
ltima instancia, ensamblar, los diferentes factores de la pro-
duccin, regulando sus relaciones. En este sentido, la penetra-
cin material comparte con la cooptativa y la ideolgica un
comn fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene
en cada caso referentes distintos: el inters material, el afn
de poder o la conviccin ideolgica. En cambio, la. penetracin
represiva implica la aplicacin de violencia. fsica o amenaza
de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad
de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su
autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aqu
en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con
las otras formas de penetracin, en que el orden se conforma
y reproduce a partir de "contraprestaciones" o beneficios que
crean vnculos de solidaridad entre las partes que concurren
a la relacin, consolidando intereses comunes y bases de posibles
alianzas. La penetracin cooptativa intenta ganar adeptos a
travs de la promesa o efectiva concesin de alguna suerte de
beneficio conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a
,,; la coalicin dominante. La penetracin ideolgica reviste la re-
.:;'
presin desnuda o los intereses individuales de un barniz legi-
timante, tendiente a convertir la dominacin en hegemona,
el beneficio particular en inters general.
. Claro est que estos beneficios y contraprestaciones, ten
tanto estn dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, implican
a menudo privilegios que, por oposicin, condenan a otros sec-
tores indirectamente perjudicados a una existencia econmica,
cultural o polticamente marginal. Por eso la represin y las
formas ms consensuales de penetracin son procesos simult-
neos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar tambin
enemigos, y el "progreso" en el que se enrolan los unos exige
el "orden" que "debeimponerse sobre los otros.
 142 OseAR OSZLAK
LA CONQUISTA DEL ORDEN
143
El revisionismo histrico argentino se ha preocupado a
menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que fue- que es necesario ganar meses y das al tiempo para pre-
ron desplazados por el incesante desarrollo ~e ~as fuerzas pro- sentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los
ductivas que acompa el avance del c.ap.ltahsmo, y q~e. el conforte en su miseria, que moralice sus sentimientos 'y
e rso del estado contribuy a mater-ializar. La nostlgica los encamine al bien y la prosperidad comn" (Memoria
~~~c~cin del boyero, del rstico tejedor, del indi~ de la toldera, Ministerio del Interior, 1863). .
del gaucho errante, en fin, de esa extensa galena humana q~e
ti T ' en la conciencia de las "clases acomodadas" la barbarie Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la orga-
IP1 ICO . .. 'bl o
1 traso no pasa sin embargo de ser un eJerCICIO sensi er nizacin nacional, tenan un evidente contenido programtico,
y e a , 1 "1 d . la aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran bas-
en buena medida estril. No resu ta ti para .compren er
~inmica del proceso que transform a esa socI~d.ad, creando tante especficas 67. El desorden era tambin visto como pro-
redes de relacin, homogeneizando intereses, originando nue- ducto de la miseria, y si el progreso requera orden, tambin el
vos sectores de actividad, relegando a otros, constItuyendo,. en orden requera progreso. Es decir, el progreso era un factor
fin, las bases materiales de una nacin, un sistema de dO~llla- legitimante del orden por lo que la accin del estado deba
cin y un nuevo modo de produccin. Este. :s, en esencra, el anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insa-
sentido que tuvieron las formas de penetra~:on estatal qu.~ de- tisfechas que "agitaban los espritus" y amenazaban destruir
nomino materiales, y .que junto a la represion, la cooptacin y una unidad tan duramente conseguida.
la manipulacin ideolgica contribuyeron a crear un nuevo Pero qu necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"
orden. -como es frecuente leer en los escritos de la poca- cmo
No obstante, soy consciente que esta abstracta ~bserv~cin fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el
dejar pendiente un anlisis ms minucioso del funclOn~mlento verdadero estado de] pas? Lo primero, entonces, era tomar
de este mecanismo de penetracin. Por e~lo, aun~ue sm. pre- conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfren-
tender ceirme a una historia rigurosa, intentar una nter- tados, de las oportunidades desaproveChadas, de las aspiracio-
pretacin matizada con algunas ilustraciones. nes, necesidades e intereses que despertaban a partir de las
nuevas circunstancias que dominaban la escena poltico-institu-
Nada mejor que la propia visin de los protagonistas para J cional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzara
expresar el sentido de la accin del estado en este terreno: as a entablarse entre representantes de un estado, convencidos
del inexorable destino de progreso del pas, y los agentes socia-
" ... la situacin de la Repblica exige un pronto y salu,d~ble les que intuan los mecanismos que podan concretarlo. Por
remedio la miseria que la abruma. Todos los .esPlrltus eso no es extrao que una de las primeras medidas adoptadas
estn aj itados por la presin de necesidades. no. satisfechas : en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer
el rden el respeto las Autoridades constituidas se man- contacto con los gobernadores provinciales recabando informa-
tienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el pres- cin sobre los aspectos ms elementales de la vida de una comu-
tigio que el nuevo Gobierno Nacional debe ~a grandeza nidad: producciones predominantes, estado de los caminos, faci-
de su orjen y la sanidad probada de sus intencones : lidades acordadas a la inmigracin, situacin de la educacin,
empero hay fuerzas irresistibles que obran en el se~o de
las sociedades y que las precipitan veces. en abismos 67 El prrafo transcripto es parte de un memorandum dirigido por
desconocidos, cuando la previsin de los Gobiernos n? se el ministro del Interior al presidente Mitre, en el que al detallar las
anticipa preparar el remedio de los males, d~ndo drec- negociaciones mantenidas con empresarios, britnicos y argentinos para
conceder la construccin del Ferrocarril del Rosario a Crdoba (o Cen-
cn saludable esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal tral Argentino), sealaba la imperiosa necesidad de emprender la obra,
es la situacin de la Repblica en mi concepto, y pienso incluso pasando por alto exigencias lesivas para el inters nacional
inmediato.
144 OSCAR .OSZLAK
capacidad de convocatoria de milicias, y as sucesivamente. En
este sentido, los gobiernos provinciales asumieron inicialmente
un claro papel' de voceros de los intereses econmicos 'de sus
respectivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos
de representacin, tales como partidos u organizaciones corpo-
rativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida corres-
pondencia y contactos mantenidos con representantes del go-
bierno nacional permitan, en general, contar con un elemental
cuadro de situacin, gran parte del papel articular cumplido
por el estado nacional se efectiviz a partir de una compleja
red de interacciones entre "empresarios" estatales e individuos
o sectores interesados. Resultara difcil establecer a qu parte
correspondi la mayor proporcin de iniciativas. Pero lo cierto
es que las condiciones creadas por el nuevo proceso institucio-
nalizador produjeron una intensa movilizacin de empresarios,
profesionales, intermediarios polticos (o "influyentes") y uni-
dades estatales, dispuestos a explorar y explotar las oportuni-
dades creadas por el propio proceso, poniendo en juego todos
sus recursos.
Desde el punto de vista de la accin estatal, esto supuso
echar mano a diversos mecanismos: i) la provisin de medios
financieros y tcnicos para la ejecucin de obras o el suministro
de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran
regularidad y previsibilidad en las relaciones de produccin e
intercambio; 3) la concesin de beneficios y privilegios para
el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios
privados; y 4) el acuerdo de garantas -tanto a empresarios
'como a usuarios- sobre la rentabilidad de los negocios empren-
didos con el patrocinio estatal, la ejecucin de las obras y la
efectiva prestacin de los' servicios. En la realidad, estos diver-
sos mecanismos se confundan muchas veces en un mismo caso,
tal como ocurriera por ejemplo con la construccin y explota-
cin de ferrocarriles. Pero la distincin analtica permite en
todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de esta pre-
sencia articuladora del estado.
En general, y' sobre todo antes de que comenzaran a afluir
los emprstitos directos al gobierno nacional, los recursos finan-
cieros movilizados por el estado se orientaron hacia la ejecucin
de pequeas obras de infraestructura y el establecimiento de
LA CONQUISTA DEL ORDEN 145
ciertos servicios regulares, Durante la presidencia de Mitre se
suscribieron numerosos contratos con empresarios privados para
la construccin de caminos, la ereccin de puentes, el trans-
porte de correspondencia, la mensura de tierras, etc, 68, Habi-
tualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios tc-
nicos a cargo de ciertos funcionarios cuya misin encerraba, en
germen, funciones que seran ms tarde asumidas por unidades
burocrticas especializadas. Un Inspector de Postas y Caminos
o un Ingeniero Nacional (como los Visitadores de Aduana o
los Inspectores de Educacin, en otros ramos) eran verdaderos
empresarios estatales, hombres de gran versatilidad acostum-
brados a recorrer el pas y a enfrentar toda suerte de obstcu-
los. Su juicio era por lo general decisivo para poner en marcha
un proyecto o concluir una negociacin.
Tambin fue evidente la influencia de estos "Adelantados"
estatales en la confeccin de los diversos reglamentos que inten-
taron introducir orden en ciertas transacciones y actividades
sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del pas, a la
anarqua y el abuso. Por ejemplo, mediante decreto del 30 de
octubre de 1862, el flamante gobierno reglament el servicio de
postas garantizando la regularidad de su prestacin y la pro-
piedad de los empresarios 69. De la misma manera, expidi una
serie de importantes disposiciones tendientes a organizar un
servicio de correos, reglamentando el funcionamiento de ofi-
cinas, la seguridad de la correspondencia y las responsabilidades
emergentes del desempeo de funciones vinculadas a este ramo.
Tambin se requirieron informes a los gobernadores sobre los
padrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas
en cada provincia, en previsin de que su falta de uniformidad
dificultara la delineacin de tierras pblicas, el establecimiento
68 Segn el caso, se utiliz la contratacin directa o la licitacin,
establecindose el pago de una suma global en el caso de obras y de
sumas mensuales o anuales en el caso de servicios. En ciertos casos el
gobierno encargaba la realizacin de obras concediendo el beneficio' de
su explotacin (v, g., peajes). A menudo, 'la iniciativa y propuesta de
obras y servicios correspondi a los propios empresarios que luego re-
sultaban adjudicatarios de las mismas.
69 Con ello se intentaba extirpar .prcticas abusivas inveteradas,
sobre todo de parte de los propios funcionarios pblicos que no pagaban
el servicio de "postage", produciendo un recargo considerable a los
maestros de posta, que a veces acababan por interrumpir el servicio.
 146 OseAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL OP.DEN 147

de ferrocarriles o la rectificacin y mensura de caminos. Algu- 3) la fijacin de los gastos de explotacin en un 45 70 de los
nos aos ms tarde se reglamentara un sistema uniforme de ingresos brutos; 4) un mnimo de 15 70 de beneficio neto antes
pesas y medidas para todo el pas. de que el gobierno pudiera intervenir en las decisiones sobre
tarifas; y 5) la exencin de la garanta o caucin pecuniaria
Cuando los recursos financieros y tcnicos de que poda
a que el contratista estaba obligado por la ley.
disponer el estado resultaban insuficientes para encarar ciertos
proyectos; o cuando la iniciativa privada descubra nuevas Las propuestas, contrapropuestas y recursos argumentales
reas de actividad econmica potencialmente lucrativas, se ape- empleados por cada parte en el curso de las tratativas, fueron
laba habitualmente al mecanismo de la concesin estatal para mostrando la variedad de intereses representados, la capacidad
la disposicin de bienes o la explotacin de servicios. El ejemplo negociadora de cada una y, sobre todo, el poder relativo de los
quiz ms difundido es. el de concesin para la construccin recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisivo ar-
y explotacin de ferrocarriles. Sin embargo, vale la pena utilizar gumento de que si no se cumplan sus condiciones no podra
precisamente este ejemplo para examinar con algn deteni- levantar en Inglaterra los capitales necesarios para la empresa,
miento ciertos aspectos del mecanismo de concesin poco cono- Wheelwright obtuvo satisfaccin a todas sus demandas. Claro
cidos, aunque fundamentales para entender los patrones de est que en el intern, el ministro Rawson haba mantenido
vinculacin que comenzaban a establecerse entre, estado y socie- negociaciones paralelas sin resultado positivo. Otros dos empre-
dad. Para ello recurrir al caso del Ferrocarril Central Argen- sarios londinenses, Srnith y Knight, presentaron al ministro
tino, uno de los primeros grandes proyectos encarados por el una oferta an ms leonina que la de Wheelwrght; Tambin
gobierno nacional bajo este sistema 70. un conocido comerciante de Rosario, Aaron Castellanos, peti-
cion ante el ministro a nombre de varios empresarios y pro-
Una ley de setiembre de 1862 autoriz al Poder Ejecutivo pietarios de esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las
a contratar la construccin de un ferrocarril de Rosario a Cr- condiciones fijadas por la ley, pero no ofreciendo garantas
doba, estableciendo las bases y condiciones a las que deba ajus- pecuniarias ni convenciendo demasiado a Rawson de que podra
tarse el contrato. El proyecto ya vena siendo objeto de nego- emprender la obra levantando en el pas y en Europa los capi-
ciaciones desde haca ocho aos con el representante de un tales necesarios.
consorcio de capitalistas ingleses, Willam Wheelwrght. Dictada Si bien es cierto que la aceptacin de las condiciones de
la ley, el Ministerio del Interior qued encargado de proseguir Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de al-
las tratativas con este empresario, que en su afn de resultar ternativas, tambin es cierto que este ltimo utilizaba un ar-
adjudicatario del proyecto, haba iniciado por su cuenta algunas gumento contundente: si no se cedan a la empresa las tierras
obras. Sin embargo, apartndose de las condiciones fijadas por al costado de las vas (punto central de la controversia), la
la ley, Wheelwright exiga para firmar el contrato un acuerdo especulacin la haran de todos .modos los particulares, sin exis-
sobre cinco puntos: 1) la cesin de una legua de terreno a cada tir ninguna garanta de que ello condujera a la colonizacin de
lado y en toda la extensin de la lnea, con algunas excepciones; esas tierras. La empresa, en cambio, colonizara planificada-
2) la fijacin del capital garantido en 6.400 libras por milla 71; mente. Ello aumentara el trfico y las ganancias de la empresa,
lo cual disminuira el importe de las garantas por las que el
70 El anlisis se basar en cartas e informes oficiales. Un estudio gobierno responda hasta cubrir la rentabilidad mnima acor-
sobre los efectos econmicos de este ferrocarril puede hallarse en Paul dada 12.
B. Goodwin n., "The. Central Argentine Railway and the economic de-
velopment of Argentina", Hispanic A.meTican Historical Review, vol. 57,
12 Cabe hacer notar que Wheelwright tambin propuso como op-
. N9 4, noviembre 1977.
cin encarar la obra bajo su direccin, levantando capitales en el pas,
7l Suma que serva de base para el clculo de la rentabilidad entre los particulares y el gobierno, y en el extranjero, a travs de la
mnima a que tendra derecho la empresa. provisin de equipo y material rodante. Que el gobierno optara por con-
 148 OseAR OSZLAK
Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de
provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboracin pa-
ra que se suscribiera a la empresa el mayor nmero de perso-
nas, con capitales grandes o pequeos, sealando que este fe-
rrocarril era el primer paso, "la base de un plan de ferrocarriles
argentinos". Agregaba que la obra reportara ventajas a los
pueblos y a los individuos, "acreciendo la prosperidad del lito-
ral de la Repblica, y haciendo participar de ella al interior,
fomentando en las provincias mediterrneas, nuevos grmenes
de prosperidad y de riqueza" que aseguraran la paz y la haran
"fecunda y gloriosa en el sentido del progreso" (Memoria Mi-
nisterio del Interior, 1863).
Es evidente que los juicios contemporneos sobre el "en-
treguismo" y los "vendepatrias" -que sin duda, tambin exis-
tieron- pasan por alto tanto los factores contextuales y cir-
cunstanciales que restringan la capacidad de accin de estos
agentes estatales, como la complejidad de los intereses media-
tos e inmediatos que intervenan en sus decisiones. Sobre todo,
la urgencia de acelerar la formacin d un mercado nacional
y hacer sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora
del estado 73.
ceder la obra aceptando las condiciones de la empresa, y que sta pos-
teriormente obtuviera un enorme beneficio al constituir una compaa
I de tierras subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas a un ' valor
nfimo y reducir de este modo sus utilidades nominales a los 'efectos
de la garanta estatal, no modifica la razonabilidad de la decisin adop-
tada. A veces, los juicios retrospectivos no toman en cuenta cunto pesan
1 imperiosas circunstancias. "Aproximar a la capital de la Repblica las
I relaciones que hoy existen a distancias remotas", sealaba, por esos
aos, Irineo Vega, inspector de Postas y Caminos del Oeste, "es una
medida poltica que por s sola se recomienda, pues as se hace efectiva
la accin del Gobierno." (Memoria Ministerio del Interior, 1865.)
I
13 No transcurriran muchos aos cuando refirindose a la conce-
sin del Ferrocarril Argentino, un observador afirmara que fue "la
empresa generadora de todas las dems de su gnero, sostenidas plan-
teadas en el pas con capitales extraos"; que Santa .Fe deba en gran
parte sus adelantos a esa concesin, "que pareci en su tiempo enorme
y fue tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actuali-
dad; que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina
miope, el pas ganaba en realidad intensamente". Vase Carlos E. Vi-
llanueva, El litoral y el interior, Buenos Aires, Colegio Po IX de Artes
y Oficios, 1887.
LA CONQUISTA DEL ORDEN 149
Un ltimo punto, que tambin requiere alguna reflexin,
es el que se refiere a la garanta estatal de que las relaciones
articuladas con su auspicio se perfeccionaran bajo cualquier
circunstancia. En este particular sentido, la nocin de "garan-
ta" asuma un significado mucho ms lato. La garanta del
estado estipulada en un contrato de concesin no se limitaba
a la asuncin de un compromiso terico ni a la eventual efecti-
vizacin de compensaciones monetarias. Muchas veces exiga
una participacin intensa y protagnica en el suministro de bie-
nes, servicios y regulaciones que formalmente poda o no co-
rresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no poda rehuir.
Por ejemplo, en la concesin del Ferrocarril Central Argentino,
el gobierno nacional intervino activamente en el trmite de ex-
propiacin y transferencia de tierras provinciales a la compa-
a propietaria, en virtud del contrato de concesin. Ello su-
puso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados
nacionales encargados de las expropiaciones, tranquilizar al
director residente de la empresa, pasar por alto exigencias es-
peculativas de los propietarios de tierras o asumir costos
inesperados H.
La garanta funcionaba no slo hacia los concesionarios,
sino tambin hacia los gobiernos provinciales y los particulares.
Por ejemplo, el estado nacional se responsabilizaba de que el
ferrocarril funcionara con regularidad, comodidad y seguridad.
Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vas
y construcciones para determinar si se estaba en condiciones
de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos
por los tcnicos de la empresa. Recoga, por otra parte, las que-
jas de los gobiernos provinciales y daba traslado de las denun-
cias a la empresa, asumiendo de este modo otra forma de ga-
ranta 15.
14 Es interesante como ilustracin el esfuerzo desplegado en _di-
ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la Provincia de Crdoba
cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que ste, a
su vez, pudiera transferirlas a la compaa del ferrocarril), en una ca-
rrera contra el tiempo para producir un impacto psicolgico en la reunia
de accionistas que deba tener lugar en Londres dos meses ms tarde.
15 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el go-
o
bernador de Crdoba denunciaba al ministro del Interior que en los he-
chos, la introduccin del ferrocarril en nada haba modificado las con-
diciones en que se encontraba el Interior mediterrneo con relacin al
150 OseAR OSZLAK
LA CONQUISTA DEL ORDEN 151
Tambin el estado se constitua en vocero de los accionis-
tas del pas (incluido el propio gobierno nacional) ante la em- su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproduccin y la
presa del ferrocarril, ejerciendo su representacin en las asam- tierra en su posesin. Lucro, energa y propiedad. Tres fuerzas
bleas, denunciando la paralizacin de obras, exigiendo su con- de cuya debida articulacin dependa el progreso.
tinuacin, planteando la reduccin de tarifas para hacer acce- Quisiera destacar finalmente que una importante conse-
sible el trfico, o requiriendo el poblamiento de las tierras cuencia de estas modalidades de penetracin del estado fue el
entregadas como condicin contractual. Excediendo incluso sus papel -directo o indirecto- que comenz a cumplir como em-
compromisos, lleg a darse el caso de que el estado acudiera pleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso sector
en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto, no me
financiamiento 76. refiero solamente al personal directamente empleado por el
Otro interesante ejemplo de garanta puede hallarse en la estado, sino adems al constituido por asalariados y traba] ado-
actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut, res no permanentes indirectamente retribuidos mediante fondos
que establecieran inmigrantes galeses en la Patagonia. Ante las pblicos. Es decir, me refiero a la capacidad del estado para .
graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, deri- generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asala-
vadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua y la escasez riado, extendiendo as las relaciones de produccin capitalistas.
de todo elemento necesario para asegurar la subsistencia, el Aunque trasponga un par de aos el perodo examinado en
gobierno asign en un comienzo la sumade 4.000 pesos fuertes. este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y datos
Ms tarde, ante el 'riesgo' de que los colonos no contaran con sueltos observables a comienzos de la dcada del 80, que permi-
provisiones mnimas (por subsistir las condiciones iniciales), ten inferir la extraordinaria importancia que parece haber te-
acord un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para vveres. nido este desconocido aspecto' de la accin del estado. En el
En cierto momento, frente al riesgo de que se eternizara el mensaje de apertura de sesiones del Congreso de 1883, el pre-
subsidio, comision a M. Alvarez de Arenales a inspeccionar sidente Roca indicaba que en la construccin de diez ferroca-
el estado de la colonia y sus perspectivas 77. Finalmente, en rriles nacionales, provinciales y particulares (en ltima ins-
1867 Mitre resolvi continuar con una subvencin de 400 pesos tancia garantizados por el estado) se empleaban 14.500 obre-
fuertes, a condicin de que los colonos permanecieran en el es- ros. Este nmero proporciona una pauta importante para eva-
tablecimiento. luar el considerable peso que tena, dentro de la fuerza de tra-
Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro- bajo total, el personal empleado por contratistas del estado en
misos asumidos por el estado. Se garantizaban los capitales en las innumerables obras financiadas por los gobiernos nacional
y provinciales. Basta considerar la construccin y reparacin
Litoral, pues el trfico continuaba efectundose como antes, por medio
de puentes y caminos; la construccin de telgrafos, puertos,
de carretas de bueyes. Ello se deba en apariencia a deficiencias del edificios pblicos; la canalizacin de ros; la edificacin de es-
servicio y de la administracin de la empresa. cuelas (a razn de unas 30 por ao) ; la conversin de fortines
76 En febrero de 1867, la Compaa del Ferrocarril Central Ar- en pueblos; la construccin de ciudades completas corno La Pla-
gentino solicit al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libras es-
ta; la contratacin de agrimensores y tcnicos para el estudio
terlinas para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endureci-
miento del mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de de la topografa, medicin y subdivisin de las nuevas tierras
1866/7. El gobierno argentino propuso emitir bonos del crdito pblico conquistadas; las tareas de estbaje portuario, las obras de de-
y suscribirse a la suma requerida con el producido de aquella colocacin. fensa de terrenos bajos; o la construccin de obras de infraes-
77 El informe de Arenales es un magnfico estudio antropolgico tructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales 78.
en el que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los
vagos, los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos
de exploracin de territorios contiguos y la viabilidad futura de la 78 A nivel provincial y municipal cabra mencionar adems la
colonia. construccin de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanizacin,
tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.
 152 OseAR OSZLAK
Si bien no es posible aventurar cifras, estas' referencias
reflejan al menos la enorme gravitacin que la presencia mate-
rial del estado comenz a tener en esta crucial etapa formativa
~
1 de la sociedad argentina.
I
Cristalizaciones institucionales
\ Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad civil, en
II el mbito del propio estado nacional tambin comenzaban a
producirse' cambios notables. Su aparato burocrtico y norma-
I tivo correlato manifiesto de la dominacin estatal, experimen-
taba permanentes transformaciones que no hacan sin marcar
el ritmo y el carcter que adquira suintervencin" social. La
descentralizacin del control, condicin inseparable de la centra-
lizacin del poder, implicaba diferenciar organismos, especiali-
zar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones nor-
mativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordi-
nar e integrar la actividad desplegada por un sistema institu-
cional crecientemente complejo. Estas cristalizaciones de la
penetracin estatal no eran ms que momentos en el proceso de
adquisicin de uno de los atributos esenciales de la estatidad:
la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de
instituciones pblicas relativamente autnomas respecto deJa
sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de. sus
funcionarios y de control centralizado sobre sus actividades.
\ La precariedad de este aparatoaleomenzar.el,gobierno de
( Mitre 19 contrasta con la relativa corisolidacin aJcanzada slo
\ dos dcadas ms tarde, cuando cuerpos de ejrcito se hallaban
distribuidos a todo lo largo del pas y efectivos de la armada
79 En la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el
\ ministro Dalmacio Vlez Srsfield expresaba: "El Gobierno Nacional
tal como 10 ha creado la Constitucin, principi a mediados de octubre
del ao pasado en que se formaron los 'ministerios. Nada exista, faltaban
los primeros antecedentes indispensables a toda Administracin. Recin
entonces acababa de establecerse la residencia de las autoridades nacio-
r.alas, y faltaba hasta el local para los empleados y para el gobierno
mismo. " No haba Tesorera ni Contadura N acional : todo era preciso
crearlo, a un para el servicio ms urgente."
LA CONQUISTA DEL ORDEN 153
y prefectura patrullaban costas y ros interiores; colegios na-
cionales, escuelas normales y numerosas escuelas primarias es-
tatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y co-
lonias; ms de 400 oficinas postales y ms de 100 de telgrafo
se haban instalado en todo el pas, adems de sucursales del
Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delegaciones
de la polica federal y mdicos nacionales de sanidad; vastos
territorios eran atravesados por ferrocarriles del estado, que
previsiblemente alcanzaban los puntos ms extremos del pas;
cuadrillas de obreros construan las obras pblicas ms diver-
sas (v. g. puentes, caminos, edificios pblicos, diques, puertos,
balizamientos, tendido de rieles, de hilos y postes telegrficos) ;
colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provincias
JI territorios, as como hoteles destinados a alojar a la creciente
ola inmigratoria; y el departamento de agricultura distribua
plantas y semillas en todo el territorio. El estado nacional se
haba convertido en el ncleo irradiador de medios de comuni-
cacin, regulacin y articulacin social, cuya difusin tentacu-
lar facilitaba las transacciones econmicas, la movilidad e ins-
talacin de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuer-
zas represivas y la internalizacin de una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos histricos puede
sugerir una evolucin lineal y una predeterminacin exitista
poco fieles a los hechos. Ya he sealado que en los primeros
aos de la organizacin nacional, la imposicin de un poder
territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un
pasado reciente -y una realidad todava vigente- de autono-
mas localistas, sino tambin por la precariedad de recursos
con que el gobierno nacional poda aspirar a articular n siste-
ma de dominacin alternativo.
El aparato institucional que surga en esos primeros aos
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal
estaba constituida principalmente por los organismos castren-
ses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del total
de personal a cargo del estado nacional. Fuera de un reducido
conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires, el go-
bierno slo contaba con un ramillete de pequeas unidades ad-
ministrativas esparcidas a ]0 largo de las fronteras y en las
principales poblaciones del Interior, heredades en su mayora
de la Confederacin. Todava a fines de los aos 60, el personal
 154 OseAR OSZLAK
LA CONQUISTA DEL ORDEN
155
1" civil se distri.b~a entre unos pocos, establecimientos de .~nse-
) anza, las oficinas de correos y telgrafos, la construccin y sas particulares y luego recin denunciadas; utilizacin de for-
! operacin de ferrocarriles nacionales, el departamento de in- mula:'ios :10
oficiales, fcilmente falsificables), a formas de
genieros, las oficinas de inmigracin, de estadst~cas, de paten- connivencia con, o permeabilidad a la influencia de 'comercian-
I tes, de agricultura, y el conjunto de dependencias de rentas, tes locales, y al sometniento o dependencia del apoyo de cau-
dillos locales 81. '
\_aduana, contabilidad y tesorera so.
En estas condiciones, el gobierno nacional no slo era La incompleta institucionalizacin de las unidades admi-
"husped" poco grato en la propia Buenos Aires, sino tambin nistrativas nacionales en el interior tambin' se manifestaba
en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organis- e~ su. es.casa especializacin y reducida legitimidad. Por ejem-
mos tena por objeto consolidar su capacidad de extraccin de pro, SI bien las aduanas y receptoras tenan como -misin es-
recursos y control social. La vastedad de los territorios a con- pecfica controlar el comercio limtrofe y recaudar las rentas
trolar con personal y recursos nunca suficientes, as como las por de~echos, era frecuentala realizacin de "comisiones" para
enormes distancias y dificultades de comunicacin con la - ad- el gobierno central (v. g., el embargo de bienes del gobierno
ministracin central, determinaron que la insercin de esas uni- paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la eleccin
dades en el medio local estuviera signada por lealtadas contra- ele un nuevo local para la estacin del ferrocarril Central Ar-
dictorias. Una integracin poco conflictiva' exiga por' lo gene- gentino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia
ral una alta dosis de "flexibilidad" en la aplicacin de las dis- en una misma oficina con la Colectora de la provincia y el
posiciones legales y reglamentarias establecidas por las autori- Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente
dades centrales, lo cual poda significar desde la aceptacin a la posibilidad de eviccn y expropiacin por parte de loca-
de alteraciones de hecho en la observancia de los procedimien- dores privados o gobiernos provinciales, o la conversin de
tos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y otras for- oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.
mas de corrupcin frecuentemente denunciadas por, la prensa
y los propios informes oficiales. " En tales circunstancias, resulta destacable el carcter "ex-
plorador" y "empresario" del funcionario destacado en el inte-
En el caso concreto de las aduanas y receptoras, la figu- rior. En un perodo de profundos cambios en la organizacin
ra del contrabando -que desde la poca de la colonia conti- productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban un
nuaba siendo una arraigada prctica+- aparece sealada per- atento .s~~tido de oportunidad frente a la apertura (o cierre)
manentemente como mal casi inevitable, especialmente en aque- de posibilidades de expansin y mejoramiento de los servicios.
llos puestos fronterizos ms alejados, con mayores dificultades En este aspecto, asuman un claro papel intermediador en-
de control territorial y menor significacin com,o,'I?laza de in- tre los .intereses del gobierno nacional' y los de la comunidad
tercambio comercial. A menudo, la falta de controlrdesde Bue- de .st)risdicCin, sin olvidar naturalmente la promocin de
nos Aires conduca a la pronta desnaturalizacin de los proce- sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la
dimientos ' (v. g., mercaderas introducidas, depositadas en ca- ::oimplificacin de procedimientos, la concesin de ventajas a
comerciantes y productores, la realizacin de construcciones o
so Los organismos que conformaban la administracin central te-
mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros
nan escasa incidencia dentro del total de las ejecuciones presupuesta-
rias. En 1870 -segn Memorias del Ministerio de Hacienda- la ins-
truccin pblica en las provincias cost al gobierno nacional casi un 81 Los inf~rmes de unidades administrativas del gobierno elevados
50 % del total invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oficina durante esos a,nos dan reiterada cuenta de estas circunstancias. Con-
de la administracin central. La garanta pagada al Ferrocarril Central s~rvando todava .e:a frescura e ingenuidad que emana del relato me-
Argentino cost un 28,1 % de esta ltima suma, mientras que los gastos hc~l~so de lo .cottdlano, aunqu: sin renunciar al lenguaje obsecuente y
para el sostenimiento del ejrcito y la "pequea marina", o los exigidos reto~lCO, estos mf.orn:e.s proporciona-, una curiosa pero bastante fidedg.,
por la guerra de Entre Ros, la superaron varias veces. 11~ Imagen del Sg.nfIcado, alcances y dificultades de la accin de un
estado que pretendm hacer sentir su presencia institucional.
 OSCAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 157
156

en expansin, etc. Los informes de estos funcionarios tambin y accion (v. g., los estados provinciales, la "iniciativa privada",
manifestaban preocupacin por las consecuencias de las guerras el capital nacional o extranjero) ?
y rebeliones interiores sobre la percepcin de rentas, o por las Sobre la existencia o no de un modelo autctono es evi-
tendencias centralizantes de la administracin estatal en Bue- dente que la heterogeneidad congnita del aparato estatal -sus
nos Aires. resabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales, las
Estas observaciones ilustran una singular etapa de tran- precipitadas creaciones ex-novo siguiendo no siempre bien asi-
sicin entre la burocracia colonial yel modelo institucional que miladas frmulas forneas- permite descartar, al menos toda
comenzara a delinearse a partir 'de l dcada del 80. En ver- hiptesis acerca de una presunta concepcin global de la 'buro-
dad, la herencia institucional de la Colonia influy en muy cracia ajustada a algn modelo ntidamente reconocible. N o
escasa medida las caractersticas que desde un comienzo fue obstante, durante los aos 60 y 70 comenzara a manifestarse
adquiriendo el aparato burocrtico del estado argentino, a di- cada vez ms crudamente, la influencia de modas y modelos
iI ferencia de lo ocurrido en pases como Brasil, Per o Mxico. extranjeros en la organizacin y procedimientos burocrticos.
Fue ms bien a nivel provincial donde esa herencia defini Convendra efectuar, tal vez una breve disgresin sobre este
i con mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos 82. La fenmeno, puesto que sus repercusiones
de la mera creacin institucional.
trascendieron
'
el plano

II
observacin es vlida asimismo en el caso de gobiernos que asu-
mieron algunas de las prerrogativas de un estado nacional, La imitacin, fruto de la dependencia cultural e ideolgica
aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos. Ta:es, que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en los
1
las experiencias de la Confederacin rosista, la ConfederacIn rdenes poltico y econmico, influy el pensamiento y la accin
Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires. de la poca. En un pas nuevo, sin tradicin cultural propia,
que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una Espa-
i i
Por lo tanto, al reconstituirse
debi afrontar
funcionamiento
una situacin indita:
en 1862, el gobierno nacional
continuar atendiendo el-
de organismos -de la Confederacin y Buenos
a decadente 83, la clase dirigente argentina mir hacia Europa
y los Estados Unidos, adoptando sus modelos de organizacin
I s?cial y f~n~ionamiento i,nstit:lCional. CO,nstitucin norteame-r'
Aires- cuya responsabilidad asuma, tratando de crear al mis-
rrcana, prcticas presupuestan as francesas, organizacin ad-
mo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia re-
\ sultaba poco menos que imposible asegurar su gestin. Cul
ministrativa y comercial inglesas, fueron slo algunas de las
mltiples manifestaciones de esta mimesis. Srududa, este fen-
era el modelo institucional (si es que haba alguno) presente
\ meno no se dio exclusivamente en la Argentina. CO~"(stintos
en este proceso de construccin burocrtica? Se trataba de
grados se observa en la experiencia de la mayor parte de los
una creacin o'riginal o se recurra a otras exporiencias? Desde
latecomers al proceso de desarrollo capitalista. Ideas, innova-
el punto de vista de los determinantes sociales, del modelo ins-
ciones, tcnicas e instituciones administrativas o polticas fue-
titucional adoptado, qu organismos se cre,aban en respuesta

I a (o en anticipacin de) cules problemas? Qu forma orga-

nizativa
funcional
(en trminos
estructura
de ubicacin jerrquica,
interna, mbito operativo)
delimitacin
adquiran y
ron, o bien adoptadas del exterior con adaptaciones
o bien desarrolladas
ducdos externamente.
con consciente referencia
menores
a cambios pro~

por qu?' Incluso, por qu se asuman ciertas .funciones ~o~o
propias del estado nacional y no de otros mbitos de declslon
&2 En su segunda carta a Pedro de ngelis, ~cheverr.a. ~ealaba
la Tazn fundamental por la cual el cabildo colomal persistr en las
localidades como institucin: "tena la sancin del tiempo, radicada en
la costumbre. De ah emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la
poca de la anarqua." Echeverria, op. cit.
Sin embargo, en el caso de pases que resolvieron exitosa-
mente las restricciones del capitalismo tardo (v. g., Rusia, Ja-
pn, Alemania) la adopcin y adaptacin tuvieron una contra-
83 "Verdad es que en Espaa la cultura pblica raya a tan bajo
nivel, que' parece una irona el que aquellos hombres creyeran en serio
qye estaban ci_vi1~zandoel continente americano." Juan lvarez, Histo-
'na ,de la p?'ovmCIU de Santa Fe (Buenos Aires, 1910).
 158 OSCAR OSZLAK
LA CONQUISTA DEL ORDEN
159
parte material -condiciones sociales de produccin, forma de
insercin en el mercado mundial-
una consideracin secundaria
que hizo de la imitacin
en la evaluacin de la eficacia
t:,
de adquis,icin de los atributos de la "estatidad".
e~tos atributos se fueron conformando
, el amiento d:: estado en procesos que implicaban
Indudablemen_
a travs del involu-
una profu'nda
de los trasplantes. En cambio, en el caso.argentino (y, en gene-
trans~ormacIOn del mar?? de rel~e~ones sociales. Esto supuso
ral, en Amrica Latina) la adopcin de conceptos y modelos modahdades de penetraclOn mater-ia] e ideolgica del estad
forneos sobre los estndares apropiados del comportamiento la ,textura de una sociedad que su misma intervencin CO~t;i~
institucional no siempre se ajust a las reales necesidades de la
bUI~ a formar. ~e aqu la estrecha vinculacin entre estas rno-
gestin estatal, teniendo en cuenta. el grado de desarrollo de las
dalIdades .Y el tipo de instituciones especializadas requeddas.
fuerzas productivas en la sociedad argentina de la poca.
En cierto modo, el aparato burocrtico que se concibe e ~n:s ministerios Se constituyeron en los instrumentos de
las dIstmta~ .for~as de penetracin ya discutidas. En primer
intenta desarrollar en la primera etapa de la organizacin na-
lugar, el Mmlsteno de g.uerra y__Ma.d.Iw, organismo dentro del
cional definitiva, constituye un armazn formal que slo muy
cual se f~leron 1creando e integrando las diferentes unidades
gradualmente ir adquiriendo contenido. Si de entrada es re-
vestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no que asumIeron a cond~c~in del aparato represivo de! estado.
~n segundo lugar, el MInIsterio del Interior, articulador de los
es ms que para ocultar las debilidades de un estado an em-
(tlstmt?s ~:calll~mos de penetracin cooptativa, cuya misma
brionario dotado de recursos limitados y rudimentarios, ex-
puesto al' ensayo y el error, pero en el que existe conciencia de ~enOmmaCI?n. seala el c~~cter funcionalmente indiferenciado
pero :strat~gICamente CrItIco de su misin: establecer,.un mo-
que la recreacin de formas institucionales modernas, ya en-
dus Vtvend~ entre el estado nacional y las provincias delimitar
sayadas en pases ms evolucionados, aumentara su legitimi-
sus ~'espechvas jurisdicciones, ganar aliados entre los sectores
dad. Ello le permitira no slo afianzar su autoridad sino tam-
~o~ma~tes 10c~les .. Pero algo ms: movilizar los recursos e
bin mejorar su imagen comogarante de un Iluevq orden, pre-
cisamente en circunstancias en que, el pas .comenzaba a con- mshtuclOnes dIsponIbles para. produ~ir< adelantos '.materiales
que, a la par, deafinzai" la labor 'de' coptcin, ;permitiera un
vertirse en potencial plaza para la inversin extranjera S4.
mayor control,s?bre .las situaciones locales. Por eso, en sus or-
Desde el punto de vista de.la:,diferenciacin,estructural y genes, este mln~ste~70 asumi .todas las actividades funcional-
funcional 'del aparato burocrtico; el gobierno de .Mitre man-
tuvo el esquema previsto en la' Constitucin :Naciona!. ~l ?es-
n::nt~ no delegadas a .0~r9s ministerios: did~;)a/#idtninistra-
cion ,e .correos y telgrafos hasta Ia ~entI'a~iza:~i~ deI.l'egistro
pacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continu SIen- e~tadIshco; desde la canalizaci6n de 'las"corrients' inmigrato-
do atendido a travs de cincOc\ministerios,) ,especializados. Re- nas hasta la pla?}fica;cin y administracin de las obras pbli-
sulta difcil sustraerse a la tentacin de vincular;,la resultante c~s o .la promoc?~n de la agricultura. En t~er lugar, el Mi-
distribucin de funciones con las modalidades, de .penetracin nisterio de Justca, Culto e Instruccin Pblica, rgano fun-
institucional del estado y, en ltima instancia, con.iel proceso damental de penetracin ideolgica en sus diversas expresio-
nes: el derecho, la religin y la cultura. Tres vehculos de
" La imitacin no se restringi a la esfera organizacional del es- ~orma~i?n d~, conciencias, de internalizacin de nuevos valores,
tado sino que tambin caracteriz a sus polticas. Sorprende,. por el (le legItImaclOn de nuevos patrones de interaccin social.
grado de actualizacin, la frecuentacin de autores de moda, de cuyo
juicio se valan por igual funcionarios y legisladores para avalar sus Estos tres ministerios, y sus diversas unidades se vieron
respectivas posiciones frente' a asuntos en debate. Son ilustrativas en ap0y'ados por el ~i~~sterio ~e, Relaciones Exterior~s y el de
este sentido las frecuentes polmicas -sobre temas econmicos, en las
que se apelaba a la autoridad externa o se aluda a exitosas (o fracasa- ~ac:~nda: euy~ .mIsIon .conSlstra, resl?ectivamente, e.n: 1).. la!
das) experiencias forneas. Basta citar los enfrentamientos entre pro- ."es~lOn dlplomahca tendIente a afirmar la soberana del estado
teccionistas y librecambistas, conversionistas y anticonversionistas, par- n.~clOnal y consolidar los vnculos que permitieran la integra-
tidarios del presupuesto equilibrado y emisionistas. eren de la economa argentina a los mercados mundiales; y 2)
1,

1
I
I OSCAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 161
160
I
I la organizacin y administracin de un eficaz aparato de ex-
traccin y captacin de recursos internos y. ~xternos, s?bre cu-
blemtica del, "orden" y el "progreso" cuya resolucin difcil-
mente poda quedar librada a la iniciativa o los recursos de
ya base pudiera asegurarse la normal gestin del conjunto de algn sector de la sociedad civil. No obstante, durante el pero-
\ unidades estatales. do que estamos considerando la accin del estado tendi a con-
centrarse sobre todo en aquellas actividades que demandaban
1 ms su iniciativa y capacidad de gestin que sus recursos ma-
teriales, por entonces todava escasos .. Caben dentro de esta
1 Nueva dioision. social del trabajo categora de actividades la promocin de la inmigracin, que
en los aos sesenta y setenta adquiri un auge considerable;
1
, la contratacin de emprstitos y otras formas de financiamien-
Verdaderos procesos de apropiacin funcional, estos avances to extraordinario, destinados en gran parte a solventar los gas-
\ del estado nacional daran lugar a que poco a poco se fuera tos militares pero tambin a financiar la construccin y garan-
I conformando un nuevo esquema de divisin"social"Ael., traba-
jo. Es decir, los mbitos de ,accin ;individual y col:ctiva ~e
ta estatal de los primeros ferrocarriles e, indirectamente,
concesin de crdito a empresarios privados; y, en general, las
la

I l redefiniran en funcin' de la presencia de una; ,Il,U.~v,al~stancIa obras de infraestructura ms urgentemente requeridas para
I de articulacin y control social que cuestionaba prerrogativas, acelerar la integracin de los diferentes mercados regionales.
competencias y prcticas establecidas;: o .creabanuevos ,espac,lOs A pesar de todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la

I
I
funcionales.

moneda
As los gobiernos provinciales

decretar el estado de sitio, administrar

pronto perdenan
, a manos del estado nacional el poder de reunir ejrcitos, emitir
justicia en
vulnerabilidad estructural de la economa a las coyunturas ex-
ternas y las peridicas crisis fiscales, contribuyeron
accin del estado se desplazara errticarnente
a que la
de uno a otro ru-
1 ciertos fueros o instancias o recaudar determinados gravme- bro, en funcin del surgimiento de demandas que los recursos

I nes. Su intervencin .se,~oncentrara.~J?: as~,~EIP,!;i,:,~hpormal de-

senvolvimiento de las relacioIles, s()9ia.},~,s,r,11.,.r}"IIlpitol.ocal de
I la produccin y el intercambio, furtdmmtalmente. ~ed:ant.e .el
disciplinamiento de la fuerza d,e tr~Ba.j.();,:(educ~~I9!1, JUSb:I:,
crceles) y la provisin de algunos serVICIOS.A ~u vez, ~as l~::;-
tituciones civiles ylos,particulares se enfrentarian a situacio-
nes dispares.' En ciertos terrenos, c_0I?o la ensea~za, l~ bene-
ficencia o el registro civil, sus. actividades se ven~n circuns-
criptas, invadidas o expropiadas' por el 'estado, .r:llentra~ que
en otros (v. g., ejecucin de obras civiles, prestacin de CIertos
servicios pblicos) encontraran oportunidades ~e desarrol1~r
nuevas actividades bajo los auspicios y la garanta de ese mIS-
mo estado.
Quedara reservado al gobierno nacional U~ ancho abanico
de funciones: desde enfrentar al iridio extendIendo. el control
territorial hasta atraer, la inmigracin y asegurar el empleo
productivo de la fuerza de trabajo, condu.cir la~, relacines .ex-
terrores atraer capitales y orientar su mversion productiva,
o regul~rizar las relaciones econmicas introduciendo reglas de
previsibilidad y sancin. Es decir, aquellos aspectos de la pro-
no siempre permitan satisfacer adecuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva divisin social del trabajo
no slo tuvo caractersticas cambiantes durante los dieciocho
aos que estarnos analizando, sino tambin .manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nacin, provincias,
instituciones' Civiles) en que se distribua la actividad social.
As como durante la presidencia de Mitre se tendieron las l-
neas estratgicas de la penetracin estatal en el tejido de una
sociedad an desmembrada y convulsionada por las guerras ci-
viles, en la de Sarmiento ,se profundizaron los surcos abiertos
por su antecesor, dndoles contenido. Si el "orden" fue el lema
recurrente en el discurso y la accin de Mitre, el "progreso"
fue el leit rnotiv de la gestin sarmientina. sta se inaugur
bajo los mejores auspicios: una cruenta guerra internacional
prcticamente terminada, una crisis lanera recin superada, un
generalizado repunte de la produccin y un clima de excelen-
tes relaciones con la provincia de Buenos Aires s. Estas cir-
85 El hecho de que el lder del autonomismo, Adolfo Alsina, ejer-
ciera la vicepresidencia, contribuy sin duda a este mejoramiento de
162 OSCAR OSZLAK
cunstancas contribuyeron a producir un inusitado, despegue,
una. primera ola expansiva, cuyos efectos pronto se hicieron
sentir en el volumen del comercio exterior, los ingresos fiscales
y el gasto pblico. La abundancia de recursos, en gran medida
producto de la contratacin de emprstitos en Londres, cre
nuevas posibilidades para. la promocin de los negocios y redu-
jo la incertidumbre del gobierno respecto a su propia viabili-
dad. Unos pocos indicadores pueden servir para apreciar la
magnitud de los cambios producidos:
1867 1873 Diferencia
millones $ oro millones $ oro
Exportaciones 38,5 62,4
Ingresos ordinarios del
gobierno nacional 11,7 19,6
Egresos totales del
gobierno nacional 14,5 31,9
Si bien los ingresos,ordinarios.,.del;;estado;?s~guier,on apro-
ximadamente ..el- movimiento del..comercio exterior -resultado
lgico dado que la estructura tributari?- estab!l.' estrechamente
ligada a ese mercado-e- los egresos p~~supuest~~ios efectivos,
en cambio, experimentaren un incremento m~Y..
~lJ,p~rior corno
consecuencia de la capacidad de gasto creada por el flujo de
capitales externos ingresados en forma de emprstitos. Fueron
estos mayores recursos los que permitieron~xtender Y. garan-
tizar las obras y aervdiospblicos, sofocar his' rebeliones de
los ltimos caudillos e, incluso, facilitar. el crdito a particula-
res a travs de bancos oficiales.
La expansin afect diferencialmente a las diversas regio-
nes del pas. Aquellas que consiguieron incorporarse a la eco-
noma agroexportadora vieron aumentada la capacidad contri-
butiva de su poblacin, dado que el incremento de los negocios
Y la valorizacin de. la propiedad inmueble que acompaaron
las relaciones, sometidas a tantas fricciones y enfrentamientos
la presidencia de Mitre.
LA CONQUISTA DEL ORDEN 163
esa incorporacin, constituan las fuentes de los principales re-
cursos que haban quedado reservados a la jurisdiccin pro-
vincial. Ello aument en consecuencia las posibilidades finan-
cieras de los gobiernos provinciales localizados en esas regiones.
En cambio, las provincias marginadas del proceso de expan-
sin "hacia afuera", o. aquellas que no consiguieron generar un
mercado nacional para su produccin primaria --como lo hi-
cieron hacia el final del perodo Tucumn y Mendoza 80_ ha-
llaron mayores dificultades para recomponer sus ya dbiles fi-
nanzas y cayeron en una dependencia cada vez ms estrecha de
los subsidios y el empleo proporcionados por el gobierno na-
cional.
%
El cuadro resultante podra resumirse as: 1) un estado
62,1 nacional que creca espasmdicamente, invadiendo nuevos m-
bitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprome-
67,5 tan su viabilidad poltica y econmica, pero que al mismo
tiempo le exigan desarrollar una capacidad de extraccin y
120,0 asignacin de recursos que robusteca su presencia institucio-
nal y legitimacin social; 2) Buenos Aires y, en menor medida,
los dems estados provinciales de la pampa hmeda, prctica-
mente relevados de aquellas actividades altamente riesgosas
-como la guerra.O las grandes obras .de .infraestructura-,
pero con capacidad de generar ingresos tributarios (funda-
mentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la
propiedad) suficiEmres para asegurar la reproduccin del nue-
vo patrn de relaciones sociales: servicios bsicos, capacitacin
de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.;
y 3) las restantes provincias, con economas declinantes debido'
a su desvinculacin de los mercados externos y al auge del co-
mercio importador de Buenos Aires que gradualmente sustitua
la produccin local, cuya precaria situacin financiera se vio
muchas veces agravada por alzamientos armados dirigidos
contra las autoridades nacionales o contra sus propios gobier-
86 La produccin de azcar en 'I'ucumn y vino en Mendoza. ad-
quirieron creciente significacin para la economa' de estas provincias
recin a partir de la dcada del 70, y sobre todo con la llegada del
ferrocarril. La situacin de las finanzas de estas provincias entre fines
del siglo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Baln
y Lpez Nisnovich, "Burguesas y gobiernos provinciales en la Argen-
durante tina: la poltica impositiva de Tucumn y Mendoza entre 1870 y 1974",
Desarrollo Econmico, vol. 17, NQ 67, octubre-diciembre 1977.
 164 OSCAR OSZLAK LA CONQUISTA DEL ORDEN 165

nos 81. De esta forma se configur una situacin que tenda. a sin y frecuente transformacin 01. A travs de su privilegiado
reforzar la hegemona de las provincias pampeanas y sus clases acceso al gobierno nacional, moviliz los recursos e institucio-
dominantes. ' nes que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento al
La distincin efectuada debe verse tambin desde otro n- nuevo sistema de dominacin y acercaran al puerto unidades
gulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por d- productivas y mercados interiores creados a impulsos de una
cadas haba sobrellevado Buenos Aires, sta -y ms tarde sus vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y cons-
socias menores 8S_ se encontraron en ptimas condiciones pa- truccin de grandes obras de infraestructura 92.

ra reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862, mien-

tras el gobierno nacional intentaba dficultosameiite delimitar
un mbito operativo en un medio hostil y con recursos harto
limitados, la ciudad y la provincia de Buenos Aires sufran' una Relacin naci'n-provincias
expansin extraordinaria 80. En tanto Mitre se dedicaba a re-
primir levantamientos y malones, librar la guerra del Paraguay
y afrontar una pesada y creciente deuda pblica, Buenos Aires Hemos visto que las diferentes formas de penetracin estatal
prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y produjeron sustanciales cambios en el carcter de las relaciones
colonias agrcolas. Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiacin por el
-como ms tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor- estado de nuevos mbitos operativos y su activo involucra-
se producira una profunda transformacin institucional fsi- miento en la resolucin de las dos cuestiones centrales que do-
ca, cultural y econmica de la provincia. En muchos aspectos, minaban la agenda de una sociedad que se constitua paralela-
Buenos Aires se anticipara en su legislacin y en sus institu- mente, dieron lugar a una nueva divisin social del trabajo.
ciones a las que luego establecera el gobierno nacional.". Por otra parte, el estado se fue haciendo- visible a de
tra:-V--s
- un
apar:t<?_l:l.ll_:r()_c:~?-ti~.~LY-,-!l-L:ru'tjYQ_
grecientemente especializado,
La burguesa portea se cre, de este modo, una doble base en el que se condensaban y cristalizaban los atributos' de la
de sustentacin. A travs del' ~ritrOl de las instituciones y "estatdad". Naturalmente, estos procesos tendieron a despla-
recursos provinciales asegllr, .las condieioIl.~; ,.~ontextu~les
,> y zar .10E\,.eje,s,;pe ,~Fticlllacin>1!ocial e .integracin poltica, al al-
las garantas de coercin indispensables 'para organizr y 'pro- terarse"la~ relaCin de' poder entre el gobiernomacional y las
mover una actividad productiva y mercantil en rpida, .expan- provincias. En esta seccin efectuar algunas reflexiones sobre

87 De este ltimo grupo corresponder excluir ms adelante a las 91 Descontando los servicios de su deuda pblica (que exigan casi

provineias que, como ya indicara, consiguieron crear mercados nacio-
nales para su produccin agro-industrial.
8S Es el caso de Entre Ros hasta el asesinato de Urquiza y las
rebeliones de Lpez Jordn, y de Crdoba y Santa Fe en la dcada del
70, acompaando la efmera prosperidad que en el orden nacional ini-
ciara la presidencia de Sarmiento.
S" Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como
e!,segundo gran perodo de fundacin urbana del pas. Decidida la erec-
cion de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla-
cin, se fundaron en apenas dos aos (entre 1863 y 1865) nada menos
que 21, construyndose en todos ellos los edificios pblicos necesarios.
Saldas, op. cit.
'0 Sobre todo, en la organizacin de los tribunales de justicia y
en el sistema de educacin comn.
el 50 % de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de
Buenos Aires para 1877 destinaba: un 20 % del remanente a la educa-
cin secundaria y superior, un 30 % a la administracin de justicia y
crceles, ms del 20 % a la administracin de los poderes ejecutivo y
legislativo, y casi un 10 % a obras pblicas. En cambio, la seguridad
pblica -bsicamente el batalln y regimiento provinciales- deman-
daban menos del 10 %.
92 Con esta divisin funcional la actividad econmica de la pro-
vincia se desenvolvera sin mayores sobresaltos, justificando afirma-
ciones como esta: "El presupuesto de la provincia... no tiene puede
decirse partidas eventuales. Marca en todos sus captulos propsitos de-
cididos, para obtener resultados, pravistos tambin." (Rufino Varela,
en la Memoria del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos
Aires, 1877.) El contraste con la siempre incierta situacin de las fi-
nanzas nacionales resulta, en tal sentido, sumamente elocuente.
 166 OseAR OSZLAK
~,
!: estos desplazamientos, sugiriendo que en menos de dos dcadas,
no slo cambi globalmente la correlacin de fuerzas entre el
estado (o "la Nacin" en los trminos de entonces) y las pro-
vincias, sino tambin la situacin relativa de cada una de stas
respecto al primero.
En un cierto sentido, el proceso de formacin del estado
implic la gradual sustitucin del marco institucional provin-
cial como principal eje articulador de relaciones sociales. Parte
de este mismo proceso fue la transformacin de diversos sec-
tores dominantes del interior en integrantes de una coalicin
dominante a nivel naciona1. Sin embargo, a pesar de que esto
dio lugar a que las bases del poder poltico tendieran a perder
su estrecha asociacin con la dominacin local, la provincia
continu siendo -al menos hasta 1880- el otro trmino de la
contradiccin que planteaba la existencia de un estado nacional.
Esta circunstancia justifica el empleo de categorias "ins-
titucionales" -como "la provincia"- en lugar- de categoras
que aluden a "fuerzas sociales". Ms que los partidos, que en el
limitado juego poltico de la poca cumplan muy parcialmen-
te el papel de mecanismo de representacin de las distintas
fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los que
continuaron siendo los interlocU:tores 'polticos del estado na-
cional y el mbito en el que se gestaron las alianzas, oposicio-
nes y conflictos en, torno a la (lr:ganizftsiiI1.,pa.ci.QRi;l-l.
Por lo
tanto, el carcter que asumi la' relacin entre el sta do y los
diversos sectores de la incipiente burguesa, no puede deseo-
nocer el papel interrnediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aqu reiterar una distincin entre
Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el estado nacional se ajustaron a patrones dife-
rentes. Recordemos que este estado surgi de una solucin im-
puesta, del desenlace de un largo perodo de enfrentamientos.
Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que con-
tribuy a localizarlos' en el propio mbito provincial, al consti-
tuirse en una fundamental base de apoyo institucional de frac-
ciones burguesas del' interior adictas a la poltica del gobierno
nacional. El proceso de legitimacin del estado implic central-
mente la cooptacin y continuado apoyo de estas fracciones,
a travs de una accin diversificada que tendi a promover sus
intereses. La alianza' inicial se vio as crecientemente engrosa-
,]
LA CONQUISTA DEL ORDEN 167
da por sectores dominantes del interior que descubran que a
travs de su participacin en las decisiones y la gestin estatal,
podan incorporarse ventajosamente al circuito dinmico de
Le economa pampeana.
I La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitu-
des en funcin de las resistencias y apoyos que el proyecto li-
beral, encarnado en el estado, hall tanto en las provincias
que haban pertenecido a la Confederacin como en la propia
Buenos Aires. Si bien el estado naci con el decidido auspicio
de los sectores dominantes porteos, tambin naci expuesto a
sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoy -incluso
prestando sus propias instituciones- toda iniciativa dirigida
a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemona por-
tea. Pero resisti todo intento del gobierno nacional de coar-
tar su autonoma y atribuciones, en tanto su prdida supona
reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores domi-
nantes podan manejar en su exclusivo benefici~ desde el go-
bierno provincial. Por ms decisiva que fuera la influencia
que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder
que en esta instancia compartan con las burguesas del inte-
rior. Y aunque stas encontraban creciente terreno de conver-
gencia en sus intereses de largo plazo con los' de los sectores
dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas .a aceptar
que el estado nacional se constituyera en un mero eptome ins-
titucional de la burguesa portea.
Por eso es importante sustraerse a la visin maniquea que
considera al sistema de dominacin surgido de Pavn como sim-
ple prolongacin de la burguesa portea en el estado. Sim-
tricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atribuir-
le total autonoma. Cortado el cordn umbilical con Buenos
Aires, la viabilidad del estado nacional se vio condicionada no
slo por una relacin de fuerzas que fijaba lmites al manejo
discrecional de su aparato por parte de los sectores dominan-
tes de Buenos Aires 1\ sino tambin por exigencias inherentes
o" Aunque" no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de
Buenos Aires, la frmula' constitucional para la composicin del Senado
de la Nacin -que asignaba igual representacin a todas las provin-
cj,,~- impuso claras restricciones a la hegemona portea y a la dis-
crecionalidnd del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este l-
timo no dispuso del aparato represivo y jurdico necesario para anular,
mediante el recurso de la intervencin federal a las provincias, el poder
I
I 168
a su reproduccin que resultaban
OSCAR OSZLAK

a menudo contradictorias con de l~s burguesas

LA CONQUISTA DEL ORDEN

del interior. En este proceso, los sectores

169

I
dominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar conciencia
las necesidades expansivas de estos sectores 94.
de que si bien la "delegacin" de algunas atribuciones provin-
Esta circunstancia podra explicar el diferente carcter ,
ciales constitua una condicin necesaria para viabilizar su
que asumieron los enfrentamientos entre. el est~d.o. nacional y
propia frmula poltica, tambin implicaba una efectiva prdi-
i las provincias a partir de 1862. Corno VImos, llllclalm.ente. se
da de poder (v. g., el directo control de las relaciones con el
I produjo un arrollador
-con
avance del prim~ro sobre el. mtenor
el respaldo explcito de Buenos AIres y sus aliados de
exterior y el interior del pas). Ello dio lugar a conductas re-
I causa en las provincias-, basado fundamentalmente en l~ re-
celosas y agraviantes, fuente de no pocos conflictos 96. La elec-

I presin y el control coactivo de las situaciones provincIales.

cin de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fue-
r?n la primera manifes_tacin elocuente de que se haba pro-
I, Las resistencias a este avance se originaron en aquellos secto-
res no resignados a convertirse en vctimas de una. frmula
cido un cambio de sentido en la relacin nacin-provincias
la "cada de Buenos Aires", en 1880, su ms dramtica
y
~x-
impuesta coercitivamente, que tenda a promo~er los I.nter~ses
\\ asociados principal o subordinadamente a la mternaclOnahza-
presin. Por eso es posible afirmar que el estado nacional in-
, terioriz en su seno el conflicto que durante dcadas haba di-
1 cin de la economa. vidido a Buenos Aires y el interior. Esta mediatizacin del con-e
1 , Sin embargo, el padrinazgo porteo muy pronto dio lugar
flict? convirti al est~do en .una arena d.e ne~ociacin .y enfren- ~
a enfrentamientos al interior de las clases dominantes de Bue- tarniento, pero al mismo tiempo contribuy a constituirlo en
ncs Aires, una de cuyas manifestaciones fue la divisin ~el un actor diferenciado de las partes en pugna. Slo cuando este
\ partido liberal en sus fracciones "nacionalista" y "auton~ml~-
1
i
"tercer personaje" entr en escena -como dira J. Alvarez=--,
ta". Las relaciones del gobierno nacional con el de la provmcla cua~do el estado pudo definir su propia personalidad y con-
I de Buenos Aires -controlados
fracciones-
respectivamente por estas dos
pas as de un deshonroso "concubinato" 95 a. una
vertirse en rbitro de la situacin nacional, fue posible resol-
ver el secular conflicto definitivamente.
inestable convivencia, para luego manifestarse en un crec~ente
Desde esta ptica, podra afirmarse que el gobierno de
distanciamiento a medida que las concesiones y compensa~lOnes
Buenos Aires, y la burguesa portea, fueron quiz los lti-
\ efectuadas a las provincias por un estado que buscaba afIrmar
mos en reconocer que el estado haba desplazado definitiva-
su propia personalidad institucional, ~uer?n pr~~uciendo un re-
mente a la provincia como centro de gravedad de la actividad
1 flujo del avance inicial y una paulatma insercion en el estado
~ocial. Esto puede sonar paradjico si se tiene en cuenta que

I eQuilibrador del Congreso. Pero cuando ello ocurri, ya,Ja .base social
rueron esa provincia y esa. burguesa quienes gestaron
nuevo estado. Pero por esta misma razn, les result ms dif-
el

, d~l estado se haba transformado,; las burguesas "del interior:' se es;a- cil aceptar que su- "retoo" haba cobrado entidad nacional e
han convirtiendo aceleradamente en burguesa nacional y solo deban institucional, que sus bases sociales (y por ende sus intereses
definir con el sector "ultra-localista" de la burguesa portea los tr-
y orientaciones) ~e haban diversificado, y que y; no constitua,
minos de un nuevo pacto de dominacin. .
\ 94Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del htoral a .Ia como en un comienzo, una simple extensin en el orden nacio-
imposicin de derechos sobre las exportaciones, cre~ron s:veras Test~lc- nal de la dominacin que ejercan en el orden provincial.
ciones a la capacidad de generacin de recursos tnbutanos del gob~er-

\ no nacional. Pese -a que la recaudacin

do Importancia en el cuadro de recursos
de estos gravmenes fue per?len-
fiscales,. e! g~~ierno n<lclon.l
96 Adem~ de los ejemplos indicados previamente, pueden mencio-
1 pudo resistir la presin de este sector para su elimnacon-
na~se los conflictos en torno a la jurisdiccin sobre los territorios con-'
qUls~ados en la Campaa del Desierto y los suscitados entre el Banco
I oc, Ante el fracaso de la iriiciativa de Mitre de declarar a Buenos Nacional y el Banco de la Provincia de Buenos. Estos ltimos han sido

I
Aires capital de la Repblica, las autoridades nacionales pasaron a residir analizad~s en un trabajo de Susana Rato de Sambuccetti Avellaneda
en esta ciudad en el carcter de "huspedes". Esta situacin se prolon- y ~a nac~n versus la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires Ed. La
g hasta 1880, en que luego de la derrota porte~ a "'m.~nos de.l e~frcito Pleyade, 1975. ' .
nacional se resolvi definitivamente la llamada cuesttn capItal .