Drept administrativ II

4
 CAPITOLUL 1

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

23 Dublul rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

24 Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice.
25 Actele juridice.
4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.
5. Contractul administrativ.

1. Rolul Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

Noţiunea de „guvernare” evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de

la vârful Executivului, în special Guvernul României (nu trebuie uitat faptul că acesta are şi dreptul
de înainta Parlamentului proiecte de legi, dincolo de faptul că are posibilitatea de a adopta
ordonanţe).
De altfel, „naşterea” validă a echipei guvernamentale este condiţionată, după cum se ştie, de
întocmirea unui document cu largi valenţe politice – „programul de guvernare” – supus votului
Parlamentului cu ocazia acordării votului de încredere.
Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din activitatea de „guvernare” pot fi caracterizate ca
„declaraţii de voinţă prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe
care autorităţile emitente o adoptă în conducerea statului” (Dana Apostol Tofan, Drept
administrativ, volumul II, Ediţia 3, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2015, p. 9).
Guvernarea se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii (de exemplu
implicarea în negocieri internaţionale, în vederea aderării statului la diverse organizaţii, exprimarea
unei opţiuni în favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.), pe când administraţia
publică se ocupă de probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, menţinerea ordinii publice,
administrarea patrimoniului statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, efectuarea de operaţiuni
direct productive etc). Este de subliniat faptul că graniţa dintre cele două mari dimensiuni ale
activităţii din cadrul executivului este greu de fixat, din cauza imposibilităţii separării totale a laturii
tehnice, administrative, de latura politică.
Baza constituţională a dublului rol pe care îl are executivul este reprezentată de art. 102 alin.
(1) din Constituţia României, revizuită, conform căruia “Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice.”
Programul de guvernare reprezintă principalul act cu caracter politic ce „călăuzeşte” activitatea
Executivului, având valoarea unui veritabil „program oficial de guvernare a naţiunii”, din momentul
în care este validat de Parlament, prin acordarea votului de încredere.
De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor prevede în art. 1 că “ (1) Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care
funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. (2) Guvernul are
rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social,
precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor
5
naţionale. (3) Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile
constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament.”
Aceeaşi dublă dimensiune a activităţii, politică şi administrativă, o întâlnim şi în cazul celuilalt
şef al Executivului român – Preşedintele României, care apare în mai multe ipostaze reglementate
de art. 80 din Constituţie: reprezentant al statului român, garant al independenţei naţionale, al unităţii
şi al integrităţii teritoriale a ţării, mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, în
scopul de a veghea la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.
Astfel, reamintim faptul că Preşedintele României emite atât acte care ţin de „administraţia
publică” (de exemplu decretele prin care numeşte diverse persoane în funcţii publice), cât şi acte cu
caracter eminamente politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele
probleme politice ale naţiunii, în baza art. 88 din Constituţie).

2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.

a. Clasificări propuse în perioada interbelică:

23 Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) şi acte materiale.

b. Clasificări propuse în perioada postbelică:

5888 Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează
puterea de stat, actul juridic contractual, operaţiunea administrativă, operaţiunea de tehnică
administrativă, operaţiunea direct productivă;
5889 Ilie Iovănaş: forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept
administrativ, actele civile ale organelor administraţiei de stat, faptele juridice materiale) şi forme
care nu produc efecte juridice proprii (operaţiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);
5890 Tudor Drăganu: acte juridice şi fapte materiale juridice.

23 Clasificări propuse în perioada contemporană:

5888 Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele
unilaterale de drept administrativ, contractele administrative – ambele formând categoria actului
administrativ, în sens larg), acte care se realizează, în principal, într-un regim de drept civil (actele
unilaterale ce nu realizează puterea publică, contractele de drept civil);
5889 Verginia Vedinaş: acte (acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care
administraţia se comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale şi operaţiuni administrative.

Atât pentru actele juridice cât şi pentru faptele/operaţiunile administraţiei publice sunt propuse în
doctrină o serie de alte clasificări, în funcţie de criterii cum ar fi: regimul juridic în care se realizează,
consecinţele sub aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinţei emitentului etc.

0 Actele juridice ale administraţiei publice.

Administraţia publică, ca ansamblu de activităţi, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte
juridice, ci şi prin efectuarea unor operaţiuni diverse, de natură intelectuală sau materială, care au ca

6
scop final satisfacerea interesului public ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 3 şi urm.).
Din punct de vedere al impactului şi efectelor produse, actele juridice sunt mai importante decât
toate celelalte forme de activitate, ele fiind apte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi
obligaţii, în cadrul raporturilor de drept administrativ.
Actele juridice erau privite în doctrina interbelică (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ
român, Ediţiunea a doua, Editura Universală Alcalay Co., Bucureşti, 1936, p. 15) drept „acele
manifestări de voinţă făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, ce puteau consta în crearea,
modificarea sau suprimarea de reguli sau situaţiuni juridice sau de drepturi subiective, precum şi în
atribuirea în favoarea unor indivizi determinaţi a unor anumite situaţiuni juridice generale sau
legale”.
Principala categorie de acte juridice cu care operează administraţia sunt actele administrative
stricto-sensu, ca acte de autoritate născute prin voinţa unilaterală a emitentului.
Actele juridice ale administraţiei au fost clasificate în:
0 Acte de drept administrativ, realizate de organele administraţiei în baza atribuţiilor de
autoritate cu care sunt învestite, şi acte de drept civil, realizate de aceleaşi organe în calitate de
persoane juridice – (Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică,

0 Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de exemplu:
sesizări, oferte de contractare) şi acte contractuale (Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura

Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui regim de putere
publică şi contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 293-294).

Una dintre cele mai importante clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan
(Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005,
p. 10 şi urm.):

0 După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului.

0 acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) şi actul juridic ce nu
realizează puterea publică;
1 acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraţiei publice):
contractele de drept privat, contractele administrative.
b. După regimul juridic aplicabil.
2 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative
(actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
3acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele administrative ca
persoane juridice de drept privat.

0 Operaţiunile administrative şi faptele materiale.

Aceste forme de activitate prezintă unele trăsături comune:

23 Nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice,

7
ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente;

5888 Chiar dacă unele produc anumite consecinţe juridice (de exemplu,
condiţionează continuarea unei proceduri, în cazul operaţiunilor administrative) sau chiar veritabile
efecte juridice (de exemplu, dreptul la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin realizarea unor
fapte materiale), acestea operează ope legis, nefiind realizate cu scopul de a naşte, modifica ori
stinge raporturi juridice;
5889 Scopul realizării lor poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte
administrative (de exemplu, avizele, propunerile ş.a.), sau în executarea legii la modul concret (de
exemplu, activităţi
concrete de prestare a unor servicii publice).

Există mai multe clasificări, bazate pe criterii diferite:

În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-

23
administrative şi cele prin care se realizează servicii publice), operaţiuni care nu se realizează într-un
regim de putere (operaţiunile productive);
b. În funcţie de consecinţe: fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice, fapte/operaţiuni
care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice;
c. În funcţie de scopul lor: fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile
administraţiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea în
executare a unor acte administrative); fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor
administraţiei publice (aşa-numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă – operaţiunile
tehnico-administrative şi acte cu caracter politic); fapte materiale de producţie (Verginia Vedinaş,
Drept administrativ, Ediţia a VIII-a revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2014, p.
92).

Ca pondere, operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie

mai mare decât actele juridice ale acesteia şi sunt realizate, în principal, de organele de la „baza”
sistemului administraţiei publice, care au sarcini accentuate în ceea ce priveşte executarea la modul
concret a legii şi prestarea de servicii publice.
În Proiectul Codului de procedură administrativă sunt analizate într-un titlu distinct - Titlul V
5888 „Operaţiunile administrative şi tehnico-materiale”.
Conform acestor reglementări (art.136), „operaţiunile administrative sunt, de regulă, măsuri de
pregătire, elaborare, aducere la cunoştinţă, punere în executare şi control a actelor administrative,
precum şi acţiuni realizate în afara acestora.”

5. Contractul administrativ.

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraţiei
publice, fiind încheiat în principal sub un regim de putere publică, de drept administrativ şi, în
subsidiar (în completare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate în mod distinct în dreptul public francez ca fiind
contractele încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public şi care sunt
supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează

8
raporturile dintre particulari.
În legislaţia română actuală, noţiunea de „contract administrativ” a fost recent consacrată
prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care în art. 2 lit. c), teza finală, precizează
că „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”.
Este de observat faptul că lista contractelor administrative enunţată în norma anterioară nu este
una exhaustivă şi nici nu ar fi fost indicat acest lucru, în condiţiile în care dezvoltarea continuă şi
evoluţia actelor de natură contractuală încheiate între autorităţile publice şi persoanele de drept privat
(aşa-numitele contracte de parteneriat public-privat) reprezintă o realitate de necontestat. În
dezvoltarea acestei idei, legea prevede în acelaşi art.2 lit.c) că „prin legi speciale pot fi prevăzute şi
alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ.”
De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate în acte normative
speciale, spre exemplu: Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice; Legea nr. 99/2016 privind
achiziţiile sectoriale; Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;
O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică etc.
Pentru comparaţie, amintim faptul că în dreptul francez sunt considerate contracte
administrative: achiziţiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele
care permit ocuparea domeniului public, contractele de recrutare a agenţilor (funcţionarilor) publici
e
(Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, 4 édition, LGDJ, Paris, 2004).

9
 CAPITOLUL 2

PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune şi trăsături.
2. Clasificare.

1. Noţiune şi trăsături

1.1. Noţiune

Actul administrativ reprezintă cea mai importantă dintre formele prin care administraţia publică
îşi realizează sarcinile.
Terminologia utilizată în doctrină nu este uniformă, fiind folosite noţiunile de „act
administrativ”, „act de drept administrativ”, „act de autoritate”, „act administrativ de autoritate”,
toate pentru a desemna aceeaşi categorie de acte juridice ale administraţiei publice. Legislaţia în
vigoare, pornind de la dispoziţiile constituţionale (art. 52, art. 126), foloseşte noţiunea de „act
administrativ”, fapt care recomandă utilizarea generală a acestei sintagme, pentru a asigura o
exprimare juridică corectă şi univocă.

2.2. Definiţii formulate

23 Definiţii formulate în doctrină:

5888 „act făcut de un funcţionar, din ramul administrativ, relativ la o materie

administrativă, care intră în atribuţiunile acelui funcţionar” (Paul Negulescu, Tratat de drept
administrativ. vol. I - Principii generale, Bucureşti, 1925, p. 344);
5889 „formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă
într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi
şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor
judecătoreşt.” (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 25);
5890 „forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o
manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi
controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau
de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi
obligaţii corelative” (Verginia Vedinaş, op.cit., 2014, p.94);

b) Definiţii formulate în acte normative:

23„actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi

10
juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice ” [art. 2 litera c) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare]; „Se
asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare
la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul
legal.” [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].
5888 „actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral, în regim
de putere publică, prin care se organizează sau se aplică în concret legea” (art. 13 din Proiectul
Codului de
procedură administrativă al României).

2.3. Trăsăturile actului administrativ

( a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 şi urm.)

a. Formă juridică principală de activitate a administraţiei publice

23 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din

punct de vedere calitativ, adică al importanţei efectelor pe care le produce pentru cei ”administraţi”;
24 Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale şi diversele operaţiuni
administrative ale structurilor administrative;
25 Ponderea actelor juridice, în special a actelor administrative, este mai mare în
activitatea organelor de la vârful ierarhiei administraţiei publice, în cazul celor de la „baza”
administraţiei publice predominând faptele materiale şi operaţiunile administrative;
26 Ponderea actelor administrative este mai mare în activitatea organelor care realizează o
competenţă de domeniu, decât în cazul celor care realizează o activitate de ramură.

b. Manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică

b.1. Manifestare de voinţă expresă:

5888 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al

administraţiei publice de a produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge
drepturi şi obligaţii corelative, în regim de putere publică;
5889 Manifestarea de voinţă a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă şi
neîndoielnică;
5890 Manifestarea de voinţă nu poate fi exprimată jocandi causa;
5891 Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept
subiectiv, respectiv nesoluţionarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală) de către
autorităţile publice reprezintă acte administrative implicite, asimilate.

b.2. Manifestare de voinţă unilaterală:

Se raportează la faptul că emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure 11

voinţe juridice, cea a emitentului, nefiind cerut „consimţământul” persoanelor vizate de acesta.

Probleme speciale analizate în doctrină:

23 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:
5888 Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (în componenţa
cărora intră mai multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeţene etc);
o Deciziile/hotărârile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul
colegial;
o Acordul de voinţă al membrilor organului colegial reprezintă doar modalitatea procedurală de
exprimare a voinţei juridice a respectivului organ, fără să modifice caracterul unilateral al acestei
voinţe;
23 Caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la adoptare,
întrucât acestea acţionează în vederea realizării competenţei organului administrativ, privit ca subiect
de drept distinct.

5888 Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a

unui organ administrativ şi a unui organism nestatal:
o Se menţine caracterul unilateral, întrucât „acordul de voinţă” al autorităţilor în discuţie
reprezintă doar modalitatea procedurală de degajare a unei voinţe unice, în vederea naşterii actului
administrativ;
o Actele emise „în comun” de mai multe autorităţi rămân unilaterale din perspectiva
destinatarului, al cărui consimţământ nu devine parte componentă a manifestării de voinţă;
o De multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare prealabilă” în
vederea emiterii actului administrativ, sau un „aviz conform”.

5889 Emiterea actului la cererea prealabilă:

23Dacă cererea prealabilă este formulată de emitent către superiorul său ierarhic, avem de-a
face cu o simplă „autorizare”;
o Dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ, aceasta
reprezintă o condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o manifestare de voinţă
juridică care se alipeşte celei a emitentului;
o Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de
actul administrativ nu are ca efect încetarea producerii de efecte juridice de către actul în cauză;
o Revocarea (retractarea) actului administrativ operează prin manifestarea de voinţă a organului
emitent (sau, după caz, a superiorului său ierarhic) şi nu este condiţionată de manifestarea de voinţă,
în acest sens, a beneficiarului.

b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:
5888 Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale
administraţiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept
privat);
5889 Actele administrative concretizează voinţa organelor administrative ca subiecte în
raporturile juridice de drept public, ceea ce presupune exerciţiul autorităţii publice;
12
 23 Actele administrative mai sunt denumite şi „acte de autoritate” („acte de putere publică”) şi
sunt obligatorii pentru toţi destinatarii săi şi chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, până la
momentul în care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
24 Regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din
oficiu (ex officio), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu formulă executorie.

c. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios

administrativ) a unui control de legalitate.


Cadrul constituţional îl reprezintă:
5888 art. 52 – („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”):
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită
să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…”
- art.126 alin. 6 („Instanţele judecătoreşti”) :
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”

23 Cadrul legal de bază îl reprezintă Legea organică nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, unde sunt detaliate condiţiile şi limitele
exercitării dreptului fundamental prevăzut de art. 52 din Constituţie, inclusiv aspectele de natură
procedurală.

Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalităţii, de către instanţe.
Conform art. 126 alin. (6) din Constituţie, „controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care
privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”.
De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumeră în art. 5 „actele nesupuse controlului
şi limitele controlului” (la care vom face referire în partea dedicată contenciosului administrativ),
conturând sfera a ceea ce doctrina numeşte „fine de neprimire de rang legal”, criticabilă pentru o
eventuală „adăugare” nepermisă la Constituţie (a se vedea şi Decizia Curţii Constituţionale nr.
302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011).

Legislaţia în vigoare reglementează pentru anumite categorii de acte administrative o procedură

specială de atacare în instanţă, derogatorie, cel puţin parţial, de la dispoziţiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor stabileşte, în primă instanţă,
competenţa instanţei de drept comun (judecătoria) pentru soluţionarea plângerilor împotriva proceselor-
verbale de constatare şi sancţionare contravenţionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o
13
procedură specială de contestare a actelor administrativ-jurisdicţionale emise de comisiile judeţene
de fond funciar, respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competenţa de judecată aparţinând tot
instanţei de drept comun.

d. Emitentul poate fi o autoritate publică sau o persoană de drept privat autorizată de

puterea publică să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică.

5888 Dispoziţiile art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi
publice”, nu doar la cele emise de „autorităţi/organe administrative”;
5889 Actele administrative pot proveni şi de la autorităţi din afara sferei Executivului
(de exemplu: cele două Camere ale Parlamentului, instanţele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea
Constituţională, Consiliul Legislativ etc.), fiind vorba despre acte emise în realizarea unei activităţi
administrative subsidiare, de natură internă, care ajută la realizarea competenţei specifice acestor
autorităţi;

23 Conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt
asimilate „autorităţilor publice” şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de
putere publică;

24 Doctrina şi jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ admit că pot fi emise

acte de autoritate şi de unele entităţi cu caracter privat şi cu activitate „nonprofit” (denumite, ca
regulă, în perioada interbelică „stabilimente de utilitate publică”) care satisfac un interes public (de
exemplu: universităţile private, diverse asociaţii/fundaţii de utilitate publică, cultele religioase
recunoscute, formele de conducere/organizare a ”corpurilor profesionale” de genul Uniunii Naţionale
a Barourilor din România, Uniunii Naţionale a Notarilor Publici din România etc.). Calificarea
acestor persoane juridice ca fiind de interes public/utilitate publică, prin raportare la activitatea
desfăşurată, se face numai de către autorităţile statale, fie direct prin lege, fie, după caz, prin acte
administrative (hotărâri ale Guvernului, conform O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii),
în funcţie de iniţiativa care a stat la baza înfiinţării lor (a statului sau a particularilor).

e. Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge
drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ.

5888 Din moment ce actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic, rezultă
că acesta este emis/adoptat în scopul producerii de efecte juridice: naşterea, modificarea sau
stingerea de drepturi şi obligaţii specifice raporturilor de drept administrativ;
5889 Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ
(de putere publică);
5890 Pe de altă parte, efectele unor acte administrative se pot produce şi în
sfera dreptului privat (cazul „titlurilor de proprietate” emise de comisiile judeţene de fond funciar, al
actelor de stare civilă ş.a.);
5891 Administraţia publică se angrenează şi în raporturi de drept privat,
atunci când este vorba despre gestionarea „domeniului privat” sau încheierea de contracte civile, dar
în această ipoteză nu apelează la acte administrative, ci la acte de drept privat.

14
 2. Clasificarea actelor administrative.

2.1. În funcţie de organul emitent:

0 Acte care emană de la autorităţi administrative;
1 Acte care emană de la alte autorităţi publice;

2 Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze servicii publice.

2.2. În funcţie de întinderea efectelor juridice:

0 Acte administrative cu caracter normativ - cuprind reglementări generale şi impersonale,
aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);
0 Acte administrative cu caracter individual – produc efecte juridice faţă de unul sau mai
multe subiecte de drept determinate;
1 Acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii publice (care, la rândul lor
pot fi normative sau individuale).

2.3. Actele administrative individuale sunt împărţite în:

0 Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii unui subiect de drept determinat;
1 Acte de atribuire a unui statut personal (acte „condiţie”);

Acte de aplicare a constrângerii administrative;

Acte cu caracter jurisdicţional.

2.4. Problema actelor administrative „de autoritate” şi a actelor administrative „de

gestiune”:

O delimitare importantă, reţinută în doctrina de drept administrativ interbelică şi preluată

inclusiv de unii autori contemporani, sau chiar în practica instanţelor de contencios administrativ, a
fost cea dintre actele administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune.
În această terminologie, termenul „administrativ” evocă nu regimul juridic aplicabil – cel de
drept public, de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul în cauză - organele
administraţiei publice.
Actele de gestiune, într-o viziune clasică, reprezintă „toate acele acte juridice cu caracter
contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârşite de Stat în calitate
de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său” (C.G. Rarincescu, op.cit., 1937, p.
147), respectiv „actele prin care se conservă, se măreşte sau se micşorează activul patrimoniului
Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implică cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea
unei moşii a Statului, închirierea unui imobil de către primar” (P. Negulescu, op.cit., 1925, p. 346).

Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit şi

„actul administrativ de putere publică”, ar reprezenta „acea declaraţie de voinţă cu caracter
unilateral şi executoriu, emanând de la autorităţile administrative ale Statului şi săvârşite în
vederea funcţionării serviciilor publice” (C.G. Rarincescu, op. cit., 1936, p. 146-147), respectiv
„acel act prin care se ordonă sau se interzice ceva administraţilor, emis de autorităţile
administrative în calitate de deţinătoare ale suveranităţii naţionale, cum ar fi regulamentele,
ordonanţele, decretele de numiri sau destituiri de funcţionari, deciziunile” (P. Negulescu, op. cit.,
1925, p. 346).

15
 În prezent, conceptul „actului de gestiune”, în abordarea sa interbelică, nu are un fundament
juridic, întrucât legislaţia nu mai face nicio diferenţiere între actele unilaterale ale administraţiei
publice prin care se iau decizii cu privire la patrimoniul public şi celelalte acte unilaterale prin care
se impune sau se interzice o anumită conduită, se conferă/modifică/retrage un statul personal, se
aplică o sancţiune etc.
Desigur, în mod „metaforic” şi pentru a păstra terminologia tradiţională, pot fi denumite „acte de
gestiune” contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice, nu şi actele administrative care
le-au precedat (spre exemplu nu poate fi „act de gestiune”, adică act de drept privat, o hotărâre de
consiliu prin care s-a aprobat procedura de închiriere a unor bunuri din patrimoniul localităţii).

2.5. Actul administrativ-jurisdicţional:

Această specie de acte administrative individuale este reglementată inclusiv în Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, care în art. 2 alin. 1 lit. d) defineşte actul administrativ-
jurisdicţional ca fiind „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu
atribuţii de jurisdicţie administrativă specială”. În lege este definită şi noţiunea de „jurisdicţie
administrativă specială”, ca „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform
legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act
administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la
apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale” ( lit.e ).
Amintim faptul că, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituţie, „jurisdicţiile speciale administrative
sunt facultative şi gratuite”, dispoziţie care este dezvoltată, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea
contenciosului administrativ.
Actele administrativ jurisdicţionale pot fi contestate mai departe la instanţa de contencios
administarativ (calea de atac este, de regulă, cea a recursului, etapa de jurisdicţie administrativă fiind
considerată echivalentul „primei instanţe”).
În doctrina recentă, actele administrativ-jurisdicţionale sunt prezentate ca acte administrative
tipice, întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de
adevăr legal şi după o procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii
apărute la nivelul administraţiei active (D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 22).

Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505):

0 este un act administrativ tipic, adică este emis numai de către organele administraţiei de stat;
1 are un caracter de excepţie, în sensul că intervine numai în situaţii riguros precizate de normele
juridice;
2 este emis în soluţionarea unor litigii ce se ivesc într-un domeniu sau altul de activitate din
administraţia de stat ( administraţia active);
3 este emis după o procedură specială, administrativ-jurisdicţională, care cuprinde şi principiul
independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu, respectiv, principiul contradic-
torialităţii;
4 este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative (mai exact al retractării),
fără a se înţelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele
administrative obişnuite;
16
 23 este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor legale
( a se vedea art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare).

După revizuirea Constituţiei României (a se vedea modificarea de substanţă a art. 21, referitoare la
caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor administrative speciale), urmată de adoptarea noii Legi a
contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a precizat în doctrină (A. Iorgovan, Noua lege a
contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Editura Kullusys, ediţia a II-a, Bucureşti, 2006, p.
5888 că pentru a ne afla în prezenţa unui act administrativ jurisdicţional se impune ca:
5888 actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al
administraţiei de stat sau al administraţiei locale (deci nu de orice autoritate publică, inclusiv din
sfera „puterii judecătoreşti” şi nu de autorităţi ale structurilor nestatale – organizaţii profesionale,
fundaţii etc.);
5889 autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie un
organ administrativ jurisdicţional;
23 conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor şi în baza principiului contradictorialităţii;
24 părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Ca exemple de autorităţi publice cu atribuţii de jurisdicţie administrativă în prezent, se indică de

către unii autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdicţiile administrative potrivit dispoziţiilor constitu-
ţionale revizuite, în Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activează în diverse
domenii de activitate, cum ar fi: comisiile de soluţionare a întâmpinărilor prevăzute de Legea nr.
33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, comisiile mixte şi Comisia Centrală
de Rechiziţii prevăzute în Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în
interes public, comisiile de disciplină din cadrul autorităţilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, Comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru
Invenţii şi Mărci etc.
Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve faţă de includerea unora
dintre ele în sfera autorităţilor care deţin atribuţii jurisdicţionale, întrucât un criteriu esenţial pentru a
ne afla în faţa unei asemenea autorităţi este competenţa sa de a pronunţa efectiv o decizie, un act
administrativ-jurisdicţional, pentru soluţionarea conflictului dedus „judecăţii” administrative; această
cerinţă nu se regăseşte, de exemplu, în cazul comisiilor de disciplină instituite de Legea nr.188/1999,
care au doar competenţa de a „investiga” săvârşirea de abateri disciplinare de către funcţionarii
publice şi de a formula propuneri de aplicare a unei sancţiuni, nu de a aplica sancţiunea efectivă.
O activitate jurisdicţională de necontestat este cea înfăptuită de Consiliul Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor, acesta având competenţa materială de a se pronunţa asupra
contestaţiilor formulate cu privire la modul de atribuire a contractelor de achiziţii publice, respectiv
de concesiune de lucrări/servicii publice, conform Legii nr. 101/2016.

17
 CAPITOLUL 3

ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIŢII PROCEDURALE. EFECTE

JURIDICE.

1. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative.

2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
3. Efectele actelor administrative.

1. Condiţiile de valabilitate a actelor administrative.

A. Legalitatea şi oportunitatea actului administrativ.

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic specific actelor administrative.

Principiul general al legalităţii presupune:
5888 supremaţia legii, în sensul că toate subiectele de drept trebuie să se supună dispoziţiilor
legale, pornind de la Constituţie şi continuând ce celelalte acte normative, în funcţie de ierarhia
acestora;
23 baza legală a activităţii tuturor subiectelor de drept.
( V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 100).

Prin legalitatea actelor administrative, într-un sens strict, se înţelege obligativitatea

conformării acestora cu dispoziţiile constituţionale, legile adoptate de Parlament şi celelalte acte
normative cu o forţă juridică superioară actului adoptat, cumulată cu obligativitatea respectării
competenţei organului emitent şi a condiţiilor de formă şi de procedură prescrise de lege (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 101; D.A.Tofan, op. cit., 2015, p. 30).

În esenţă, condiţiile generale de legalitate constau în:

5888 Emiterea actului în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile

adoptate de Parlament şi cu toate actele normative de forţă juridică superioară;
5889 Actul să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;
5890 Actul să fie emis în forma şi prin procedura prevăzută de lege.

Oportunitatea actului administrativ (şi a activităţii administrative, în general) se

fundamentează pe puterea discreţionară de care dispune administraţia, în baza căreia aceasta are
posibilitatea, conform unei marje de apreciere ce îi este lăsată la dispoziţie de către legiuitor, de a
alege dintre mai multe căi posibil de urmat pe cea care poate duce, în condiţii optime, la atingerea
scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 31); ea derivă din capacitatea pe care o are
organul emitent de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi legale, în aceeaşi măsură, pe cea care

18
corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 101).
Prin oportunitate, doctrina înţelege realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea
celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcţie de anumite criterii de referinţă
cum ar fi: specificitatea condiţiilor de muncă dintr-o anumită zonă, valorile cutumiare existente,
nevoile reale ale unei anumite unităţi administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea
unui act administrativ (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 100 şi urm.; Ilie Iovănaş, Drept administrativ,
Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49).
În esenţă, oportunitatea se raportează la: momentul adoptării actului administrativ, locul şi
condiţiile concrete în care urmează să se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata,
calitatea vieţii şi interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2015,
pp. 28-29).

Există două mari modalităţi de abordare a relaţiei legalitate-oportunitate în literatura de

specialitate:
23 Teza „Şcolii de drept public de la Bucureşti”: oportunitatea reprezintă ea însăşi un element al
legalităţii, neputând fi analizată distinct de aceasta.
b. Teza „Şcolii de drept public de la Cluj”: legalitatea şi oportunitatea reprezintă condiţii
distincte de validitate a unui act administrativ.
(Titulatura celor două „Şcoli” aparţine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, în
prezent trebuie reţinut şi faptul că reprezentanţii celor două centre universitare îmbrăţişează, de
multe ori, aceeaşi concepţie, inclusiv în materia actului administrativ, „conflictul” ideologic la care
ne referim fiind mult atenuat).

Importanţa practică a acestor teze: posibilitatea anulării de către instanţa de contencios

administrativ a unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru încălcarea expresă a unui text
legal (de exemplu, dacă mijloacele şi resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ
depăşesc posibilităţile reale existente) este recunoscută de „Şcoala de la Bucureşti”, nu şi de „Şcoala
de la Cluj”.

5888 Condiţiile de formă.

Regula – actele administrative se emit/adoptă în formă scrisă (cerinţă ad validitatem);

Ca excepţie, anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală (de exemplu,
aplicarea avertismentului, ca sancţiune contravenţională); actele normative îmbracă întotdeauna
forma scrisă, inclusiv pentru a putea fi aduse la cunoştinţă publică.

Limba în care se redactează toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba
oficială a statului român - limba română; totodată, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind
administraţia publică locală, republicată, „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile
cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând
minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă.”
19
 Întotdeauna, însă, va avea valoare oficială numai actul redactat în limba română.

Motivarea actelor administrative reprezintă o cerinţă care trebuie respectată de emitent în

funcţie de tipul actului administrativ – individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative – trebuie motivate prin „note de fundamentare”
(pentru hotărârile şi ordonanţele Guvernului) sau prin „referate de aprobare” (pentru celelalte acte
normative) – a se vedea dispoziţiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, H.G. nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi
motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi
prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a
altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată (a se vedea art. 30), instrumentul de
prezentare şi motivare al actului normativ include conţinutul evaluării impactului acestuia,
cuprinzând următoarele secţiuni:
„a) motivul emiterii actului normativ-cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire
specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi
finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor
de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ
pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenta vor fi
prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementarea
imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele
consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse;
23 impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra
mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor;
24 impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul
curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
25 impactul asupra sistemului juridic-implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra
legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă
a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de
Justiţie a Comunităţilor Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau
implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul
ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare
necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă;
26 consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi
specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite;
27 activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act
normativ;
28 măsurile de implementare-modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei
publice centrale şi locale.”
De asemenea, în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act
normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite.

20
 Forma finală a intrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa
cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a
Tarii, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.
Competenţa de a stabili strutura şi conţinutul detaliat al instrumentelor de prezentare şi motivare
pentru actele normative iniţiate de Guvern aparţine chiar acestuia.

Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în fapt cât şi
în drept este de necontestat în privinţa actelor administrativ-jurisdicţionale şi a celor sancţionatorii;
pentru celelalte categorii de acte administrative individuale, doctrina şi, mai nou, chiar jurisprudenţa
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunţată de
Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), se pronunţă în
mod constant în sensul necesităţii motivării acestora atât „în drept” cât şi „în fapt”, indiferent dacă
legea prevede sau nu expres această obligaţie, fiind dat ca argument, printre altele, şi existenţa
dreptului la informaţie prevăzut de art. 31 din Constituţie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.
62-63). De lege lata, actele normative care consacră această obligaţie se referă la anumite tipuri de
acte, nu la întreaga categorie (de exemplu, O.G. nr. 27/2002, în care se prevede obligaţia de a se
indica, în răspunsul remis petiţionarului, temeiul legal sau Legea nr. 544/2001, în care se prevede că
refuzul de a pune la dispoziţia solicitantului informaţiile solicitate trebuie motivat).
Actualmente, „motivarea” actelor administrative individuale se rezumă, de regulă, în practica
administrativă, la indicarea textelor legale pe care se întemeiază, adică la motivarea „în drept”, cu
precizarea eventualelor operaţiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri,
propuneri etc.).

2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.

Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri
care cuprinde o serie de etape şi operaţiuni:
2.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului;
2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului.

Sunt cele mai întâlnite în activitatea administraţiei şi poartă diverse denumiri (studii, rapoarte,
referate, proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).
Cele mai întâlnite forme sunt reprezentate de avize şi acordul prealabil.

AVIZELE:
Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei alte autorităţi,
într-o problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.” (R.N.
Petrescu, op.cit., 2009, p. 300).
Reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele
însele.

21
 Sunt de 3 categorii:
avizele facultative – nu există obligaţia pentru emitentul actului administrativ nici de a le
solicita, nici de a le respecta, dacă le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Agenţiei
Naţionale pentru Achiziţii Publice, în baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică);
o avizele consultative – există obligaţia de a fi solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi respectate
(de exemplu: avizele emise de prefect, în condiţiile art. 9 din Legea nr. 340/2004, republicată);
o avizele conforme – există obligaţia pentru emitent de a le solicita şi de a se conforma lor (de
exemplu: avizele emise Inspectoratele Judeţene Şcolare, în baza art. 42 din Legea educaţiei naţionale
nr. 1/2011).
Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat.
Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu
actul administrativ, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Poate fi, în schimb, cerută instanţei de contencios administrativ, obligarea autorităţii
competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptăţit.

ACORDUL PREALABIL:
Reprezintă o specie a „acordului”, ca operaţiune administrativă ce reprezintă acceptul pe care
îl dă un organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ.
Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat –
denumit în doctrină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 59-60; V.
Vedinaş, op. cit., 2014, p. 109-110; D.A. Tofan, op. cit., 2015, pp. 36-37).
Întăreşte legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale
acestuia.
Nu produce prin el însuşi efecte juridice.
Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată
cu actul administrativ pe care îl fundamentează.

ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, în Legea nr. 52/2003
privind transparenţa decizională în administraţia publică, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, conform art.6, autorităţile administraţiei publice au obligaţia să publice pe site-ul propriu un
anunţ privind intenţia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care îl vor afişa
şi la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului şi pe care îl vot transmite şi către mass-media.
De asemenea, în art. 8 alin. (2) al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale, cu modificările şi
completările ulterioare, se consacră obligaţia organelor administraţiei publice locale de a publica
proiectele de acte normative care cad sub incidenţa Legii nr. 52/2003 în aceste monitoare
oficiale judeţene sau, după caz, orăşeneşti.

2.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului.

Se regăsesc, într-o proporţie mai mare şi mai variată, în cazul organelor colegiale; vizează
funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către acestea;
22
 Ele pot fi regăsite şi la unele acte emise de organe unipersonale (de exemplu, decretele
Preşedintelui României).

Sunt reprezentate de:

0 Cvorum = numărul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu
judeţean, comisie de specialitate etc.)care trebuie să fie prezenţi, conform legii, pentru funcţionarea
(întrunirea) valabilă a respectivului organ;
1 Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simplă
(jumătate plus unu din numărul celor prezenţi), absolută (jumătate plus unu din numărul total al
membrilor organului colegial), calificată (un număr mai mare de votanţi decât cel care constituie
majoritatea absolută – de regulă, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numărul componenţilor organului
colegial);
0 Semnarea şi (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor
Guvernului, decretelor prezidenţiale, hotărârilor consiliului judeţean/local).

O altă condiţie esenţială în această etapă procedurală este motivarea actului, aspect la care am
făcut anterior referire.
Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională, cu ocazia desfăşurării şedinţelor
autorităţilor administraţiei publice locale se va întocmi şi o minută, în care se vor consemna
punctele de vedere exprimate, precum şi votul fiecărui membru (cu excepţia situaţiei în care votul
este secret).
(Verginia Vedinaş, op.cit., 2014, p.113.)

2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

Au importanţă sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să producă efecte
juridice.
Categorii:
0 Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept
vizat de acesta;
1 Publicarea actului = aducerea la cunoştinţă publică prin publicarea în Monitorul Oficial al
Românei (pentru actele administrative normative adoptate la nivel central şi, uneori, a unor acte
administrative individuale, de exemplu: hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepţia
celor în materie militară, deciziile primului-ministru, sau decretele prezidenţiale), în monitoarele
oficiale judeţene, în alte publicaţii, după caz, sau prin afişarea la sediul emitentului (pentru actele
adoptate la nivel local) a actelor administrative normative;
2 Aprobarea = de regulă, manifestare de voinţă a unui organ superior emitentului, prin care se
declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul în cauză nu ar putea
produce efecte juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 41; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 326 şi
urm.);
În doctrină (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 41) mai sunt analizate şi aprobările substitutive
(aprobarea de către un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acţionat în
domenii ce ţineau de competenţa primului), respectiv aprobările improprii (aprobarea unor
cereri/propuneri adresate de subiectele de drept interesate unor organe administrative, având ca efect
23
emiterea/adoptarea unui act administrativ – este cazul diverselor autorizaţii, licenţe, permise etc.).

Procedura aprobării tacite (reglementată prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 486/2003) reprezintă procedura prin care o autorizaţie este considerată acordată dacă
autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru
emiterea respectivei autorizaţii ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, pp. 41-42).
Domeniile în care operează această procedură sunt enunţate în art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003,
aprobată cu modificări prin Legea nr.486/2003, conform căruia: „(1) Procedura aprobării tacite se
aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în
domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi
explozibililor, regimul drogurilor şi precursorilor, precum şi a autorizaţiilor din domeniul siguranţei
naţionale.
0 Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a
administraţiei publice interesate, şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.”

0 Confirmarea = operaţiune care poate primi trei accepţiuni, analizate în doctrină:

0 actul prin care organul administrativ încunoştiinţează un subiect de drept interesat că înţelege
să menţină un act administrativ emis anterior;
0 act administrativ distinct prin care organul administrativ urmăreşte să acopere un viciu al unui act
propriu emis anterior, sau să acopere un viciu al unui act inferior ca forţă juridică;
1 aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune în aplicare un
act anterior al unui organ inferior.
(D.A. Tofan, op.cit., 2015, p.43)

O altă formalitate procedurală ulterioară o reprezintă şi publicarea minutei întocmite cu ocazia

şedinţelor autorităţilor administraţiei locale pe site-ul propriu, precum şi afişarea acesteia la sediul
autorităţii.

3. Efectele actelor administrative.

3.1. Forţa juridică a actelor administrative.

La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative stă prezumţia că acestea au fost
emise cu respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege, prezumţie care îmbracă trei dimensiuni:
0 prezumţia de legalitate – în sensul că actul a fost emis în conformitate cu prevederile
Constituţiei şi ale celorlalte acte juridice cu forţă juridică superioară. La rândul ei, prezumţia de
legalitate se fundamentează pe alte două prezumţii:
1 prezumţia de autenticitate – în sensul că actul a fost emis de organul arătat în cuprinsul
acestuia prin formele specifice – antet, ştampilă, semnături etc.;
2 prezumţia de veridicitate – în sensul că actul administrativ este presupus a corespunde, pe
fond, adevărului.

24
 Actul administrativ dă naştere obligaţiei de respectare – care vizează orice subiect de drept,
respectiv obligaţiei de executare – care priveşte subiectele de drept ce au obligaţia punerii sale în
executare.

Forţa juridică a actelor administrative se raportează la:

a. locul organului emitent în structura administraţiei publice (plasarea organului în cadrul
sistemului administrativ);
0 natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale (poate fi un
organ cu competenţă generală sau de specialitate);
1 categoria actelor – individuale sau normative (în funcţie de care diferă şi sfera de întindere a
efectelor).

Actul administrativ constituie el însuşi titlu executoriu, fiind guvernat de principiul executio ex
officio - se poate trece la punerea sa în executare fără a mai fi necesară o învestire suplimentară cu
„formulă executorie” şi fără a fi nevoie de o încuviinţare din partea instanţei judecătoreşti (V.
Vedinaş, op. cit., 2014, p.116).

3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ.

a. Pentru organul emitent, actul administrativ începe să producă efecte juridice din chiar
momentul emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligaţia de a-l aduce la cunoştinţă publică sau,
după caz, de a-l comunica celor interesaţi, respectiv obligaţia de a nu îl modifica sau abroga decât
prin parcurgerea procedurii prevăzute de lege (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.117).

b. Pentru celelalte subiecte de drept:

0 actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicării lor,
cu excepţia hotărârilor Guvernului şi a decretelor Preşedintelui României, care trebuie publicate în
Monitorul Oficial al României, sub sancţiunea inexistenţei;
1 actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la
cunoştinţă publică (prin publicare), în modalităţile prevăzute de lege.

În esenţă, ca regulă actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul
în care au fost aduse la cunoştinţa destinatarului sau, după caz, a publicului, în formele
prevăzute de lege.

EXCEPŢIILE de la regula sus-menţionată:

0 actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive
(de exemplu: certificate de stare civilă - naştere, de deces etc.), din categoria cărora se apreciază că
fac parte şi actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele
administrative interpretative, actele administrative jurisdicţionale (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 54-
55). După cum se observă, este vorba despre acte individuale.
1 actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă,
fie datorită stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii – de
25
exemplu, conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiior, actele
normative în materie contravenţională intră în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar
în cazuri urgente, la minimum 10 zile.

În privinţa actelor normative emise de autorităţile centrale, Legea nr. 24/2000, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare, precizează la art. 11:
„(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în
vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată
ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând
cu data publicării în Monitorul Oficial al României, şi expiră la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la
publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie
sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
0 Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în
vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este
prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data
publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată
ulterioară stabilită prin text.”

Desigur, ne interesează, în principal, data intrării în vigoare a actelor administrative

normative, legile sau ordonanţele neintrând în această categorie.

Pentru actele emise de autorităţile administraţiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, republicată, prevede în art. 49, aplicabil pentru hotărârile consiliilor
locale, că „Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor
la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării” (regulă valabilă şi în ceea ce
priveşte hotărârile consiliului judeţean). De asemenea, potrivit art. 68, „În exercitarea atribuţiilor
sale primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai
după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate,

după caz”.
Aşadar, în privinţa actelor administrative emise la nivel local se menţine regula intrării în vigoare
de la data aducerii lor la cunoştinţă, raportată la clasica distincţie dintre actele normative şi cele
individuale.

3.3. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative.

Actele administrative normative sunt apte, în principiu, de a produce toate categoriile de efecte
juridice, atât pentru dreptul administrativ, cât şi pentru celelalte ramuri de drept, fiind şi izvoare de
drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70);
Actele administrative cu caracter individual dau naştere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar şi la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, în cazul actelor de
stare civilă); în cadrul acestora există deosebiri în funcţie de sfera mai restrânsă sau mai largă a
subiectelor de drept implicate în raporturile juridice pe care le reglementează (D. A. Tofan, op. cit.,
26
2015, p. 58).
În orice caz, nu trebuie confundată natura juridică a unui astfel de act – aceea de act
administrativ – cu tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civilă, sau titlul
de proprietate emis în baza Legii nr. 18/1991, din punctul nostru de vedere, rămâne un act
administrativ şi nu un act de drept civil, chiar dacă produce efecte de acest gen.

3.4. Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare, care
se poate realiza prin:
0 Anulare – de către instanţa de judecată (de contencios administrativ), ca regulă; uneori,
legiuitorul permite şi superiorului ierarhic să anuleze acte ale organului inferior (de exemplu,
Guvernul poate anula ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004), ori chiar
menţionează această posibilitate chiar pentru autoritatea care a gestionează o anumită procedură (de
exemplu, potrivit art. 78 alin. (8) din Legea nr. 98/2016, autoritatea contractantă poate anula
procedura de licitaţie restrânsă, în anumite condiţii).
0 Revocare propriu-zisă – de către organul ierarhic superior emitentului;

Retractare – de organul emitent;
0 Abrogare – dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menţionăm
că, din interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată, rezultă că operaţiunea abrogării este
incidentă pentru actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual
(pentru care se foloseşte conceptul de „revocare”).
Alte modalităţi de încetare a efectelor juridice: prin intervenţia unor fapte materiale (de
exemplu, decesul unei persoane, executarea unei obligaţii materiale), prin prescripţia dreptului de
executare, prin executarea actului administrativ.
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 119 -120; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p.59)

27
 CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

0 Suspendarea executării actelor administrative.

1 Revocarea şi retractarea actelor administrative.
2 Anularea actelor administrative.
3 Inexistenţa actelor administrative.

1. Suspendarea executării actelor administrative.

1.1. Noţiune: reprezintă întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de către un act
administrativ (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedinaş, op.cit., 2014, p.120; D.A. Tofan, op.cit.,
2015, p. 63).

1.2. Trăsături:
0 are caracter de excepţie, se dispune numai în cazuri bine întemeiate;

reprezintă o situaţie temporară, vremelnică;
0 constituie o garanţie a legalităţii şi a respectării drepturilor subiective şi intereselor legitime
ale persoanelor;
0 are în vedere întreruperea temporară a producerii de efecte juridice sau amânarea
temporară a producerii efectelor juridice;
1 poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;
2 poate fi dispusă de organul competent (instanţa de contencios administrativ sau chiar organul
administartiv) potrivit legii, sau intervine direct în baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituţie, depunerea de către prefect a unei acţiuni împotriva actelor emise de autorităţile
autonome locale duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea
contenciosului administrativ, „în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi
conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept” etc.).

1.3. Regimul general aplicabil:

0 Subiectele de drept care pot dispune suspendarea:


organul emitent sau cel ierarhic superior;

instanţa de judecată;

legiuitorul.
1 Tipuri de suspendare:
0 în baza legii – „de jure” - [a se vedea art. 123 alin. (5) din Constituţie, art. 3 din
Legea nr. 554/2004, referitoare la acţiunile introduse în baza atribuţiilor de „tutelă administrativă” de
către prefect sau de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici];
1 dispusă de organul competent – instanţa de judecată (a se vedea art. 14, 15 din Legea
contenciosului administrativ) sau altă autoritate publică (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic).

28
 0 Condiţii:

În Legea contenciosului administrativ regăsim două motive care pot justifica (dacă sunt
întrunite cumulativ) admiterea de către instanţă a unei cereri de suspendare a executării actului
administrativ:
0 existenţa unui „caz bine justificat” [adică „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care
sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”,
potrivit art. 2 alin. 1 lit. (t) din Legea nr. 554/2004];
0 necesitatea evitării producerii unei „pagube iminente” [adică „prejudiciul material viitor şi
previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a
unui serviciu public”, potrivit art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea nr. 554/2004].

Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute în vedere (alături de motive care ţin chiar de
oportunitate) şi în cazul suspendării dispuse de către organele administrative, pentru propriile acte
sau cele ale organelor inferioare ierarhic.

d. Efecte juridice:
0 suspendarea produce întreruperea temporară a producerii de efecte juridice de către actul
suspendat, inclusiv stoparea oricărei proceduri de executare silită a acestuia [a se vedea art. 14 alin.
1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare]. De asemenea, cel puţin
provizoriu, adică până la clarificarea irevocabilă a legalităţii sau nelegalităţii actului, se va reveni la
situaţia anterioară emiterii acestuia.

1.4. Reglementarea suspendării judiciare, în baza Legii contenciosului administrativ nr.

554/2004:

0 Regimul suspendării în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:

0 Se dispune la cererea persoanei vătămate, după formularea plângerii administrative

prealabile;

1 Trebuie probată existenţa unui caz bine justificat (adică „împrejurările legate de
starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii
actului administrativ;” – art.2 alin.1 lit.t) din lege);
2 Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definită în art. 2 alin. 1 lit. ş), ca
„prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării
unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”);
3 În cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major, de
natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a
actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public;
4 Judecarea cererii se face de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor;
5 Efectele suspendării durează până la pronunţarea instanţei de fond asupra viitoarei acţiuni în
anularea actului administrativ, dar încetează de drept dacă această acţiune nu este introdusă în termen
de 60 de zile de la acordarea suspendării (este vorba despre soluţia dată de prima instanţă, nu de
hotărârea din recurs);
29
 0 În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel
suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi obligatorie înregistrarea unei
alte plângeri prealabile;
1 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept şi poate fi atacată cu recurs
în termen de 5 zile de la comunicare;
2Recursul nu suspendă executarea primei sentinţe, în sensul că suspendarea executării actului
administrativ rămâne valabilă (în schimb, recursul declarat împotriva sentinţei prin care s-a anulat un
act administrativ suspendă executarea hotărârii judecătoreşti, adică actul administrativ îşi menţine
caracterul executoriu, dacă nu se acordă suspendarea executării sale).

b. Regimul suspendării în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:

0 Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau în mod distinct, după
înregistrarea acesteia pe rolul instanţei de contencios administrativ, dar până la pronunţarea instanţei de
fond;
1 Trebuie îndeplinite aceleaşi condiţii: existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii
pagubii iminente;

Procedura de judecată este similară cererii în baza art. 14;
0 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul declarat împotriva ei nu
suspendă executarea;
0 În ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art.
14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă
reclamantul nu a solicitat expres suspendarea executării actului administrativ în temeiul art.15.
(a se vedea A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vişan, D.I. Pasăre, Legea contenciosului
administrativ – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic,
Bucureşti, 2008)

0 Revocarea şi retractarea actelor administrative.

2.1. Noţiunea de „revocare” desemnează operaţiunea juridică prin care organul emitent sau
organul superior ierarhic desfiinţează (retrage) actul în cauză, din oficiu sau la cererea subiectelor de
drept interesate (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 83; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 122).

2.2. Categorii:
0 revocarea propriu-zisă - dispusă de organul superior ierarhic emitentului;
1 retractarea - dispusă chiar de organul emitent;
(a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 122).

2.3.Trăsături:
0 conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulităţii (dacă este
dispusă pe motive de de nelegalitate, situaţie în care operează retroactiv, ca şi nulitatea);
1 are valoarea unui principiu, în sensul că regula o reprezintă revocabilitatea actelor
administrative, doar pe cale de excepţie unele dintre ele fiind irevocabile;
2intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „loveşte” actul sau a unei
evidente lipse de oportunitate a acestuia;

30
 0 produce efecte ex tunc, în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente
emiterii actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, în ipoteza unor cauze ulterioare emiterii
actului (cauze de oportunitate sau de eficienţă a actului administrativ).
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.122-123).

2.4.EXCEPŢIILE de la principiul revocabilităţii actelor administrative:

0 actele administrative cu caracter jurisdicţional;
1 actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte de drept privat (actele
„instrument” – necesare derulării contractelor în cauză);
2 actele administrative emise în vederea încheierii unor contracte de drept privat (actele
administrative „condiţie”, de autorizare);

actele administrative executate material;

actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie legală;
0 actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilităţii (certificate de naştere, diplome de absolvire, permise, cărţi de identitate etc.);
1 actele administrative sancţionatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85-93 şi urm.; V. Vedinaş,
op. cit., 2014, p. 123-125; D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 71-75.)

După cum se observă, excepţiile de mai-sus vizează numai acte administrative individuale, nu şi
acte normative, pentru că ultimele pot fi oricând retrase de administraţie sau anulate de către instanţa
de contencios administrativ.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totuşi desfiinţate de către instanţa de judecată,
prin anulare, ipoteză la care se referă şi art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ:
„Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei
anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil
şi a produs efecte juridice”.
În egală măsură, chiar dacă de lege lata nu există o astfel de dispoziţie, specialiştii consideră că
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocată dacă acesta a
fost emis ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dacă
actul era inexistent, neavând nici un moment o aparenţă de legalitate (R. N. Petrescu, op.cit., 2009, p.
353; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 75; Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura
didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 244).
De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocării actului administrativ cu regimul
juridic al revocării dintr-o funcţie/demnitate publică, chiar dacă şi ultima operaţiune presupune
emiterea sau desfiinţarea unor acte administrative.

3. Anularea actelor administrative.

3.1. Noţiune – operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă
a producerii de efecte juridice de către acesta (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72); sancţiunea juridică
ce intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii de legalitate (V. Vedinaş, op. cit.,
2014, p. 126).

31
 Regimul nulităţii în materia actelor administrative este unul destul de nuanţat, întrucât nu sunt
aplicabile tale-quale regulile clasice ale nulităţii actelor civile. De asemenea, nu operează, ca regulă,
nici distincţia făcută de Codul civil între nulitatea absolută şi nulitatea relativă, pentru că, întotdeauna, un
act administrativ presupune şi o dimensiune care ţine de interesul şi ordinea publică, neputându-se reţine
că există acte administrative la emiterea/adoptarea cărora au fost incidente numai dispoziţii legale care
protejează interese particulare (a se vedea art. 1247 şi 1248 din Codul civil).
De asemenea, cu foarte puţine excepţii, regimul nulităţii unui act administrativ este identic
indiferent de cauzele care atrag această sancţiune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul
termenelor şi a instanţei competente este aceeaşi.Ca un caz special, putem aminti dispoziţiile art. 16-
17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care conturează o delimitare între
viciile esenţiale de legalitate care se pot întâlni la un proces-verbal contravenţional – şi care atrag
„nulitatea”, care se poate invoca chiar din oficiu de către instanţă, respectiv viciile „mărunte”
(anumite carenţe în completarea şi redactarea procesului-verbal) care nu afectează, în principiu,
executarea actului şi nici nu prejudiciază contravenientul.
De asemenea, vom remarca, ca regulă, că textele legale nu prevăd expres sancţiunea nulităţii
pentru nerespectarea cerinţelor de formă sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest
lucru nu poate duce la concluzia că o astfel de sancţiune nu ar opera.
Astfel, s-a susţinut în doctrină că „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul
administrativ, în cele mai multe împrejurări, nulitatea există fără text” (Jean Vermeulen, Evoluţia
dreptului administrativ român, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 107).

3.2. Calificarea „nulităţilor” în dreptul administrativ:

Teoria nulităţii actelor administrative, consacrată în perioada interbelică (Paul Negulescu, op.cit.,
1925, p. 424-466) recunoştea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcţie de interesele
generale, locale sau individuale ce trebuiau ocrotite:
0 acte inexistente – nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;
1 acte nule de drept – au o aparenţă de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenţial, care
nu poate fi acoperit şi poate fi constatat oricând;
2 acte anulabile – actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într-un interval de timp
determinat şi doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72-83; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 127; D. A. Tofan, op. cit.,
2015, p. 80-81).

După cum am precizat deja, această clasificare nu mai este, în totalitate, actuală, întrucât:
0 diferenţa dintre acte nule de drept şi acte anulabile nu prezintă, în principiu, interes
din punct de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelaşi, în condiţiile actualei
regementări de contencios administrativ);

1 nu se poate considera că viciile de formă sunt, întotdeauna, mai puţin grave decât cele de
fond;

2 problema „acoperirii” (remedierii) viciilor este cel puţin discutabilă şi, oricum,
interpretabilă, întrucât nu există o reglementare expresă în acest sens; se poate susţine că,
32
 până când este solicitată instanţa (sau o jurisdicţie specială administrativă) să se pronunţe
asupra nulităţii, autoritatea administrativă poate să încerce îndreptarea carenţelor iniţiale şi
intrarea în legalitate, dacă nu există o interdicţie legală în acest sens şi dacă nu vatămă, astfel,
alte drepturi sau interese legitime (a se vedea şi Ilie Iovănaş, op.cit., 1977).

3.3. Criterii propuse de clasificare a nulităţilor în dreptul administrativ:

a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:

0 nulitate totală - vizează întregul act administrativ (este specifică actelor individuale);
1 nulitate parţială - vizează doar anumite dispoziţii ale actului(se regăseşte, de regulă, în cazul
actelor administrative normative).

b. După criteriul cauzelor care le generează:

0 nulitate absolută - intervine pentru încălcarea unor condiţii esenţiale de validitate a actului,
de regulă condiţii de fond;
0 nulitate relativă - intervine pentru încălcarea unor condiţii mai puţin importante, de regulă
condiţii de formă, procedurale.
(a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 343)

În orice caz, reţinem că „orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să pornească
de la realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală” (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70), existând situaţii în care condiţiile de formă (stabilite de norme de
drept administrativ procedural) sunt mai importante decât condiţiile de fond (stabilite de
dreptul administrativ material) – a se vedea dispoziţiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind
regimul contravenţiilor, în care sunt enumerate cauzele de nulitate ale procesului-verbal
contravenţional (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75-77.)

3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ:

0 organul ierarhic superior – în baza dreptului de control ierarhic;

1 instanţa de judecată – în baza dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ;

2 jurisdicţiile administrative speciale – în baza competenţei prevăzute expres prin

legea de organizare;

3.5. Efectele juridice ale anulării actelor administrative:

0 În dreptul administrativ se admite, în principiu, posibilitatea confirmării ambelor categorii

de nulităţi, în lipsa unei interdicţii exprese a legii;
1 Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc); pe cale de excepţie, se admite de o
parte a doctrinei că anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor – ex nunc
(Romulus Ionescu, op. cit., 1970, p. 283);
2 De principiu, ca efect al aplicării regulii „restitutio in integrum” nu se pot înlătura
„retroactiv” decât efectele juridice, nu şi faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei
autorizaţii de demolare a unei construcţii nu poate duce la reconstrucţia acesteia, pentru că ar fi,
33
oricum, un alt imobil, nu cel iniţial);
0 Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiţionate, sub aspectul
legalităţii, de existenţa actului administrativ anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82).

1 Inexistenţa actelor administrative:

4.1. Noţiune – sancţiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de
legalitate care afectează actul sunt atât de grave încât conştientizarea lor este facilă pentru toate
subiectele de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 78-79; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 129-130; D.A.
Tofan, op.cit, 2015, p. 88-91); orice subiect de drept, chiar şi unul cu inteligenţă medie, va realiza
ilegalitatea flagrantă a actului, iar actul în cauză nu se poate bucura de prezumţia de legalitate, fiind
lovit de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui valoarea de acte juridice (T. Drăganu,
op. cit., 1959, p. 152).

Inexistenţa, ca sancţiune, cunoaşte şi o consacrare constituţională:

0 art. 100 alin. 1 – „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului.”
1 art. 108 alin. 4 – „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-
ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în
Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei.
Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.”
Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerată decât una dintre
cauzele de inexistenţă, nu singura.
Viciile flagrante, potrivit exemplelor formulare la nivel doctrinar, pot consta şi în: emiterea
actului cu depăşirea competenţei materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnăturii (atunci când legea o
cere), invocarea unui temei de drept inexistent, lipsa semnăturii primarului pe o dispoziţie, lipsa
semnăturii primului-ministru pentru o hotărâre a Guvernului etc.

4.2. Trăsături:

0 reprezintă o sancţiune juridică consacrată şi constituţional, considerată mai gravă decât

nulitatea;
1 actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate;
2inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma o anumită
procedură „sacramentală”;
3actul este lipsit de forţă executorie;
4 nu există obligaţia de respectare şi de executare a actului;

5 organele administrative au obligaţia de a se abţine de la punerea în executare a actului şi de a

constata inexistenţa acestuia, în caz contrar fiind posibile chiar sancţiuni de natură penală pentru
funcţionarii vinovaţi;
6 subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice, prin
invocarea inexistenţei;
7 actul inexistent poate fi retras formal oricând de către administraţie.

34
 (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 130.)

Distincţia majoră dintre inexistenţă şi nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate absolută
continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în momentul în care se
constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului de către organele competente, pe când în cazul
inexistenţei, din start, actul nu beneficiază de această prezumţie şi nu poate fi pus în executare
(D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 91; I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed.

Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p. 149).

35
 CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI

Partea I
Sinteze teoretice
1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.
2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public.
4. Raportul domeniu public-proprietate publică.
5. Definiţie şi trăsături.
6. Clasificarea domeniului public.

1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.

După cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria „domeniului
public” are o obârşie pur doctrinară (V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-
administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 447).
Teoria domenialităţii publice cunoaşte mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu,
Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român şi în dreptul francez,
Universul Juridic, 2012, p. 13 şi urm.; A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 şi urm.; V. Vedinaş, op. cit.,
2002, p. 448 şi urm.), care pot fi sintetizate după cum urmează:

perioada dreptului roman;
0 perioada medievală – vechiul drept francez;
1 perioada Revoluţiei franceze din 1789;
2 perioada Codului civil francez şi a Codurilor civile influenţate de acesta;
3 concepţia doctrinei de la sfârşitul secolului XIX;
4 perioada interbelică;
5 doctrina actuală.

Evoluţia istorică a domeniului public:

0 În dreptul roman:
0 se remarcă distincţia dintre res in patrimonio (bunuri aflate în patrimoniu) şi res extra
patrimonium (bunuri aflate în afara patrimoniului), în funcţie de posibilitatea ca aceste bunuri să se
regăsească sau nu în patrimoniul unei persoane.
1 Res extra patrimonium:
0 sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri nesusceptibile
de proprietate privată;
1 res extra patrimonium erau de mai multe categorii: res communes (ţărmurile mării), res publicae
(porturi, fluvii etc), res universitatis (teatre, pieţe, parcuri etc.), res divini juris (bunurile

36
„sacre” şi cele religioase: bunuri consacrate divinităţii, templele, mormintele etc.);
0 nu puteau fi înstrăinate şi nici nu opera prescripţia în privinţa lor, dar o parte puteau fi
concesionate în schimbul unei taxe speciale - „vectigalium publicum”.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 14-18.)
0 În vechiul drept francez:
0 domeniul public făcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat
al acestuia;
0 regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea
acestuia, calificate în doctrina franceză drept adevărate „delapidări”;
1 în contrapondere, a apărut ulterior principiul inalienabilităţii domeniului public – consacrat prin

0 tot din secolul al XVI-lea se enunţă şi regula imprescriptibilităţii (o primă referire apare în
cadrul unui Edict Regal din 1539, dar consacrarea definitivă este realizată de-abia în 1667, în cadrul
Regulamentului general al domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea);
1 regele devine „administratorul legal” al acestui domeniu public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit. , 2012, p. 19-23.)


În urma Revoluţiei franceze din 1789:
0 „naţiunea” devine proprietara fostului „domeniu public”;
1 s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 („Codul domenial”) care trece proprietatea domeniului
public de la rege la naţiune, o dată cu toate proprietăţile producătoare de venituri;
2 bunurile din acest domeniu devin alienabile, în baza unei simple autorizări prealabile dată de
corpul legislativ;
0 ia naştere „domeniul naţional”.
1 (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 23-24.)

0 Perioada Codului civil francez şi a codurilor (inclusiv Codul civil român din 1864)
adoptate sub influenţa sa:
- s-a evitat formularea unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive a bunurilor componente ale
domeniului public;
- Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dacă bunurile domeniului public aparţin „naţiunii”
sau „statului”, folosind ambele concepte;
- nu se făcea distincţia între domeniul public şi cel privat, prin sintagma de „domeniu public”
fiind desemnat de fapt „domeniul administrativ” (ansamblul bunurilor, indiferent de forma dreptului
de proprietate şi de regimul juridic aplicabil, aparţinând puterii publice).
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea..., op.cit., 2012, p. 24-25.)

1
secolului XX:
Teoriile sfârşitului de secol XIX (profesorul Victor Proudhon) şi ale începutului

- bunurile care aparţin „persoanelor administrative” sunt de două categorii: bunuri care constituie
o sursă de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca şi orice altă proprietate particulară,
respectiv bunuri care servesc publicului în mod direct sau pri n intermediul unui
37
serviciu public organizat de puterea publică, care trebuie protejate;
0 noţiunea de „domeniu public” poate prezenta 3 semnificaţii: domeniul suveranităţii, domeniul
public şi domeniul privat;
1 relativitatea principiului inalienabilităţii, aplicabil cât timp bunurile în cauză servesc efectiv
unui serviciu public;
2 preocuparea doctrinei de a stabili cât mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public
şi a naturii juridice a dreptului care se exercită asupra acestuia.

Doctrina interbelică:
0 se remarcă 4 teze importante, susţinute atât de autori francezi, cât şi de autori români:
0 teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate - din domeniul public fac
parte bunurile afectate folosinţei tuturor, asupra cărora administraţia nu are un drept de proprietate;
o teoria dreptului de proprietate – domeniul public este alcătuit din bunuri afectate uzului
tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, aflate în proprietatea administraţiei, care se deosebeau
de bunurile din domeniul privat al administraţiei, neafectate uzului tuturor,
alienabile şi prescriptibile;
0 teoria serviciului public – aparţineau domeniului public toate bunurile mobile şi imobile
afectate unui serviciu public, care datorită acestei afectaţiuni speciale sunt inalienabile şi
imprescriptibile;
0 teoria interesului general – domeniul public este format din bunuri afectate unui interes
general, asupra cărora există un „drept de proprietate administrativă”, fiind supuse unui regim juridic
special, exorbitant, în raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 26-36.)
0 În dreptul domenial francez contemporan:
0 este acceptată teza existenţei dreptului de proprietate al administraţiei asupra domeniului
public;
1 atât domeniul public cât şi domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate
atât printr-un „Cod general privind proprietatea persoanelor publice” – CGPPP (adoptat în 2006,
printr-o ordonanţă, şi modificat ulterior), cât şi prin legi speciale dedicate diverselor dependinţe;
2 în domeniul public intră bunurile proprietate publică care sunt afectate uzului public sau unui
serviciu public, pentru a doua variantă fiind necesară şi existenţa unei „amenajări indispensabile”,
după cum impune art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice;
3 se admite existenţa domeniului public şi în patrimoniul stabilimentelor (instituţiilor) publice;
4 este reliefată distincţia domeniu public – domeniu privat, dar şi caracterul relativ al acestei
distincţii, în condiţiile în care bunuri proprietate publică sunt folosite în scopuri patrimoniale, iar
bunuri din domeniul privat sunt exploatate, uneori, în interes public sau, în orice caz, pentru a se
obţine „bani publici”.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 36-46.)

2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.

Conform doctrinei actuale:

38
 0 Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ,
dominat de principiul inalienabilităţii, precum şi unui regim de protecţie penală specială,
necunoscut domeniului privat, ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ;
1 Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivităţii administrative, supuse
regimului dreptului privat şi, în caz de litigii, competenţei instanţelor de drept comun (D. A.
Tofan, op. cit., 2015, pp. 247-248).

Noţiunea de „domeniu administrativ”, utilizată cu precădere în doctrina interbelică, evocă

totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de puterea publică (stat, unităţi administrativ-
teritoriale, stabilimente publice), deci ansamblul bunurilor care compun domeniul public şi domeniul
privat.(D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 247).
Este important de reţinut că despre un „domeniu” se poate vorbi numai în contextul
discuţiilor despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, judeţul, oraşul
sau comuna.
Celelalte subiecte de drept public (autorităţi publice, instituţii publice, regii autonome etc.) nu
deţin un „domeniu”, dar au, bineînţeles, un patrimoniu propriu, în măsura în care sunt înfiinţate ca
persoane juridice.

Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu aşa-numitul „domeniu civil”, constituit din

totalitatea bunurilor aparţinând particularilor, aflate în comerţ (circuitul civil) şi care formează
obiectul unei „proprietăţi civile” (Marin Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura
Librăriei Socec&Co, Bucureşti, 1928, p. 444; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 247).

Într-o exprimare simplistă, bunurile statului sau unităţilor administrativ-teritoriale pot

fi plasate în două mari „compartimente”: domeniul public – cuprinzând bunurile proprietate
publică, domeniul privat – cuprinzând bunurile proprietate privată.
Actualmente, sfera domeniului public este creionată în principal de noul Cod civil, dar şi de
mai vechea Lege organică nr. 213/1998, denumită iniţial „Lege privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia”, redenumită „Lege privind bunurile proprietate publică”.
Conform art. 3 din Legea nr. 213/1998: „Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute
la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta
lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi
sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.”
Două aspecte esenţiale rezultă de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul şi
unităţile administrativ-teritoriale (vom regăsi, după cum detaliază şi Anexa Legii nr. 213/1998, un
domeniu public al statului, un domeniu public al judeţelor, respectiv al oraşelor şi comunelor);
criteriile de domenialitate publică sunt uzul direct al publicului sau destinaţia lor de interes
public.

În ceea ce priveşte filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta
nu diferă faţă de cea anterioară; astfel, din coroborarea art. 858-860 rezultă că se menţine soluţia
anterioară cu privire la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor proprietate
publică), titularii săi (statul, respectiv unităţile administrativ-teritoriale) şi criteriile de domenialitate
publică (uzul sau interesul public).
39
 Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): „Domeniul privat al statului
sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu
fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au
drept de proprietate privată.”
NCC precizează (art. 859) că bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice
pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu menţiunea necesară (art. 860)
că bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau local.
Rezultă, fără dubiu, că şi Codul civil atestă că domeniul privat este format numai din bunurile
proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

Domeniul privat este supus în mare parte, ca regim juridic, dreptului privat şi contenciosului
judiciar de drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile aflate în proprietatea
privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea publică exercită
aceleaşi drepturi ca şi particularii, sub imperiul art. 44 alin. 2 din Constituţia României revizuită:
„Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.”

3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public în România.

Noţiunea de „domeniu public” reapare după 1989 în legi anterioare Constituţiei din 1991 –
Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale. Ea nu a fost
consacrată expres în Constituţia din 1991, dar a fost dedusă implicit din opoziţia dintre regimul
juridic consacrat proprietăţii private, în comparaţie cu cel al proprietăţii publice.
Prima lege organică generală în materia proprietăţii publice apare în 1998 – Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. De asemenea, există reglementări speciale în privinţa
„dependinţelor” domeniului public (diferitele categorii de bunuri care intră în componenţa sa) – de exemplu
Legea minelor nr. 85/2003, Legea gazelor nr. 351/2004 - precum şi în privinţa modalităţilor de apropriere şi de
integrare în circuitul economic al acestora – de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză
de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Legea nr. 213/1998 a fost abrogată în mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în
aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil.
Actualmente, cele mai importante dispoziţii privind regimul juridic al domeniului public sunt
integrate în NCC, în Titlul VI – „Proprietatea publică” din Cartea a III-a – „Despre bunuri”.

În Constituţie regăsim două categorii de norme incidente în materia proprietăţii:

0
fundamentale;
dispoziţii care reglementează expres instituţia proprietăţii (art. 44, 136), cu elementele ei

1 dispoziţii care reglementează implicit instituţia proprietăţii (art. 135, art. 56 ş.a.).
(V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 236-241 şi urm.)

Existenţa proprietăţii publice şi regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres
40
în art. 136 din Constituţie.

ASTFEL:
0 aceasta este garantată şi ocrotită de lege;
1 poate aparţine numai statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ);
2 se stabilesc categoriile de bunuri care intră EXCLUSIV în sfera proprietăţii publice, fără a se
face o enumerare exhaustivă: „Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu
potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale
zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice.”
3 Bunurile proprietate publică sunt inalienabile;
4 Pot fi date în administrare, concesionate, închiriate sau date în folosinţă gratuită.
Regimul juridic al bunurilor proprietate publică, deci al domeniului public, este detaliat în cadrul
art. 858-875 din NCC, texte la care se adaugă dispoziţiile rămase în vigoare din Legea nr. 213/1998.

4. Raportul domeniu public-proprietate publică.

Conform „Şcolii de Drept Public de la Bucureşti”, noţiunea de domeniu public nu se limitează

doar la bunurile proprietate publică.
Astfel, domeniul public, într-un sens larg, ar cuprinde:

bunurile proprietate publică;
0 o serie de bunuri proprietate privată, aparţinând particularilor, care prezintă o
semnificaţie şi o importanţă deosebită pentru colectivitate (de exemplu – bunuri din patrimoniul
cultural naţional aflate în colecţii particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele
proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, care formează „domeniul
privat”.

Această structură „hibridă” se bazează pe teoria „scării domenialităţii” (A. Iorgovan, op. cit.,
2005, p. 167; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 277; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 242), conform căreia:
0 în sintagma de „domenialitate” includem mai multe categorii („trepte”) de bunuri, publice şi
private;
0 aceste bunuri sunt supuse regimului de putere publică, însă diferenţiat: bunurile
publice sunt supuse unui regim exclusiv de putere, pe când bunurile private sunt guvernate de un
regim mixt, de drept public şi de drept privat;
1 bunurile componente fac obiectul, după caz, al dreptului de proprietate publică sau al
dreptului de proprietate privată (peste care se suprapune un „drept de protecţie şi pază” al puterii publice;
2 bunurile componente ale domeniului public sunt fie în proprietatea exclusivă a statului şi
a unităţilor administrativ-teritorale (bunurile publice), fie în proprietatea privată a particularilor.

Această teză este combătută, în principal, de către autorii de drept civil, care nu admit
apartenenţa la domeniul public a unor bunuri private, indiferent de importanţa socială a acestora.

41
 Conform reglementării actuale din NCC, domeniul public se identifică cu ansamblul bunurilor
proprietate publică: „Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei
unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt
de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege”
(art. 858), iar „Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau,
după caz, local.” (art. 860 alin.1).
Rezultă, fără dubiu, că teza „civilistă” a unui domeniu public stricto-sensu este agreată şi

de legiuitor.

5. Definiţia şi trăsăturile domeniului public.

Întrucât legislaţia (atât Legea nr. 213/1998, cât şi Noul Cod Civil) nu au furnizat definiţii „de
fond” ale domeniului public, ci s-au mărginit să prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este utilă

analiza opiniilor exprimate în literatura de specialitate.

Domeniul public „lato-sensu” (în viziunea propusă de o serie de autori de drept public, în
special profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor
sau dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori
destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui
regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este dominant, aflate în
proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.
173; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 254-255; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 276-278).

Domeniul public „stricto-sensu” = ansamblul bunurilor care formează obiectul dreptului de

proprietate publică. ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 276; Liviu Pop, Dreptul de proprietate şi
dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 70).

Este de reţinut că „domeniul public” (ca, de altfel, şi domeniul privat) este perceput ca o
universalitate de fapt, deci ca un ansamblu de bunuri privite în materialitatea lor, nu ca un ansamblu
de drepturi. Astfel, spre exemplu, face parte din domeniul public chiar plaja Mării Negre, nu dreptul
de proprietate publică deţinut de stat asupra acesteia.
Aceasta este şi explicaţia pentru care Legea administraţiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine
cu o prezentare nu tocmai tradiţională a noţiunii de „patrimoniu”, în care include nu doar drepturi şi
obligaţii, ci şi „bunuri” în sensul substanţial: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale
bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale,
domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial” (art. 119).

Trăsăturile domeniului public lato-sensu:

0 Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau
destinaţia expresă a legii intră în categoria bunurilor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor
viitoare;
1 Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul
public, în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public;

42
 0 Este guvernat de un regim de putere publică care poate fi:
regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate publică;
regim de limitare a exercitării dreptului de proprietate privată, pentru bunurile proprietate
privată incluse în domeniul public.

Bunurile componente se află în proprietatea publică sau, după caz, cel puţin în „paza” unei
persoane de drept public;
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176-178; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 254-255; D.A. Tofan, op.
cit., 2015, p. 263-265)

6. Clasificarea domeniului public.

Criterii:

În funcţie de titular:
Potrivit art. 860 alin. (2) al NCC, „delimitarea dintre domeniul public naţionaş, judeţean şi local
se face în condiţiile legii”.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, „Domeniul public este
alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. 3 din Constituţia
revizuită şi republicată – subl. ns.), din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta
lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi
sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege”.
Conform aceluiaşi articol:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din
Constituţie (art. 136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată – subl. ns.), din cele prevăzute la
pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare
prin lege.
Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte
bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean,
dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.
Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile
prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare
prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public
naţional ori judeţean.”

Anexa Legii nr. 213/1998 detaliază bunurile care intră în domeniul public al statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, fără a impune o enumerare limitativă.
0 În funcţie de modul de încorporare:
0 Domeniul public natural – cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorită naturii lor,
fără a avea nevoie, în mod imperativ, de amenajări speciale;
1 Domeniul public artificial – cuprinde bunurile care presupun amenajări, intervenţii speciale
realizate prin fapta omului, în vederea utilizării lor în interes public.
0 În funcţie de modul de utilizare:
43
 0 Domeniul public utilizat în mod direct de public (căile de transport);
1 Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public
(bunurile din dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-şi desfăşura
activitatea).
0 În funcţie de natura bunurilor componente:
0 Domeniul public terestru (bogăţiile de interes naţional ale subsolului, terenurile de interes
public, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
0 Domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile, faleza şi plaja
mării etc.);
1 Domeniul public fluvial (apele de suprafaţă, apele subterane etc.);

Domeniul public aerian (spaţiul aerian);
0 Domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri
din patrimoniul cultural naţional etc.);
0 Domeniul public militar (cazărmi, ziduri de apărare, armamentul şi muniţia, fortificaţiile de
apărare etc.).
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 201-205)

44
 CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITĂŢI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ

0 Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază.

1 Modalităţile de punere în valoare a domeniului public. Baze constituţionale şi
legale.

1. Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază.

Conform teoriei domeniului public lato-sensu:

0 bunurile proprietate publică sunt supuse în exclusivitate unui regim juridic de drept public
(drept administrativ);
0 bunurile proprietate privată care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim juridic
mixt – de drept public şi de drept privat, primul fiind predominant.

În ceea ce priveşte soluţia de lege lata a domeniului public stricto-sensu (compus numai din
bunuri proprietate publică), pot fi identificate în doctrină şi legislaţie patru mari principii (consacrate
de Constituţie şi de NCC), aplicabile bunurilor proprietate publică şi, automat, domeniului public,
cel puţin celui stricto-sensu:

inalienabilitatea;

imprescriptibilitatea;
0 insesizabilitatea;
1 imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituţi.

1.1. Inalienabilitatea:

Reprezintă un principiu de rang constituţional, consacrat de art. 136 alin. (4) – „Bunurile
proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot
fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”
Înainte de intrarea în vigoare a NCC (01.10.2011), această regulă a fost enunţată şi de art. 11 din
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic aplicabil acesteia, conform căruia
„Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în
condiţiile legii”.
În prezent, art. 861 din NCC se referă la „Caracterele dreptului de proprietate publică”,
precizând că astfel de bunuri sunt inalienabile.

Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea înstrăinării în orice formă

45
(oneroasă sau gratuită), însă nu exclude integrarea acestora în circuitul juridic, prin instrumentele
prevăzute de Constituţie, NCC şi de Legea organică nr. 213/1998: concesionarea, darea în
administrare, închirierea, darea în folosinţă gratuită.
Principiul inalienabilităţii bunurilor publice este aplicabil numai cât timp acestea fac
efectiv parte din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-213),
deci se poate spune că are un caracter relativ.
Este de reţinut că bunurile exclusiv proprietate publică, enumerate expres în art. 136 din
Constituţie (bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic
valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi
ale platoului continental), nu pot fi dezafectate, în timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate
publică printr-o lege organică pot fi trecute în domeniul privat numai prin aplicarea principiului
simetriei formelor juridice, adică prin modificarea legii organice în discuţie (art. 860 alin. 3 din
NCC).

De la 01.10.2011, dispoziţiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul

de folosinţă gratuită şi concesionare au fost abrogate, fiind preluate în Codul civil.

În ceea ce priveşte aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privată avute în
vedere de teoria domeniului public lato-sensu, adepţii acestei teze aduc următoarele precizări:
0 se poate discuta despre o alienabilitate limitată a acestora, în condiţii restrictive;
1 exercitarea prerogativelor proprietarului se efectuează sub „paza” unei persoane de drept
public, a unei autorităţi publice;
0 se impune existenţa unor autorizări anterioare înstrăinării, avize, drept de preemţiune al statului sau
al autorităţilor locale etc.
(Verginia Vedinaş, op.cit., 2014, p. 277.)

Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre

inalienabilitatea absolută a bunurilor publice din domeniul public şi despre alienabilitatea
relativă, limitată a bunurilor proprietate privată din domeniul public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 109-377; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.
210-211; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 277; D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 279.)

1.2. Imprescriptibilitatea:
0 derivă din principiul inalienabilităţii;
1 nu este prevăzut expres în Constituţie, dar apare în legislaţia subsecventă;
2 a fost consacrat tot în vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667
privind Regulamentul general al domeniului Coroanei;
3 este analizată sub două aspecte:
0 bunurile publice nu pot fi dobândite de terţi prin prescripţie achizitivă (uzucapiune) sau, după caz,
prin posesie de bună credinţă;
1 dreptul de proprietate publică nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripţiei extinctive;
2 până la 01.10.2011, art. 11 alin. (1) lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul

46
public „nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-
credinţă asupra bunurilor mobile.”.După această dată, acest articol a fost abrogat, iar dispoziţiile
referitoare la principiile (caracterele) aplicabile proprietăţii publice au fost preluate în Noul Cod
Civil. Astfel, art. 861 alin. (1) din NCC arată că „bunurile proprietate publică sunt (...)
imprescriptibile (...)”.
0 alin. 2 al art. 861 din NCC explică şi ce se înţelege prin imprescriptibilitate: „proprietatea
asupra acestor bunuri (bunurile proprietate publică - subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz şi nu
poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credinţă asupra
bunurilor mobile”.
(Al.S. Ciobanu, ..., op.cit., 2012, p. 378-446; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 280; V. Vedinaş,
op. cit., 2014, p. 278.)

În privinţa bunurilor proprietate privată care ar compune domeniul public, conform teoriei
profesorului Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora decât ca un
deziderat de lege ferenda; în prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilităţii şi
asupra acestor categorii de bunuri.

1.3. Insesizabilitatea:

0 presupune imposibilitatea urmăririi sau executării silite a bunurilor proprietate

publică; până la intrarea în vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea „nu
pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale”; actualmente, art. 861
alin. 1 din NCC menţionează doar că bunurile proprietate publică sunt şi insesizabile.
1 bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotecă,
privilegii, în condiţiile în care se admite unanim în doctrină că dreptul de proprietate publică nu este
susceptibil de dezmembrăminte.
(Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România
şi în Franţa, Universul Juridic, 2012, p. 13-74; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 280-281; V. Vedinaş,
op. cit., 2014, p. 277-278.)

Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabilităţi limitate, în sensul că
legile speciale impun o serie de condiţii stricte în privinţa scoaterii lor la vânzare, chiar prin
executare silită, cum ar fi: instituirea unui drept de preemţiune al statului, restrângerea sferei unor
eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice străine, licitaţie publică obligatorie etc. (V.
Vedinaş, op. cit., 2014, p. 278; V. Vedinaş, A. Ciobanu, Reguli de protecţie domenială aplicabile unor
bunuri proprietate privată, Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 98 şi urm.).

1.4. Interdicţia grevării cu sarcini şi servituţi:

0 Derivă din acelaşi principiu al inalienabilităţii, respectiv din faptul că dreptul de proprietate
publică nu este susceptibil de dezmembrăminte;
1 Această regulă a fost, iniţial, consacrată de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998
47
(„...asupra lor nu se pot constitui garanţii reale”), respectiv de art. 13 care prevedea: „Servituţile
asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt
compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate.” – este cazul, de
regulă, al servituţilor naturale reglementate de Codul civil.
0 Articolele 11 şi 13, menţionate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a
Codului civil;
1 Noul Cod Civil conţine un articol distinct (art. 862) intitulat „Limitele exercitării
dreptului de proprietate publică”, conform căruia :

0 Dreptul de proprietate publică este susceptibil de orice „limite” reglementate pentru

dreptul de proprietate privată, în măsura compatibilităţii lor cu uzul sau interesul
public căruia îi sunt destinate bunurile afectate;
0 Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată sunt reglementate de Capitolul III
al Titlului II („Proprietatea privată”), din Cartea a III-a („Despre bunuri”), ele fiind
împărţite în: limite legale (art. 602-625), limite convenţionale (art. 626-629) şi limite
judiciare (art. 630).
0 Dintre aceste „limite”, cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor,
picătura streşinii, distanţa şi lucrările intermediare cerute pentru anumite construcţii,
lucrări şi plantaţii, vederea asupra proprietăţii vecinului, dreptul de trecere),
echivalentul fostelor servituţi naturale şi legale la care se referea Codul civil din 1864,
cu menţiunea că ele nu erau considerate nici înainte veritabile dezmembrăminte ale
dreptului de proprietate, ci doar simple îngrădiri ale exercitării dreptului de proprietate
privată;

0 În ceea ce priveşte servituţile propriu-zise, ele sunt definite în art. 755 al NCC ca acele
sarcini care grevează un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea
rezultând din destinaţia economică a fondului dominant sau constând într-o sporire a confortului
acestuia.

0 Din formularea art. 862 din NCC rezultă că nu este permisă constituirea de
servituţi asupra domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale exercitării dreptului
de proprietate.
(Al.S. Ciobanu, Aspecte specifice ..., op.cit., 2012, p. 71-74; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211;
D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 281-282; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 277-278.)

1 Modalităţile de punere în valoare a bunurilor din domeniul public.

2.1. Prezentare generală.

Baza constituţională: art. 136 alin. (4) - „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În
condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau
pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de
utilitate publică.”

48
 Dispoziţii legale subsecvente:

0 Până la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziţiile art. 11 alin.1 din Legea nr.
213/1998 –
„Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum
urmează:...a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate,
în condiţiile legii;
1 De la 1 octombrie 2011, reglementarea generală a drepturilor reale
corespunzătoare proprietăţii publice se regăseşte în art. 866-875 ale NCC, fiind vorba despre
dreptul de administrare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit (art. 866);
2 Închirierea bunurilor din domeniul public este, în continuare, prevăzută de Legea nr.
213/1998, în art. 14. Dreptul de folosinţă conferit chiriaşului este un drept de creanţă, nu unul real.

3 Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, conţine mai multe
norme
relevante:

Art. 123:
„(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau
privat, de interes local sau judeţean, după caz, sa fie date în administrarea regiilor autonome şi
instituţiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la
cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local
sau judeţean, în condiţiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publica, organizată în condiţiile
legii(...)”.

Art. 124:
„Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri
mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor
juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori
serviciilor publice.”

Textele de mai sus reglementează patru tipuri de acte juridice (unele denumite generic în
doctrina administrativă „contracte administrative”) care au ca scop punerea în valoare a bunurilor
domeniului public:
0 Darea în administrare;
1 Concesionarea;
2 Darea în folosinţă gratuită
3 Închirierea;

Aceste acte juridice au ca efect transmiterea dreptului de folosinţă asupra bunurilor publice către
diverse subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau a prerogativei de a dispune de
bunurile în cauză, cu menţiunea că primele trei generează drepturi reale derivate din dreptul de
proprietate publică (sau drepturi corespunzătoare proprietăţii publice, în terminologia Noului Cod
Civil), în timp ce ultima dă naştere unui drept personal.
49
 Este adevărat că, în ceea ce priveşte prerogativa dispoziţiei, NCC se referă la o astfel de
posibilitate conferită titularului dreptului de administrare (fără a explica la ce se referă), în timp ce
unii autori admit chiar o prerogativă limitată a dispoziţiei materiale.

2.2.Dreptul de administrare.

Conform art. 136 alin. 4 din Constituţie, dreptul de administrare se poate atribui numai în
favoarea anumitor subiecte de drept - regiile autonome şi instituţiile publice şi, desigur, numai cu
titlu gratuit.
Această operaţiune juridică este calificată drept convenţie (contract administrativ), de către o
parte a doctrinei (V.Vedinaş, op.cit., 2014, p.269), pe când alţi autori, inclusiv de drept civil, o
califică drept act administrativ unilateral (Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I,
Editura Humanitas, Bucureşti, 2004, p. 438).
De lege lata, dat fiind că procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativă şi
presupune numai emiterea unui act administrativ, rezultă că nu se încheie un contract administrativ,
chiar dacă, în mod firesc, este nevoie şi de un acord al beneficiarului dreptului de administrare.

Prima reglementare detaliată a dreptului de administrare putea fi regăsită în Legea nr.

213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (art. 12). De la 1 octombrie
2011, a rămas în vigoare un singur alineat din art. 12, în speţă alin. (5) care prevede cine poate
reprezenta statul sau unităţile administrativ-teritoriale în litigiile privind dreptul de administrare:
Ministerul Finanţelor Publice (pentru bunurile statului), respectiv consiliului judeţean sau local
(pentru bunurile de interes judeţean/local).

Noul Cod Civil (art. 867-870) preia, în cea mai mare parte, dispoziţiile anterioare, menţinând şi
soluţia criticabilă privind posibilitatea titularului de a „dispune” de bunul public, normă care poate fi
interpretată într-un mod excesiv, care ar echivala cu încălcarea principiului inalienabilităţii.
Caracteristici:
0 Au calitatea de titulari ai dreptului de administrare: regiile autonome, autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local;
1 Actul juridic prin care se dă în administrare un bun proprietate publică poate fi:
0 Hotărârea Guvernului României – pentru bunurile din domeniul public naţional;
1 Hotărârea Consiliului Judeţean, sau, după caz, a Consiliului General al mun. Bucureşti sau a consiliului
local al oraşelor şi comunelor – pentru bunurile din domeniul public al judeţelor, oraşelor sau comunelor.

Dreptul de administrare conferă titularului său dreptul de a folosi şi dispune de bunurile în cauză,
în condiţiile legii şi ale actului prin care i-a fost dat bunul în administrare;

Dreptul de administrare putea fi revocat dacă interesul public o impune;
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 312-328; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 269-
271.)

Doctrina de drept administrativ aduce critici textului legal ce conferă titularului dreptului
de administrare „dreptul de a dispune” de bunul proprietate publică, din moment ce prerogativa
dispoziţiei asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferată nimănui, prin raportare la
50
principiul inalienabilităţii (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 270).
În ceea ce priveşte beneficiarii, Codul arată că este vorba despre regii autonome, autorităţile
administraţiei publice centrale sau locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local.
Ca element de noutate, art. 869 clarifică modalităţile care duc la stingerea dreptului de
administrare:
0 revocarea sa, din motive de interes public
1 încetarea dreptului de proprietate publică.

Apărarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revine titularului său,
nefiind nevoie de introducerea în cauză a proprietarului decât atunci când se pune în discuţie nu acest
drept real, ci chiar dreptul de proprietate.

Regiile autonome:

Doctrina interbelică a realizat o distincţie între:
0 regia directă (regia administrativă) = procedeul prin care administraţia publică organiza un
serviciu public şi îl exploata în mod direct, luând asupra sa „riscurile şi beneficiile întreprinderii”;
şi
0 regia publică comercială = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o
„întreprindere” care dobândea personalitate şi autonomie în conducere.

Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome
şi societăţi comerciale, s-a stabilit că „Unităţile economice de stat, indiferent de organul
în subordinea căruia îşi desfăşoara activitatea, se organizează şi funcţionează, în conformitate cu
dispoziţiile prezentei legi, sub formă de regii autonome sau societăţi comerciale.”
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice înfiintate prin hotărâre a Guvernului
(pentru cele de interes naţional), sau prin hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale
administraţiei de stat, şi funcţionau pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară; ele se
organizau şi funcţionau „în ramurile strategice ale economiei naţionale - industria de armament,
energetică, exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştă şi transporturi feroviare -, precum şi
unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de Guvern.” (a se vedea art. 1, 2 şi 3 din lege).

Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societăţi comerciale a regiilor
autonome organizate în baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea în coordonarea căreia îşi
desfăşurau activitatea, urmând ca societăţile comerciale pe acţiuni rezultate în urma reorganizării
regiilor autonome având ca obiect activităţi de interes public naţional să fie denumite companii
naţionale sau societăţi naţionale, după caz, şi să fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din
O.U.G. nr. 30/1997).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate în prestarea unor
activităţi publice şi/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia
Autonomă "Loteria Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă
"Monetăria Statului" şi Regia Autonomă "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au
adăugat, prin Legea nr. 207/1997 de aprobare a O.U.G.nr.30/1997, şi Regia Naţională a Pădurilor,
Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonomă
"Administraţia Naţională a Drumurilor din România", Regia Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă
51
"Arsenalul Armatei", Regia Autonomă "Rami - Dacia", Regia Autonomă "Romtehnica", precum şi
alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau anumite servicii publice de interes
naţional.

Instituţiile publice:

0 Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea
„(…) autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes
naţional, judeţean ori local”, formulare mai detaliată care îşi găseşte echivalent în conceptul sintetic
de „instituţie publică” cu care operează art. 136 din Constituţie;
1 În doctrină s-a precizat că noţiunea de „instituţie publică” vizează, prin eliminare, orice
organ de stat sau al administraţiei locale autonome care nu este nici regie autonomă şi nici societate
comercială.
2 În această interpretare, s-a făcut şi precizarea că art. 136 din Constituţie are în vedere un sens
restrâns al noţiunii de „instituţie publică”, în sensul că:
0 nu ar putea intra în discuţie decât instituţiile publice finanţate exclusiv din bani publici şi care
se află sub controlul Curţii de Conturi;
0 nu se referă la „marile instituţii ale Republicii” – Parlamentul, Preşedintele României,
Curtea Constituţională, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al
Magistraturii, Avocatul Poporului, Ministerul Public – şi nici la consiliul local/judeţean;
1 interpretată în sens restrictiv, această noţiune vizează: ministerele şi alte organe
centrale de specialitate din subordinea Guvernului, autorităţile centrale autonome, autorităţile
subordonate ministerelor sau autorităţilor centrale autonome, instituţiile subordonate consiliului
judeţean/local.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)

În concluzie, din reglementarea NCC rezultă că orice „organ public” poate primi, în
principiu, în administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricţii exprese.

2.1. Închirierea bunurilor proprietate publică:

Noul Cod Civil menţionează doar, în art. 861 alin. (3) posibilitatea de închiriere, în condiţiile
legii, a bunurilor proprietate publică, fără a trata distinct această operaţiune juridică sau dreptul
personal de folosinţă conferit.
Cele câteva reglementări exprese, în acest sens, sunt menţinute în Legea nr. 213/1998.
Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 – „Închirierea bunurilor proprietate publică a statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar
contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat,
potrivit specificului acestuia.
0 Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică,
română sau străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.”
Dispoziţii relevante găsim şi în art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale:
„(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau
privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi
52
instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la
cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local
sau judeţean, în condiţiile legii.
0 Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile
legii.”

Elemente specifice ale contractului de închiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea
nr. 213/1998):
0 În funcţie de apartenenţa bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, închirierea se va aproba prin Hotărâre a Guvernului sau Hotărâre a Consiliului Judeţean
sau Local (în cazul mun. Bucureşti, prin Hotărâre a Consiliului General);
1 Beneficiarul contractului de închiriere poate fi orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină;
0 Dreptul de a închiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau
titularului dreptului de administrare;

Închirierea se poate face numai prin procedura licitaţiei publice;
0 Sumele încasate cu titlu de chirie intră, după caz, în bugetul statului sau al unităţii
administrativ-teritoriale; dacă închirierea este făcută de titularul unui drept de administrare, acesta
are dreptul de a reţine o cotă de 20-50% din chirie, în condiţiile fixate de proprietar (statul român sau
unităţile administrativ-teritoriale);
0 Litigiile privind bunurile publice închiriate sunt supuse aceloraşi reguli indicate pentru darea
în administrare.
(V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 271.)

În completarea dispoziţiilor speciale din Legea nr.213/1998 vor fi aplicabile, în măsura

compatibilităţii lor, normele privind locaţiunea (închirierea) din Codul civil (art. 1777-1850 din
NCC).

2.2. Dreptul de folosinţă gratuită:

A cunoscut o consacrare constituţională doar în urma revizuirii legii fundamentale, în anul

2003, deşi la acea dată era deja reglementată în legile organice menţionate anterior (Legea nr.
213/1998, Legea nr. 215/2001).
Conform art. 136 alin. (4) din Constituţia revizuită, bunurile proprietate publică „pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică” ( cu privire la semnificaţia sintagmei de „utilitate
publică, a se vedea şi O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, cu modificările şi
completările ulterioare).
Acest concept desemnează persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial şi care,
direct în baza legii sau în temeiul reglementărilor din O.G. nr. 26/2000, au dobândit statut de
utilitate publică.
Nu intră în această categorie „instituţiile publice”, pentru că pentru ele a fost reglementat, în mod
distinct, un alt drept real – cel de administrare.
Dreptul de folosinţă gratuită este calificat de NCC (art. 874-875) ca un drept real
corespunzător proprietăţii publice (nefiind un dezmembrământ al acestuia, pentru că dreptul de
53
proprietate publică nu este susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acordă pentru o
perioadă limitată de timp, deci nu este admisibilă o perioadă nedeterminată.

Potrivit art. 874 alin. (3) din NCC, dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de
administrare se aplică în mod corespunzător, de unde rezultă următoarele:

0 Atribuirea dreptului de folosinţă gratuită se face prin mijloace de drept

administrativ, respectiv prin adoptarea, după caz, a unei hotărâri a Guvernului (pentru
bunurile publice proprietate a statului) sau a unei hotărâri a consiliului judeţean/local
(pentru bunurile publice de interes judeţean/local).
1 Stingerea dreptului de folosinţă gratuită operează odată cu încetarea dreptului de
proprietate publică sau prin revocare, pentru motive de interes public.

Titularul dreptului nu beneficiază de fructele civile ale bunului decât dacă o asemenea
posibilitate îi este recunoscută prin actul de atribuire.
De asemenea, apărarea în justiţie a dreptului de folosinţă gratuită revine beneficiarului său.

Cu privire la bunurile aparţinând unităţilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr.
215/2001, republicată prevede: „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită,
pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană,
după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de
utilitate publică ori serviciilor publice.”
Din acest text, ar rezulta că pot fi date în folosinţă gratuită şi bunuri din domeniul privat, nu doar
cele din domeniul public. Totuşi, o astfel de concluzie pare a fi contrazisă chiar de NCC, care
tratează „dreptul de folosinţă gratuită” ca un drept real derivat din dreptul de proprietate publică.

Este de remarcat că nici Constituţia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac
distincţie între bunurile imobile şi bunurile mobile, rezultând că ambele categorii pot face obiectul
dreptului de folosinţă gratuită.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 329-337; V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 272;
A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 252-253.)

54
 CAPITOLUL 7

CONTRACTUL DE CONCESIUNE.
SERVICIUL PUBLIC

0 Concesiunea - noţiune, obiect, categorii.

1 Concesiunea de servicii şi lucrări publice.
3. Concesionarea bunurilor proprietate publică.
4. Serviciul public.

1. Concesiunea – noţiune, obiect, categorii.

Concesiunea reprezintă una dintre cele mai importante şi uzitate modalităţi contractuale de
punere în valoare a bunurilor proprietate publică, acest fapt datorându-se beneficiilor substanţiale pe
care le procură atât autorităţii publice concedente, cât şi beneficiarului concesiunii.
După cum arată doctrina de drept public, ideea concesionării unui bun „public” a fost prezentă şi
în Antichitate, în dreptul roman, însă, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regăsim în
Evul Mediu (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221) , în epoca regalităţii (perioada vechiului drept
francez).
În această perioadă, proprietatea începe să îşi piardă treptat, de facto, caracterul său exclusiv,
independent şi simplu şi devine în schimb dependentă, complicată şi grevată cu servituţi, în
condiţiile în care s-a generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei)
de a transmite dreptul de folosinţă cu privire la vaste moşii, fără a se prevedea un termen limită de
exercitare a acestuia, în favoarea unor vasali a căror loialitate o doreau „cucerită”.
Prin aceste „delapidări” funciare, proprietarul originar – monarhul - păstra nuda proprietate
asupra terenurilor concesionate, în timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita în mod deplin
posesia şi folosinţa asupra acestor fiefuri, denumite şi „censive”.
De aici s-a născut şi teoria coexistenţei a două drepturi perpetue asupra aceluiaşi obiect – fieful
concesionat, adică dreptul proprietarului (suveranului) care deţinea aşa-numitul „domeniu eminent”
şi dreptul concesionarului (vasalul „gratulat”), deţinător al „domeniului util” (Antonie Iorgovan,
op.cit., 2005, p.221).
În timp, tocmai datorită acestei folosinţe perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de
la monarh, dreptul concesionarului a început să se consolideze, acesta fiind perceput public drept
adevăratul proprietar, obligat în mod „nedrept” să achite taxe împovărătoare (redevenţa) unui
suveran „parazit”( V. Vedinaş, op.cit., 2002, p.449).
De la această percepţie înşelătoare au pornit şi modificările semnificative aduse în planul
regimului domenial de Revoluţia Franceză şi de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj
între concesionarea bunurilor publice şi a celor private, în condiţiile în care fostul „domeniu public”
(Domeniul Coroanei) devine un „domeniu al Naţiunii”, alienabil, de principiu, în baza unei aprobări
date de forul legiuitor.
În ceea ce priveşte soluţiile date în dreptul românesc asupra regimului juridic al concesiunii,
acestea au fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetică a caracteristicilor sale : contract

55
cu caracter temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea „răscumpărării”, adică a denunţării
unilaterale de către concedent (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.222).
De asemenea, în mod tradiţional, concesiunea a fost percepută ca o modalitate privativă de
exploatare a unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor proprietate publică afectate acestui
serviciu, fiind, aşadar, un contract administrativ.
Un exemplu elocvent al modului în care doctrina interbelică a perceput concesiunea îl
constituie chiar definiţia clasică formulată de profesorul Paul Negulescu, în celebrul său tratat:
„formă de exploatare a unui serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia
asupra sa riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe
taxe pentru serviciile prestate…” (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale.,
vol. 1, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154).

Modul de atribuire a contractelor de lucrări publice şi de servicii, pe cale de achiziţie publică sau
pe calea concesiunii, reprezintă o problemă de interes major la nivelul Uniunii Europene, motiv
pentru care a fost şi este reglementată de o serie de acte normative (directive) care trebuie transpuse
şi implementate corespunzător de toate statele membre.
Astfel, în cursul anului 2014 s-a realizat o modificare substanţială a legislaţiei europene în
materia achiziţiilor publice şi a concesiunilor, fiind adoptate trei noi directive: Directiva 2014/23/UE
a Parlamentului European şi a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva
2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului privind achiziţiile publice şi de abrogare a
Directivei 2004/18/CE, respectiv Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului
privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei,
transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CE.
Anterior, atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice a fost reglementată prin
Directiva 2004/18/CE, iar atribuirea concesiunilor de servicii a intrat sub incidenţa principiilor
prevăzute în TFUE sau a celor derivate din acesta: libera circulaţie a mărfurilor, libertatea de
stabilire, libertatea de a presta servicii, egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoaşterea
reciprocă, proporţionalitatea, transparenţa.
Prin noile directive au fost introduse o serie de noutăţi în materia atribuirii şi derulării
contractelor menţionate, însă, în primul rând, este de remarcat adoptarea unui act normativ distinct
pentru contractele de concesiune (cu menţiunea că sunt avute în vedere numai concesiunile de lucrări
publice şi servicii, nu şi cele de bunuri).

În prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din

domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, de lucrări şi servicii publice.
Rămâne discutabilă posibilitatea încheierii în prezent a unor contracte de concesiune cu privire la
bunuri din domeniul privat, mai precis eventuala procedură aplicabilă în acest sens, în condiţiile în
care, după abrogarea fostei Legi a concesiunilor nr. 219/1998, O.U.G. nr. 54/2006 reglementează
numai regimul general al concesionării de bunuri proprietate publică.
Pe de altă parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată,
menţionează că pot fi concesionate atât bunurile din domeniul public, cât şi bunurile din domeniul privat.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G. nr.
54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată
56
cu modificări prin Legea nr. 337/2006. De asemenea, a fost adoptată H.G. nr. 168/2007 pentru
aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (Monitorul Oficial nr. 146
din 28 februarie 2007).
Concesionarea de servicii şi lucrări publice a fost reglementată anterior de O.U.G. nr. 34/2006,
iar în prezent cade sub incidenţa Legii nr. 100/2016.

2. Concesiunile de servicii şi lucrări publice

2.1. Definiţie şi obiect. Praguri valorice.

După cum am precizat, la nivelul Uniunii Europene s-a adoptat un act normativ special în
această materie, Directiva 2014/23/UE, publicată în J.O.U.E. din 28.03.2014 (pentru detalii, a se
vedea Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureşti,
2015).
Transpunerea acestei directive în dreptul român s-a realizat prin Legea nr. 100/2016 privind
concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii.
Scopul acestei legi îl constituie: a) promovarea concurenţei între operatorii economici; b)
utilizarea resurselor în condiţii de eficienţă, economicitate şi eficacitate; c) asigurarea integrităţii
procedurii de atribuire a contractelor de concesiune de lucrări şi de concesiune de servicii; d)
asigurarea cadrului legal pentru atribuirea contractelor de concesiune de lucrări şi de concesiune de
servicii de către entităţile contractante.
Pentru a se atinge acest scop, art. 2 alin. (2) din lege enunţă şi principiile care stau la baza
atribuirii contractelor de concesiune de lucrări şi de concesiune de servicii: a) nediscriminarea; b)
tratamentul egal; c) recunoaşterea reciprocă; d) transparenţa; e) proporţionalitatea; f) asumarea
răspunderii.
Conform Legii nr. 101/2016:
0contractul de concesiune de lucrări publice este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit
legii actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi contractante
încredinţează executarea de lucrări unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestaţia
pentru lucrări este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor care fac
obiectul contractului, fie de acest drept însoţit de o plată (art. 5 alin. 1 lit. g)
1 contractul de concesiune de servicii este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit legii
actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi contractante încredinţează
prestarea şi gestionarea de servicii, altele decât executarea de lucrări prevăzută la lit. g), unuia sau
mai multor operatori economici, în care contraprestaţia pentru servicii este reprezentată fie exclusiv
de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoţit de o plată
(art. 5 alin. 1 lit. h).

În ceea ce priveşte sfera de aplicare a legii, se instituie un prag valoric de 23.227.215 lei (fără
TVA), raportat la valoarea estimată a contractului, a cărui atingere impune aplicarea procedurilor de
atribuire prevăzute în aceasta.

57
 Sub acest prag, atribuirea contractelor de concesiune trebuie doar să repecte principiile
prevăzute la art. 2 alin. (2), în condiţiile şi potrivit procedurilor reglementate prin normele
metodologice ale Legii nr. 101/2016 (care nu au fost adoptate până acum – subl. ns. A.S.C.).
Valoarea unei concesiuni de lucrări sau a unei concesiuni de servicii reprezintă cifra totală de
afaceri a concesionarului generată pe durata contractului, fără TVA, în schimbul lucrărilor şi
serviciilor care fac obiectul concesiunii, precum şi pentru bunurile accesorii acestor lucrări şi
servicii. Ea trebuie estimată de către entitatea contractantă înainte de iniţierea procedurii de atribuire

şi este valabilă la momentul iniţierii procedurii de atribuire (art. 12 din lege).

2.2. Transferul riscului de operare – trăsătură esenţială a contractelor de concesiune

Deosebirea majoră dintre contractele de achiziţii publice şi contractele de concesiune rezidă în

faptul că atribuirea unei concesiuni de lucrări sau de servicii implică întotdeauna transferul către
concesionar a unei părţi semnificative a riscului de operare de natură economică, în legătură cu
exploatarea lucrărilor şi/sau a serviciilor respective.
Riscul de operare este cel care îndeplineşte, în mod cumulativ, următoarele condiţii (art. 6
alin. 2 din lege):
a) este generat de evenimente care nu se află sub controlul părţilor la contractul de concesiune;
b) implică expunerea la fluctuaţiile pieţei;
0 ca efect al asumării riscului de operare, concesionarului nu i se garantează, în condiţii
normale de exploatare, recuperarea costurilor investiţiilor efectuate şi a costurilor în legătură cu
exploatarea lucrărilor sau a serviciilor.

0 riscul de cerere - riscul privind cererea reală pentru lucrările sau serviciile care fac obiectul
concesiunii de lucrări sau de servicii;
0 riscul de ofertă - riscul legat de furnizarea lucrărilor sau a serviciilor care fac obiectul
concesiunii de lucrări sau a concesiunii de servicii, în special riscul că furnizarea serviciilor nu va
corespunde cererii; riscul de ofertă poate fi împărţit în riscul de construcţie şi riscul operaţional legat
de disponibilitatea serviciilor atunci când construcţia şi operarea constituie cele două mari faze ale
proiectului de concesiune;
1 ambele riscuri, de cerere şi de ofertă.

Pentru a se considera că a operat un real al transfer al riscului, este necesar ca pierderea

potenţială estimată suportată de concesionar să nu fie una neglijabilă (art. 2 alin. 2 din lege).

Evaluarea modului de transfer al riscului se va face prin intermediul studiului de

fundamentare care se întocmeşte de către entităţile contractante care intenţionează să realizeze un
proiect prin atribuirea unui contract pe termen lung, care să cuprindă fie executarea de lucrări şi
operarea rezultatului lucrărilor, fie prestarea, gestionarea şi operarea de servicii (art. 7 din lege).
Dacă prin acest studiu se va concluziona că constată că o parte semnificativă a riscului de
operare va fi transferată către operatorul economic, contractul va fi considerat contract de
concesiune; în caz contrar, contractul va fi calificat drept unul de achiziţie publică sau, după caz,
cotract sectorial, fiind aplicabile, mai departe, reglementările specifice acestora (art. 8 din lege).

58
 2.3. „Entităţile” contractante.

În conformitate cu terminologia impusă prin Directiva 2014/23/UE, Legea nr. 100/2016

reglementează două categorii de concedenţi: autorităţile contractante şi entităţile contractante,
diferenţa de bază dintre ele reprezentând-o nu doar natura lor juridică, ci, în special, tipul de
activitate derulată.
Totuşi, în ciuda acestei delimitări, legea operează, mai departe, doar cu sintagma generică
„entitate contractantă”, înţelegându-se, însă, că se referă la ambele categorii.
Sunt autorităţi contractante: a) autorităţile şi instituţiile publice centrale sau locale; b)
organismele de drept public; c) asocierile care cuprind cel puţin o autoritate contractantă dintre cele
prevăzute la lit. a) sau b).
Sunt entităţi contractante, sub condiţia să exercite una dintre activităţile prevăzute în anexa
nr. 2 şi să atribuie un contract de concesiune pentru exercitarea uneia dintre activităţile respective: a)
autorităţile contractante; b) întreprinderile publice; c) oricare subiecte de drept, altele decât cele
prevăzute la lit. a) şi b), care funcţionează pe baza unor drepturi exclusive sau speciale acordate
pentru exercitarea uneia dintre activităţile prevăzute în anexa nr. 2.

Pentru clarificare, precizăm că Anexa 2 a legii prevede o serie de activităţi relevante în

domeniile:

0 Gaze şi energie termică [de exemplu: a) punerea la dispoziţie sau exploatarea de reţele fixe
destinate furnizării de servicii publice în domeniul producerii, transportului sau distribuţiei de gaze
sau de energie termică; b) livrarea gazelor sau a energiei termice prin reţele de natura celor prevăzute
la lit. a)];

0 Energie electrică [de exemplu: a) punerea la dispoziţie sau exploatarea de reţele fixe destinate
furnizării de servicii publice în domeniul producerii, transportului sau distribuţiei de energie
electrică; b) livrarea energiei electrice prin reţele de natura celor menţionate la lit. a)];

1 Apă [de exemplu: a) punerea la dispoziţie sau exploatarea de reţele fixe destinate furnizării de
servicii publice în domeniul producerii, transportului sau distribuţiei de apă potabilă; b) furnizarea de
apă potabilă unor reţele de natura celor prevăzute la lit. a)];

2 Transporturi [de exemplu: punerea la dispoziţie sau exploatarea reţelelor destinate să furnizeze un
serviciu public în domeniul transportului pe calea ferată, cu sisteme automate, cu metroul, tramvaiul,
troleibuzul, autobuzul sau prin cablu];

5. Porturi şi aeroporturi [de exemplu: acele activităţi care presupun exploatarea unui areal geografic
în scopul punerii la dispoziţia transportatorilor aerieni, maritimi sau fluviali a aeroporturilor şi a
porturilor maritime ori fluviale sau a altor terminale de transport];

59
0 Poştă [de exemplu: a) servicii poştale, respectiv serviciile constând în colectarea, sortarea,
transportul şi livrarea la destinatari a trimiterilor poştale - corespondenţă, cărţi, cataloage, ziare,
periodice, colete poştale conţinând bunuri cu sau fără valoare comercială - indiferent de greutate; b)
servicii de gestiune a serviciilor de curierat, respectiv serviciile care preced şi care urmează
expedierii, inclusiv servicii de gestiune a corespondenţei; c) servicii privind trimiterile poştale
neincluse la lit. a), cum ar fi publicitatea directă prin corespondenţă, care nu poartă adresă];

1 Petrol şi gaze. Cărbune şi alţi combustibili solizi [de exemplu: acele activităţi legate de
exploatarea unui areal geografic în scopul: a) extracţiei de petrol şi gaze naturale; b) prospectării şi
extracţiei de cărbune sau de alţi combustibili solizi].

2.4. Proceduri de atribuire

Potrivit art. 50 din lege, entitatea contractantă atribuie contractul de concesiune prin una
dintre următoarele proceduri de atribuire: a) licitaţie deschisă; b) dialog competitiv.
În mod excepţional, entitatea contractantă poate utiliza ca procedură de atribuire negocierea
fără publicarea unui anunţ de concesionare, potrivit prevederilor art. 64 (dacă lucrările/serviciile
respective pot fi furnizate numai de către un anumit operator economic, pentru unul dintre
următoarele motive: a) scopul concesiunii de lucrări sau al concesiunii de servicii este crearea sau
achiziţionarea unei opere de artă sau a unei reprezentaţii artistice unice; b) concurenţa lipseşte din
motive tehnice; c) existenţa unui drept exclusiv; d) protecţia unor drepturi de proprietate intelectuală
şi a altor drepturi exclusive) şi art. 65 (dacă, în cadrul unei proceduri de atribuire iniţiale, prevăzute
în prezenta lege, nu a fost depusă nicio ofertă/solicitare de participare sau au fost depuse numai
oferte/solicitări de participare neconforme, cu condiţia să nu se modifice în mod substanţial condiţiile
iniţiale ale concesiunii de lucrări sau ale concesiunii de servicii şi, dacă la solicitarea Comisiei
Europene, s-a transmis un raport în acest sens) din lege.

Entitatea contractantă are obligaţia de a transmite spre publicare, după caz:

(i.) un anunţ de concesionare - dacă iniţiază licitaţia deschisă sau dialogul competitiv.
(ii.) un anunţ de intenţie atunci - dacă iniţiază procedura de atribuire a unui contract de concesiune
de servicii sociale sau alte servicii specifice prevăzute în anexa nr. 3.
Pe cale de excepţie, în ipotezele prevăzute la art. 64-65 din lege (prezentate anterior), nu
mai există obligaţia publicării anunţului de concesionare.
De asemenea, ca regulă, entitatea contractantă are obligaţia de a transmite spre publicare un
anunţ de atribuire în termen de cel mult 48 de zile de la data atribuirii unei concesiuni de lucrări sau
a unei concesiuni de servicii (art. 66).
În mod excepţional, pentru contractele de concesiune de servicii sociale şi alte servicii
specifice prevăzute în anexa nr. 3 a legii, entitatea contractantă are dreptul de a grupa trimestrial
anunţurile de atribuire şi de a le transmite spre publicare în această formă, în termen de 48 de zile de
la încheierea fiecărui trimestru.
Tot ca regulă, anunţurile de concesionare şi anunţurile de atribuire a concesiunii de lucrări
sau a concesiunii de servicii nu pot fi publicate la nivel naţional înainte de data publicării acestora
în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

60
 Excepţia o reprezintă situaţia în care entitatea contractantă nu a fost notificată de către Oficiul
pentru Publicaţii al Uniunii Europene cu privire la publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
a anunţurilor transmise spre publicare, în termen de 48 de ore de la confirmarea primirii de către
Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene a anunţului în cauză.

2.5. Reguli privind documentaţia de atribuire

Entitatea contractantă are obligaţia de a elabora o documentaţie de atribuire care să conţină

toate informaţiile necesare pentru a asigura ofertanţilor/candidaţilor o informare completă, corectă şi
precisă cu privire la cerinţele concesiunii de lucrări sau ale concesiunii de servicii, obiectul
contractului, repartizarea riscurilor şi modul de desfăşurare a procedurii de atribuire.

Cerinţele tehnice şi funcţionale sunt stabilite prin documentaţia de atribuire şi definesc

caracteristicile necesare ale lucrărilor/serviciilor care fac obiectul concesiunii; ele pot viza procesul
specific de producţie sau de furnizare a lucrărilor/serviciilor solicitate, cu condiţia să fie legate de
obiectul concesiunii şi proporţionale cu valoarea şi obiectivele acesteia.
Participarea în cadrul procedurii poate fi condiţionată şi de întrunirea anumitori criterii de
calificare; în acest sens, o solicitare de participare este considerată neconformă în situaţia în care
candidatul se află în una dintre situaţiile de excludere prevăzute la art. 79-81 din lege sau nu
îndeplineşte criteriile de calificare stabilite de entitatea contractantă.
Contractele de concesiune se atribuie pe baza criteriilor de atribuire stabilite de entitatea
contractantă.
Entitatea contractantă are dreptul de a aplica în cadrul procedurii de atribuire numai criterii de
calificare şi selecţie nediscriminatorii şi proporţionale cu obiectul concesiunii de lucrări sau al
concesiunii de servicii, referitoare la: a) motivele de excludere a candidatului/ofertantului; b)
capacitatea candidatului/ofertantului (art. 75).
În esenţă, contractele de concesiune se atribuie pe baza criteriului ofertei celei mai
avantajoase din punct de vedere economic, stabilită în baza unor criterii obiective care garantează
evaluarea ofertelor în condiţii de concurenţă reală şi care trebuie să aibă legătură directă cu obiectul
concesiunii de lucrări sau al concesiunii de servicii (art. 86).
Aceste criterii pot viza:
0 gradul de preluare a unor riscuri de către concesionar;
1 nivelul plăţilor actualizate efectuate de către entitatea contractantă;
2 nivelul tarifelor de utilizare;
3 modalitatea de execuţie a lucrărilor/prestare a serviciilor bazată pe indicatori de performanţă de
ordin calitativ, tehnic, funcţional, financiar etc.;
4 modul de asigurare a protecţiei mediului;
5 modul de rezolvare a unor probleme sociale;
6 nivelul redevenţei;
7 durata concesiunii;
8 inovarea.
În cadrul procedurii de atribuire, va fi considerară ofertă admisibilă aceea care nu este
inacceptabilă (nu îndeplineşte condiţiile de formă aferente elaborării şi prezentării acesteia şi nici

61
cerinţele de calificare şi de selecţie prevăzute în documentele concesiunii) sau neconformă (este
lipsită de relevanţă faţă de obiectul contractului de concesiune, neputând satisface în mod evident,
fără modificări substanţiale, necesităţile şi cerinţele entităţii contractante indicate în documentele
concesiunii, inclusiv în situaţia în care oferta nu respectă specificaţiile tehnice şi/sau condiţiile
financiare).

2.6. Finalizarea procedurii de atribuire şi informarea operatorilor economici

Procedura de atribuire se poate finaliza fie prin semnarea contractului de concesiune, fie prin
anularea procedurii (art. 88).
Entitatea contractantă are obligaţia de a anula procedura de atribuire a contractului de
concesiune în următoarele cazuri: a) nu a fost depusă nicio ofertă/solicitare de participare sau nu a
fost depusă nicio ofertă/solicitare de participare admisibilă; b) au fost depuse oferte admisibile care
nu pot fi comparate din cauza modului neuniform de abordare a soluţiilor tehnice şi/ori financiare; c)
încălcări ale prevederilor legale afectează procedura de atribuire sau dacă este imposibilă încheierea
contractului; d) Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau instanţa de judecată dispune
modificarea/eliminarea oricăror specificaţii tehnice din caietul de sarcini ori din alte documente
emise în legătură cu procedura de atribuire, iar autoritatea contractantă se află în imposibilitatea de a
adopta măsuri de remediere, fără ca acestea să afecteze principiile prevăzute la art. 2 alin. (2) din
lege; e) contractul nu poate fi încheiat cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită câştigătoare din
cauza faptului că ofertantul în cauză se află într-o situaţie de forţă majoră sau în imposibilitatea
fortuită de a executa contractul şi nu există o ofertă conformă clasată pe locul al doilea; f) apar
circumstanţe care fac necesară atribuirea unui alt tip de contract căruia îi este aplicabil un alt regim
juridic decât cel aplicabil potrivit prevederilor prezentei legi; g) valoarea concesiunii de lucrări sau a
concesiunii de servicii la momentul atribuirii contractului depăşeşte cu mai mult de 20% valoarea
estimată la momentul iniţierii concesiunii, fapt ce ar atrage necesitatea organizării unei proceduri de
atribuire potrivit prevederilor prezentei legi.
Entitatea contractantă are dreptul de a anula procedura de atribuire a contractului de
concesiune dacă numărul de candidaţi care îndeplinesc criteriile de calificare şi selecţie este mai mic
decât numărul minim indicat în anunţul de concesionare.

Entitatea contractantă va transmite ofertantului declarat câştigător o comunicare privind

acceptarea ofertei sale, prin care îşi manifestă acordul de a încheia contractul; de asemenea va
informa, cât mai curând posibil, fiecare candidat/ofertant cu privire la deciziile luate în ceea ce
priveşte atribuirea contractului de concesiune, inclusiv cu privire la numele ofertantului câştigător,
motivele pentru care a decis să respingă solicitarea de participare/oferta acestuia şi motivele care stau
la baza oricărei decizii de a nu atribui un contract ori de a relua procedura de atribuire (art. 92).

2.7. Subcontractarea

Entitatea contractantă are obligaţia de a solicita ofertantului să precizeze în ofertă

partea/părţile din contract pe care urmează să le subcontracteze şi datele de identificare ale
subcontractanţilor propuşi.

62
 Subcontractanţii nu trebuie să fie într-o situaţie sancţionată cu excluderea din cadrul
procedurii şii vor avea aceleaşi obligaţii precum ofertanţii obligaţii în domeniul mediului, social şi al
relaţiilor de muncă, fără a se diminua, în acest fel, răspunderea concesionarului în ceea ce priveşte
modul de îndeplinire a viitorului contract de concesiune.

2.8. Modificarea contractului de concesiune

În principiu, modificarea contractului poate să ducă la organizarea unei noi proceduri de

atribuire.
Totuşi, în anumite situaţii reglementate de Legea nr. 100/2016, se pot opera modificări ale
obiectului (şi valorii) concesiunii, fără reluarea procedurii (art. 101-107 din lege):
(i.) atunci când modificările, indiferent dacă sunt sau nu evaluabile în bani şi indiferent de
valoarea acestora, au fost prevăzute în documentele iniţiale ale concesiunii de lucrări sau ale
concesiunii de servicii sub forma unor clauze de revizuire clare, precise şi fără echivoc, care pot
include clauze de revizuire a valorii sau orice alte opţiuni;
(ii.) atunci când sunt îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii: a) devine necesară
achiziţionarea de la concesionarul iniţial a unor servicii sau lucrări suplimentare, care nu au fost
incluse în contractul de concesiune iniţial, dar care au devenit strict necesare în vederea îndeplinirii
acestuia; b) schimbarea concesionarului este imposibilă;c) în cazul modificărilor succesive, acestea
nu pot depăşi, cumulat, o majorare cu peste 10% din valoarea concesiunii de lucrări sau a concesiunii
de servicii iniţiale.
(iii.) atunci când sunt îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii: a) modificarea a
devenit necesară în urma unor circumstanţe pe care o entitate contractantă care acţionează cu
diligenţă nu ar fi putut să le prevadă; b) modificarea nu afectează caracterul general al concesiunii de
lucrări sau al concesiunii de servicii; c) în cazul contractelor de concesiune atribuite de autorităţile
contractante în vederea desfăşurării unei alte activităţi decât cele prevăzute în anexa nr. 2,
modificarea nu implică o creştere a valorii cu mai mult de 10% din valoarea concesiunii iniţiale; d)
în cazul modificărilor succesive, acestea nu pot depăşi, cumulat, o majorare cu peste 10% din
valoarea concesiunii de lucrări sau a concesiunii de servicii iniţiale.
(iv.) atunci când un nou concesionar îl înlocuieşte pe cel căruia entitatea contractantă i-a
atribuit iniţial concesiunea de lucrări sau concesiunea de servicii, în una dintre următoarele situaţii:
0 ca urmare a unei clauze de revizuire sau a unei opţiuni stabilite de entitatea contractantă; b)
drepturile şi obligaţiile concesionarului iniţial rezultate din contractul de concesiune sunt preluate ca
urmare a unei succesiuni universale sau cu titlu universal în cadrul unui proces de reorganizare,
inclusiv prin fuziune ori divizare de către un alt operator economic care îndeplineşte criteriile de
calificare şi de selecţie stabilite iniţial, cu condiţia ca această modificare să nu presupună alte
modificări substanţiale ale contractului de concesiune şi să nu se realizeze cu scopul de a eluda
aplicarea procedurilor de atribuire prevăzute de prezenta lege; c) încetarea anticipată a contractului
de concesiune şi a cesiunii contractelor încheiate cu subcontractanţii de către concesionarul principal
al entităţii contractante, ca urmare a unei clauze de revizuire sau a unei opţiuni stabilite de entitatea
contractantă.
(v.) atunci când modificările, indiferent de valoarea lor, nu sunt substanţiale
O modificare este considerată „substanţială” atunci când caracterul concesiunii devine
substanţial diferit faţă de cel al concesiunii încheiate iniţial, în speţă dacă îndeplineşte cel puţin una
63
dintre următoarele condiţii: a) modificarea introduce condiţii care, dacă ar fi fost incluse în procedura
de atribuire iniţială, ar fi permis selecţia altor candidaţi decât cei selectaţi iniţial sau acceptarea unei
alte oferte decât cea acceptată iniţial ori ar fi atras şi alţi participanţi la procedura de atribuire; b)
modificarea schimbă echilibrul economic al contractului de concesiune în favoarea concesionarului
şi/sau alocarea riscurilor între părţi într-un mod care nu a fost prevăzut în concesiunea de lucrări sau
în concesiunea de servicii iniţială; c) modificarea extinde în mod considerabil domeniul de aplicare
al concesiunii de lucrări sau al concesiunii de servicii; d) un nou concesionar înlocuieşte
concesionarul iniţial, în alte cazuri decât cele prevăzute la art. 105.
(vi.) atunci când sunt îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii: a) valoarea
modificării este mai mică decât pragul de 23.227.215 lei; b) valoarea modificării este mai mică de
10% din valoarea concesiunii iniţiale de lucrări sau a concesiunii iniţiale de servicii; c) modificarea
nu aduce atingere caracterului general al concesiunii de lucrări sau al concesiunii de servicii.

Orice alte modificări a unui contract de concesiune se realizează prin organizarea unei noi
proceduri de atribuire (art. 109 alin. 1).

2.9. Încetarea contractului de concesiune

În primul rând, legea subliniază că rămân incidente dispoziţiile dreptului comun privind
încetarea contractelor sau privind dreptul entităţii contractante de a solicita constatarea nulităţii
absolute a contractului de concesiune (art. 110 alin. 1).
Dincolo de aceste situaţii, entitatea contractantă are dreptul de a denunţa unilateral un
contract de concesiune: a) concesionarul se afla, la momentul atribuirii contractului, în una dintre
situaţiile (art. 79-81) care ar fi determinat excluderea sa din procedura de atribuire; b) contractul nu
ar fi trebuit să fie atribuit concesionarului respectiv, având în vedere o încălcare gravă a obligaţiilor
care rezultă din legislaţia europeană relevantă şi care a fost constatată printr-o decizie a Curţii de

Justiţie a Uniunii Europene.

2.10. Nulitatea contractelor

Pornind de la dispoziţiile europene din anul 2014, Legea nr. 101/2016 prevede şi situaţiile în
care instanţa poate pronunţa nulitatea absolută a contractelor de concesiune de lucrări/servicii.
Subliniem faptul că aceste cauze specifice nu aduc atingere dispoziţiilor dreptului comun
privind încetarea contractelor sau dreptului entităţii contractante de a solicita constatarea nulităţii
absolute (art. 110 alin. 1 din Legea nr. 100/2016).
Astfel, orice persoană interesată poate solicita instanţei de judecată constatarea nulităţii
absolute totale/parţiale, a contractului/actului adiţional la acesta încheiat cu încălcarea condiţiilor
cerute de legislaţia privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii pentru încheierea sa
valabilă, precum şi repunerea părţilor în situaţia anterioară.
Ipotezele avute în vedere (art. 58 alin. 2 şi 6 din Legea nr. 101/2016), comune pentru achiziţii
şi concesiuni, sunt următoarele:

64
0 autoritatea contractantă a atribuit contractul fără să respecte obligaţiile referitoare la publicarea
unui anunţ de participare, conform prevederilor legislaţiei privind achiziţiile publice, legislaţiei
privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;
1 autoritatea contractantă urmăreşte dobândirea execuţiei unei lucrări, a unui serviciu sau a unui
produs, fapt care ar încadra contractul respectiv în categoria contractelor supuse legislaţiei privind
achiziţiile publice, legislaţiei privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de
lucrări şi concesiunile de servicii, însă autoritatea contractantă încheie alt tip de contract, cu
nerespectarea procedurii legale de atribuire;
0 contractul/actul adiţional la acesta a fost încheiat în condiţii mai puţin favorabile decât cele
prevăzute în propunerile tehnice şi/sau financiare care au constituit oferta declarată câştigătoare;
1 nerespectarea criteriilor de calificare şi selecţie şi/sau a factorilor de evaluare prevăzute/prevăzuţi
în cadrul anunţului de participare care au stat la baza declarării ofertei câştigătoare, aceasta
conducând la alterarea rezultatului procedurii, prin anularea sau diminuarea avantajelor competitive;
2 contractul a fost încheiat înainte de primirea deciziei de soluţionare a contestaţiei de către Consiliu
sau de către instanţă sau cu nerespectarea deciziei de soluţionare a contestaţiei;
3 încălcarea dispoziţiilor privind termenul legal de aşteptare prevăzut pentru încheierea contractului.
Pentru primele 5 cauze de nulitate absolută, instanţa nu este obligată să o constate, întrucât
dacă va considera, după analizarea tuturor aspectelor relevante, că motive imperative de interes
general impun menţinerea efectelor contractului, poate dispune sancţiuni alternative eficiente,
proporţionate şi descurajante: a) limitarea efectelor contractului, prin reducerea termenului de
execuţie al acestuia; şi/sau b) aplicarea unei amenzi autorităţii contractante, cuprinsă între 2% şi 15%
din valoarea obiectului contractului.
Pentru ultima cauză menţionată, instanţa decide, după analizarea tuturor aspectelor relevante,
constatarea nulităţii absolute totale/parţiale a contractului/actului adiţional la aceasta şi dispune
repunerea părţilor în situaţia anterioară sau, dacă este suficient, aplicarea de sancţiuni alternative,
precum cele precizate mai-sus.

2.11. Soluţionarea contestaţiilor în cadrul procedurii de atribuire

2.11.1.
Procedura de soluţionare a litigiilor privind procedura de atribuire şi modul de executare a
contractului este reglementată prin Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac.
Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim
printr-un act al unei autorităţi contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri
poate solicita anularea actului, obligarea autorităţii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea
de măsuri de remediere, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale
administrativ-jurisdicţională sau judiciară (art. 2 din lege).
Prin „act al autorităţii contractante”, legea înţelege nu doar actele administrative emise în
legătură cu procedura de atribuire a unui contract, ci şi orice operaţiune administrativă care produce
sau poate produce efecte juridice, neîndeplinirea în termenul legal a unei obligaţii prevăzute de
legislaţia în materie, omisiunea ori refuzul de a emite un act sau de a efectua o anumită operaţiune, în
legătură cu sau în cadrul procedurii de atribuire.

65
 Înainte de a se adresa Consiliului sau instanţei de judecată competente, persoana care se
consideră vătămată are obligaţia să notifice autoritatea contractantă cu privire la solicitarea de
remediere, în tot sau în parte, a pretinsei încălcări a legislaţiei. Sancţiunea nerespectării acestei
proceduri prealabile constă în respingerea contestaţiei ca inadmisibilă, excepţie care care poate fi
invocată şi din oficiu.
Notificarea trebuie formulată în termen de: (a.) 10 zile, începând cu ziua următoare luării la
cunoştinţă despre actul autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimată
este egală sau mai mare decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre
publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare; (b.) 5 zile, începând
cu ziua următoare luării la cunoştinţă despre actul autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul
în care valoarea estimatăste mai mică decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie
transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare.
Formularea notificării prealabile în termen legal atrage suspendarea dreptului de încheiere a
contractului, sub sancţiunea nulităţii absolute.

2.11.2.
În cazul în care contestaţia este adresată CNSC, procedura de soluţionare se desfăşoară cu
respectarea principiilor legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare,
imparţialităţii şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale.
Sub sancţiunea respingerii ca tardivă, contestaţia se înaintează atât Consiliului, cât şi autorităţii
contractante, nu mai târziu de expirarea termenului legal de contestare (rt. 16 alin. 1 din Legea nr.
101/2016).
Procedura în faţa Consiliului este scrisă, iar părţile sunt audiate numai dacă acest lucru este
considerat necesar de către completul de soluţionare a contestaţiei.
În vederea soluţionării contestaţiei, Consiliul are dreptul de a solicita lămuriri părţilor, de a
administra orice mijloace de probă permise de lege, şde a solicita orice date şi documente, în măsura
în care acestea sunt relevante în raport cu obiectul contestaţiei, de a solicita orice date necesare de la
alte persoane fizice sau juridice.
Consiliul soluţionează pe fond contestaţia în termen de 20 de zile de la data primirii dosarului
achiziţiei publice, al achiziţiei sectoriale sau al concesiunii, respectiv în termen de 10 zile în situaţia
incidenţei unei excepţii care împiedică analiza pe fond a contestaţiei (art. 24 alin. 1).
De asemenea, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, la cererea
persoanei interesate, CNSC poate să dispună prin încheiere, în termen de 3 zile de la primirea cererii,
măsura suspendării procedurii de atribuire sau aplicării oricărei decizii luate de autoritatea
contractantă, până la soluţionarea contestaţiei, luând în considerare consecinţele acestei măsuri
asupra tuturor categoriilor de interese care ar putea fi lezate, inclusiv asupra interesului public.

CNSC poate pronunţa prin intermediul unei decizii care trebuie motivată motiva în mod clar
şi fără echivoc (având natura juridică a unui act administrativ-jurisdicţional) următoarele soluţii cu
privire la legalitatea şi temeinicia actului atacat:
0 respinge contestaţia ca fiind nefondată, tardivă, lipsită de interes, lipsită de obiect,
introdusă de o persoană fără calitate sau de o persoană care nu are calitatea de
reprezentant, precum şi pe orice altă excepţie de procedură sau de fond, care împiedică
soluţionarea pe fond a contestaţiei;
66
 îl anulează în tot sau în parte;
obligă autoritatea contractantă să emită un act;
dispune orice altă măsură necesară pentru remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire
dacă se constată că nu pot fi dispuse măsuri de remediere care să permită continuarea legală a
procedurii de atribuire, dispune anularea întregii proceduri de atribuire;
obligă, la cerere, partea în culpă, la plata cheltuielilor efectuate pentru soluţionarea
contestaţiei. În cazul în care admite contestaţia şi
dispune luarea de măsuri de remediere, Consiliul precizează şi termenul în care acestea trebuie
duse la îndeplinire de către autoritatea contractantă,
care nu va fi mai scurt decât termenul de exercitare a căii de atac împotriva deciziei Consiliului.
Decizia motivată a CNSC se comunică în scris părţilor, în termen de 3 zile de la pronunţare şi
se publică în termen de 5 zile de la pronunţare pe pagina de internet a Consiliului, în cadrul
buletinului oficial, fără referire la datele de identificare ale părţilor, la datele cu caracter personal sau
la informaţiile pe care operatorul economic le precizează în oferta sa ca fiind confidenţiale.

2.11.3.
Deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către oricare dintre
părţile cauzei, cu plângere la instanţa de contencios administrativ (a se vedea art. 29-36 din Legea
nr. 101/2016), atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în termen de 10 zile de la
comunicare.
Plângerea se formulează în scris, se depune la instanţa judecătorească competentă şi nu poate
cuprinde alte motive împotriva actelor autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia
adresată Consiliului.
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de
Consiliu este curtea de apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în a cărei rază teritorială se
află sediul autorităţii contractante (cu excepţia plângerilor privind procedurile de atribuire de servicii
şi/sau lucrări aferente infrastructurii de transport de interes naţional, când este competentă exclusiv
Curtea de Apel Bucureşti, Secţia contencios administrativ şi fiscal), prin complete specializate în
materia achiziţiilor publice.
În cazuri temeinic justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa poate
dispune, la cererea părţii interesate, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, suspendarea
procedurii de atribuire şi/sau a executării contractului până la soluţionarea cauzei, sub condiţia
constituirii prealabile, de către partea care o solicită, a unei cauţiuni calculate prin raportare la
valoarea estimată/stabilită a contractului.
Instanţa soluţionează cererea de suspendare luând în considerare consecinţele probabile ale
acesteia asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi lezate, inclusiv asupra interesului public,
putând să nu dispună măsura suspendării în cazul în care consecinţele negative ale acesteia ar putea
fi mai mari decât beneficiile ei.
Dacă admite plângerea, instanţa va modifica decizia CNSC, dispunând, după caz: a) anularea
în tot sau în parte a actului autorităţii contractante; b) obligarea la emiterea actului de către
autoritatea contractantă; c) îndeplinirea unei obligaţii de către autoritatea contractantă, inclusiv
eliminarea oricăror specificaţii tehnice, economice sau financiare discriminatorii din anunţul de
participare, din documentaţia de atribuire sau din alte documente emise în legătură cu procedura de
67
atribuire; d) orice alte măsuri necesare remedierii încălcării dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor
publice, achiziţiilor sectoriale sau concesiunilor; e) în cazul deciziilor prin care Consiliul a soluţionat
contestaţia prin soluţionarea unei excepţii procesuale, instanţa desfiinţează decizia şi reţine cauza
spre judecare pe fond, cu luarea în considerare a motivelor care au determinat desfiinţarea deciziei.
Hotărârea prin care instanţa soluţionează plângerea este definitivă.

2.11.4.
Întrucât procedura administrativ-jurisdicţională în faţa CNSC este facultativă (potrivit art. 21
din Constituţia României), operatorul economic care se pretinde vătămat prin actele realizate în
cadrul procedurii de atribuire se poate adresa pe calea contestaţiei şi instanţei de contencios
administrativ (a se vedea art. 49-52 din Legea nr. 101/2016), după formularea notificării prealabile.
Astfel, potrivit art. 49 din Legea nr. 101/2016, persoana care se consideră vătămată de
răspunsul primit la notificarea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termen de 3 zile,
calculat începând cu ziua următoare primirii notificării prealabile, precum şi orice persoană care se
consideră vătămată de măsurile de remediere adoptate de autoritatea contractantă, se poate adresa
instanţei de judecată.
Competenţa de soluţionare, în primă instanţă, aparţine secţiei de contencios administrativ şi
fiscal a tribunalului în a cărui arie de competenţă teritorială se află sediul autorităţii contractante,
secţia, prin complete specializate în achiziţii publice. Contestaţia va fi soluţionată de urgenţă şi cu
precădere, într-un termen ce nu va depăşi 45 de zile de la data sesizării.
În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa, până la
soluţionarea fondului cauzei, poate dispune la cererea părţii interesate, prin încheiere motivată, cu
citarea părţilor, suspendarea procedurii de atribuire, încheierea putând fi atacată cu recurs, în mod
separat, în termen de 5 zile de la comunicare.
Sub sancţiunea nulităţii absolute, autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul
numai după comunicarea hotărârii instanţei privind soluţionarea contestaţiei şi, în orice caz, numai
după expirarea termenului legal de aşteptare (11 zile, începând cu ziua următoare trimiterii deciziei
de atribuire a contractului către ofertanţii/candidaţii interesaţi, în cazul în care valoarea estimată a
procedurii de achiziţie publică sau de concesiune este egală sau mai mare decât pragurile valorice în
raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
a anunţurilor de participare; 6 zile, începând cu ziua următoare trimiterii deciziei de atribuire a
contractului către ofertanţii/candidaţii interesaţi, în cazul în care valoarea estimată a procedurii de
achiziţie publică sau de concesiune este mai mică decât pragurile valorice în raport cu care este
obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de
participare).
Primul termen de judecată este de 20 de zile de la data înregistrării plângerii, iar termenele de
judecată ulterioare nu pot fi mai mari de 15 zile; durata întregii proceduri nu poate depăşi 45 de zile
de la data sesizării instanţei.
Hotărârea motivată se redactează într-un termen de 7 zile de la pronunţare şi se comunică de
îndată părţilor în cauză. Ea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, care se
va soluţiona de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet specializat în
achiziţii publice.

68
 2.12. Soluţionarea litigiilor având ca obiect acordarea de despăgubiri şi derularea
contractelor de concesiune

Dincolo de problema legalităţii actelor realizate în procedura de atribuire, instanţa de

contencios administrativ este competentă să soluţioneze, de urgenţă şi cu precădere, procesele şi
cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul acestei
proceduri, precum şi pe cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau
denunţarea unilaterală a contractelor (a se vedea art. 53-57 din Legea nr. 101/2016).
În primă instanţă, aceste litigii sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractant, prin complete specializate
în achiziţii publice.
Şi în acest caz, în cazuri temeinic justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente,
instanţa, până la soluţionarea fondului cauzei, poate dispune, la cererea părţii interesate, prin
încheiere motivată, cu citarea părţilor, suspendarea executării contractului.
Dispoziţiile privind durata termenelor szabilite pentru soluţionarea contestaţiilor sunt aplicabile
în mod corespunzător, urmând ca hotărârea să se redacteaze în termen de 7 zile de la pronunţare,
după care se comunică de îndată părţilor.
Calea de atac este recursul, care se declară în termen de 10 zile de la comunicare, fiind în
competenţa secţiei contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel (complet specializat în achiziţii
publice). Recursul este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de
zile de la data sesizării legale a instanţei.
Legea prevede (la art. 56) şi o serie de reguli speciale privind calcularea taxelor judiciare de
timbru, în funcţie de valoarea estimată a contractului, precum şi o taxă judiciară fixă, în cuantum de
450 lei, pentru cererile neevaluabile în bani.

Important este şi faptul că, menţinând soluţia din fosta O.U.G. nr. 34/2006, art. 57 din Legea nr.
101/2016 prevede că părţile pot conveni ca litigiile în legătură cu interpretarea, încheierea,
executarea, modificarea şi încetarea contractelor să fie soluţionate pe calea arbitrajului (art. 57 din
Legea nr. 101/2016).

Concesionarea bunurilor proprietate publică

3.1. Reglementare şi noţiune.

Sediul materiei, dincolo de dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţie, care se referă la
posibilitatea de concesionare a bunurilor proprietate publică, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006
şi, sub câteva aspecte generale, de art. 871-873 din NCC.
Astfel, deşi la momentul adoptării sale exista deja „legea specială”, mai concret O.U.G. nr.
54/2006, legiuitorul român a simţit nevoia de a veni şi cu o mini-reglementare, paralelă şi inutilă, în
cadrul noului Cod Civil.

69
 Conform art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor
proprietate publică reprezintă contractul încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică,
denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care
acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate
publică în schimbul unei redevenţe.

Durata contractului de concesiune nu va putea depăşi 49 de ani, începând de la data semnării

sale, dar va putea fi prelungită pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială, prin

simplul acord de voinţă al părţilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).

3.2. Procedura concesionării bunurilor proprietate publică.

3.2.1. Iniţiativa concesionării:

aparţine concedentului sau potenţialului concesionar („persoana interesată”);
are la bază un studiu de oportunitate efectuat, în prealabil, de către concedent;
în termen de 30 de zile de la însuşirea propunerii de concesionare formulate de persoana interesată,
concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate;
în baza studiului de oportunitate se elaborează caietul de sarcini al concesiunii;
concesionarea bunurilor proprietate publică se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii,
prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al municipiului Bucureşti, a
consiliului orăşenesc sau comunal, după caz;

3.2.2. Procedurile de concesionare:

Conform art. 14-15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin:
Ca regulă prin licitaţie - procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul
de a depune ofertă;
Ca excepţie, prin:
o Negociere directă - procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale,
inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de
concesiune;
Atribuire directă, în condiţiile art. 59 din ordonanţă.

Procedura licitaţiei publice:

reprezintă REGULA în materia concesionării;

Etape procedurale:
concedentul are obligaţia să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un
cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală anunţul de licitaţie, care va fi trimis
spre publicare cu cel puţin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
persoana interesată are dreptul de a solicita şi obţine documentaţia de atribuire, respectiv

70
dreptul de a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de
concesiune;
persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire, iar
concedentul are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, la orice clarificare
solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească 4 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de
solicitări;
procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de licitaţie
au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;
în cazul în care în urma publicării anunţului de licitaţie nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile,
concedentul este obligat să anuleze procedura şi să organizeze o nouă licitaţie;
ofertantul are obligaţia de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentaţiei de
atribuire;
oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conţinutului, pe toată perioada de
valabilitate stabilită de concedent;
conţinutul ofertelor trebuie să rămână confidenţial până la data stabilită pentru deschiderea acestora,
concedentul urmând a lua cunoştinţă de conţinutul respectivelor oferte numai după această
dată;
concedentul are obligaţia de a stabili oferta câştigătoare pe baza criteriului/criteriilor de
atribuire precizate în documentaţia de atribuire;
criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenţei, dar
concedentul poate ţine seama şi de alte criterii precum: capacitatea economico-financiară a
ofertanţilor; protecţia mediului înconjurător; condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat;
concedentul are dreptul de a solicita clarificări sau completări ale documentelor prezentate de
ofertanţi pentru demonstrarea conformităţii ofertei cu cerinţele solicitate, fără ca prin acestea să
determine apariţia unui avantaj evident în favoarea unui ofertant;
contractul de concesiune se va încheia cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câştigătoare;
concendentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea
contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la
emiterea acestora;
concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de
zile calendaristice de la data realizării informării.

B. Procedura concesionarii prin negociere directă:


procedura de negociere directă poate fi parcursă numai în situaţia în care, după repetarea
procedurii de licitaţie, nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;
procedura de publicare a anunţului de negociere directă este similară procedurii de licitaţie publică;
anunţul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puţin 10 zile calendaristice înainte de data
limită pentru depunerea ofertelor;
concedentul are obligaţia de a pune documentaţia de atribuire la dispoziţia persoanei interesate,
într-o perioadă care nu trebuie să depăşească două zile lucrătoare de la primirea unei solicitări din
partea acesteia;
71
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire;
concedentul are obligaţia de a transmite răspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puţin două
zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
concedentul derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.

Atribuirea directă:

bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale,
societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în
coordonarea entităţilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost înfiinţate prin reorganizarea
regiilor autonome şi care au ca obiect principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi
dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la finalizarea privatizării acestora;
în acest caz nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevăzută se
aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului

în măsura în care se constată că exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implică în mod necesar şi
executarea unor lucrări şi/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaţia de a
încheia contracte pe care, în funcţie de scopul urmărit şi de activităţile desfăşurate, să le
califice conform prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.

3.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică.

3.3.1. Forma şi redactarea contractului:

Forma scrisă este impusă ad validitatem;

Ca regulă - Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte
unul pentru fiecare parte.
Ca excepţie - În cazul în care concesionarul este de o altă naţionalitate sau cetăţenie decât cea
română şi dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru
exemplare, două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele; fiecare parte va avea câte un
exemplar în limba română şi un exemplar în limba străină în care a fost redactat contractul. În caz de
litigiu, exemplarele în limba română ale contractului prevalează.

3.3.2. Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):


partea reglementară – cuprinde clauzele cuprinse în caietul de sarcini;
partea convenţională – cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul părţilor.

3.3.3. Legea aplicabilă:

Contractul de concesiune va fi încheiat întotdeauna în conformitate cu legea română.

3.3.4. Principiile care stau la baza concesionării bunurilor proprietate publică:

72
 transparenţa - punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la aplicarea
procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;
tratamentul egal-aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a
criteriilor de atribuire a contractului de concesiune;
proporţionalitatea - presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie
necesară şi corespunzătoare naturii contractului;
nediscriminarea - aplicarea de către autoritatea publică a aceloraşi reguli, indiferent de
naţionalitatea participanţilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea
condiţiilor prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte;
libera concurenţă - asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor pentru ca orice participant la
procedura de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condiţiile legii, ale convenţiilor şi acordurilor
internaţionale la care România este parte.

3.3.5. Încheierea contractului:

încheierea contractului de concesiune se face în termen de 20 de zile calendaristice de la data

împlinirii termenului prevăzut de lege pentru informarea participanţilor, sub sancţiunea plăţii de
daune-interese de către partea în culpă;
refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de concesiune poate atrage după
sine plata daunelor-interese. Procedura de atribuire se anulează, urmând a fi reluată.

3.3.6. Părţile contractului de concesiune de bunuri proprietate publică:

Concedentul:

în numele statului: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
pentru bunurile proprietate publică a statului;
în numele judetului, mun. Bucureşti, oraşului sau comunei: consiliile judetene, Consiliul
General al Mun. Bucureşti, consiliile locale sau instituţiile publice de interes local, pentru bunurile
proprietate publică a judeţului, oraşului sau comunei.
Concesionarul:
orice persoană fizică sau juridică, română sau străină ( se subînţelege că este vorba despre
persoane de drept privat – subl.ns.).

3.3.7. Obiectul contractului:

obiectul (derivat) al contractului îl reprezintă bunurile care sunt proprietate publică a statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor legale privind
proprietatea publică;
redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz;
modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei
73
publice locale.

3.3.8. Durata concesiunii:

este de maximum 49 de ani de la data semnării contractului;
se stabileşte în concret de către concedent, pe baza studiului de oportunitate;
contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din
durata sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părtilor.

3.3.9. Clauze specifice:

contractul va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile

contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca ultimele să poată contraveni
obiectivelor concesiunii;
contractul de concesiune va menţiona obligatoriu interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de ordonanţă;
contractul va cuprinde şi clauze contractuale referitoare la împărţirea responsabilităţilor de
mediu între părţi;
trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea
concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului la
încetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii),
respectiv bunurile proprii (la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului;
sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii).

3.3.10. Subconcesionarea:

Ca regulă – subconcesionarea nu este permisă.

Ca excepţie:
companiile naţionale, societăţile naţionale sau societăţile comerciale care pot beneficia de
atribuirea directă a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate publică;
studiul de oportunitate al subconcesionării se aprobă de către persoanele care, potrivit art. 5 din
ordonanţă, au calitatea de concedent în contractul de concesiune;
subconcesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz;

subconcesionarea poate fi aprobată şi prin hotărârea de aprobare a concesiunii;

regimul juridic al subconcesionării este cel instituit de prezenta ordonanţă de urgenţă pentru
concesionare, iar redevenţa obţinută prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor
naţionale, societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale care au subconcesionat bunurile
aparţinând proprietăţii publice;
sumele reprezentând redevenţa sunt utilizate numai pentru întreţinerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea şi/sau dezvoltarea bunurilor proprietate publică care au făcut obiectul concesionării şi nu
74
pot fi recuperate prin amortizare conform prevederilor legale în vigoare.

3.3.11. Modificarea contractului de concesiune:

modificarea părţii convenţionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voinţă al
părţilor;
modificarea părţii reglementare se poate face prin manifestarea de voinţă unilaterală a
concedentului, cu notificarea prealabilă a concesionarului, pentru motive excepţionale legate de
interesul naţional sau local, după caz;
dacă modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să
primească, fără întârziere, o justă despăgubire, stabilită de părţi sau, în caz de dezacord, de
instanţa de judecată;
dezacordul părţilor nu poate, în nici un caz, să permită concesionarului să se sustragă
obligaţiilor sale contractuale.

3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaţiilor:

relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al

concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate
concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse;
concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor
sale, în cazul în care această creştere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică,
unui caz de forţă majoră sau a unui caz fortuit.
În doctrină s-a arătat că obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul
concesiunii, este o obligaţie continuă, ceea ce duce la imposibilitatea renunţării la concesiune de
către concesionar, fără acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile
asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p.241).
Această concluzie, care poate părea mult prea severă pentru concesionar, dar este în acord cu
necesitatea protejării interesului public (salvgardarea, de regulă, a unui serviciu public), rezultă şi din
cuprinsul art.57 din ordonanţă, referitoare la modalităţile de încetare a concesiunii, text în care nu
este prevăzută şi posibilitatea denunţării unilaterale de către concesionar, pe motivul eventualei
„destabilizări” a echilibrului financiar al contraprestaţiilor.

3.3.13. Încetarea contractului de concesiune:

Regula:
la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune.

Pe cale de excepţie, poate înceta înainte de termen:

în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind
competentă instanţa de judecată;
în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către
concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
75
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către
concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
la dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul
imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei
despăgubiri.
La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină
proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat.

3.3.14. Măsuri asigurătorii:

concesionarul are obligaţia ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de
concesiune să depună, cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din suma obligaţiei
de plată către concedent, stabilită de acesta şi datorată pentru primul an de exploatare;
din această sumă sunt reţinute, dacă este cazul, penalităţile şi alte sume datorate
concedentului de către concesionar, în baza contractului de concesiune;
concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit, asupra cărora se va institui
garanţie reală mobiliară, cu acordul concedentului.

3.3.15. Dreptul de control:

concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care
se respectă condiţiile şi clauzele acestuia de către concesionar;
persoana care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri
proprietate publică, cu nerespectarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, poate
solicita punctul de vedere al Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor

Publice;
ministerele de resort şi Ministerul Finanţelor Publice, prin structurile cu atribuţii specifice de control,
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes naţional, iar Direcţia
generală de administrare a marilor contribuabili, direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi a
municipiului Bucureşti realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes local,
urmărind în special respectarea dispoziţiilor referitoare la: aplicarea hotărârii de concesionare, publicitate,
documentaţia de atribuire, aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune, dosarul
concesiunii, îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către concedent şi concesionar.

3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune:

contractele de concesiune a terenurilor de orice natură vor fi înregistrate de către concesionar în

registrele de publicitate imobiliară sau în cartea funciară;
concedentul are obligaţia întocmirii unui dosar al fiecărei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.

76
 3.3.17. Soluţionarea litigiilor:

Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006:

Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi
încetarea contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează
potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare;
Acţiunea în justiţie se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui
jurisdicţie se află sediul autorităţii contractante. Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara
recurs la secţia de contencios administrativ a curţii de apel.

Aceste reglementări trebuie raportate la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, conform căreia:
Sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (art.2 alin.1 lit.c);
Plângerea prealabilă administrativă, în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele
administrative, are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de
procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător (art.7 alin.6);
Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în
funcţie de starea de fapt, instanţa poate (art.18 alin.4):
0 dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
1 obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
2 impune uneia dintre părti îndeplinirea unei anumite obligaţii;
3 suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
4 obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze şi litigiile care apar în fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea,
modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ (art.8 alin. 2 din Legea
contenciosului administrativ).
În ceea ce priveşte modul general în care judecătorul „administrativ” va analiza litigiul privind
contractul de concesiune, tot Legea contenciosului subliniază un principiu extrem de important,
aplicabil, de altfel, pentru toate cauzele având ca obiect contracte administrative, anume regula după
care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public
(art.8 alin.3).
Acest aspect demonstrează natura juridică şi regimul juridic specifice ale contractului de
concesiune, în special, şi ale contractelor administrative, în general, fapt care justifică şi tratarea lor
în mod separat de celelalte contracte încheiate sub imperiul exclusiv al dreptului privat.
Apreciem că procedura arbitrajului nu este admisibilă, întrucât în cazul concesiunilor de
bunuri proprietate publică competenţa de soluţionare a litigiilor aparţine exclusiv instanţei de
contencios administrativ, conform dispoziţiilor exprese ale Legii nr. 554/2004 şi O.U.G. nr.
54/2006.
Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat în Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007,
conform căreia „Pentru soluţionarea eventualelor litigii, părţile pot stipula în contractul de

77
concesiune clauze compromisorii”, este nelegală şi lovită de nulitate, neputând fi luată în
considerare.

4. Serviciul public.

4.1. Concepţia clasică asupra noţiunii de „serviciu public”.

Definiţii propuse în doctrina interbelică: Paul Negulescu – „creaţiune a Statului,

judeţului sau comunei, pusă la dispoziţiunea
publicului în scop de a satisface, în mod regulat şi continuu, nevoi cu caracter general, cărora
iniţiativa privată nu ar putea să le dea decât o satisfacţie incomplectă şi intermitentă” (P. Negulescu,
op.cit., 1925, p.217-218);
Marin Văraru: - „orice activitate, creiată, pentru satisfacerea unor interese colective care
se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoe cu concursul forţei publice”
(Marin Văraru, op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu – „serviciul înfiinţat şi organizat de către stat sau subîmpărţirile sale
administrative, pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive” (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul – „orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi
de interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi
continuu” (Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuţi, 1944, p.15)

Caracteristici ale „serviciului public”, în viziunea clasică:

conform teoriei clasice, serviciul public trasează „frontierele” dreptului administrativ, precum şi ale
competenţei instanţelor de contencios administrativ;
deşi există dificultăţi la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea
domeniilor de interes public, se apreciază că există trei servicii publice esenţiale în orice stat:
justiţia; siguranţa, ordinea şi liniştea internă; apărarea naţională;
numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi invers proporţional cu
iniţiativa particulară;
statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (poştă, poliţie, căi ferate etc.) şi servicii fără
titlu de monopol (învăţământ, teatre etc.);
serviciile publice pot fi recunoscute şi înfiinţate numai prin lege.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 180-182).

4.2. Dispoziţii constituţionale relevante.

Regăsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice:
a. dispoziţii care consacră principii generale, care stau la baza funcţionării oricărei
autorităţi/instituţii publice: egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi
discriminări (art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin. 2); egalitatea în drepturi,

78
fără discriminare (art.4 alin.2); obligaţia autorităţilor publice de a respecta şi a ocroti viaţa intimă,
familială şi privată (art.26 alin.1) ş.a.;
b. reglementarea principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei publice şi a
serviciilor publice: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe
principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice” (art.120 alin.1);
c. consacrarea autorităţilor publice implicate în prestarea sau conducerea de servicii
publice: „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii
consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.”
(art.122 alin.1); „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ - teritoriale”; (art.122 alin. 1);
d. consacrarea serviciilor publice implicate în satisfacerea şi exercitarea drepturilor,
libertăţilor fundamentale şi îndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituţie:
sistemul (serviciul) de învăţământ (art.32); serviciul public de asistenţă socială (art.34); serviciile
publice de radio şi televiziune (art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile de asigurarea a liberei
circulaţii (art.25) etc.
(V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 281-282; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185-186).

De asemenea, există numeroase acte normative speciale care reglementează organizarea şi

funcţionarea serviciilor publice, în cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea învăţământului nr.
84/1995; Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006; Legea serviciului public de
alimentare cu energie termică nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare
nr. 241/2006; Legea serviciului de iluminat public nr. 230/2006; Legea serviciului de salubrizare a

localităţilor etc.).

4.3. Definiţia şi trăsăturile serviciului public, în doctrina actuală.

Doctrina franceză:

În general, autorii francezi se opresc la următoarea definiţie a serviciului public: „activitate de

interes general, efectuată fie de către o persoană publică, fie de către o persoană privată aflată
sub controlul unei persoane publice, şi care este supusă unui regim juridic particular” (Jacqueline
e
Morand Deviller, Cours de droit administratif, 8 edition, Montchrestien, 2003, p.467).

Trăsături enunţate:
serviciul public reprezintă noţiunea „cea mai complexă, schimbătoare, controversată şi esenţială a
dreptului administrativ”;
alături de „poliţie”, serviciul public reprezintă o formă de activitate a administraţiei publice,
caracterizată prin sarcina de „prestare” în favoarea uzagerilor;

79
 satisfacerea interesului public reprezintă criteriul de bază care justifică înfiinţarea unui serviciu
public, o asemenea decizie a unei autorităţi publice fiind chiar supusă controlului de legalitate
exercitat de judecătorul administrativ;
gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja între o autoritate publică şi o persoană
de drept privat, rămânând, însă, întotdeauna, un drept de control exercitat de reprezentanţii
puterii publice;
regimul juridic în care se prestează serviciul public este unul exorbitant, de drept public,
indiferent de natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final:
satisfacerea interesului general.
(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467-470).

b) Doctrina română:

Definiţii propuse:
„Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă
satisfacerea unei nevoi de interes general” (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184);
În sens organic, serviciul public reprezintă „ansamblul de agenţi şi mijloace, pe care o
persoană publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le afectează realizării unei
nevoi de interes public”; în sens funcţional, reprezintă „activitatea de interes general, realizată de
administraţie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general” (V.Vedinaş, op.cit., 2014,
p.280).

Trăsăturile actuale ale serviciului public:

scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
realizarea serviciului public se poate face de agenţi publici („stabilimentele publice”) sau de
agenţi privaţi autorizaţi de puterea publică şi aflaţi sub controlul permanent al acesteia
(„stabilimentele de utilitate publică”);
prestarea serviciului public trebuie să fie continuă (principiul continuităţii), pentru a nu se aduce
grave tulburări în viaţa colectivităţii;
egalitatea uzagerilor în faţa serviciului public, fără privilegii şi fără discriminări (denumit şi
principiul echităţii);
adaptabilitatea serviciului public, în raport de evoluţia societăţii şi de nevoile reale ale
acesteia;

serviciul public poate fi prestat într-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci când este în
sarcina unui subiect de drept public, respectiv într-un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dacă este gestionat de către o persoană
de drept privat, autorizată de o autoritate publică;
litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competenţa instanţei de
contencios administrativ, după cum prevede, de altfel, şi Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ (art.2 alin. 1. lit.c).

80
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 282-283; Jacqueline Morand Deviller,
op.cit., 2003, p.485-512).

2.6.Clasificarea serviciilor publice.

După forma de realizare:


servicii publice realizate în regim de monopol de stat;

servicii publice care pot fi realizate şi de agenţi privaţi autorizaţi.

b. După gradul de interes pentru colectivitate:


servicii publice de interes naţional;

servicii publice de interes judeţean/local.

c. După natura serviciului public prestat:


servicii publice administrative;

servicii publice industriale şi comerciale;

servicii publice sociale;

servicii publice culturale;

servicii publice religioase;

servicii publice de agrement.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187-188; V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 284.).

81
 CAPITOLUL 8
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV.
PRECIZĂRI GENERALE. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINARĂ

Noţiuni introductive.
Constrângerea administrativă.
Subiectele răspunderii administrative şi formele acesteia.
8. Răspunderea administrativ-disciplinară.

1. Noţiuni introductive.

Plecând de la premisa că norma de drept reglementează o anumită conduită, noţiunile de

răspundere şi responsabilitate sunt strâns legate de modul în care destinatarii acestei norme înţeleg
sau nu să se conformeze regulilor de conduită stabilite de puterea publică.
Pentru aceste considerente, s-a exprimat în doctrină opinia că cele două noţiuni nu sunt identice
(Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative - Manual practic, Lumina
Lex, Bucureşti, 2002, p. 581).
Astfel:
Cât timp un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al societăţii, el este
responsabil;
Când subiectul de drept deviază de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine
răspunzător.
Aşadar, răspunderea intervine atunci când încetează responsabilitatea, adică „pe tărâmul
răului înfăptuit.”
Doctrina interbelică nu a fundamentat o asemenea distincţie, autorii de la acea vreme analizând
problema „responsabilităţii” în dreptul administrativ, în special a responsabilităţii puterii publice şi a
agenţilor săi pentru prejudiciile cauzate prin acte şi fapte nelegale.

Noţiunea de „poliţie administrativă” - nu se confundă cu organul competent să asigure ordinea

şi liniştea publică, ci evocă acea prerogativă a puterii publice prin care aceasta reuşeşte să menţină
ordinea publică, să garanteze securitatea persoanelor şi a bunurilor.

Executarea silită = intervenţia în forţă, manu militari, a puterii publice, în vederea

înfrângerii rezistenţei unui subiect de drept care nu se conformează de bună-voie anumitor
obligaţii.
Se recurge la executare silită:
- Când subiectul de drept se împotriveşte şi nu execută de bună-voie obligaţiile ce îi revin în
cadrul unor raporturi de drept administrativ, indiferent dacă s-a comis o faptă antisocială sau nu;
- Când subiectele de drept nu execută de bună-voie decizii obligatorii luate de diferite autorităţi
publice, de regulă cu atribuţii jurisdicţionale.

82
 2. Constrângerea administrativă.

2.1. Elementele raportului răspundere – constrângere

A. Cauze:
Răspunderea este atrasă de săvârşirea unei fapte antisociale, pe când constrângerea intervine şi în
absenţa comiterii unui ilicit;
Există unele forme de constrângere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte
ilicite (de exemplu, măsurile de poliţie administrativă privind instituirea carantinei, internarea
bolnavilor psihic etc.).

B. Scop:
Răspunderea – intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite şi urmăreşte:
- La nivel social – restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
- La nivelul individului-autor – exprimarea dezacordului societăţii faţă de comportamentul
ilicit, printr-o reacţie negativă a autorităţilor sociale;
- Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.

Scopul constrângerii:
Menţinerea neafectată a ordinii de drept – în ipoteza absenţei unei fapte ilicite;
Restabilirea ordinii de drept – dacă a fost comisă o faptă ilicită;
- Realizarea unui rol preventiv.
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.287.)
De asemenea, se mai admite şi o funcţie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.)

C. Mod de acţiune:
Răspunderea se obiectivează prin acţiuni de constrângere;
Constrângerea nu presupune întotdeauna existenţa unei forme de răspundere.

2.2. Definiţia şi trăsăturile constrângerii administrative

Definiţie:

Constrângerea administrativă = „totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei

publice, în temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a realiza prevenirea săvârşirii de
fapte antisociale, sancţionarea comiterii unor asemenea fapte, apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, executarea obligaţiilor acestora sau punerea în executare a unor obligaţii dispuse de
autorităţi publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere.” (V.Vedinaş, op. cit.,
2014, p. 288).
Orice măsură cu caracter sancţionatoriu dispusă de un organ al administraţiei publice este,
implicit, şi o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice sancţiune de drept
administrativ, adică orice măsură de poliţie administrativă, este şi o formă de concretizare a
răspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 342).

83
 B. Trăsăturile constrângerii administrative:

Reprezintă un ansamblu de măsuri luate de administraţia publică, care se pot concretiza în acte
juridice, operaţiuni administrative sau fapte materiale;
Caracterul legal al măsurilor de mai-sus;

Se bazează pe puterea publică;
Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în:
prevenirea săvârşirii unor fapte ilicite;
sancţionarea autorului unei fapte ilicite;
apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
asigurarea executării unor obligaţii;
punerea în executare a unor decizii emise de diferite autorităţi.

2.3. Clasificarea măsurilor de constrângere administrativă:

a. În funcţie de scopul lor:

Măsuri fără caracter sancţionator - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de exemplu:
tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);
Măsuri cu caracter sancţionator – intervin în ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de exemplu:
amenzi, anulări de acte etc.);
Măsuri de executare silită – intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt îndeplinite
de bună voie (de exemplu: reţinerea şi conducerea la sediul poliţiei a unei persoane care a
comis o contravenţie).
În funcţie de obiectul măsurii:
Cu privire la bunuri (rechiziţii, confiscări etc.);
Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reţinerea în vederea prelevării de probe
biologice etc.);
Cu privire la acte juridice sau operaţiuni administrative (anulări, suspendări);
Cu privire la protecţia mediului înconjurător (obligarea proprietarilor la luarea unor măsuri de
protejare a terenurilor, pădurilor etc.);
Cu caracter mixt.

În funcţie de organul care le dispune:

Măsuri dispuse exclusiv de organe administrative;
Măsuri dispuse de organe administrative împreună cu alte organe de stat, cu structuri nestatale sau cu
sprijinul cetăţenilor.

În funcţie de regimul juridic aplicabil:

Măsuri aplicate într-un regim exclusiv de drept administrativ;
Măsuri aplicate într-un regim juridic mixt.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 350- 354; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 288-289)

84
 Subiectele răspunderii administrative şi formele acesteia.

A. Subiectele:

Subiectul activ al faptei = subiectul pasiv în procesul tragerii la răspundere – este autorul faptei
ilicite, persoană fizică sau juridică;
Subiectul pasiv al faptei = subiectul activ în procesul tragerii la răspundere - este autoritatea
publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a cărei competenţă intră tragerea la
răspundere a făptuitorului.

B. Formele răspunderii administrative:

Răspunderea administrativă intervine atunci când se comite „ilicitul administrativ”, adică atunci
când sunt încălcate dispoziţii imperative care reglementează raporturile juridice de drept administrativ.
Categorii:
Răspunderea administrativ - disciplinară: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului administrativ
propriu-zis, acesta fiind denumit, de regulă, „abatere disciplinară” şi fiind incident, în
special, în materia funcţiei publice.
Răspunderea administrativ- contravenţională: intervine atunci când se comit fapte ilicite calificate
de legislaţia în vigoare drept „contravenţii”;
Răspunderea administrativ- patrimonială: intervine atunci când autorităţile publice produc
prejudicii materiale şi/sau morale prin activitatea lor nelegală, pe care vor fi obligate să le „repare”
prin plata unor despăgubiri.

Răspunderea administrativ-disciplinară.

1.1 Noţiune şi definiţie:

Reprezintă acea formă a răspunderii administrative care intervine în ipoteza ilicitului

administrativ denumit generic „abatere disciplinară”.
Sancţiunile sunt diversificate atât ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvântului,
excludere temporară, suspendări, retrogradări din funcţie, destituire etc), cât şi ca regim juridic,
neexistând o lege-cadru în această materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365-367).
Această formă a răspunderii este regăsită în materia funcţiei publice, dar şi atunci când se comit
„abateri” de la exercitarea atribuţiilor legale de către demnitarii publici din administraţia de stat sau
de către aleşii locali.
Acelaşi tip de răspundere se antrenează şi în ipoteza nesocotirii altor obligaţii legale decât cele
specifice funcţionarilor publici, conţinute în raporturi administrative de subordonare sau de
conformare; practic, prin eliminare, orice formă de răspundere declanşată în cadrul raporturilor de
drept administrativ, care nu este reglementată de acte normative contravenţionale, intră sub incidenţa
răspunderii administrativ-disciplinare clasice.
Aşadar, sintagma „răspundere disciplinară” nu evocă doar încălcarea unor norme de conduită
referitoare la exercitarea atribuţiilor de serviciu de către funcţionari publici, demnitari sau aleşi locali
(„personalul administrativ”, în general), ci ea vizează multiple „abateri” de la „disciplina” socială

85
creionată de normele dreptului administrativ.
De principiu, „abaterile disciplinare” prezintă un pericol social mai redus decât cel al
„abaterilor contravenţionale”.

Răspunderea administrativ-disciplinară nu trebuie confundată cu răspunderea

disciplinară din dreptul muncii, specifică salariatului şi reglementată în cadrul Codului Muncii
(art. 263-268 din Legea nr. 52/2003, cu modificările şi completările ulterioare).

Definiţia răspunderii administrativ-disciplinare = situaţia juridică prin care se

concretizează raportul sancţionator, fără caracter contravenţional, stabilit între subiectul activ
al faptei (autorul abaterii disciplinare) şi subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică
sancţiunea), în cazul săvârşirii cu vinovăţie de către primul a unei abateri disiciplinare.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 361; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 293.)

Trăsături:
reprezintă o situaţie juridică, adică un complex de drepturi şi obligaţii corelative;
reprezintă conţinutul unui raport juridic sancţionator, fără caracter contravenţional;
subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competenţă intră
sancţionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare;
subiectul pasiv al răspunderii poate fi, după caz, un organ administrativ, un funcţionar public, o
structură nestatală sau o persoană fizică care nu deţine o funcţie publică;
angajarea răspunderii este condiţionată de existenţa vinovăţiei;
sancţiunile specifice nu sunt privative de libertate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)
Din modul de reglementare rezultă că şi răspunderea administrativ-disciplinară se întemeiază pe
principiul legalităţii, în sensul că nu va constitui abatere disciplinară decât acea faptă prevăzută ca
atare în lege şi, pe de altă parte, nu se va putea angaja răspunderea decât în ipoteza vinovăţiei
făptuitorului (în forma culpei sau intenţiei, după caz).

4.2. Fundamente constituţionale ale răspunderii administrativ-disciplinare:

art. 73 lit. j) – „Categorii de legi”, include statutul funcţionarilor publici în categoria

reglementărilor de rang organic; în prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare;
art. 95 – „Suspendarea din funcţie”, instituie posibilitatea sancţionării Preşedintelui României
pentru comiterea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei, adică pentru „abateri de la disciplina
naţională”;
art. 109 – „Răspunderea membrilor Guvernului” – instituie o formă de răspundere „disciplinară”
aplicabilă miniştrilor, prin suspendarea lor din funcţie de către Preşedintele României, în cazul
începerii urmăririi penale, respectiv al trimiterii în judecată, dispoziţii reluate şi de Legea nr.
115/1999 privind responsabilitatea ministerială, cu modificările şi completările ulterioare.

4.3. Răspunderea administrativ - disciplinară reglementată de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
86
funcţionarilor publici, republicată, şi H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi
funcţionare a comisiilor de disciplină:.

Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este reglementată în Capitolul 8 al legii,

intitulat „Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici”.
Potrivit art. 77 alin.1 din lege – „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a
îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională
şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a

acestora”.


4.3.1. Abaterile disciplinare sunt enumerate în art. 77 alin. 2 şi constau în:
întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;

absenţe nemotivate de la serviciu;

nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea;
desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi
interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice
şi a funcţionarilor publici.

De asemenea, în Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici,

republicată, sunt reglementate în detaliu normele de conduită profesională a căror încălcare poate
declanşa răspunderea administrativ-disciplinară a celui vinovat.
Aceste norme „codificate” de conduită profesională pornesc de la o serie de principii
fundamentale, enumerate în art. 3 al Legii nr. 7/2004:
supremaţia Constituţiei şi a legii, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a
respecta Constituţia şi legile ţării;
prioritatea interesului public, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a
considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcţiei publice;
asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice,
principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în
situaţii identice sau similare;
profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini atribuţiile
de serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate;
imparţialitatea şi independenţa, principiu conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să
aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în
exercitarea funcţiei publice;
87
 integritatea morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le este interzis să solicite
sau să accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în
considerarea funcţiei publice pe care o deţin sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie;
libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcţionarii publici pot să-şi exprime
şi să-şi fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri;
cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcţiei publice şi în îndeplinirea
atribuţiilor de serviciu funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă;
deschiderea şi transparenţa, principiu conform căruia activităţile desfăşurate de funcţionarii
publici în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor.

Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicată, instituie în Capitolul II – „Norme
generale de conduită profesională a funcţionarilor publici”, reguli de „comportament” referitoare
la asigurarea unui serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituţie şi lege (art. 6);
loialitatea faţă de autorităţile şi instituţiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea
publică (art.9); activitatea politică (art.10); folosirea imaginii (art.11); cadrul relaţiilor (art.12);
conduita în cadrul relaţiilor internaţionale (art.13); interdicţia privind acceptarea cadourilor,
serviciilor şi avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a deciziilor (art.15); obiectivitate
în evaluare (art.16); folosirea prerogativelor de putere publică (art.17); utilizarea resurselor publice
(art.18); limitarea participării la achiziţii, concesionări sau închirieri (art.19).

4.3.2. Sancţiunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt:


mustrarea scrisă;
diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia
publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până
la un an;

4.3.3. Procedura angajării răspunderii disciplinare:

Se instituie o procedură prealabilă obligatorie, constând în cercetarea prealabilă a faptei

săvârşite şi audierea funcţionarului public, consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii.

Organul competent să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea

aplicabilă funcţionarilor publici este comisia de disciplină, constituită în cadrul autorităţilor sau
instituţiilor publice, comisie care prezintă următoarele caracteristici:
are competenţa să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea
aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice respective;
în funcţie de numărul funcţionarilor publici din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice,
comisia de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru
mai multe;
din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei sindicale reprezentative
sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este
organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii
88
publici nu sunt organizaţi în sindicat;
în cazul unei comisii de disciplină comune pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice, aceasta
va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice;
comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5 inalţi funcţionari
publici, numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei
administrative.

În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară şi ca infracţiune,
procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi
penale, scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanţa
judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).

Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplină are la bază
următoarele principii:
prezumţia de nevinovăţie - funcţionarul public este considerat nevinovat atât timp cât
vinovăţia sa nu a fost dovedită;
garantarea dreptului la apărare - se recunoaşte dreptul funcţionarului public de a fi audiat, de a
prezenta probe în apărarea sa şi de a fi asistat sau reprezentat în cursul procedurii de cercetare;
celeritatea procedurii, care presupune obligaţia comisiei de disciplină de a proceda fără întârziere la
soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor
prevăzute de lege şi de hotărâre;
contradictorialitatea - comisia de disciplină are obligaţia de a asigura persoanelor aflate pe
poziţii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu
abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;
proporţionalitatea - trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare,
circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată;
legalitatea sancţiunii - comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare
prevăzute de lege;
unicitatea sancţiunii - pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune
disciplinară.
obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplină are obligaţia de a se pronunţa
pentru fiecare sesizare aflată pe rolul comisiei de disciplină.

Atribuţiile funcţionale ale comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007):
efectuează procedura de cercetare administrativă a faptei sesizate ca abatere disciplinară;
propune sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, propune clasarea sesizării în
condiţiile prezentei hotărâri, cu votul majorităţii membrilor comisiei;
propune menţinerea sau anularea sancţiunii disciplinare a mustrării scrise, în cazul în care
aceasta a fost contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

Sesizarea comisiei de disciplină se poate face de către de orice persoană care se consideră 89
vătămată prin fapta unui funcţionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007).

Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizează cu celeritate şi impune:

audierea persoanei care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi informaţii cu privire la
soluţionarea cazului sau a persoanelor desemnate să efectueze cercetarea disciplinară;
administrarea probelor propuse de părţi, precum şi, dacă este cazul, a celor solicitate de
comisia de disciplină;

dezbaterea cazului.

Audierea funcţionarului public presupune următoarele reguli:

trebuie consemnată în scris într-un proces-verbal, care conţine întrebările formulate de membrii
comisiei de disciplină sau de persoanele desemnate să efectueze cercetarea administrativă şi
răspunsurile persoanei audiate sub sancţiunea nulităţii;
procesele-verbale de audiere se semnează pe fiecare pagină de toate persoanele prezente la audieri;
în timpul audierii persoana care a formulat sesizarea şi funcţionarul public a cărui faptă este cercetată
au obligaţia de a propune mijloacele de probă (hotărâri, înscrisuri sau martori) pe care le
consideră necesare;
în procesul-verbal se stabileşte în mod obligatoriu termenul până la care mijloacele de probă care
nu au fost solicitate în timpul audierii vor mai putea fi invocate în faţa comisiei de disciplină sau a
persoanelor desemnate să efectueze cercetarea administrativă, dar nu mai târziu de termenul limită la
care comisia de disciplină administrează probele
dacă persoanele audiate nu vor sau nu pot să semneze, se va menţiona acest lucru în procesul-
verbal;
refuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menţionează în procesul-verbal şi nu
împiedică desfăşurarea cercetării administrative.

Administrarea probelor:

presupune analizarea probelor propuse în timpul audierii de către persoana care a formulat
sesizarea şi de către funcţionarul public a cărui faptă este cercetată, precum şi a probelor pe care
comisia de disciplină le consideră necesare;
la audierea martorilor se urmează procedura prevăzută pentru audierea funcţionarului sau a persoanei
care a formulat sesizarea;
trebuie asigurat accesul neîngrădit al persoanei care a formulat sesizarea şi al funcţionarului public a
cărui faptă a fost sesizată la documentele utilizate în sau rezultate din activitatea comisiei;
dacă sunt indicii că funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară poate
influenţa cercetarea administrativă, comisia de disciplină are obligaţia de a întocmi un raport de
propunere de mutare temporară a acestuia în cadrul altui compartiment sau altei structuri a instituţiei
ori autorităţii publice şi/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot influenţa
cercetarea sau, după caz, de suspendare a raportului de serviciu.

90
 Dezbaterea cazului de către comisia de disciplină se face pe baza proceselor-verbale de
şedinţă sau de audiere, a probelor administrate şi a raportului persoanelor desemnate să
efectueze cercetarea administrativă;

În urma dezbaterii, comisia poate propune:

aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 77 din Legea nr.
188/1999, republicată, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea unei abateri disciplinare:
mustrare scrisă;
diminuarea drepturilor salariale cu 5–20% pe o perioadă de până la 3 luni;
suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an.
e) destituirea din funcţia publică.
clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare

Aplicarea sancţiunilor:
Este consacrat principiul individualizării sancţiunii, la care trebuie să se raporteze comisia de
disciplină care propune sancţiunea, în funcţie de:

cauzele abaterii;
gravitatea abaterii disciplinare;
împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;
gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;

conduita funcţionarului public;
existenţa în antecedentele disciplinare care nu au fost radiate.

Modul de aplicare:

în termen de 5 zile lucrătoare de la data finalizării procedurii cercetării administrative, comisia de

disciplină întocmeşte un raport cu privire la sesizarea în cauză, care cuprinde şi
propunerea privind sancţiunea aplicabilă sau clasarea sesizării;
raportul comisiei de disciplină se aduce la cunoştinţa persoanei care are competenţa legală de
aplicare a sancţiunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea şi funcţionarului public;
persoana competentă va emite actul administrativ de sancţionare, motivat, în termen de 10
zile de la primirea raportului;
se poate aplica şi o altă sancţiune decât cea propusă de comisie, caz în care există obligaţia de a
motiva această decizie;
actul de sancţionare se comunică în maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de 10
zile de la primirea raportului comisiei) compartimentelor cu atribuţii în domeniul resurselor
umane, comisiei de disciplină, funcţionarului public, persoanei care a formulat sesizarea.

Contestarea sancţiunii disciplinare se poate face de către funcţionarul public în condiţiile

Legii contenciosului administrativ.
91
 Contestaţia cu privire la sancţiunea mustrării scrise se depune la conducătorul instituţiei, în
termen de 5 zile lucrătoare de la data comunicării actului administrativ sancţionator, competenţa de
analizare aparţinând comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune menţinerea
sau anularea ei.

Evidenţa situaţiei disciplinare:

Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a

Funcţionarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o
administrează;
Cazierul administrativ reprezintă actul care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate
funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii;

Cazierul administrativ este necesar în următoarele cazuri:
desemnarea unui funcţionar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea
funcţionarilor publici;
o desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de
disciplină;
desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară;
o ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau
categoriei funcţionarilor publici de conducere;
o în alte situaţii prevăzute de lege.

Radierea de drept a sancţiunilor disciplinare:

Mustrarea scrisă - în termen de 6 luni de la aplicare;
Celelalte sancţiuni disciplinare, cu excepţia destituirii – în termen de 1 an de la expirarea termenului
pentru care au fost aplicate;
Sancţiunea destituirii din funcţia publică – în termen de 7 ani de la aplicare.

4.4. Răspunderea administrativ-disciplinară a aleşilor locali.

În mod similar răspunderii disciplinare instituite în privinţa funcţionarilor publici de carieră,

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali cuprinde un capitol (VII) dedicat răspunderii
acestora.

Astfel, în privinţa consilierilor locali sau judeţeni, conform art. 57 alin. 1 din lege, abaterile
disciplinare sunt reprezentate de „Încălcarea (…) prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale regulamentului de organizare şi
funcţionare a consiliului”.

Sancţiunile administrative aplicabile sunt:

avertismentul;
chemarea la ordine;
92
 retragerea cuvântului;
eliminarea din sala de sedinţă;
excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate;
retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 sedinţe.

Rolul „instanţei disciplinare” îl deţine preşedintele de şedinţă, pentru sancţiunile de la literele a)

– d), respectiv consiliul judeţean sau local, după caz, conform unei proceduri detaliate în cuprinsul
Capitolului VII din lege.
Sancţiunile prevăzute la art. 57 alin. (1) se pot aplica în mod corespunzător preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, pentru abaterile săvârşite în calitatea lor de consilieri.

În privinţa viceprimarilor, preşedintelui sau vicepreşedinţilor consiliului judeţean, Legea nr.

393/2004 sancţionează abaterile grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului.
Sancţiunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau în:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni; d)
eliberarea din funcţie.

Procedura de aplicare a sancţiunilor:

Mustrarea şi avertismentul se aplică prin hotărâre a consiliului, la propunerea motivată a
primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean. În cazul preşedintelui consiliului judeţean,
propunerea trebuie făcută de cel puţin o treime din numărul consilierilor în funcţie şi trebuie temeinic
motivată.
În cazul mustrării şi avertismentului, hotărârea se adoptă cu votul deschis al majorităţii
consilierilor în funcţie, iar în cazul diminuării indemnizaţiei şi a eliberării din funcţie, cu votul secret
a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie.
Aplicarea sancţiunilor mai severe prevăzute la alin. (1) lit. c) şi d) poate fi făcută numai dacă se
face dovada că viceprimarul sau vicepreşedintele consiliului judeţean a încălcat Constituţia, celelalte
legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor
din unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Totodată, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr. 215/2001, republicată, eliberarea din funcţie a
preşedintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean se face cu votul secret a două treimi din
numărul consilierilor în funcţie, la propunerea motivată a cel puţin unei treimi din numărul acestora,
cu precizarea că această măsură nu se poate lua în ultimele şase luni ale mandatului consiliului
judeţean.
Este de menţionat că eliberarea din funcţiile de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului
judeţean nu are niciun efect asupra mandatului de consilier.
Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, „împotriva sancţiunii prevăzute la art. 69 alin. (1) lit.
c) si d) persoana în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente.
Procedura prealabilă nu este obligatorie.”

În privinţa primarilor, potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocaţi din funcţie în urma
unui referendum, în condiţiile şi în cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul
93
aleşilor locali).

Procedura de revocare prin referendum a primarului este detaliată în art.55 şi art.70 din Legea nr.
215/2001, republicată:

Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii

adresate în acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca
urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a
neexercitarii atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca
reprezentant al statului;
Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii
cu drept de vot din unitatea adminisrtativ-teritorială. Acest procent trebuie sa fie realizat
în fiecare dintre localităţile componente ale comunei, oraşului sau municipiului ;
Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data şi locul naşterii,
seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnatura olografă ale
cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului;
Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local;
Referendumul local este organizat, în condiţiile legii, de către o comisie numită prin ordin al
prefectului, compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului,
al consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a
carei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială în cauza. Secretarul comisiei este
asigurat de instituţia prefectului;
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din
numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului încetează înainte de
termen dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor valabil exprimate (conform art. 70, raportat la art. 55 alin. 3-7 din Legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare).

94
 CAPITOLUL 9
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENŢIONALĂ

Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.

Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.
Sancţiunile contravenţionale.
4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.
5. Procedura contravenţională.
6. Căi de atac.

Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.

Texte constituţionale care reglementează expres instituţia contravenţiei:


Art. 15 alin. (2) – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau
contravenţionale mai favorabile.”
Art. 44 alin. (9) – „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii
pot fi confiscate numai în condiţiile legii.”
Prezintă o relevanţă implicită: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc.

Constituţia României tratează distinct instituţia infracţiunii de cea a contravenţiei, ceea ce duce
la concluzia „rangului” constituţional al instituţiei contravenţiei şi la consecinţa imposibilităţii
desfiinţării sale prin lege sau alt act normativ subsecvent, precum şi la interdicţia „absorbirii” sale
în sfera ilicitului penal.
Astfel:
Art. 15 alin. (2) vorbeşte despre neretroactivitatea legii penale sau contravenţionale mai
favorabile;
Art. 44 alin. (9) se referă la bunuri destinate, folosite sau obţinute din infracţiuni ori
contravenţii.

Reglementări de rang legal în materie contravenţională (sunt avute în vedere numai actele
normative de bază, nu şi cele din domenii speciale, cum ar fi O.U.G. nr.195/2002 privind circulaţia
pe drumurile publice):

Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a
ordinii şi liniştii publice, republicată (M. Of. nr. 77/31.01.2011);
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu
modificările şi completările ulterioare;
O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii (M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările şi
completările ulterioare;

95
 0 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale (M. Of. nr. 747 din
26/10/2003), aprobată prin Legea nr. 28/2004.

Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.

Iniţial, contravenţia reprezenta o specie a infracţiunii, faptă de natură penală, aparţinând sferei
trihotomice a ilicitului penal, alături de crime şi delicte.
Dezincriminarea contravenţiei a operat prin Decretul nr. 158/1954, iar în 1968 a fost adoptată prima
lege-cadru în materie contravenţională – Legea nr. 32/1968, în vigoare până în anul 2001.

2.1. Elementele constitutive.

Obiectul contravenţiei = valorile sociale apărate de normele dreptului pozitiv, cu excepţia celor
apărate de dreptul penal.
Prin contravenţie se pot încălca nu doar norme de drept administrativ, ci şi norme de drept
comercial, de dreptul muncii, drept financiar etc.
Latura obiectivă = acţiunea, inacţiunea sau faptele comisiv-omisive ale făptuitorului, prin care se
încalcă norme de drept imperative, punându-se în pericol valori sociale care nu sunt apărate
de dreptul penal.
Latura subiectivă = atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi de urmările acesteia.
Poate fi vorba de culpă sau de intenţie, în funcţie de dispoziţiile actelor normative în materie
contravenţională, gradul de vinovăţie fiind relevant la momentul individualizării sancţiunii aplicate.
Subiectele răspunderii contravenţionale.
Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină.
Pentru angajarea răspunderii, este necesară existenţa discernământului, a stării de
responsabilitate, a libertăţii de decizie şi de acţiune şi, uneori, o anumită calitate a făptuitorului.
Derogări:
minorii până la 14 ani nu răspund contravenţional;
minorii între 14-16 ani răspund contravenţional, însă limitele amenzii aplicabile se reduc la
jumătate; de asemenea, nu pot fi obligaţi la prestarea muncii în folosul comunităţii;
o minorii între 16-18 ani răspund contravenţional şi pot fi obligaţi inclusiv la prestarea de
activităţi în folosul comunităţii; atât limitele amenzii aplicabile, cât şi cele ale activităţii în folosul
comunităţii sunt reduse la jumătate (a se vedea art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002);

2.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei.

Definiţia legală – „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată

prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti”, cu menţiunea că „Legea contravenţională apără

96
valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală” (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).

Trăsături:

A. Reprezintă o faptă săvârşită cu „vinovăţie” (intenţie directă/indirectă, culpă cu/fără

previziune):

O.G. nr. 2/2001 nu defineşte noţiunea de „vinovăţie” în materie contravenţională, astfel încât,
după cum se arată în doctrină, pot fi avute în vedere principiile în materie stabilite de noul Cod penal,
în art.16, cu menţiunea că în niciun caz nu se poate confunda răspunderea penală cu cea
contravenţională.
Aşadar, regăsim ca forme ale vinovăţiei:
intenţia directă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat;
intenţia indirectă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat, dar acceptă această posibilitate;
intenţia depăşită = acţiunea sau inacţiunea intenţionată produce un rezultat mai grav, care se
datorează culpei făptuitorului;
culpa cu previziune (uşurinţa) = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă şi
socoteşte fără temei că nu se va produce;
culpa fără previziune (neglijenţa) = făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi
putea să îl prevadă.

Desigur, de la caz la caz, din redactarea normei care stabileşte o anumită contravenţie va rezulta
şi forma de vinovăţie necesară.

B. Fapta şi sancţiunile aplicabile trebuie să fie expres prevăzute în actele normative

enumerate în art. 1 din O.G. nr. 2/2001:

Organele competente să adopte acte normative în materie contravenţională:

Parlamentul – prin legi, în orice domeniu;
Guvernul – prin hotărâri şi ordonanţe, în orice domeniu;
Consiliile judeţene/locale – prin hotărâri, în toate domeniile de activitate pentru care acestora le
sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite
contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului;
Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureşti – prin hotărâri, în următoarele domenii: salubritate;
activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi
locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a
terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor
şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor
construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din
competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)
97
 Dispoziţii obligatorii ale actelor normative care reglementează contravenţii:
descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare
dintre acestea;
în cazul sancţiunii cu amenda se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote
procentuale din anumite valori;

În cuprinsul acestor acte normative se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru

pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.

Principiul legalităţii în materie contravenţională presupune:
legalitatea contravenţionalizării = reprezintă contravenţii numai faptele calificate ca atare prin
legi, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului şi alte acte normative prevăzute de

lege; legalitatea sancţionării contravenţionale =
posibilitatea aplicării numai a acelor sancţiuni stabilite de organele competente în
materie contravenţională;
redactarea şi emiterea actelor normative contravenţionale cu respectarea dispoziţiilor
impuse de legiuitor.

3. Sancţiunile contravenţionale.

3.1. Criterii de clasificare.

a. Actul normativ care le reglementează:

sancţiuni prevăzute în legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
sancţiuni prevăzute în legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sancţiuni complementare
prevăzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice).
b. Natura sancţiunilor:
o sancţiuni principale;
o sancţiuni complementare.

3.2. Sancţiunile contravenţionale principale:

Sunt prevăzute de art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001:

avertismentul;
amenda contravenţională;
prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (reglementată în detaliu prin O.G. nr. 55/2002).

În unele acte normative speciale care reglementează contravenţii, sunt reţinute ca sancţiuni
principale aplicabile numai avertismentul şi amenda ( spre exemplu, O.U.G.nr.195/2002 privind
circulaţia pe drumurile publice – art.95).

98
 A. AVERTISMENTUL:
constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale;
se poate aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică;
se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă;
se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede
expres această sancţiune.

B. AMENDA CONTRAVENŢIONALĂ:
limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 RON;
limita maximă nu poate depăşi:
o 100.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă;
50.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
5.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale
Consiliului General al municipiului Bucureşti;
o 2.500 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale
comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

C. PRESTAREA UNEI ACTIVITĂŢI ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII:

Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001:

sancţiunea muncii în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege şi pe o durată ce nu poate
depăşi 300 de ore;
se prevede în actul normativ „incriminator” numai alternativ cu amenda;
poate fi aplicată numai de instanţa de judecată (judecătoria);
poate fi dispusă de instanţă şi în ipoteza în care contravenientul nu a achitat amenda
contravenţională în termen de 30 de zile de rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea
executării silite (inclusiv în situaţia în care sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii
nu era prevăzută pentru contravenţia iniţială);
minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii.

Reglementarea specială se regăseşte în O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al

sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii.
Principii consacrate de acest act normativ:
sancţiunea poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului;
se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată;
se aplică numai contravenienţilor persoane fizice;
se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o
durată totală cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore pe zi
în zilele nelucrătoare.
pentru minorul între 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminuează la jumătate (se poate aplica o
sancţiune între 25-150 de ore);
99
 activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea
locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curaţeniei şi igienizarea localităţilor,
desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor,
grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale;

3.3. Sancţiuni contravenţionale complementare:

Sancţiuni complementare reglementate în art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001:
confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a
unei activităţi;

închiderea unităţii;

blocarea contului bancar;

suspendarea activităţii agentului economic;
retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior,
temporar sau definitiv;
desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite şi alte sancţiuni principale
sau complementare.
De exemplu, în art. 96 al O.U.G. nr.195/2002, republicată, privind circulaţia pe drumurile
publice, se arată că sancţiunile complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi
preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise de lege; sacţiunile complementare prevăzute de
acest act normativ sunt: aplicarea punctelor de penalizare, suspendarea exercitării dreptului de a
conduce, pe timp limitat, confiscarea bunurilor destinate săvârşirii contravenţiilor prevăzute în
această ordonanţă de urgenţă ori folosite în acest scop, imobilizarea vehiculului, radierea din oficiu a
înmatriculării sau înregistrării vehiculului.

Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Pot fi

aplicate mai multe sancţiuni complementare, de natură diferită.

Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.

Sunt enumerate în art. 11 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001:
„(1) Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare
complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legatură cu fapta să vârşită.
(2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional.”

Conţinutul acestor cauze de înlăturare a răspunderii contravenţionale este, prin analogi e, cel
consacrat de noul Cod penal, cu titlul de „cauze justificative” sau, după caz, „cauze de
neimputabilitate” (a se vedea art. 19-31).

100
 Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de
judecată, nu şi de agentul constatator (acesta nici nu are, în cele mai multe cazuri, posibilitatea
reală de a verifica la momentul constatării săvârşirii faptei, dacă există un motiv de înlăturare a
răspunderii contravenţionale).
Ca atare, agentul ar avea întotdeauna obligaţia de a aplica o sancţiune, atunci când constată
săvârşirea unei contravenţii, menţionând în procesul-verbal situaţia personală a făptuitorului şi
obiecţiunile sale. Desigur, ca urmare a plângerii formulate de către persoana care s-ar afla într-una
din ipotezele prevăzute de art. 11, instanţa poate să anuleze procesul-verbal contravenţional, sub

condiţia dovedirii de către reclamant a stării speciale pe care o invocă.

5. Procedura contravenţională consacrată de O.G. nr. 2/2001.

5.1. Constatarea contravenţiei.

Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul

normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, persoane denumite în mod generic „agenţi
constatatori”;
Pot fi agenţi constatatori: primarii, agenţii şi ofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special
abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor
administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul
general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu:
o data şi locul unde este încheiat;
numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de
muncă ale contravenientului;
o descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită,
precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite;
o indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia;
o indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaţie;
o posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de
actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate;
o termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea;
o obiecţiunile contravenientului cu privire la actul de constatare.

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În
cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator
va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor;

Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, constatate în acelaşi timp de acelaşi agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal.

101
 5.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale.

Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, aplică şi

sancţiunea, dacă nu se prevede altfel în actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii);
Sancţiunea prestării activităţii în folosul comunităţii se aplică de către judecătoria în a cărei
circumscripţie a fost săvârşită fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002);
Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu
are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau
persoanei competente să aplice sancţiunea;
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională
cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de:
o împrejurările în care a fost săvârşită fapta;
o modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia;
o scopul urmărit;
o urmarea produsă;
o circumstanţele personale ale contravenientului;
o celelalte date înscrise în procesul-verbal.
Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală
şi una sau mai multe sancţiuni complementare;
Avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană
fizică sau juridică;
Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai
sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( în
acest sens a se vedea Decizia nr. 228/2007 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat că
această dispoziţie, cuprinsă în art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituţională în măsura în
care prin sintagma „nu se mai sancţionează” se înţelege doar aplicarea sancţiunii contravenţionale,
nu şi executarea acesteia.)
Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul în
care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi
sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia;
Hotărârea judecătorească prin care se aplică sancţiunea activităţii în folosul comunităţii
este definitivă (art. 9 din O.G. nr. 55/2002, raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în
aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă);
Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data
săvârşirii faptei; în cazul contravenţiilor continue, termenul curge de la data constatării faptei.
Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie,
prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa organelor
de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut
înăuntrul termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost
aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se
dispune altfel. (art. 13 din O.G. nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare).
În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a
acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al
102
persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.

5.3. Executarea sancţiunilor contravenţionale.

AVERTISMENTUL: se aplică în scris sau verbal.
AMENDA:
În situatia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat
la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată, în care se
va face menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi, după caz, a despăgubirii, în
termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită;
Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii
procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii
prevăzute în actul normativ (aşa-numitul sistem al „ablaţiunii”), agentul constatator făcând menţiune
despre această posibilitate în procesul-verbal; în actul normativ de stabilire a contravenţiilor această
posibilitate trebuie menţionată în mod expres;
Pentru contravenţiile unde sunt prevăzute alternativ sancţiunile amenzii şi a activităţii în folosul
comunităţii, în cazul în care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o în termen de 30 de zile de la
data rămânerii definitive a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, va fi sesizată instanţa în
circumscripţia căreia s-a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu munca în folosul comunităţii,
pe o durată maximă de 50 de ore, respectiv de maxim 25 de ore pentru minorii de peste 16 ani;
Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de
constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de 2 luni de la data
aplicării sancţiunii. Prescripţia executării sancţiunii poate fi constatată chiar de instanţa care
soluţionează plângerea contravenţională.
ACTIVITATEA ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII:
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima
instanţă de judecată, prin emiterea unui mandat de executare;
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii
administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa;
Activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pen tru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea
localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor,
creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale;
Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la primirea mandatului de
executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau reşedinţa,
pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii;
În executarea mandatului, primarul stabileşte de îndată conţinutul activităţii ce urmează să fie
prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum şi programul de lucru;
Începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se
face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după programul de

103
muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50 de ore şi
300 de ore; în cazul minorilor, activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore şi 150 de
ore;
Programul activităţii este de maximum 3 ore/zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore/zi;
Primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a
executării sancţiunilor, în condiţiile ordonanţei;
În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în
evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau
nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a
unităţii de poliţie sau a conducerii unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să
presteze activitatea în folosul comunităţii, poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii
(aceasta este şi explicaţia faptului pentru care sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este
reglementată întotdeauna alternativ cu cea a amenzii).

6. Căi de atac.

6.1. Formularea plângerii:

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face

plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia;
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 953/2006 s-a stabilit neconstituţionalitatea dispoziţiilor
art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plângerii, însoţită de copia
de pe procesul-verbal de constatare a contravenţiei, la organul din care face parte agentul constatator,
întrucât prin această procedură se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiţie; în urma acestei
decizii, art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 a fost modificat în sensul în care plângerea se
depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
Plângerea suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale.

6.2. Procedura de judecată:

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează

cu precădere;
Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile;
Se va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a
organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi
a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în
termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat,
administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi
temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra
măsurii confiscării;
Dacă prin legile speciale nu se stabileşte o altă soluţie, hotărârea judecătorească prin care s-a
soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel, la secţia contencios administrativ

104
tribunalului;
0 Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susţinute şi oral în faţa
instanţei;
1 Apelul suspendă executarea sentinţei judecătoriei;
2 Pentru soluţionarea plângerii, a apelului formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-
a soluţionat plângerea, precum şi pentru orice alte cereri incidente se vor plăti taxele judiciare de
timbru stabilite de OUG nr. 80/2013. Conform art. 19 al acestui act normativ, plângerea împotriva
procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, precum şi calea de atac împotriva
hotărârii pronunţate se taxează cu 20 lei.

105
 CAPITOLUL 10
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIALĂ

Noţiune şi evoluţie.
Dispoziţii constituţionale incidente.
Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale.
Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-
patrimonială.
5. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale.
Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-
patrimonială.
Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere
administrativ-patrimonială.

1. Noţiune şi evoluţie.

Răspunderea administrativ-patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin

activitatea autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi obţine
repararea prejudiciului cauzat.
Iniţial, doctrina franceză din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilităţii puterii
publice, teză fundamentată în urma Revoluţiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la
rege la naţiune; se admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de
utilitate publică.
Treptat, s-a impus şi regula răspunderii funcţionarilor publici.

Schimbarea de optică în privinţa răspunderii statului francez pentru daunele cauzate

particularilor s-a impus pe cale jurisprudenţială, prin Decizia „Blanco”, din 1873, a Tribunalului
de Conflicte (în speţa de fond s-a pus problema acordării unor daune materiale ca urmare a unui
accident suferit de o persoană, din cauza manevrelor greşite ale angajaţilor unei întreprinderi
publice).
În această decizie s-a afirmat principiul competenţei instanţei administrative în soluţionarea
cauzelor având ca obiect angajarea răspunderii patrimoniale a statului. Competenţa instanţei
administrative (de contencios administrativ) a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii
administraţiei, care exclude posibilitatea aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile
dintre particulari, aceasta urmând a fi supusă unor reguli speciale, variabile în raport de nevoile
serviciului public şi de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu drepturile particularilor.
Pornind de la această „breşă”, s-a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a
funcţionarului sau proasta funcţionare a serviciului public, ci şi pentru „riscul” serviciului public,
răspundere care se angajează într-un regim de putere publică (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 şi
urm.; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 428).

În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a

106
autorităţilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunţat treptat la principiul iresponsabilităţii statului, preluat din doctrina franceză, şi a fost
formulat, în perioada interbelică, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice şi cel al
solidarităţii sociale, fapt care presupunea ca pagubele pricinuite cetăţenilor prin acte de autoritate,
menite să servească interesului public, să fie „preluate” de către întreaga colectivitate (Paul
Negulescu – Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte
Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 428-429).
Anterior, Consiliul de Stat, înfiinţat în 1864, avea competenţa de a soluţiona cererile
particularilor care vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere şi acordarea de
despăgubiri.
După desfiinţarea Consiliului de Stat, în 1866, s-a prevăzut la nivel legislativ soluţionarea
„afacerilor de natură contencioasă” de către instanţele judecătoreşti de drept comun, potrivit
procedurii ordinare.
Constituţia din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât şi
posibilitatea promovării unei acţiuni civile în ipoteza responsabilităţii ministeriale, ambele soluţii
fiind menţinute şi ulterior adoptării Constituţiei din 1923 şi a Legii contenciosului administrativ din
1925.
În plus, sub imperiul noii Constituţii, s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiţi,
indiferent de natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepţii
(„fine de neprimire”).
După 1925, s-a apreciat că acţiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acţiunii în anulare,
de competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind însă admisă şi competenţa instanţei civile,
în ipoteza formulării unei acţiuni în despăgubiri distincte şi ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale a administraţiei publice a format obiect de
controversă, fiind promovate, în sinteză, două mari teorii:
0 Teza naturii civile a răspunderii – calificată ca o răspundere civilă delictuală;
1 Teza naturii administrative a răspunderii – pornind de la premisa că ea intervine în
câmpul relaţiilor de subordonare a organelor administraţiei de stat.

Dispoziţii constituţionale incidente.

În materia răspunderii administrativ-patrimoniale regăsim în Constituţia României o serie de

dispoziţii relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 şi art. 123 alin. (5).
Textul de bază îl constituie art. 52 din Constituţie, în conformitate cu care „Persoana vătamată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea
statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat
funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”

107
 Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale.

3.1. Criteriul prevederii în lege:

Forme consacrate de lege – a se vedea art. 52 din Constituţie, art. 1, art. 8, art. 9 şi art. 16, art.
18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;
Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluţiile jurisprudenţiale şi unele soluţii
legislative generale (de exemplu răspunderea pentru limitele serviciului public).

3.2. Criteriul laturii subiective:

Răspundere obiectivă - independentă de existenţa unei forme de vinovăţie:
Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare; o
Răspunderea patrimonială exclusivă a administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.
Răspundere subiectivă – intervine numai în ipoteza existenţei vinovăţiei:
Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” (adică „persoana care a
contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de
a rezolva cererea”) pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr.
554/2004);
Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru prejudiciile cauzate
prin contracte administrative.

3.3. Caracteristicile formelor de răspundere obiectivă şi subiectivă:

a. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori

judiciare:
are o bază constituţională în art. 52 alin. (3) din Constituţie;
erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii;
angajarea răspunderii presupune existenţa a două hotărâri: una prin care se soluţionează în
mod irevocabil un litigiu, alta prin care se constată comiterea unei erori judiciare.

În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, art. 96 din Legea nr. 303/2004 privind statutul
judecătorilor şi procurorilor prevede următoarele:
Răspunderea statului pentru erori judiciare este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură
răspunderea judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă.
Cazurile în care persoana vătămată are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare
săvârşite în procese penale sunt stabilite de Codul de procedură penală.
Dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare săvârşite
în alte procese decât cele penale nu se va putea exercita decât în cazul în care s-a

108
 stabilit, în prealabil, printr-o hotărâre definitivă, răspunderea penală sau disciplinară, după
caz, a judecătorului sau procurorului pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului şi
dacă această faptă este de natură să determine o eroare judiciară.
Nu este îndreptăţită la repararea pagubei persoana care, în cursul procesului, a contribuit în orice mod
la săvârşirea erorii judiciare de către judecător sau procuror.
Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva
statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.
După ce prejudiciul a fost acoperit de stat, acesta se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri
împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare de prejudicii.

Termenul de prescripţie a dreptului la acţiune este de un an.

b. Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele serviciului public:

este dedusă din principiile constituţionale prevăzute în art. 16 alin. 1 şi 2, art. 22 etc;
presupune existenţa unor carenţe de organizare şi funcţionare a serviciului public, de natură
să aducă prejudicii particularilor;
existenţa unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenţele (limitele) serviciului
public;
existenţa unui raport de cauzalitate între „limitele” serviciului public şi prejudiciul cauzat;
angajarea răspunderii este condiţionată de formularea unei acţiuni în pretenţii de către partea
prejudiciată.

c. Răspunderea solidară a „funcţionarului” şi a autorităţilor publice pentru prejudiciile

cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau „tardivitatea”
administraţiei):
cunoaşte o consacrare legală în art. 16 din Legea nr. 554/2004;
acţiunea în despăgubiri poate fi formulată şi împotriva persoanei care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr.
554/2004);
este condiţionată de existenţa unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, şi de culpa
autorităţii publice;
acordarea despăgubirilor este condiţionată de admiterea acţiunii privind anularea unui act
administrativ sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt înscris;
instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor sunt cele de contencios
administrativ;
ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte
administrative ilegale se formulează în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului în cauză;
atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi
timp şi despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s-a cunoscut sau
trebuia să se cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripţie de 1 an de zile,
calculat de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei;

109
 legea instituie posibilitatea obligării funcţionarului şi a autorităţii publice „angajatoare” la
plata în solidar a despăgubirilor;
funcţionarul are posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic de la care a primit
ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

d. Răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative:

obiectul contractului poate fi reprezentat de punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi alte
„domenii” stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004);
litigiile privind contractele administrative sunt de competenţa instanţei de contencios
administrativ;
angajarea răspunderii presupune existenţa unui contract administrativ nelegal, existenţa unui
prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului şi producerea
prejudiciului;
este necesară culpa contractuală a autorităţii contractante;
trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ,
potrivit cărora, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative, instanţa trebuie să
aibă în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului
priorităţii interesului public;
cererea de despăgubire trebuie adresată instanţei de contencios administrativ în termenul de
prescripţie de un an de zile.

4. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-

patrimonială.

Actele care pot fundamenta o cererea de despăgubiri sunt cele care pot forma obiectul unei
acţiuni în contencios administrativ.
Este vorba despre:
actele administrative unilaterale – tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv
tăcerea/tardivitatea administraţiei);
ordonanţele Guvernului sau dispoziţii din acestea, declarate neconstituţionale;
contractele administrative.

5. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale.

Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:

acţiuni împotriva autorităţii publice;
acţiuni împotriva funcţionarului vinovat;
acţiuni îndreptate concomitent împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului vinovat (răspundere
patrimonială solidară).

110
 Organele competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială.

Potrivit art. 19 din Legea contenciosului administrativ, cererile privind despăgubiri, formulate în
mod distinct de acţiunea principală, se adresează instanţelor de contencios administrativ
competente, în termenul de prescripţie de un an, calculat din momentul în care reclamantul a
cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

7. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere

administrativ-patrimonială.
Potrivit art. 52 din Constituţie şi art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care
urmează a fi reparat poate fi unul material sau moral.
Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi
asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat
acest lucru.”

111
 CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. ACTELE EXCEPTATE

Noţiune.
Fundamente constituţionale.
Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art. 52 din Constituţie şi a Legii nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
4. Condiţiile acţiunii directe, în baza Legii nr. 554/2004.
Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios
administrativ.

1. Noţiune.

Noţiunea de „contencios administrativ” cunoaşte, în esenţă, două mari accepţiuni:

Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile

publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative
nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ
şi sunt soluţionate în baza unui regim de putere publică guvernat de legea-cadru în materie
(actualmente este vorba despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004).
Lato–sensu: contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice
şi cei vătămaţi prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanţa competentă sau
procedura de soluţionare a acestora.
(a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488-490; D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 125-126; V.
Vedinaş, op.cit., 2014, op.cit., 2014, p.156-158.)

O abordare similară regăsim încă din perioada interbelică, când termenul de „contencios
administrativ” a primit două accepţiuni:
în sens larg – evoca toate litigiile din sfera administraţiei publice, indiferent de autoritatea care le
soluţiona;
în sens restrâns – evoca exclusiv litigiile care intrau în competenţa de soluţionare a instanţelor
judecătoreşti.
Doctrina franceză actuală defineşte contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli aplicabile
soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă” (Charles Debbasch, Jean
Claude Ricci – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).

Sisteme juridice de soluţionare a litigiilor dintre administraţie (autorităţi publice) şi

administraţi:
sistemul administratorului judecător – organele din cadrul administraţiei sunt învestite cu
soluţionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în Franţa până la Revoluţia din 1789);
sistemul instanţelor speciale şi specializate de contencios administrativ, separate de

112
instanţele judiciare obişnuite - existent actualmente în Franţa, în forma tribunalelor administrative în
fruntea cărora se află, ca „instanţă” supremă, Consiliul de Stat;
sistemul anglo-saxon – litigiile de acest gen sunt soluţionate de instanţele de drept comun. În
România există un sistem hibrid, în sensul în care Legea nr. 554/2004 prevede soluţionarea
litigiilor de contencios administrativ, în funcţie de competenţa lor materială, de către tribunalele
administrativ-fiscale, respectiv de secţiile specializate de contencios administrativ din cadrul curţilor
de apel şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (instanţa supremă), cu precizarea că litigiile privind
anumite categorii de acte administrative sunt date, prin legi speciale, în competenţa instanţelor civile.
Până la înfiinţarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluţionarea litigiilor de competenţa
acestora este dată secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor obişnuite. În
plus, o serie de litigii având ca obiect anularea unor acte administrative (procesele-verbale
contravenţionale, titlurile de proprietate emise în baza Legii fondului funciar etc) sunt date în
competenţa instanţelor de drept comun, cel puţin în primă instanţă, prin legi speciale (de exemplu
Legea fondului funciar nr.18/1991, O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor etc.).

În doctrină se mai face distincţia între:

contenciosul subiectiv - când reclamantul solicită instanţei de judecată să soluţioneze o problemă
referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
contenciosul obiectiv – când reclamantul urmăreşte să apere un drept obiectiv sau un interes
public, în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo atingere unor drepturi care reprezintă
conţinutul unei situaţii juridice cu caracter general şi impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări
de legalitate generală.
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 178-179.)

Fundamente constituţionale.

Norme constituţionale de bază:

0 art. 52 - „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” reprezintă principalul

text constituţional cu incidenţă în materia contenciosului administrativ; alături de dreptul la
petiţionare intră în categoria „drepturilor garanţii”;
1 art. 21 – „Liberul acces la justiţie” - reglementează cadrul general al valorilor care
pot fi ocrotite pe calea justiţiei, precizând caracterul gratuit şi facultativ al jurisdicţiilor
administrative speciale;
2 art. 53 – reglementează principiile care pot duce la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
libertăţi, inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art. 52;
3 art. 123 alin. 5 – „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act
al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul
atacat este suspendat de drept.” - consacră o formă a contenciosului obiectiv, declanşat de
exercitarea prerogativelor de tutelă administrativă de către prefect;
4 art. 126 alin. 6 – „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice,
pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele

113
de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin
ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” – este sediul
„finelor de neprimire” absolute în materia contenciosului administrativ;
art. 126 alin. 5 – „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică pot fi
înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor
persoane din afara magistraturii.” – legitimează, din punct de vedere constituţional, posibilitatea
constituirii de instanţe specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
art. 73 alin. 3 lit. k) – reţine contenciosul administrativ în sfera reglementărilor de natură organică;
art. 115 alin. 6 – „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale,
nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle
prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietate publică.” - este incident în situaţia reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unor
instituţii/proceduri ce ţin de contenciosul administrativ şi de exercitarea dreptului
fundamental prevăzut de art. 52.
(V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 158-160.)

2.2. Fundamente implicite (indirecte):

art. 1 alin. 3 – „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul
politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi
idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.”;
art. 4 – „Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni”;
art. 15 alin. 2 - „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale
mai favorabile.”;
Art. 16 alin.1 şi 2 („Egalitatea în drepturi”): „1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a
autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege.”
(a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 158; Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 516 şi urm.)

3 . Trăsăturile contenciosului administrativ în România.

Obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate reprezenta atât actul administrativ tipic cât
şi cel asimilat (tăcerea administraţiei, refuzul nejustificat, contractele administrative); de asemenea,
în urma modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007, poate fi cenzurat de instanţă şi refuzul de
efectuare a unei operaţiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea, unui act
administrativ.
Calitatea părţilor în litigiu :
Calitatea de pârât o au autorităţile publice sau structurile private ce exercită, potrivit legii, unele
prerogative de putere publică;
o Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vătămate prin actele administrative
nelegale ale autorităţilor publice şi, uneori, o altă autoritate publică (subiectele „speciale” de

114
sesizare: Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
prefectul, alte subiecte de drept public)
Este reglementat un contencios de plină jurisdicţie – în sensul că puterile acordate judecătorului
sunt mai largi şi nu se limitează la simpla anulare a actului administrativ nelegal;
În contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este obligatorie, ca regulă,
înainte de introducerea acţiunii în contencios administrativ – ea constă în cerinţa ca persoana
vătămată să se adreseze în primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs graţios” ) şi/sau
superiorului ierarhic al acestuia ( „recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau modificarea actului în
cauză;
Dublul grad de jurisdicţie – sunt reglementate două etape procesuale – fondul (prima-instanţă) şi
recursul, calea de atac a apelului fiind considerată de către ÎCCJ ca fiind incompatibilă cu
specificul acestor litigii;
Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ-jurisdicţionale (art. 6 din lege stabileşte o
reglementare generală, de la care se poate deroga prin legile speciale care reglementează
respectivele jurisdicţii);
Consacrarea unor garanţii procesuale pentru judecarea cererilor în contencios administrativ şi
pentru punerea în executare a deciziilor pronunţate (aplicarea de amenzi judiciare, celeritatea
procedurii de judecată, consacrarea unei proceduri speciale de executare a hotărârilor definitive prin
care s-au stabilit obligaţii de „a face” etc.);
Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate şi împotriva
„funcţionarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se
face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim
ş.a.

0 Condiţiile acţiunii directe în baza Legii nr. 554/2004, cu modificările şi

completările ulterioare.
Obiectul acţiunii trebuie să îl reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat;
Actul trebuie să provină de la o autoritate publică;
Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim;
Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.

4.1. Actul atacat trebuie să fie un act administrativ.

În conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, „orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim şi repararea pagubei ce i -a fost cauzată”
Articolul 2 alin. (1) lit. c) din lege furnizează şi o definiţie a actului administrativ– „actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,

115
modifică sau stinge raporturi juridice; Sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei
legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,achiziţiile
publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse
competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Potrivit art. 8 alin. (1) teza a 2-a din lege, „(…) se poate adresa instanţei de contencios
administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept ori interes legitim al său (…) prin
refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau

protejarea dreptului sau interesului legitim.”

Din coroborarea celor două articole rezultă că actul administrativ poate îmbrăca o formă tipică
sau una asimilată.

Actele administrative „asimilate” sunt reprezentate de :

refuzul nejustificat expres al unei autorităţi publice de a rezolva cererea referitoare la un drept
sau interes legitim;
refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative;
faptul de a nu răspunde la cererea în cauză în termenul prevăzut de lege, de regulă 30 de zile
(tardivitatea) sau, după caz, ignorarea totală a cererii (tăcerea administraţiei);
contractele administrative enunţate la art. 2 alin. (1) lit. c) sau reglementate prin legi speciale.

Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau
individual.
Nu poate forma obiectul exclusiv al unei acţiuni în contencios administrativ legalitatea
operaţiunilor administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putând fi
analizată numai în cadrul acţiunii vizând anularea actului administrativ pe care îl fundamentează; în
schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalităţii şi temeiniciei, refuzul autorităţii publice de efectuare
a unei asemenea operaţiuni, instanţa având posibilitatea să oblige autoritatea la realizarea acesteia.
Astfel, conform art. 18 alin. (2) din lege „Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara
situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.”

4.2. Actul trebuie să emane de la o autoritate publică.

Această cerinţă rezultă chiar din cuprinsul art. 52 din Constituţie, intitulat „Dreptul persoanei
vătămate de o autoritate publică”. Nu este obligatoriu ca actul administrativ să provină de la o
autoritate administrativă, după cum cerea, în formula iniţială, vechea Lege a contenciosului
administrativ nr. 29/1990, ci emitentul poate fi orice autoritate publică, inclusiv „persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să
presteze servicii publice în regim de putere publică” (conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr.
554/2004).
Aceste persoane de drept privat emit aşa-numitele acte administrative „prin delegaţie”, adică în
baza „împuternicirii” primite din partea puterii publice (în perioada interbelică, erau denumite
116
„stabilimente de utilitate publică”).
Autorităţile administrative avute în vedere de lege pot fi autorităţi ale administraţiei de stat
(centrale sau locale), autorităţi autonome locale, precum şi instituţiile publice/regiile autonome
din subordinea acestora.

4.3. Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim.

Această condiţie este enunţată expres în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1 din Legea nr.
554/2004.
În absenţa unei vătămări, adică a unui prejudiciu, acţiunea în contencios administrativ nu va fi
admisă, simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficientă pentru acţiunile
caracteristice „contenciosului subiectiv” reglementat de art. 52 din Constituţie.
Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea contenciosului administrativ, este
necesar ca acesta să existe efectiv şi să fie recunoscut de dreptul pozitiv.
În ceea ce priveşte problema „interesului legitim”, doctrina şi jurisprudenţa au apreciat în mod
constant că trebuie avute în vedere interesele directe, personale, născute şi actuale.
Noua Lege a contenciosului administrativ nuanţează această soluţie, arătând că poate fi invocat
atât interesul legitim privat, cât şi interesul legitim public.
De asemenea, în doctrina franceză se face precizarea că „reclamantul poate să ocrotească prin
acţiunile în contencios administrativ atât un interes material, cât şi unul moral.” ( Ch.Debbasch,
op.cit., p.638).

În conformitate cu art.1 alin. (1) teza finală din Legea nr.554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”
Conform art.2 alin.1 lit. p), interesul legitim privat constă în „posibilitatea de a pretinde o
anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;” (
lit.p).
Legea defineşte la art. 2 alin. (1) lit.r) şi interesul legitim public, acesta fiind „interesul care
vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi
îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei
autorităţilor publice”; interesul public poate legitima formularea unor acţiuni în contencios
administrativ de către o serie de subiecte „speciale” de sesizare, cum ar fi Ministerul Public,
Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, dar şi „organismele
sociale” avute în vedere de art.2 alin. (1) lit. s) şi art. 1 alin. (2) lit.a) din lege („structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate
protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor
publice administrative”).
De asemenea, în condiţiile în care art. 1 alin. 8 se referă şi la calitatea de reclamant a altor
„subiecte de drept public”, rezultă că şi alte organe publice decât cele expres indicate în art. 1
din lege pot promova acţiuni în contencios administrativ.
În mod logic, astfel de acţiuni ar putea viza eventuale acte administrative care le-ar „vătăma”
propria competenţă, le-ar împiedica să îşi exercite atribuţiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre
acţiuni întemeiate pe „interesul legitim public”.

117
 4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile.

Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004, „înainte de a se adresa instanţei de contencios
administrativ competente, persoana care se consideră vătamată într-un drept al său ori într-un
interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente
sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.”
Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative individuale,
poate fi introdusă de către destinatarul actului (cel căruia i s-a comunicat actul în discuţie) şi peste
acest termen, dar fără a se depăşi 6 luni de zile de la data emiterii.
Potrivit art. 7 alin. (3) din lege, terţele persoane vătămate prin actul individual adresat altei
persoane pot depune plângerea prelabilă în limitele termenului de 6 luni, calculat de la momentul la
care au luat cunoştinţă de existenţa actului. În ciuda acestei formulări a textului, considerăm că
regula rămâne, şi pentru terţ, termenul de 30 de zile (calculat de la data luării la cunoştinţă), numai
pentru „motive întemeiate” (la fel ca în cazul destinatarului actului) putând fi incident termenul
maxim de 6 luni de zile.

Prin lege specială, pot fi stabilite excepţii de la regula parcurgerii procedurii administrative
prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci când se contestă
sancţiunile disciplinare aplicate aleşilor locali, conform art. 70 din Legea nr. 393/2004).

În plus, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată

1
oricând (art.7 alin.1 din lege). Din interpretarea textelor legale rezultă că şi în cazul actelor
administrative cu caracter normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca
după epuizarea acestei etape să devină incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii,
fără limită de timp, a acţiunii în anulare.

Reclamaţia administrativă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic superior,
în primul caz fiind vorba de un „recurs graţios”, iar în al doilea caz de un „recurs ierarhic”, cu
aceeaşi semnificaţie procedurală.
Evident, în unele cazuri, cum ar fi cel al autorităţilor administraţiei publice locale autonome, nu
se poate identifica un organ superior ierarhic (situaţia Preşedintelui României, a Guvernului,
primarului etc), astfel încât va fi posibil numai recursul graţios.
La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termenul-regulă de 30 de zile de la
înregistrare, sau într-un alt termen stabilit prin lege specială (a se vedea, de exemplu, dispoziţiile
Codului de procedură fiscală).

În cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative, legea prevede că plângerea

prealabilă „are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de
procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător”.
Odată cu intrarea în vigoare a Noului Cod de procedură civilă (15 februarie 2013), procedura
concilierii „comerciale” a dispărut, ca atare rămâne o problemă modul de aplicare a dispoziţiilor
privind procedura prealabilă în cazul contractelor administrative.
Întrucât, din punctul nostru de vedere, nu se pot admite susţinerile privind incidenţa 118
„medierii” în procesele de contencios administrativ, înclinăm spre teza că nu ar trebui să mai fie
obligatorie nicio procedură prealabilă în cazul litigiilor având ca obiect contracte
administrative (eficienţa acesteia fiind, oricum, cel puţin discutabilă).
Totuşi, întrucât dispoziţiile art. 7 şi 11 din Legea nr. 554/2004 au rămas nemodificate şi pentru
evitarea riscului de a se invoca în faţa instanţei lipsa acestei proceduri, se poate formula o sesizare
(un echivalent al „plângerii prealabile” clasice) pe adresa cocontractantului, prin care să îi fie
semnalate problemele litigioase, „răspunsul” acestuia urmând a fi dat în termenul standard de 30 de

zile (dacă nu se prevede altfel prin lege specială).

Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula acţiuni în contencios
administrativ fără a formula plângerea prealabilă administrative. Astfel, conform art.7 alin. (5) din
Legea nr.554/2004, „în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 2 alin. (2)- (refuzul
nejustificat sau nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri – subl.ns.) şi la art. 4 (excepţia de
nelegalitate – subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabilă.”.

4.5. Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.

Potrivit legii, acţiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau,
după caz, după expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevăzut de legea
specială), respectiv după încheierea procesului-verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile
vizând contracte administrative).
Astfel, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Cererile prin care se solicită
anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;
data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării
termenului legal de soluţionare a cererii;
data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
La alin. (1) mai regăsim formal şi litera d), care se referă la „data încheierii procesului-verbal
de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative”. Întrucât procedura
concilierii nu mai există, interpretăm că termenele ar trebui să curgă, în cazul litigiilor privind
contracte administrative, chiar de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască problema
care a generat conflictul. Dacă acceptăm, însă, varianta mai prudentă, în sensul necesităţii parcurgerii
unei proceduri administrative „adaptate” (conform celor expuse mai-sus), rezultă că acţiunea va
putea fi introdusă, după caz, de la comunicarea în termen (în intervalul de 30 de zile) a răspunsului
negativ din partea cocontactantului, respectiv de la expirarea termenului în care acesta trebuia să
răspundă la „plângerea prealabilă” (notificarea) primită.
În mod excepţional, conform alin. (2) al art. 7 din lege, „pentru motive temeinice, în cazul
actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1),

119
dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data
introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.”

Termenul-regulă de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripţie, iar termenul
maxim de 1 an ca fiind termen de decădere.
De asemenea, alin. 4 prevede că „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a
fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi

nelegale pot fi atacate oricând.”, acţiunea fiind imprescriptibilă în aceste situaţii.

5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.

Constituţia României, în art.126 alin.6 statuează: „Controlul judecătoresc al actelor

administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu
excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu
caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile
persoanelor vătamate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate

neconstituţionale.”

Din acest articol rezultă două mari categorii de acte ale autorităţilor publice care nu pot forma
obiectul controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, fiind vorba despre :
actele administrative autorităţilor publice în relaţia acestora cu Parlamentul;
actele administrative de comandament cu caracter militar.

Aceste „fine de neprimire” de rang constituţional au fost apreciate ca insuficiente în doctrină,

fapt care a dus la nuanţarea şi dezvoltarea lor în legea organică a contenciosului administrativ,
inclusiv sub titulatura de „limite ale controlului”. De aici derivă şi calificarea „finelor de
neprimire” ca fiind de rang constituţional, respectiv de rang legal (a se vedea A. Iorgovan, Tratat
de drept administrativ, volumul II, Ediţia 2, All Beck, Bucureşti, 2005).

În ceea ce priveşte actele de comandament cu caracter militar, Legea nr.554/2004 formulează

o definiţie în art.2 alin.1 lit.l) – „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale
activitaţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul
comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de
pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”.
Actele autorităţilor publice în relaţia lor cu Parlamentul beneficiază, mai nou, de o definiţie
legală, în art.2 alin.1 lit.k) din lege – „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor
sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu
Parlamentul”.

Conform art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004, „nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
actele de comandament cu caracter militar.”

120
 Dincolo de aceste excepţii care reiterează textele constituţionale, legea stipulează că „Nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau
desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.”(art. 5 alin. 2).
Aici este vorba despre teoria „recursului paralel”, în baza căreia actele administrative pentru
care se prevede o procedură judiciară specială de contestare nu vor urma procedura generală
prevăzută de Legea contenciosului administrativ.
În această situaţie, discutăm despre un „fine de neprimire” relativ, adică numai din perspectiva
instanţei de contencios administrativ, întrucât actele în discuţie pot fi atacate, dar în faţa instanţei de

drept comun.
Acelaşi articol 5 prevede, la alin. (3), că o serie de acte administrative pot fi contestate în faţa
instanţei de contencios administrativ, dar în mod limitat, adică sub condiţia probării unui exces
de putere (depăşirea abuzivă a dreptului de apreciere) din partea autorităţii publice.
Conform textului indicat, „ Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de
război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională
ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor
calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere” (a se
vedea definiţi „excesului de putere” de la art. 2 alin. 1 lit. n din lege).

O parte din acest alineat, în speţă sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea
naţională”, a fost declarat neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011
(publicată în Monitorul Oficial nr. 316 din 09.05.2011), cu motivarea că nu se pot adăuga nici măcar
prin lege organică alte categorii de acte exceptate, în afara celor prevăzute expres în art. 126 alin. 6
din Constituţie.
Principial, acest raţionament poate fi extins şi asupra celorlalte acte menţionate în art. 5 alin. (3)
din Legea nr. 554/2004, dar Curtea Constituţională nu s-a pronunţat expres asupra acestora.

De asemenea, printr-o recentă decizie „de interpretare” (Decizia nr. 459/2014 – M.Of. nr. 712
din 30.09.2014), Curtea Constituţională a reţinut că „dispoziţiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2
alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în
măsura în care se interpretează în sensul că decretele Preşedintelui privind numirea judecătorilor la
Curtea Constituţională sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării
îndeplinirii condiţiei înaltei competenţe profesionale". Cu alte cuvinte, este indicat un nou „fine de
neprimire” pentru instanţele de contencios administrativ, referitor la decretele prezidenţiale în
discuţie, dar numai în ceea ce priveşte modul în care Preşedintele şi-a exercitat dreptul de apreciere
cu privire la existenţa condiţiei de numire menţionată.
(Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ - Legea nr. 554/2004 – cu modificările şi completările la zi. Comentariu
şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 143-157; A.Iorgovan, Noua lege a
contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys,
Bucureşti, 2006, p.166-171; V.Vedinaş, op.cit., 2014, p.199-207; D.A.Tofan, op.cit., 2015, p.174 şi
urm.)

121
 CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUŢIILE INSTANŢEI ŞI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR

Norme de procedură aplicabile în litigiile de contencios administrativ.

Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.
3. Părţile în procesul de contencios administrativ.
4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.
5. Instanţele competente.
6. Căi de atac.
Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.
Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.
9. Excepţia de nelegalitate.

Norme de procedură aplicabile în litigiile de contencios administrativ.

Procedura de soluţionare a acţiunilor în contencios administrativ este reglementată în cuprinsul

Legii cadru - Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se regăsesc
normele procedurale comune, conform art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 : „Dispoziţiile prezentei
legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în
măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile
publice, pe de o parte, şi persoanele vătamate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă

parte.”
(Pentru aspecte legate de compatibilitatea unor dispoziţii de procedură civilă în procedura de
contencios administrativ a se vedea A. Iorgovan, L. Vişan, A.-S. Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre,
op.cit., 2008, p. 368-386; A.Iorgovan, op.cit., 2006, p. 242-248.)

2. Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.

2.1. Procedura administrativă contencioasă reprezintă ansamblul normelor procedurale

consacrate de Legea contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă, în conformitate
cu care se formulează şi se soluţionează acţiunile declanşate de cei vătămaţi în drepturile şi
interesele lor legitime prin actele administrative tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi
se pun în executare hotărârile pronunţate (V.Vedinaş, op.cit., 2007, p.173-174).

2.3. Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de
drept administrativ (procedural).

2.4. Presupune, de regulă, două etape succesive: etapa anterioară sesizării instanţei de contencios
administrativ (procedura administrativă prealabilă) şi etapa judiciară.

122
 2.5. Regăsim un dublu grad de jurisdicţie - primă instanţă (fond) şi recurs.

2.5. Cererile adresate instanţei se judecă de urgenţă şi cu precădere, în sedinţă publică, în

completul stabilit de lege (un judecător pentru prima instanţă, 3 judecători în recurs ).

2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru acţiunile vizând acte unilaterale:

Potrivit art.17 alin. (2) din Legea nr.554/2004, „Pentru cererile formulate în baza prezentei legi
se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu
modificările şi completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care
au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.”
După cum se observă, taxele de timbru în cazul litigiilor privind contracte administrative
sunt mult mai consistente decât cele aplicabile pentru litigiile având ca obiect acte administrative
unilaterale.

În prezent, Legea nr. 146/1997 a fost abrogată şi înlocuită de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.

Conform art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013:

cererea pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui
certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris trebuie timbrată cu o taxă judiciară de 50
de lei;
pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubei suferite, taxa de
timbru este de 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 de lei.
Potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 80/2013, acţiunile şi cererile evaluabile în bani se taxează astfel:
0 până la valoarea de 500 lei – 8%, dar nu mai puţin de 20 lei;
1 între 501 lei şi 5.000 lei – 40 lei + 7% pentru ce depăşeşte 500 lei;
2 între 5.001 lei şi 25.000 lei – 355 lei + 5% pentru ce depăşeşte 5.000 lei;
3 între 25.001 lei şi 50.000 lei – 1.355 lei + 3% pentru ce depăşeşte 25.000 lei;
4 între 50.001 lei şi 250.000 lei – 2.105 lei + 2% pentru ce depăşeşte 50.000 lei;
5 peste 250.000 lei – 6.105 lei + 1% pentru ce depăşeşte 250.000 lei.
Aceste dispoziţii urmează a fi avute în vedere la calcularea taxei judiciare de timbru pentru
litigiile având ca obiect contracte administrative.
Pentru contractele de achiziţie publică, contractele sectoriale, respectiv concesiunile de lucrări
publice şi servicii, există o reglementare specială a taxelor judiciare de timbru, calculate tot în funcţie
de valoare, în cadrul Legii nr. 101/2016 (art. 56).

Părţile în litigiile de contencios administrativ.

Calitatea de reclamant (calitate procesuală activă), conform art.1 din lege, o poate avea:
Ca regulă, „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri”.
123
 În aplicarea acestui text, legea consideră că pot fi reclamanţi:
Persoana vătămată prin refuzul autorităţii publice de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
Terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ individual adresat
altui subiect de drept;
Avocatul Poporului – „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice”, ca urmare a
unei sesizări formulate de persoanele fizice;
Ministerul Public – „când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică,
apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează
existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de
putere”, sau când „prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public”;
Autoritatea publică emitentă - poate cere instanţei anularea actului administrativ unilateral nelegal
„în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte
juridice”.
Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe ale Guvernului;
Persoanele vătămate prin contractele administrative prevăzute de lege;
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – împotriva actelor administrative nelegale din
materia funcţiei publice;
Prefectul – conform art.123 alin.5 din Constituţie, art.1 alin.8 şi art.3 alin. (1) din lege;
Orice alt subiect de drept public – conform art. 1 alin. (8) din lege.

Calitatea de pârât revine:

Autorităţilor publice sau persoanelor de drept privat care au obţinut statut de utilitate publică sau
au fost autorizate să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică (conform definiţiei
de la art. 2 alin. 1 lit. b din lege);
Persoanei fizice („funcţionarul”, în sens larg) „care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la
un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.”

Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.

Criterii de delimitare:

1. Existenţa unei proceduri administrative prealabile:

Acţiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă prealabilă prevăzută de Legea nr.554/2004
(regula);
Acţiuni precedate obligatoriu de o procedură administrativă prealabilă reglementată prin legi
speciale (de exemplu, cazul acţiunilor împotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de
procedură fiscală);

124
 Acţiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de exemplu, în situaţia
acţiunilor promovate de prefect sau de aleşii locali sancţionaţi disciplinar).

2. Obiectul cererii de chemare în judecată :


Acţiuni privind anularea totală sau parţială a actului administrativ şi acordarea unor despăgubiri
materiale şi/sau morale;
Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui
înscris şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei anumite operaţiuni administrative şi
acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
Acţiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe
declarate neconstituţionale şi/ sau anularea actelor emise în baza ordonanţei (a se vedea
art. 9 din lege);
Acţiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond sau, după
caz, irevocabilă, a acţiunii în anulare;
Acţiuni având ca obiect încheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau încetarea
contractele administrative;
Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
întârziere în executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, însoţită, eventual, de
cererea de despăgubiri pentru întârziere.

5. Instanţele competente (art. 10 din Legea nr. 554/ 2004).

5.1. Competenţa teritorială :

Legea nr.554/2004 consacră o competenţă teritorială alternativă: „Reclamantul se poate adresa

instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului” (art. 10 alin. 3).
Diverse norme derogatorii de la această alternativă sunt prezente în legile speciale (de exemplu,
potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, litigiile privind concesiunile de bunuri proprietate publică
sunt în competenţa exclusivă, de primă instanţă, a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul
concedentului).

În cazul acţiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi înregistrată la instanţa de

contencios administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.
În cazul acţiunii introduse de Ministerul Public, competenţa teritorială revine :
instanţei de la domiciliul/sediul persoanei vătămate, când acţiunea are ca obiect acte administrative
individuale;
instanţei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezează un interes legitim
public.
Acţiunile introduse de prefect sunt de competenţa tribunalului administrativ-fiscal (secţiei de
contencios administrativ-fiscal a tribunalului) din judeţul în cauză.

125
 5.2. Competenţa materială şi compunerea completului de judecată:

În primă instanţă:

litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene,
precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale
acestora, de până la 1.000.000 lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-
fiscale;
cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum
şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai
mari de 1.000.000 lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal
ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
În mod special, toate cererile privind acte administrative emise de autorităţi centrale şi care
au ca obiect sume reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene,
indiferent de valoarea acestora, sunt de competenţa materială a curţilor de apel.

Conform art. 10 alin. (2): „Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele

administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel,
iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale
curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.”

Prin legi speciale pot fi stabilite şi derogări de la normele generale de competenţă materială
sau teritorială stabilite în Legea nr. 554/2004 (de exemplu, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999,
cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, indiferent dacă actul administrativ contestat a fost
emis de o autoritate centrală sau locală.)

6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.

În conformitate cu art. 18 din Legea nr.554/2004, instanţa de contencios administrativ poate

pronunţa, după caz, următoarele soluţii cu privire la acţiunea vizând actul administrativ unilateral
(normativ sau individual):
va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;
se va pronunţa asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecăţii;
va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă
sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă;
va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.

Dacă acţiunea are ca obiect un contract administrativ, instanţa de contencios poate :

dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

126
 0 obliga autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
1 impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
2 suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
3 obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale provocate.

Căi de atac.

Potrivit art. 20 din lege, sentinţele pronunţate în fond de instanţele de contencios administrativ
pot fi atacate pe calea recursului, în termen de 15 zile de la comunicare.

Efectul recursului reglementat de Legea nr. 554/2004 este suspensiv de executare, în sensul că
este suspendată executarea sentinţei pronunţate de instanţa de fond, cu excepţia hotărârii de primă
instanţă privind însăşi suspendarea executării actului administrativ (conform art.14 şi art.15 din
Legea nr.554/2004).
Legea consacră principiul celerităţii soluţionării căii de atac, recursul fiind judecat în procedură
de urgenţă.
Soluţii posibile în recurs : potrivit art.20 alin. (3) din lege, „În cazul admiterii recursului,
instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul in fond. Când hotărârea primei instanţe a
fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal
citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură
dată, la această instanţă. În cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a
fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa
de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond.”.

Alte căi extraordinare de atac sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă – revizuirea şi
contestaţia în anulare.
Este de remarcat că art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a instituit un caz special de revizuire,
care nu se regăseşte în NCPC: „pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin.
2 din Constituţia României, republicată”.
Potrivit tezei a II-a din acelaşi alin. (2), cererea de revizuire se introducea „în termen de 15 zile
de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea
temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare”.
Prin Decizia nr. 1609/2010 a Curţii Constituţionale s-a reţinut că teza a II-a din alin. (2) al art.
21 este neconstituţională.
De asemenea, prin Decizia nr. 1039/2012, Curtea Constituţională a admis sesizarea privind
neconstituţionalitatea Legii nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea
contenciosului administrativ şi a precizat că dispoziţiile tezei I din alin. (2) al art. 21 „sunt
neconstituţionale în măsura în care se interpretează în sensul în care nu pot face obiectul revizuirii
hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de recurs, cu încălcarea priorităţii
dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei”.

127
 Executarea şi publicarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.

Potrivit art. 22 din Legea contenciosului administrativ, „Hotărârile judecătoreşti definitive

pronunţate potrivit prezentei legi sunt titluri executorii.”

În mod special, hotărârile judecătoreşti definitive, prin care s-au anulat acte administrative cu
caracter normativ:
sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor;
se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele
oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la solicitarea instanţelor.

În cazul în care autoritatea publică pârâtă este obligată sa încheie, sa înlocuiască sau să
modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să
efectueze o anumită operaţiune administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va
face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de
la data rămânerii definitive a hotărârii.
Dacă termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz,
persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar
reclamantul-creditor are dreptul la penalităţi, potrivit art. 906 din noul Cod de procedură civilă
(NCPC).
Solicitarea creditorului trebuie făcută în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine
executarea silită, fiind, aşadar, incidente, şi dispoziţiile Capitolului V al Cărţii a V-a NCPC.
Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a
penalităţilor, debitorul tot nu pune în aplicare hotărârea definitivă, creditorul poate formula o nouă
cerere la instanţa de executare, cu două posibile petite: stabilirea sumei finale ce se datorează statului
ca amendă, respectiv stabilirea cuantumului total al penalităţilor.
Această cerere va fi soluţionată cu citarea părţilor, iar instanţa va cuantifica şi despăgubirile
cuvenite creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiilor de către autoritatea pârâtă, în
condiţiile art. 892 NCPC, republicat.
La art. 25 din lege se reiterează, la ultimul alineat, aplicabilitatea prevederilor citate şi pentru
hotărârile pronunţate cu privire la contractele administrative (în măsura în care acestea conţin tot
obligaţii de „a face”, precum cele indicate la art. 18 alin. 4: obligarea autorităţii la încheierea
contractului, îndeplinirea de către una dintre părţi a unor obligaţii).

Excepţia de nelegalitate.

10.1. Precizări generale:

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat
prin Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor, „Legalitatea
unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi

128
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii
interesate.”
În versiunea iniţială (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepţiei la actele individuale,
fiind folosită formula generală „acte administrative unilaterale”. Această modificare a operat ulterior,
prin Legea nr. 262/2007.
Excepţia de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de “paralizare” a efectelor produse de un
act administrativ individual, un mijloc de apărare, astfel încât, ca orice altă „excepţie”, prezintă
relevanţă doar „inter partes litigantes”.
Obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă doar actele administrative cu caracter
individual (fapt întărit şi de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu şi actele administrative cu
caracter normativ.
Pentru acestea din urmă, legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introducere a acţiunii în
anulare, motiv pentru care s-a apreciat că nu mai este oportună şi menţinerea procedurii excepţiei de
nelegalitate, întrucât ar fi dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri
judecătoreşti de admitere (pentru comparaţie, amintim faptul că decizia irevocabilă de anulare a unui
act administrativ normativ se publică în Monitorul Oficial al României şi produce efecte erga omnes).
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a promovat o practică contrară soluţiei stabilite de lege, după
modificarea din anul 2007.
Jurisprudenţa constantă (anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012) a Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme a fost în sensul admisibilităţii excepţiei de
nelegalitate şi în privinţa actelor administrative normative, fiind invocate în acest sens procedurile
similare de contestare a legalităţii actelor administrative emise de autorităţile Uniunii Europene,
respectiv tradiţia dreptului român în materie.
De asemenea, instanţa supremă consideră inadmisibile excepţiile invocate cu privire la
actela administrative emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentând că
aceasta nu se poate aplica retroactiv, deşi, pe de o parte, Curtea Constituţională a respins o sesizare de
neconstituţionalitate pe acest aspect, în cadrul controlului a priori, iar, pe de altă parte, dispoziţiile art.
4 alin. (1) şi ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 („Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi
pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în
forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în
vigoare la momentul emiterii actului administrativ”) exclud orice formă de retroactivitate.
Este de remarcat faptul că ultimele modificări aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru
punerea în aplicare a Noului Cod de procedură civilă menţin soluţia iniţială, în ciuda menţionatei
jurisprudenţe a instanţei supreme.
Astfel, în forma sa actuală, art. 4 alin. 4 prevede: „Actele administrative cu caracter normativ
nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu
caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în
anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.”

8.2. Condiţii de admisibilitate, procedura de soluţionare şi efectele produse:

excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui proces şi în
orice fază a acestuia (primă-instanţă, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial,
penal, contencios administrativ etc.);
129
 obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluţionarea itigiului
pe fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau operaţiuni
administrative);
poate fi invocată atât de părţi, cât şi de către instanţă, din oficiu;
instanţa competentă să o soluţioneze este chiar instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia;
instanţa va soluţiona excepţia fie prin încheiere interlocutorie (care va putea fi atacată numai odată
cu fondul), fie prin hotărârea dată asupra fondului cauzei;
în procesul de analizare a legalităţii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi
raportate la dispoziţiile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv în ipoteza
actelor emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004;
ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, instanţa va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul
administrativ în discuţie, dar fără a putea să-l anuleze (acest lucru este posibil numai pe calea
unei acţiuni directe).

130
 BIBLIOGAFIE ORIENTATIVĂ

Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Domeniul

public, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureşti,
2015;
Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul
român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în

Alexandru-Sorin Ciobanu, Ana-Maria Irina Ciobanu, Deciziile Curţii Constituţionale privind

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Anii 2004-2009), Universul Juridic, Bucureşti,
2010;
Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrative (cu modificările şi completările la zi) – Comentariu şi jurisprudenţă”,

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediţia a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti,
2005;
- Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă,
Ediţia a 2-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006;
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol.II, ediţia 3, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2015;
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a VIII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2014

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009;

Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Ediţia a 2-a,
CH Beck, Bucureşti, 2009;
Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universala” Alcalay&Co,

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
E.Marvan, Bucureşti, 1934; respectiv Ediţia a III-a (1925);
Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată, cu legislaţie,
jurisprudenţă şi doctrină, Ediţia a III-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu (coordonatori), Constituţia României. Comentariu pe
articole, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008;
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu - Constituţia
României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,Bucureşti, 2004.

131