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CAPTULO I
TRATADO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
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Christian Guzmn Napur
CAPTULO I
Tratado de la Administracin
Pblica y del Procedimiento
Administrativo
Ediciones Caballero Bustamante S.A.C
Ao 2011
Derechos reservados
D.Leg. N 822 (22.04.96)
web: www.raejurisprudencia.com.pe
e-mail: jcordova@caballerobustamante.com.pe
Ao 2011
Derechos reservados
D.Leg. N 822 (22.04.96)
Artistas Gracos:
Rosaura Bancayn, Patricia Cruzado,
Milagros Motta, Jos Lizano, Nora Villaverde
Impresin y encuadernacin:
Editorial Tinco S.A.
Av. San Borja Sur N 1170, Of. 101
San Borja - Lima - Per
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LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
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(263) STONER, James A. F., FREEMAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. Administra-
cin. Mxico, DF: Prentice-Hall Hispanoamericana, 1996, p. 290 y ss.
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La actividad organizativa
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(264) DE VAL PARDO, Isabel Administracin de Entidades Pblicas. Madrid: Institu-
to de Estudios Econmicos, 1999, p. 108.
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ver con la estructura. Lneas muy angostas crean las llamadas estructuras
verticales. Estas estructuras pueden entorpecer la toma de decisiones. Lneas
de mando anchas crean estructuras horizontales o planas con menos niveles
y jerarquas. La tendencia actual es utilizar estructuras horizontales(268). A ello
algunos autores llaman reduccin de tamao. La reduccin de tamao corri-
ge la burocratizacin y permite dar exibilidad a las relaciones laborales.
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(268) OLIAS DE LIMA GETE, Blanca (coor.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid: Pear-
son Educacin S.A., 2001, p. 13-14.
(269) Artculo 6 de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.
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(270) Sobre el particular: LOAYZA, Norman V. y otros Informality in Latin American
and the Caribbean. Washington: The World Bank, 2009.
(271) COSCULLUELA MONTANER, Luis Manual de derecho administrativo. Madrid:
Civitas, 1993, p. 172.
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(272) RODRIGUEZ, Libardo Derecho Administrativo. Santa Fe de Bogot: Temis,
1995, pp. 37 y ss.
(273) Como veremos ms adelante, existe una importante controversia respecto a la asig-
nacin de personalidad jurdica a las entidades que conforman la administracin
pblica. Se entiende que los derechos fundamentales solo resultan aplicables a los
particulares (sean personas naturales o jurdicas), razn por la cual la personalidad
jurdica de entidades pblicas resulta ser un concepto sumamente discutible. Sin
embargo, se reconoce la existencia de ciertos derechos a favor de las entidades
pblicas, como podra ser el derecho de propiedad o el debido proceso, lo cual nos
hace pensar ms bien en la existencia de una personalidad jurdica limitada.
(274) Artculo 5 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
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a) rganos de Control
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caso de los ministerios, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo los llama rga-
nos de administracin interna(289), pero la denicin es la misma.
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(289) Artculo 24 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
(290) Artculo 11 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
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Los rganos de lnea (rganos line), ejecutan las tareas propias de los or-
ganismos, segn las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento
de la norma en un mbito particular y la ejecucin de las tareas asignadas por
la norma respectiva(292). Los rganos de lnea se encargan de formular, ejecutar
y evaluar polticas pblicas y en general realizar las actividades tcnicas, nor-
mativas y de ejecucin necesarias para cumplir con los objetivos de la entidad
en el marco de las funciones que las normas sustantivas atribuyen a sta(293).
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(291) Artculo 3 de la Ley N. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
(292) MORRELL OCAA, Luis Op. cit., p. 365.
(293) Artculo 11 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
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Jerarqua
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(294) Artculo 21 del Decreto Supremo N. 043-2006-PCM.
(295) DROMI, Roberto Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina,
2000, p. 522.
(296) MORRELL OCAA, Luis Op. cit., Tomo I, p. 335.
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a las reglas del procedimiento sancionador con todas las garanta que ello
conlleva y la diversidad de regmenes que regulan al personal al servicio
de las entidades permiten sostener, como algunos autores lo hacen(301), que
la jerarqua tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido pe-
rodo de evolucin; que en nuestra opinin la acerca a esquemas similares
a los que hoy en da se aplican a la administracin privada.
Relaciones de tutela
Ahora bien, la tutela es ms bien una relacin de tipo mixto, que im-
plica cierta inuencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que
no implica subordinacin entre unos y otros. Una relacin de tutela tpica se
muestra entre los ministros y los organismos pblicos descentralizados ads-
critos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a travs de varios
efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver
los conictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado(302).
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(301) PARADA, Ramn Op. cit., T I, p. 39.
(302) Artculo 86 , inciso 86.2 de la Ley.
(303) Interesantes casos de lo indicado son los organismos reguladores (OSIPTEL,
OSINERGMIN, SUNASS y OSITRAN) as como organismos tan dismiles como
el Despacho Presidencial, el INDECOPI o el Instituto Nacional de Defensa
Civil.
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Relaciones de coordinacin
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(304) Es necesario efectuar esta salvedad porque en otras ramas del derecho el concep-
to de sistema puede signicar otra cosa. Por ejemplo, en el mbito del derecho
electoral, un sistema electoral se dene como el conjunto de mecanismos que se
emplea para convertir votos en representacin. En este sentido, se habla de siste-
mas electorales proporcionales, mayoritarios; concepto que no es el que emplea el
derecho administrativo.
(305) RUBIO CORREA, Marcial El Sistema Jurdico. Lima: Fondo Editorial PUCP,
2000, pp. 73-74.
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La norma establece que solo por ley se crea un Sistema. Esta reserva
de ley es fundamental a n de evitar la creacin arbitraria de sistemas, en
especial en el caso de los sistemas administrativos, que se caracterizan por
ser transversales y por establecer parmetros al margen de accin de las
entidades, aun en el caso de aquellas que son autnomas. Para la creacin
de los sistemas se debe contar con la opinin favorable de la Presidencia
del Consejo de Ministros, ente encargado de coordinar el funcionamiento
de la Administracin Pblica.
Los sistemas tienen por funcin permitir que diversos rganos y orga-
nismos de la Administracin Pblica acten de manera coordinada con la
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(306) Cdigo de los Nios y Adolescentes:
Artculo 27.- Denicin.-
El Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente es el conjunto
de rganos, entidades y servicios pblicos y privados que formulan, coordinan,
supervisan, evalan y ejecutan los programas y acciones desarrollados para la
proteccin y promocin de los derechos de los nios y adolescentes. El sistema
funciona a travs de un conjunto articulado de acciones interinstitucionales desa-
rrolladas por instituciones pblicas y privadas.
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cin del sistema nacional de abastecimiento, siendo que ste incluye adems
otros tpicos relativos a la administracin de los bienes a ser empleados por
la entidad, ms all de la adquisicin de bienes y servicios. En puridad, el
sistema materia de anlisis carece de ente rector, a lo que hay que sumar
que el sistema de contratacin administrativa ya no debera ser tal, o por lo
menos, ya no sera considerado como sistema administrativo. De hecho, las
normas vigentes en materia de contratacin administrativa, en particular el
Decreto Legislativo N 1017, no se pronuncian sobre dicho sistema.
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La norma vigente, sin embargo, establece que forman parte del siste-
ma los rganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonoma,
de los dems poderes del Estado, de los organismos constitucionales aut-
nomos y de los gobiernos regionales y locales que tengan responsabilidades
y competencias en el planeamiento estratgico; situacin en la cual el siste-
ma se encuentra conformado por el Estado en su conjunto, lo cual es ms
eciente que lo sealado por la normativa derogada.
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(315) Artculo 4 de la Ley N. 28522.
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(316) Artculo 5 del Decreto Legislativo N. 1088.
(317) Artculo 2 del Decreto Legislativo N. 1068.
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Por otro lado, los entes rectores deben emitir opinin vinculante so-
bre la materia del Sistema. Es necesario recordar que, conforme lo dispues-
to por el artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444, constituyen
fuentes del procedimiento administrativo los pronunciamientos vinculantes
de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas so-
bre la interpretacin de normas administrativas que apliquen en su labor,
debidamente difundidas.
Por otro lado, es funcin del ente rector supervisar y dar seguimiento
a la aplicacin de la normativa de los procesos tcnicos de los Sistemas. Por
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3. RGANOS COLEGIADOS
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(324) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 134. COSCULLUELA MONTANER, Luis
Op. cit., p. 180-181.
(325) MORELL OCAA, Luis Op. cit., p. 328.
(326) Artculo 95 de la Ley
(327) MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2008, p. 243.
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Sesin universal
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una justicacin comn con dichas disciplinas, puesto que pretende permi-
tir que la decisin colectiva y unnime del rgano genere la iniciacin de
una sesin, as como la legitimidad del tema a tratar, sin necesidad de un
acuerdo previo. La exigencia de la unanimidad, a su vez, tiene por nalidad
impedir que se tome alguna decisin afectando a aquellos que por alguna
razn no hayan participado de la sesin o no estaban presentes al momento
de que se efectuara la decisin de sesionar.
Celebracin de la sesin
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(352) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 138.
(353) Artculo 99 , numeral 99.1 de la Ley.
(354) PARADA VAZQUEZ, Ramn Op. cit., T. II, p. 32. COSCULLUELA MONTANER,
Luis Op. cit., p. 183.
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Orden del da
Suspensin de la sesin
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(359) Artculo 100 , numeral 100.1 de la Ley N. 27444.
(360) Artculo 100 , numeral 100.2 de la Ley N. 27444.
(361) Artculo 100 , numeral 100.3 de la Ley N. 27444.
(362) MORON URBINA, Juan Carlos Op. cit., p. 343.
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Prohibicin de abstencin
Ahora bien, cuando la abstencin de voto sea facultada por ley si-
tuacin que resulta ser excepcional, tal posicin deber ser fundamentada
por escrito(363), a n de que en el acta se establezca las razones por las cua-
les el miembro en cuestin se abstiene de votar. Ello permite determinar si
es que las razones esgrimidas por el miembro que se abstiene son vlidas o
no, para una eventual impugnacin
Acta de sesin
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(363) Artculo 101 , numeral 101.1 y 101.2 de la Ley N. 27444.
(364) Artculo 102 , numeral 102.1 de la Ley.
(365) GONZALEZ PEREZ, Jess Op. cit., p. 139.
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(366) Artculo 102 , numeral 102.2 de la Ley.
(367) Artculo 102 , numeral 102.3 de la Ley.
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