Informality, the State and the social contract in Latin America: A

preliminary exploration
Este artculo ve la informalidad en AL como el reflejo de la interaccin disfuncional entre
el estado y los individuos, as como la inhabilidad del primero para proveer bienes y
servicio pblicos.
Se puede analizar a la informalidad desde muchas perspectivas: como fenmeno de
mercado (i.e. enfoque en estructura productiva y de impuestos), desde el punto de vista de
la empresa (i.e. costo de ser formal por la regulacin).
Este artculo ve la informalidad como el reflejo de fallas sistmicas en las sociedades en AL
(la considera fenmeno complejo, que depende de muchas arenas interconectadas, por eso
se toma visin sistmica); ejemplos de fallas relacionadas con informalidad y que tambin
reflejan amplias fallas sistmicas: tasas bajas de contribucin y participacin en seguridad
social, cobertura baja de seguros sociales, evasin de impuestos y de regulacin
(particularmente por parte de empresas pequeas), baja recaudacin y base fiscal pequea,
mal enforcement de las leyes, servicios provedos por el estado de mala calidad, los ricos
prefieren no hacer uso de servicios pblicos, bajos niveles de confianza en el estado.
Las interacciones de los individuos con el estado hablan de cierto grado de formalizacin e
inclusividad del contrato social de cada pas. El trmino contrato social se refiere a una
nocin de acuerdo/reconocimiento, explcito o implcito, de que el sistema es, al menos a
cierto nivel de procedimiento, aceptable. En la mayor parte de AL este contrato social,
cristalizado en principios y prcticas fiscales, no est presente.
Es importante enfatizar que la sociedad tiene la posibilidad de llegar a equilibrios mltiples,
con diferentes niveles de informalidad, cobertura de seguridad social, confianza en el
estado, aplicacin de la ley, etc. Usando esta nocin, los autores se inclinan a creer que la
informalidad puede tener efectos positivos (es mejor a no tener trabajo, y ha habido pocas
en que es muy productiva), pero slo si dichos efectos estn condicionados a que la
sociedad antes se encontrara en un equilibrio Pareto-inferior.
El ncleo del problema es social y poltico, y la tarea es construir contratos sociales ms
inclusivos y eficientes. Si slo atacamos alguno de los sntomas particulares de la
informalidad, no llegamos a nada.
De las decisiones individuales al equilibrio social y del Estado (y de regreso)
Las acciones individuales de individuos y empresas dependen de las interacciones sociales
(y de su agregacin en el equilibrio social), en particular de las normas sociales, que son
mecanismos para unir las decisiones individuales, y que potencialmente pueden llevar a
equilibrios mltiples. Muchas de las creencias y decisiones de los individuos dependen de
la calidad de la regulacin, de la inclusividad de las polticas sociales, y de la naturaleza del
enforcement.
Un marco simple, comenzando de a partir de decisiones que llevan a la informalidad
Como fenmeno agregado, la informalidad es consecuencia de decisiones a nivel micro
sobre si participar o no en ciertos mercados. La decisin agregada de las firmas genera la
oferta de trabajos formales e informales. Los trabajadores toman las decisiones que definen
la demanda, sin embargo, hay individuos que slo pueden optar por un trabajo informal (es
su nica opcin efectiva, sin embargo, en su decisin de trabajar o no incluyen beneficios
no pecuniarios que hubieran obtenido en trabajo formal). Los incentivos para la
informalidad dependen de anlisis costo-beneficio de individuos y firmas.
Desde el punto de vista individual, aceptar un trabajo formal implica (entre otras cosas):
pagar contribucin para que el individuo y su familia reciba beneficios de seguridad social,
evitar costo por no cumplir con regulaciones (dada la tecnologa de enforcement del
estado), contribuir a la provisin de bienes pblicos (y confiar en que el estado lo haga),
evitar la presin social de ser sealado como tramposo. El individuo hace una evaluacin
de sus percepciones del enforcement del Estado, de su valuacin de beneficios y costos, y
de su posicin respecto al riesgo. La decisin de formalidad tiene todo que ver con la
realidad y la percepcin del Estado.
Interacciones con el Estado
La informalidad se asocia con muchos dominios de inefectividad del estado (adems de los
ya mencionados: impuestos, redistribucin, calidad de la regulacin y proteccin social).
The Government Effectiveness Index es una medida que incluye calidad de la provisin de
servicios pblicos, calidad de la burocracia, competencia de servidores pblicos,
independencia del servicio civil de presiones polticas y credibilidad del compromiso del
gobierno para realizar ciertas polticas. Tambin es muy relevante la percepcin respecto al
sistema legal, mismo que en AL se suele ver como incompetente (empresas no confan en
que resuelva disputas de derechos de propiedad).
Interacciones sociales, normas sociales y multiplicidad de equilibrios
Muchos comportamientos asociados con la informalidad tienen a generar
complementariedades estratgicas (i.e. si el jugador A aumenta algn componente de su
estrategia, B tambin lo hace). Por ejemplo, si ms personas operan en el sector informal,
es ms sencillo para m hacerlo tambin (menor probabilidad de sancin, menor costo
tico). Este tipo de condiciones tienen a generar equilibrios mltiples, con distintos niveles
de provisin de bienes pblicos.
De acuerdo a un estudio mencionado, las sociedades pueden seguir patrones divergentes, y
se pueden encontrar en dos equilibrios estables diferentes. Uno, con pocas distorsiones por
impuestos, baja regulacin, alta recaudacin del gobierno, suficiente provisin de bienes
pblicos, y poca informalidad. Otro, con impuestos y regulaciones prohibitivos, finanzas
pblicas precarias, provisin de bien pblicos inadecuada y mucha informalidad.
Los factores que afectan las decisiones que llevan a cierto nivel de informalidad tienen gran
relacin con la influencia de normas sociales (i.e. patrones de comportamiento que
constituyen reglas de costumbres que coordinan las acciones entre las personas, y que estn
sostenidas por aprobacin social). Hay mucha literatura que explora la posibilidad de
integrar conceptos de comportamiento y reciprocidad en modelos de maximizacin de la
riqueza (as podemos incluir, por ejemplo, cmo los individuos maximizan considerando el
grado de satisfaccin y confianza que tienen hacia el estado). Young (2006) dice que las
normas generalmente slo aplican en juegos con equilibrios mltiples, ya que en settings de
acciones colectivas de un periodo, la teora muestra que las estrategias dominantes suelen
ser defection o free-riding.
La multiplicidad de equilibrios surge en juegos con informacin incompleta, con reputacin
y con reciprocidad. El problema consumado de accin colectiva es probablemente el pago
de impuestos. Estudios lo ven como mecanismo de intercambio social que depende de
confianza al estado, sentimiento de obligacin moral e interacciones sociales. Estudios de
investigacin han mostrado muy poca varianza de cumplimiento de impuestos explicada
por la sancin esperada por la evasin, en diferentes pases. Es ms importante el impacto
por diferencias en actitudes pblicas respecto a las leyes de impuestos. Ostrom (2005) dice
que a veces los incentivos pueden generar crowd out de disposiciones como el altruismo,
y por tanto, conducir a un peor equilibrio.
El contrato fiscal, redistribucin y estado de bienestar en AL
La desigualdad en AL est relacionada con la falla del sistema fiscal para llevar a cabo su
funcin redistributiva. La desigualdad extrema se debe con mayor fuerza a intervencin del
estado (impuestos y transferencias) que a resultados de mercado. Los autores comparan AL
con Europa para mostrar este punto (Europa tendra un nivel de desigualdad al de AL si no
fuera por sus polticas redistributivas).
La recaudacin baja ha aumentado en AL en aos recientes, mucho ms baja que la norma
internacional. El problema se debe principalmente a una base fiscal reducida. Adems, los
estudios muestran que los individuos no pagarn impuestos si no perciben que los servicios
que reciben a cambio son de calidad, as como si consideran que la recaudacin es arbitraria
o injusta.

Patrones de gasto social inequitativo en AL

Un elemento que impacta en la percepcin de injusticia es la estructura (real y percibida) de
la incidencia de los impuestos y las transferencias en la escala de ingreso. Aunque en AL ha
aumentado el gasto social, la exclusin contina siendo grande, y se mantienen patrones
regresivos (aunque esto no implica que los programas sociales implementados aumenten la
desigualdad).
La proporcin de personas con acceso a seguridad social es pequea y se est reduciendo
en la mayora de los pases. En muchos pases se protege slo a los segmentos adinerados
de la poblacin, y los esquemas se estn haciendo ms regresivos. Hay excepciones, en
Mxico se ha reducido la brecha de cobertura (se logr con ligera reduccin de cobertura de
los ricos).
Evaluacin del estado de bienestar en AL
En AL, el estado no suele asumir la responsabilidad primaria por el bienestar
(comprehensivo y universal) de sus ciudadanos. Los autores se refieren al estado de
bienestar como conjunto de programas e instituciones que buscan alivio a la pobreza,
redistribucin de ingreso, proveen de seguros y reducen exclusin social.
A mediados del siglo XX, muchos pases se enfocaron en modelo de sustitucin de
importaciones y en polticas de bienestar sesgadas hacia la poblacin urbana. Trabajadores
informales y rurales fueron excluidos. El sistema de seguridad social tendi a incorporar
ms personas hasta los 1980s, mostrando signos de agotamiento en 1990s.
El estado actual de AL se puede describir como estado de bienestar truncado. Se puede ver
un corte en la distribucin de grupos de ingreso, considerando los que tienen acceso a
proteccin formal. No significa que esas personas estn totalmente desprotegidas, en
muchas ocasiones tienen acceso a la proteccin de servicios pblicos de salud, pero estos
suelen tener malos manejos y falta de fondos. El sistema ha evolucionado en
direccin hacia proteccin razonablemente fondeada para la clase media (a veces
involucrando subsidios), y proteccin pobremente fondeada, y muchas veces clientelista,
para los pobres.
En 1990s surgi un nuevo tipo de instrumento para la asistencia social: los programas de
transferencias condicionales. Muy exitosos en incidencia progresiva, representan fraccin
pequea del gasto. Sin embargo, pueden generar problemas en cuando al contrato social:
pueden incentivar la informalidad, la asimetra en la calidad de los servicios puede
aumentar la percepcin de exclusin, pueden fomentar la estigmatizacin y la cada de la
cohesin social, y se pueden asociar a prcticas clientelistas.

Contratos sociales en AL: Quo vadimus?

Se observa mucha salida del sistema en los dos extremos de la escala de ingresos. Los
ciudadanos ricos optan por servicios privados de mayor calidad que los pblicos
(seguridad, educacin, salud); ven a los servicios pblicos como muy poco valiosos, visin
negativa exacerbada por percepcin de corrupcin en el gobierno. Los ciudadanos pobres
no pagan muchos impuestos, pero sienten diferencias adversas en acceso a bienes pblicos,
a derechos de propiedad y en acceso a servicios legales. Adems, reciben servicios de mala
calidad, y tienen poca confianza en el estado. Esto incentiva la participacin en el trabajo
informal.
Los ciudadanos estn menos dispuestos a pagar impuestos, o a participar en la
informalidad, si sus amigos y colegas tampoco lo hacen. Esto refuerza la idea de que el
estado es corrupto.
Varios pases en AL han intentado centrar el contrato social en el mercado laboral,
involucrando a actores institucionales como los sindicatos. Este modelo result insostenible
y muy estratificado.
Es importante hacer nfasis en las trayectorias heterogneas de los pases, mismas que se
derivan del consenso social respecto a caminos potenciales. El texto pone como ejemplo a
Chile y Argentina, que comparten muchas caractersticas (e.g. son de los pases ms ricos
en AL, tienen poca poblacin indgena), pero parece que van en direcciones diferentes en
cuanto a proteccin social y en cuanto a integracin social (en Argentina se est
compartimentando por grupos de ingreso la educacin y la vivienda, Chile ha reducido sus
niveles de pobreza extrema, lo cual ha sido posible con reforma fiscal que logr que las
elites pagaran ms impuestos, y tiene la informalidad ms baja de la regin).
Conclusiones: Qu se puede hacer por los contratos sociales en AL?
Los diagnsticos deben de ser especficos para cada pas, ya que es necesario identificar el
equilibrio particular en el que cada uno se encuentra. Adems, cada pas enfrenta diferentes
barreras estructurales.
Lo que parece claro, es que cualquier camino elegido slo tendr resultados positivos si
est respaldado por consenso domstico real, y por gran esfuerzo poltico. Es importante
que los cambios en los sistemas fiscales y de proteccin social tomen en cuenta las
motivaciones identificadas en las normas sociales y de reciprocidad, as como la trayectoria
histrica de cada pas.
- Corr(Efectividad del Gobierno, Share de autoempleo) < 0
- Corr(Barreras Regulatorias, Tamao del sector informal) > 0
- Corr(Intesidad Regulacin, Medidas de calidad institucional) < 0
- Corr(Imparcialidad de las cortes, Share de autoempleo) < 0
- Corr(Recaudacin de Impuestos Total, GDP per cpita) > 0
- Corr(Moral relacionada con impuestos, Captura del estado ) < 0
- Corr(Moral relacionada con impuestos, Percepcin de que el gobierno gasta el
dinero adecuadamente ) > 0
- Corr(Moral relacionada con impuestos, Share de economa informal ) < 0