Ministerio de Hacienda-Manual de Procedimientos y Anexos-0

DIRECCION JURIDICA
15 DE JULIO DEL 2001

INTRODUCCIÓN
El presente Manual se emite atendiendo instrucciones superiores emanadas por

el señor Ministro de Hacienda, el cual acogió las recomendaciones vertidas por un
Órgano Director de Procedimiento.
La finalidad del presente Manual es la de asegurar el fiel cumplimiento de los

procedimientos administrativos que se llevan a cabo en el Ministerio de Hacienda,
siendo su objeto más importante la verificación de la verdad real de los hechos.
En dicho Manual se establecen disposiciones generales que deben acatar las

diferentes dependencias del Ministerio, respecto a la conformación de un Órgano
Director de Procedimiento, el ámbito y legislación aplicable, el procedimiento ordinario
y el procedimiento de nulidades absolutas señaladas en el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública, entre otros.
Asimismo, se adjuntan algunas conferencias dictadas en el Seminario-Taller de

Procedimientos Administrativo, organizado por la Procuraduría General de la
República al amparo del Convenio suscrito con el Poder Judicial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, las cuales servirán de consulta ante las frecuentes
dudas que surgen en el desarrollo de un procedimiento.
Este Manual entra en vigencia a partir del 15 de julio del 2001, es de

acatamiento obligatorio para las diferentes dependencias que integran el Ministerio de
Hacienda y deberá revisarse periódicamente por la Dirección Jurídica, incorporando
las modificaciones necesarias para mejorarlo.
Las mejoras que se introduzcan a este Manual podrá ser a gestión de las
diferentes dependencias que conforman este Ministerio, las cuales deberán hacerlas
llegar a la Dirección Jurídica, para su estudio e introducción.
DIRECCION JURIDICA
1
Manual de Procedimientos Administrativos
INDICE
DISPOSICIONES GENERALES.......................................................................................4
AMBITO DE APLICACIÓN................................................................................................4
LEGISLACIÓN APLICABLE............................................................................................4
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA DETERMINACIÓN DE

RESPONSABILIDADES Y NULIDADES ABSOLUTAS...................................................4
INVESTIGACIÓN PRELIMINAR..............................................................................................4
ACCESO A LA INVESTIGACIÓN................................................................................. 4
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.....................................................................4
SOBRE LAS NULIDADES ABSOLUCTAS EVIDENTES Y MANIFIESTAS:..................4
INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.........................................................4
DE LAS PARTES..............................................................................................................4
LEGITIMACIÓN DEL DENUNCIANTE............................................................................4
DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO:...........................................................................4
DE LA RELACIÓN DE HECHOS......................................................................................4
REQUISITOS DE LA RELACIÓN DE HECHOS...............................................................4
FACULTAD PARA AMPLIAR EL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO...............................4
PREJUDICIALIDAD..........................................................................................................4
ABSTENCIÓN O RECUSACIÓN......................................................................................4
EVIDENCIA........................................................................................................................4
INCAPACIDAD DE LA PARTE..........................................................................................4
PARTES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE NULIDAD ABSOLUTA................................4
NOTIFICACIONES............................................................................................................4
DIRECCION JURIDICA
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PROCEDIMIENTO ORDINARIO.......................................................................................4
INTIMACIÓN......................................................................................................................4
VERIFICACIÓN DE LA VERDAD REAL...........................................................................4
DERECHO DE DEFENSA.................................................................................................4
OFRECIMIENTO DE PRUEBA.........................................................................................4
CONFESIÓN......................................................................................................................4
EVACUACIÓN DE LA PRUEBA ANTES DE LA AUDIENCIA ORAL...............................4
AUDIENCIA ORAL............................................................................................................4
AUDIENCIA POR PRUEBA DOCUMENTAL....................................................................4
PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER...............................................................................4
CONTINUACIÓN DE LA COMPARECENCIA..................................................................4
INFORME DEL ÓRGANO DIRECTOR.............................................................................4
RESULTADO DE LA RESOLUCIÓN FINAL.....................................................................4
ACTO FINAL.....................................................................................................................4
MOTIVACIÓN....................................................................................................................4
RESPONSABILIDAD CIVIL..............................................................................................4
DE LOS RECURSOS........................................................................................................4
RECURSOS ORDINARIOS...................................................................................................4
PROCEDIMIENTO...............................................................................................................4
ANEXO 1...........................................................................................................................4
ASPECTOS PRÁCTICOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,

INTRODUCCIÓN GENERAL, INVESTIGACIÓN PREELIMINAR, INTIMACIÓN.............4
CONFERENCIA LICDA. ANA LORENA BRENES ESQUIVEL........................................4

IV. Medidas cautelares.........................................................................................4
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ANEXO 2...........................................................................................................................4
ORGANO DIRECTOR: INTEGRACIÓN, FACULTADES Y RESPONSABILIDADES
....................................................................................................................................4
CONFERENCIA DEL DR. FEDERICO SOSTO LOPEZ............................................4
INTRODUCCION...............................................................................................................4
ANEXO 3...........................................................................................................................4
COMENTARIO DEL LIC. GEOVANNI BONILLA GOLDONI............................................4
ANEXO 4...........................................................................................................................4
LA AUDIENCIA..................................................................................................................4
CONFERENCIA DEL DR. FEDERICO SOSTO LOPEZ...................................................4
INTRODUCCION...............................................................................................................4
ANEXO 5...........................................................................................................................4
FORMALIDADES Y PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO................4
CONFERENCIA DE LA LCDA. CRISTINA VIQUEZ CERDAS..........................................4
PLAZOS............................................................................................................................4
ANEXO 6...........................................................................................................................4
COMENTARIO DEL LIC. RONALD HIDALGO CUADRA.................................................4
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4
MANUAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL

MINISTERIO DE HACIENDA
DISPOSICIONES GENERALES
- El presente Manual, se emite con la finalidad de asegurar el fiel

cumplimiento de los procedimientos administrativos que se llevan a cabo en
el Ministerio de Hacienda, su objeto más importante es la verificación de la
verdad real de los hechos.
- Están sujetos a responsabilidad administrativa todos los funcionarios de

este Ministerio, cuando hubieren incurrido en infracciones, contra las
normas que integran Ordenamiento Jurídico.
-
- Los procedimientos se ejecutaran de conformidad con lo establecido por
la Ley General de la Administración Pública, Código de Trabajo, Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, Código Civil,
Código Penal, Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, Reglamento
Autónomo de Servicios y demás normas supletorias que puedan ser
aplicadas.
- El Ministro de Hacienda conformará un Organo Director de

Procedimiento, cuando por la gravedad de los hechos ya sea por denuncia
o por informe, lo considere pertinente; cuando sea requerido por la
Contraloría General de la República o por la Auditoria Interna, y en los
casos previstos por el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública.
- En los demás casos, le corresponderá a las diferentes dependencias de

conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 24397-H, ( Decreto de
Desconcentración) realizar los procedimientos administrativos de sus
funcionarios, y aplicar la sanción que corresponda.
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- Cuando en los informes de la Contraloría General de la República o de

la Auditoría Interna de este Ministerio, venga/n determinado/s el/los
posible/s responsable/s, será la dependencia a la cual pertenece el
funcionario presuntamente responsable, la que le corresponderá instaurar
el debido proceso y determinar la verdad real de los hechos e imponer la
sanción correspondiente, salvo disposición en contrario, por el señor
Ministro.
- Igualmente, si los informes vienen sin determinar presuntos

responsables, pero viene determinada la dependencia donde se han
cometido las supuestas irregularidades, le corresponderá a la misma,
realizar la investigación de rigor y determinar los posibles funcionarios
responsables. (investigación Preliminar).
- No se procederá a la conformación de Organo Director de

Procedimiento, si no vienen determinados los presuntos responsables,
requiriendo para lo anterior, la investigación preliminar.
- Una vez que se haya determinado los presuntos responsables, se

procederá con la conformación del Organo Director. El cual, como se indicó,
lo conformará el señor Ministro en los casos previstos supra, o en su
defecto el Director de la Dependencia de conformidad con el Decreto
Ejecutivo N°24397-H citado.
- El Organo Director del Procedimiento deberá nombrarse ya sea por el

Ministro o Director de la dependencia, en el plazo improrrogable de un mes,
a partir del conocimiento de los hechos o de que estén individualizados los
presuntos responsables.
- Los Organos Directores de Procedimiento, se nombraran con la

finalidad de que estos investiguen la verdad real de los hechos y
determinen la responsabilidad del funcionario cuestionado, para lo cual
recomendaran la aplicación de una sanción o gestión de despido. El
acatamiento o no de dicha recomendación será potestativo del jerarca o
Director de la Dependencia.
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- Es responsabilidad del Organo Director del Procedimiento investigar la

participación del presunto responsable, así como de dirigir la audiencia oral
y privada que se efectuará según los términos establecidos al efecto por la
Ley General de la Administración Pública, respetando el debido proceso.
- En los casos en que dicha sanción sea merecedora de despido, si el

Ministro acoge la recomendación emitida por parte del Organo Director ,
deberá en el plazo de un mes, gestionar el mismo, ante la Dirección
General de Servicio Civil.
- No podrán imponerse dos veces, por los mismos hechos, sanciones de la

misma naturaleza.
AMBITO DE APLICACIÓN
Las disposiciones del presente Manual, serán aplicables para:

- El trámite y resolución de los procedimientos administrativos
relacionados con la responsabilidad civil y administrativa en que pudiera
incurrir un funcionario de este Ministerio en forma dolosa, culpa grave o
negligencia.
- El trámite y resolución de los procedimientos administrativos para

declarar la nulidad absoluta de actos administrativos ( art. 173 de la
L.G.A.P. o 10 y siguientes de la L.R.J.C.A.)
LEGISLACIÓN APLICABLE
a) Los procedimientos administrativos se llevarán a cabo de conformidad

con lo dispuesto en el Libro Segundo del Procedimiento Administrativo de la
Ley General de la Administración Pública.
b) Serán aplicables los motivos de impedimento, excusa y recusación que

prevé la Ley General de la Administración Pública , la legislación procesal
civil(
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Art. 49 y siguientes), así como lo dispuesto en el art. 31 y transitorio de la

Ley
Orgánica del Poder Judicial.
Sobre este particular, debe tenerse presente que el artículo 237 de la Ley
General de Administración Pública habla de que serán aplicables las
causales normadas en el artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Este artículo fue derogado por la Ley 7333 que fue la que modificó
integralmente la Ley Orgánica del Poder Judicial y en esta nueva Ley lo
relativo al tema de que hablamos quedó normado en los artículos 31 y el
Transitorio I, remitiendo expresamente al Código Procesal Civil (artículos 49
al 84). Esta normativa en el procedimiento administrativo se aplica al
órgano director y al jerarca que emite el acto final. El mismo artículo 237
hace referencia al artículo 102 de la Ley de Administración Financiera que
en realidad era el 107, pero, para nuestros efectos esas dos normas fueron
derogadas por la actual Ley de Contratación Administrativa.
c) En materia de notificaciones, junto con las disposiciones que al efecto

establece la Ley General de la Administración Pública, serán de aplicación
las disposiciones contenidas en la Ley de Notificaciones y en el Código
Procesal Civil.
d) De conformidad con lo dispuesto en el art. 229 de la Ley General de la

Administración Pública en los Procedimientos administrativos reglados en
este Manual, resultan de aplicación las normas contenidas en la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, Código Procesal
Civil, Estatuto y Reglamento de Servicio Civil, Reglamento Autónomo de
Servicios de este Ministerio, Decreto Ejecutivo N°24397-H de 20 de abril de
1995, demás normas escritas o no escritas con rango legal o reglamentario,
que conforman el Ordenamiento administrativo, y, en último término el
Código de Procedimientos Civiles, la Ley Orgánica del Poder Judicial y el
resto del derecho común.
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DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA DETERMINACIÓN

DE RESPONSABILIDADES Y NULIDADES ABSOLUTAS.
INVESTIGACIÓN PRELIMINAR
Es importante tener en cuenta que el órgano director no se conforma para

iniciar una investigación preliminar.
Cuando se de una denuncia, dependiendo de la materia que se trate, la

Dependencia respectiva investigará los hechos denunciados, una vez
concluida esta investigación, y si se ha logrado determinar posibles
responsables, el Ministro o Director de la Dependencia, conformará el
Organo Director del Procedimiento a los efectos de que éste investigue la
verdad real de los hechos y determine las posibles sanciones.
En caso de que la sanción que proceda sea una gestión de despido deberá
informar al señor Ministro para que se gestione ante la Dirección General
de Servicio Civil.
La referencia repetida, en cuanto a que son los Jerarcas de las

Dependencias los competentes para conformar el órgano director, se basa
en el Decreto de Desconcentración No. 24397-H ya citado, debido a que el
artículo 1 de este Decreto define cuáles son las dependencias del Ministerio
de Hacienda y el artículo 2 indica expresamente que corresponderá al titular
de la Dependencia llevar el control de asistencia, otorgar licencias con y sin
goce de salario, de las establecidas en el Reglamento Autónomo de
Servicios, Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento, hasta por un mes,
otorgar vacaciones legales como corresponda y aplicar las sanciones que
se deriven de estos aspectos y de la prestación del servicio público de
los servidores a su cargo. Con esta normativa, es el Jerarca de la
Dependencia de que se trate quien debe conformar el órgano director, por
que una vez concluida y
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9
determinada la verdad real y los responsables de los hechos cometidos, el

Órgano Director emite la recomendación y el acto administrativo de
sanción o de absolución si procediere.
Si la denuncia es interpuesta directamente ante el jerarca de la institución,

primero ordenará determinar posibles responsables, y luego si él lo
considera pertinente conformará el Organo Director o remitirá los hechos
ante el jerarca de la dependencia para que proceda de conformidad.
El Ministro, podría conformar órgano director para disciplinar a un

funcionario de cualquier dependencia de este Ministerio, cuando él lo
considere pertinente por lo delicado del asunto, cuando medien motivos de
inhibición del Jerarca de la Dependencia o cuando medien los presupuestos
de la avocación normados en la Ley General de Administración de
Administración, avocación que debe ser debidamente motivada.
Los procedimientos administrativos para la determinación de

responsabilidades civiles o administrativas podrán iniciarse de oficio o por
denuncia, una vez realizada la investigación preeliminar. Si la petición la
formula una persona sin derechos subjetivos o interés legítimo en el caso,
la competencia del Ministro será facultativa y quedará a su exclusivo juicio
darle trámite y ulterior resolución.
Corresponderá a la dependencia de donde pertenecen los posibles

funcionarios responsables, recabar toda aquella evidencia que se requiera
para poder tener suficientes elementos probatorios que permitan emitir la
formulación de la relación de hechos.
El funcionario tendrá derecho a conocer, si así lo solicita, los términos

detallados de la denuncia que se formulare en su contra una vez iniciada la
investigación a que diere lugar.
Durante la fase de investigación y recopilación de evidencia, previa a la

formulación de la relación de hechos, podrá aportar todo alegato o
información que sea de utilidad para verificar la verdad real de los hechos y
la defensa de sus intereses.
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Ello sin detrimento del ejercicio de su derecho de defensa que se le

garantizará, rigurosamente, en caso de que los resultados de lo acreditado
en esta fase preliminar, dieran lugar al inicio de un procedimiento
administrativo ordinario tendiente a declarar una responsabilidad a su
cargo. En estos trámites el denunciado podrá hacerse acompañar si lo
desea de un abogado u otro consejero, inclusive de algún miembro del
Sindicato a que pertenezca.
En el período de investigación, deberá recopilar la evidencia pertinente e

identificar los hechos o actos reputados como irregulares, para lo cual
podrá recurrir a los medios de prueba admitidos por el Derecho Público.
De estimarse que la causa investigada no es merecedora de ningún tipo de

sanción procederá a su archivo mediante resolución razonada, o si de la
misma resultan causales que hubieren extinguido la responsabilidad, o que
por cualquier otro motivo impidan el inicio de un procedimiento así se hará
constar y de esta actuación se comunicará, al Ministro o Director de la
Dependencia y al denunciado.
ACCESO A LA INVESTIGACIÓN.
- De conformidad con los artículos 272 a 274 de la Ley General de la

Administración Pública, las partes tienen acceso al expediente cuando se
trate propiamente del procedimiento ordinario.
- La parte tendrá derecho a conocer, si así lo solicita, los términos de la

denuncia que se formulare en su contra una vez iniciada la investigación a
que diere lugar. Durante todo el procedimiento, de conformidad con el
debido proceso, podrá aportar todo alegato o información que sea de
utilidad para verificar la verdad real de los hechos y la defensa de sus
intereses, ante el Organo Director del Procedimiento.
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
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SOBRE LAS NULIDADES ABSOLUCTAS EVIDENTES Y MANIFIESTAS:
La Nulidad de un acto declaratorio de derechos, regulada en el artículo 173

de la Ley General de la Administración pública, puede ser declarada en
sede Administrativa, previo dictamen de la Procuraduría General de la
República o Contraloría General de la República según corresponda.
Cuando se trate de actos emanados por el Poder Ejecutivo, el Jerarca de

la Institución designará el órgano director de procedimiento Administrativo,
al cual le corresponderá llevar a cabo el procedimiento administrativo
ordinario y finalmente resolverá sobre la existencia o no de una nulidad
absoluta, evidente y manifiesta.
El jerarca requerirá del criterio de la Dirección Jurídica. Posteriormente, el

expediente administrativo, junto con el criterio de la Dirección Jurídica se
remitirá a la Procuraduría General de la República, o a la Contraloría
General de la República si se trata de actos administrativos relativos al
procedimiento presupuestario y/o de contratación, para que la misma rinda
el dictamen favorable o desfavorables según corresponda.
De contarse con un dictamen favorable, el Despacho del Ministro procederá

a declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta.
INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
- Una vez determinados posibles responsables, el Ministro o Jerarca de la

Dependencia designará las personas que integrarán el Organo Director del
Procedimiento, el cual será el encargado de investigar la verdad real de
los hechos.
Para escoger los funcionarios que integren el Organo Director del

Procedimiento, los mismos deben poseer los siguientes requisitos:
a. Funcionarios con solvente capacidad moral

b. Funcionarios que hayan destacado en la función pública
c. Estos funcionarios no deben poseer vínculos estrechos con el
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funcionario(s) denunciado(s).
d. Los funcionarios deben poseer conocimientos que les permitan tener
una mejor comprensión de la operación de los hechos denunciados.
En caso de que alguno de los miembros escogidos para integrar el Organo

Director se abstenga o sea recusado, se aplicará lo dispuesto por el Título
Segundo del Libro Segundo en el artículo 230 y siguientes de la Ley
General de Administración Pública.
Durante el proceso de investigación y de duración del procedimiento

administrativo ordinario, los funcionarios que integren la comisión el Organo
Director del Procedimiento, contarán con el permiso de sus respectivos
Jefes Inmediatos para acudir a cualquier diligencia propia de sus funciones.
DE LAS PARTES.
LEGITIMACIÓN DEL DENUNCIANTE.
Podrá ser parte en el procedimiento administrativo el denunciante, en la

medida en que posea un derecho subjetivo o un interés legítimo susceptible
de ser protegido o afectado por el acto final. Hay que recordar que las
únicas partes en procedimiento administrativo lo son la administración,
representada por el órgano director y según el artículo 275 Ley General
todo el que tenga interés legítimo o un derecho subjetivo que pueda resultar
directamente afectado, lesionado o satisfecho en virtud del acto final.
Habría entonces que determinar si el denunciante tiene un derecho
subjetivo o interés legítimo para admitirlo como parte en el procedimiento,
sino no habría que comunicarle
ninguna decisión al respecto y no sería parte en el mismo.
En caso de ausencia temporal de alguno de los miembros, podrá integrarse

con miembros en calidad de suplentes quienes terminarán sus función una
vez que se incorporen el/los titulares.
Igualmente podrá contar todo Organo Director con los asesores que sean
necesarios para la buena marcha y correcta resolución del procedimiento.
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DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO:
De cada caso el Organo Director del Procedimiento levantará un expediente

administrativo, el cual contendrá la relación de los hechos formulada por la
Dependencia respectiva, junto con toda la documentación que le sirve de
fundamento y, si es del caso, la denuncia o petición inicial y los anexos que
se le acompañaron. El expediente deberá ser debidamente foliado,
identificado con la media firma del Presidente del Organo Director del
Procedimiento y ordenado cronológicamente.
Los expedientes administrativos estarán bajo custodia y a entera

disposición de las partes, sus representantes y de cualquier abogado,
quienes tendrán derecho a examinar, leer y copiar cualquier pieza del
mismo. Los costos de las fotocopias y certificaciones correrán a cargo del
petente o interesado.
La negativa de acceso al expediente administrativo deberá ajustarse a lo

establecido por el artículo 273 de la Ley General de Administración Pública.
Deberá ser suficientemente motivada y contra la misma podrán
interponerse los recursos ordinarios que ese texto legal señala. Esta
confidencialidad se extiende, en iguales términos, a la fase de investigación
preliminar y recopilación de prueba previa a la remisión de la relación de
hechos.
DE LA RELACIÓN DE HECHOS.
Cuando se acredite la probable existencia de nulidades absolutas o de

hechos irregulares, que puedan dar lugar a la declaración de
responsabilidades administrativas o civiles, se efectuará una relación
pormenorizada de los hechos más relevantes, las infracciones normativas
que se hubieren cometido, así como los nombres, calidades y domicilio o
lugar donde puedan ser notificados los presuntos responsables a fin de dar
por iniciado el procedimiento administrativo por parte del Organo Director
correspondiente.
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A la misma deberá acompañarse la evidencia que le sirva de fundamento

en un legajo debidamente ordenado. Los documentos de carácter esencial
deberán constar en original o, al menos, en copia debidamente certificada.
Dicha Relación de Hechos y la documentación que la fundamenta formarán
parte del expediente administrativo correspondiente.
REQUISITOS DE LA RELACIÓN DE HECHOS.
La Relación de Hechos deberá contener lo siguiente:
a. Título que indique el asunto tratado y el/los integrante(s) que realizaron la

investigación prelimar.
b. Introducción que describa el origen y los alcances del estudio.
c. Una relación clara, precisa y circunstanciada de los hechos o actos

presumiblemente anómalos o irregulares, con cita de las disposiciones
jurídicas o técnicas incumplidas según el caso, y de la prueba contenida en
el legajo de prueba que sustenta cada hecho.
d. Indicación del acto o contrato administrativo y de los vicios que generan

su posible nulidad absoluta.
e. Identificación de las personas sobre las que podría recaer algún

género de responsabilidad y su grado de participación en los hechos que
se estiman irregulares, junto con sus calidades, número de cédula de
identidad y domicilio exacto donde puedan ser habidas.
f. Identificación de las personas que deriven un derecho subjetivo con el

acto o contrato que se estima adolece de nulidad absoluta.
g. Nombre, firma y cargo del funcionario o funcionarios que integran el

Organo Director del Procedimiento.
FACULTAD PARA AMPLIAR EL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO.
DIRECCION JURIDICA
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Cuando los actos u omisiones irregulares señaladas en una Relación de

Hechos puedan dar lugar, simultáneamente, a responsabilidades de orden
administrativo, civil, o a la declaratoria de nulidad absoluta de un acto
administrativo, la resolución que ordene la apertura del procedimiento
administrativo lo advertirá así a efecto de que se conozcan en un solo
procedimiento, y en un mismo acto final podrán declararse las
responsabilidades y nulidades que correspondan.
PREJUDICIALIDAD.
En caso que el hecho susceptible de generar responsabilidad del servidor

público exija, para su válida determinación, pronunciamiento de los
Tribunales de la República, por cuanto se presuma la existencia de un
delito, el asunto será remitido a la sede correspondiente y el procedimiento
administrativo continuará para determinar las responsabilidades
administrativas o civiles.
Debe quedar claro que el procedimiento sancionatorio administrativo es

independiente de las gestiones judiciales que puedan interponerse. Si
existe motivo para disciplinar a un funcionario, hay que hacerlo dentro del
término del mes de que habla el artículo 99 del Reglamento al Estatuto del
Servicio Civil y
el artículo 603 del Código de Trabajo, a partir de que se conocen los

hechos. Claro está la idea con este plazo de prescripción es que la
administración no deje inactivo el expediente más de un mes, porque como
sabemos la misma se va interrumpiendo por todos los actos que gestione la
administración, dentro de las amplias potestades que tiene el órgano
director. Este plazo de prescripción de un mes, debe tenerse muy presente
cuando la Ley General da un plazo de 2 meses (261.1) para que el órgano
director resuelva el asunto sometido a su conocimiento, puesto que el
órgano director no puede dejar inactivo el expediente más de un mes,
tratándose de un procedimiento disciplinario por que le prescribe, defensa
que está de más recordar debe ser alegada por la parte afectada para que
la administración la acoja o no.
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ABSTENCIÓN O RECUSACIÓN.
En caso de que alguno de los miembros escogidos para integrar el Organo

Director se abstenga o sea recusado, se aplicará lo dispuesto por el Título
Segundo del Libro Segundo, artículo 230 y siguientes de la Ley General de
la Administración Pública, así como lo establecido por el Código Procesal
Civil en el artículo 49 siguientes y concordantes.
EVIDENCIA.
El Organo Director del Procedimiento podrá recabar toda evidencia que se

requiera para tener suficientes elementos probatorios que permitan
determinar la responsabilidad del funcionario(a).
INCAPACIDAD DE LA PARTE.
La incapacidad legalmente declarada no impide ni paraliza los

procedimientos tendientes a declarar la responsabilidad en el orden civil,
siempre y cuando los actos ejecutados por la parte investigada hayan sido
anteriores a dicha declaración. En estos casos el procedimiento se
sustanciará con los
respectivos curadores.
Sería incapacidad legalmente declarada en los términos del Código Civil.
PARTES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE NULIDAD ABSOLUTA.
Cuando se trate de procedimientos que versen sobre posible nulidad

absoluta de actos administrativos, se llamará como parte a quienes pueda
lesionarse un derecho subjetivo con la declaratoria de nulidad.
NOTIFICACIONES
- La resolución de apertura del procedimiento se notificará a las partes,

personalmente o en su casa de habitación, en caso de personas físicas. En
esta resolución se le debe prevenir su deber de señalar, dentro de tercer
DIRECCION JURIDICA
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día, casa, oficina, medio electrónico ó fax, donde recibir notificaciones

futuras, bajo el apercibimiento de que en el caso de omitirse ese
señalamiento, o de ser impreciso, inexistente o de tornarse incierto el que
se hubiere indicado, las futuras resoluciones que se dicten se tendrán por
notificadas por el solo transcurso de veinticuatro horas a partir del siguiente
día en que se emitió, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de
Notificaciones. Si se tratare de una persona jurídica, se les notificará en la
sede de su administración, o a sus representantes legales, apoderados con
capacidad suficiente o a sus agentes residentes, lo anterior, según lo
dispone los artículos 239 y siguientes Ley General de la Administración
Pública.
- Si la persona, física o jurídica, no pudiere ser habida y se ignore su

domicilio, se le notificará por publicación en el Diario Oficial, conforme lo
prescribe el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública. De
igual forma se procederá con el acto final en caso de que la parte no se
hubiere apersonado en autos.
- Cuando las partes señalen medios electrónicos o fax para oir

notificaciones,
esa manifestación deberá ser expresa e indubitable, bajo los mismos
apercibimientos anteriores. De cada notificación hecha por estos
medios se dejará constancia en el expediente respectivo.
PROCEDIMIENTO ORDINARIO.
El procedimiento administrativo aplicable por el Organo Director del

Procedimiento para la determinación de las responsabilidades, civil y
administrativa, y la consecuente recomendación al Jerarca de la Institución
sobre las sanciones sobre los servidores de los sujetos y para declarar la
nulidad absoluta de actos y contratos administrativos que otorguen
derechos subjetivos, será el procedimiento administrativo ordinario, previsto
en la Ley General de la Administración Pública. Al efecto, se aplicarán las
normas y principios de su Libro Segundo.
DIRECCION JURIDICA
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INTIMACIÓN.
El órgano director dará traslado de la Relación de Hechos acompañando

copia de ella, e intimidará los cargos que estime apropiadamente apoyados
en la misma, señalando con precisión y claridad la naturaleza y alcances de
las responsabilidades a que podrían dar lugar. Si se tratare de
responsabilidades en el orden civil, se indicará su estimación. La citación
debe hacerse con formalidades previstas en el 249 de la Ley General de la
Administración Pública.
VERIFICACIÓN DE LA VERDAD REAL.
El órgano director comprobará, exhaustivamente, la verdad real del ejercicio

de la función administrativa que se estima irregular o ilegítima. La evidencia
será valorada conforme con las reglas de la sana crítica. Según lo
dispuesto en los artículos 214 y siguientes y 296 y siguientes Ley General.
DERECHO DE DEFENSA.
El derecho de defensa se concederá al presunto responsable en la forma

prescrita por los artículos 220 y 249 inc.d) de la Ley General de la
Administración Pública. Se parte en principio de que la comparecencia es
en forma personal y el órgano director es el que determina si lo puede hacer
por medio de representante.
OFRECIMIENTO DE PRUEBA.
La persona, física o jurídica, intimada dentro del procedimiento, además de

los alegatos orales o escritos que haga llegar al expediente, podrá aportar
la prueba documental de su interés o, si no le resulta posible obtenerla,
indicar la oficina donde se encuentra; solicitar señalamientos para producir
declaraciones de testigos o la intervención de peritos. Toda evidencia que
se considere impertinente, abundante o reiterativa, será rechazada en
resolución motivada por el órgano director.
DIRECCION JURIDICA
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Normado en artículos 220, 309.1 y 2, 317.1, 319.1 (prueba para mejor

resolver) de la Ley General. Tener en cuenta también 298, 299, 300 de la
misma Ley y este último relacionarlo con el 331 del Código Procesal Civil
CONFESIÓN.
En ningún caso la omisión de las partes en ejercer su derechos de defensa,

se entenderá como aceptación de los hechos y cargos imputados. La
confesión tendrá el carácter de medio de defensa y, por sí sola, no bastará
para que se declare responsable a quien la hace, pues deberá contarse con
otros elementos de prueba para ello. Según lo dispuesto en los artículos
301.3 y 315 Ley General de la Administración Pública.
EVACUACIÓN DE LA PRUEBA ANTES DE LA AUDIENCIA ORAL.
La evidencia de las partes podrá ser evacuada antes de la comparecencia.

En todo caso, el órgano director informará de la hora y fecha de la diligencia
a las partes con el fin de que puedan estar presentes, formular las
observaciones que correspondan y repreguntar a los testigos, si los hubiere,
conforme lo dispuesto en los artículos 312.2 y 3 Ley General de la
AUDIENCIA ORAL.
El Organo Director del Procedimiento informará de la hora y fecha del inicio

de la comparecencia oral y privada a las partes con al menos quince días
de anticipación, con el fin de que puedan estar presentes.
En la comparecencia oral y privada, el órgano director informará a las

partes del objeto del procedimiento, conocerá de las alegaciones de nulidad
invocadas por las partes y dictará las medidas para sanear el procedimiento
de ser posible. Luego procederá a evacuar la prueba que se hubiere
ofrecido por las partes así como las alegaciones que estimen pertinentes en
su defensa.
La declaración de las partes se tomará bajo la fe de juramento y su
DIRECCION JURIDICA
20
evidencia será evacuada en dicha comparecencia y en la misma se podrán

formular las observaciones que correspondan y en la prueba testimonial se
tendrá la posibilidad de repreguntar a los testigos, de forma que quede
satisfecho el debido proceso y se logre la averiguación de la verdad real de
los hechos.
Las partes y sus abogados podrán hacer uso de la palabra, lo cual será
regulado por el órgano director para asegurar su empleo razonable. Si
intervinieren varios abogados de una misma parte, podrán hacer sus
exposiciones verbales sólo dos de ellos.
Antes de dar por finalizada la comparecencia, las partes formularán sus
conclusiones.
AUDIENCIA POR PRUEBA DOCUMENTAL.
De toda prueba documental que ingrese a los autos con posterioridad al

traslado de la Relación de Hechos y de las pericias que se rindan, se dará
audiencia a las partes por tres días para que manifiesten lo que estimen
pertinente.
De conformidad con el voto 3275-94 de las 10:45 horas del 1 de julio 1994,
toda prueba nueva que ingrese al expediente después de la citación o
después de la comparecencia, debe ponerse en conocimiento de las partes
para que se pronuncien sobre la misma.
PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER.
Antes de dictar el acto final podrá requerirse de prueba para mejor resolver,
y bastará la autorización respectiva del titular de la unidad asignada para
atender estos procedimientos, salvo que la Administración o las partes
trataren de introducir hechos nuevos a los inicialmente conocidos o
invocados, pues en tal supuesto, deberá fijarse hora y fecha para una
nueva comparecencia oral y privada. Ver artículos 319.1 de la Ley General
de la Administración Pública relacionado con el 331 del Código Procesal
DIRECCION JURIDICA
21
Civil que norma lo relativo a la prueba para mejor resolver.
CONTINUACIÓN DE LA COMPARECENCIA.
Si no hubiere sido posible concluir la comparecencia oral, se podrá

reanudar en días siguientes, según sea necesario para satisfacer el debido
proceso, la averiguación de la verdad real, o corregir las actuaciones
procesales defectuosas. Normado en el artículo 309.3 Ley General.
INFORME DEL ÓRGANO DIRECTOR.
Terminada la comparecencia oral y privada o completadas las pruebas que

estuvieren pendientes con posterioridad a ella, el órgano director procederá,
en el plazo de quince días naturales, a rendir el informe en el cual expondrá
los hechos que estima como demostrados y no demostrados, referenciando
los folios que contienen los elementos de prueba respectivos, y sus
conclusiones sobre los resultados de la investigación.
Dicho informe carece de recurso, pero las partes podrán referirse a su
contenido durante el plazo para dictar el acto final.
En caso de especial complejidad, atendiendo a las circunstancias del caso,

dicho plazo podrá prorrogarse por igual término, previa autorización del
Jerarca-
Igualmente podrá suspenderse el plazo, en los casos establecidos por la

Ley General de Administración Pública, requiriendo de una solicitud formal
por parte del Organo Director del Procedimiento la cual aprobará o
rechazará el Ministro de Hacienda.
Término dado en artículo 261.1 de la Ley General. Plazo es de quince días

naturales de conformidad con el artículo 256.1 de la misma Ley.
RESULTADO DE LA RESOLUCIÓN FINAL.
El Organo Director del Procedimiento deberá notificar al denunciado y al

DIRECCION JURIDICA
22
Ministro o al Director de la Dependencia, de forma expedita el resultado de

la resolución final.
ACTO FINAL.
Una vez que sea enviada la resolución final del Organo Director del
Procedimiento al Ministro, o al Director de la dependencia, este tiene

potestad de acoger o no las recomendaciones. En caso de que su
recomendación sea el despido del funcionario, el Jerarca deberá a través
de la Dirección Jurídica inciar el procedimiento de despido ante la Dirección
General de Servicio Civil.
De aceptar el Jerarca otro tipo de recomendaciones establecidas por el

Organo Director del Procedimiento, el mismo se encargará de ordenar que
se procedan a ejecutar los actos administrativos pertinentes.
Acto final debe comunicarse dentro de los 3 días siguientes a la emisión del
acto de conformidad con el artículo 262 b) de la Ley General.
Los autos podrán ser devueltos al órgano director para subsanar cualquier
defecto procesal que pudiere originar nulidad absoluta, indefensión a las
partes, o quebranto del principio de verdad real por una inadecuada
instrucción.
MOTIVACIÓN.
El acto final podrá motivarse haciendo referencia al informe del órgano

director, pero en todo caso, la fundamentación de los hechos y su
valoración deberá ser exhaustiva, de acuerdo con las reglas de la sana
crítica.
El informe rendido por el órgano director, sirve de motivo al acto final, el

Jerarca puede apartarse de la recomendación dada por el órgano director,
hecho que también debe ser debidamente motivado.
DIRECCION JURIDICA
23
RESPONSABILIDAD CIVIL.
Determinada la responsabilidad civil el Ministerio de Hacienda dictará

resolución razonada condenando al pago de los daños y perjuicios. La
certificación de la misma será título ejecutivo siempre que constare suma

líquida, a fin de que la Procuraduría General de la República la entidad
que corresponda, ejerza las acciones legales del caso.
DE LOS RECURSOS
RECURSOS ORDINARIOS.
El acto final tendrá el recurso de reconsideración ante el Ministro.
El plazo para su interposición comenzará a contarse a partir del día

siguiente de la notificación de su texto integro o de la que resuelva las
adiciones o aclaraciones solicitadas por las partes. Artículo 342 siguientes y
concordantes de la Ley General de la Administración Pública.
PROCEDIMIENTO.
En materia de recursos se actuará de conformidad con lo preceptuado por

la Ley General de la Administración Pública. Artículo 342 siguientes y
concordantes de la Ley General de la Administración Pública.
DIRECCION JURIDICA
24
ANEXO 1
ASPECTOS PRÁCTICOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,

INTRODUCCIÓN GENERAL, INVESTIGACIÓN PREELIMINAR,
INTIMACIÓN.
CONFERENCIA LICDA. ANA LORENA BRENES ESQUIVEL.
I. Consideraciones generales
¿Porqué se va a hablar de procedimiento administrativo y cuál es su

importancia?
Si bien la Procuraduría no es administración activa, y,

consecuentemente, no le corresponde llevar a cabo procedimientos
administrativos, si es claro, en virtud de su relación con ésta, que dentro
del quehacer diario de ella, el procedimiento administrativo es uno de los
aspectos que deben ponerse en práctica.
Antes de la creación de la Sala Constitucional, la Administración no

le tomaba ninguna importancia al procedimiento administrativo. Así, se
dictaba resolución que agotaba la vía administrativa con errores de
procedimiento, y, en los casos de la administración centralizada, era a la
Procuraduría a quien, en muchas ocasiones, se le complicaban las
defensas de los juicios por ese tipo de errores, sin que la administración
activa sintiera consecuencia inmediata alguna. A partir de la existencia de
la Sala, y al haber incursionado ésta en el tema del debido proceso
elevando a rango constitucional ciertos principios del derecho
administrativo (prácticamente todos los que se encuentran en la primera
parte de la Ley General, salvo el de ejecutoriedad del acto administrativo)
DIRECCION JURIDICA
25
es que la Administración siente la necesidad real de aplicar

cuidadosamente estos procedimientos, porque la consecuencia de su
inobservancia es sentida con mayor inmediatez.
Debe aclararse que muchos de los aspectos señalados por la Sala

Constitucional ya habían sido indicados por la Sala Primera y por la propia
Procuraduría, pero sin el efecto vinculante que producen las resoluciones
de ésta.
Y es que el procedimiento no debe verse como una mera

formalidad que debe cumplir la Administración a favor del administrado. El
procedimiento debe ser visto desde una doble perspectiva. Por una parte,
como instrumento de tutela de los derechos de los administrados con el
fin de garantizarles una adecuada defensa de su posición. Pero también,
constituye un inter para que la Administración pueda tomar una decisión
adecuada al ordenamiento jurídico, teniendo a su haber todos los
elementos de juicio necesarios para ello. Así, debe haber un equilibrio
entre la eficiencia administrativa y el respeto a las garantías
constitucionales y legales de los ciudadanos1.
Es por eso, que debe cumplirse efectivamente con lo que ordena la

Ley General en el sentido de que lo importante dentro de un
procedimiento es la búsqueda de la verdad real, y por ello toda,
interpretación de las normas de procedimiento deben estar orientadas a
las prosecución de ese fin. A partir de la certeza de los hechos se puede
aplicar adecuadamente el derecho.
1 Así, por ejemplo, Entrena Cuesta nos ilustra diciendo que “la obligatoriedad de
que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de
voluntad obedece a esas dos ideas que constituyen el eje de la rama del Derecho que
tratamos: la idea de la eficacia administrativa y la de garantía de los administrados. A
imagen, y por influencia del Derecho Procesal, se entiende que el establecimiento de
unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración
actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituye un medio para
defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva
realización de los fines públicos.” (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho
Administrativo. Volumen I/1. Madrid: Editorial Tecnos, undécima edición, 1995, pág.
224).
DIRECCION JURIDICA
26
Además, debe recordarse que los vicios de procedimiento pueden

conllevar la nulidad del acto final que se dicte. Así, de la relación de los
artículos 128 y 129 de la Ley General de la Administración Pública puede
señalarse que el incumplimiento de los trámites sustanciales previstos por

el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la competencia puede hacer
derivar la nulidad absoluta del acto final.
De esta forma, todo el procedimiento administrativo es una etapa

preparatoria para el dictado del acto final, único que, previo
establecimiento de los recursos, puede agotar la vía administrativa; salvo
los actos de trámite separables.
En virtud de la importancia citada es que en estos dos días, nos

centraremos al análisis de los aspectos más relevantes del procedimiento,
conociendo de antemano lo limitado del tiempo.
Son tres los temas que se me han asignado, en relación con los
aspectos prácticos del procedimiento administrativo: realizar una
introducción general en la que se señalarán los elementos integrantes del
debido proceso constitucional, haciendo énfasis en los principios de
imputación e intimación, notificación y motivación. Se hará referencia
también a las medidas cautelares dentro de los procedimientos
administrativos y la fase de investigación preliminar.
Como introducción pretendo hacer referencia a aquellos aspectos

que la Sala Constitucional ha integrado como fundamentales dentro del
procedimiento administrativo y que tienden a garantizar el debido proceso
constitucional, para analizar luego los principios de imputación e
intimación y lo que es la investigación preliminar.
El procedimiento administrativo se encuentra sujeto a una serie de

principios, algunos constitucionales y otros legales, que la
Administración se encuentra obligada a cumplir, y que tienden a
garantizar el debido proceso2.
2 En sede constitucional, han sido reiterados los fallos en cuanto a que “los principios del debido
proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto
DIRECCION JURIDICA
27
Se empezará el análisis de los primeros. Debe tomarse en cuenta

que no toda violación de las formalidades del procedimiento constituyen
violaciones amparables constitucionalmente, sino únicamente aquellas
que la Sala ha considerado como groseras y que en consecuencia, en
su criterio, producen infracciones constitucionales3. En ese sentido ha
especificado que “por imperativo constitucional y legal, esta jurisdicción
se ha constituido como guardián del cumplimiento de los principios y
normas de rango constitucional, debiendo restaurar cualquier violación
directa y evidente que se de contra los mismos, siendo el recurso de
amparo en particular un proceso sumarísimo, en el cual no es material
ni razonablemente posible entrar a un complicado sistema probatorio o
a un análisis de hechos que vaya más allá del acto o actos impugnados
u omisiones arbitrarias en que haya incurrido la parte recurrida, pues de
lo contrario entraría a sustituir a la jurisdicción ordinaria que también
tiene rango constitucional (artículos cuarenta y nueve y ciento cincuenta
y tres de la Carta Magna)”4 Lo anterior no quiere decir que aquellas
infracciones que son legales sean menos importantes, porque los
tribunales contencioso administrativo, y la Procuraduría (particularmente
en el trámite del 173 de la Ley General) pueden señalarlas5 y declarar la
nulidad de lo actuado.
acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga
por objeto o produzca un resultado sancionador. ” (Sala Constitucional, Voto Nº 2945-94. En igual
sentido, el número 5653-93)
3 El anterior criterio ha sido sostenido por la Sala Constitucional, entre otras, en
las siguientes resoluciones: 216-I-98 de 14 abril de 1998, 1271-98 de 25 de febrero de
1998, 1271-98 de 25 de febrero de 1998. Así, por ejemplo ha señalado: “...no toda
violación de las formas procesales constituye a su vez lesión al debido proceso, en su
modalidad de la indefensión, que es la que alega el recurrente, por esa razón, deberá
plantear sus alegatos ante el propio órgano que tramita la investigación para que éste
resuelva lo que en derecho corresponda.” (Voto 216-I-98 de 14 abril de 1998)
“A partir de los anteriores elementos de juicio, estima la Sala que, en la especie, no se aprecia lesión de
los preceptos y principios enunciados, al menos en lo que interesa en esta sede. Si durante la
tramitación ha habido o no quebrantos de orden legal o invalideces procesales, debe recordarse al
interesado que ellas no necesariamente trascienden al ámbito de competencia de esta Sala. Lo anterior
sin perjuicio de que, en la instancia administrativa o judicial pertinente, pueda hacer valer y prosperar
esos alegatos.” (Voto 1271-98 de 25 de febrero de 1998)
4 Resolución 3512-98 de 29 de mayo de 1998
5 Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999
DIRECCION JURIDICA
28
Sin perjuicio de que posteriormente se indiquen aquellos aspectos

que la Sala ha considerado violaciones al debido proceso constitucional,
es importantes rescatar los que ha considerado que son materia propia
de legalidad y no de constitucionalidad. Estos son: la comprobación,
frente a una solicitud, de haber cumplido con todos los requisitos
exigidos y el tiempo6, la denegación del recurso de apelación y el de
apelación por inadmisión en un procedimiento por ausencias
injustificadas7, la prescripción de la acción8 y la incompetencia del
órgano que impuso la sanción9, la procedencia o improcedencia de una
gestión de despido10, la conformación del órgano director11, la
recusación del órgano director12, la caducidad del procedimiento
administrativo13, la valoración de la prueba14, errores en la práctica de la
diligencia en que se tomó las declaraciones15.
Pero, de una lectura general de las resoluciones, uno puede

concluir que esos temas, salvo el de los plazos y la improcedencia o no
de la gestión de despido, en los que sí ha sido más reiterativa, la Sala
los ha tratado en otras resoluciones sin indicar que son materia de
legalidad y no de constitucionalidad. Lo que uno puede concluir, es que
la Sala analiza los vicios cuando éstos son groseros, sino lo considera
un problema de legalidad, aunque se traten de los mismos temas. Así,
la distinción no es por materia sino por gravedad del vicio.
El primer principio constitucional, y del que a su vez se derivan

otros, es el del debido proceso. Este resulta aplicable a cualquier tipo de
proceso
6 Resolución 3512-98 de 29 de mayo de 1998.

7 Resolución 189-99 de 13 de enero de 1999.
8 Resoluciones 4138-93 de 25 de agosto de 1993, 468-99 de 26 de enero de 1999 y 549-98 de 3
de febrero de 1998.
10 Resolución 543-99 de 27 de enero de 1999 y 7104-99 de 10 de setiembre de 1999.
11 Resolución 1141-99 de 17 de febrero de 1999.
12 Resolución 1580-99 de 3 de marzo de 1999.
13 Resolución 2345-99 de 26 de marzo de 1999
15 Resolución 4947-99 de 23 de junio de 1999.
DIRECCION JURIDICA
29
o procedimiento, sea judicial o administrativo. En este último supuesto,

se atenúan algunas de las exigencias propias del proceso penal.
La Sala ha señalado como garantías del debido proceso

constitucional administrativo las siguientes16:
 Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento.

 Intimación e imputación.
 Oportunidad de preparar su alegación, lo que incluye el acceso a la
información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la
cuestión de que se trate.
 Derecho a ser oído y oportunidad del interesado para presentar
argumentos.
 Derecho a la audiencia.
 Derecho a producir pruebas pertinentes, y en el caso de la
testimonial, de repreguntar a los testigos.
 Fundamentación o motivación de los actos administrativos, incluidas
las resoluciones de procedimiento.
 Notificación adecuada de la decisión de la Administración.
 Derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por
abogados, técnicos y otras personas calificadas.
 Derecho a que se le indique el plazo para impugnar los actos
contrarios a sus derechos.
 Derecho de recurrir la decisión tomada.
 Aplicación del principio de presunción de inocencia.
 Derecho al debido proceso, dentro del que se encuentran contenidos

otros principios, que, además de los que la Sala Constitucional ha
garantizado como constitucionales. Pueden señalarse los siguientes:
 Legalidad
16 Principios tomados a partir de las siguientes resoluciones de la Sala Constitucional: 7190-94 de
6 de diciembre de 1994, 98-95 de 4 de enero de 1995, 211-95 de 11 de enero de 1995, 4557-95 de 16 de
agosto de 1995, 2526-95 de 17 de mayo de 1995, 676-97 de 31 de enero de 1997, 401-98 de 23 de
enero de 1998, 7189-98 de 7 de octubre de 1998, 1181-98 de 20 de febrero de 1998, 1480-98 de 27 de
marzo de 1998, 1874-98 de 24 de abril de 1998, 543-99 de 27 de enero de 1999.
DIRECCION JURIDICA
30
 Derecho a ser parte

 Derecho a ser notificado
 De imparcialidad
 De contradictorio
 Obligación de decidir
 Principio de publicidad
 De igualdad
 Favor del acto o procedimiento
 Buena fe
 Non bis in ídem
 Principio de escritoriedad y oralidad
 Libre prueba
A nivel de principios legales pueden señalarse los siguientes:
 Impulso de oficio
 Informalismo
 Articulación del procedimiento
 De celeridad, simplicidad, economía y eficiencia
 Gratuidad
Como no es posible analizar con detalle todas y cada una de las

garantías señaladas, escogeré algunas para profundizar un poco más,
sobretodo en aquellas que no tengan relación con los temas de las otras
conferencias.
II. Indicación al interesado del carácter y fines del

procedimiento. Intimación e imputación
Cuando la Administración inicia un procedimiento, en el acto de

apertura debe precisarse el tipo de procedimiento que se va a seguir y el
fin que se
persigue a través de él.

DIRECCION JURIDICA
31
A pesar de que la Sala Constitucional en sus resoluciones indica

como elemento del debido proceso la “notificación al interesado del
carácter y los fines del procedimiento”, es lo cierto que tal obligación no
está referida directamente a la notificación, sino que debe ser un
requisito esencial del acto de apertura del procedimiento administrativo
que adquiere eficacia mediante su notificación.
De esta forma, se debe señalar exactamente el tipo de procedimiento

que se va a seguir, por ejemplo si es el ordinario o el sumario, regulados
en la Ley General. También es necesario delimitar expresamente hacia
qué tiende el procedimiento, esto es, si es para declarar la nulidad del
acto, imponer una sanción administrativa, determinar responsabilidades
civiles, etc.
Nótese que el cumplimiento de tal obligación no puede interpretarse

como un adelanto de criterio de la Administración, puesto que el objeto
del procedimiento es verificar la verdad real de los hechos investigados
y darle oportunidad al administrado para ejercer una adecuada y
oportuna defensa.
Este tema se encuentra directamente unido a la exigencia que la

Sala Constitucional ha establecido de que, en los procesos
sancionatorios (incluidos los disciplinarios) se cumpla adecuadamente
con lo exigido por los principios de intimación e imputación, que
consisten, en vía administrativa, en la obligación de la Administración de
establecer claramente cuáles son los hechos y cargos por los cuales
inicia el procedimiento. La Procuraduría en el dictamen C-049-99 de 5
de marzo de 1999 recoge los conceptos expuestos por la Sala en ese
tema.
La Sala Constitucional ha señalado que el principio de intimación

“…pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se
le
comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso

que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y
DIRECCION JURIDICA
32
b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo

intimado y lo resuelto”17. Obviamente la finalidad última que pretende
garantizarse a través de éstos principios es posibilitarle al administrado
un adecuado derecho de defensa.
El momento en que la Administración debe hacer efectiva esta

garantía es en la primera resolución que se le da el traslado de cargos.
Algunas de las precisiones que la Sala ha señalado sobre este

tema son las siguientes:
 Los ha definido de la siguiente manera: “a) Principio de intimación:

acto procesal por medio del cual se hace del conocimiento del
funcionario la acusación formal. Se le instruyen los cargos mediante
una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de
los hechos que se le atribuyen y sus consecuencias jurídicas. b)
Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal,
debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en
forma precisa y de manera clara el hecho que se le achaca. Debe
realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las
bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva”18
 El principio de intimación garantiza que los hechos que sirven de

base para iniciar el trámite de una causa disciplinario se modifiquen
por otros que el indiciado no conozca. No es posible, entonces, que
la Administración en el acto decisorio tome en cuenta hechos ajenos
a aquellos que ha señalado, salvo en aquellos supuestos en que la
parte los introduzca durante el procedimiento aportando la prueba
 pertinente19.
 Deben precisarse en qué consisten los hechos, los cargos y

atribuirlos específicamente a quien correspondan. No puede
17 Sala Constitucional, resolución Nº 216-I-98 de 14 abril de 1998.
18 Resoluciones 7615-98,632-99 de 29 de enero de 1999, 718-99 de 2 de febrero
de 1999 y 853-99 de 10 de febrero de 1999.
19 Resoluciones 310-95 de 13 de enero de 1995 y 216-I-98 de 14 de abril de 1998.
DIRECCION JURIDICA
33
indicarse “algunos cargos”20.
 No se puede dar un traslado puro y simple de un informe21.
Si bien la Sala no ha utilizado siempre con toda precisión los

conceptos de intimación e imputación, de la lectura general de las
resoluciones de ésta se desprende la obligación que tiene la
Administración en los procesos sancionatorios de señalar con toda
precisión y detalle los hechos, los cargos y, obviamente, el sujeto
investigado.
III. Motivación de los actos administrativos
La Sala Constitucional, desde sus primeras resoluciones sienta

criterio en punto a la existencia de un principio constitucional que obliga
a motivar los actos que afecten derechos fundamentales, que impongan
obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos22,
principio que está íntimamente ligado con el de defensa, también de
rango constitucional23.
En una resolución posterior, afirma que el principio de motivación
de los actos administrativos encuentra su fuente en el de defensa,
reconocido
en el artículo 39 constitucional, así como en el principio de legalidad24.

Finalmente, sobre este tema, debe tenerse presente que si bien
pueden existir razones suficientes para dictar el acto, éstas deben
20 Resoluciones 380-95 de 19 de enero de 1995, 416-95 de 20 de enero de 1995,

606-95 de 1 de febrero de 1995, 2376-98 de 1 de abril de 1998, 5311-99 de 7 de julio
de 1999 y 5733-99 de 23 de julio de 1999.
22 Resoluciones 940-90 de 8 de agosto de 1990, 454-91 de 27 de febrero de 1991 y 868-91 de 3 de
mayo de 1991.
23 Resolución 226-91.
DIRECCION JURIDICA
34
expresarse en el mismo25, y que como parte de este principio y del de

defensa, existe obligación de la Administración de referirse a todos los
argumentos expuestos por el recurrente.
La extensión como parte del debido proceso de la motivación de los
actos que ha realizado la Sala Constitucional la ha llevado a indicar que
todos los actos dictados dentro del procedimiento deben estar motivados.
No debe confundirse la existencia del motivo, como elemento del
acto, con la exigencia de la motivación, entendida como las razones
externas que tuvo el órgano para tomar la decisión.
IV. Medidas cautelares
Quiero hacer referencia a algunos temas que la Sala Constitucional

ha desarrollado alderredor del tema de las medidas cautelares. En este
sentido ha señalado:
 La medida cautelar se dicta y ejecuta con celeridad para preservar

una situación que podría afectar los intereses de una persona,
cuando de seguir todo el procedimiento administrativo para tomar la
medida podría causar daños de difícil o imposible reparación (ejm.
Clausura de un inmueble)26.
 Los elementos configurativos de ellas son: a) lícitas y jurídicamente

posibles; b) provisionales, puesto que se extinguen con el dictado del
acto final; c) fundamentadas, es decir, tener un sustento fáctico real
con relación al caso particular; d) modificables, en el sentido que son
susceptibles de aumentarse o disminuirse para adaptarlas a nuevas

necesidades; e) accesorias, puesto que se justifican dentro de un
proceso principal; f) de naturaleza preventiva, ya que tienen como
objeto evitar inconveniencias a los intereses y derechos
representados en el proceso principal; g) de efectos asegurativos, al
pretender mantener un estado de hecho o de derecho durante el
DIRECCION JURIDICA
35
desarrollo del proceso, previniendo situaciones que puedan

perjudicar la efectividad de la sentencia o acto final; h) ser
homogéneas y no responder a características de identidad respecto
del derecho sustantivo tutelado, con el fin de que sean medidas
preventivas efectivas y no actos anticipados de ejecución. 27
 Los presupuestos de fondo que deben tener las medidas cautelares

son los siguientes: 1) La existencia de un interés actual. 2)
Posibilidad de acogimiento de la pretensión principal. 3) Carácter
grave, irreparable o de difícil reparación del daño que se pretende
evitar. 4) Posición favorable del interés público. 5) Control judicial y
medios de impugnación. Se trata de una medida cautelar
administrativa que goza de medios de impugnación legalmente
establecidos28.
 Si del informe de Auditoría hay elementos de juicio suficiente para

valorar que los investigados podrían ser responsables, es posible
separarlos de cargo, con pago de remuneración, mientras se realiza
el procedimiento, como una medida cautelar29.
 Es posible, como medida cautelar, efectuar un traslado del

funcionario, conservándole el puesto, el salario, los derechos y
funciones que venía

Desempeñando 30.
 La suspensión del servidor con goce de salario, mientras dura una

investigación administrativa, no requiere de audiencia previa al
27 Resoluciones 7190-94 de 6 de diciembre de 1994 y 1181-98 de 20 de febrero de 1998.

28 Resoluciones 501-95 de 27 de enero de 1995, 6663-95 de 5 de diciembre de
1995 y 1094-98 de 18 de febrero de 1999.
29 Resoluciones 7190-94 de 6 de diciembre de 1994, 401-98 de 23 de enero de
1998, 1181-98 de 20 de febrero de 1998 y 7096-99 de 10 de setiembre de 1999.
30 Resoluciones 715-95 de 3 de febrero de 1995, 441-99 de 22 de enero de 1999 y 543-99 de 27
de enero de 1999.
DIRECCION JURIDICA
36
servidor31. Tampoco se requiere audiencia previa para suspender,

como medida cautelar, el otorgamiento de beneficios32.
 Es posible, como medida cautelar suspender los incentivos, siempre

y cuando no exista acuerdo para concederlos, porque existe un
evidente interés público. Caso de los CATS33.
 Es posible tomar una medida cautelar dentro de un procedimiento de

investigación preliminar34.
Si es importante señalar que si bien, la Administración puede, y en

ocasiones, tiene que tomar medidas cautelares para proteger los
intereses públicos a su cargo, sí debe tomarse en cuenta que ésta debe
actuar con responsabilidad a la hora de imponerlas por la carga o
perjuicio que representan para el administrado.
Deben tenerse presente, entonces, los siguientes elementos:
 Que del expediente se desprendan elementos de juicio suficientes

que motiven la necesidad de tomar la medida cautelar.
 Que se motive adecuadamente la decisión.
 Debe ponderarse el eventual resultado del procedimiento.
 Debe ser necesaria para la satisfacción del interés público.
 Debe ser debidamente comunicada.
 Se debe otorgar la posibilidad a la parte de interponer los recursos

procedentes.
31 Resolución 3026-95 de 9 de junio de 1995.

32 Resolución 7189-98 de 7 de octubre de 1998.
33 Resolución 7990-97 de 26 de noviembre de 1997, reiterada por la 7189-98 de 7 de octubre de
1998.
DIRECCION JURIDICA
37
 Si se ha impuesto una medida cautelar, es necesario que el

procedimiento se lleve a cabo lo más expeditamente posible por
los efectos que ello produce.
 Una medida cautelar injustificada, irrazonable o desproporcionada

puede conllevar la responsabilidad de la Administración.
 No puede ser indefinida. Debe establecérsele un plazo.
V. Investigación preliminar
La Sala Constitucional ha permitido que la Administración realice

una investigación preliminar, con el objeto de que cuente con elementos
de juicio suficientes para tomar la decisión de iniciar o no un
procedimiento administrativo sancionador (incluido el disciplinario).
Pero, ha puntualizado una serie de aspectos que es importante

tomar en cuenta. Veamos:
 Es una fase preliminar que servirá como base para determinar si se

abre o no un procedimiento ordinario administrativo y será en éste
último en el que se le garantice el derecho de defensa35.
 El informe que brinde el órgano que realizó la investigación debe

tenerse como un acto interno –preparatorio– del órgano que tiene
que tomar la decisión de iniciar o no procedimiento. Eso exige que
éste último lo analice y realice un pronunciamiento al respecto36.
 Los informes, los estados de resultados y los auditorajes específicos,

en el ejercicio de funciones de control interno o externo, son posibles,
35 Resoluciones 606-95 de 1 de febrero de 1995, 6066-96 de 8 de noviembre de

1996, 7096-96 de 24 de diciembre de 1996, 676-97 de 31 de enero de 1997, 216-I-98
de 14 de abril de 1998, 3054-98 de 6 de mayo de 1998, 1110-98 de 18 de febrero de
1998, 1689-99 de 5 de marzo de 1999, 2296-99 de 26 de marzo de 1999.
DIRECCION JURIDICA
38
aún sin la intervención de los posibles funcionarios involucrados,

siempre y cuando sirvan como acto inicial del procedimiento
sancionatorio, si así lo determina procedente el órgano de
fiscalización o el jerarca, según corresponda. Se está refiriendo al
caso específico de auditorías37.
 Una cosa es recabar la información, definir los hechos, examinar los

procedimientos seguidos y establecer las posibles incorrecciones y
otro, muy distinta, es exigir la responsabilidad o imponer una sanción,
lo que necesariamente deberá hacerse mediante la sujeción del
expediente, que al efecto se abra, siguiente los reglas del debido
proceso38.
 No se puede, simplemente, dar traslado del informe de la

investigación realizada. Una vez que se toma la decisión de iniciar el
procedimiento ordinario, se deben imputar e intimar los cargos y
hechos debidamente39.
 El investigado tiene derecho a reproducir la prueba recabada en la

etapa de la investigación preliminar40. Así, si se ha recibido prueba
testimonial sin la participación del investigado –lo cual es posible– es

necesario reproducirla durante el transcurso del procedimiento para
que pueda ser tomada en cuenta para el dictado del acto final41.
 La Sala ha reconocido, expresamente, que la investigación la pueden
37 Resolución 7190-94 de 6 de diciembre de 1994.

38 Resoluciones 7190-94 de 6 de diciembre de 1994 y 416-95 de 20 de enero de
1995.
41 Resoluciones 606-95 de 1 de febrero de 1995, 2202-95 de 3 de mayo de 1995,

6125-95 de 6 de enero de 1995, 6066-96 de 8 de noviembre de 1996, 46-97 de 31 de
enero de 1997, 2397-97 de 29 de abril de 1997, 751-99 de 3 de febrero de 1999.
DIRECCION JURIDICA
39
realizar los superiores y órganos encargados del procedimiento42, las

auditorías43, o la Contraloría General de la República44.
 En esta etapa no hay que cumplir con el debido proceso45.
 Si aún no se ha iniciado el procedimiento por encontrarse en etapa

de investigación preliminar no se han violentado derechos
fundamentales46, por lo que el amparo resulta prematuro47.
 Además, se ha señalado que el informe no constituye un acto

administrativo definitivo que cause efectos en la esfera jurídica del
accionante, pues ahí no se resuelve sobre la responsabilidad de los
funcionarios, por su propia naturaleza48.
 En la gestión de despido, será ante Servicio Civil que se garantice el

derecho de defensa del funcionario, de ahí que la información que se
recabe en los ministerios para decidir si esta se plantea o no se
encuentra dentro de la fase de la investigación preliminar49.
La utilización de esta etapa es útil, sobretodo, en los casos en que

no se tenga claro cuál o cuáles pueden ser los funcionarios
eventualmente responsables.
Es importante, eso sí, delimitar claramente ambos presupuestos

porque las exigencias entre uno y otro son muy distintos.
42 Resoluciones 2202-95 de 3 de mayo de 1995 y 2296-99 de 26 de marzo de 1999.

43 Resoluciones 7190-94 de 6 de diciembre de 1994 y 7104-99 de 10 de setiembre de 1999.
44 Resoluciones 869-99 de 10 de febrero de 1999, 871-99 de 10 de febrero de
1999 y 1029 de 16 de febrero de 1999 y 7104-99 de 10 de setiembre de 1999.
48 Resoluciones 869-99 de 10 de febrero de 1999, 871-99 de 10 de febrero de 1999 y 1029 de 16
de febrero de 1999.
49 Resoluciones 3582-93 de 23 de julio de 1993, 2257-93 de 28 de mayo de 1993,
2368-99 de 26 de marzo de 1999 y 7104-99 de 10 de setiembre de 1999.
DIRECCION JURIDICA
40
Conclusión
Puede señalarse que es importante tener claro y aplicar los

principios que rigen el procedimiento administrativo con el
objeto de que no se perjudiquen los derechos del
administrado en el trámite de éste y que la Administración
pueda averiguar la verdad real de los hechos que le permita
resolver adecuadamente el fondo del asunto y dictar una
resolución final que no contenga vicios de procedimiento.
ANEXO 2
ORGANO DIRECTOR: INTEGRACIÓN, FACULTADES Y

RESPONSABILIDADES
CONFERENCIA DEL DR. FEDERICO SOSTO LOPEZ
INTRODUCCION
Este informe contiene la primera conferencia dictada durante el simposio-taller

sobre el tema del órgano director en el procedimiento administrativo. En ella se
analiza fundamentalmente su integración, facultades y responsabilidades.
DIRECCION JURIDICA
41
El tema del procedimiento administrativo tiene como punto de

partida el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública,
que ofrece una interminable gama de temas y puntos de discusión, que
se ha enriquecido y fortalecido en los últimos años con la jurisprudencia
de la Sala Constitucional.
Tomando como base el texto legal citado, me propongo hacer una

análisis crítico del tema, con la intención de fomentar la discusión en
torno al órgano director del procedimiento. En la dinámica de este
simposio-taller, la confrontación de ideas y experiencias, favorece la
formación de teorías y prácticas más sólidas y útiles para el quehacer
diario de la Administración Pública.
Ninguno de nosotros puede negar la importancia y actualidad de

los temas del procedimiento administrativo, no sólo como señalé por
riqueza académica, sino también, y sobretodo, por su transcendencia en
la vida de los administrados y las Administraciones como garantía e
instrumento asegurador de la efectividad del principio de legalidad.
En este contexto, resulta necesario citar a los profesores Eduardo

García de Enterría y Tomás – Ramón Fernández, que en su obra Curso
de Derecho Administrativo nos dicen:
“ A esta idea central responden una serie de técnicas cuya

existencia y correcto funcionamiento constituyen otras tantas
garantías de la posición jurídica del administrado, sin perjuicio de
que puedan y deban cumplir otras finalidades adicionales de
semejante importancia, como tendremos ocasión de precisar más
adelante. El procedimiento administrativo es la primera de esas
garantías, en tanto que supone que la actividad de la
Administración tiene que canalizarse obligadamente a través de
unos causes determinados como requisito mínimo para que pueda
ser calificada de actividad legítima” (el subrayado no es del
original).
DIRECCION JURIDICA
42
ORGANO DIRECTOR: USO DEL TERMINO Y SIGNIFICADO
Nos interesa el análisis del concepto dentro del contexto del

procedimiento administrativo y en consecuencia, de la Ley General de la
Administración Pública. Para ello es importante identificar el uso del
término a lo largo de la Ley, con el objeto de precisar su contenido y
significado 50.
En el libro primero de la Ley, dedicado a lo que podríamos llamar

como del derecho sustantivo (o régimen jurídico como lo define la propia
ley), el texto se refiere fundamentalmente al órgano por tres notas
características:
a) Dentro de la estructura organizativa de la Administración

Pública, destacando por su relevancia los denominados
órganos constitucionales.
b) Por la integración del órgano: órgano colegiado.
c) Por su poder de decisión: órgano que dictó el acto, órgano
50 En la delimitación del concepto del término órgano director, órgano instructor,
órgano decisorio, es importante también fijar el significado de los distintos adjetivos
que se emplean para calificar al órgano. A continuación cito el significado de varios
términos según el Diccionario de la Real Academia Española:
a) Decisorio: virtud de decidir, formar juicio definitivo sobre algo, resolver, tomar
determinación sobre algo;
b) Director: que dirige, persona a cuyo cargo está el régimen o dirección de un
negocio, cuerpo. Director general: dirección superior de un negocio. El que dispone
todo lo relativo a la representación de las obras teatrales.
c) Dirigir es enderezar, llevar rectamente una cosa hacia un término o lugar señalado.
Guiar. Encaminar la intención y las operaciones a determinado fin. Gobernar, regir,
dar reglas para el manejo de una dependencia. Orientar, guiar, aconsejar.
d) Instructor: que instruye. Instruir es dar a conocer a uno el estado de una cosa,
informarle de ella, o comunicarle avisos o reglas de conducta. Formalizar un proceso
o expediente conforme a las reglas de derecho y prácticas recibidas.
e) Investigador: que investiga. Investigar es hacer diligencias para descubrir una
cosa. Realizar actividades intelectuales y experimentales de modo sistemático con el
propósito de aumentar los conocimientos sobre una determinada materia.
f) Conductor: que conduce. Conducir es guiar o dirigir hacia un sitio, un negocio o la
actuación de una colectividad.
DIRECCION JURIDICA
43
competente, órgano que se estime competente, órgano

delegante, órganos de la administración activa, órgano
con potestad de dirección, órgano deliberante, órgano
superior, órgano agente, órgano competente, órgano
consultivo, órgano contralor jerárquico impropio, órgano
administrativo.
El primer artículo donde se emplea el término órgano director es

en el artículo 100, pero en este caso se refiere a la relación de dirección
entre órganos allí prevista.
Posteriormente, en el artículo 173 expresamente se dice lo

siguiente: “En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo
designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se
tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la
nulidad cada jerarca administrativo”.
Cabe recordar que dicho artículo fue reformado en abril de 1999,

y antes de la reforma no tenía ninguna referencia similar a la actual, con
lo cual podemos concluir que se trata de una reforma que modifica el
patrón terminológico empleado.
Entrando al tema del órgano director, es en el libro segundo de la

Ley que se emplea reiteradamente el término, lo cual es propio de dicho
libro que se refiere al procedimiento administrativo.
Así, como punto de partida debemos citar los artículos 221 y 225,
que dicen:
221: “En el procedimiento administrativo se deberán verificar los

hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa
posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las
medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido
propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad de éstas
últimas”.
225.1: “El órgano deberá conducir el procedimiento con la

DIRECCION JURIDICA
44
intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia, dentro del

respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado”.
Además de los numerales transcritos, a lo largo del libro segundo

de la Ley se emplea el término de órgano director y todos referidos a
etapas o fases del procedimiento, haciéndose en total 20 referencias a
dicho término (artículos 227, 230, 247, 248, 249, 267, 282, 300, 301,
304, 314, 315, 316, 318, 323, 326, 332, 333, 349 y 352).
Si partimos de este cuadro normativo, resulta evidente la

importancia del órgano director y claro está, dentro del contexto de este
Simposio - Taller tiene mayor significado. Como veremos a lo largo de
la conferencia, el tema ha sido ampliamente tratado tanto por la
Procuraduría General de la República, como por nuestros Tribunales de
Justicia, incluyendo a la
Sala Constitucional, que ha desarrollado una amplia doctrina sobre el

órgano director.
Con el objeto de hacer un análisis crítico de lo dispuesto en la

Ley General y de los aspectos complementados por la jurisprudencia
administrativa y judicial, me voy a permitir reformular el punto de partida
de la teoría (binomio órgano director – órgano decisorio), dando un giro
completo a esa concepción pacíficamente aceptada, para concluir que
el órgano director del procedimiento debe necesariamente ser el órgano
decisorio, lo que supondría, en caso de ser aceptada, un necesario
replanteamiento parcial de los criterios hasta ahora expuestos.
Tanto la Procuraduría General como la Sala Constitucional han

dado por sentada la diferencia entre el órgano decisorio y el órgano
director del procedimiento. Así, se ha dicho:
“Siguiendo los lineamientos de la Ley General de la

Administración Pública, debemos distinguir entre el órgano
director del procedimiento y el órgano decisor. Este último es el
que reúne las condiciones necesarias, incluyendo por supuesto la
competencia, para resolver por acto final el procedimiento. Por su
DIRECCION JURIDICA
45
parte, el órgano director es el encargado de tramitar y excitar el

desarrollo del mismo, dictando las providencias que estime
necesarias”.
En el caso de la Sala Constitucional, el binomio ha sido llevado a

tal grado, que mas bien reconoce una dicotomía entre ambos órganos.
Veamos:
“No es el órgano director del procedimiento el que a dictar el

acto final pues su finalidad es, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 214.2 de la Ley General de Administración Pública,
verificar la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto
final, esto es, instruir el proceso únicamente, no resolver sobre el
fondo del asunto. En este sentido, quienes instruyen no pueden
luego resolver y dictar el acto final ...”51.
Además, había dicho: “Y como ni en éste ni en ningún caso puede

el propio órgano director del procedimiento administrativo dictar el acto
final, ya que su competencia se limita a la instrucción del expediente
mas no a su resolución”52
Aunque el criterio anterior ha sido reiterado, no ha sido constante,

dado que en otros casos la Sala admite la posibilidad de instruir el
procedimiento y decidir sobre el fondo del asunto. En la resolución
número 1638-99 dijo: “El Alcalde tiene, por ende, competencia suficiente
para declarar irregularidades en el funcionamiento de un negocio y
ordenar su clausura. De este modo, el que se le designara órgano
director del procedimiento en nada resta su capacidad de dictar
decisiones como la referida”.
Volvamos al análisis de la Ley General para determinar si el

binomio órgano decisorio – órgano director son distintos y tienen en
consecuencia una posición diferenciada dentro del procedimiento
51 Los términos citados los utilizaremos a lo largo de la conferencia con los significados transcritos
anteriormente y que nos facilitará la interpretación de los textos normativos.
Resolución Nº 1142-99.
52 Resolución Nº 910-93.
DIRECCION JURIDICA
46
administrativo e igualmente dentro de la organización administrativa del

respectivo Poder o ente público.
Recapitulemos. Los términos utilizados en el Libro Primero se

refieren fundamentalmente al órgano competente, es decir, al que tiene
atribuida la facultad para tomar la decisión final (acto final y definitivo)
que concluye el procedimiento administrativo.
Por otra parte, sabemos que el procedimiento administrativo tiene

por objeto la verificación de la verdad real, de manera que permita
formar una voluntad objetiva y consciente. Desde esta perspectiva,
entendemos
que la voluntad que se forma es la del órgano competente, quien debe

dictar el acto 53. Así, parecería que lo congruente con esta tesis es que
el órgano competente sea el mismo órgano director del procedimiento.
En el contexto de la inteligencia del sistema (no de una norma en

particular), creo que podemos encontrar otros indicios o normas que nos
confirman esta concepción.
Demos una revisión rápida a distintos artículos:
60. 1: “La competencia se limitará por razón del territorio, del

tiempo, de la materia y del grado.
2. Se limitará también por la naturaleza de la función que
corresponda a un órgano dentro del procedimiento administrativo en que
participa”.
61.2: “Si no son compatibles, será competente el órgano que ha

iniciado el procedimiento, o aquel más próximo al lugar de los hechos
que son motivo de la acción administrativa”.
231.2: “Los motivos de abstención se aplicarán al órgano director,
al de la alzada y a las demás autoridades o funcionarios que
intervengan auxiliándolos o asesorándolos en el procedimiento”.
53 El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al
momento de dictarlo, según lo dispuesto en el artículo 129 Ley General de la Administración Pública.
DIRECCION JURIDICA
47
288.1: “La petición deberá presentarse al órgano competente o a

cualquier otro subordinado y deberá extenderse recibo, cuya fecha se
tendrá como la de presentación”.
332: “Si razones de necesidad o conveniencia evidentes exigen

que el procedimiento sea decidido antes de estar listo para el acto final,
el órgano director podrá adoptar una decisión provisional, de oficio o a
instancia de parte, advirtiéndolo expresamente”.
349.1: “Los recursos ordinarios deberán interponerse ante el

órgano director del procedimiento”.
352.1: “El órgano director deberá resolver el recurso de

revocatoria dentro los ocho días posteriores a su presentación, pero
podrá reservar su resolución para el acto final, en cuyo caso deberá
comunicarlo así a las partes”.
De las disposiciones citadas podemos concluir que el órgano

director debe ser entendido como el órgano competente para dictar el
acto final o tomar la decisión que corresponda y que concluya el
procedimiento administrativo. Creo que esta interpretación da sentido,
entre otras, a lo dispuesto en el artículo 314 de la Ley General de la
Administración Pública al indicar que el órgano que dirige el
procedimiento será el encargado de dirigir la comparecencia.
Esto da un nuevo sentido a la comparecencia, inmerso hoy en el

proceso de humanización de los procesos judiciales y el rescate de los
principios de inmediación y concentración de la prueba en los procesos
orales 54.
Debemos entender que el órgano director del procedimiento es el

54 Cabe recordar lo dicho por la Sala Constitucional en el conocido voto número 11739 – 92: “El
principio de inmediación de la prueba: Es necesario que todos los sujetos procesales reciban la prueba
de una manera directa, inmediata y simultánea. Es necesario que las pruebas lleguen al ánimo del juez
sin alteración alguna. A la hora de recibir la prueba el juez debe estar en comunicación directa con los
demás sujetos del proceso. Se aplica la regla de la oralidad en la fase de jucio para hacer efectiva esta
indicación”.
DIRECCION JURIDICA
48
encargado, como lo dice el calificativo, de dirigir o conducir el

procedimiento. Es decir, el que dispone todo lo relativo al
procedimiento, el órgano que lleva el mismo hasta su conclusión (acto
final). Se trata de orientar, encaminar, guiar el procedimiento hasta su
conclusión. Esto nos permite señalar que se dirige el procedimiento
desde su inicio (sea de
55
oficio o a petición de parte ) hasta su conclusión (por terminación
normal o anormal 56).
Esto no significa que el órgano director tenga a su cargo en forma

exclusiva todo el procedimiento, sí la dirección, pero no la realización de
todos y cada uno de los actos y etapas que conforman el mismo. Por lo
menos dos funciones podemos distinguir y que podrían ser delegadas a
otros órganos (que actuarían como auxiliares dentro del procedimiento
administrativo): la de investigación y la de instrucción, las que
analizaremos una vez definidas las facultades del órgano director.
Antes de continuar, cabe indicar que en la Ley General de la

Administración Pública se regulan dos excepciones al principio antes
señalado (como superación del binomio apuntado) y son las de los
artículos 33 en relación al Consejo de Gobierno 57 y 173 en relación al
Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro del ramo) 58.
55 Claramente dispone el artículo 284 de la Ley General de la Administración Pública que “el
procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de parte, o sólo a instancia de parte cuando así
expresa o inequívocamente lo disponga la ley”.
56 En el título sétimo, sobre la terminación del procedimiento, se regulan dos capítulos, el primero
de la terminación normal (acto final) y el segundo, de terminación anormal. En este último se disponen
los supuestos de desistimiento, renuncia y caducidad.
57 Dice dicha norma que es función del Secretario del Consejo de Gobierno dirigir los
procedimientos, de manera que expresamente se designa un funcionario creado en la misma ley que
tendría el carácter de órgano director distinto del órgano decisorio.
58 Según dicha disposición, de reciente reforma, el Ministro podrá designar un
órgano director del procedimiento. La redacción del artículo 173 vigente es producto
de la Ley número 7871 del 21 de abril de 1999, que expresamente parte de la tesis
difundida y que ahora criticamos, de separar el órgano decisorio del órgano director,
con un agravante en este caso y es que a pesar de referirse al Poder Ejecutivo, sólo
uno de los órganos que lo integra (Ministro) nombra dicho órgano director.
DIRECCION JURIDICA
49
FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL ORGANO DIRECTOR
A continuación, revisaré las principales facultades y obligaciones

del
1- Iniciar y concluir el procedimiento administrativo.
En los casos de inicio de oficio, el órgano debe justificar

plenamente los motivos y razones del procedimiento, para lo cual podrá
delegar la facultad de investigación en otro u otros órganos.
La conclusión normal del procedimiento será por acto final, que

consiste precisamente en el acto que concluye todas las etapas y que
permite formar la voluntad objetiva del órgano competente (por ello,
director del procedimiento).
2- Dar impulso al procedimiento.
El órgano director debe dar impulsar de oficio el procedimiento y

conducir el mismo con el máximo de celeridad y eficiencia.
Dispone el artículo 222 que el impulso del procedimiento

administrativo se realizará de oficio, y el 269, que la actuación
administrativa se realizará con arreglo a normas de economía,
simplicidad, celeridad y eficiencia.
3- Instruir el procedimiento.
Es claro que cuando se separan las funciones del órgano

decisorio y del órgano director, la competencia de este último se limita a
la instrucción del expediente, no pudiendo resolver sobre asuntos que
no se refieran expresamente al trámite del expediente.
El órgano director tiene obligación de referirse a todas y cada una

de las incidencias que la parte o partes le presenten, debiendo realizar,
además la respectiva comunicación de sus decisiones.
DIRECCION JURIDICA
50
A pesar de que hubiese resuelto las incidencias, pero si no las ha

comunicado, dicha falta de comunicación constituye una violación al
debido proceso59.
Además, se ha señalado que el órgano director debe responder a

las peticiones de información que le sean solicitadas, porque para el
accionante pueden ser importantes para su defensa60.
En mi criterio, la instrucción debe circunscribirse al manejo formal

del procedimiento, es decir, se trata de llevar el expediente conforme a
las reglas dispuestas en la Ley General de la Administración Pública o
en la ley especial que se trate. Por esta razón, la instrucción se puede
encomendar a un órgano auxiliar o asesor (tal y como lo prevé el
artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública).
Puede tener además una connotación particular desde la

perspectiva de conocer los elementos de prueba del expediente. Se
59 “Respecto a la falta de resolución de varias incidencias formuladas durante el trámite del

procedimiento, en el informe final del órgano director del 27 de octubre de 1998 expresamente se
resolvieron las cuestiones previas alegadas: prejudicialidad, nulidad absoluta y recusación de dos
miembros de ese órgano. Ni el momento de decisión de los temas, ni el modo en que fueron resueltos
indican lesión alguna del debido proceso. Sin embargo, no existe constancia en el expediente
administrativo, ni se dice nada en los informes acerca de la comunicación oportuna a la servidora de ese
acto. Y, pese a que en el acta notarial que corre a folios 12 y 13 de este expediente se hizo constar que
la interesada consultó el expediente administrativo y que en él estaba agregado el informe del órgano
director, lo que importa es que el encargado de tramitar el asunto le hiciera llegar ese documento,
omisión que se tiene por demostrada.” (Resolución 2955-99 de 23 de abril de 1999)
60 “En virtud de lo expuesto, se observa que si bien es cierto, por oficios GG-1311-
99 y PJDN-306-99, del cuatro y catorce de junio respectivamente, el recurrente recibió
respuesta a la solicitud hecha mediante escrito presentado el veintiséis de marzo del
año en curso, ello se dio después de transcurridos más de dos meses y medio, tiempo
que se considera excesivo y violatorio de lo dispuesto en los artículos 27 y 41 de la
Constitución Política. Asimismo, se observa que el retraso es imputable al Órgano
Director del Procedimiento Administrativo por la Concesión de Crédito a Enrique Mesén
Rodríguez y otros, al evidenciarse una demora injustificada en el trámite y resolución
de la solicitud en cuestión, afectando a su vez su derecho a acceder oportunamente a
una información que el accionante considera importante para ejercer su defensa, lo
cual lesionó, en consecuencia, su derecho al debido procedimiento, consagrado en el
artículo 39 de la Constitución Política.” (Resolución 5955-99 de 30 de julio de 1999).
DIRECCION JURIDICA
51
trata de la
indagación de prueba o elementos de prueba adicionales que requieran

ser verificados antes de tomar la decisión final.
4- Dirigir la comparecencia.
Sobre este aspecto nos referiremos en la conferencia de mañana.
5- Resolver todas las cuestiones previas.
Expresamente así lo dispone el artículo 227, al indicar que el

órgano director resolverá todas las cuestiones previas surgidas durante
el curso del procedimiento.
6- Resolver los recursos.
El órgano director conocerá de los recursos contra los actos de

trámite y el de revocatoria contra el acto que inicia el procedimiento,
contra el que deniega la comparecencia o cualquier prueba, y contra el
acto final.
En la tesis del binomio órgano decisorio – órgano director, este

último sólo resuelve los recursos de actos de trámite. La Sala
Constitucional tiene jurisprudencia reiterada en donde las excepciones
de prescripción o caducidad no sólo no son asuntos de
constitucionalidad (debido proceso), sino que además deben ser
resueltas por el órgano decisorio, no el director del procedimiento.
7- Informe o recomendación final.
Este es un tema de necesaria referencia y que sólo tiene interés

en caso de que admitamos la existencia del binomio ya referido.
La Ley General de la Administración Pública no establece como

obligación del órgano director rendir un pronunciamiento sobre el trámite
DIRECCION JURIDICA
52
llevado a cabo. Ello, en mi criterio, precisamente porque el órgano

director es el órgano decisorio.
Sin embargo, admite la doctrina desarrollada a partir del binomio

dicho, que una vez concluida la comparecencia, si no hubiese recursos
que resolver, el órgano director debe remitir el expediente al órgano
decisorio.
Con la remisión del expediente, el órgano director puede dar su

recomendación al órgano decisorio y ello no constituye un vicio de
procedimiento. Eso sí, debe entenderse como una mera
recomendación, y por lo tanto, sin efectos vinculantes.
Dicha recomendación ha sido entendida como un acto interno de

la Administración que no necesariamente debe serle notificado al
administrado.
La posición de la Procuraduría ha sido, en tratándose del trámite

para dejar sin efecto contratos de exportación, que sí es un requisito que
se le notifique al interesado. Pero, habría que hacer la observación que
en este caso en la ley y en el contrato se indica que se requiere de un
informe de la asesoría, y por ello debe considerarse que por estar
expresamente previsto, se convierte en un requisito del procedimiento.
La Sala Constitucional no ha sido uniforme en cuanto a la

necesidad de comunicar dicha recomendación. En algunos casos ha
señalado que no es necesario comunicar al interesado sobre esa
recomendación por no ser vinculante, por lo que el hecho de que no se
haya comunicado no atenta contra la garantía del debido proceso61.
61 “Por último, si bien el Ministerio de Hacienda omitió notificar al accionante la recomendación

dictada por el órgano director del procedimiento, estima la Sala que esta omisión no atenta contra la
garantía del debido proceso, en virtud de que tal recomendación no tiene carácter vinculante y el
fundamento utilizado por el Ministerio de Hacienda para imponer la sanción disciplinaria pertinente se
encuentra debidamente consignado en la resolución 0926-98. En mérito de lo expuesto, el amparo
resulta improcedente en todos sus extremos y así se declara.” (Resolución 1736-99 de 9 de marzo de
1999)
DIRECCION JURIDICA
53
Pero por otro lado, también la Sala ha considerado que es

necesario comunicar al administrado la recomendación del órgano
director62. Cabe indicar que en este caso, en el informe que se brinda
se estaba, además rechazando prueba, aspecto que obviamente
debería haber sido comunicado al administrado. Aquí lo correcto
hubiese sido, no decir que hay que comunicar el informe del órgano
director, sino que tal documento no podía considerarse como un
informe, puesto que contenía un rechazo de pruebas, aspecto que
resulta improcedente incluirlo en un informe, si de previo no se ha
tomado una resolución al respecto y ésta fuese debidamente
comunicada.
De lo expuesto, podemos señalar que en la nueva concepción, el

órgano director puede delegar algunas de sus funciones y contar con el
auxilio de otros órganos o funcionarios, normalmente sus subordinados
jerárquicos, sea para instruir el procedimiento (en los términos dichos),
o para investigar o realizar distintas actividades de verificación y de
búsqueda de elementos de prueba.
8- De notificar.
Toda decisión de la Administración tomada dentro de un

procedimiento administrativo debe ser comunicada al administrado,
salvo que se trate de actos internos.
62 “Además, resulta obligado estimar violatorio de los derechos de la amparada la falta de
comunicación del informe del órgano director por dos razones adicionales: la primera de ellas consiste en
que en él se rechazó la prueba testimonial ofrecida por la funcionaria, actuación susceptible de atacarse
a través de los recursos ordinarios (artículo 345.1 de la Ley General de la Administración Pública). Ello
da motivo más que suficiente para la comunicación formal de la decisión en que se rechace prueba. La
segunda atañe más bien a que el acto final (es decir, el del Consejo Directivo que decretó el despido de
la actora) puede carecer de parte de su fundamentación a condición de que se haga llegar al
administrado el acto que lo completa. Este acto complementario pudo válidamente ser el informe del
órgano director del procedimiento, pero, en este sentido, los artículos 335, 249 y 136.2 de la Ley General
de la Administración Pública son categóricos en que resulta indispensable comunicar el informe. La
omisión no se subsana con que la interesada hubiera consultado el expediente administrativo y en él
constara el informe. En esta materia el principio del debido proceso impone a la Administración que
notifique de lo actuado a la persona investigada y no hacerlo implica irrespetar ese principio. El recurso,
en consecuencia, debe declararse con lugar también en lo que atañe a la falta de comunicación del
informe final del órgano director del procedimiento. Debe reponerse el trámite en cuanto a aquellas
actuaciones que se consideraron lesivas del derecho de defensa de la amparada.” (Resolución 2955-99
de 23 de abril de 1999)
DIRECCION JURIDICA
54
Se ha dicho reiteradamente que tanto la Constitución Política

como la Ley General de la Administración Pública consagran la tutela de
los derechos fundamentales de los administrados, protección que se da
con más rigor cuando son sometidos a procedimientos que tiendan a
suprimirles derechos.
Por tal motivo, debe tenerse presente que la comunicación

adecuada de los actos del procedimiento administrativo, no se trata de
un formalismo a ultranza, sino más bien de una manera de exigir un
correcto proceder de la Administración.
La Ley General contiene un capítulo dedicado a este tema –

artículos 239 a 247–, que conviene repasar.
La regla general la contiene el numeral 239 es que todo acto de

procedimiento que afecte derechos o intereses de las partes o de un
tercero, deberá de ser debidamente comunicado al afectado. Es por ello
que, por ejemplo, la solicitud de un pronunciamiento a un órgano
consultivo no necesariamente debe serle comunicado al afectado, pero
sí el resultado de éste.
La comunicación de los actos generales debe realizarse por

publicación, salvo que afecte particularmente a una persona cuyo lugar
para recibir notificaciones en encuentre señalado en el expediente o sea
conocido por la Administración, supuestos en los que entonces, la
comunicación del acto debe realizarse por medio de notificación63.
La comunicación de los actos concretos debe hacerse mediante la

notificación64.
Se exceptúa de tal regla aquellos supuestos en que se ignore o

esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de
éste, o bien cuando en tratándose de la primera notificación en un
procedimiento, no conste en el expediente la residencia, lugar de trabajo
63 Artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública.
DIRECCION JURIDICA
55
o cualquier otra dirección exacta del interesado. En estos casos la

publicación puede sustituir a la notificación, entendiéndose que se
encuentra comunicado cinco días después de la tercera publicación que
se realice en una sección especial del Diario Oficial denominada
"Notificaciones" y clasificada por Ministerios y entes65.
De este modo, cuando la Administración considere que se

encuentra ante alguna de las excepciones antes descritas y va a
proceder a realizar la sustitución de la comunicación, debe dictar un
acto indicando las razones que la motivan para tal efecto. Esto con el fin
de que la parte pueda, si es necesario, desvirtuar lo señalado por la
Administración y solicitar la nulidad de la notificación por publicación,
por no ser ciertos los supuestos de hecho o de derecho de los que se
partió.
Cuando se trate de la notificación del acto inicial del procedimiento

ésta deberá hacerse, preferiblemente, en forma personal, con el objeto
de garantizar la adecuada comunicación. En este supuesto servirá como
prueba el acta respectiva firmada por el interesado y el notificador o, sin
aquel no ha querido firmar, el notificador deberá firmarla haciendo
constar tal hecho66.
La Administración debe prevenir, en el acto inicial, que se fije lugar

para atender notificaciones, señalándose expresamente que el
incumplimiento de tal obligación dará lugar a que los demás actos del
procedimiento se tengan por notificados con el transcurso del tiempo.
Debe hacerse la observación que la práctica administrativa de que

la parte firme el recibido del acto en éste mismo es inadecuada, por que
la Ley exige, al menos para las notificaciones personales, el
levantamiento de un acta de notificación. Además, en todos los demás
supuestos, y con el objeto de tener una constancia clara de que la parte
ha recibido la comunicación, ésta debe ser realizada por medio de una
acta de notificación, cuando la realice una persona, de forma tal que no
conste simplemente por la firma de alguien, que muchas veces, no se
65 Artículos 241 y 241 de la Ley General de la Administración Pública.
66 Artículo 243.3 de la Ley General de la Administración Pública.
DIRECCION JURIDICA
56
sabe a quien pertenece.
La omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a

la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247
inciso 2)67.
Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto,

señalándose que lo importante es que la parte se encuentre enterada de
la actuación administrativa68.
67 Ver en este sentido el pronunciamiento de la Procuraduría C-049-99 de 5 de marzo de 1999.
68 “En relación con lo manifestado por el accionante sobre el error en que incurrió la Administración
al notificarle las actuaciones, considera la Sala que no existió lesión a sus derechos fundamentales toda
vez que el supuesto error no impidió al recurrente conocer las resoluciones que se emitieron; prueba de
ello es el sobre que remitió como prueba. En este sentido, es importante recordar que a pesar de que la
notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la
parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo
247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública). En consideración a lo expuesto, procede
declarar sin lugar el recurso.” (Resolución 3464-98 de 8 de julio de 1994)
“I.- En el caso en estudio, tanto del informe rendido por la autoridad recurrida, como de
la copia del oficio en que se contesta al recurrente, que consta en el expediente
administrativo (folio 68), es claro que la Administración respondió en tiempo al
gestionante. Sin embargo, existe un error en el procedimiento de notificación de dicha
respuesta, para cuyo análisis deben tenerse en cuenta las reglas que sobre
comunicación de los actos de la Administración, establece la Ley General de la
Administración Pública en los artículos 239 a 247.-
II.- El artículo 239 de la supracitada Ley establece la obligación que tiene el Estado de
comunicar los actos que emana, cuando afecte derechos o intereses de las partes de
un procedimiento o de terceros, artículo que debe entenderse en relación con las
normas de la Constitución Política (artículos 27, 39 y 41), que garantizan la libertad de
petición ante los órganos públicos y el derecho de obtener pronta resolución a sus
gestiones con sujeción a ciertas reglas mínimas de garantía. Así, esas disposiciones
constitucionales tienen como consecuencia incluir la obligación para la Administración
de comunicar debidamente las resoluciones a través de las cuales se satisface el
derecho de petición.
III.- En varios de estos artículos de la Ley General de la Administración Pública se
prevé la posibilidad de utilizar otros medios distintos de la notificación al lugar
señalado, como la publicación, pero en aquellos casos en los cuales por error del
administrado éste no ha consignado un determinado sitio para recibir la comunicación,
o el que indicó es equivocado. No se hace referencia alguna a facultades de la
Administración para utilizar esos medios alternos por su disposición o error, sino que,
al contrario, se sanciona con nulidad absoluta las notificaciones que sean hechas por
DIRECCION JURIDICA
57
Se encuentra autorizado también que la comunicación se realice

por medio de telegrama o carta certificada dirigida al lugar señalado
para notificaciones69.
De la lectura de los artículos 239 y siguientes –a los que ya se hizo

referencia– se desprende que en los supuestos en que se debe
proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un
acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si
la notificación fuese del acto inicial de procedimiento y si tales datos no
constaran en dicha acta.
Por su parte, la Procuraduría General de la República,

mediante pronunciamiento O.J-020-98 del 16 de marzo de
1998, estableció lo siguiente:
”Sin embargo, y tal como consta en nuestra opinión jurídica

OJ-062-97, el informe de pruebas que realiza la Asesoría Legal y
que se pronuncia sobre las alegaciones y defensas que presenta la
empresa que es objeto del procedimiento administrativo, debe ser
notificado al interesado, en aras de garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa. Así, en aquella oportunidad se indicó:
‘Por otra parte, es oportuno observar que el acta de notificación
que corre agregada a folio 45 del expediente administrativo es
totalmente omisa en cuanto a la indicación de que acto
administrativo se está notificando. De ello que resulte imposible
un medio inadecuado, fuera del lugar debido u omisas (artículo 247.1 LGAP).
Asimismo, el párrafo segundo del artículo 247 señala que la comunicación defectuosa
por cualquier otra omisión será relativamente nula, cuya convalidación dependerá del
transcurso de diez días hábiles sin que el administrado gestione la anulación. Ahora
bien, la Sala considera que en este caso existe nulidad absoluta del procedimiento de
notificación, puesto que se omitió de manera total su realización, no pudiendo la
Administración alegar que se trata de una nulidad que debía gestionar el recurrente,
agotando las instancias administrativas del caso. Existe lesión al derecho de petición
no sólo cuando se omite la emisión de una respuesta, sino también cuando por causas
atribuibles a la Administración, esta respuesta no llega a conocimiento del particular lo
cual deberá subsanarse en este caso.-“ (Resolución 52-94 de 5 de enero de 1994)
DIRECCION JURIDICA
58
establecer si en tal gestión se comunicó únicamente la resolución

del Ministerio de Comercio Exterior de las catorce horas del catorce
de agosto de mil novecientos noventa y siete, o si también incluyo el
texto correspondiente al informe de pruebas contenido en el
Memorándum DAL-147-97. Esta omisión que se comenta, en
nuestro criterio, vulnera el principio de defensa, pues es evidente
que el informe de pruebas deviene en un documento de suma
importancia para los efectos de una eventual revocatoria del
contrato de exportación. De suerte tal que debe quedar plena
constancia en el expediente administrativo que dicho informe ha
sido debidamente comunicado al interesado (doctrina de los
artículos 223, 245 y 247 de la Ley General de la Administración
Pública)’.
Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede
no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el
pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a
valorar– es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría
recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre
este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del
procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con
indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica,
el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las
firmas respectivas, salvo, se agrega, que se niegue la firma,
supuesto en el cual el notificar deberá dejar constancia de tal
situación (art. 243, párrafo 2).”
La Sala ha señalado que no se puede notificar por fax si el

administrado no lo ha autorizado así70.
En el dictamen de la Procuraduría C-062-2000 de 31 de marzo del

2000 se analiza la posibilidad de realizar notificaciones por fax, así como
de presentar recursos por esa vía, llegándose a las siguientes
conclusiones:
1. “No se establece en la Ley sobre el Desarrollo de la

70 “…f) que la notificación efectuada por fax al amparado, no fue autorizada por éste;…”
(Resolución 714-98 de 6 de febrero de 1998)
DIRECCION JURIDICA
59
Comunidad y su Reglamento, ningún medio o procedimiento

que se deba utilizar para notificar las resoluciones emitidas
por la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.
2. La Ley General de la Administración Pública, la Ley de
Notificaciones y Citaciones Judiciales, el Reglamento para el
Uso de Fax como Medio de Notificación en los Despachos
Judiciales y la Ley de Reorganización del Poder Judicial, es
de aplicación supletoria a la mencionada normativa en
concordancia con el numeral 229 de la Ley General de la
3. Conforme con la normativa vigente y aplicable a DINADECO,
las disposiciones legales supletorias antes descritas, y
teniendo como un hecho que esa institución está equipada de
fax, existe la posibilidad de notificar por ese medio al
administrado siempre que él lo establezca expresamente.
4. En ese mismo sentido, y a tenor de los principios de
informalidad, celeridad, simplicidad, economía procesal e “in
dubio pro actione”, es posible la presentación por medio de
fax de recursos al Area Legal y de Registro de la institución
consultante.
5. Es requisito sine qua non que el administrado presente el
documento original dentro de los siguientes tres días, de
conformidad con el numeral 6 bis párrafo cuarto de la Ley de
Reorganización del Poder Judicial.
6. Esta Procuraduría recomienda la adopción de mecanismos
internos –verbigracia reglamento- que permitan una
comunicación por medio del fax no sólo ágil y eficiente, sino
también segura de las resoluciones administrativas, tal y
como lo hizo el Poder Judicial.”
La Administración cuenta, entonces, con mecanismos variados de

notificación, así que, independientemente del medio por el cual se
realice, lo importante es que se practique en forma adecuada.
9- Procedimiento sumario.
Especial mención merece el procedimiento sumario.

DIRECCION JURIDICA
60
Conforme a lo dispuesto en el artículo 321, en el procedimiento

sumario no hay debates, defensas, pruebas ofrecidas por las partes,
aunque deberá comprobarse la verdad real.
Dentro de este contexto, el órgano director ordenará y tramitará

las pruebas en la forma en que crea más oportuna, determinará el
orden, términos y plazos de los actos a realizar, así como la naturaleza
de estos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala la Ley
General de la Administración Pública (artículo 323).
Instruido el expediente, lo pondrá en conocimiento de las partes

para que formulen conclusiones (artículo 324). El procedimiento
sumario también se concluye por acto final (artículo 325).
Estas disposiciones reafirman, en mi criterio, la tesis expuesta.

Que otra razón habría para otorgar tales poderes y facultades al órgano
director del procedimiento sino fuera el mismo órgano competente para
dictar el acto final ? Para mí, la respuesta resulta obvia.
NOMBRAMIENTO DEL ORGANO DIRECTOR
1- Organo competente para nombrar el órgano director.

En sentido contrario a lo dispuesto sobre al integración del órgano
instructor al órgano decisorio, y en refuerzo a mi tesis de que se puede
delegar no sólo la instrucción sino también la decisión cuando el órgano
delegado tiene la competencia para tomar la decisión se demuestra en
la siguiente resolución de la Sala:
“I.- El primero de ellos versa acerca de la designación del

Alcalde Municipal como órgano director del procedimiento
administrativo, pues nunca se juramentó ni aceptó el cargo. Sin
embargo, a folio 72 del expediente administrativo, consta que el
Concejo Municipal de Flores adoptó expresamente un acuerdo en
el cual se aprobó un informe preliminar sobre el funcionamiento
del establecimiento de los actores y acordó trasladar el asunto al
alcalde municipal para que él tramitara el procedimiento ordinario
en cuestión. Desde el acto inicial del procedimiento el funcionario
DIRECCION JURIDICA
61
se identificó como órgano director del trámite (folio 80 ibídem) y

aunque al iniciar la primera comparecencia oral señalada, esta se
suspendió por dudar sobre su correcta designación (folio 96), al
celebrarse la audiencia, bajo segundo señalamiento, se tuvieron
por solventadas tales dudas (folio 104). No se encuentra en lo
actuado irregularidad alguna plausible de colocar a los afectados
en estado de indefensión, pues era posible encargar la
investigación al Alcalde Municipal de la manera en que se hizo, se
informó de ello oportunamente a los interesados -al dictarse el
acto de inicio del procedimiento- y cuando existió confusión sobre
el punto, ésta se aclaró, con indicación expresa a la otra parte,
debiendo desestimarse este primer extremo del amparo.
II.- También a propósito de la labor del Alcalde Municipal como
órgano director, se quejan los amparados de que, al finalizar el
procedimiento, en vez de recomendar una decisión la tomó él
mismo. De conformidad con el artículo 17 inciso a) del Código
Municipal, atañe a ese servidor hacer cumplir las leyes y
reglamentos en general, competencia que debe entenderse
circunscrita al campo propio de las corporaciones locales, y dentro
del cual, indudablemente, se ubica el problema del funcionamiento
de establecimientos comerciales. El Alcalde tiene, por ende,
competencia suficiente para declarar irregularidades en el
funcionamiento de un negocio y ordenar su clausura. De este
modo, el que se le designara órgano director del procedimiento en
nada resta su capacidad de dictar decisiones como la referida.
Llevarían razón los promoventes si se hubiera encargado la
dirección del trámite a otro funcionario de la municipalidad sin
poder suficiente para emitir el acto final, sin embargo, como ya se
señaló, ese defecto no alcanza al Alcalde Municipal, siendo lo
correcto declarar sin lugar el recurso en lo tocante a este tema.”
(Voto 1638-99 de 5 de marzo de 1999)
De conformidad con la jurisprudencia administrativa de la

Procuraduría se ha exigido que sea el órgano competente para tomar la
decisión final el que puede nombrar al órgano. Así, no es posible que un
órgano que no tenga competencia para decidir sobre el fondo del asunto
sea el que nombre al órgano director.
DIRECCION JURIDICA
62
Únicamente, a manera de referencia debe señalarse que es

posible que tanto el órgano director pueda hacerse asesorar por
órganos que no han intervenido en el proceso71. En cuanto al hecho de
que el órgano director consulte a la Contraloría sobre la prueba de
descargo presentada por el investigado la Sala consideró que ello
escapa a su competencia72.
2- Integración del órgano director.
En relación con la integración del órgano director la Sala se ha

pronunciado indicando que el tema de la integración del órgano director
es un asunto de legalidad que debe ser resuelto en primer término por la
autoridad administrativa a través de los recursos que la ley establece73.
71 “Tampoco tiene el efecto de provocar las lesiones acusadas, el hecho de que el órgano
encargado de aplicar la sanción se haya hecho asesorar por otro órgano que no intervino en el
procedimiento, pues con independencia de la recomendación que se hubiese vertido, fue al primero el
que impuso la sanción aquí impugnada y no el consultado. Más aún, el órgano competente bien puso
separarse de la opinión dada por el consultado, si lo hubiese deseado, situación que no se dio en este
caso.” (Resolución 3054-98 de 6 de mayo de 1998). En otra situación indicó:
72 “Si tal y como se desprende del memorial de interposición del recurso, pretende el recurrente
que esta Sala declare la existencia de una violación al debido proceso por el hecho de que se haya
designado a la Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General de la República para
emitir un criterio respecto de la prueba de descargo que ofreció en el procedimiento administrativo que
se ha iniciado en su contra, precisamente, a partir del primer dictamen emitido por esa Dirección de
Control; tal circunstancia escapa del control de constitucionalidad de esta Sala por cuanto se refiere a un
aspecto de mera legalidad que puede ser planteado, discutido y resuelto en la propia instancia
administrativa, sea en el Órgano Director del procedimiento que se está desarrollando y será
primeramente éste quien determine si se violenta el debido proceso, pero no en esta instancia
constitucional, toda vez que este Tribunal es incompetente para determinar la procedencia o no de la
medida acordada en la etapa en que se encuentra dicho procedimiento.” (Resolución 3115-99 de 28 de
abril de 1999)
73 “En el caso de examen, como en el fondo la disconformidad acusada, es en relación a la
conformación del órgano director del procedimiento, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie al
respecto, por no ser materia de conocimiento de este Tribunal, razón por la cual, si a bien lo tiene,
deberá plantear los recursos que la ley le provee en contra de la conformación de ese órgano, ante la
propia autoridad recurrida, por ser en definitiva la llamada a resolver ese reparo. Por lo expuesto el
recurso resulta inadmisible y así debe declararse.” (Resolución 1141-99 de 17 de febrero de 1999).
Además, señaló lo siguiente: “Del propio libelo de interposición del amparo se desprende que otra de las
inconformidades del petente radica en supuestos errores en el procedimiento empleado para la
designación de los miembros que conforman el órgano director del procedimiento incoado en su
perjuicio, pues es contrario a lo dispuesto en el artículo 34 del Arreglo Conciliatorio suscrito entre la Caja
Costarricense Seguro de Social y el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas, norma que
establece que el control técnico y administrativo de los profesionales al servicio de esa entidad, no podrá
DIRECCION JURIDICA
63
3- Carácter unipersonal o colegiado.
Cuando el órgano es colegiado la actuación debe ser conjunta,

aunque la Sala ha admitido que alguna correspondencia haya sido
suscrita por uno solo de sus miembros74. Reafirmando lo anterior, señaló
la Sala Constitucional que “…se aprecian una serie de actuaciones y
omisiones que, a juicio de esta Sala, afectaron ostensiblemente el
derecho de defensa del amparado, a saber: a) El órgano director del
procedimiento no estuvo presente, en su totalidad, en la comparecencia”
(Resolución Nº 714-98 de 6 de febrero de 1998)
4- Integración con funcionarios o personas externas.
La Sala no ha considerado como vicio del proceso el hecho de

que se contrate un asesor externo, aunque en la única resolución
encontrada sobre el tema no se hace un examen minucioso del
asunto75.
ser delegado en personas ajenas a la profesión del investigado, lo que ocurrió en este caso, pues sólo
hay un médico conformando el órgano director. Tales reparos tienen su lugar y momento oportuno para
ser alegados dentro de la misma investigación que se está realizando, al tiempo de que conteste la
audiencia respectiva, pues como ya se ha manifestado en reiteradas ocasiones (véase en ese sentido,
resoluciones número 5726-96 de las dieciséis horas veinticuatro minutos del veinticuatro de octubre y
6280-96 de las quince horas cincuenta y un minutos del diecinueve de noviembre, ambas del año
pasado), no toda violación de las formas procesales constituye a su vez lesión al debido proceso, en su
modalidad de la indefensión, que es la que alega el recurrente, por esa razón, deberá plantear sus
alegatos ante el propio órgano que tramita la investigación para que éste resuelva lo que en derecho
corresponda.” (Resolución 216-I-98 de 14 abril de 1998)
74 “En cuanto a las actuaciones del órgano director del procedimiento, del informe
rendido bajo fe de juramento se desprende que éstas han sido conjuntas, pese a que
alguna correspondencia ha sido suscrita por sólo uno de los miembros, por lo que en
cuanto a este aspecto se desestima el recurso.” (Resolución 117-98 de 9 de enero de
1998)
75 “En el informe que se tiene rendido bajo la fe y gravedad del juramento, señala el Presidente del
Concejo Municipal de Montes de Oca que es cierto que en Sesión Ordinaria número 346-97, artículo 7.1
del día 10 de diciembre de 1997, ese Concejo decidió separar con goce de salario al recurrente de sus
funciones como Ejecutivo Municipal, ante la solicitud expresa del licenciado Roberto Arguedas, Organo
Director del Proceso de Investigación de varias anomalías que se suscitan en dicha Municipalidad y que
si bien es cierto todo comenzó con una denuncia o nota suscrita por el Síndico Rolando Solano López,
presentada ante ese Concejo el 11 de agosto de 1997, dicha nota fue conocida en Sesión Ordinaria
número 322-97, razón por la que el Concejo decidió enviarla al Asesor Legal para su respectivo análisis y
recomendación. Así, en sesión ordinaria 324-97, el Asesor Legal presentó su informe recomendando
DIRECCION JURIDICA
64
5- Designación de órgano director por parte de órganos

colegiados.
El artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración

Pública establece que “El órgano colegiado no podrá delegar sus
funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el
Secretario.”
En este sentido, la Procuraduría ha afirmado que: “Sobre este

postulado, cabe únicamente indicar la disposición expresa en el sentido
de que los órganos colegiados deben delegar la tramitación de los
asuntos propios de su competencia en el Secretario de los mismos
(artículo 90, inciso e) de la Ley General.” 76
nombrar el Organo Director o presentar la denuncia ante la Contraloría General de la República,

señalando que el ejecutivo había presentado su descargo de los hechos, nota que se presentó en esa
sesión para su lectura, sin embargo dicha misiva no aportó prueba alguna de lo dicho por el amparado.
De este modo en la sesión ordinaria antes citada se nombró como Organo Director del Proceso al
licenciado Roberto Arguedas, procedimiento permitido por la Ley de Contratación Administrativa en su
artículo 2, inciso d) y el artículo 79.2 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Por otra
parte no tiene ninguna importancia, para la resolución del subexámine, el hecho de que el funcionario
nombrado como Organo Director del Procedimiento haya trabajado para esa municipalidad, puesto que
nunca trabajó para el Departamento Legal, sino directamente para el Consejo Municipal y lo que es más,
a la fecha no es funcionario de esa institución. El hecho de que en el acuerdo de nombramiento del
órgano director se haya estipulado "...deber presentar un informe sobre los hechos denunciados y sobre
cualquier otro que los Concejales consideren conveniente que se investigue..." se debe a que a esa
fecha ya habían salido a la luz otros hechos anómalos, tales como contratación de empresas para
realizar obras o servicios, sin seguir los procedimientos de contratación administrativa, nombramiento de
un funcionario del Ministerio de Seguridad Pública, otorgamiento de patentes provisionales, además del
otorgamiento irregular de permisos de construcción, por lo que sería ilógico pensar que para investigar
todos los hechos antes citados se deban nombrar órganos directores del proceso diferentes que lleven
procedimientos de investigación separados y en forma paralela. Por otra parte el que la comisión
extraordinaria o de enlace se reúna con el órgano director a discutir sobre el asunto, no implica
necesariamente que se intervenga en la investigación ni que se influya en el informe final, dado que los
asuntos que se investigan no constituyen interferencia en asuntos administrativos, toda vez que el
Concejo Municipal es el superior jerárquico del Ejecutivo Municipal y por ello puede ordenar la
investigación de situaciones anómalas, máxime que, según lo afirma la corporación recurrida, ya la
Contraloría había señalado que debía investigarse y buscarse a los responsables de esas
contrataciones, lo cual no implica la violación de ningún principio de derecho laboral o administrativo.”
(Resolución 1181-98 de 20 de febrero de 1998)
76 Dictamen C-140-96 de 26 de agosto de 1996, citado por el pronunciamiento OJ-
053-2000 de 29 de mayo del 2000.
DIRECCION JURIDICA
65
6- Situación del Consejo de Gobierno.
Sobre este tema, la jurisprudencia administrativa77 de esta

Procuraduría ha sido conteste en afirmar que, de conformidad con el
citado numeral, en aquellos supuestos de procedimientos
administrativos de decisión del Consejo de Gobierno, el órgano director
del procedimiento es, por expresa disposición de ley, el secretario del
citado órgano. Asimismo se ha establecido que por existir norma
expresa en el sentido de que al Secretario del Consejo de Gobierno le
corresponde la dirección (que comprende su instrucción) de los
procedimientos administrativos pendientes ante el Consejo de Gobierno,
se trata de una competencia reglada para dictar los actos de trámite
propios de la dirección de un procedimiento, sobre el cual no se tiene
ninguna discrecionalidad, ni posibilidad alguna de delegar ésta en otro
órgano. Así, de modificarse la forma de integración del órgano director
de los procedimientos administrativos que le corresponde conocer al
Consejo de Gobierno, se estaría desnaturalizando aquel (como órgano
unipersonal y creado específicamente para cumplir las funciones antes
señaladas), lo que derivaría en un vicio del procedimiento, al existir una
competencia expresamente atribuida a un órgano definido por ley pero
ejercitado por otro distinto (el órgano colegiado)78.
7- Juramentación.
Cuando los funcionarios que integran el órgano director son

funcionarios públicos, no es necesario juramentarlos.
8- Comunicación del acto de integración del órgano director.
No hace falta hacer una resolución expresa en la que se

comunique la integración del órgano director del procedimiento. Pero, en
la resolución inicial del órgano director se debe poner en conocimiento
cuál o cuáles son las personas que lo integran, para que así la parte
77 Ver, en ese sentido dictámenes C-146-94 de 5 de setiembre de 1994, C-140-96 de 26 de agosto

de 1996, C-186-96 de 8 de noviembre de 1996, C-037-97 de 6 de marzo de 1997, C-224-97 de 27 de
noviembre de 1997, C-141-99 de 19 de febrero de 1999.
78 Pronunciamiento OJ-053-2000 de 29 de mayo del 2000.
DIRECCION JURIDICA
66
pueda hacer uso de su derecho a recusarlos, si hubiese mérito para

ello.
9- Abstención y recusación.
La Sala ha considerado que la posibilidad de que se considere

que el funcionario designado como órgano decisorio es parcial, cuando
del expediente no se evidencia claramente esa situación, no constituye
un vicio de constitucionalidad79.
CONCLUSION
Para finalizar esta exposición, quisiera recapitular sobre el papel del

órgano director y su posición dentro del procedimiento administrativo. En
mi criterio, dicho órgano juega un papel decisivo en la substanciación del
procedimiento y debe contribuir a que el mismo cumpla su objetivo no sólo
de verificar la verdad real, sino de orientar y guiar la toma de las decisiones
que permitan la más eficiente y equilibrada satisfacción del interés general.
79 “El amparo se interpone -según se alega- por la imparcialidad que ha mostrado
la funcionaria que funge como Órgano Director de un proceso disciplinario seguido en
contra de la recurrente en el Hospital San Rafael de Alajuela, porque cuando aún se
está llevando a cabo la investigación del caso, dicha funcionaria la denunció ante el
Ministerio Público, lo que agrava la situación ante una eventual sanción. Ante tales
hechos, lo que la recurrente pretende con la interposición del recurso de amparo es
que esta Sala suspenda inmediatamente toda intervención en el proceso investigativo
de la recurrida y que se ordene su sustitución. Sin embargo, lo pretendido resulta
improcedente, toda vez que constituye un asunto ajeno al ámbito de competencia de esta
Jurisdicción, en tanto no se observa que la recurrente se encuentre en un estado de
indefensión, puesto que de su mismo dicho se desprende que si bien es cierto que quien
la investiga también la ha denunciado en la vía penal, también es cierto que en todo
momento ella ha tenido conocimiento efectivo sobre esas circunstancias y de la
realización de los procedimientos -al menos no se alega lo contrario-, por lo tanto bien
puede presentarse y alegar lo que estime procedente ante el órgano director del
procedimiento administrativo, recusación por ejemplo, con el fin de enderezar el
procedimiento y que se garantice una intervención imparcial, amen de que no toda
violación al procedimiento legalmente establecido produce indefensión. De manera que
será ante el órgano que tramita el proceso que interesa o ante sus superiores, donde
deberá alegar las deficiencias procesales que acusa. Por lo expuesto, el amparo resulta
inadmisible y así debe declararse.” (Resolución 1580-99 de 3 de marzo de 1999)
DIRECCION JURIDICA
67
En este contexto, estimo que es principio insoslayable la identidad del

órgano director, con la del órgano decisorio. El procedimiento, en su nivel
de conducción, debe estar a cargo de quién dictará el acto final, impondrá
la sanción o determinará las medidas para la mejor prestación de un
servicio público.
Lo anterior no significa que ese órgano director no pueda contar con

el auxilio y colaboración de otros órganos o funcionarios, puesto que como
señalamos anteriormente, podrá designar un órgano investigador o
instructor. Estos órganos tendrán a su cargo las funciones que se definen
por el adjetivo usado, es decir, de investigar (llevar a cabo de manera
sistemática todas las actividades materiales, intelectuales y experimentales
necesarias para determinar los presupuestos de hecho y de derecho, los
criterios técnicos y científicos y las ventajas o desventajas de una
actuación) o de instruir (tramitar y cumplir las reglas y formalidades de cada
procedimiento).
Para finalizar, debo advertir que la defensa de la tesis de la identidad

de los órganos parte del presupuesto de una adecuada organización
administrativa y una distribución justificada y ordenada de competencias.
No cabe la menor duda de que si un órgano (normalmente en los niveles
superiores de la estructura administrativa) asume y concentra la mayor
parte de las funciones del ente o Ministerio respectivo, no podrá (material e
intelectualmente) asumir el rol de órgano director y de órgano decisorio.
DIRECCION JURIDICA
68
ANEXO 3
COMENTARIO DEL LIC. GEOVANNI BONILLA GOLDONI80
Antes de iniciar los comentarios que me corresponden debo

particularmente agradecerles a nuestros consultores Dr. Alejandro Nieto y
Dr. Federico Sosto, así como a los expositores y comentaristas invitados y
muy especialmente a todos y cada uno de ustedes, por estar hoy con
nosotros compartiendo una serie de discusiones y reflexiones en este taller
que sobre temas del procedimiento administrativo ha organizado la
Procuraduría General.
80 Procurador Fiscal, profesor de la Universidad de Costa Rica y La Salle

DIRECCION JURIDICA
69
Por el propio tema y la misma asistencia e interés que hoy hemos

constatado por parte de ustedes y que estoy seguro se mantendrá durante
la jornada de mañana, reafirma una realidad y es de que los operadores
jurídicos de la administración pública requerimos de estos espacios
académicos, para analizar los diferentes aspectos que comprende el
procedimiento administrativo a la luz de nuestro ordenamiento jurídico
administrativo, visto y tratado, eso sí, de una manera práctica, accesible,
detallada y puntual, pero siempre dentro de un alto contenido profesional,
especializado, serio y profundo. De ahí mi más sincero agradecimiento a
todas y todos ustedes por haber aceptado nuestra invitación.
Procedo seguidamente a referirme a algunos aspectos puntuales

en relación con el tema de exposición de nuestro Consultor Nacional y
buen amigo Dr. Federico Sosto, los cuales pretendo comentar
seguidamente partiendo del siguiente orden de ideas y procurando
respetar los diez a quince minutos que nos han concedido para ello:
1.- LA POSIBILIDAD DE QUE SE NOMBRE COMO ORGANO

DIRECTOR DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A
PERSONAS AJENAS AL ORGANO O ENTE DECISORIO
2.- QUE UNA VEZ FINALIZADA LA AUDIENCIA DENTRO DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, NO ES REQUERIDO NI
EXIGIDO QUE EL ORGANO DIRECTOR DEBA EMITIR,
NECESARIAMENTE, UNA RECOMENDACIÓN O RESOLUCION
PRODUCTO DE SU INSTRUCCIÓN
3.- EN RELACION CON EL NOMBRAMIENTO DEL ORGANO

DIRECTOR EN EL CASO DEL ARTICULO 173 DE LA L.G.A.P.
(NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA), EL CUAL LO
DEBE REALIZAR EL JERARCA DE LA ENTIDAD DE QUE TRATA
4.- DISCREPANCIA EN CUANTO A LA TESIS DE QUE EL ORGANO

DIRECTOR DEBE SER, NECESARIAMENTE, EL PROPIO
ORGANO QUE DICTA EL ACTO FINAL
1.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE SE NOMBRE COMO ORGANO

DIRECCION JURIDICA
70
DIRECTOR DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A

PERSONAS AJENAS AL ORGANO O ENTE DECISORIO Y HASTA
DE LA MISMA ADM. PUBLICA
Ya la Procuraduría General se ha pronunciado sobre el particular en

los dictámenes números C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y C-215-98 de
16 de octubre de 1998, en los que se concluye que la regla general es que
dicho nombramiento del órgano director de un procedimiento administrativo,
por parte del órgano o ente decisorio o que emitirá el acto final
correspondiente, debe recaer o estar integrado por funcionarios de dicho
órgano o ente, o al menos de la administración pública.
Ahora bien, atendiendo a circunstancias especiales y excepcionales,

valoradas y consideradas por la administración pública, es posible que en
casos o situaciones calificadas, para lo cual se requeriría que sea
debidamente motivado y razonado el respectivo acto de nombramiento del
órgano director, puedan ser nombradas personas ajenas, tanto al órgano o
ente que debe dictar el acto final como de la misma Administración Pública.
En este sentido debe entenderse, eso sí, que para todos los efectos
dentro del procedimiento administrativo de que trata, dichas personas
nombradas como órgano director deberán actuar como funcionarios
públicos, aceptar el cargo y ser debidamente juramentados.
En estos casos, se ha dicho que se está en presencia de un acto

administrativo de habilitación a favor de ese particular, el cual le otorga la
condición de “vicario administrativo” y que, como tal, le obliga a desarrollar
la función o actividad administrativa confiada dentro del marco del
ordenamiento jurídico administrativo aplicable.
Finalmente, vale hacer notar que si se trata de la contratación de
profesionales ajenos a la Administración Pública, deberá seguirse con el
consecuente procedimiento y trámite de contratación previsto en la Ley de
la Contratación Administrativa y su respectivo Reglamento, debiéndose
contar, además, con la partida o contenido presupuestario que respalde
dicha contratación, conforme lo establecido por la Contraloría General.
2.- UNA VEZ FINALIZADA LA AUDIENCIA DENTRO DEL

DIRECCION JURIDICA
71
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, NO ES REQUERIDO NI EXIGIDO

QUE EL ORGANO DIRECTOR DEBA EMITIR, NECESARIAMENTE, UNA
RECOMENDACIÓN O RESOLUCION PRODUCTO DE SU INSTRUCCIÓN
Normalmente se presenta la circunstancia de que una vez que finaliza

la audiencia dentro del procedimiento administrativo, el órgano director
nombrado al efecto, de previo a trasladar el respectivo expediente
administrativo al órgano que debe dictar el acto final, considera o ha
interpretado que debe emitir, necesariamente, una recomendación o
resolución producto de dicha instrucción.
En este sentido es dable aclarar lo que igualmente ha sostenido esta

Procuraduría General en cuanto a que ello no es obligatorio, ya que no
existe en la Ley General de la Administración Pública, disposición alguna
que exige tal actuación por parte del órgano director, toda vez que su
competencia se encuentra clara y expresamente dada y circunscrita a la
tramitación del procedimiento administrativo en todas sus diferentes
actuaciones e incidencias.
Lo anterior no significa que no pueda dictarse alguna recomendación

por parte del órgano director, pero es claro que la misma no sería vinculante
al órgano decisorio, por tratarse de simples recomendaciones que pueden
ser o no acogidas por el órgano que dicta el acto final. Al ser un acto de
mero trámite no tiene consecuentemente relevancia jurídica alguna dentro
del procedimiento ni en la toma de la decisión final correspondiente.
Así se ha pronunciado la Procuraduría General en el referido
dictamen No. C-215-98, en el que se cita a su vez el antecedente
jurisprudencial de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Sentencia No. 5665-94 de 28 de setiembre de 1994, en el que se conoce
un reclamo de un particular en el sentido de que la Junta Directiva de un
ente descentralizado acordó su despido sin responsabilidad patronal, sin
estar firme el acuerdo del órgano director que recomendó su despido, toda
vez que contra el mismo el afectado había interpuesto los recursos de
reposición y nulidad concomitante.
En esa ocasión la Sala Constitucional advirtió que “en razón de que el

acto emanado del órgano director no tiene efecto propio, sino que es una
DIRECCION JURIDICA
72
simple recomendación para que la Junta Directiva procediera al despido del

recurrente, la cual bien pudo haber sido desatendida por esta, no existe en
lo actuado quebranto constitucional alguno al recurrente”.
3.- EL NOMBRAMIENTO DEL ORGANO DIRECTOR EN EL CASO DEL

ARTICULO 173 DE LA L.G.A.P. (NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE
Y MANIFIESTA) LO DEBE REALIZAR EL JERARCA DE LA
ENTIDAD DE QUE TRATA
Otro problema que constantemente se da en la Administración

Pública, lo es con ocasión del nombramiento del órgano director del
procedimiento administrativo que debe llevarse a cabo en los casos del
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, tratándose de
la posible declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos y previo dictamen
favorable de la Procuraduría General, o bien, de la Contraloría General si se
tratare de actos administrativos relacionados directamente con el proceso
presupuestario o la contratación administrativa.
En estos casos se ha indicado reiteradamente que el órgano director

del procedimiento debe ser nombrado precisamente por el órgano
competente que debe dictar el acto final y que, en la especie, lo constituye
el jerarca.
Bajo esta tesitura y conforme lo establecido expresamente por el

referido artículo 173 de la L.G.A.P, los siguientes serían los supuestos
previstos en cada caso:
a) Cuando se trate de la administración del Estado, el órgano

constitucional superior que emitió el respectivo acto;
b) En los actos del Poder Ejecutivo, el ministro del ramo;
c) En los otros entes públicos o Poderes del Estado, cada jerarca

administrativo.
DIRECCION JURIDICA
73
Y es precisamente en este último supuesto en el que se presentan

constantes errores en el nombramiento del órgano director por parte de los
entes públicos, toda que vez que no son pocas las oportunidades que debe
devolver la Procuraduría General los expedientes administrativos que se
nos remiten y sin poder pronunciarnos sobre el fondo del asunto, por cuanto
lo actuado contiene un error de tal naturaleza que se traduce en un conjunto
de actuaciones procedimentales ordenadas por órganos incompetentes, lo
cual con lleva necesariamente a una nulidad absoluta de todo lo actuado.
A manera de ejemplo podemos citar el caso de los entes

descentralizados, en los que el jerarca de los mismos lo constituyen las
juntas directivas o consejos directivos, y los nombramientos de los órganos
directores en estos supuestos los realizan, erróneamente y por una
incorrecta interpretación normativa, los Presidentes Ejecutivos, Gerentes,
Directores de Departamentos u otras jefaturas.
Conviene también citar el caso particular y especial en que la

declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta la deba realizar el
Consejo de Gobierno, en cuyo supuesto existe una norma expresa en la
Ley General de la Administración Pública, artículo 33 inciso c), que dispone
que le corresponde al Secretario del Consejo de Gobierno el dirigir los
procedimientos administrativos pendientes ante el Consejo, lo cual nos
indica claramente que estamos en presencia “de una competencia reglada
para dictar los actos de trámite propios de la dirección de un procedimiento,
sobre el cual no se tiene ninguna discrecionalidad ni posibilidad alguna de
delegar ésta en otro órgano” (tal y como lo ha sostenido la Procuraduría
General, en particular en su reciente opinión jurídica No. OJ-003-2000 de
29 de mayo del 2000).
4.- DISCREPANCIA EN CUANTO A LA TESIS DE QUE EL ORGANO

DIRECTOR DEBE SER, NECESARIAMENTE, EL PROPIO
ORGANO QUE DICTA EL ACTO FINAL
Se sostiene como premisa fundamental para esta tesis, que por el

hecho de que el órgano decisorio nombre al órgano director del
procedimiento y que éste, una vez finalizada sus actuaciones dentro del
mismo, le traslade el respectivo expediente administrativo para el dictado
DIRECCION JURIDICA
74
del acto final, se está rompiendo o violando el principio constitucional de

inmediatez de la prueba, lo cual acarrearía una nulidad absoluta de lo
actuado por violación al debido proceso y dejar así en un estado de
indefensión al afectado.
Nótese entonces que cualquier tesis o argumentación contraria a la

misma deberá realizarse dentro de esta misma tesitura, sea, a la luz de los
principios contenidos en la Constitución Política y de los propios fallos de la
Sala Constitucional.
La misma Sala Constitucional ha sentado posición en cuanto a lo

razonable y proporcional que es el que sea otro órgano distinto al decisorio
el que debe llevar a cabo la fase de instrucción, haciendo distinción clara y
expresa entre lo que es propiamente la instrucción y la toma de la decisión
del acto final derivada de ésta, fases o etapas que no rozan o quebrantan
principio alguno propio del debido proceso.
Así, véanse los siguientes votos:
- el No. 5533-93 de las 11:09 horas del 29 de octubre de 1993, en el

que se afirma que se tiene por cumplidas las garantías del debido
proceso en el caso sometido a estudio, en el que la Gerencia de una
entidad bancaria resolvió seguir una investigación, conformando para
tal efecto un órgano director del procedimiento;
- El No. 2203-93 de las 15:42 horas del 21 de mayo de 1993: por el que
se llegó a advertir en el caso de análisis que "en cuanto al órgano
director del procedimiento, la autoridad recurrida informó que el
mismo estuvo conformado por un funcionario instructor del
procedimiento y el Jefe de Relaciones Laborales a cuyo cargo estuvo
la decisión de todas aquellas gestiones surgidas en el curso del
procedimiento, lo que en criterio de Sala no lesiona el orden
constitucional");
- El No. 7190-94 de las 15:24 horas del 6 de diciembre de 1994, por el

que se distingue claramente entre lo que es la fase de instrucción y lo
que constituye la sentencia o juzgamiento: "VII.- GARANTIA DEL
DIRECCION JURIDICA
75
DEBIDO PROCESO. PARTICULARIDADES DEL CASO.- Como

primera premisa, debe entenderse que el concepto procesal de
"Instrución" no es sinónimo, ni tiene los mismos efectos de "juzgar", ni
de "sentencia";
- Y finalmente el No. 910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de
1993: que llega incluso a sentenciar tajantemente lo siguiente:
"Independientemente del hecho de si la recurrida tenía o no
competencia para conocer del recurso de revisión interpuesto por el
Ingeniero Garro contra la resolución de las quince horas del nueve de
octubre de mil novecientos noventa y uno, en la que se absolvió a la
compañía recurrente de toda responsabilidad en los daños sufridos en
la pintura de las instalaciones de la Planta La Rita del Consejo
Nacional de Producción, obras que fueron contratadas con dicha
empresa -tanto su construcción como su pintura- al resultar
adjudicataria de la Licitación Pública 410-C y de la Contratación
Directa 23-88, lo cierto es que dicha resolución era absolutamente
nula dado que el procedimiento administrativo incoado a fin de
establecer las responsabilidades del caso -por los daños sufridos en
la pintura de los edificios dichos- tuvo como órgano director al mismo
que dictó aquella resolución como acto final de ese procedimiento,
según se desprende del informe rendido bajo juramento y del
expediente administrativo que se ha tenido a la vista. Y como ni en
éste ni en ningún caso puede el propio órgano director del
procedimiento administrativo dictar el acto final, ya que su
competencia se limita a la instrucción del expediente mas no así a su
resolución, el acto final del cual la recurrente pretende derivar
derechos subjetivos es inexistente y, por ende, éstos también, de
modo que lo actuado por la recurrida, aún cuando lo fue fuera del
ámbito de su competencia -pues el recurso de revisión presentado
debió ser resuelto por la Junta Directiva de la Institución-, no viola
derecho fundamental alguno a la gestionante, por lo que el recurso
resulta improcedente y así debe declararse".
En lo personal, y partiendo también de los principios de razonabilidad

y proporcionalidad que la misma Sala Constitucional ha desarrollado como
parámetros de constitucionalidad (veáse en este sentido, entre otros, el
voto No. 5236-99 de las 14 horas del 7 de junio de 1999), podemos también
DIRECCION JURIDICA
76
sostener que dicha facultad es plenamente constitucional, por cuanto lo

contrario constituiría, en la realidad y practica cotidiada, una forma más
gravosa y perjudicial para el mismo administrado o afectado por el
procedimiento, que llegaría a afectarle en un grado mayor sus derechos
fundamentales, entre ellos el de pronta resolución y celeridad en el mismo
procedimiento.
Y ello sería así si consideramos lo difícil o hasta imposible que sería,

materialmente, el que el órgano decisorio comparezca a todos y cada uno
de los diferentes procedimientos administrativos que estaría llamado a
participar; e incluso tomar en cuenta aquellos supuestos en los que deben
verificarse, simultáneamente, varios procedimientos a la vez, o bien,
aquellos casos en los que se exige que sea el propio jerarca del órgano o
ente el que debe tomar el acto final.
Valoro que la forma en que se ha venido interpretando y aplicando

hasta el momento el que sea un órgano director distinto al órgano que debe
dictar el acto final, el que debe llevar a cabo la instrucción, es la correcta y
más beneficiosa para el propio administrado o afectado, desde el punto de
vista de los alcances de los principios de razonabilidad y proporcionalidad
desarrollados por la Sala Constitucional, así como de la jurisprudencia que
en este sentido ha dictado la misma, la que, se reitera, no ha encontrado
quebranto alguno a los principios constitucionales que informan y
desarrollan el debido proceso, entre ellos el de inmediatez de la prueba.
DIRECCION JURIDICA
77
ANEXO 4
LA AUDIENCIA
CONFERENCIA DEL DR. FEDERICO SOSTO LOPEZ
INTRODUCCION
Hoy no vamos a ser tan críticos con el tema a tratar, ni darles

DIRECCION JURIDICA
78
ninguna dosis de confusión, aunque sí les contaré por ser horas de la

mañana, un cuento de hadas, pero con un final no tan gratificante como
si se tratase de una fantasía. El cuento trata del procedimiento
administrativo y su personaje principal, la comparecencia oral y privada.
No podemos tener una mejor ilustración para este relato que leer
lo dispuesto en los artículos 218 y 220.
218: “Las partes tendrán derecho a una comparecencia oral y

privada con la Administración, en que se ofrecerá y recibirá en lo posible
toda la prueba, siempre que la decisión final pueda causar daños graves
a alguna o a todas aquellas, de conformidad con la ley”.
220: “El derecho de defensa debe ser ejercido por el administrado

en forma razonable. La Administración podrá excepcionalmente limitar
su intervención a lo prudentemente necesario y, en caso extremo
exigirle el patrocinio o representación de un abogado, sin llegar a la
supresión de los derechos de audiencia y defensa antes consagrados,
fuera del caso de urgencia previsto por el artículo 219”.
Con fundamento en los artículos anteriores y sentada la

importancia de la comparecencia, el artículo 317 de la LGAP expresa el
capítulo principal de nuestro cuento:
317: “1. La parte tendrá el derecho y la carga en la

comparecencia de:
a) Ofrecer su prueba;
b) Obtener su admisión y trámite cuando sea pertinente y
relevante;
c) Pedir confesión a la contraparte o testimonio a la
Administración, preguntar y repreguntar a testigos y peritos, suyos o de
la contraparte;
d) Aclarar, ampliar o reformar su petición o defensa inicial;
e) Proponer alternativas y sus pruebas; y
f) Formular conclusiones de hecho y de derecho en cuanto a la
prueba y resultados de la comparecencia.
2. Lo anterior deberá hacerse verbalmente y bajo la sanción de
DIRECCION JURIDICA
79
caducidad del derecho para hacerlo si se omite en la comparecencia.

3. Los alegatos podrán presentarse por escrito después de la
comparecencia únicamente cuando no hubiere sido posible hacerlo en
la misma”.
Definitivamente de la lectura de los tres anteriores artículos

podemos establecer el papel que juega la comparecencia dentro del
procedimiento. La audiencia es uno de los momentos procesales más
importantes en la tramitación del expediente administrativo. Es la
oportunidad para que la parte presente las pruebas que fundamenten su
posición y para evacuar las que sea necesarias. También deben hacerse
todos los alegatos y conclusiones que fundamenten la defensa.
Pasemos a continuación a analizar las características de la

audiencia:
1- Lugar de la comparecencia:
Esta etapa procesal debe realizarse en el lugar y hora señalados

en la resolución inicial y con la presencia del órgano director.
Admite la posibilidad de realizar inspecciones oculares o

periciales, por lo que la comparecencia se podrá realizar en dicho lugar.
Posibilidad interesante, en procedimientos para determinar las
condiciones de funcionamiento de un negocio, de concesiones de
dominio público, de cumplimiento de medidas de protección del
ambiente. Esta norma potencialmente es muy favorable a la
determinación de la verdad real, aunque es de poco uso.
2- Plazo de la convocatoria:
En la Ley General de la Administrativa se establece que entre la

citación a la comparecencia y su realización debe mediar un plazo de
quince días81, que deben entenderse como hábiles. Este se entiende
que es un plazo mínimo, pero dado el carácter de formalidad sustancial
que se le ha reconocido, se trata de un plazo obligatorio, de forma que
DIRECCION JURIDICA
80
normalmente las comparecencias son convocadas con esos 15 días.
La Sala ha indicado que el hecho de que la audiencia se realice

antes de ese plazo, si éste ha sido suficiente para preparar la defensa,
no constituye una violación al debido proceso. Pero, en todo caso, avaló
el hecho de que la Contraloría haya indicado que existía una violación al
procedimiento, que tenía que ser subsanada, por el hecho de que el
plazo dado fuera menor a quince días82.
La Sala ha considerado que el excederse en el plazo para la

celebración de la audiencia no implica violación al debido proceso,
porque el artículo 329 de la LGAP señala que el acto final recaído fuera
de plazo será válido para todo efecto legal83.
En cuanto al plazo, en la práctica se respeta como una formalidad

rígida, lo cuál, no se si ver como una bendición o un plazo orientador,
82 “Los mismos recurridos admiten que la Contraloría General de la República no avaló el
procedimiento administrativo seguido contra el amparado porque se irrespetó el plazo señalado por el
artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública entre una ampliación de cargos que se
formuló y la audiencia que se le confirió al mismo. Los recurridos informan que para no lesionar los
derechos del amparado, se está procediendo a enderezar el procedimiento en ese punto. Por otra parte,
ha quedado demostrado el interés de los recurridos por no infringir dichas garantías, ya que consta que
se hizo una consulta a la Contraloría General de la República (folios 156 y 157) con el fin de que dicho
órgano indicara si con el defecto apuntado se vería afectado todo el procedimiento o únicamente la
ampliación de cargos referida. Se señala en el informe además que la Contraloría manifestó que el
defecto era subsanable y no perjudicaba a la totalidad del procedimiento. Lo anterior es muestra del
interés de los recurridos por corregir los defectos que se hayan presentado en el procedimiento
administrativo aquí cuestionado, con el fin de respetar los derechos de debido proceso y defensa. Esto
es, la misma Administración se ha preocupado por que no se lesionen los derechos del amparado, de
modo que a la hora de emitir una resolución final se cuente con la seguridad de que se actuó conforme a
derecho. No estima la Sala por lo tanto, que con la actuación de los recurridos y con el incumplimiento
del plazo establecido por el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública se hayan
violentado los derechos a la defensa y debido proceso, ya que ese defecto se está subsanando y, en
todo lo demás, el procedimiento se ha apegado a la normativa vigente. Finalmente, cuando se emita
una resolución final y se cuente con el aval de la Contraloría General de la República, puede el
amparado utilizar los recursos que el ordenamiento jurídico contempla para impugnar esa decisión. Por
lo anterior, el recurso debe ser declarado sin lugar.” (Resolución 3574-99 de 12 de mayo de 1999)
83 “Desde esa óptica es intrascendental que entre la fecha de la celebración de la comparecencia y
la de la emisión del acto final mediaran veintisiete días. El mismo artículo 329 de la Ley General de la
Administración Pública en su último párrafo señala que el acto final recaído fuera del plazo será válido
para todo efecto legal. De suerte que la desatención de la regla temporal del párrafo primero de la
misma norma implica tan solo una eventual falta de servicio y no la nulidad de lo actuado, ni la infracción
del debido proceso. Este primer argumento, en conclusión, debe desestimarse.” (Resolución 2955-99 de
23 de abril de 1999)
DIRECCION JURIDICA
81
privando la prudencia en asuntos complejos y que se requiera más de

los 15 días.
3- Naturaleza de la diligencia:
Es una diligencia oral y privada84, sin perjuicio de que puedan

presentarse documentos o alegaciones en forma escrita.
En la comparecencia sólo deben estar las partes, sus

representantes y abogados. La Administración será representada en la
diligencia por el órgano director. Podrán estar también los funcionarios
auxiliares y asesores.
A la comparecencia podrán asistir, sí el órgano director lo autoriza,

estudiantes, profesores o científicos, quiénes, dice el artículo 310 de la
LGAP asistirán obligados por el secreto profesional.
La naturaleza oral de esta diligencia caracteriza al procedimiento

ordinario como un procedimiento esencialmente oral acorde, diríamos,
a las tendencias humanizantez o civilizadoras de los procesos judiciales,
o bien podríamos entender que son el resultado de un impulso
acelerador de la justicia (servicio cuantitativo, más que cualitativo).
Conforme a lo dispuesto en el artículo 313, las comparecencias en

lo posible serán grabadas y la transcripción de la misma se debe hacer
con anterioridad a dictar el acto final. En mi criterio, el acta debería ser
comunicada a las partes, aunque no exista formalmente un trámite de
traslado para referirse a la misma.
La Ley General de la Administración Pública establece una

prohibición expresa de celebrar más de dos comparecencias, lo que nos
lleva a valorar la unidad en el tiempo de la diligencia y su continuidad.
Los recesos en un solo día son admisibles, pero la redacción de la ley y
la práctica no admiten intervalos mayores entre las sesiones.
Ya don Alejandro nos advirtió sobre las dificultades que una

DIRECCION JURIDICA
82
interpretación o aplicación rígida de dicha disposición podría acarrear en

asuntos muy complejos.
4- Garantías básicas de la diligencia:
La parte tiene derecho a que se le comunique la realización de la

audiencia85 y a asistir durante toda la audiencia 86, aunque no se
encuentra obligada a comparecer puesto que puede renunciar a su
derecho de defensa, como derivación de la garantía contenida en el
artículo 36 constitucional87.
85 “No obstante lo manifestado en los considerandos anteriores, la Sala considera que sí debe
admitirse el amparo, en cuanto a la alegada violación al debido proceso imputada al órgano director del
procedimiento disciplinario incoado en perjuicio del Doctor Artavia Mata, específicamente en cuanto se
refiere al hecho de que no se le concedió la oportunidad de presentarse a las audiencias en que se tomó
declaración a los testigos de cargo, ya que nunca se le notificó que dichas diligencias se iban a practicar,
lo que le impidió estar en las audiencias en que se recibió dicha prueba, y en consecuencia, le
imposibilitó tener la oportunidad de repreguntarles a los testigos en cuya declaración se basa -en parte-
la acusación interpuesta en su contra (ver folios 77 a 80, 81, 82, 84 a 87, 102, 103, 104 a 110, 111, 112,
115, 116, 119 a 124, 130, 131, 137 y 138 del expediente administrativo), pues de ser cierto dichas
alegaciones, estaríamos ante una evidente violación al artículo 39 de la Constitución Política.” (Voto 216-
I-98 de 14 abril de 1998)
86 Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado: "En tales actas notariales los allí deponentes en
ningún momento afirma categóricamente que se le haya invitado al amparado (...) a estar presente en la
audiencia que se estaba llevando a cabo y en la cual se evacuaría la prueba testimonial. Asimismo, si el
amparado se hubiese negado a estar presente en la audiencia, esa circunstancia debió haberse
consignado en el propio expediente administrativo a fin de dar fe de ella, pero al no haberse hecho así, y
toda vez que su presencia está íntimamente ligada con la garantía del debido proceso y del derecho de
defensa de la acusada (...), debe tenerse por cometida también esta infracción a los derechos
fundamentales tanto del Licenciado (...) como de la señorita (...). Nótese que la audiencia en cuestión ya
había empezado y el amparado tenía derecho a estar presente en todo momento, sin que se le pudiera
negar el acceso, aún momentáneamente, so pretexto de que se estaban corroborando las calidades de
uno de los testigos. Así las cosas, se han producido las alegadas violaciones a los derechos
fundamentales de los amparados y, en consecuencia, el recurso resulta procedente y así debe
declararse. Se anula la audiencia oral y privada realizada a las nueve horas treinta minutos del
diecinueve de junio de mil novecientos noventa y cinco por el recurrido Organo Director del
Procedimiento Administrativo incoado contra la amparada (...), así como todos las actuaciones y
resoluciones posteriores, fase procesal a la que se retrotrae dicho procedimiento. Asimismo, se anula el
testimonio rendido por el señor (...) ante dicho Organo, a las diez horas del dieciséis de junio del año en
curso. No obstante, cabe advertir a los amparados (...) y (...) que también es su obligación colaborar
con la justicia administrativa y que, de estar impedidos para acudir a una citación, deben poner tal
circunstancia en conocimiento de la Administración a la brevedad posible, a fin de evitar retrasos
innecesarios y trastornos en el procedimiento.” (Resolución 4599-95 de 18 de agosto de 1995)
87 Sobre la audiencia, la Sala Constitucional ha especificado que: “En el
procedimiento administrativo, que tiene como objeto más importante la verificación de
la verdad real de los hechos (artículo 214.2 de la Ley General de la Administración
DIRECCION JURIDICA
83
Ahora bien, también se puede discutir si la presencia del

investigado en la audiencias es indispensable o no. Se ha afirmado que
tal acto no es personalísimo, salvo los casos establecidos en el artículo
248 párrafo tercero de la Ley General, sea en aquellos casos en que la
realización de la diligencia, por su naturaleza, y debidamente sustentado
por la administración en forma escrita, no permita la intervención de
apoderado88.
Pública), las partes interesadas tienen derecho a una comparecencia oral y pública con
la Administración, en la que "se ofrecerá y recibirá en lo posible toda la prueba,
siempre que la decisión final pueda causar daños graves a alguna o a todas aquellas,
de conformidad con la ley (artículo 218 idem). Es decir, que la audiencia oral y pública
es el medio idóneo que contempla la ley, para el ejercicio de la más amplia defensa de
las partes, que por su naturaleza puede ser renunciada por ella, si lo estima necesario
para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el
artículo 36 de la Constitución Política que señala que nadie puede ser obligado a
declarar contra sí mismo" (Resolución 124-96)
88 “Se alega que en la intimación de los hechos notificada al investigado, el órgano director del
procedimiento, sustentado en la Ley General de la Administración Pública, dispuso que la
comparecencia del investigado debía realizarse de forma personal, y no obstante indicar que podía éste
ser asesorado por un abogado, impuso la obligación ineludible del investigado compareciera de forma
personal. La Sala ha conocido de otros casos similares, en los que incluso un órgano director del
procedimiento amenazó a los investigados con hacerlos traer por la fuerza. En este tipo de asuntos la
Sala ha establecido:
"...Ahora bien. Para el caso del procedimiento administrativo, tal y como lo
dispone el artículo 248 de la Ley General de Administración Pública:
'1. El órgano que dirige el procedimiento podrá citar a las partes o a
cualquier tercero para que declare o realice cualquier acto necesario para
el desenvolvimiento normal del procedimiento o para su decisión final.
2. El citado podrá hacerse venir por la fuerza pública, si no compareciere a
la primera citación.'
Si bien es cierto, este artículo no hace la diferencia con respecto a quiénes
pueden ser citados, debe interpretarse que los llamados a declarar o
simplemente a comparecer, lo son en su condición de parte interesada,
llamada para que ejerza su derecho a la defensa, y por lo tanto esa
citación constituye un medio de defensa, razón por la cual, si no desean
presentarse, están simplemente renunciando a un derecho que de por sí
les asiste. Esta Sala no puede tolerar de ninguna forma que a un
ciudadano se le amenace con restringir su libertad ambulatoria por el
hecho de que voluntariamente decida renunciar a ejercitar un derecho. La
posibilidad que tiene la Administración para traer por medio de la Fuerza
DIRECCION JURIDICA
84
La ausencia injustificada de la parte no impide que ésta se lleve a

cabo, debiendo evacuar la prueba ofrecida por ésa si fuese posible y
reconociendo al órgano director amplias facultades para ello89.
Asimismo, su ausencia no se puede tener como aceptación de los
hechos, pretensiones, ni pruebas de la Administración o la contraparte.
Así, expresamente lo indica el artículo 315 LGAP. Lo anterior se justifica
en el hecho de que la Administración se encuentra obligada a la
averiguación de la verdad real de los hechos.
Pública a cualquier persona para los efectos del artículo supra citado, debe
entenderse que se refiere a los testigos o terceras personas, pero de
ninguna manera a las partes que vayan a hacer uso de un derecho de
defensa como parte interesada..." (sentencia N° 124-96 de las 15:51 horas
del 9 de enero de 1999).
En ese sentido, la interpretación que debe hacerse del artículo 248 de la Ley General de la
Administración Pública, acorde con los derechos fundamentales, es que en un procedimiento
sancionatorio, la convocatoria a audiencias realizada al investigado no debe ser personalísima, salvo en
el presupuesto establecido en el párrafo tercero del artículo mencionado, sea en aquellos casos en que
para la realización de la diligencia, por su naturaleza, y debidamente sustentado por la administración de
forma escrita, no permita la intervención de apoderado. Pero, la regla es que el investigado pueda
voluntariamente decidir su participación, ya que le es facultativo renunciar al derecho de defensa. En el
caso que nos ocupa, si bien la Administración, en ejercicio de la potestad discrecional citada, acordó
exigir expresamente la comparecencia personal del recurrente, dicha actuación no es arbitraria, ya que
como se indicó el señor Chaverri puede no comparecer a la audiencia programada -con las
consecuencias que esto apareja-, sin que ello obste para que su abogado lo haga y ejerza los medios de
defensa que aquel podría ejercer, según su condición. Interpretarlo de otra forma sí sería violatorio del
contenido del derecho de defensa, como elemento integrante del principio constitucional del debido
proceso.” (Resolución 4457-99 de 11 de junio de 1999)
89 “En segundo lugar, en cuanto a las pruebas, la Sala considera que no se ha
violado su derecho fundamental al secreto de las comunicaciones ni a la intimidad de
su hogar, porque la llamada telefónica cuestionada fue hecha por la recurrida a un
número telefónico que figuraba en el recibo adulterado objeto de investigación y con
ella se limitó a verificar a quién pertenecía –lo cual no se trata de ninguna forma de
violación del secreto de las comunicaciones– y el órgano director podía válidamente
hacer constar esa actuación –que no tiene el carácter de acta notarial–, como lo hizo y
lo puso en conocimiento del amparado (ver folios 98 a 100 exp. adm.). Por otra parte,
la prueba obtenida del representante de la empresa COPRODESA S.A. se trata de
información solicitada para efectos de la investigación de los hechos. La administración
puede adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han
sido propuestas por las partes y aún en contra de su voluntad, siempre que se limite a
utilizar los medios permitidos por el derecho público (arts. 221 y 298.1 L.G.A.P.); el
órgano director le puso en conocimiento de esa prueba (folio 167 exp. adm.) y no le ha
producido indefensión alguna, porque se trata de prueba documental y no de un
DIRECCION JURIDICA
85
Debe analizarse por parte de la Administración –si se le solicita- los

supuestos en los que puede ser justificada la ausencia, y en caso de que
sí lo esté, deberá convocar a una nueva comparecencia90. La Sala ha
considerado como causa de justificación el hecho de que se le comunique
al órgano director que el funcionario investigado se encuentra
testimonio rendido sin la comparecencia del acusado quien, por su parte, pudo haber
solicitado la testimonial si lo hubiera considerado pertinente.” (Resolución 1780-99 de 9
de marzo de 1999)
90 “I.- El hecho de que el amparado (…) haya presentado simples fotocopias de la
cita médica que para el día diecinueve de junio de año en curso se había conferido a la
señorita (…), contra la que se sigue el procedimiento administrativo disciplinario objeto
de este recurso, no es motivo suficiente para que la Administración estime injustificada
su ausencia a la audiencia oral y privada señalada para las nueve horas de ese mismo
día. En efecto, la Administración debe ser garante del debido proceso y, si bien los
artículos 252 y 315.1 prevén la posibilidad de que la comparecencia se lleve a cabo y
la Administración continúe con el procedimiento y decida el caso cuando la persona o
parte citada no concurra sin justa causa, dichas normas deben interpretarse y aplicarse
a la luz de aquél precepto constitucional y, en ningún caso, podrían interpretarse en
detrimento de los derechos fundamentales del sometido a investigación. No escapa a
esta Sala el hecho de que el procedimiento administrativo que se sigue en contra de la
amparable (…) se ha visto, en alguna medida, entorpecido por la no comparecencia de
la acusada a la audiencia a la que en dos ocasiones ha sido convocada. Pero ni ese
hecho, ni la premura que la Administración tenga para resolver pueden justificar el
quebranto de derecho fundamental alguno. Así, si la Administración recibió el propio
día de la comparecencia y a pocos minutos de haberse comenzado -según se afirma
en el informe rendido bajo juramento-, un escrito del defensor de la acusada, en el cual
se hacía ver la imposibilidad material que asistía a la interesada para presentarse a
dicha audiencia, toda vez que para la misma hora se le había fijado una cita médica, lo
procedente era suspender la audiencia y corroborar, si se estimaban insuficientes los
documentos adjuntos, la veracidad de lo aducido. Cuando de la protección de
derechos fundamentales se trata, el formalismo no puede convertirse en un obstáculo
para su observancia, de manera tal que si la Administración estimaba que las simples
fotocopias de la cita y de la incapacidad de la recurrente eran insuficientes para tener
por justificada la no comparecencia de la acusada, bien podía corroborar su
autenticidad en el Departamento de Recursos Humanos de ese mismo Ministerio -lugar
donde debían presentarse los originales- o, al menos, prevenir a la parte interesada la
indicación del lugar donde se hallaban. Pero no, pese a ello, realizar la audiencia oral
DIRECCION JURIDICA
86
incapacitado91. Asimismo, el órgano director puede posponer la

comparencia si encuentra defectos graves en la convocatoria92.
5- Realización de la verdad real:
Como indicamos anteriormente, la comparecencia es el medio

idóneo para determinar la verdad real y en consecuencia para evacuar
la prueba.
y privada y recibir la prueba testimonial pertinente, pues con ello se causó indefensión
a la amparada y se quebrantó el principio de debido proceso. La realización de dicha
audiencia, en ausencia de la parte acusada, sólo puede ser procedente en aquellos
casos de manifiesta negativa o rebeldía de dicha parte, pero no cuando -como en este
caso- exista una razón suficiente y "razonable" para la no comparecencia, aún cuando
esa razón se haga valer el propio día de la comparecencia. Es más, si la
Administración realiza la comparecencia en ausencia de la parte acusada y dentro de
un plazo razonable ésta comprueba que tenía justificación para no asistir, debe
anularse lo actuado y reponerse el procedimiento a fin de garantizar el debido proceso.
Tampoco es de recibo el argumento de la Administración, en el sentido de que al no
exigirse a la amparada su presencia en forma personal quedaba cumplido el debido
proceso con sólo que su defensor se presentara a la audiencia, esto sólo sería cierto
en el caso en que la interesada manifestara su deseo de no comparecer y que en su
lugar lo haga su defensor, toda vez que la posibilidad de intervenir en la audiencia oral
es un derecho de la encausada y no una concesión de la Administración, la cual debe
estar vigilante para que no se vulnere el derecho de defensa. De igual modo, el hecho
de que la amparada haya acudido a esta Sala el diecisiete de mayo a interponer otro
recurso de amparo, fecha en la cual se había fijado la anterior audiencia, la que no se
realizó por ausencia de la acusada por cuanto ésta debía guardar reposo, no puede
dar base para tener por injustificada su no comparecencia, pues el hecho de que haya
acudido a esta Sede en resguardo de sus derechos no puede ser tomado como un
elemento en su contra. Una cosa es presentar un recurso ante esta Jurisdicción y otra
muy distinta acudir a una audiencia para ejercer su derecho de defensa, razón por la
cual la circunstancia de que no pudiera asistir a esta última no implica el que también
estuviera impedida de realizar lo primero. De manera tal que al haber realizado la
Administración recurrida la audiencia oral y privada y recibido la prueba testimonial sin
la presencia de la acusada, quien tenía motivo razonable para no asistir, se produjo un
quebranto al debido proceso y se colocó a la amparada (…) en un claro estado de
indefensión.” (Resolución Nº 4599-95 de 18 de agosto de 1995).
91 “Se alega además, que los días 20 y 27 de mayo pasado se realizaron
comparecencias en las que se recibieron declaraciones de varios testigos, pese a que
el Lic. Sánchez había comunicado de su estado de incapacidad y además, se indica
DIRECCION JURIDICA
87
La Sala ha considerado que el momento procesal oportuno para

ofrecer y evacuar la prueba es en la audiencia o comparecencia. Si ésta
no es presentada por el parte el día señalado para la audiencia no
constituye una violación al debido proceso que después no le sea
aceptada como prueba como mejor resolver, porque dejó pasar el
momento procesal oportuno para evacuarla93. En otra resolución señaló
que es facultativo del órgano director el determinar la procedencia o no
que la diligencia del día 20 participó como miembro del órgano el Lic. Cesar Hines
funcionario que no había sido aun nombrado como parte del órgano director del
procedimiento. En cuanto a este aspecto, se ha probado en autos que la primera
comparecencia fue decidida desde el día 3 de mayo anterior y la segunda se decidió el
día 20 de mayo siguiente. Ahora bien, el investigado en fecha 19 de mayo pasado,
acreditó ante la Presidenta del órgano director del procedimiento que se encontraba
incapacitado desde el 17 y hasta el 27 de mayo, ambas fechas inclusive. No obstante,
el órgano en ambas situaciones realizó la actividad prevista y recibió la prueba
haciendo caso omiso de que el investigado tenía una justificación real que debía ser
tomada en cuenta y que ameritaba reprogramar las fechas de las comparecencias
mencionadas. Atendiendo al derecho que le asiste a todo investigado de participar en
este tipo de diligencias de forma activa y en el caso que nos ocupa, el órgano director
conociendo de la incapacidad del funcionario investigado, decidió la realización de las
diligencias en fechas imposibles de cumplir para el Lic. Sánchez, limitando
indebidamente su derecho de defensa. Con lo mencionado se violenta el contenido
del artículo 39 de la Constitución Política, razón por la que el recurso debe ser
declarado con lugar, ordenándose la restitución del aquí recurrente en el pleno goce de
sus derechos, debiendo el órgano director del procedimiento corregir los yerros
apuntados, retrotrayendo lo actuado al día 20 de mayo último. Además, al declararse
la nulidad de las comparecencias, se torna innecesario que la Sala entre a valorar la
participación del (...) en una de las diligencias aludidas.” (Resolución 5077-99 de 30 de
junio de 1999)
93 “Por otra parte, se refieren los amparados a la omisión de evacuar los testimonios que ofrecieron
en el procedimiento administrativo. Sobre este alegato se observa que en la resolución inicial del
procedimiento se citó a la comparecencia oral, advirtiendo que en ella se podría ofrecer todo tipo de
prueba (folio 104). El día que se efectuó la audiencia (16 de octubre de 1998), uno de los actores,
Alexander Zumbado, manifestó "que no aportaron más testigos, por cuanto en la convocatoria dice que
los testigos deben presentarse por escrito y anticipadamente, por esa razón solo aportan 1." (folio 115).
Ese mismo día, a las 11:30 horas se presentó una nota refiriéndose a los hechos y señalando que
oportunamente se ofrecerá prueba testimonial por medio de escrito (folio 122). El 21 de octubre siguiente
se presentó otro memorial pidiendo la fijación de una nueva audiencia con el carácter de prueba para
mejor proveer, en la que se oirían los testimonios de Delegados de la Guardia Rural y un funcionario del
Ministerio de Salud (folio 124). En el considerando décimo segundo de la resolución final se rechazaron
DIRECCION JURIDICA
88
de la prueba solicitada para mejor resolver94.
El órgano director debe pronunciarse expresamente sobre la

prueba ofrecida por el administrado, sea admitiéndola o rechazándola.
Durante la audiencia debe procederse a evacuar toda la prueba

que haya sido aceptada por el órgano director. En el caso de que se
recibiere el testimonio de testigos o peritos, la parte tiene derecho a
repreguntar. Como derecho constitucional se ha afirmado que “es un
derecho del encausado en un procedimiento administrativo el estar
presente en la recepción de la prueba testimonial, con el propósito de
poder repreguntar a los testigo.”95 Si ha habido una investigación
preliminar, los testimonios recogidos en ella no pueden fundamentar la
resolución final, por lo que es necesario volver a evacuar la prueba en la
audiencia con el objeto de que la parte pueda repreguntar.
Conforme lo dispone el mismo artículo 317 de la Ley, la parte tiene

la carga de la prueba en la comparecencia, lo que significa que debe
aportar y tramitar la misma.
En cuanto a la valoración de la prueba ésta no le corresponde la

órgano director sino al órgano decisor en el momento de tomar la
decisión final. En todo caso, ese aspecto la Sala considera que no es de
su competencia y que el afectado puede hacer uso de los recursos
pertinentes si quiere cuestionar la validez de la prueba incorporada al
esos nuevos ofrecimientos (folio 142). Si se toma en consideración que a los amparados se les confirió
oportunidad de presentar prueba en la comparecencia oral y que no hicieron llegar toda la que
consideraban pertinente, sin que mediara una razón de peso, como habría sido imposibilidad material u
obstaculización de las instancias municipales, este aspecto del amparo debe también desestimarse. Se
considera satisfecho el derecho de defensa con la opción ofrecida en el momento de realizar la
audiencia, sin que lo infrinja el rechazo de prueba posteriormente ofrecida, pues en ese ulterior momento
ni siquiera se mencionó algún tipo de obstáculo que hubiera impedido su aportación oportuna.”
(Resolución 1638-99 de 5 de marzo de 1999)
94 “Finalmente y en cuanto a la prueba para mejor resolver solicitada por el recurrente, es menester
indicarle que no existe con la actuación de la administración una violación al derecho al debido proceso,
aunque no se puede descartar una violación legal al procedimiento, la cual deberá ser alegada en su
momento y dentro del mismo procedimiento, ya que es facultativo del órgano director el determinar la
procedencia o no de la prueba solicitada, máxime si la misma se encuentra incorporada al expediente,
como bien lo indica el recurrente en su memorial inicial.” (Resolución 2883-99 de 21 de abril de 1999)
95 Sala Constitucional, Resolución Nº 4599-95 de 18 de agosto de 1995.
DIRECCION JURIDICA
89
expediente en su contra96.
Debe indicarse que, si bien como principio general el investigado

tiene el derecho de estar presente en el momento de recepción de la
prueba97, la Sala consideró que el órgano director puede impedir su
presencia cuando se encuentren declarando menores, aunque si tiene
derecho a tener acceso a las actas en que se consignaron esas
declaraciones98.
96 “En relación con la valoración de la prueba que indica el petente debió haberse hecho de forma
distinta a la que se realizó, este Tribunal debe declinar su competencia. Ello por cuanto no es resorte de
esta Sala el determinar si la prueba ofrecida por el recurrente, en la audiencia de evacuación de pruebas
conferida al efecto por el recurrido, fue debidamente valorada o no. Igual suerte debe seguir el alegato
en torno al derecho al debido proceso, ya que del propio memorial de interposición se desprende que el
petente ha tenido acceso al expediente y a las pruebas contenidas en él, y ha tenido la oportunidad de
discutir la validez de las que en contra suya se incluyeron dentro del proceso administrativo, motivo por
el cual considera este Tribunal que no existe violación alguna al debido proceso y al derecho de defensa
del petente.” (Resolución 2883-99 de 21 de abril de 1999). En el mismo sentido, puede verse la
resolución 1372-98 de 27 de febrero de 1998.
97 “La Sala ha mantenido, en su reiterada jurisprudencia, que es un derecho del encausado en un
procedimiento administrativo el estar presente en la recepción de la prueba testimonial, con el propósito
de poder repreguntar a los testigo, de modo tal que la Administración debe tomar las medidas
pertinentes para que tal derecho pueda ser ejercido, en su caso, en forma efectiva y, para tal fin,
lógicamente debe comunicarle la hora y fecha en que se evacuarán dichas probanzas. Como del
estudio del expediente administrativo se desprende que el testigo (...) fue citado y recibido a espaldas de
la parte acusada, también con ello se han vulnerado los más elementales presupuestos del debido
proceso, en perjuicio de la amparada (...). La circunstancia de que su testimonio, a criterio de la
Administración, fuera favorable a la acusada, así como el hecho de que también haya sido citado para la
audiencia oral y privada a la que fue convocada la amparada, no pueden convalidar dicha prueba, pues
ésta fue evacuada con violación al debido proceso y, por ende, resulta absolutamente nula. Desde
ningún punto de vista puede entenderse que la Administración, dentro de un procedimiento disciplinario,
está facultada para recibir un testimonio a espaldas de la parte acusada, a fin de obtener su versión
previa de los hechos y confrontar su firma con la de otro documento, para verificar su autenticidad, como
se afirma en el informe. Pues en este último caso, tal verificación, en caso de duda, debía realizarse a
través de los medios técnicos idóneos, y, de cualquier modo, la amparada tenía el derecho de estar
presente en la recepción de ese testimonio, derecho que se le negó al no ponérsele en conocimiento,
dentro de un término razonable, la hora y fecha de la diligencia.” (Resolución 4599-95 de 18 de agosto de
1995)
98 “En cuanto al hecho de que se le impidió estar presente en el momento en que los niños rendían
su declaración, la autoridad recurrida actuó de conformidad con las leyes y convenios internacionales
sobre la protección a la niñez. Sin embargo, la circunstancia de que no pudiese estar presente en ese
momento, no constituye una violación a su derecho de defensa, por cuanto posteriormente tuvo acceso
a las actas en que se consignaron las declaraciones de los menores. Por otra parte, la resolución que
dio inicio al procedimiento administrativo hizo referencia a la existencia de prueba testimonial que
consistía en declaraciones de niños, niñas y adolescentes sobre el maltrato físico y emocional que
habían recibido por parte de ella.” (Resolución 619-98 de 4 de febrero de 1998)
DIRECCION JURIDICA
90
En cuanto a los dictámenes periciales se ha señalado que es

posible que la Administración solicite un dictamen pericial, no
violentándose el debido proceso si se notifica la realización de la pericia
y los profesionales designados para realizarla, así como el resultado de
ésta, dándole oportunidad al interesado de referirse a ella99.
La Sala ha considerado que se puede solicitar información

relevante sin que ello implique una violación al secreto de las
comunicaciones100.
99 “En cuanto al dictamen pericial elaborado por los ingenieros de la institución accionada, la Sala
advierte que los interesados fueron oportunamente notificados de la realización de la prueba pericial y de
los profesionales designados (f. 449), y que una vez elaborado el informe, por resolución de las 13:00
horas del 17 de enero de l994, visible a folio 459 del expediente administrativo, se les concedió
audiencia por cinco días para que manifestaran los que tuvieran a bien en defensa de sus derechos e
intereses; lo cual consta en el expediente administrativo que efectivamente hicieron. Debe tomarse en
cuenta que la pericia es una investigación realizada por medios técnicos, que permite establecer las
circunstancias de un determinado hecho que se investiga. Es una actividad del especialista sobre lo que
las partes, una vez que son puestas en conocimiento de las conclusiones del dictamen técnico, podrán
alegar lo que estimen procedente y oportuno. En el caso que nos ocupa las conclusiones del dictamen
técnico fueron puestos en conocimiento de los interesados, quienes ejercieron, en forma oportuna, sus
derechos. Precisamente por ello es que la Sala no encuentra que se haya lesionado, como se afirma, el
derecho de defensa de los recurrentes en el procedimiento administrativo.” (Resolución 2723-95 de 26
de mayo de 1995)
100 “En segundo lugar, en cuanto a las pruebas, la Sala considera que no se ha
violado su derecho fundamental al secreto de las comunicaciones ni a la intimidad de
su hogar, porque la llamada telefónica cuestionada fue hecha por la recurrida a un
número telefónico que figuraba en el recibo adulterado objeto de investigación y con
ella se limitó a verificar a quién pertenecía –lo cual no se trata de ninguna forma de
violación del secreto de las comunicaciones– y el órgano director podía válidamente
hacer constar esa actuación –que no tiene el carácter de acta notarial–, como lo hizo y
lo puso en conocimiento del amparado (ver folios 98 a 100 exp. adm.). Por otra parte,
la prueba obtenida del representante de la empresa COPRODESA S.A. se trata de
información solicitada para efectos de la investigación de los hechos. La administración
puede adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han
sido propuestas por las partes y aún en contra de su voluntad, siempre que se limite a
utilizar los medios permitidos por el derecho público (arts. 221 y 298.1 L.G.A.P.); el
órgano director le puso en conocimiento de esa prueba (folio 167 exp. adm.) y no le ha
producido indefensión alguna, porque se trata de prueba documental y no de un
testimonio rendido sin la comparecencia del acusado quien, por su parte, pudo haber
solicitado la testimonial si lo hubiera considerado pertinente.” (Resolución 1780-99 de 9
de marzo de 1999)
DIRECCION JURIDICA
91
También se ha indicado que existe violación al debido proceso si

no se evacua la prueba de descargo ofrecida por el investigado, si el
ente tenía la posibilidad de obtenerla, en virtud del principio de la
búsqueda de la verdad real que orienta el procedimiento y de
informalidad que debe regir en éste.
Por último, el administrado tiene derecho a estar presente en las

diligencias de producción y evacuación de prueba de la Administración y
esta debe practicar la prueba que estime pertinente durante la
comparecencia, contando la excepción de las pericias o informes
periciales.
Para la recepción de los testigos durante la comparecencia, el

órgano director tendrá las mismas facultades y deberes que las
autoridades judiciales. Sin embargo, no es necesario indicarle a los
testigos la posibilidad que tienen de abstenerse de declarar101.
101 “El recurrente reclama la violación al artículo 36 de la Constitución Política, con sustento en que
dentro del procedimiento disciplinario seguido por la Inspección Judicial en contra del amparado (...) se
recibió el testimonio de una sobrina de éste sin haberle hecho la advertencia sobre su derecho de
abstenerse a declarar en contra de su tío. También acusa la violación al derecho a la doble instancia,
porque la autoridad recurrida no admitió el recurso de apelación que fue interpuesto en contra de la
resolución que desestimó el incidente de nulidad contra la referida declaración.-
El artículo 36 de la Constitución Política dispone: "En materia penal nadie está
obligado a declarar contra sí mismo, ni contra su cónyuge, ascendientes,
descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado inclusive de
consanguinidad o afinidad".
Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Sala en la que ha estimado que la
garantía en cuestión está reservada a la materia penal, así en la sentencia número
01946-94, de las diez horas y treinta minutos del día veintidós de abril de mil novecientos
noventa y cuatro, se consideró lo siguiente:
"(...) En cuanto a la declaración que rindió el señor ... ante el Órgano Director del Procedimiento,
ciertamente no estaba obligado a hacerlo, pero de ahí a que debe ser advertido de ello, conforme
a lo que dispone el artículo 36 de la Constitución Política, hay una gran diferencia, pues esta
norma con toda claridad se remite a la “materia penal”. Subsiste, entonces, un derecho de
abstenerse de declarar, o incluso de ofrecer prueba, porque la administración es la obligada a la
averiguación de la verdad real, pero eso no significa que debemos llegar a exigir las formalidades
que en la investigación criminal deben cumplir los jueces...".
En la sentencia número 0348-94 de las quince horas con cuarenta y ocho minutos
del día dieciocho de enero de mil novecientos noventa y cuatro:
"...VII.- Debe señalarse, finalmente, que el accionante no ha aportado criterios jurídicos que
deban ser analizados por la Sala en mayor extensión. Se ha limitado a atacar la constitucionalidad
de la norma, como contraria al derecho de declarar contra sí mismo, que tiene toda persona, pero
DIRECCION JURIDICA
92
Cabe reconocer por último, que en la comparecencia se respetan

los principios de inmediación y concentración de la prueba, situación
que justifica la fijación de un plazo para dictar el acto final. La Ley
establece una excepción y es la de que podrán realizarse antes de la
comparecencia las inspecciones oculares y periciales (artículo 309).
Dice el artículo 319: “Terminada la comparecencia el asunto
como se vió, no existe quebranto alguno, desde que esa protección constitucional y de los
instrumentos internacionales de Derechos Humanos vigentes en el país, se refieren a la materia
penal. La Sala no puede acceder, por otra parte, a la petición que se le plantea, de aplicar
analógicamente a otras materias esa protección, ya que su racionalidad descansa, precisamente,
en que en materia penal está en riesgo la propia libertad del imputado (o sindicado) en causa
penal..."
En igual sentido, en la sentencia número 5977-94 de las dieciséis horas veintisiete minutos del once
de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, se consideró lo siguiente:
"...I. El artículo 36 de la Constitución Política establece que en materia penal nadie está obligado
a declarar en contra de si mismo, ni contra su cónyuge o los parientes, que allí expresamente se
señalan. Cuando el legislador habla de "materia penal", se refiere a los procesos en donde como
consecuencia de la acusación del Ministerio Público - o de un privado en el caso de los delitos de
instancia privada-, la persona acusada, pueda, si es condenada, perder su libertad personal o
imponérsele una pena de otra índole. Reclama el accionante que ese principio debe regir también
cuando en sede civil se pretende interrogar a un acusado sobre materia penal, esto es, cuando se
pretenden cobrar los daños y perjuicios derivados de la supuesta comisión de un delito, en esa
vía.
II.- La garantía de no declarar en contra de si mismo surgió, principalmente como respuesta a la
costumbre, intronizada en algunos países y aceptada en sistemas inquisitivos de organización no
democrática, de obtener la confesión del imputado mediante tortura, lo que impedía que el
acusado fuera juzgado con imparcialidad como lo requiere la ley. Modernamente se acepta
también que una persona tiene derecho a no coadyuvar con quienes pretenden quitarle su
libertad, porque se entiende que éste es uno de los bienes más preciados del ser humano, de allí
que sea lógico que un acusado, no esté obligado a procurarse un daño a si mismo. En materia
civil, en cambio, cuando se persiguen los daños y perjuicios derivados de una acción penal, la
única consecuencia -de ser condenado el demandado al pago de los daños y perjuicios
causados-, es de carácter patrimonial. En ningún momento lo que diga o se compruebe en sede
civil, luego de absuelto en sede penal, puede valer en su contra para efectos de la
responsabilidad penal, de tal forma que un acusado en sede civil no tiene ninguna posibilidad de
arriesgar su libertad personal si es llamado a confesión, máxime si se trata de hechos ya
juzgados en sede penal, protegidos por los efectos de la cosa juzgada. No se dan, pues,
circunstancias que justifiquen la aplicación de la garantía de no declarar en contra de si mismo,
en sede civil, aún cuando se estén revisando consecuencias pecuniarias derivadas de acciones
penales, si ya ha recaído cosa juzgada en sede penal...".
En consecuencia, el hecho de que los inspectores judiciales no le hayan advertido a (...) sobre su
derecho de abstenerse a declarar en contra del amparado, en su condición de pariente, no implica
ninguna violación constitucional, porque dicha garantía está dispuesta en forma exclusiva para la
jurisdicción penal, razón por la que no puede hacerse extensiva a los procedimientos administrativos
DIRECCION JURIDICA
93
quedará listo para dictar el acto final, lo cual deberá hacer el órgano
competente dentro del plazo de quince días, contado a partir de la fecha
de la comparecencia, salvo que quiera introducir nuevos hechos o
completar la prueba en cuyo caso deberá consultar al superior”.
Interesa también analizar el principio de contradictorio y sus

alcances en la comparecencia.
312 dice: “La Administración preparará la comparecencia en forma

que sea útil, para lo cual con la citación deberá enumerar brevemente
toda la documentación pertinente que obre en su poder, indicar la oficina
en la que podrá ser consultada y ponerla a disposición de los citados y
de las partes”.
Recordar también el 297, “la Administración ordenará y practicará

todas las diligencias de prueba necesarias para determinar la verdad
real de los hechos objeto del trámite, de oficio o a petición de parte”.
6. Recursos durante la comparecencia:
Las partes durante la comparecencia podrán recurrir ante el

órgano director en forma verbal y éste deberá decidir todas las
cuestiones previas antes de continuar con la celebración de la
diligencia.
Salvo si el órgano director estima que hay defectos graves en la

convocatoria o cualquier otra razón que hagan imposible la continuación
de la comparecencia, podrá excepcionalmente suspenderla y posponer
el conocimiento de los recursos (doctrina del artículo 316).
disciplinarios; y en todo caso, tal y como el propio recurrente lo expone en el memorial de interposición
del recurso, dicha testigo es hija de una prima hermana del amparado, por lo que no es su sobrina, sino
su prima segunda (ver folio 4 del expediente), vínculo consanguíneo colateral que excede del tercer
grado protegido por el artículo 36 de la Constitución Política.-
En cuanto al rechazo del recurso de la apelación presentado por el recurrente, contra de la resolución
que desestimó el incidente de nulidad interpuesto en contra de la declaración de la mencionada testigo,
tampoco encuentra esta Sala quebranto constitucional alguno, puesto que la Ley Orgánica del Poder
Judicial expresamente no otorga ese recurso en ese caso concreto (véanse los artículos 197 a 211 de
dicha Ley).“ (Resolución 412-99 de 22 de enero de 1999)
DIRECCION JURIDICA
94
CONCLUSIÓN:
Por qué un cuento de hadas, creo, salvo el criterio contrario de

quiénes me acompañan, que la concepción de la comparecencia es
buena, su descripción denota un instituto idóneo para los fines
propuestos, pero la experiencia nos demuestra lo contrario.
Me imagino que a muchos de nosotros nos ha pasado que

teníamos grandes expectativas con nuestra primera comparecencia, la
que en términos generales fue una experiencia desilusionante, por no
decir catastrófica, y así muchas otras comparecencias que a lo largo de
nuestra práctica hemos tenido la oportunidad de atender.
Normalmente no tenemos recuerdos gratos (desde el punto de

vista profesional y académico) de las comparecencias de los
procedimientos. Se tramitan por cumplir un requisito formal, pero no
nos sirven ni para averiguar la verdad real (si fuese posible), ni para
comprender los intrincados alegados de defensa de la parte, y mucho
menos sus conclusiones, a veces dudamos de la razón misma del
procedimiento, otras nos convencemos de la inutilidad de la
comparecencia, en otras estamos más preocupados de la logística de
la comparecencia, el lugar donde celebrarla, como colocar las sillas,
quienes pueden estar presentes, en que orden llamo a los testigos, si
hay concurso de interesados, a quien le doy primero la palabra, verificar
que la grabadora funcione, sino, buscar a alguien que escriba rápido en
la computadora (partiendo que la tenemos) y sea bueno tomando notas.
Las más de las veces estamos preocupados por levantar el acta de la
comparecencia, o tener la tediosa y aburrida tarea de transcribir y
revisar la diligencia grabada, para confirmar que la comparecencia no
fue más obstáculo para tomar la decisión, en algunos casos, casi lo
podríamos calificar de un calvario.
Con solo retomar el artículo 317 citado al principio (por eso lo leí
en esa ocasión, tal vez ya para este momento se nos haya olvidado),
nos podemos dar cuenta que la comparecencia abarca mucho y no
tiene en muchos casos una utilidad práctica, ni tampoco la
administración cuenta con las facilidades para realizar las
DIRECCION JURIDICA
95
comparecencias.
Sumémosle a lo anterior, la consideración de los supuestos en los

que se aplica, que dadas las excepciones, tenemos en consecuencia
muchas excepciones también de este trámite, ya que la garantía del
debido proceso se manifiesta en el derecho de defensa, no
específicamente la audiencia.
Incluso en los procedimientos disciplinarios, ya que el 211 de la

Ley solo prevé dar amplia audiencia al funcionario, y con un corolario
abiertamente inconstitucional, que demuestre su inocencia.
En la comparecencia se recibe todo tipo de prueba confesión,

testimonios, peritos. Además , se aclara o reforma la petición o defensa
inicial, se proponen alternativas y se formulan conclusiones. Todo en
una única comparecencia, que supongo no podrá durar más de las
horas hábiles del órgano director. Y normalmente tendrá un órgano
director y un abogado defensor del administrado.
En el texto de la ley, la diligencia de la comparecencia es un bonito

cuento, pero en la realidad, debemos precisar muchos aspectos de su
funcionalidad y efectividad, para adecuarlo a las necesidades propias de
cada procedimiento (procedimientos de salud, tributarios, migratorios,
expropiatorios, disciplinarios, de cobro, de cancelación de beneficios, de
inspección y detención de productos importados, de aplicación de
sanciones en materia ambiental, de intervención de entidades
financieras o bursátiles).
Como no tengo la solución, y por dicha se me acaba el tiempo, me

limitaré a manera de recomendación a dar un glosario de reglas o
principios que me parece podrían orientar a restaurar o reconstruir la
comparecencia del procedimiento administrativo:
- Sean más participativas, casi podríamos llamarla diligencias

interactivas.
- Superar el formalismo riguroso y procurar dar mayor flexibilidad
y dinamismo a la diligencia.
DIRECCION JURIDICA
96
- Buscar una mayor transparencia en las comparecencias, lo que

requiere un cambio de actitud o preparación y capacitación
para estas diligencias (habrá que empezar con la
Administración Pública).
- Introducir criterios de mediación y conciliación, recordemos el
principio de equilibrio del mismo procedimiento. 214.1.: “El
procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor
cumplimiento posible de los fines de la Administración, con
respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del
administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico”.
- Invitación a la Procuraduría y a todos los Departamentos
Legales de la Administración Pública a reglamentar
experiencias, conocimientos, a recoger la vivencia de la Ley
durante más de 20 años y traducirla en reglas útiles y prácticas,
y desplazar así la práctica de los gobernantes de normar
ocurrencias y vendernos cuentos de hadas.
No quiero terminar sin antes agradecerles su paciencia y bondad

de escucharme, y especialmente a los organizadores de este Taller,
extendiéndoles mi sinceras felicitaciones por la actividad.
ANEXO 5
DIRECCION JURIDICA
97
FORMALIDADES Y PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.
CONFERENCIA DE LA LCDA. CRISTINA VIQUEZ CERDAS
El procedimiento administrativo es una serie combinada de actos,

vinculados causalmente entre sí, cuya finalidad es producir una decisión
válida102. Su razón de ser, es servir de garantía tanto para el interés
público, ya que la Administración sólo puede proceder con fundamento en
la ley y teniendo en cuenta el cumplimiento de las finalidades públicas,
como para los derechos de los administrados, puesto que la actuación
Administrativa va a producirse con arreglo a criterios objetivos y
determinados, para tratar de alcanzar la verdad real.103
102 “(...) el procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino, más propiamente, como ya tuvimos ocasión
de notar, un complejo de actos, del administrado y de la Administración, de diverso valor todos ellos, aunque con
sustantividad jurídica propia, sin perjuicio de su carácter instrumental respecto de la resolución final. Que los
actos integrantes de la serie no pierden totalmente su sustantividad no es difícil de demostrar. Por lo pronto, es
claro que cada uno de estos actos responde a una reglas propias de validez y resulta, incluso, de un procedimiento
específico, distinto del procedimiento principal que en cada caso se considere (así, por ejemplo, los informes de los
órganos colegiados, cuya elaboración ha de sujetarse a las normas que regulan el proceder de dichos órganos); es
claro, también, que tienen todos ellos su propia causa o funcionalidad específica y lo es, en fin, que pueden ser
anulados independientemente de la resolución final (...) aunque por un principio de orden y no por ninguna razón
sustantiva, que no existe, se prohíba, como regla general, la impugnación independiente de los mismos (art.s 113
LPA y 37 LJ, a menos que produzcan indefensión, en cuyo caso recuperan toda su autonomía.
Tampoco es difícil de explicar, sin necesidad de acudir a elaboraciones que transforman visiblemente la
realidad, en qué consiste la instrumentalidad que se predica de los actos intermedios respecto de la resolución final.
En rigor, todo se reduce a un problema de articulación técnica de la actividad de una pluralidad de sujetos (y de
órganos) en el seno de una relación jurídica (distinta de las relaciones materiales subyacentes), que se traba entre la
Administración y quien tiene la condición de parte en el procedimiento y en cuyo seno se coordinan las distintas
intervenciones en torno a un vínculo, esencialmente dinámico, que progresa o transcurre a través de ellas y que se
mantiene a lo largo de una serie de fases o momentos que culminan con la decisión final.
El procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compuesta –la resolución -, en el que
vendrían a fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los anteriores a él, ni tampoco consiste en un mero
agregado de actos heterogéneos por su origen y por su contenido, carentes de toda relación estructural entre sí. Se
trata, más bien, de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen articulados a través de un vínculo común, sin
merma de su individualidad propia, en orden a un fin único a cuya consecución coadyuvan.” (García de Enterría,
Eduardo y Ramón Fernández, Tomás. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II, 4 edición, Editorial Civitas,
Madrid, 1993, págs. 438 y 439)
103 “... hay que consignar que si las Administraciones Públicas, como titulares del interés público, son
instrumentos al servicio de los intereses de los ciudadanos (como puntualiza la Exposición de Motivos de la
LRJPAC), toda la actividad administrativa ha de servir con objetividad esos intereses, con un actuar sometido
plenamente a la Ley y al Derecho (art. 103 CE). Ese sometimiento, comprende, en términos esenciales, la
necesidad de que las Administraciones Públicas, en la elaboración de sus actos y disposiciones, se acomoden al
procedimiento establecido en la ley (...) El procedimiento administrativo común no sólo mira a procurar un modo
DIRECCION JURIDICA
98
La Ley General de la Administración Pública104, en su Libro

Segundo, Título Tercero, se ocupa de las formalidades y plazos del
procedimiento, que deben cumplir tanto la Administración como el
administrado.
FORMALIDADES
Las formas jurídicas son necesarias para un correcto desarrollo

del procedimiento en general, puesto que los actos deben realizarse de
acuerdo con ciertas condiciones de tiempo, lugar, modo de expresión y
orden, que operan como una garantía en relación con el interés público
y los administrados. Siempre que puedan afectarse derechos o
intereses de los particulares han de establecerse formalidades mínimas
indispensables para evitar el desconocimiento o la afectación arbitraria
de esos derechos. Lo anterior se debe estudiar no sólo dentro del
marco del derecho administrativo, sino también constitucional, a la luz
del artículo 39 de la Constitución Política,105 que si bien a simple vista
no está referido al campo de derecho administrativo, sino al judicial
penal, es de aplicación a cualquier procedimiento llevado a cabo por la
Administración Pública, según lo ha establecido la Sala Constitucional.
106
Existen casos en los cuales, la forma se encuentra establecida

como una garantía del derecho de los particulares y en consecuencia
su omisión da lugar a la nulidad del acto administrativo. También
pueden producirse irregularidades que no afectan la validez del acto, por
cuanto la formalidad se establece en interés sólo de la Administración.
En materia de procedimiento administrativo, rige el principio de

de actuación uniforme en todo el Estado, sino que, además, quiere que todos los ciudadanos, ante la
Administración, tengan el mismo tratamiento: por ello hay que contemplar el procedimiento administrativo común
como una garantía de los administrados.” (Escusol Barra, Eduardo y Rodríguez - Zapata Pérez, Jorge. Derecho
Procesal Administrativo. Editorial Tecnos, Madrid, 1995, págs. 111 y 112).
104 En adelante LGAP
105 Artículo 39 de la Constitución Política: “A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta,
sancionada por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad
concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de culpabilidad...”
106 En este sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las resoluciones Nos. 6093-93 de 19 de noviembre de
1993, 202-95 de 11 de enero de 1995, 211-95 de 11 de enero de 1995 y 4557-95 de 16 de octubre de 1995.
DIRECCION JURIDICA
99
informalidad o pro actione, por lo que debe siempre interpretarse de la

manera más favorable al ejercicio de la acción y la decisión sobre el
fondo de la cuestión debatida, dejando de lado ritualismos sin sentido
alguno. Ha de partirse de la idea de que el procedimiento administrativo
no tiene formas estrictas o sacramentales, sino sólo idóneas para
cumplir su función, por lo que en ciertos casos, si se alcanza la finalidad,
pese a la violación de las formas, el acto no genera nulidad, como lo
expresa nuestra LGAP en su artículo 223, al disponer que sólo causará
nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del
procedimiento. En otras palabras, no toda violación de las formas
procesales constituye a su vez lesión al debido proceso.107
En la realidad del actuar cotidiano, la Administración Pública no

debe nunca olvidar la existencia del artículo 113 de la LGAP, que
establece la obligación de todo servidor de desempeñar sus funciones
de forma que se satisfaga primordialmente el interés público, el cual,
nos dice la ley, será considerado como la expresión de los intereses
individuales coincidentes de los administrados, y que ese interés público
debe prevalecer incluso sobre el de la propia Administración cuando
estén en conflicto, y para definirlo, debe partirse de los valores de
seguridad jurídica y justicia para la comunidad.
Siendo así, prevalece la obligación por parte de la Administración

Pública, de interpretar con amplitud de criterio y benignidad a favor del
administrado, las formalidades del procedimiento administrativo. Como
dicen García de Enterría y Ramón Fernández, no se trata de una
carrera de obstáculos que el administrado deba superar para que se
adopte la resolución final, sino un el cauce normal y ordenado, para
garantizar la legalidad y el acierto de las decisiones administrativas,
dentro del respeto de los derechos de los particulares.108
También ha de tenerse en cuenta, que las situaciones de

urgencia, requieren soluciones de urgencia, y es por ello, que la LGAP
en su artículo 226, contempla la posibilidad de que en estos casos, para
107 En este sentido, pueden consultarse las resoluciones de la Sala Constitucional Nos. 5726-96, 6280-96 y 216-I-
98 de 14 de abril de 1998.
108 García de Enterria y Ramón Fernández, op. cit. pág. 457
DIRECCION JURIDICA
100
evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas, pueda

prescindirse de una o de todas las formalidades del procedimiento, e
incluso, crearse un procedimiento sustituto especial. Por supuesto,
queda bajo la fiscalización del juez de lo Contencioso Administrativo, la
materialidad de los hechos que motivan la urgencia, su gravedad y
proporcionalidad en relación con la dispensa o la sustitución de trámites.
Igualmente, el Poder Ejecutivo puede reducir plazos o anticipar términos
destinados a las partes o terceros, con base en razones de urgencia
(artículo 265.3 LGAP)
1 FORMALIDADES EN EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo puede ser iniciado de oficio o a

gestión de parte (artículo 284) 109
a.- Inicio a gestión de parte.
Para que sea útil y atendible, el escrito de petición del administrado,

debe reunir una serie de requisitos objetivos, cuales son:
 formularse la petición por escrito y en idioma español, esto último por

aplicación supletoria del artículo 133 del Código Procesal Civil, 110 según
dispone el numeral 229.
 contener indicación de la oficina a que se dirige, en razón de que las
peticiones administrativas se formulan frente al órgano competente para
adoptar la decisión que se solicita y en consecuencia, debe identificarse
claramente.
Aquí, ha de tenerse en cuenta el artículo 68, según el cual, cuando la

incompetencia es declarada en relación con una petición o instancia
109 Salvo que expresamente se mencione otra ley, los artículos citados corresponden a la Ley General de la
Administración Pública
110 Artículo 133 del Código Procesal Civil:
“ Idioma.- En todos los actos procesales será obligatorio el uso del idioma español.
Tratándose de documentos redactados en otro idioma, deberá acompañarse su traducción. Si se tratare de
declarantes que no hablen español, así como de sordomudos, la declaración se tomará con el auxilio de un
intérprete”
DIRECCION JURIDICA
101
sujeta a término, se tendrá por presentada en tiempo si el órgano

competente pertenece al mismo Ministerio, tratándose del Estado, o al
mismo ente, tratándose de entidades descentralizadas.
 indicarse el nombre y apellidos, residencia y lugar para notificaciones
de la parte y de quien la representa.
 la pretensión, con indicación de los daños y perjuicios que se
reclamen, su estimación, origen y naturaleza.
 los motivos o fundamentos de hecho y de derecho
 fecha y firma.
La ley establece111 que si faltan el nombre, apellidos, residencia y lugar

para notificaciones de la parte o de quien la representa, así como también
la pretensión, debe procederse al rechazo y archivo de la petición, salvo
que se puedan inferir claramente del escrito o de los documentos anexos.
Pareciera excesivo, que la falta de consignación de la residencia del
petente o bien del lugar para atender notificaciones, lleve al rechazo de
plano de la solicitud, puesto que el primero no es un dato que se pueda
considerar esencial y hubiera sido mejor establecer una prevención de
subsanación y en cuanto al lugar para atender notificaciones, su omisión
debió llevar a lo sumo, a tener por establecida una notificación
automática, con aplicación supletoria de la Ley de Notificaciones,
Citaciones y Otras Comunicaciones Judiciales 112; sin embargo, la ley optó
por otra solución. También la falta de firma produce el archivo de la
petición, lo cual es lógico, porque una solicitud sin firma es un anónimo.
Todos los demás defectos son subsanables, para lo cual la

Administración debe conceder un plazo no mayor de diez días.113 Priva
así, el principio indubio pro actione, es decir, siempre debe darse la
interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción, debiendo
prevalecer el antiformalismo.
111 Artículo 285

112 Artículo 12 de la Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones Judiciales: “La parte que, en su
primer escrito o prevenida al efecto por el juez, no indicare, conforme al artículo 6, medio y lugar para atender
notificaciones futuras, quedará notificada de las resoluciones posteriores con sólo que transcurran veinticuatro
horas después de dictadas. Se producirá igual consecuencia si el medio escogido imposibilitare la notificación por
causas ajenas al despacho, o bien, si el lugar señalado permaneciera cerrado, fuere impreciso, incierto o
inexistente.”
113 Artículo 287
DIRECCION JURIDICA
102
El órgano administrativo ante el cual se tramita el procedimiento,

constatado el defecto, debe proceder de inmediato a ponerlo en
conocimiento del petente, con el detalle suficiente para que pueda ser
subsanado por el interesado y concederle el plazo que marca la ley.
Enmendado el defecto, el escrito inicial surte todos sus efectos y el
procedimiento seguirá hasta completarse. En el caso de que persista, se
archiva la petición.
La Ley no exige que la firma del gestionante sea autenticada
(artículo 286), lo que implica que no se requiere patrocinio letrado como
requisito indispensable para poder intervenir en un procedimiento
administrativo.
No es necesario calificar jurídicamente las peticiones. Basta que

de la petición se infiera claramente del escrito o documentos anexos, y
por supuesto que sea posible y lícita, para que la Administración deba
darle curso (artículo 285.2)
Según el artículo 293, al escrito inicial debe acompañarse la

documentación pertinente si la tuviera, o al menos indicación del lugar
donde se encuentra o donde se puede pedir y el ofrecimiento de la prueba
no documental.
La petición debe presentarse ante el órgano competente o su

subordinado, quien extenderá el recibido correspondiente, también puede
formularse por telegrama o carta certificada, siendo la fecha de
presentación la de remisión. El telegrama, presenta la particularidad de
que no se firma, pero consta el nombre de la persona que lo remite, la
cual tuvo que identificarse ante la autoridad postal.
b.- Procedimiento iniciado de oficio.
El procedimiento iniciado de oficio, comienza con el acto de

trámite que lo pone en marcha, dictado por el órgano competente para
emitir el acto final. Por ser un acto de trámite no es susceptible de
impugnación, por sí solo, en la vía jurisdiccional a tenor del artículo 18
de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En
consecuencia, sus posible vicios se impugnan conjuntamente con el
DIRECCION JURIDICA
103
acto final (artículo 163). Cómo se conforma y el contenido de este acto

de trámitees muy importante, puesto que delimita el objeto del
procedimiento.
La decisión de iniciar un procedimiento administrativo, implica que la
Administración ha realizado una valoración previa, para determinar su
necesidad con el fin de verificar la verdad real de los hechos de interés.
El acto que inicia el procedimiento administrativo, debe expresarse

por escrito, puesto que la escritura es el modo regular y ordinario de
manifestación de los actos de la Administración. Además debe
contener:
 el nombre del órgano administrativo de que emana el acto
 la hora y fecha en que se dicta el acto
 expresión clara y precisa del contenido del acto, el cual debe ser
posible y lícito
 constituye un requisito esencial que se concrete claramente cuál es
el objeto del procedimiento.
 se incluye normalmente, el señalamiento de la hora y fecha para la
verificación de la comparecencia oral y privada, y con esta citación debe
enumerarse brevemente toda la documentación y ponerla a disposición
de las partes. Además, se realizará la prevención a las partes de que
deben presentar toda la prueba antes, por escrito, o en el momento de
la comparencia. (artículo 312)
 firma del funcionario.
Tratándose del inicio de un procedimiento sancionatorio o

disciplinario, el acto inicial contendrá una relación exacta y detallada de
los hechos que le dan origen, a fin de que el administrado ejerza su
derecho de defensa. La Sala Constitucional ha dicho sobre el tema, que
con la intimación, lo que se pretende es garantizar que los hechos que
sirven de base para iniciar el trámite de una causa sancionatoria o
disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca,
pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al
no tener certeza de las causas que originan la investigación
DIRECCION JURIDICA
104
administrativa. Por otra parte, en el pronunciamiento de fondo debe

existir una identidad entre lo intimado y lo resuelto.114
Cabe agregar, que el acto inicial, tratándose de órganos
colegiados, podría tener vicios de forma relativos propiamente a la
formación de los actos de los órganos colegiados, tales como quórum
estructural y de votación.
También es necesario señalar, que para efectuar ciertos actos, la

Administración debe ceñirse a plazos de caducidad o prescripción. Por
ejemplo, el artículo 175 de la LGAP establece un plazo de cuatro años
de caducidad para que la Administración pueda impugnar los actos
absolutamente nulos, ya sea en vía administrativa o judicial.
2.- NOTIFICACIONES.
Los actos de comunicación, es decir, aquellos que se limitan a

poner en conocimiento del interesado otro acto administrativo,
constituyen a su vez un acto de trámite con autonomía propia, puesto
que pueden tener vicios que afectan su validez pero no la del
comunicado. “La notificación es un acto instrumental específico,
mediante el cual se exterioriza y pone en conocimiento de los
interesados una determinada resolución administrativa. La notificación,
como acto de comunicación de la resolución administrativa a los
interesados, constituye como puntualiza Entrena Cuesta desde el punto
de vista teórico, un elemento fundamental para la seguridad jurídica, y,
desde el punto de vista práctico, una conditio iuris, de cuya realización
depende la eficacia del acto. Pero, además, la notificación es un
presupuesto para que el interesado pueda utilizar los recursos
administrativo y judicial, en su caso: por ello, Parada Vásquez subraya
que la notificación, además de sobre la eficacia de los actos, incide
sobre las garantías del administrado.” 115
114 Pueden consultarse entre otras, la resolución de la Sala Constitucional Nos. 310-95, 416-95, 596-95, 606-95,
4137-95 y 216-98
115 Escusol Barra, Eduardo y Rodríguez - Zapata Pérez, Jorge. Derecho Procesal Administrativo. Editorial
Tecnos, Madrid, 1995, pág. 267-268
DIRECCION JURIDICA
105
De conformidad con la LGAP, deben ser notificadas, las

resoluciones que:
 afecten derechos o intereses de las partes o de un tercero (artículo

239)
 las que dispongan emplazamientos, citaciones y audiencias (artículos
249, 309)
Mientras los actos administrativos de contenido no normativo, no

sean notificados, si bien existen y se presumen válidos, carecen de
eficacia. Como se expresó anteriormente, la notificación no forma parte
del acto, sino que le sigue y es un acto nuevo del que derivan dos
consecuencias: marca el inicio de la eficacia del comunicado y actúa
como presupuesto para que corran los plazos de impugnación.
a.- Forma de la notificación:
¿A quién debe notificarse? A los afectados (artículo 239). En

tratándose de actos que incidan particularmente sobre una persona,
cuyo lugar para notificaciones está señalado en el expediente, o bien, es
conocido por la Administración, la publicación no suple la notificación
(artículo 241).
El acto de notificación debe reunir los requisitos que la ley

establece, pues de lo contrario no se cumpliría con la finalidad de
enterar al interesado. Deben notificarse tanto los actos de trámite como
el final.
De acuerdo con la ley, los mecanismos de notificación son:

 personal
 por telegrama
 carta certificada
 publicación
En los tres primeros casos, la notificación debe efectuarse en el

DIRECCION JURIDICA
106
lugar señalado en el expediente para tal fin. Si no existe ese

señalamiento o bien tratándose de la primera notificación de un
procedimiento, la comunicación se realiza en la residencia, lugar de
trabajo o dirección del interesado, si consta en el expediente, por
indicación de la Administración o de cualquiera de las partes.
La notificación por publicación, sólo procede cuando se ignore o

esté equivocado el lugar señalado por el interesado, por culpa de éste.
La publicación que suple la notificación se hace por tres veces
consecutivas en el Diario Oficial y los términos se cuentan a partir de la
última.
b.- Contenido de la notificación
La cédula u oficio de notificación deben contener:
1.- El texto íntegro del acto. Lo anterior significa, que no basta

transcribir la parte resolutiva, sino que debe reproducirse totalmente. La
transcripción puede reemplazarse por una copia íntegra y autenticada
de la resolución, dejándose constancia en el cuerpo de la cédula u
oficio.
2.- Indicación de los recursos procedentes contra el acto que se notifica

y plazo para la interposición.
3.- Órgano ante quién debe presentarse el recurso y órgano que los
resolvería.
4.- Tratándose del acto final, la notificación debe contener además las
peticiones, propuestas, decisiones o dictámenes que invoque el acto
como motivación
Si la Administración no indica los recursos procedentes o lo que es

peor, lo hace incorrectamente, el administrado que cumple según se le
indicó, por sólo ese hecho, queda liberado de responsabilidad y error,
DIRECCION JURIDICA
107
en aplicación de la doctrina de los actos propios, por lo que la

Administración no podría luego aducir que el acto fue consentido o la
falta de agotamiento de la vía administrativa.
En el caso de notificación personal, la cédula de notificación debe

ser fechada, entregándola a quien deba notificarse o en su defecto, a
persona mayor de quince años que se encuentre en el lugar. En el acta
de notificación - que se consigna en el expediente-, se dejará
constancia del día, hora y lugar de la entrega, requiriendo la firma del
notificado o de la persona que recibió o dejando indicación de que se
negó a firmar. Cuando se trata de notificación por telegrama o carta
certificada, la notificación se tiene por hecha con la boleta de retiro o el
acta de recibo firmado por quien hace la entrega.
c.- Defectos de la notificación.
Para que el acto de notificación surta sus efectos normales, se

requiere que se ajuste a lo dispuesto en la ley, pues de lo contrario,
carece de eficacia. La notificación realizada por un medio inadecuado, o
fuera del lugar debido u omisa en su contenido, es sancionada con
nulidad absoluta, y sólo se tiene por efectuada, en el momento en que el
interesado gestione dándose por enterado expresa o implícitamente,
ante el órgano director, que es lo que se conoce como notificación
espontánea. Cualquier otro vicio de la notificación, la hace
relativamente nula y se tiene por válida si la parte no gestiona su
anulación dentro de los diez días posteriores a su realización. 116
116 “... IV.- Los demandados aducen en su defensa que no fueron

debidamente notificados del acto de separación de sus cargos
pronunciado por el Concejo de Gobierno, sin embargo como ha sido
señalado en los hechos demostrados, hay constancia de que se les
dirigió una comunicación por parte del Secretario del Concejo de
Gobierno a sus lugares de trabajo, como era el Instituto
Costarricense de Puertos del Pacífico y posteriormente se publicó
en el Diario Oficial. Lo anterior cumple con los preceptos que
señala el inciso 1 del artículo 243 de la Ley General de la
Administración Pública. En todo caso si la notificación hubiere
sido defectuosa, los interesados debieron gestionar su anulación
dentro del plazo de diez días posteriores a su realización y como
no lo hicieron debe reputarse como válida y bien hecha.
DIRECCION JURIDICA
108
d.- Tiempo de la notificación
La notificación debe efectuarse dentro de los tres días siguientes

a partir del acto de que se trate o de producidos los hechos que deban
darse a conocer (artículos 262.b). La ley no sanciona la notificación
practicada fuera del término indicado, pero podría configurar
responsabilidad disciplinaria para el servidor culpable del atraso.
3.- COMPARECENCIA.
La LGAP dispone que el procedimiento ordinario se tramita

mediante una comparecencia oral y privada, ante la Administración, en
la cual se admite y recibe la prueba y los alegados de las partes,
pudiendo efectuarse antes las inspecciones oculares y periciales
(artículo 309). No se establecen formalidades especiales para la
realización de la comparecencia, sólo que debe grabarse en lo posible, y
de ser así, el acta respectiva puede ser levantada posteriormente con la
sola firma del funcionario director, conservándose la grabación hasta la
conclusión del expediente (artículo 313). El acta deberá consignar el
lugar y fecha en que se realiza, el nombre y calidades de los presentes,
así como de los testigos y peritos, la declaración rendida o diligencia
realizada y cualquier otra circunstancia relevante. El documento se
confecciona y lee inmediatamente después del acto y será firmada por
los comparecientes, el órgano director y por las partes (artículo 270).
4.- ACTO FINAL
El acto final de todo procedimiento administrativo, debe ser

dictado por el órgano competente y por escrito.
( Artículo 247 -2 de la Ley General de la Administración

Pública )...”
SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. No. 73-
95 de las 10:30 horas del 21 de febrero de 1995.
DIRECCION JURIDICA
109
Tratándose de actos finales que impongan obligaciones, limiten,

supriman o denieguen derechos, o se separen del criterio seguido en
actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos, deben
ser motivados, como elemento formal del mismo (artículos 136.1). La
motivación puede consistir en la referencia explícita o inequívoca a los
motivos de la petición del administrado, o bien, a propuestas,
dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado la adopción
del acto, a condición de que se acompañe su copia (artículos 136.2)
El Tribunal Superior Contencioso Administrativo en su

jurisprudencia, ha realizado una clara diferenciación entre motivo y
motivación administrativa. Ha dicho que “... Por motivo se considera
generalmente la necesaria conformidad que debe existir entre el acto
administrativo y el propósito que le asigna la ley, o sea con el interés
público a satisfacer en el caso concreto, y es por lo tanto uno de los
elementos objetivos del acto administrativo.(Artículo 133 de la Ley
General de la Administración Pública) ...”, mientras que la motivación es
la obligación de hacer públicos “... en declaración formal, los motivos de
hecho y de derecho en virtud de los cuales se han dictado, de manera
que en ese sentido, la motivación está siempre ligada al motivo o a la
causa del acto administrativo. La motivación es el lado exterior y el
motivo el interno de un acto administrativo. El motivo es parte de la
sustancia del acto administrativo y la motivación es la manifestación
externa de ello, por lo que constituye uno de sus requisitos formales...”
(Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera. No. 348-98 de
las 11:00 horas del 14 de octubre de 1998)
5.- FORMALIDADES DEL RECURSO.
Los recursos no requieren una redacción ni una pretensión

especiales y basta para su correcta formulación, que de su texto se
infiera claramente la petición de revisión (artículo 348). Es por ello, que
han de interpretarse no de acuerdo con la letra de los escritos, sino
conforme a la intención del recurrente. Puede ser que el administrado
realice una calificación errónea, pero la Administración no puede
aprovecharse de ello para rechazarlo de plano, sino que al contrario,
debe dar el trámite que corresponde, con sólo que se infiera la petición
DIRECCION JURIDICA
110
de revisión. Por ejemplo, es muy común que cuando el jerarca es quien

a dictado el acto administrativo, el administrado en vez indicar que
establece un recurso de reposición o reconsideración como es lo
correcto (artículo 344.3), expresa que presenta apelación: si el recurso
está en tiempo, simplemente la Administración debe de tener por
interpuesta la reposición y darle el trámite correspondiente. Por otra
parte, no debe olvidarse que si el recurso carece de alguna formalidad
exigida por la ley o vicio que no produzca nulidad absoluta (como
autenticaciones, o especies fiscales), puede ser subsanado (artículos
260.2).
La equivocación del destinatario del recurso no afecta su

procedencia. El artículo 260.2 expresa que carece de relevancia el
hecho de que se haya interpuesto ante una autoridad incompetente,
siempre que el órgano competente pertenezca al mismo Ministerio
tratándose del Estado, o bien al mismo ente.
Si no consta la fecha de notificación del acto impugnado o de la

presentación del recurso, debe entenderse que el mismo ha sido
interpuesto en término (interpretación extraída de los artículos 247.1 y
288.1)
6.- FORMALIDADES DE LA RESOLUCIÓN QUE AGOTA LA VÍA

ADMINISTRATIVA
Los actos que resuelven recursos, deben ser motivados (artículo

136. b) y además es indispensable que el órgano que lo emita consulte
previamente al Asesor Jurídico de la Administración, debiendo contener
mención expresa de la consulta realizada y de la opinión del órgano
consultado, así como, de las razones por las cuales se aparta del
dictamen, si éste no es vinculante.
PLAZOS
En el procedimiento administrativo, los plazos son de gran

importancia, porque pueden llegar a ser requisito de validez de los actos
de la Administración o bien de los administrados, generar
DIRECCION JURIDICA
111
responsabilidad a los funcionarios que por culpa grave incurran en

retardo, e incluso determinan el nacimiento de los actos presuntos por
silencio administrativo. 117
La LGAP somete tanto a la Administración como al administrado a

los términos y plazos del procedimiento administrativo (255). “Los actos
que integran el procedimiento han de realizarse en un momento
determinado o en un lapso de tiempo determinado. Las normas
reguladoras suelen exigir que se practiquen en un momento (término) o
en un período de tiempo (plazo). Término, por lo tanto, es el momento
en que ha de realizarse un acto. Así, la práctica de una determinada
prueba, habrá de realizarse en la fecha y hora que se señala (...) Plazo
es un espacio de tiempo. El acto ha de realizarse, no en un momento
concreto, sino en cada uno de los momentos que componen el plazo.”
118
En cuanto a la Administración, se establece expresamente como

su obligación el resolver en tiempo, puesto que lo contrario se reputa
falta grave de servicio (artículo 329). Sin embargo, también nos dice la
ley, que el acto final recaído fuera de plazo es válido, salvo disposición
en contrario (artículo 329), por la sencilla razón de que por regla general
las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado
para ejercerlas (artículo 63). Solo en los supuestos expresamente
dispuestos por norma legal, en donde la competencia esté limitada por
razón del tiempo, su ejercicio está sujeto a condición o término de
extinción (artículo 63).
117 “Tiene tal importancia el tiempo en el procedimiento, que se ha llegado a definir este último como una
sucesión de momentos en el tiempo y a la teoría del procedimiento como ciencia del plazo. Sin llegar a tales
exageraciones, hay que reconocer la decisiva importancia del tiempo en todo procedimiento, y concretamente en le
procedimiento administrativo.
El tiempo opera de modo decisivo en la eficacia del acto en particular y en la de la serie o sucesión de
actos que integran un procedimiento. De tal modo que el tiempo puede llegar a ser un requisito del acto, bien de
validez –dando lugar a la ineficacia del acto realizado fuera del tiempo en que debe realizarse -, bien de
regularidad –dando lugar a la responsabilidad de los funcionarios -. Y hasta lo que determina el nacimiento de un
acto presunto por silencio administrativo.
De aquí la trascendencia práctica de cuantas cuestiones se deriven del tiempo en que han de realizarse los
actos y el cómputo de los plazos, ya que la “más ligera vulneración puede acarrear, en no pocos casos, auténticas
denegaciones de justicia.”
(González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1977,
pág. 365)
118 Ibidem, pág. 366
DIRECCION JURIDICA
112
La ley ha puesto remedio a la omisión de la administración en

resolver, mediante la creación del silencio administrativo (artículos 261,
330 y 331), pero debe tenerse presente que conforme al artículo 19 de
la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la
denegación presunta por silencio negativo, no excluye el deber de la
Administración de resolver en forma expresa. 119
La Sala Constitucional también ha sido muy clara en este sentido,
al expresar en su sentencia No. 998-98 de las 11:30horas del 16 de
119 “I.- El silencio administrativo, como lo reconoce la
doctrina y se plasma en nuestra legislación positiva, ciertamente
está concebido en provecho del administrado, como un medio para
enervar el perjuicio que a éste se le depararía con la
inactividad o la morosidad de la Administración. Tratándose del
silencio de signo negativo, que es el que interesa en la
situación bajo examen, el artículo 19-1, de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que cuando
se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no
notificare su decisión en el plazo de dos meses, el interesado
podrá considerar desestimada su instancia, al efecto de formular,
frente a esta denegación presunta, el correspondiente reclamo
administrativo o jurisdiccional, según proceda.- El mismo
artículo, en el párrafo siguiente, advierte que la denegación
presunta no excluye el deber de la Administración de dictar una
resolución expresa, y es así porque el instituto del silencio
está articulado en beneficio del administrado y no de la
Administración.- Ahora bien, supuesta la opción de reclamo
jurisdiccional, al administrado se le concede un plazo de un año,
que corre a partir del día siguiente a aquél en que se entiende
desestimada la petición, para interponer el proceso. Se trata,
como se advierte, de un lapso notoriamente más amplio que el que
se norma para accionar contra actos expresos. La justificación de
este dilatado plazo, es precisamente la de conceder al
administrado mayores oportunidades para considerar y resolver la
acción y de paso evitar que pueda ser sorprendido con un período
corto de caducidad. Obviamente este plazo es de interés público y
no puede interrumpirse por otra actividad que no se la
interposición del proceso (Ver, al respecto, Sentencia de esta
Sala, número 41 de 29 de abril de 1989).- (...)
III.- Invoca asimismo el recurrente, la violación de los artículos 329, 340 y 341 de la Ley General
de la Administración Pública y aunque advierte que el yerro se cometió por la no aplicación de esas normas
al caso, en realidad no está claro en qué pudo consistir la infracción. El primero de esos artículos impone a
la Administración el deber de resolver en tiempo y expresamente los reclamos de los administrados y en el
fallo no se hace cuestión de este deber. Ya se dijo que la denegación presunta no excluye el deber de la
Administración de dictar una resolución expresa. Los otros dos numerales se refieren a la caducidad del
DIRECCION JURIDICA
113
febrero de 1998, lo siguiente:

“... Como lo ha señalado con anterioridad esta Sala, del artículo 41
citado se derivan un conjunto de principios básicos a los que, tanto los
particulares como el Estado deben ajustar sus actuaciones a fin hacer
realidad el valor Justicia, de tal suerte que la administración está obligada
a pronunciase en un término razonable, en procura de tutelar los
derechos quebrantados y de garantizar a aquellos que lo solicitan, el
amparo del régimen de derecho, de hacer justicia “pronta y cumplida, sin
denegación y en estricta conformidad con la ley”. Así, en sentencia
número 1589-90 se indicó:
“[...], el derecho de petición, cuando reviste la forma particular de
derecho de accionar, previsto en el artículo 41 ibídem, implica que a los
administrados debe hacérseles justicia, es decir, resolver el diferendo que
les interesa, no sólo prontamente, sino también con pronunciamiento
sobre todos los extremos comprendidos en el debate, sin denegaciones
injustificadas como podrían ser los retrasos innecesarios, y en estricta
armonía con el ordenamiento que es aplicable en cada caso.”
Asimismo, en sentencia número 0661-91 de las trece horas

cincuenta y ocho minutos horas del veintisiete de marzo de mil
novecientos noventa y uno se agregó:
“"[...] no puede avalar el criterio del Banco accionado(...) en el
sentido que es su privilegio guardar silencio frente a los requerimientos
que le dirigen los administrados para dar por agotada la vía
administrativa. El sentido correcto de la libertad de petición, debe
concebirse, que sea en forma individual o colectiva ante la Administración
y el correlativo deber jurídico de ésta, de contestar a las pretensiones de
los interesados [...] El silencio de la Administración no es su derecho; al
procedimiento administrativo, no de la acción judicial, que fue lo que aquí se resolvió; de suerte que son
normas que ninguna pertinencia tienen en el asunto que aquí nos ocupa. Por otra parte, como lo observó el
Tribunal Superior en el fallo recurrido, no es cierto que la Ley General de la Administración Pública,
contenga disposiciones contrarias en este respecto a lo preceptuado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa. El artículo 261 de aquella ley es absolutamente consecuente y podría agregarse,
coincidente, con lo que sobre el mismo tópico disponen los artículos 19, 33, 37-2 y 41-1, inciso c), de este
último cuerpo normativo.-
IV.- Se declara sin lugar el recurso, con costas a
cargo del recurrente.”
SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. No. 3-90 de las 15:20 horas del 10 de enero
de 1990
DIRECCION JURIDICA
114
contrario, es una garantía en favor de los mismos particulares que tiene

como objeto evitar que se haga nugatorio el derecho fundamental a
obtener pronta respuesta de parte de la Administración; es decir, evitar a
todo trance, que los administrados sean injustamente agraviados en sus
derechos y en forma indefinida, por la inactividad de quien debe resolver
su requerimiento. Es por ello que los efectos del silencio negativo de la
Administración únicamente son procesales, dejando expedito el camino
de los tribunales de justicia, para que puedan acceder a ellos los
agraviados en defensa de sus intereses legítimos. Entender el silencio en
los términos del Banco, como una forma de denegar la pretensión del
interesado dejando transcurrir ociosamente el plazo, es concederle a la
Administración un privilegio que no tiene y contradecir un derecho
fundamental de obtener siempre la oportuna respuesta, sin denegación
de ninguna especie y conforme a la ley.”
De manera que, la administración no puede dejar de resolver los

asuntos sometidos a su conocimiento, alegando complejidad o falta de
tiempo, así como tampoco constituye una potestad de la administración
para dar por agotada la vía administrativa por medio del silencio negativo
o administrativo. (...) “
1.- COMPUTO DE LOS PLAZOS
Para la Administración los plazos se contabilizan en días

naturales, mientras que para el administrado se cuentan por días
hábiles.
Tratándose de plazos por meses, se cuentan de fecha a fecha. Si

en el mes de vencimiento no hubiese día equivalente a aquel en que
empieza el cómputo, debe entenderse que termina el último día del
mes. También los plazos por año deben computarse de fecha a fecha.
Como los términos y plazos son siempre futuros, empiezan a

correr a partir del día siguiente de la última comunicación, o bien de la
notificación del acto recurrible en el supuesto de los recursos,
tratándose de actos administrativos de alcance singular. Si son
DIRECCION JURIDICA
115
publicaciones, el cómputo se iniciará a partir de la última publicación

(artículo 256).
La Sala Constitucional ha sido muy enfática, en que los términos

dentro de los cuales puedan plantearse recursos, por respeto al debido
proceso, deben comenzar a contarse a partir del día siguiente en que se
ponga en conocimiento de los interesados -ya sea por notificación, aviso
o los otros medios que la ley disponga al efecto- el acto o la resolución
que pueden impugnar mediante el recurso correspondiente.120
Aquí debe recordarse, que la publicación que suple la notificación

se hace por tres veces consecutivas en el Diario Oficial y los términos
se contabilizan a partir de la última (artículos 241.4).
Por otra parte, tratándose de notificaciones defectuosas por

haberse realizado por un medio inadecuado, fuera del lugar debido u
omisa en cuanto a una parte cualquiera de la disposición del acto, es
absolutamente nula, pero se tiene por hecha en el momento en que
gestione la parte o el interesado, dándose por enterado en forma
expresa o implícita. La notificación defectuosa por otros vicios, se tiene
por válida si la parte o el interesado no gestiona su anulación dentro de
los diez días posteriores a su realización (artículo 247)
El vencimiento de los plazos para los administrados, opera el

mismo día en que finaliza en cada etapa del procedimiento, al cierre
normal de la oficina administrativa respectiva. Los horarios de trabajo y
despacho al público de las oficinas públicas, se fijan por decreto o
reglamento, y rige la hora dada por el reloj del Despacho (artículo 266).
Cabe preguntarse, ¿qué sucede cuando la Administración tiene asueto
a partir de medio día y el administrado debe cumplir con un plazo? Aquí
debemos aplicar supletoriamente el Código Procesal Civil 121 y tenerlo
por prorrogado hasta por el día hábil siguiente. Tratándose de la
Administración, como los días son naturales, los plazos siguen corriendo
aunque existan de por medio asuetos o feriados.
120 En este sentido, la resolución No. 4013-92 de 18 de noviembre de 1992

121 Artículo 147 del Código Procesal Civil: “Si el día final de un plazo fuere inhábil, se tendrá por prorrogado
hasta el día hábil siguiente. La misma regla se aplicará cuando se declare de asueto parte de ese día final (...)”
DIRECCION JURIDICA
116
La ley contempla también la posibilidad de que se de un

vencimiento anticipado de los plazos, si antes se cumplen todos los
actos para los que estaba destinado (artículo 257)
2.- PRÓRROGA
Los plazos establecidos por la ley o reglamento son

improrrogables, por lo que una vez transcurridos, se pierde el derecho
dejado de usar en término, rigiendo el principio de preclusión, que
impide retrotraer etapas ya cumplidas del procedimiento.
Sin embargo, aquellos otorgados por el órgano director del

procedimiento, pueden ser prorrogados por esta autoridad, hasta en una
mitad más, en los casos en que sea necesario o conveniente, previa
demostración de la parte interesada, de los motivos que lo aconsejen,
salvo que haya mediado culpa de la parte, o bien, que la dilación en la
tramitación pueda lesionar intereses o derechos (artículo 258). La
solicitud de prórroga debe hacerse antes del vencimiento del plazo,
debidamente motivada y con las pruebas del caso (artículo 258), y lo
anterior es lógico, puesto que no puede prorrogarse un plazo que no
existe. Es conveniente indicar, que la decisión de la Administración que
confiere la prórroga, debe ser siempre motivada y fundada. Por otra
parte, la prórroga inicia a correr a partir de la notificación del acto que
ordena la ampliación.
Existe en consecuencia, un margen de discrecionalidad de la

Administración para decidir sobre la procedencia de la prórroga, pero
debe siempre tenerse en cuenta el interés público.
La resolución administrativa que concede o deniega la prórroga es

un acto de trámite y por lo tanto no es susceptible de impugnación
independiente, y el que haya sido denegada indebidamente la solicitud,
podría ser motivo de impugnación del acto final, por indefensión, si el
administrado demuestra que por la índole y complejidad de las
cuestiones planteadas, el tiempo era insuficiente.
3.- SUSPENSIÓN DE LOS PLAZOS

DIRECCION JURIDICA
117
Dice el viejo adagio, que nadie está obligado a lo imposible. Es

por ello, que la LGAP contempla la fuerza mayor como causa de
suspensión de los plazos, alegación que debe realizarse dentro de los
ocho días siguientes a su cesación, simultáneamente con el acto
impedido por esa fuerza mayor, todo bajo pena de que se rechaza la
suspensión solicitada (artículo 259).
Resulta importante señalar, que la negativa de la Administración o

el obstáculo puesto por la misma para el examen del expediente
administrativo, se reputa como fuerza mayor, por lo que deben
reponerse los términos hasta el momento en que se produjo la negativa
o el obstáculo. (artículo 259)
La solicitud no suspende el procedimiento, y si se acoge, se

repone el trámite al momento en que se inició la fuerza mayor.
Cabe destacar, que si el órgano director del procedimiento o los

otros órganos administrativos que pueden intervenir, no cumplen los
plazos establecidos por la ley para dictar y ejecutar los actos de trámite
o bien el acto final, y ello se debe a fuerza mayor, o por cualquier otra
razón, deben comunicarlo a las partes y a su superior, explicando las
razones y fijando un nuevo plazo, que no puede exceder el término
original.122 La culpa del servidor en el retardo, si es grave, puede
122 “En reiteradas ocasiones esta Sala ha dicho que si la
Administración no puede resolver el reclamo del administrado
dentro del plazo legalmente establecido, que en el caso concreto
es de treinta días, debe poner ello en conocimiento del
interesado e indicarle, al menos, el trámite que se le ha dado,
su estado actual y la fecha en que probablemente se le resolverá.
Como no lo hizo así la correcurrida Comisión Técnica de
Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pese
a la tramitación que le ha dado a dicha gestión, se ha producido
la alegada violación a lo dispuesto en el artículo 41
constitucional, pues en este caso no se trata del derecho puro y
simple de información, sino de un reclamo administrativo cuya
falta de resolución implica una denegatoria de justicia
administrativa. En consecuencia, el recurso resulta procedente y
así debe declararse”. (Sala Constitucional resolución No. 232-95
de 13 de enero de 1995)
DIRECCION JURIDICA
118
generarle responsabilidad disciplinaria, y civil tanto para él como para la

Administración (artículo 263). No debe olvidarse aquí, que todo servidor
público está sujeto a responsabilidad disciplinaria, cuando sus actos se
oponen al ordenamiento jurídico y ha actuado con dolo o culpa grave;
además, para determinar la existencia y el grado de la culpa o
negligencia, al apreciarse el vicio, debe tomarse en cuenta la naturaleza
y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiéndose que cuanto
mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus funciones, con
relación al vicio, mayor es el deber de conocerlo y apreciarlo
debidamente (artículos 211 y 213)
4.- INTERRUPCIÓN
La interposición de los recursos administrativos contra los actos

del procedimiento, si la ley los concede, interrumpen los términos, y en
estas circunstancias es irrelevante que el recurso haya sido interpuesto
ante autoridad incompetente, siempre y cuando el órgano competente
pertenezca al mismo Ministerio o al mismo ente, tratándose de
entidades descentralizadas.123 Tampoco es importante que el recurso
padezca de defectos formales insustanciales, si son subsanados dentro
del plazo que se otorgue (artículos 260 y 68).
123 “...IV. Se alega acto consentido en virtud de que el actor

impugnó el cobro del tributo ante el Ministerio de Hacienda, y no
ante el Tesorero Nacional. De conformidad con los artículos 68 y
260. 2) de la Ley General de la Administración Pública, no
perjudica al interesado la presentación del reclamo o de los
recursos contra un acto administrativo, ante un órgano diferente
a aquel en que debía presentarlo, siempre y cuando ambos
pertenezcan al mismo Ministerio o al mismo ente en tratándose de
entidades descentralizadas. En el caso de autos, el superior
jerárquico del Tesorero Nacional, es el Ministro de Hacienda,
ante quien fue presentado el recurso correspondiente, por lo que,
para los efectos que interesan en este proceso, no se ha dado la
figura del acto consentido, que nace precisamente por la falta de
impugnación en vía administrativa...” SALA PRIMERA DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA. No. 346-90 de las 10:35 horas del 7 de
diciembre de 1990.
DIRECCION JURIDICA
119
5- REDUCCIÓN DE PLAZOS.
La ley permite que los plazos y términos del procedimiento

administrativo, destinados a la Administración, pueden ser reducidos o
anticipados, por razones de oportunidad o conveniencia, previa
resolución del órgano director del procedimiento.
Sin embargo, los destinados a los administrados interesados en el

procedimiento o bien terceros, no pueden ser reducidos sino por
razones de urgencia. Cabe aquí recordar el artículo 226 establece la
posibilidad de que la Administración pueda prescindir de cualquier
formalidad del procedimiento, lo que incluye los plazos y términos, en
casos de urgencia para evitar daños graves a las personas o
irreparables a las cosas. Por supuesto que es necesario una resolución
expresa y motivada.
6.- PLAZOS PARA DIVERSOS ACTOS.
La lista que se consigna a continuación, no pretende ser más que

un elenco ilustrativo de plazos contenidos en nuestra LGAP, y por
supuesto, no agotan ni comprenden la totalidad.
Los actos de mero trámite y la decisión de peticiones de ese

carácter, deben producirse dentro de tercer día (artículo 262.a).
La notificación debe efectuarse dentro de los tres días posteriores

a la emisión del acto que se notifica o la producción de los hechos que
deben darse a conocer (artículo 262.b).
La subsanación de defectos se realiza en el plazo de diez días (artículos

287)
Para tramitar los informes y recibir la prueba en caso de
recusación, el superior cuenta con el plazo de cinco días (artículo
236.4).
Los dictámenes, peritajes e informes técnicos deben emitirse diez

días después de solicitados y los meros informes administrativos no
DIRECCION JURIDICA
120
técnicos en tres días (artículo 262 c y d).
Las citaciones deben realizarse al menos con tres días de

anticipación, sin que excedan de quince días, salvo casos de urgencia
donde se puede prescindir del plazo (artículo 250).
Cuando un interesado debe realizar un tramite, ha de hacerlo en el

plazo de diez días (artículo 264).
La citación a la comparecencia oral debe realizarse con quince

días de anticipación (artículo 311).
Finalizada la comparecencia oral, la Administración ha de dictar el

acto final, dentro del plazo de quince días, salvo que quiera introducir
hechos nuevos o completar la prueba, en cuyo caso debe consultar al
superior, quien en 48 horas debe decidir si aprueba o no lo anterior,
fijando un plazo máximo de 15 días más para otra comparecencia
(artículo 319).
El procedimiento administrativo debe concluirse por acto final,

dentro de los dos meses posteriores a su iniciación (artículo 261). El
plazo establecido por la ley es muy corto. Si tomamos en cuenta el
tiempo que debe mediar para la verificación de la comparecencia oral y
privada, y el que ocupan las demás actuaciones, como evacuaciones
de prueba pericial muy especializada, e incluso las posibles prórrogas
que se concedan, es muy difícil para la Administración, aún cuando
actúe con diligencia y celeridad, completar el procedimiento en tan poco
tiempo. En mi opinión lo adecuado es una reforma legal, para extender
el plazo a seis meses.
Los recursos ordinarios se deben interponer dentro del término de

tres días tratándose del acto final y veinticuatro horas para los actos de
trámite, contados a partir de la notificación del acto (artículo 346), salvo
que el acto final emane del jerarca, en cuyo caso el recurso de
reposición debe formularse dentro del término de dos meses según el
artículo 33.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
DIRECCION JURIDICA
121
La tramitación de la fase de revisión por recurso ordinario contra el

acto final, debe realizarse dentro del término de un mes, contado a partir
de la presentación del recurso (artículo 261.2.).
El dictamen obligatorio del Asesor Jurídico, previo al agotamiento

de la vía administrativa, ha de rendirse dentro de los seis días siguientes
a su recibo, sin suspensión del término para resolver (artículo 356).
La notificación de la resolución que resuelva sobre el recurso de

queja, ha de practicarse en el plazo de quince días, a contar desde que
se formuló la queja (artículo 358.4).
Cabe indicar que existen actos sin plazo, como por ejemplo la
rectificación de errores materiales, que puede realizarse en cualquier
momento (artículo 157).
REFLEXIÓN FINAL
El Derecho Administrativo fue ideado y construido para proteger

los derechos de los ciudadanos frente a la Administración. En
consecuencia, la actuación de la Administración debe realizarse dentro
de los cauces de un procedimiento que fue pensado por el legislador
como rápido y flexible, para que sirva de mecanismo hacia un
funcionamiento eficaz y eficiente de la Administración, y a la vez, de
garantía al administrado, salvo los casos de urgencia o de excepción,
restrictivamente regulados.
DIRECCION JURIDICA
122
ANEXO 6
COMENTARIO DEL LIC. RONALD HIDALGO CUADRA
En las primeras disposiciones del Libro Segundo de nuestra Ley General

de la Administración Pública nos encontramos con algunos artículos que
recogen el principio general de informalismo. Concretamente, el artículo
224 refiere que las normas de este Libro deberán interpretarse en forma
favorable a la admisión y decisión final de la petición que ha dado origen
al procedimiento, pero el informalismo no puede invocarse para subsanar
nulidades absolutas. Asimismo, el 269 demanda que la actuación
administrativa se lleve a cabo con arreglo a normas de simplicidad, entre
otras. El artículo 223, por su parte, establece los casos en que existe
nulidad absoluta: a) Cuando la formalidad omitida hubiere podido cambiar
la decisión final y b) Cuando se cause indefensión. Una tercera fuente de
nulidad absoluta es la previsión normativa expresa que así califique la
trascendencia del vicio.
Estas normas las encontramos al inicio de las regulaciones sobre

procedimiento por lo cual tienen un valor que trasciende a su mera
presencia en la Ley General pues ejercen un papel fundamental como
criterios de interpretación del resto del ordenamiento procedimental
(artículo 364 LGAP).
Los principios doctrinales del procedimiento administrativo tienen esa

misma aspiración de generalidad, en tanto se recurre a ellos para
delimitar y hacer equitativos los alcances del texto legal, o bien para suplir
DIRECCION JURIDICA
123
las omisiones de la norma. Poseen, por ende, una vocación de

universalidad en el ámbito procedimental. Los principios generales del
procedimiento administrativo son de observancia para toda la
Administración Pública. Con ello los principios ejercen no sólo una labor
de depuración del ordenamiento procedimental, sino también de
integración por cuanto las lagunas normativas y las posibles
interpretaciones se solventan bajo un mismo principio orientador, a pesar
de la variedad de procedimientos aplicables.
Lo hasta aquí expuesto no parece originar ninguna discusión. Pero

cuando nos acercamos más al tema que es objeto de este taller, nos
percatamos que, a la par de los principios “propiamente procedimentales”,
como es el de informalismo que comentamos gracias a la amplia
exposición de la licenciada Víquez Cerdas, existen otros principios
generales propios de la función sustantiva a la que el procedimiento
instrumentaliza y sirve. De esta forma, la igualdad, la buena fe, el control
de la legalidad en la contratación administrativa, la presunción de
inocencia, etc., son también, principios generales aplicables a la conducta
administrativa. Estos principios sustantivos ejercen una notable presión
sobre el procedimiento administrativo. La publicidad de las actuaciones de
la Administración Pública entra en tensión frente al secreto del expediente
del procedimiento destinado a establecer sanciones disciplinarias,
mientras que ello no sucede en ese grado frente a otros procedimientos.
¿Cuál principio general es el prevalece?
Veamos esto referido al principio de informalismo. Resulta que las reglas

que hemos enunciado al inicio de nuestro comentario, se ven afectadas
por cuanto los diferentes procedimientos presentan también diversos
matices dependiendo de la especialidad de la materia sobre la cual versa
el objeto de ese procedimiento, afectando la vocación de generalidad del
principio de informalismo.
Si nos ubicamos en la Ley Orgánica del Ambiente, su artículo 112 señala

que el Tribunal Ambiental Administrativo no estará sometido, admitiendo la
posibilidad de instar, por denuncia oral, el curso de una investigación, bajo
la condición de su posterior ratificación. Evidentemente, por los intereses
que están de por medio, el impulso de oficio, la celeridad y la ausencia de
DIRECCION JURIDICA
124
formalidades, la actuación fuera de la sede normal y las medidas

cautelares a adoptar, tengan la máxima elasticidad en este procedimiento.
Podríamos afirmar que la formalidad es más atenuada en relación con el
esquema de regulación general contenido en el Libro Segundo de la
LGAP, por los valores que están de por medio y los fines que persigue la
Administración Pública en materia ambiental.
Si nos ubicamos en el régimen de contratación administrativa, el principio

de informalismo pasa al otro extremo, a tal grado que ciertas normas de la
LGAP, reflejo de ese principio, no resultan plenamente compatibles en
razón de la estricta observancia de ciertas garantías para los que
participan en una licitación pública, derivadas de principios sustantivos
fundamentales de la contratación administrativa como el de publicidad e
igualdad entre los oferentes. Por ejemplo, el artículo 289 de la LGAP
permite que, si la petición desaparece o se extravía, pueda ser repuesta
sin mayor consecuencia para el interesado. Lógicamente esta disposición
no tiene cabida en materia de contratación administrativa en relación con
la presentación de las ofertas pues sería contrario a los principios propios
de este tema la reposición de una plica ante el extravío o pérdida. Otra
situación similar se presenta con el artículo 68 de la LGAP. Esta es una
norma del Libro Primero gracias a la cual una petición puede tenerse por
presentada en tiempo, si se planteó ante un órgano incompetente pero
perteneciente a la estructura orgánica del Ministerio o entidad
descentralizada competente para conocerla. Esta norma, claramente
inspirada en una proclama antiformalista, no encaja cuando nos
trasladamos a un procedimiento para seleccionar a un contratista público.
La aparición de una oferta con posterioridad al plazo para su recepción,
bajo la consigna de haber sido planteada erróneamente ante otra oficina,
no puede aceptarse pues están de por medio otros principios propios y
especiales de la contratación administrativa, como el de control de los
procedimientos, de legalidad y, especialmente, de igualdad entre
oferentes, que imponen un mayor rigor de la forma, si lo comparamos con
el estatuto procedimental que contiene la Ley General de la
Todo ello nos conduce a afirmar que los principios del procedimiento
administrativo pueden verse afectados por los principios generales del
DIRECCION JURIDICA
125
Derecho Administrativo que sean aplicables a la actividad sustantiva

sobre la que va a versar un procedimiento, a tal grado que los principios
propiamente “procedimentales” pueden llegar a ceder su sitio a los
principios generales del Derecho Administrativo propiamente sustantivo.
La relevancia de estos principios jurídicos materiales ha cobrado un papel
preponderante ante la insuficiencia de la legalidad escrita de tal forma que
el cauce de la actividad administrativa pueda encaminarse por sendas
correctas frente a las garantías y derechos del administrado. Los
principios generales del Derecho vienen a desempeñar un notable rol en
la articulación del bloque de legalidad escrito al que se encuentra
sometida la Administración Pública, en especial frente al ejercicio de
potestades discrecionales, para apreciar conceptos jurídicos
indeterminados o en fin, para suplir las deficiencias de la norma escrita.
Como veremos, el Libro Segundo de la LGAP no se libra de las
limitaciones propias de la legalidad escrita, por lo que el papel de los
principios generales es muy relevante. Lo que podemos observar con
cierta frecuencia son puntos de tensión entre los principios generales
sustantivos o procedimentales, que exigen una solución.
Lo expuesto se refleja en las incontables variantes de procedimientos

administrativos. Con ello la vocación del Libro Segundo de la Ley General
de la Administración Pública, de servir de marco general y de esquema
interpretativo universal del resto del régimen procedimental, se afecta
sensiblemente.
Pero independientemente de estos matices, el principio de informalismo se

traduce en una regla fundamental consistente en la exclusión de
formalidades no esenciales, la interpretación más favorable a admitir para
su atención la petición del particular y que la nulidad absoluta tiene un
carácter excepcional, enunciados que forman parte del “núcleo duro” del
principio y por ende, sobrevive a las especialidades y colores de cada uno
de los procedimientos que pueda mostrar nuestra Administración Pública.
En realidad el procedimiento administrativo no debe ser una carrera de
obstáculos, sino el cauce por el cual transite la función administrativa con el
fin de procurar el acierto en la decisión junto con el respeto a los derechos e
intereses del particular. Nos ocuparemos de lo relativo a la nulidad absoluta
con mayor detalle, por razones de tiempo.
DIRECCION JURIDICA
126
El primer supuesto para la nulidad absoluta es la omisión de formalidades

sustanciales, entendiendo por tales aquellas que hubieren tenido la virtud
de variar la decisión final. Este primer enunciado, la omisión de
formalidades sustanciales, es muy amplio. Por ello ha de enfrentarse a
cada caso concreto. La experiencia practica nos ofrece ejemplos de
cómo las partes pueden hacer uso de esta norma; así, en materia
probatoria las partes arguyen que determinada prueba debe ser admitida,
aún después de celebrada la comparecencia oral y privada, la cual al
parecer del interesado debe ser admitida estimando que por su
importancia, podría inclinar la decisión en determinado sentido. Aquí el
órgano director se encuentra en la difícil encrucijada de optar por dar
aplicación a la regla formal de que la parte tiene la carga de la prueba,
derecho que debe ejercer en la comparecencia, bajo “sanción de
caducidad” y si no ofreció la prueba no podrá admitirse una petición en
ese sentido, según lo preceptúa el 317 de la LGAP; o bien, del otro lado,
prevenir cualquier nulidad absoluta y admitir la prueba pues, hasta que no
se introduzca al expediente, no se sabe, a ciencia cierta, si tenía la virtud
de modificar el acto final. No se trata de una típica prueba “para mejor
resolver” en sede judicial que, por esencia, es complementaria a la ya
constante en el expediente. A fin de cuentas, el órgano director tiene el
deber de realizar las averiguaciones necesarias para alcanzar el “grado”
satisfactorio de verdad real, lo cual nos inclina a pronunciarnos por su
admisibilidad, aún cuando hubiere caducado la oportunidad para ofrecer
prueba.
El segundo supuesto que da entrada a la nulidad absoluta en el

procedimiento administrativo es la indefensión, que en el fondo, no es
más que una concretización del supuesto de la omisión de formalidades
que puedan modificar el acto final. La necesaria participación del
afectado, o de quienes puedan resultar afectados en sus derechos
subjetivos o intereses legítimos, busca asegurar el acierto de la
Administración Pública en la resolución que se va a adoptar. El dar un
plazo menor a los quince días entra la notificación de la citación y la fecha
de la comparecencia, el no indicar en la resolución inicial claramente en
cuanto se estima una posible responsabilidad civil, si la nulidad absoluta
evidente y manifiesta que pueda declararse en el procedimiento tiene
DIRECCION JURIDICA
127
consecuencias civiles para alguna de las partes en qué consisten y su

estimación, la falta de fundamentación de un rechazo de prueba, la
introducción de supuestos nuevos para declarar una nulidad absoluta sin
haber dado oportunidad para contradecirlos, etc., son supuestos en que
se produce indefensión y la consecuente nulidad de lo actuado, sin que
sea posible llevar adelante el procedimiento administrativo hasta tanto no
se reponga la resolución o la actuación viciada de nulidad absoluta.
Es oportuno en este momento hacer cita del Voto No. 2155-97 de las 9:57
horas del 18 de abril de 1997, por el cual la Sala Constitucional afirmó: “A
partir de la anterior relación de hechos, se tiene claro que el
procedimiento administrativo seguido contra el recurrente no ha concluido,
y que en consecuencia dispone aún de amplias oportunidades para
reclamar en esa misma vía contra los vicios y omisiones que ha venido a
argumentar aquí.” Parece que la Sala Constitucional estima prematuro el
amparo por infracciones procedimentales que lastimen el debido proceso,
si el procedimiento aún no ha sido resuelto por acto final ya que es posible
que sea corregido el vicio que motiva acudir ante la Sala. Esta posibilidad
debe descartarse, a nuestro juicio, pues no parece ser ese el sentido de lo
resuelto por el Tribunal Constitucional. El debido proceso puede ser
tutelado en la sede constitucional frente a actuaciones erradas del órgano
director que han deparado nulidades absolutas y en tales circunstancias el
procedimiento no debe continuar, pues a no dudarlo, el acto final no sería
acertado, sin que sea necesario esperar hasta que éste se dicte, en
detrimento de la lesión a los principios de celeridad y eficiencia. La sola
amenaza a una lesión al debido proceso se consume en el acto final es
atendible por la vía de amparo, aún cuando el procedimiento
administrativo no hubiere sido resuelto por acto final.
El tercer supuesto de nulidad absoluta se produce cuando la ley ha

sancionado lo actuado con esa consecuencia jurídica. Aquí la operación
de subsunción no parece entrañar dificultades, pues no hay mayor
margen interpretativo para declarar la nulidad absoluta una vez
constatado el supuesto de hecho que la genera. Sin embargo, pueden
presentarse situaciones poco claras. Un ejemplo de esto nos lo da el
precepto que recoge el artículo 247 de la LGAP. Leemos en esta norma
que: “La comunicación hecha por un medio inadecuado, o fuera del lugar
DIRECCION JURIDICA
128
debido, u omisa en cuanto a una parte cualquiera de la disposición del

acto, será absolutamente nula...”, pero es a partir de aquí donde empiezan
los problemas “... y se tendrá por hecha en el momento en que gestione la
parte o el interesado, dándose por enterado, expresa o implícitamente,
ante el órgano director competente”. Mientras la norma proclama la
condena de la notificación defectuosa, arrojándola al fuego de la nulidad
absoluta, acto seguido procede a declarar que, francamente, nada ha
pasado si el interesado gestiona o insta los autos, dándose por enterado
de su contenido, todavía omiso o defectuoso, lo cual puede propiciar
confusiones innecesarias. Pasando a otra norma, el artículo 268 de la
LGAP exige que la actuación administrativa se realice dentro de la sede
normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia,
so pena de nulidad absoluta. A nuestro parecer, la nulidad absoluta es una
sanción muy estricta. La regla es que los entes públicos tienen una
competencia que abarca el territorio nacional, salvo los casos bien
conocidos de descentralización territorial (JAPDEVA, municipalidades).
Las excepciones para actuar fuera de la sede normal, son dos: 1) Por la
naturaleza del acto que se va a llevar a cabo y, 2) Por razones de urgente
necesidad. Si las partes están de acuerdo en celebrar la comparecencia
oral y privada en un lugar distinto de la sede normal del órgano, el
“formalismo” de actuar en la “sede normal” no puede sobreponerse a la
posibilidad de acercarse a la verdad real y de que las partes puedan
ejercer mejor su derecho de defensa si la comparecencia se realiza en el
sitio donde se encuentra la obra que es objeto de la investigación y la
defensa de la parte o la declaración de un testigo-perito puede ser más
ilustrativa; al fin y al cabo la privacidad de la comparecencia está en
función del interés de las partes, no de la Administración. No nos
ubicamos en el caso de las inspecciones oculares o periciales, sino más
bien en que la parte desea que el órgano director reciba sus argumentos,
teniendo a su disposición la apreciación directa de las condiciones de
hecho relevantes para el caso. Por otro lado, no todas las instituciones
públicas tienen una “sede normal”: las necesidades de procurarse un
local idóneo lleva a muchas organizaciones a verse obligadas a arrendar
inmuebles para alojar una parte de sus oficinas, oficinas que quedan
diseminadas. De igual manera, una entidad puede enfrentarse con que no
cuenta con una infraestructura idónea para un procedimiento
administrativo en que exista un número considerable de partes, que
DIRECCION JURIDICA
129
deben comparecer junto a sus abogados y, eventualmente, con sus

propios testigos. La sanción de nulidad absoluta para estas situaciones
es, lógicamente, inaceptable y el rigor de la norma debe ser ponderado.
¿Y la nulidad relativa? La línea fronteriza que delimita la nulidad relativa

de la absoluta, va perdiendo pertinencia, precisamente por la necesaria
eficacia, celeridad y simplicidad que debe observar la Administración
Pública en sus actuaciones procedimentales. En realidad, la nulidad
relativa no parece estar presente en el rito procedimental. Sencillamente,
si es acusado o apreciado un yerro, el órgano director, por eficacia y
economía procesal, procede a la subsanación, sin que la nulidad relativa
hubiere sido declarada como tal y sin que curso de los autos sufra
mayores retrasos o inconvenientes. De alguna manera, los mecanismos
para subsanar y la prevalencia de un principio informalista, nos pueden
llevar a la convicción de que, realmente, es la nulidad absoluta la que
tiene, por decirlo de alguna forma, entidad propia. La nulidad absoluta no
puede ser disponible por las partes, sí es declarada como tal respecto de
actuaciones procedimentales y sí posee efectos propios.
Una reflexión se impone en lo concerniente a la previsión que consignan

los artículos 219 y 226 de la LGAP. La “urgencia” y la necesidad de
“evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas”, son las
causales que permiten prescindir de una o de todas las formalidades del
procedimiento, incluso de la comparecencia oral. La norma es criticable
por varias razones. En primer lugar, la situación de mera urgencia –sin
ningún calificativo adicional- no parece tener la fuerza suficiente para
permitir la quiebra de las piezas angulares del procedimiento
administrativo, en suma, del principio de legalidad, incluso en detrimento
de derechos fundamentales del administrado como el de defensa. La
extensión de esta norma a los procedimientos de contratación
administrativa resulta especialmente grave pues se afectan principios
constitucionales ya delineados por la Sala Constitucional124. Por otra
124 El artículo 80 de la Ley de la Contratación Administrativa tiene una redacción que guarda una estrecha y por
ello, peligrosa cercanía con las normas citadas de la LGAP. No obstante, la Administración Pública está obligada a
solicitar la autorización a la Contraloría General de la República para prescindir de una o de todas las formalidades
del procedimiento de contratación aplicable o para crear procedimientos sustitutivos ante situaciones de urgencia o
para evitar daños a las personas y irreparables a las cosas, lo cual mitiga los efectos perniciosos de esa norma, pero
no nuestros reparos.
DIRECCION JURIDICA
130
parte, los daños graves a las personas o irreparables a las cosas es una
importación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que determina una decisión bajo el empuje de intereses
privados. Entendemos, como lo hace el juez contencioso administrativo,
que no puede dejarse de lado una cuidadosa ponderación del interés
público y el deber de la Administración Pública de dictar actos
administrativos con objetividad y acierto, finalidad en la cual el
procedimiento administrativo tiene un papel importante. Recordemos que,
antes de optar por omitir todo o una parte del procedimiento, bien puede
acordarse una decisión provisional, con la caución necesaria, cuando lo
demanden razones de necesidad o conveniencia para el interés público
(artículo 332 LGAP), alternativa que resulta más proporcionada por los
intereses que pueden lesionarse en forma ilegítima que la posibilidad de
suprimir una parte o todo un procedimiento sin posibilidad de acudir a
mecanismos procesales impugnatorios que prevengan una indebida o
errónea aplicación de lo autorizado por los numerales 219 y 226 de la
LGAP. Estas normas no contemplan el derecho para recurrir
administrativamente ante la misma entidad cuando se hiciese uso de
ellas. El control judicial, que sí esta previsto, puede llegar a convertirse en
una tutela inocua por tardía, amén de la consideración de que nuestro
régimen de medidas cautelares se contrae a una medida suspensiva, por
lo que no resulta posible una tutela judicial efectiva de situaciones que
demanden del juez otro tipo de provisiones, útiles y necesarias, para
asegurar los resultados de una futura sentencia estimatoria de la
pretensión.
El régimen de plazos que tiene nuestra Ley General de la Administración

Pública opta por la celeridad, restringiendo la posibilidad de prórrogas y la
celebración de más de dos comparecencias, etc. De nuevo nos
encontramos con que la celeridad es un principio que puede adoptar
matices diferentes según la materia sobre la cual versa el procedimiento.
Si bien la LGAP puede favorecer la reducción de plazos, ello no sería
posible en un procedimiento de contratación si esa reducción limita la más
amplia participación de potenciales oferentes, pues de lo que se trata es
de que la Administración Pública pueda obtener la oferta más ventajosa,
desde todo punto de vista. Si el bien o la obra son muy especializados,
una oferta no puede ser elaborada seriamente en un plazo corto.
DIRECCION JURIDICA
131
Nuevamente, una tensión de principios.
Detengámonos en algunas normas que presentan dificultades. Si el

artículo 267 señala que las actuaciones administrativas se realizarán en
días y horas hábiles y que para actuar en tiempo inhábil se requiere de
previa habilitación, no parece congruente que los plazos para la
Administración comprendan los días inhábiles como lo contempla el
numeral 256. También es preciso reconocer que, a pesar de una
preocupación por la celeridad, la misma Ley General introduce una rigidez
que puede resultar adversa al interés público o bien, no compatible con
los principios generales que rigen la materia sobre la cual versa el
procedimiento. Se trata del artículo 296, que afecta el tema de plazos. Por
esa inadvertida norma, como muchas otras del Libro Segundo, se hace
una declaración con firmeza: en el despacho de los expedientes se
guardará el orden riguroso de presentación con responsabilidad
administrativa del funcionario que no atienda este mandato. A no dudarlo
es una sana pretensión que busca introducir objetividad en la conducta
administrativa de tal forma que no se favorezca, indebidamente a una
persona cambiando de sitio su gestión para que sea atendida más
prontamente. Sin embargo, como podrá comprenderse, los expedientes
toman cursos distintos una vez que se empiezan a sustanciar y,
eventualmente, el mismo interés público puede demandar la atención
privilegiada de un asunto en relación con los demás. La multiplicidad de
procedimientos de que está plagada nuestra Administración Pública
provoca que la vocación de universalidad de esta regla vaya palideciendo
para finalmente tornarse en una norma inoperante, como muchas otras
del Libro Segundo.
DIRECCION JURIDICA
132

Ministerio de Hacienda-Manual de Procedimientos y Anexos-0

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15 DE JULIO DEL 2001

El presente Manual se emite atendiendo instrucciones superiores emanadas por

La finalidad del presente Manual es la de asegurar el fiel cumplimiento de los

En dicho Manual se establecen disposiciones generales que deben acatar las

Asimismo, se adjuntan algunas conferencias dictadas en el Seminario-Taller de

Este Manual entra en vigencia a partir del 15 de julio del 2001, es de

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA DETERMINACIÓN DE

REQUISITOS DE LA RELACIÓN DE HECHOS...............................................................4

FACULTAD PARA AMPLIAR EL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO...............................4

PARTES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE NULIDAD ABSOLUTA................................4

VERIFICACIÓN DE LA VERDAD REAL...........................................................................4

EVACUACIÓN DE LA PRUEBA ANTES DE LA AUDIENCIA ORAL...............................4

AUDIENCIA POR PRUEBA DOCUMENTAL....................................................................4

PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER...............................................................................4

INFORME DEL ÓRGANO DIRECTOR.............................................................................4

RESULTADO DE LA RESOLUCIÓN FINAL.....................................................................4

ASPECTOS PRÁCTICOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,

CONFERENCIA LICDA. ANA LORENA BRENES ESQUIVEL........................................4

COMENTARIO DEL LIC. GEOVANNI BONILLA GOLDONI............................................4

CONFERENCIA DEL DR. FEDERICO SOSTO LOPEZ...................................................4

FORMALIDADES Y PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO................4

CONFERENCIA DE LA LCDA. CRISTINA VIQUEZ CERDAS..........................................4

COMENTARIO DEL LIC. RONALD HIDALGO CUADRA.................................................4

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL

- El presente Manual, se emite con la finalidad de asegurar el fiel

- Están sujetos a responsabilidad administrativa todos los funcionarios de

- El Ministro de Hacienda conformará un Organo Director de

- En los demás casos, le corresponderá a las diferentes dependencias de

- Cuando en los informes de la Contraloría General de la República o de

- Igualmente, si los informes vienen sin determinar presuntos

- No se procederá a la conformación de Organo Director de

- Una vez que se haya determinado los presuntos responsables, se

- El Organo Director del Procedimiento deberá nombrarse ya sea por el

- Los Organos Directores de Procedimiento, se nombraran con la

- Es responsabilidad del Organo Director del Procedimiento investigar la

- En los casos en que dicha sanción sea merecedora de despido, si el

- No podrán imponerse dos veces, por los mismos hechos, sanciones de la

Las disposiciones del presente Manual, serán aplicables para:

- El trámite y resolución de los procedimientos administrativos para

a) Los procedimientos administrativos se llevarán a cabo de conformidad

b) Serán aplicables los motivos de impedimento, excusa y recusación que

Art. 49 y siguientes), así como lo dispuesto en el art. 31 y transitorio de la

c) En materia de notificaciones, junto con las disposiciones que al efecto

d) De conformidad con lo dispuesto en el art. 229 de la Ley General de la

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA DETERMINACIÓN

Es importante tener en cuenta que el órgano director no se conforma para

Cuando se de una denuncia, dependiendo de la materia que se trate, la

La referencia repetida, en cuanto a que son los Jerarcas de las

determinada la verdad real y los responsables de los hechos cometidos, el

Si la denuncia es interpuesta directamente ante el jerarca de la institución,

El Ministro, podría conformar órgano director para disciplinar a un

Los procedimientos administrativos para la determinación de

Corresponderá a la dependencia de donde pertenecen los posibles

El funcionario tendrá derecho a conocer, si así lo solicita, los términos

Durante la fase de investigación y recopilación de evidencia, previa a la

Ello sin detrimento del ejercicio de su derecho de defensa que se le

En el período de investigación, deberá recopilar la evidencia pertinente e

De estimarse que la causa investigada no es merecedora de ningún tipo de

- De conformidad con los artículos 272 a 274 de la Ley General de la

- La parte tendrá derecho a conocer, si así lo solicita, los términos de la

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SOBRE LAS NULIDADES ABSOLUCTAS EVIDENTES Y MANIFIESTAS:

La Nulidad de un acto declaratorio de derechos, regulada en el artículo 173