Direito Administrativo I – 2017

Pedro Costa Gonçalves

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CAPÍTULO 4
Relações jurídicas no interior da Administração Pública

Secção I
Relações entre sujeitos da Administração Pública
Uma vez que as pessoas coletivas atuam através de órgãos, as relações entre
sujeitos processam-se naturalmente entre órgãos, mas entre órgãos de pessoas coletivas
diferentes. Projetando-se para o exterior da pessoa coletiva, a ação do órgão imputa-se à
pessoa coletiva e, por conseguinte, no plano jurídico, é esta que entra em relação
(externa) com uma outra entidade. O sujeito de imputação final dos poderes e deveres
que integram o conteúdo destas relações é, por conseguinte, a pessoa coletiva de direito
público e não o órgão por cujo intermédio a mesma atua.
São de vários tipos as relações jurídicas que se desenvolvem entre sujeitos da
Administração.
Vamos conhecê-las agora.

24 – Superintendência 152
A superintendência designa, fundamentalmente, uma relação que intercorre
entre o Estado e os organismos da sua Administração indireta (institutos públicos),
enquanto entidades com personalidade jurídica que prosseguem, em nome próprio,
interesses públicos estaduais e que se traduz, genericamente, num poder de orientação
do Governo, o qual inclui a indicação das missões, a definição das prioridades, bem
como dos objetivos e das metas a atingir pela entidade superintendida.
A Constituição, no artigo 199.º, alínea d), alude, conjuntamente, à relação de
superintendência e tutela sobre a administração indireta. Os conceitos representam
efetivamente poderes de natureza e conteúdo diferentes: a superintendência corresponde
a orientação; como veremos, a tutela corresponde a intervenção e a fiscalização.
Isto permite explicar que a LQIP distinga entre tutela e superintendência e
consagre preceitos diferentes para cada uma delas (artigos 41.º e 42.º, respetivamente):
no preceito consagrado à superintendência, diz-se que “o membro do Governo (da
tutela) pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos
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dirigentes dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e

sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução”.
A superintendência representa, assim, um poder de supremacia de um sujeito
sobre outro sujeito, que resulta da lei e que se justifica pelo facto de o sujeito submetido
à superintendência (superintendido) desempenhar funções e missões que, na origem,
pertencem ao primeiro (superintendente). É tipicamente o que sucede no plano das
relações entre o Estado e os institutos públicos.
Os poderes característicos da relação de superintendência consistem na emissão
de diretrizes e instruções quanto ao modo de realização das missões, na definição de
metas e de objetivos a prosseguir, bem como na solicitação de informações sobre a
atividade do sujeito superintendido.
O conjunto destes poderes evidencia que a superintendência corresponde a uma
relação mais forte e mais intensa do que a mera fiscalização ou controlo, mas também
menos forte e menos intensa do que a direção, pois não abrange um poder de dar ordens.
Os órgãos competentes do sujeito superintendente podem fazer mais do que controlar,
mas menos do que dirigir; o sentido da figura reside em atribuir àquele sujeito uma
capacidade de orientar a ação do sujeito superintendido, que inclui a definição dos 153

resultados e objetivos a alcançar, mas que deixa na esfera deste último a escolha dos
meios e dos processos para atingir os resultados e objetivos definidos.

25 – Tutela administrativa
A tutela administrativa consiste numa relação jurídica que intercorre entre o
Estado e um outro sujeito da Administração Pública, e pode consubstanciar-se, em
geral, em poderes estaduais de intervenção na gestão, de fiscalização e de
sancionamento da entidade tutelada.
A tutela administrativa desenvolve-se no âmbito das relações entre o Estado e a
sua administração indireta, em paralelo com a superintendência (v. artigo 41.º da LQIP).
Processa-se ainda como quadro de relacionamento entre o Estado e as entidades
da administração autónoma (cf. Lei da Tutela Administrativa do Estado sobre as
autarquias locais e artigo 45.º da Lei das Associações Públicas Profissionais).
Em certos termos, pode ainda existir no domínio das relações entre o Estado e a
administração independente – assim sucede no âmbito da LQER, com a previsão de
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poderes de autorização prévia e de aprovação do Governo de medidas das entidades

administrativas independentes com função de regulação da economia (artigos 36.º, n.º 4,
e 45.º, nos. 4 a 8).
A identificação em concreto dos poderes de tutela depende da indicação legal.
Existe, nesta matéria, um princípio não escrito, que conhece expressões em soluções
legislativas particulares (v.g., artigo 199.º, n.º 4, do CPA), segundo o qual a tutela não
se presume. As medidas tutelares são, pois, as que a lei preveja, em concreto, em cada
caso.

a) Espécies de tutela administrativa

Quanto aos fins prosseguidos, a tutela pode consistir num poder de verificação
da legalidade da ação da entidade tutelada (tutela de legalidade) ou abranger ainda um
poder de controlo do mérito (tutela de mérito) da ação daquela entidade.
Quanto ao âmbito, a tutela pode abranger toda a atividade da entidade tutelada
ou apenas uma parte da mesma (v.g., limitação dos poderes tutelares aos aspetos de
carácter económico e financeiro, como sucede com a tutela que incide sobre as
entidades administrativas independentes com funções de regulação da economia). 154

Quanto à natureza dos poderes exercidos, a tutela pode consistir em poderes de

controlo e fiscalização, em poderes de intervenção e em poderes sancionatórios.

b) Modalidades de tutela quanto à natureza dos poderes tutelares

Independentemente dos fins prosseguidos e do âmbito em que se desenvolvem,
os três tipos de poderes tutelares (controlo e fiscalização, intervenção na gestão e
sanção) permitem distinguir as seguintes modalidades de tutela administrativa:

i) Quanto aos poderes de fiscalização

Tutela inspetiva: traduz-se em a entidade tutelar realizar ações de fiscalização e
de inspeção nos órgãos e serviços do ente tutelado (v.g., ações inspetivas da Inspeção-
Geral de Finanças nas autarquias locais); inclui o poder de aceder a informação detida
pela entidade inspecionada ou tutelada
Tutela integrativa: traduz-se em a entidade tutelar exercer, através de um parecer
vinculante, de uma autorização ou de uma aprovação, um controlo, prévio ou sucessivo,
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sobre a legalidade ou o mérito de um ato da entidade tutelada (v.g., aprovação do

orçamento ou do plano de atividades; autorização de empréstimos; homologação de
regulamentos).
Tutela anulatória: consiste em a entidade tutelar, invocando a violação da lei,
poder declarar a nulidade ou anular (revogação anulatória) atos jurídicos praticados pela
entidade tutelada.

ii) Quanto aos poderes de intervenção na gestão

Tutela substitutiva: consiste em a entidade tutelar praticar, em substituição e
com imputação à entidade tutelada, atos da competência desta; em regra, a tutela
substitutiva pressupõe a inércia da entidade tutela no exercício das suas competências
(ex. poder pela Direção-Geral das Autarquias Locais de requerer a dissolução de uma
empresa local no caso de um município não cumprir a obrigação legal de requerer essa
dissolução, nos termos do artigo 67.º da Lei da Atividade Empresarial Local);
Tutela revogatória: consiste em a entidade tutelar, invocando a inconveniência,
poder revogar atos praticados pela entidade tutelada.
155

iii) Quanto aos poderes sancionatórios

Tutela sancionatória (em geral): consiste em a entidade tutelar aplicar sanções de
qualquer tipo à entidade tutelada ou aos respetivos dirigentes (v.g., retenção de verbas
destinadas a municípios no caso de incumprimento de deveres legais: artigo 44.º da Lei
da Atividade Empresarial Local; ver lei 73/2013sanção pecuniária compulsória aplicada
pelo Governo, nos termos do artigo 53.º, nos. 8 e 9, da Lei das Associações Públicas
Profissionais; destituição de membros do conselho de administração das entidades
reguladoras com motivo justificado: artigo 20.º, n.º 4, da LQER).

26 – Relações de orientação e controlo

Fora do quadro estrito da superintendência – entendida como relação entre o
Estado e a administração indireta composta pelos institutos públicos –, existem outras
relações jurídicas de orientação e de controlo de gestão entre sujeitos da Administração,
por exemplo, entre o Estado e as empresas públicas ou entre os municípios e as
empresas locais.
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Trata-se, nesses casos, de relações de direito administrativo que se desenvolvem em

paralelo com outras relações: relações societárias (v.g., o Estado é sócio das empresas
públicas) ou de carácter associativo (v.g., município que participa numa associação).
Estas últimas, com uma dimensão interna (ad intra), ordenam-se no direito privado e são
reguladas pelo direito privado (Código das Sociedades Comerciais ou Código Civil).

Pela vertente do conteúdo, quer dizer, dos poderes e deveres correlacionados,

trata-se de relações jurídicas análogas à superintendência.
Assim, o Regime Jurídico do Setor Público Empresarial estabelece que, no
exercício da função política, o Governo adota orientações estratégicas para as empresas
públicas. Depois, aos ministérios setoriais cabe definir e comunicar a “política setorial a
prosseguir”, bem como “emitir as orientações específicas de cariz setorial aplicáveis a
cada empresa” e “definir os objetivos a alcançar pelas empresas públicas no exercício
da respetiva atividade operacional”. Além disso, no exercício da função acionista, ao
membro do Governo responsável pelas finanças, compete, além do mais, o poder de
definição das orientações a aplicar no desenvolvimento da atividade empresarial
reportada a cada triénio, bem como a definição dos objetivos e resultados a alcançar em
cada ano e triénio. Pode, pois, concluir-se que relação entre Estado e empresas públicas
156
baseia-se na clara supremacia jurídica do primeiro, que não se sustenta só na qualidade
de sócio que o Estado detém, mas ainda no regime legal que atribui ao Estado o encargo
especificamente jurídico-público de orientar a atividade das empresas. Subiste aqui um
poder de orientação e controlo com contornos idênticos aos poderes que o Estado detém
no âmbito da superintendência em face dos institutos públicos. O mesmo se diga, no
âmbito local, em relação ao poder-dever dos municípios de definição das orientações
estratégicas a serem prosseguidas pelas empresas locais.

A subsistência de uma relação de orientação e controlo que confira uma posição

de supremacia jurídica de uma pessoa coletiva de direito público sobre outro sujeito da
Administração Pública (de direito público ou de direito privado), pode revelar-se
decisiva para a identificação da designada relação “in house” (relevante no âmbito da
contratação pública) ou para a identificação de um “organismo de direito público”.
O conceito de relação “in house” surgiu no âmbito da contratação pública, com a
pretensão de excluir da incidência dessa regulamentação, a adjudicação de contratos por
entidades públicas a terceiras entidades dotadas de autonomia jurídica formal, mas que
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são controladas como se fossem serviços internos daquelas e, além disso, desenvolvem
o essencial da sua atividade em benefício das mesmas. Assim, nos termos do artigo 5.º,
n.º 2, o CCP não se aplica à formação de contratos a celebrar por entidades adjudicantes
com uma outra entidade, desde que: (a) a entidade adjudicante exerça sobre a atividade
desta, isoladamente ou em conjunto com outras entidades adjudicantes, um controlo
análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços; (b) esta entidade desenvolva o
essencial da sua atividade em benefício de uma ou de várias entidades adjudicantes que
exerçam sobre ela o controlo análogo.
A noção de “organismo de direito público” (a que já aludimos), embora não
referida nestes termos, tem origem no direito da União Europeia e encontra-se acolhida
no artigo 2.º, n.º 2, do CCP, bem como no artigo 4.º, n.º 2, da LADA. Por organismo de
direito público entende-se uma qualquer pessoa coletiva que, independentemente da sua
natureza pública ou privada, (a) tenha sido criada especificamente para satisfazer
necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial (entendendo-se
como tal aquela cuja atividade económica se não submeta à lógica do mercado e da livre
concorrência) e (b) em relação à qual se verifique uma das seguintes circunstâncias: i)
seja maioritariamente financiada por uma pessoa coletiva de direito público; ii) esteja 157

sujeita ao controlo de gestão por uma pessoa coletiva de direito público; iii) tenha um
órgão de administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja,
direta ou indiretamente, designada por uma pessoa coletiva de direito público.

27 – Relações societárias e afins

Como acaba de se aludir, entre os sujeitos da Administração Pública existem,
por vezes, relações de carácter societário: assim, por exemplo, o Estado e os municípios
são sócios de empresas (empresas públicas e empresas locais). Nesse âmbito, processa-
se um relacionamento societário que, salvo outra indicação da lei, segue o regime
comum (de direito privado) das relações entre sócios e sociedades. Afins das relações
societárias são as que existem, por exemplo, entre um sujeito da Administração Pública
e uma associação em que o mesmo participa como associado.
Ainda no interior do setor público existem relações de tipo associativo, por
exemplo, quando dois ou mais municípios deliberam constituir uma associação. Neste
cenário, os sujeitos da Administração estabelecem entre si uma relação associativa
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(tornando-se coassociados). De tipo associativo é, por exemplo, a relação entre duas

entidades públicas que dá origem à constituição de um “agrupamentos de entidades
adjudicantes, para a adjudicação de um contrato “que seja do interesse de todas” ou um
acordo quadro “de que todas possam beneficiar” (cf. artigo 39.º do CCP).
As relações deste tipo processam-se “no interior” da Administração Pública no
caso de a posição societária ou afim conduzir à influência dominante da entidade
pública sobre a entidade participada. Com efeito, só neste caso a entidade participada
passa a pertencer à entidade com poder de domínio e assumir, por pertencer a esta, a
qualidade de sujeito da Administração Pública. Se não sofre essa influência, é uma mera
entidade privada participada, que não pertence à entidade participante e, logo, não é um
sujeito da Administração Pública.

28 – Relações de cooperação e de colaboração

Entre os sujeitos da Administração Pública desenvolvem-se vários tipos de
relações de cooperação em sentido lato (“cooperação no interior do setor público”) ou
de parceria (parceria público-público).
Aqui se incluem, em primeiro lugar, as relações de cooperação ou de coordenação 158

de ações, entendidas como as relações que se desenvolvem na ótica de harmonização,

de articulação e de coordenação do desempenho das atribuições e competências ou da
realização de uma missão pública comum às entidades envolvidas.
O contrato (interadministrativo) constitui um instrumento de regulação de tais
relações de cooperação e de coordenação: v.g., contrato de delegação de competências:
cf. artigo 338.º e segs. do CCP. A cooperação entre entidades administrativas pode
ainda basear-se noutros instrumentos (protocolos, memorandos de entendimento, etc.).
O artigo 11.º da LQER alude ao estabelecimento de formas de cooperação entre
entidades reguladoras “nas matérias referentes ao exercício de funções e nos assuntos de
interesse comum”; por seu lado, a Lei da Concorrência estabelece que a Autoridade da
Concorrência e as entidades reguladoras setoriais devem cooperar entre si, podendo para
o efeito, celebrar protocolos de cooperação bilaterais ou multilaterais, – a independência
destas entidades (independência perante o Governo, mas também de umas em face das
outras) faz da cooperação o método privilegiado do relacionamento entre elas.
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Além da cooperação e de coordenação, subsistem relações de colaboração no

interior do setor público, quando uma entidade da Administração se envolve – em regra
por contrato – na prestação de auxílio ou contribui para a preparação ou para a
realização de tarefas legalmente cometidas a uma outra entidade da Administração (v.g.,
departamento governamental que solicita a uma universidade pública um estudo sobre a
localização de um aeroporto).
Aqui, uma das entidades propõe-se colaborar com a outra para a realização de
uma missão da responsabilidade desta. A entidade pública que presta colaboração está a
prestar um serviço como o poderia fazer uma empresa, um operador económico – por
isso, estes contratos de colaboração, ainda que celebrados no interior da Administração
Pública, apresentam um interesse para o mercado, o que explica que estejam sujeitos às
regras da adjudicação de contratos públicos com interesse concorrencial. Assim, salvo
se estiverem verificados os requisitos da contratação “in house”, os contratos de
colaboração entre sujeitos da Administração não podem ser celebrados livremente,
tendo de seguir-se, na respetiva formação, a disciplina do CCP.

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Secção II
Relações interorgânicas (entre órgãos do mesmo sujeito)
As relações jurídicas referidas no número anterior dizem-se intersubjetivas por
se desenvolverem entre (órgãos administrativos de) pessoas coletivas distintas. Agora,
têm-se em vista relações jurídicas que se desenvolvem entre órgãos administrativos da
mesma pessoa coletiva pública. O órgão administrativo é, neste caso, a instância de
imputação final de poderes e de deveres.

29 – Hierarquia
A hierarquia é uma relação interorgânica típica – não existe relação hierárquica
entre distintas entidades; o mero facto da personalidade jurídica de um organismo
impede a subordinação hierárquica.
No plano da organização interna da pessoa coletiva de direito público, a
hierarquia constitui uma relação de entre dois órgãos administrativos, em que um deles,
o superior hierárquico, detém um poder de supremacia jurídica sobre outro, o órgão
subalterno; ao poder de supremacia do superior hierárquico corresponde um dever de 160

subordinação do subalterno.

Enquanto relação interorgânica, a hierarquia processa-se naturalmente entre órgãos

administrativos de uma pessoa coletiva de direito público. Esta hierarquia entre órgãos
tem uma relevância externa, na medida em que se reporta a uma relação entre dois órgãos
competentes para praticar atos com efeitos jurídicos externos, no quadro do
relacionamento da pessoa coletiva com outras entidades. Distingue-se da hierarquia – dita
interna – que se projeta no plano da organização interna dos serviços administrativos e
que se processa entre órgãos ou dirigentes e os trabalhadores desses serviços (no quadro
do modelo de organização vertical). Aqui, na hierarquia interna, está presente o interesse
da divisão de trabalho entre os trabalhadores da Administração.

O poder de supremacia jurídica do superior hierárquico desdobra-se nos poderes

de: direção, disciplinar, revisão de atos do subalterno e substituição.
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a) Poder de direção
O poder principal do superior hierárquico é o poder de direção, que lhe permite
dirigir comandos ao órgão subalterno, quanto ao desempenho das respetivas
competências ou à prática de atos em matéria de serviço.
Os comandos assumem-se como ordens (concretas e individuais), mas também
podem revestir a natureza de diretrizes ou de instruções – estas diretrizes ou instruções,
de carácter geral e abstrato, corporizam o designado “direito circulatório”, por surgirem
incluídas em atos que a praxis administrativa designa “circulares” e “ofícios
circulados”.
Ao poder de direção do órgão superior corresponde o dever de obediência do
órgão subalterno. Nos termos do artigo 73.º, n.º 8, da LTFP, o “dever de obediência
consiste em acatar e cumprir as ordens dos legítimos superiores hierárquicos, dadas em
objeto de serviço e com a forma legal”. A norma está disposta para operar no âmbito da
hierarquia interna, mas aplica-se no plano da hierarquia externa

O dever de obediência do órgão cessa sempre que o cumprimento das ordens ou

instruções implique a prática de qualquer crime (cf. artigos 271.º, n.º 3, da CRP e 177.º, 161
n.º 5, da LTFP).

Por outro lado, a responsabilidade do titular do órgão é excluída quando o órgão

atua no cumprimento de ordens ou instruções emanadas do superior hierárquico e em
matéria de serviço, quando previamente delas tenha reclamado ou exigido a sua
transmissão ou confirmação por escrito. Considerando ilegal a ordem ou instrução
recebidas, o titular do órgão faz expressamente menção desse facto ao reclamar ou ao
pedir a sua transmissão ou confirmação por escrito – cf. artigo 177.º da LTFP.

b) Poder disciplinar
Além do poder de direção (sobre os órgãos subalternos), o órgão superior detém
o poder disciplinar sobre os titulares dos órgãos subalternos. Está agora em causa a
competência para instaurar procedimentos disciplinares, apreciar a prática de infrações e
cominar as respetivas sanções. Em concreto, nos termos da lei, todos os superiores
hierárquicos são, em regra, competentes para instaurar ou mandar instaurar
procedimento disciplinar contra os respetivos subordinados e todos são competentes
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para aplicar a sanção de repreensão escrita: cf. artigos 196.º, n.º 1, e 197,º n.º 1, da
LTFP.

c) Poder de revisão de atos do subalterno

O órgão superior detém ainda o poder de revisão (revogação e anulação) dos
atos praticados por órgãos subalternos: cf. artigo 169.º, n.os 2 e 3, do CPA, onde se
estabelece, por um lado, o princípio de que “são competentes para a revogação dos atos
administrativos os seus autores e os respetivos superiores hierárquicos” (na parte final, o
preceito retira ao superior hierárquico o poder de revogação quando o subalterno pratica
atos da sua competência exclusiva) e, por outro lado, a regra de que os atos
administrativos podem ser objeto de anulação administrativa pelo órgão que os praticou
e pelo respetivo superior hierárquico.
A revogação e a anulação podem ser adotadas num procedimento de iniciativa
oficiosa, iniciado pelo próprio superior hierárquico, ou num procedimento de iniciativa
particular, desencadeado pelos interessados, mediante reclamação ou recurso
administrativo (cf. artigos 169.º, n.º 1 do CPA).
162

d) Poder de substituição
O superior hierárquico detém ainda um poder de substituição, que consiste em
poder praticar atos sobre matérias da competência do órgão subalterno. A possibilidade
de substituição depende da forma como estão distribuídas as competências entre os
órgãos superior e subalterno: em regra, apenas se admite que aquele exerça poderes do
subalterno fora do círculo de competências exclusivas deste; todavia, o superior pode
substituir o subalterno no exercício das suas competências exclusivas em caso de inércia
ilegal deste.

e) Poder de decisão de conflitos de competência

Por fim, o superior detém um poder de decisão de conflitos de competência, nos
termos do n.º 2 do artigo 51.º do CPA: “os conflitos de competência são resolvidos pelo
órgão de menor categoria hierárquica que exerça poderes de supervisão sobre os órgãos
envolvidos”.
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30 – Delegação de poderes administrativos

A delegação de poderes (ou de competências) administrativos é um instituto do
direito da organização administrativa que, em geral, se associa ao fenómeno da
desconcentração de competências: na verdade, a delegação promove a distribuição ou
repartição, por uma via administrativa, de competências que a lei confia, em primeira
mão, a um órgão administrativo.
A delegação de poderes é uma medida de desconcentração administrativa. Por esta razão,
afigura-se incorreto o arranjo sistemático do RAL, consistente em regulamentar as
delegações de competências do Estado nos municípios e nas entidades intermunicipais e
dos municípios nas entidades intermunicipais e nas freguesias dentro de um título com a
epígrafe descentralização administrativa: cf. artigos 116.º e segs.; na mesma linha, veja-se
o Decreto-Lei n.º 30/2015, de 12 de fevereiro, sobre o regime de delegação de
competências nos municípios e entidades intermunicipais no domínio de funções
sociais (o preâmbulo do diploma apresenta a delegação como processo ou medida
de execução de descentralização); de resto, a sugestão da lei conduz à situação
absurda de se qualificar como ato de descentralização a delegação de competências dos
municípios nas entidades intermunicipais.
163
A delegação põe em marcha um processo de separação entre titularidade e
exercício da competência: o órgão delegante não perde a competência que delega, mas o
delegado passa a poder exercer a competência daquele.
Numa perspetiva de feições pragmáticas, o Estatuto do Pessoal Dirigente indica,
a delegação e a subdelegação de competências como “instrumentos privilegiados de
gestão” e incentiva os titulares dos cargos de direção a promover a sua adoção,
“enquanto meios que propiciam a redução de circuitos de decisão e uma gestão mais
célere e desburocratizada”.
A delegação de poderes que aqui se analisa é duplamente administrativa: por um
lado, a delegação constitui um ato da Administração; por outro lado, o seu objeto é a
transferência do exercício de poderes administrativos.

30.1 – Noção de delegação de poderes

Definimos a delegação de poderes como o ato jurídico, baseado em expressa
base legal, pelo qual um órgão administrativo transfere para outro órgão ou agente da
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mesma ou de outra pessoa coletiva pública ou para uma entidade particular o exercício
de uma competência que lhe pertence.
Vejamos esta definição em pormenor.

a) Ato de delegação de poderes

A delegação de poderes assenta num “ato jurídico”: pode tratar-se de um ato
jurídico unilateral, ou seja, um ato administrativo, ou de um contrato administrativo.
Afigura-se relevante a definição da natureza do ato de delegação, para se apurar
a influência da vontade do delegado na instituição da delegação: quando esta resulta de
um ato unilateral, a vontade do delegado não tem qualquer influência, e, na prática, a
delegação é como que imposta ao delegado. Quando a lei estabelece que a delegação
repousa num contrato, a delegação depende da vontade do delegado, que tem o poder de
aceitar ou de recusar a delegação.
Em princípio, a total dispensa da aceitação do órgão delegado só faz sentido nos
casos em que existe, previamente, uma relação de supremacia-subordinação entre órgão
delegante e órgão delegado (v.g., relação de hierarquia ou de superintendência). Além
destes, deve ainda admitir-se a delegação unilateral em cenários em que uma relação de 164

supremacia-subordinação não atenta contra o quadro de relacionamento originário entre

os órgãos envolvidos (por esta razão, é de excluir a possibilidade de delegação unilateral
de competências do Governo em entidades da administração autónoma ou entidades
administrativas independentes).
Na perspetiva do órgão delegante, a delegação apresenta-se, em regra, como um ato
facultativo ou livre. Mas existem casos de delegação obrigatória. Um exemplo pode ver-
se no artigo 55.º, n.º 2, do CPA sobre a delegação do poder de direção do procedimento
administrativo: nos termos do preceito, o órgão competente para a decisão final (que é o
órgão a quem cabe a direção do procedimento, nos termos do n.º 1) “delega” em inferior
hierárquico seu o poder de direção do procedimento, salvo disposição legal, regulamentar
ou estatutária em contrário ou quando a isso obviarem as condições de serviço ou outras
razões ponderosas, invocadas fundadamente no procedimento concreto ou em diretiva
interna relativa a certos procedimentos. Embora admita exceções, a formulação da lei (“o
órgão … delega”) não deixa dúvidas sobre o seu sentido imperativo.
Mesmo quando opera nas relações entre órgãos da mesma pessoa coletiva (trata-
se de relação jurídicas internas), o ato de delegação produz efeitos externos, porquanto
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habilita o órgão ou agente delegado a atuar num plano externo no exercício legítimo de
competências que a lei não lhe confere. Quer dizer, apesar de, em si mesma, a relação
de delegação poder projetar-se num plano subjetivo puramente interno, o ato jurídico de
delegação introduz uma alteração no esquema legal de distribuição de competências, ao
habilitar um órgão ou agente a desenvolver uma ação com efeitos externos.
Pode mesmo dizer-se que o ato de delegação produz um efeito de carácter
normativo, pois funciona como “norma de competência” em relação ao delegado. Mas a
produção deste efeito não infirma a natureza concreta e individual do ato de delegação,
quando considerado em si mesmo. Trata-se, pois, de um ato administrativo – ou,
eventualmente, de um contrato administrativo – com recorte organizativo, que interfere,
com fundamento na lei, no modelo legal originário de distribuição de competências.

b) Habilitação legal (normativa)

A delegação de poderes é um ato fundado numa lei (ato legislativo), sempre que
a origem da competência delegada se encontre numa lei. Mas pode suceder que o
fundamento da delegação se encontre num regulamento administrativo, se e quando o
poder ou competência que é objeto da delegação tiver sido atribuído ao delegante por 165

regulamento administrativo (recorde-se que a “competência é definida por lei ou por

regulamento”: cf. artigo 36.º, n.º 1).
O fundamento legal ou normativo não é, em termos dogmáticos, um elemento da
noção de delegação. Contudo, importa considera-lo um elemento essencial da validade e
da eficácia jurídica da delegação, para os efeitos previstos no artigo 36.º, n.º 2, quando
neste preceito se ressalva a delegação (“sem prejuízo da delegação de poderes”). Ou
seja, nesse contexto, o ato de delegação sem fundamento legal deve qualificar-se como
ato nulo, por corresponder a uma renúncia ao exercício da competência.
Deve notar-se que a nulidade do ato delegação sem fundamento legal não determina, por
si só, a nulidade dos atos praticados pelo órgão que recebe a delegação (nula): estes atos
provêm de órgão incompetente (por força da nulidade da delegação) e poderão ser apenas
anuláveis (vício de incompetência).
Em termos formais, a “norma de habilitação” não tem de constar do mesmo
diploma que contém a “norma atributiva do poder”.
Pela sua própria natureza, a norma de habilitação deve indicar os poderes
delegáveis. Esta exigência não corresponde, contudo, a um imperativo de enumeração
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taxativa e densificada dos poderes delegáveis: a norma de habilitação pode identificar

como objeto de delegação um “conjunto” ou “complexo” genérico de poderes (veja-se,
por exemplo, a norma que autoriza os ministros a delegarem nos secretários de Estado
“a competência relativa aos serviços, organismos, entidades e atividades deles
dependentes”). Não se exclui a hipótese de não existir a indicação precisa dos poderes
delegáveis, caso em que deve entender-se que o órgão se encontra habilitado a delegar
qualquer um dos seus poderes ou competências. Exemplos desta situação encontram-se
na norma do RAL segundo a qual “o presidente da câmara municipal pode delegar ou
subdelegar competências nos vereadores” ou no preceito do Estatuto do Pessoal
Dirigente que habilita os titulares dos cargos de direção superior de 1.º grau a “delegar
em todos os níveis e graus de pessoal dirigente as suas competências próprias”.
No que se refere à delegação regulada no CPA, estabelece-se que não pode ser objeto de
delegação “a globalidade dos poderes do delegante”: artigo 45.º, alínea a). Isto quer dizer
que um órgão administrativo não pode delegar todas as competências de que disponha,
devendo sempre conservar o exercício de algumas delas. Mas isto não impede que, nos
termos da lei, um órgão possa delegar qualquer das competências de que disponha.

166
Apesar de não existir uma disposição legal a exigi-lo expressamente, a norma de
habilitação também deve indicar os órgãos delegáveis, não se limitando, pois, a prever e
permitir a delegação (para mais desenvolvimentos sobre este requisito, cf. infra).

c) Objeto da delegação
A delegação efetua a transferência do exercício de uma competência do órgão
administrativo delegante (competência de que este é titular, que lhe pertence, nos termos
da lei). O objeto da transferência operada pela delegação é, pois, o “exercício” e não a
“titularidade” da competência. O órgão delegante exerce, em seu próprio nome, uma
competência alheia, que não lhe pertencia antes da delegação, nem passa a pertencer-lhe
em virtude da delegação.
O CPA alude à delegação de poderes como medida pelo qual o delegante permite uma
certa atuação do delegado. Ora, na verdade, a delegação permite que o delegado
desenvolva uma atuação que não poderia empreender sem a delegação. Subsiste aqui um
momento permissivo. Mas a delegação não se confunde com uma autorização, pois não se
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trata só de “permitir” que o delegado faça qualquer coisa, mas, em rigor, de lhe conferir
(transmitir) o poder de fazer algo que não estava ao seu alcance fazer.
Em termos materiais, a delegação alberga conteúdos muito variados: o ponto de
partida é, naturalmente, a competência do órgão delegante.
O CPA refere-se ao órgão delegante como “órgão normalmente competente para
decidir em determinada matéria”. Em coerência, acrescenta que a delegação permite que
o delegado “pratique atos administrativos sobre a mesma matéria”. Quer dizer, o CPA
regula a delegação de poderes de decisão, em especial, de poderes para a prática de atos
administrativos (cf. artigo 148.º, sobre a definição de ato administrativo como decisão).
Mas a delegação pode ter por objeto outras competências administrativas: v.g.,
poderes regulamentares, poderes genéricos de instrução e direção de procedimentos
administrativos (cf. artigo 55.º) ou até atividades materiais ou de carácter técnico (v.g.,
limpeza das ruas, que é objeto de delegação dos municípios nas freguesias, ou inspeção
de elevadores).
Quando se processa entre órgãos de diferentes pessoas coletivas (v.g., entre o
Estado e os municípios), a delegação de poderes é suscetível de envolver a vinculação
do órgão delegado à prossecução de finalidades públicas – atribuições – da pessoa 167
coletiva a que pertence o órgão delegante. Mas isso não altera o sentido da delegação de
poderes que, mesmo neste caso, é um ato de transferência do exercício de competências,
no qual devem ser “especificados” os poderes delegados. Além disso, ainda no mesmo
caso, a delegação mantém-se como medida de desconcentração administrativa, que não
desloca para o delegado as atribuições ou os fins públicos da pessoa coletiva que integra
o órgão delegante.

d) Sujeitos da delegação
A delegação processa-se no âmbito de relações entre órgãos administrativos
(relações interorgânicas), entre órgãos administrativos e agentes da Administração ou
entre órgãos administrativos e entidades particulares.
Vejamos cada uma destas hipóteses.
i) A situação mais comum é a da delegação envolver uma relação entre dois
órgãos administrativos pertencentes à mesma pessoa coletiva de direito público ou ao
mesmo ministério (por exemplo, delegação de competências da câmara municipal no
presidente da câmara ou delegação de competências do ministro no diretor-geral).
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No caso anterior, poderá ainda distinguir-se entre delegação hierárquica e delegação não
hierárquica. Trata-se de expressões que apenas pretendem assinalar a existência, ou não,
de uma prévia relação de hierarquia entre os órgãos delegante e delegado: neste sentido,
será hierárquica uma delegação do ministro no diretor-geral ou do presidente da câmara
num diretor de serviços e não hierárquica a delegação da câmara no presidente da câmara
ou deste nos vereadores.

Mas a delegação pode processar-se igualmente entre órgãos administrativos de

diferentes pessoas coletivas de direito público – ilustra esta última hipótese a delegação
de competências do ministro da tutela no presidente do conselho diretivo de um instituto
público ou, nos termos do RAL, a delegação de competências dos órgãos de Estado nos
órgãos das autarquias locais ou das entidades intermunicipais ou dos órgãos dos
municípios nos órgãos das freguesias ou das entidades intermunicipais;
Como vimos acima, a delegação que opera entre órgãos de pessoas coletivas diferentes
pode envolver a vinculação do órgão delegado à realização das atribuições da pessoa
coletiva a que pertence o órgão delegante. Mas isto não descaracteriza a delegação como
ato que promove a transferência do exercício de competências do órgão delegante para o
168
delegado. A delegação dá origem, também neste caso, a uma relação jurídica entre órgãos
administrativos: as competências transferidas para o delegado pertencem a um órgão de
outra pessoa coletiva.

ii) Entre um órgão administrativo e um “agente” da Administração – a referência

ao conceito de “agente da Administração” surge, aqui, para indicar a possibilidade, que
existe por vezes, de a delegação ser efetuada em titulares de cargos públicos que não
dispõem legalmente de competências próprias (por não se encontrarem investidos de
competências não são órgãos administrativos) – eis o que sucede com a delegação de
competências de órgão colegial no respetivo presidente, nos termos do artigo 44.º, n.º 4
do CPA, com a delegação de competências dos ministros nos secretários de Estado ou
com a delegação de competências do presidente da câmara nos vereadores: em todos
estes casos, os delegados são, em termos gerais, agentes da Administração, e titulares de
cargos públicos, mas só surgem investidos de competências por força da delegação, pois
não têm competências próprias.
O conceito genérico de “agente da Administração” ainda integra no seu âmbito
os trabalhadores da Administração Pública. De resto, é a esta categoria que o CPA se
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refere quando alude a “agente” como “aquele que, a qualquer título, exerça funções
públicas ao serviço da pessoa coletiva, em regime de subordinação jurídica”. Neste
âmbito, “agente” é pois um trabalhador da pessoa coletiva pública, quer dizer, um
trabalhador da Administração Pública, qualquer que seja a natureza jurídica do vínculo
de emprego – a afirmação de princípio no sentido da possibilidade de delegação de
poderes decisórios em trabalhadores de entidades públicas não se limita aos vinculados
por contrato de trabalho em funções públicas; a delegação de poderes em trabalhadores
com contrato de trabalho (regime do direito privado) encontra-se prevista na legislação:
assim, por exemplo, a Lei Orgânica do Banco de Portugal habilita o conselho de
administração a delegar poderes em “trabalhadores do Banco”; nos Estatutos da
Autoridade da Concorrência, admite-se a subdelegação de poderes do conselho de
administração “em trabalhadores”.
iii) Entre um órgão administrativo e uma entidade particular – a delegação de
poderes também pode operar entre o órgão de uma pessoa coletiva pública, na condição
de delegante, e uma entidade particular, na condição de delegatária de poderes públicos;
trata-se da figura que a doutrina designa “delegação privada”. Mesmo que conexa com a
concessão (v.g., concessão de serviços públicos), a delegação de poderes públicos em 169

entidades particulares autonomiza-se ou destaca-se daquela (ver infra).

Como vimos acima, os sujeitos da delegação devem estar indicados na norma de
habilitação: a indicação do órgão delegante impõe-se pela natureza das coisas; o mesmo
já não se aplica quanto à indicação do órgão delegado, mas, ainda assim, supõe-se que a
escolha dos órgãos ou agentes delegáveis é matéria de teor normativo e não deve ser
relegada para uma liberdade de escolha dos órgãos delegantes.
Mas pode suceder que a lei de habilitação não determine os órgãos delegáveis –
de resto, em relação à subdelegação, é o próprio CPA a prescindir da indicação dos
órgãos subdelegáveis. Com efeito, nos termos do artigo 46.º, n.º 2, “o subdelegante pode
subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas”, mas não há qualquer
indicação sobre quais os órgãos a quem pode o subdelegante subdelegar competências.
No cenário da falta de indicação legal, parece defensável o entendimento de que
o órgão delegante ou subdelegante pode delegar (ou subdelegar) apenas em órgãos ou
agentes que estejam perante aquele em condição de subalternidade (v.g., relação de
hierarquia) ou de clara subordinação jurídica.
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Afigura-se-nos duvidoso que, no silêncio da lei, o órgão delegante disponha de

uma liberdade de escolha sobre quem vai exercer competências que a lei lhe confere.
Neste sentido, a abertura legal, que resulta da não indicação do órgão delegável, deve
ser considerada como medida de gestão e de divisão interna do trabalho entre órgãos
superiores e órgãos subordinados.

e) Relação de delegação
A delegação institui uma relação jurídica nova entre delegante e delegado, que
neutraliza ou suspende, no respetivo âmbito (poderes delegados), a eventual relação
(v.g., relação hierárquica) existente antes da delegação: assim, o órgão delegante que
seja superior hierárquico do delegado perde o poder de dar ordens a este último sobre o
exercício da competência delegada.
Sem prejuízo do exposto, a natureza e o tipo de relação jurídica preexistente
entre os órgãos envolvidos na delegação podem não ser indiferentes quanto aos
contornos e à conformação da relação de delegação: assim, por exemplo, se delegante e
delegado são órgãos autónomos entre si, não deve admitir-se, em princípio, a delegação
por ato unilateral. Por outro lado, nos casos da delegação efetuadas por órgãos do 170

Estado nos municípios ou nas entidades intermunicipais, importa ter presente o artigo
4.º, n.º 5, da Carta Europeia da Autonomia Local, onde se estabelece que, em caso de
delegação de poderes por uma autoridade central, “as autarquias locais devem gozar, na
medida do possível, de liberdade para adaptar o seu exercício às condições locais”, o
que pode pôr em causa o princípio da supremacia jurídica do delegante.

f) Síntese sobre a figura da delegação de poderes administrativos

Em termos sistemáticos, a “operação de delegação” pressupõe e inclui os passos
ou momentos seguintes: i) atribuição normativa de um poder ou competência a um
órgão administrativo (cf. artigo 47.º, n.º 1, sobre o conceito de “norma atributiva do
poder delegado”); ii) habilitação normativa conferida a esse órgão para efetuar a
delegação de poderes ou competências específicas que lhe estejam atribuídas e
indicação dos órgãos delegáveis; iii) prática do ato de delegação ou celebração do
contrato de delegação; iv) exercício dos poderes delegados pelo órgão delegado.
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30.2 – Delegação e figuras próximas

A delegação é uma figura típica, com traços característicos e com os momentos
que acabam de ser assinalados, que a distinguem de figuras próximas (veja-se, a este
respeito, a referência do artigo 36.º, n.º 2, alude a “figuras afins” da delegação).

Subdelegação de poderes – Mais do que próxima, a subdelegação de poderes é

uma figura equiparada à delegação de poderes, com a diferença estrutural consistente no
facto de a delegação envolver, na posição de delegante, o órgão titular legal da
competência, ao passo que a subdelegação envolve, na posição de subdelegante, o órgão
ou agente delegado.
O artigo 46.º, n.º 1, acolhe a regra segundo a qual “o delegante pode autorizar o
delegado a subdelegar” (salvo disposição legal em contrário). Quer isto dizer que o
CPA, por si mesmo, habilita o órgão delegante a autorizar o delegado a subdelegar – em
regra, a autorização da subdelegação consta do despacho de delegação. Sem esta
autorização, o delegado não pode subdelegar (delegatus non potest delegare).
Assim, o Ministro “A”, habilitado a delegar a competência “X” no diretor-geral “B”
pode, nos termos do artigo 46.º, n.º 1, do CPA, autorizar o diretor-geral a subdelegar a 171
referida competência no diretor regional “C”. Sem a autorização do Ministro, a
subdelegação não é possível.
Por sua vez, por força do disposto no CPA (artigo 46.º, n.º 2), o subdelegado
pode subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas, salvo disposição
legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou subdelegante. Assim, se a lei não
estabelecer coisa diferente ou se o delegante ou subdelegante não excluírem de forma
expressa uma tal possibilidade, qualquer subdelegante pode subdelegar as competências
que lhe tenham sido subdelegadas.
Retomando o exemplo anterior: o diretor regional “C” encontra-se legalmente autorizado
a subdelegar. Como sabemos, a lei não indica quais os órgãos ou agentes que podem
beneficiar de subdelegação do diretor regional – na nossa interpretação, a subdelegação
apenas se apresenta possível em órgãos ou agentes dependentes ou subordinados do órgão
subdelegante.
A letra da lei não se apresenta inequívoca, mas parece que “todo” ou “qualquer”
subdelegado dispõe do poder legal de subdelegar, nos termos do n.º 2 do artigo 46.º.
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Coadjuvação – Embora se trate de uma figura com uma delimitação não muito
precisa, há muitas referências legais à coadjuvação como relação entre dois órgãos ou
entre órgãos e agentes da Administração Pública: entre outros casos, há referências
legais a relações de coadjuvação entre os ministros e os secretários de Estado (v.g., “o
Ministro da Defesa Nacional é coadjuvado no exercício das suas funções pelo Secretário
de Estado Adjunto e da Defesa Nacional”), entre o presidente da câmara e os vereadores
(“o presidente da câmara municipal é coadjuvado pelos vereadores no exercício das suas
funções”), entre o presidente ou o diretor de entidades e serviços da Administração e os
seus (normalmente dois) vice-presidentes ou subdiretores, com a função de coadjuvar
aquele. Tendo em consideração estes dados legais, a coadjuvação pode definir-se como
a relação entre dois órgãos ou entre um órgão e um agente da Administração em cujo
âmbito o órgão principal (“coadjuvado”) pode encarregar o órgão ou o agente com a
incumbência legal de o auxiliar (“coadjutor”) de quaisquer tarefas específicas ou
genéricas integradas nas funções que lhe estão confiadas, sem envolver a transferência
da responsabilidade pelo exercício destas mesmas funções.
A coadjuvação não se confunde com a delegação, pois o coadjutor não exerce,
em nome próprio, a competência do órgão principal; auxilia, coadjuva, o órgão principal 172

no exercício das funções e competências deste. Quer dizer, para o exercício de uma
função ou competência, que atribui apenas a um órgão – órgão principal –, a lei institui
figuras auxiliares, precisamente com a função de “ajudar” o órgão principal, nos termos
e com a amplitude que este define.
A coadjuvação pode conviver, e convive muitas vezes, com a delegação: por
exemplo, o presidente da câmara pode definir que o vereador “A” o coadjuva nas tarefas
de licenciamento de obras particulares e, simultaneamente, delegar no referido vereador
as competências para tomar decisões sobre certas licenças (não todas).
Discorda-se da compreensão da coadjuvação como uma relação que se estabelece entre
dois órgãos a que a lei atribui competências iguais, que podem ser exercidas
indiferentemente por qualquer deles (neste sentido, cf. Acórdão do STA, de 23/6/2005,
proc. 557/04). Na nossa interpretação, o coadjutor, enquanto tal, não exerce competências
em nome próprio; ajuda o órgão principal a exercer as suas competências.

Delegação de assinatura – Neste caso, o dito “órgão delegante” não transfere o

exercício da competência para outro órgão; aquele órgão (v.g., um diretor-geral) limita-
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se a autorizar um seu subalterno ou coadjutor a assinar, em seu nome e em sua

representação, atos que lhe são imputados de forma exclusiva. A “delegação” de firma
ou de assinatura é percetível no texto do ato, que, em regra, alude à circunstância de o
“delegado” assinar “pelo” titular da competência (“pelo diretor-geral”). Nos termos do
artigo 9.º, n.º 3, do Estatuto do Pessoal Dirigente, “a delegação de assinatura da
correspondência ou de expediente necessário à mera instrução dos processos é possível
em qualquer trabalhador em funções públicas”.
A delegação de assinatura é admitida quando prevista por lei. Quando não seja
este o caso, a sua admissibilidade suscita dúvidas, tendo em consideração que a alínea
g) do n.º 1 do artigo 151.º do CPA exige, como menção formal obrigatória do ato
administrativo a assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial de que
emane.

Delegação legal de poderes – Nos termos da definição apresentada, a delegação

é um ato ou um contrato da Administração: a delegação processa-se, por conseguinte,
num plano administrativo, opera por força de um ato da Administração Pública. Neste
sentido, a delegação (administrativa) não abrange as hipóteses de “transferência legal do 173

exercício de competências”, ou seja, de delegação legal de poderes.

Com efeito, por vezes, a lei confere uma competência a um determinado órgão
administrativo, mas, simultaneamente, “considera” essa mesma competência delegada
noutro órgão. Eis o que sucede com as delegações previstas:
– No artigo 38.º, 3, da LQIP: “considera-se delegada nos conselhos diretivos dos
institutos públicos dotados de autonomia financeira a competência para autorização de
despesas que, nos termos da lei, só possam ser autorizadas pelo membro do Governo da
tutela, sem prejuízo de este poder, a qualquer momento, revogar ou limitar tal delegação
de poderes”.
– No artigo 132.º do RAL: “consideram-se delegadas nas juntas de freguesia as
seguintes competências das câmaras municipais: a) Gerir e assegurar a manutenção de
espaços verdes; b) Assegurar a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas e
sumidouros; c) Manter, reparar e substituir o mobiliário urbano instalado no espaço
público, com exceção daquele que seja objeto de concessão; d) Gerir e assegurar a
manutenção corrente de feiras e mercados…”.
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Em geral, a delegação legal constitui uma alternativa à “transferência legal de

competências”: esta figura representa a deslocação, por força de uma norma jurídica,
das competências que pertenciam a um órgão para outro órgão; as competências passam
a pertencer ao órgão que beneficia da transferência, passam a ser competências próprias
deste órgão; por conseguinte, ocorre aqui uma transferência da titularidade das
competências. Diferentemente, no caso de delegação legal, a lei efetua diretamente uma
delegação de competências em favor de um determinado órgão (v.g., conselho diretivo
de um instituto público), mantendo, porém, a titularidade da competência na esfera de
outro órgão (v.g., ministro). Com esta solução, de transferência de exercício de uma
competência, a lei institui diretamente entre os dois órgãos uma relação de delegação,
permitindo, em princípio, ao órgão delegante a recuperação do exercício dos poderes
delegados (por avocação ou revogação da delegação) – determinar o nascimento de
uma relação de delegação parece ser o propósito que justifica a delegação legal, em vez
da transferência legal de competências.
Poderá suceder que a delegação legal não seja automaticamente eficaz, ficando a
sua eficácia jurídica dependente de um ato complementar, integrativo de eficácia – eis o
que sucede no caso da delegação legal previsto no artigo 132.º do RAL, cuja eficácia 174

depende da celebração de um acordo de execução.

Concessão (de serviços públicos ou concessão de gestão de infraestruturas
públicas) – A delegação de poderes ou competências apresenta afinidades estruturais
com a figura da concessão administrativa (de serviços públicos ou de gestão de
infraestruturas públicas): trata-se, em ambos os casos, de atos que representam um
fenómeno translativo, que assinala a transferência de um “poder” da Administração, ao
qual se associa uma cisão entre titularidade e exercício; como sucede com o delegado, o
concessionário é investido no poder de exercer uma competência ou uma tarefa que se
mantém na titularidade da Administração Pública. Este perfil de proximidade justifica
que a concessão administrativa se possa considerar uma figura afim da delegação, por
exemplo, para os efeitos previstos no artigo 36.º, n.º 2, do CPA.
Classicamente, a distinção entre as figuras reside em dois itens principais: i) os
sujeitos, que, no caso da delegação, seriam ambos órgãos ou agentes da Administração
Pública, ao passo que, no caso da concessão, o concessionário seria uma entidade
particular; ii) o objeto, que no caso da delegação seriam competências administrativas
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(prática de atos jurídicos) e, no caso da concessão, seriam atividades de recorte técnico,

prático ou operacional desenvolvidas com uma finalidade lucrativa (v.g., gestão de um
aeroporto, exploração de uma autoestrada). Existem hoje desvios que põem em causa o
rigor desta distinção: há casos de concessões de serviços públicos atribuídas a entidade
públicas assim como há delegações de competências administrativas em benefício de
entidades particulares (“delegação privada de poderes públicos”); por outro lado, a
delegação enquadra a transferência de competências técnicas e operacionais, como
sucede com a previsão legal da delegação na freguesia de competências municipais em
matéria de gestão e manutenção de espaços verdes. Sem prejuízo de uma certa perda da
pureza da distinção clássica, parece de manter o critério de base em que assenta essa
distinção, na parte em que liga a concessão a uma transferência de exercício de uma
atividade administrativa de recorte técnico ou operacional suscetível de exploração
económica, que confere ao concessionário a oportunidade de obtenção de um lucro.
Diferentemente, a delegação continua a ser especialmente vocacionada para representar
um fenómeno de transferência do exercício de competências de natureza jurídica.

30.3 – Regulamentação da delegação de poderes no CPA 175

A delegação de poderes (no âmbito de competências de decisão) “para a prática

de atos administrativos” e de “atos de administração ordinária” está regulamentada nos
artigos 44.º a 50.º do CPA.
A regulamentação do CPA tem uma validade geral, mas, sobretudo na parte em
que estabelece diretrizes quanto às condições legais da delegação, o regime do CPA não
pode excluir soluções divergentes de leis especiais: assim, por exemplo, uma lei pode
habilitar um órgão da Administração a delegar a globalidade dos seus poderes, contra o
disposto no artigo 45.º, n.º 1.

a) Referenciação e delimitação do âmbito da figura regulamentada

A delegação de poderes regulada no CPA depende de uma “lei de habilitação”.
Trata-se de uma exigência inscrita no artigo 44.º, n.º 1 do CPA. Fica assim claro que o
CPA não tem o propósito de assumir, em geral, a condição de lei de habilitação. Do que
se trata é de estabelecer um regime para uma figura jurídica que outras normas, fora do
CPA, permitem mobilizar.
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Em grande medida, o artigo 44.º, n.º 1, limita-se a “referenciar” a figura da

delegação regulada no CPA e a deixar algumas indicações sobre a mesma, quanto aos
respetivos sujeitos (órgãos e agentes, da mesma ou de diferente pessoa coletiva) e objeto
(competência para a prática de atos administrativos).
Ali se identificam os traços da figura específica de delegação que o CPA regula,
nos seguintes termos: delegação de competências para a prática de atos administrativos
que, nos termos de uma lei de habilitação, pode ser efetuada por órgãos administrativos
em órgãos ou agentes da mesma pessoa coletiva ou em órgãos ou agentes de outra
pessoa coletiva.

b) Delegação como transferência de exercício de competências

O CPA não se compromete em termos categóricos com uma teoria determinada
sobre a natureza da delegação. Mas parece claro que a referência da lei se afeiçoa
especialmente bem à teoria que apresenta a delegação como medida que promove a
transferência de exercício da competência – o delegante, normalmente competente para
decidir em determinada matéria, pode permitir que outro órgão ou agente pratique atos
administrativos sobre a mesma matéria, o mesmo é dizer pode permitir que outro órgão 176

exerça a sua competência.

O CPA não responde à questão de saber se existe um dever do órgão delegante exercer a
“sua” competência (dever de decidir e de praticar atos administrativos abrangidos pela
delegação) quando para tal seja solicitado por um particular, que desconhece a delegação
ou que, em qualquer caso, dirige um requerimento ao delegante e não ao delegado.
Sobre este assunto, atente-se ao disposto no artigo 67.º do CPTA, sobre os pressupostos
do pedido (ao tribunal) de condenação à pratica de ato administrativo. Nos termos da
alínea a) do n.º 1, essa condenação pode ser pedida quando, tendo sido apresentado
requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir: “não tenha sido
proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido”.
Ora, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito do CPTA, naquele caso, “a falta de resposta a
requerimento dirigido a delegante é imputada ao delegado, mesmo que a este não tenha
sido remetido o requerimento”. Assim, se o ministro “A” delegou a competência “X” no
secretário de Estado “B”, o requerimento apresentado ao Ministro no sentido da prática
de um ato no âmbito daquela competência “X” é considerado requerimento dirigido ao
órgão competente e, por isso mesmo, constitui o ministro no dever de decidir. Trata-se de
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uma solução de sentido prático, que não deixa de se afeiçoar à conceção da delegação
como ato de transferência de exercício da competência.

c) O CPA como lei de habilitação

Com um outro alcance normativo surgem os n.os 3 e 4 do mesmo artigo 44.º, que
se perfilam já como normas de habilitação.
Assim, diretamente por força do CPA, os órgãos competentes para decidir em
determinada matéria ficam habilitados (“podem sempre”) a permitir que o seu imediato
inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem “atos de administração ordinária”
nessa matéria. Uma habilitação com o mesmo alcance é conferida aos órgãos colegiais
em relação aos respetivos presidentes (salvo havendo lei de habilitação específica que
estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos: eis o que
sucede, por exemplo, no âmbito municipal, com a repartição de competências entre a
câmara municipal e o presidente da câmara).
A lei não indica o que deve entender-se por atos de administração ordinária no
âmbito da matéria em que um órgão é competente para decidir, mas tudo aponta para
assim se considerarem os atos instrumentais e os atos de execução de uma “competência 177
decisória”. Nestes termos, pelo menos em regra, esta delegação não tem como objeto a
competência para a prática de atos administrativos – o que, em rigor, faz dela uma
figura que se afasta da delegação de poderes “referenciada” no n.º 1 do artigo 44.º.
No sentido de que os atos de administração ordinária não são atos administrativos milita o
tipo de associação que a lei estabelece entre cada um desses conceitos (na parte final dos
nos. 1 e 3 do artigo 44.º) e “a competência (do delegante) para decidir em determinada
matéria” a que alude o segmento inicial dos mesmos nos. 1 e 3 do artigo 44.º. A lei acolhe
a ideia segundo a qual “a competência para decidir em determinada matéria” abrange ou
inclui poderes para a prática de atos administrativos + atos de administração ordinária.

d) Poderes indelegáveis
Sob a epígrafe poderes indelegáveis, o artigo 45.º estabelece que “não podem ser
objeto de delegação”, designadamente:
i) A globalidade dos poderes do delegante – exclui-se que o órgão delegante se
despoje, por via da delegação, do exercício de todos os seus poderes. Mas, como se viu
acima, esta proibição não exclui que a lei configure todos os poderes de um órgão como
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poderes delegáveis. Neste caso, o órgão pode delegar qualquer poder de que disponha; o
que não pode é delegar todos os seus poderes.
ii) Os poderes suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio delegado – trata-se
de uma proibição compreensível: o delegante não pode delegar o poder que ele próprio
pode exercer sobre o delegado, como, por exemplo, o poder de dirigir instruções sobre o
modo como os poderes delegados devem ser exercidos.
iii) Poderes a exercer pelo delegado fora do âmbito da respetiva competência
territorial – a proibição legal aplica-se, neste caso, em relação à delegação em favor de
órgãos que têm competência numa área territorial delimitada; assim, por exemplo, um
diretor geral não poderá delegar num diretor regional competências de âmbito nacional.
Embora o círculo de poderes indelegáveis definido no artigo 45.º se compreenda
e faça sentido, deve observar-se que o mesmo conhece um sentido proibitivo que opera
em relação aos órgãos administrativos, mas já não em relação ao legislador, que, em lei
especial, pode acolher soluções opostas às que aqui se proíbem.
Além dos referidos no CPA, a lei pode definir outras categorias de poderes
indelegáveis: eis o que sucede, por exemplo, com a competência para aplicação de
sanções disciplinares, indelegável nos termos do artigo 197.º, n.º 6, da Lei Geral do 178

Trabalho em Funções Públicas.

e) Requisitos do ato de delegação

O ato de delegação de competências tem de cumprir os requisitos do artigo 47.º,
em matéria de especificação e de publicidade.
De acordo com o n.º 1, o ato de delegação deve especificar (enunciar de forma
específica, objetiva e clara), os poderes delegados ou subdelegados, ou enumerar quais
os atos que o delegado ou subdelegado pode praticar. Trata-se aqui de uma exigência de
especificação do ato de delegação. Além disso, e ainda de acordo com o mesmo
preceito, o ato de delegação deve mencionar a norma atributiva do poder delegado
(norma de competência) e aquela que habilita o órgão a delegar (norma de habilitação).
A falta dos elementos de especificação ou de menção obrigatória conduzem à
invalidade do ato de delegação – trata-se de um caso de anulabilidade, pelo que o ato de
delegação que desrespeita as exigências referidas é inválido, mas eficaz.
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A eficácia jurídica da delegação (ou subdelegação) depende da sua publicitação

nos termos legais. O n.º 2 do artigo 47.º remete para o disposto no artigo 159.º – com a
epígrafe termos da publicação obrigatória, deste decorre que o ato de delegação deve
ser publicado no Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública a que
pertence o órgão delegante. Além desta forma oficial de publicitação, sem a qual não
produz efeitos, o ato de delegação tem ainda de ser publicitado na Internet, no sítio
institucional da entidade em causa. O prazo de 30 dias a que se refere o artigo 159.º
conta-se desde o momento da prática do ato de delegação e sugere que este caduca se
não for publicado no referido prazo.

f) Poderes do delegante
A delegação está na origem de uma relação jurídica entre os órgãos delegante e
delegado. Em geral, trata-se de uma relação caracterizada pela supremacia jurídica do
delegante, o qual dispõe de poderes sobre a própria relação de delegação, bem como
sobre os atos praticados pelo órgão delegado. Trata-se dos poderes seguintes:
i) Emissão de diretivas e instruções vinculativas – O delegante tem o poder de
emitir diretivas ou instruções vinculativas relativas ao modo como devem ser exercidos 179

os poderes delegados (artigo 49.º, n.º 1). O exercício da competência delegada encontra-
se, pois, submetido à orientação do delegante. As diretivas e as instruções são
vinculativas, o que significa que o órgão delegado tem de atender ou de considerar o
que nas mesmas se dispõe. O incumprimento das diretivas e instruções comporta
consequências no plano da relação de delegação (v.g., por perder a confiança no
delegado, o delegante poderá revogar a delegação). Contudo, a violação das diretivas e
das instruções não provoca a invalidade dos atos praticados pelo delegado.
ii) Avocação – A avocação consiste num ato do delegante pelo qual este faz
saber ao órgão delegado que vai retomar o exercício da competência delegada para a
prática de atos determinados. Encontra-se prevista na primeira parte do n.º 2 do artigo
49.º. Uma vez que a delegação consiste na transferência do exercício da competência,
enquanto a mesma estiver em vigor, e salvo decisão contrária do delegante, não coexiste
uma dupla possibilidade de exercício (pelo delegante e pelo delegado) da competência
delegada. A avocação permite ao delegante recuperar o exercício de um ou alguns
poderes delegados, mantendo a delegação quanto aos poderes não avocados. A figura
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tem a função de advertir o delegado para a necessidade de não praticar atos no âmbito
das competências avocadas. A lei não regula a forma da avocação, podendo esta resultar
de qualquer forma de comunicação (e-mail, sms, telefone).
Se o delegante exercer a (sua) competência sem avocação, o ato praticado não é
inválido, uma vez que o sentido da avocação se esgota em prevenir o risco da prática
eventualmente simultânea de dois atos contraditórios sobre a mesma matéria. Inválido
será, isso sim, o ato que o delegado venha a praticar após a avocação, visto que esta
extingue a delegação no âmbito dos poderes avocados.
A prática de atos pelo delegante sem avocação poderia corresponder a uma invalidade por
falta de legitimação para o exercício da competência. A existir uma invalidade, este seria
efetivamente o vício. Parece-nos, contudo, que, neste caso, não há qualquer invalidade, a
qual, como é sabido, depende da ofensa a um princípio ou norma jurídica aplicável (cf.
artigo 163.º, n.º 1): ora, a prática de atos pelo delegante sem avocação não corresponde à
infração de qualquer norma jurídica. O artigo 49.º, n.º 2, atribui ao delegante o poder de
avocar, mas nada acrescenta sobre o modo como deve exercer esse poder.

iii) Revogação e anulação da delegação – O delegante pode, a qualquer

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momento, fazer cessar a delegação mediante revogação: cf. artigo 50.º, alínea a). A
delegação constitui, pois, um ato livremente revogável.
O mesmo preceito do CPA atribui ao delegante o poder de anulação do ato de
delegação. Em geral, a anulação tem como fundamento a invalidade (cf. artigo 165.º, n.º
2). Percebe-se o rigor técnico-jurídico da lei – ao pressupor a distinção entre revogação
e anulação –, mas, neste caso, tamanho rigor poderia ser dispensado, em face do poder
livre de revogação.
iv) Anulação, revogação e substituição dos atos praticados pelo delegado –
Conforme resulta do n.º 2 do artigo 49.º, o delegante tem o poder de anular, de revogar
e de substituir os atos praticados pelo delegado, ao abrigo da delegação de competências
(cf. ainda artigos 169.º, n.º 4). Pode exercer qualquer destes poderes oficiosamente, por
iniciativa própria, ou, quando a lei o estabelecer, a pedido dos interessados, mediante
recurso administrativo especial (cf. infra).
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g) Poderes e responsabilidade própria do delegado

O órgão delegado detém, naturalmente, o poder de exercício da competência
delegada.
Apesar de não ser o titular da competência, cabe ao delegado a responsabilidade,
no plano jurídico, decorrente dos atos que pratica. Ou seja, o delegado é o responsável
pelas consequências dos atos que pratica no âmbito da delegação.
A formulação do artigo 44.º, n.º 5 – “os atos praticados ao abrigo de delegação
ou subdelegação de poderes valem como se tivessem sido praticados pelo delegante ou
subdelegante” –, além de enigmática, sugere um resultado que não se verifica. Na
verdade, ao contrário do que ali se sugere, os atos do delegado “não valem” como se
tivessem sido praticados pelo delegante. Pelo contrário, valem (seja lá o que for o que
isto quer dizer!) como atos do próprio delegado.
É possível que o legislador tenha tido o propósito de assinalar que os atos do delegado
são impugnáveis nos tribunais nos mesmos termos em que seriam se praticados pelo
delegante. Mas isto não precisava de ser dito, já que atualmente a regra é de que todos os
atos administrativos são imediatamente impugnáveis nos tribunais.

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h) Atos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação

i) Exigências formais relativas aos praticados pelo delegado – O CPA impõe
que os atos praticados ao abrigo da delegação mencionem a qualidade de delegado no
uso da delegação; cf. artigos 48.º e 151.º, n.º 1, alínea a), do CPA. Com esta exigência,
visa-se que os destinatários dos atos do delegado fiquem a saber que se trata de atos
praticados ao abrigo de uma competência delegada. A inobservância (ou a observância
defeituosa) desta exigência formal não determina a invalidade dos atos do delegado,
“mas os interessados não podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos pelo
desconhecimento da existência da delegação” (artigo 48.º, n.º 2).
Nos termos do artigo 60.º, n.º 4, do CPTA, “não são oponíveis ao interessado eventuais
erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere a (…) eventual erro ou
omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes”. Assim, suponha-
se que uma lei estabelece que as decisões do delegado têm de ser impugnadas junto do
delegante no prazo de 15 dias. Se o delegado não menciona esta qualidade, o destinatário
do ato não pode ser prejudicado por se ter esgotado aquele prazo.
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ii) Anulação, revogação e substituição dos atos do delegado pelo delegante – O

delegante detém um “poder de revisão” dos atos do delegado: estes atos podem ser
anulados, revogados ou substituídos pelo delegante (cf. artigo 49.º, n.º 2).
O artigo 169.º, n.º 4, acrescenta que a revogação e a anulação dos atos do
delegado apenas pode ocorrer “enquanto vigorar a delegação” (este limite aplica-se
igualmente à substituição, por força do artigo 173.º, n.º 1). Quer dizer, a competência do
delegante para revogar, anular ou substituir atos do delegado esgota-se (caduca) com a
extinção da delegação.
Os atos do delegado estão, assim, expostos a uma apreciação pelo delegante, o
qual, cumprindo as regras gerais, está em condições de determinar a revogação (fundada
em razões de mérito, conveniência ou oportunidade), a anulação (fundamento em
invalidade) ou a substituição de atos do delegado: neste último caso, o delegante não se
limita a determinar a cessação ou destruição dos efeitos do ato do delegado; vai mais
longe do que proceder à eliminação do ato do delegado, e pratica um novo ato em
substituição daquele (sem necessidade de avocação).
Nos termos do artigo 169.º, n.º 1, a revogação e a anulação podem resultar, em
geral, da iniciativa do órgão competente ou, a pedido dos interessados, mediante 182

reclamação ou recurso administrativo. Assim, o delegante está em condições de exercer

por iniciativa própria o seu poder de revisão sobre os atos do delegado. Contudo, já não
se aplica, neste caso, a regra geral de que pode fazê-lo na sequência de recurso proposto
pelos interessados.
iii) Impugnação dos atos do delegado – Os atos do delegado podem ser objeto
de reclamação para o próprio delegado (artigo 191.º, n.º 1). Além disso, nos casos
expressamente previstos em lei, pode haver recurso administrativo especial para o
delegante dos atos praticados pelo delegado. Na falta de expressa disposição legal, os
interessados não têm o direito procedimental de apresentar recurso para o delegante.
Um caso de expressa previsão legal de recurso pode ver-se no artigo 34.º, n.º 2, do RAL:
“das decisões tomadas pelo presidente da câmara municipal ou pelos vereadores no
exercício de competências delegadas ou subdelegadas cabe recurso para a câmara
municipal, sem prejuízo da sua impugnação contenciosa”.
Nos casos em que o preveja, a lei esclarecerá se o recurso administrativo para o
delegante é necessário ou facultativo – vem a propósito sublinhar que, de acordo com o
artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (diploma de aprovação do CPA), as
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impugnações administrativas só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma
das seguintes expressões: “a) a impugnação administrativa em causa é «necessária»; b)
do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) a utilização da impugnação
administrativa «suspende» ou «tem efeitos suspensivo» dos efeitos do ato impugnado”.
Sendo o recurso facultativo, do ato do delegado pode haver recurso para o
delegante, mas também impugnação do mesmo junto do tribunal (cf. artigo 59.º, n.º 5,
do CPTA). Sendo o recurso necessário, só pode haver impugnação judicial após a
decisão do delegante sobre o recurso administrativo.

g) Extinção da delegação
O artigo 50.º prevê duas formas de extinção da delegação: a revogação e a
anulação, por um lado, e a caducidade, por outro.
Sobre a revogação e a anulação, já nos pronunciámos (cf. supra).
Por seu lado, a caducidade pode surgir como consequência do esgotamento dos
efeitos da delegação (v.g., delegação para decidir sobre pedidos de autorização durante
o mês de julho) ou em virtude da mudança dos titulares dos órgãos delegante ou
delegado – trata-se, neste último caso, de um corolário do caráter pessoal (intuitu 183

personae) da delegação de poderes, a qual pressupõe uma relação de confiança entre os

titulares dos órgãos delegante e delegado. Assim, por força desta determinação legal, a
exoneração de um ministro determina a caducidade de todas as delegações que o mesmo
tenha feito.

31 – Outras relações interorgânicas

Entre os órgãos de uma pessoa coletiva de direito público existem relações e
processos de relacionamento que não se subsumem nas hipóteses anteriores.
Eis o que sucede nos seguintes casos:
i) Relações de cooperação e de coordenação procedimental – os órgãos de uma
pessoa coletiva têm, em muitos casos, de se articular entre si, no desenvolvimento de um
procedimento, em vista do exercício de competências conjuntas (v.g., despachos
conjuntos) ou do exercício conjugado de competências separadas (v.g., conferências
procedimentais) ou da obtenção de auxílio ou colaboração (auxílio administrativo);
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ii) Relações decorrentes da separação legal entre a iniciativa e a decisão

procedimental – em muitos casos, a lei atribui a um órgão a competência para pôr em
marcha um procedimento administrativo (mediante proposta) tendente à emissão de
uma decisão por outro órgão administrativo;
iii) Relações de controlo e de supervisão – fora da hierarquia, há relações de
supremacia entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva, por exemplo,
quando a lei atribui a um órgão a competência para autorizar ou aprovar atos a praticar
por outro; exemplo de um órgão em posição de supremacia sobre outro é a assembleia
municipal em relação à câmara municipal (sobre as competências de apreciação e
fiscalização da assembleia municipal, cf. artigo 25.º do RAL).

32 – Relações dentro de órgãos administrativos

As relações a que aludimos nas páginas anteriores processam-se entre órgãos
(“interorgânicas”). Todavia, no caso de órgãos colegiais, pode discernir-se uma outra
categoria de relações, que se desenrolam dentro dos órgãos (“intraorgânicas”): por
exemplo, relações jurídicas entre o presidente e todos os outros ou uma parte dos outros
membros do órgão colegial; entre cada um dos membros do órgão, titulares dos 184

designados “direitos orgânicos” (v.g., direito de apresentar propostas, direito de voto), e

os outros membros ou o presidente deste. Além de feições variadas, estas relações
apresentam, em certos órgãos, traços marcados de tensão e com dimensão conflitual
(v.g., presidente que recusa conceder a palavra a um membro).