Sunteți pe pagina 1din 8

RAPORT DE EXPERTIZĂ ANTICORUPŢIE

Nr. ELO17/4658 din 27.12.2017

la proiectul de lege pentru modificarea și completarea unor acte


legislative (nr.548 din 21.07.1995, nr.192 din 12.11.1998, nr.753 din
23.12.1999, Codul penal, nr.1104 din 06.06.2002, ș.a. - mecanism nou de
liberare de răspundere penală, îmbunătățirea climatului investițional) -
(parvenit în mod repetat pentru efectuarea expertizei anticorupție)
Prezentul raport de expertiză anticorupție a fost întocmit de Centrul Național Anticorupție al
Republicii Moldova în baza Legii nr.780/2001 privind actele legislative, a Legii nr.1104/2002 cu privire
la Centrul Național Anticorupție, a Legii integrității nr.82/2017 și a Metodologiei de efectuare a
expertizei anticorupție a proiectelor de acte legislative și normative, aprobată prin Hotărârea
Colegiului Centrului nr.6 din 20 octombrie 2017.

I. Analiza riscurilor de corupere a procesului de promovare a proiectului

I.1. Pertinența autorului, categoriei propuse a actului


și a procedurii de promovare a proiectului
Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, iar autor nemijlocit este Ministerul Justiţiei, ceea ce
corespunde art.73 din Constituția Republicii Moldova și art.47 alin.(3) din Regulamentul
Parlamentului, aprobat prin Legea nr.797/1996.

Categoria actului legislativ propus este Lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituție și
art.6-11 din Legea nr.780/2001 privind actele legislative.

I.2. Respectarea rigorilor de transparenţă în procesul


decizional la promovarea proiectului
Conform art.8 al Legii nr.239/2008 privind transparenţa în procesul decizional "etapele asigurării
transparenţei procesului de elaborare a deciziilor sunt:

1
a) informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei;
b) punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia;
c) consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
d) examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi
interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii;
e) informarea publicului referitor la deciziile adoptate."

Se constată că proiectul, nota informativă la acesta au fost plasate pe pagina web a Ministerului
Justiției www.justice.gov.md la compartimentul Transparența în procesul decizional/Proiecte de acte
normative remise spre coordonare, precum şi pe portalul www.particip.gov.md.

La fel, se atestă că autorul a organizat întruniri publice pentru examinarea proiectului în vederea
recepționării de recomandări din partea părților interesate asupra acestuia.

În aceste condiții, se consideră că autorul a respectat prevederile legale privind transparența în


procesul decizional.

I.3. Scopul anunţat și scopul real


al proiectului
În nota informativă se menționează că „proiectul de lege a fost elaborat în scopul îmbunătățirii
substanțiale a climatului investițional prin reglementarea cu noi abordări, mai permisive ce vor
conduce la dezvoltare și atragerea investițiilor străine. În acest sens, sunt propuse ajustări la Codul
penal, Codul de procedură penală, Codul contravențional și la o serie de acte legislative în domeniu".

La fel, autorul specifică în nota informativă că „elaborarea prezentului proiect de lege se impune prin
necesitatea creării unuui mecanism de liberare de răspundere penală datorită reparării benevole a
prejudiciului și perceperii în bugetul statului a avantajelor patrimoniale în cazul infracțiunilor de
evaziune fiscală și practicare ilegală a activității de întreprinzător ce nu prezintă risc de prejudiciere a
integrității fizice și psihice".

I.4. Interesul public şi interesele private


promovate prin proiect
Potrivit notei informative „adoptarea prezentului proiect de lege are ca și impact îmbunătățirea
climatului investițional și crearea unui mecanism de liberare de răspundere penală în cazul
infracțiunilor care nu au fost săvîrșite prin aplicarea constrîngerii psihice, fizice, nu s-a soldat cu
cauzarea de prejudicii vieții și sănătății persoanei sau nu a fost săvîrșită de un grup criminal organizat
sau organizație criminală".

Totuși, se consideră că normele art.VI din proiect prin care se propun amendamente la Legea
nr.1104/2002 cu privire la Centrul Național Anticorupție riscă să prejudicieze interesul public.

Astfel, norma prin care se propune excluderea dreptului Centrului Național Anticorupție să dispună,
în exercitarea atribuțiilor și obligațiilor acestuia, de izolator de urmărire penală în condițiile legii va
submina efortul entității în lupta eficientă de examinare a cauzelor penale în domeniul combaterii

2
corupției prin riscul imposibilității efectuării unui control în organizarea desfășurării legale a
izolatorului de urmărire penală, ceea ce poate duce la scurgeri de informații, la alte acțiuni ilegale din
partea persoanelor cointeresate, în special a celor cu statut de bănuit, învinuit. Excluderea dreptului
Centrului Național Anticorupție a dreptului de deținere a izolatorului va impune în mod indevitabil
cheltuieli suplimentare din bugetul de stat în vederea asigurării efectuării măsurilor speciale de
asigurare a transportului persoanelor reținute de la izolator la organul de urmărire
penală/Procuratura Anticorupție/instanțe de judecată, precum și va institui o ambiguitate
administrativă în privința locului unde vor fi plasate persoanele reținute pe cauzele atribuite, conform
competenței Centrului Național Anticorupție.

La fel, includerea în cadrul atestării colaboratorilor Centrului a criteriului de examinare a impactului


acțiunilor acestora, în timpul exercitării atribuțiilor, asupra drepturilor și situației economice ale
cetățenilor și agenților economici în vederea atingerii unei eficiențe maxime și a micșorării constante
a impactului negativ asupra mediului de afaceri este neconform statutului entității. Astfel, se atrage
atenția că Centrul Național Anticorupție, Procuratura nu fac parte din entitățile publice cu drept de
control asupra activității economice a întreprinderilor, astfel, acest criteriu nu poate fi atribuit în
scopul evaluării colaboratorilor din cadrul instituțiilor respective.

I.5. Justificarea soluțiilor proiectului

I.5.1. Suficienţa argumentării din nota informativă.


În conformitate cu art.20 al Legii nr.780/2001 privind actele legislative, proiectele de acte legislative
sunt însoţite de "nota informativă care include:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu
reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul
social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii
proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză."

Se constată că nota informativă stabilește condițiile ce au impus elaborarea proiectului şi finalitățile


urmărite prin implementarea noilor reglementări.

Nota informativă redă principalele prevederi ale proiectului şi evidenţiază elementele noi pe care le
introduce proiectul în raport cu reglementările existente.

Prin urmare, nota informativă a proiectului întruneşte condiţiile menţionate în art.20 din Legea
nr.780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative.

Cu toate acestea, art.VI din proiect în partea ce ține de amendarea Legii nr.1104/2002 cu privire la
Centrul Național Anticorupție nu sunt justificate în nici un fel în nota informativă.

Astfel, autorul nu aduce argumente concludente care ar justifica amendamentele propuse, precum și
nu este efectuată o evaluare ex-ante a impactului normelor la etapa implementării acestora.

Astfel, autorul nu menționează care acțiuni urmează să fie întreprinse de către Centrul Național
Anticorupție urmare a reținerii unei persoane pe o cauză penală în competența acestuia.

3
Nu este stabilită modalitatea asigurării condițiilor de detenție provizorie a persoanelor.

La fel, în notă nu se stipulează care va fi impactul normei și dacă o astfel de modificare nu ar


prejudicia în mod grav desfășurarea efectuării acțiunilor de urmărire penală și a măsurilor speciale de
investigație de către Centrul Național Anticorupție.

Nota informativă este lacunară în acest sens.

Analiza detaliată a normelor prenotate este efectuată în compartimentul III al prezentului raport de
expertiză anticorupție.

I.5.2. Argumentarea economică-financiară.


Conform art.20 lit.d) al Legii nr.780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să
conţină "d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări
necesită cheltuieli financiare şi de altă natură".

În nota informativă se menționează că „implementarea proiectului de față nu presupune cheltuieli


financiare suplimentare din bugetul de stat. Dimpotrivă, proiectul poate contribui la creșterea
veniturilor bugetare din contul sancțiunilor, preponderent, pecuniare, aplicate persoanelor culpabile și
vor fi economisite surse necesare pentru întreținerea instituțiilor de detenție, precum și a persoanelor
deținute".

II. Analiza generală a factorilor de risc ale proiectului

II.1. Limbajul proiectului

Potrivit art.19 al Legii nr.780/2001 privind actele legislative "textul proiectului de act legislativ se
elaborează [...] cu respectarea următoarelor reguli: [...]
c) se utilizează termeni adecvaţi [...] şi de o largă circulaţie; [...]
e) terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi
în reglementările legislaţiei comunitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar
folosirea lui repetată exclude confuzia; [...]
g) se evită folosirea [...] cuvintelor şi expresiilor [...] neutilizabile şi/sau cu sens ambiguu;
h) se evită tautologiile juridice; [...]"

Textul proiectului corespunde tehnicii legislative şi normative, regulilor limbajului şi expresiei juridice.

II.2. Coerența legislativă a proiectului

În textul proiectului nu au fost identificate norme contradictorii sau conflicte dintre prevederile
acestuia cu reglementările altor acte legislative sau normative în vigoare.

4
II.3. Activitatea agenţilor publici şi a entităților
publice reglementată în proiect
Proiectul reglementează activitatea entităților publice stipulate în normele acestuia care vor fi
obligate să asigure uniform implementarea prevederilor.

II.4. Atingeri ale drepturilor omului care pot fi


cauzate la aplicarea proiectului
Prevederile proiectului nu aduc atingere drepturilor fundamentale ale omului consacrate de
Constituţia Republicii Moldova, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului.

III. Analiza detaliată a factorilor de risc și a riscurilor de corupție


ale proiectului
-1-

Articolul V alin.(1) din proiect -


Legea nr.1104 din 6 iunie 2002 cu privire la Centrul Național Anticorupție se modifică și se
completează după cum urmează:
1. La articolul 6 litera c) se abrogă
Obiecții:
Se constată că prin proiect se propune excluderea dreptului Centrului Național Anticorupție de a dispune, în
condițiile legii, de izolator de urmărire penală.

Se menționează că excluderea dreptului Centrului Național Anticorupție de a dispune de izolator de urmărire


penală va periclita grav și în mod ireversibil desfășurarea eficientă a procesului de urmărire penală de către
organul de urmărire penală al Centrului Național Anticorupție.

În cadrul izolatorului de urmărire penală din cadrul Centrului Național Anticorupție în special, în mare parte,
sunt deținute persoanele asupra cărora a fost luată măsura inițială de reținere. În cazul în care Centrul nu va
dispune de izolator de urmărire penală există riscul, pe de o parte a scurgerii unor informații, iar pe de altă
parte există riscul comiterii altor manifestări de corupție din partea persoanelor reținute cu implicarea altor
subiecți de drept.

Totodată, excluderea dreptului Centrului Național Anticorupție de a dispune de izolator în condițiile legii va
institui o ambiguitate administrativă în privința asigurării executării reținerii persoanei în condiții sigure. Or,
potrivit art.175/1 din Codul de executare - Reținerea de până la 72 de ore, ca măsură procesuală de
constrîngere, se asigură în izolatoarele de detenție provizorie, iar potrivit art.175 - executarea arestului
preventiv se asigură de penitenciare.

Astfel, nu este clar unde va fi asigurată instituția reținerii persoanelor în cazul efectuării acțiunilor de urmărie
penală de către organul de urmărire penală al Centrului Național Anticorupție.

La fel, se constată că excluderea dreptului Centrului Național Anticorupție de a dispune de izolator de


urmărire penală va impune cheltuieli administrative suplimentare Centrului în vederea asigurării executării

5
în condiții eficiente și sigure a transportării persoanelor reținute de la izolator la organul de urmărire
penală/Procuratura Anticorupție, precum și la instanțele de judecată.

La fel, vor fi necesare asigurarea cu personal suplimentar, mijloace de transport speciale precum și alte
mijloace tehnice care ar asigura condiții sigure transportului persoanelor reținute.

În așa mod, se concluzionează că Centrul Național Anticorupție va fi în imposibilitate de a exercita un control


efectiv asupra modului de desfășurare a activității izolatorului de urmărire penală în cazul în care acesta nu
va fi în administrarea acestuia, cu riscul periclitării exercitării eficiente a fazei de urmărire penală, iar
consecințele vor fi grave în privința combaterii flagelului corupției în general.
Recomandări:
Ținînd cont de riscurile identificate și de pericolul ce va surveni în cazul excluderii dreptului Centrului
Național Anticorupție de a dispune de izolator de urmărire penală, modificarea propusă nu se susține.

Astfel, norma de la Art.VI alin.(1) urmează să fie exclusă din proiect.


Factori de risc: Riscuri de corupţie:
● Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative ● Încurajarea sau facilitarea actelor de:
● Nedeterminarea entității publice - luare de mită
responsabile/subiectului la care se referă prevederea - conflict de interese și/sau favoritism
● Prejudicierea intereselor contrar interesului public - influențare necorespunzătoare
- corupere activă
- trafic de influență
- dare de mită
- corupere pasivă
● Legalizarea actelor de:
- abuz de serviciu
- depășire a atribuțiilor de serviciu

-2-

Articolul VI alin.(2) din proiect -


2. Articolul 27 alineatul (2) se completează cu litera j) cu următorul cuprins:
„j) impactul acțiunilor sale, în timpul exercitării atribuțiilor, asupra drepturilor și situației
economice ale cetățenilor și agenților economici în vederea atingerii unei eficiențe maxime și a
micșorării constante a impactului negativ asupra mediului de afaceri"
Obiecții:
Se propune completarea normei art.27 care reglementează atestarea colaboratorilor Centrului Național
Anticorupție cu un criteriu care se referă la impactul acțiunilor colaboratorilor, în timpul exercitării
atribuțiilor, asupra drepturilor și situației economice ale cetățenilor și agenților economici în vederea
atingerii unei eficiențe maxime și a micșorării constante a impactului negativ asupra mediului de afaceri.

Se atrage atenția că Centrul Național Anticorupție nu face parte din lista organelor cu atribuții de control în
domeniul controlului de stat asupra activității de întreprinzător, conform Legii nr.131 din 08.06.2012 privind
controlul de stat asupra activității de întreprinzător.

Centrul Național Anticorupție, în conformitate cu art.1 alin.(1) din Legea nr.1104/2002 cu privire la Centrul
Național Anticorupție este un organ specializat în prevenirea și combaterea corupției, a actelor conexe
corupției și a faptelor de comportament corupțional.

6
Astfel, nu este justificat includerea criteriului prenotat în evaluarea capacităților profesionale ale
colaboratorilor Centrului în cadrul desfășurării atestării.

La fel, indicatorul de performanță nu poate fi măsurat sau comensurat numeric.

În aceste condiții, nu este clară modalitatea aprecierii impactului acțiunilor colaboratorilor Centrului Național
Anticorupție în exercitarea atribuțiilor de serviciu asupra „drepturilor și situației economice ale cetățenilor și
agenților economici (...) și a micșorării constante a impactului negativ asupra mediului de afaceri".

Această obiecție este valabilă și pentru norma propusă la art.VIII din proiect (art.21 din Legea nr.333/2006)
și la art.XIII (art.30 din Legea nr.3/2016).

În final, se concluzionează că criteriul propus în scopul evaluări nu este justificat și nu poate fi atribuit
Centrului Național Anticorupție, precum și Procuraturii Generale care nu sunt organe cu atribuții de control
în domeniul desfășurării activității de întreprinzător.

Recomandări:
Norma de la art.VI alin.(2), norma de la art.VIII, precum și norma de la art.XIII alin.(2) nu se susțin și urmează
să fie excluse din proiect.
Factori de risc: Riscuri de corupţie:
● Lacună de drept ● Generale
● Norme irealizabile ● Încurajarea sau facilitarea actelor de:
● Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative - trafic de influență
- conflict de interese și/sau favoritism
- influențare necorespunzătoare

IV. Concluzia expertizei


În nota informativă se menționează că „proiectul de lege a fost elaborat în scopul îmbunătățirii
substanțiale a climatului investițional prin reglementarea cu noi abordări, mai permisive ce vor
conduce la dezvoltare și atragerea investițiilor străine. În acest sens, sunt propuse ajustări la Codul
penal, Codul de procedură penală, Codul contravențional și la o serie de acte legislative în domeniu".

La fel, autorul specifică în nota informativă că „elaborarea prezentului proiect de lege se impune prin
necesitatea creării unuui mecanism de liberare de răspundere penală datorită reparării benevole a
prejudiciului și perceperii în bugetul statului a avantajelor patrimoniale în cazul infracțiunilor de
evaziune fiscală și practicare ilegală a activității de întreprinzător ce nu prezintă risc de prejudiciere a
integrității fizice și psihice".

Proiectul este promovat cu respectarea rigorilor stabilite de cadrul legal național în privința
transparenței procesului decizional.

Cu toate aceste în proiect sunt atestate norme care nu sunt justificate și vor duce la prejudicierea
interesului public.

Astfel, norma din proiect prin care se propune excluderea dreptului Centrului Național Anticorupție

7
să dispună de izolator de urmărire riscă să prejudicieze grav interesul public și să afecteze în mod
inevitabil procedura de efectuare a acțiunilor de urmărire penală de către organul de urmărire penală
din cadrul Centrului. Există riscul comiterii manifestărilor de corupție atîr din partea persoanelor care
sunt plasate în cadrul izolatorului de urmărire penală din considerentul că Centrul Național
Anticorupție nu va avea pîrghii legale de administrare și monitorizare a respectării cadrului legal în
ceea ce privește modul de organizare și desfășurare a activității izolatorului de urmărire penală.

Totodată, excluderea dreptului Centrului Național Anticorupție de a dispune de izolator de urmărire


penală va institui o procedură administrativă ambiguă în privința deținerii persoanelor în special în
cazul reținerii acestora. Or, potrivit art.175/1 din Codul de executare - Reținerea de până la 72 de ore,
ca măsură procesuală de constrîngere, se asigură în izolatoarele de detenție provizorie, iar potrivit
art.175 - executarea arestului preventiv se asigură de penitenciare.

La fel, norma prin care se propune instituirea unui nou criteriu de atestare a colaboratorilor Centrului
Național Anticorupție, a ofițerilor de urmărire penală, precum și a colaboratorilor Procuraturii nu este
fundamentată prin argumente concludente din partea autorului, or, aceste entități publice nu fac
parte din lista organelor cu atribuții de control în domeniul activității de întreprinzător, precum și nu
este clar cum se va reflecta acest criteriu în examinarea impactului acțiunilor colaboratorilor în
„asupra drepturilor și situației economice a cetățenilor și agenților economici în vederea atingerii unei
eficiențe maxime și a micșorării constante a impactului negativ asupra mediului de afaceri".

Analiza normelor și impactul negativ al acestora este efectuată în compartimentul III al prezentului
raport de expertiză anticorupție.

27.12.2017

Expert al Direcției legislație și expertiză anticorupție:


Vadim CURMEI , Șef secție