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Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales Área III

Descentralización,
Gobiernos Regionales
y Locales III

Dificultades y aspectos favorables

Informes Especiales
de la descentralización
Ficha Técnica b. Los procesos de descentralización Forma de ver el proceso de
Sectores
plantean serios desafíos y problemas descentralización
Autor : Lic. José Luis Nunja García* en el logro de los objetivos nacio- Algunos órganos No confían en la capacidad de
nales de las políticas distributivas y y agentes del gestión de los entes regionales y
Título : Dificultades y aspectos favorables de la Gobierno locales o temen que el proceso
descentralización macroeconómicas, debido al mayor caiga en manos de los interme-
acceso de los gobiernos regionales y diarios clientelistas.
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 50 - Diciem- locales a diversas fuentes de financia- Actores políticos Cuyo poder siempre estuvo
bre 2012
miento. tradicionales apoyado en las estructuras del
Estado central, por lo que ven
c. Debido a que este proceso en América en la descentralización una
Latina se sustenta fundamentalmente amenaza para las bases de su
Sumario
en la participación en las transfe- acumulación política.
1. Antecedentes rencias, la descentralización es más Actores políticos Sienten que la descentraliza-
acentuada en el caso de los gastos que locales ción genera una amenaza a su
2. Aspectos favorables de la descentralización permanencia, ya que facilita la
3. Formas y canales de participación ciudadana en el de los ingresos, lo que ha creado aparición en el escenario político
4. La institucionalización de la participación una brecha entre la descentralización de nuevos actores.
política ciudadana fiscal y la administrativa. Si bien es Funcionarios Caracterizados por ser inefi-
5. Participación y representación política cierto que los gobiernos subnacio- municipales cientes, ineficaces, autoritarios
nales en los países latinoamericanos acostumbrados y por fomentar el monopolio
6. Cómo es definida la participación a su desempeño en las decisiones en cuanto a la
dependen más de las transferencias rutinario gestión pública.
7. Representación política y principio de repre-
sentación
que en otros países, también es cierto Los pertenecien- Que se ven afectados a medida
que de esta forma, el Gobierno Central tes a las redes que la Región y el municipio van
8. Partidos políticos como medios de expresión
de las inquietudes y anhelos de la opinión
puede controlar en cierta medida el clientelistas ganando en eficiencia y eficacia.

pública gasto de los gobiernos locales y que


estos no vayan en contraposición con 2. Aspectos favorables de la
las políticas monetarias y fiscales de descentralización
orden nacional. Además, si lo que La descentralización trae consigo muchos
1. Antecedentes se quiere es disminuir el nivel de aspectos favorables, entre ellos:
Se muestra a través de este artículo algu- desequilibrio vertical, se debe hacer
nas de las dificultades y obstáculos que se caso de las sugerencias anteriormente Sectores Aspectos favorables
han presentado respecto a los procesos mencionadas y revisar los ingresos 1. El proceso Ofrece mayores canales de partici-
locales no tributarios y acompañar de descen- pación política ciudadana y es un
de descentralización en América Latina tralización. medio de acercamiento entre el
y que, en cierta medida, tiene relación el sistema de transferencias con el de Gobierno y la sociedad.
con el proceso de descentralización en incentivos para que de esta manera las 2. Los gobier- Tienen un mayor grado de com-
el Perú. inversiones realizadas puedan obtener nos locales promiso con la ciudadanía para
beneficios no solo de carácter social y y regiona- responder a sus expectativas y de-
a. Debido a la tradición centralista de los les por ser mandas, además, que de no cum-
económico, sino también financiero.
países latinoamericanos, la descentra- escogidos plir con estas y con sus propuestas,
lización no solo es un cambio político, Los procesos de descentralización gene- democráti- los ciudadanos tendrán autoridad
ran problemas inmensos en términos de camente. para exigirles, reclamarles y, dado
sino también cultural y debe superar el caso, revocarles el mandato.
un impedimento que es la resistencia cambios culturales, factores económicos Esta medida cumple otro pro-
al cambio, lo que significa otra forma y disciplina interna. pósito, que es también de suma
importancia, y es el de evitar
de ver el servicio público, la política Existen sectores que debido a su forma el descontento de la gente con
y la relación estado-sociedad. de ver el proceso de descentralización, se los gobernantes, que anterior-
oponen a este. Algunos de estos sectores mente eran delegados por el
Gobierno Central; dado que los
* Especialista en gestión municipal. son:

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III Informes Especiales
Sectores Aspectos favorables mecanismos para que la población tenga la última década aumentó considera-
países latinoamericanos siempre acceso a las decisiones del Gobierno de blemente. Como también aumentó su
han estado gobernados por parti- manera independiente sin necesidad de concentración. Sin embargo, aquellos que
dos tradicionales. Por ejemplo en formar parte de la administración pública están incluidos en términos tecnológicos
el caso de una Región de un de- o de un partido político. vieron fortalecidas sus capacidades de
terminado un país, cuya población
en su gran mayoría apoya al can- Otra forma en que se manifiesta la partici- expresión, intercambio y participación
didato de su partido predilecto, y pación ciudadana es a través de las ONG, política. Ahora bien, ¿cualquier forma de
si el gobernante local designado no
las cuales pugnan por ciertos temas socia- expresión política a través de estos canales
corresponde a este partido, se crea puede entenderse como una participación
un ambiente de inconformidad, y les sin sustituir las funciones del Gobierno,
será para este más difícil emprender sino que las evaluan, cuestionan y apoyan. política ciudadana?
y culminar tareas sin el apoyo y la También puede proponerse a través de la Entre otras preguntas, ¿expresar ideas,
colaboración de la ciudadanía.
discusión de temas de importancia de los preferencias o discutir algo en una lista
3. C o n l a s Es mucho más fácil para estos solu-
nuevas cionar sus problemas y necesidades
ciudadanos en foros organizados o por de distribución, foro o twitter ya implica
atribu- locales, ya que los conocen más de otras vías para llegar a un consenso. una participación política ciudadana?
ciones y cerca y probablemente conozcan Organismos estatales últimamente forman ¿La construcción de un foro temático en
responsa- mejor también sus soluciones.
consejos ciudadanos para la administra- facebook puede compararse con la elabo-
bilidades De esta manera podrán actuar
de los mu- ágilmente, y así evitar el trámite ción o evaluación de las políticas públicas, ración de un presupuesto participativo y
nicipios burocrático antes necesario y por formados por ciudadanos interesados y colaborativo? ¿La participación solo puede
tanto también la disminución de expertos independientes. ser crítica y reactiva o también puede ser
sus recursos en las redes cliente- constructiva? ¿Expresarse y opinar es igual
listas que solían demorarlos con el
ánimo de recibir la popular “taja- 4. La institucionalización de la a presentar formalmente un proyecto para
da”. De esta manera se acaba con reformar leyes, decretos o resoluciones?
el costoso e ineficiente paso por la participación política ciuda-
A su vez, en relación a los canales de
administración central. dana participación, ¿cualquier plataforma
4. La descen- Sienten que han sido o que podrían Uno de los cuatro pilares sobre los que
tralización ser temporalmente o sistemática- comercial puede servir a estos fines de la
es apoyada mente excluidos de los mecanismos
asientan y construyen los gobiernos abier- participación ciudadana? ¿Es igual utilizar
por todos de decisión del Gobierno Central. tos es la participación política ciudadana. redes sociales comerciales masivas que
los grupos Esto puede referirse tanto a los En la era digital la participación ciudadana canales o plataformas de las instituciones
sociales. grupos sociales subordinados que se encuentra en una etapa de fortaleci- y partidos políticos de un país? ¿Cuántos
aspiran a incorporarse al sistema
de gobierno, como a las elites go-
miento, de renacimiento. La ciudadanía canales y redes sociales institucionales se
bernantes que temen ser excluidas. se expresa y participa utilizando los más pueden enumerar? ¿Cuántos de estos ya
Este hecho otorga un gran poten- diversos canales digitales, plataformas y están disponibles en ministerios, congre-
cial de cambio y modernización. redes sociales. Ahora, cabe formularse sos, direcciones nacionales, sindicatos,
5. Posibilita la Mediante la reestructuración de la siguiente pregunta: ¿es conveniente municipios o universidades?
generación la inversión. institucionalizar estas nuevas formas de
de recursos
participación ciudadana? ¿Esta institucio- Ahora bien, ¿cuán institucional puede o
locales.
nalización favorecería la comporación de debe ser esta participación ciudadana?
mejores democracias? ¿Un poco, mucho, completa? ¿Si la
El proceso de descentralización, si bien participación política ciudadana se insti-
es reciente, se están dando pasos signifi- Los gobiernos abiertos a nivel internacio- tucionaliza se hace fuerte, se enriquece,
cativos por su consolidación. Genera una nal se caracterizan por: pierde diversidad, se empobrece? ¿Debe
dinámica de ensayo y error de donde se darse con nombre y apellido o también
pueden extraer enseñanzas que se con- Caracterización de gobiernos abiertos
puede se anónima? ¿Cuáles son las arti-
vierten en uno de los activos básicos a Participación política ciudadana culaciones, ecuaciones y construcciones
aprovechar mediante el intercambio y la Buscar mayores y mejores niveles de trans- tecnológico-políticas que conducen a
difusión de experiencias exitosas, a través parencia mayores y mejores niveles de democracia?
del fomento de la cooperación interna-
cional. Pero dado que los avances en el Colaboración y Todavía no está claro a nivel internacio-
proceso de descentralización en América Gestión estratégica de bienes intelectuales nal qué es y cómo se da la participación
Latina no son iguales (mientras en algunos política ciudadana a través de canales,
países este proceso se encuentra en una plataformas y redes sociales institucionales
Si bien estas cuatro características son re- (no comerciales). Las nuevas formas de
etapa inicial, otros han avanzado en distin- levantes para los gobiernos abiertos, solo
tas prioridades y grandes dificultades que participación ciudadana pueden ir mucho
la participación política ciudadana puede
ya comienzan a reflejarse en los beneficios más allá del ejercicio pleno de la libertad
considerarse como estructura de base y
y costos de la transición a un medio de de expresión y del ejercicio constitucional
fuente de la soberanía popular. En la era
gestión que reconoce la heterogeneidad de peticionar a las autoridades.
digital los gobiernos abiertos nacen y se
territorial) mas la variedad de casos que co-construyen con ciudadanías abiertas y
se presentan, se hace necesario elaborar participativas. 5. Participación y representación
criterios e instrumentos de evaluación del política
Las ciudadanas y los ciudadanos incluidos
proceso para estar al tanto de los avances En una democracia, los individuos pueden
tecnológicamente pueden aprovechar las
y retrocesos en cuanto a eficiencia de la participar en política directamente, por
tecnologías digitales y las redes electrónicas
gestión descentralizada. tener cargos públicos o por actuar en
distribuidas, para informarse, expresarse o
dialogar sobre temas políticos. De hecho, partidos políticos o grupos de presión,
3. Formas y canales de participa- pueden participar a través de los más diver- o indirectamente, ejerciendo el derecho
ción ciudadana sos canales digitales: correos electrónicos, de voto.
La participación ciudadana es un mecanis- foros, páginas web, blogs, plataformas o En lo concerniente a la participación polí-
mo que pretende impulsar el desarrollo redes sociales comerciales como Facebook, tica, las antiguas ciudades estados-griegos
local y la democracia participativa a tra- Twitter, Youtube, Google Plus, Ning. proporcionaron el primer ejemplo de
vés de la integración de la comunidad al Las ofertas de medios, canales, plata- democracias directas. En Atenas, todos
quehacer político. Está basada en varios formas y redes sociales comerciales en los ciudadanos formaban la asamblea y

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participaban directamente en los asuntos La participación política en un sistema la representación, en virtud de las cuales
políticos, interviniendo en la toma de democrático es por excelencia la posibili- se considera que el elegido representa al
decisiones y en los detalles de la adminis- dad de elegir -vía elecciones competitivas- conjunto de la Nación.
tración. Sin embargo, las mujeres, los ex- representantes y ejercer por la misma vía Se consagró el principio de la soberanía
tranjeros y los esclavos estaban excluidos. posibilidades de control sobre ellos. Pero nacional, y fue durante la Revolución
En la actualidad, la mayoría de las de- además, la participación ciudadana resulta Francesa al designar al conjunto de los
mocracias tienen cuerpos representativos fundamental para la autosustentación del individuos, considerado como Nación,
cuyos miembros son responsables ante sistema político, dado que a diferencia de como titular de la soberanía. En efecto,
quienes les eligen, es decir, los electores. otros tipos de regímenes, la democracia se el artículo 3° de la Declaración de los
En este sentido, cuanto más control tienen sustenta principalmente en su legitimidad, Derechos del Hombre y del Ciudadano,
los electores sobre sus representantes, es decir, en la creencia y aceptación vo- establecía que “el principio de toda sobe-
más posibilidad tienen de participación luntaria de los ciudadanos respecto de las ranía reside esencialmente en la Nación.
real. Luego, un régimen de elecciones normas y beneficios del sistema y no en la Ningún cuerpo ni individuo puede ejercer
frecuentes entrega a los electores un capacidad coactiva del Estado. Dicho en autoridad que no emane expresamente de
mayor control. otros términos, sin participación activa por ella”. De este principio se desprende que
parte de los ciudadanos, no hay demo- la soberanía no existe fraccionada en cada
Las instituciones democráticas de gobierno cracia efectiva sustentable en el tiempo. uno de los ciudadanos, sino que reposa
y un sistema político libre no garantizan en la totalidad del cuerpo social llamado
por sí mismos la participación amplia y nación. El ciudadano no es el poseedor
efectiva de la gente en las decisiones políti- 7. Representación política y
de una porción de soberanía, sino que
cas. Para esto se requiere un cierto nivel de principio de representación participa de su titularidad en cuanto es
conocimientos políticos, tiempo disponible El procedimiento que se sigue en el régi- componente de la Nación.
y una conciencia de sus derechos políticos men democrático para la designación de
y de que su participación es valiosa. En consecuencia, al aplicar la teoría de la
los gobernantes es la elección -a través del
representación, el mandato que resulta
En los últimos años un fenómeno recu- voto de los ciudadanos- por oposición a la
es un mandato representativo, según el
rrente en las sociedades modernas lo cons- herencia, a la autodesignación o a la toma
cual el elegido representa al conjunto
tituye la apatía o desinterés por la política. del poder por la fuerza física, que son de la Nación. Por ello, a la democracia
En general, la ciudadanía percibe a las los métodos empleados en los sistemas moderna se le llama también democracia
instituciones de gobierno como estructuras autocráticos. representativa.
complejas, remotas e inaccesibles. Al mis- A medida que se ha ido extendiendo en el
mo tiempo, los partidos políticos, como mundo el principio de la representación, 8. Partidos políticos como medios
los propios gobiernos, tienden a tornarse se han ido desarrollando y ampliando de expresión de las inquietudes
burocráticos y a retrasar las nuevas ideas. también los sistemas electorales; este
Muchas veces los asuntos de gobierno y desarrollo ha engendrado instituciones
y anhelos de la opinión pública
las líneas de actuación de los funcionarios que juegan el papel de mediadores entre Los partidos políticos son uno de los más
públicos pueden ser difíciles de compren- los electores y los elegidos: los partidos importantes medios de expresión de
der o influenciar por los representantes políticos. las inquietudes y anhelos de la opinión
políticos, y aún más por el público. Por pública. Su presencia es vital para que
Una de las condiciones fundamentales de pueda existir un régimen democrático, el
eso la gente es reacia a la participación cualquier régimen democrático es la de que
política, incluso aunque esté capacitada cual exige que haya al menos dos partidos
los ciudadanos puedan escoger libremente distintos, pues la pluralidad de colectivi-
para hacerlo. a sus gobernantes, a través de la elección. dades políticas es una de las condiciones
Nadie puede legítimamente imponer órde- básicas de la democracia liberal.
6. Cómo es definida la partici- nes a los demás, si no ha sido investido de
pación autoridad para ello. Por lo tanto, en el caso Los partidos políticos están íntimamente
de los gobernantes, sus funciones deben ser ligados a la democracia moderna, enten-
Participación en términos genéricos es de- dida esta por la extensión del sufragio
finida en la ciencia política como “acceso encomendadas, a través de la elección, por
todos los ciudadanos. popular y la ampliación de la participación
a la toma de decisiones políticas”, en un de los ciudadanos. En este sentido, los
contexto en donde la actividad política Las elecciones deben ser de carácter pe- partidos políticos son medios de expresión
tiende a ser definida como el problema riódico, es decir, realizadas a intervalos de la opinión pública que buscan el poder
de la articulación de relaciones de poder regulares, de manera que los gobernados para obtener, a través de él, determinados
en la sociedad o como el problema de la se sientan siempre genuinamente repre- objetivos.
imposición de decisiones colectivas. sentados y que los gobernantes no lleguen
a sentirse demasiado independientes de Los partidos políticos en lo fundamental
El concepto “participación” está estre- se han desarrollado para promover los
chamente relacionado con el desarrollo aquellos. Además deben ser libres, es
decir, no manipuladas ni coartadas por objetivos de quienes tienen creencias
de la teoría democrática. Aunque histó- políticas básicas en común. Un rasgo ca-
ricamente y en forma independiente del ningún medio, ni restringidas por razones
políticas o sociales: en ellas debe darse racterístico de los partidos es su vocación
tipo de sistema político, siempre se han de permanencia y de continuidad, además
dado formas y mecanismos más o menos participación en igualdad de condiciones
de un programa ideológico formalizado.
difusos de influencia de determinados a todas las corrientes de opinión y a todos
En este sentido, mientras que las colecti-
grupos sobre quienes toman las decisiones los ciudadanos.
vidades políticas fomentan los intereses
políticas. Ha sido la difusión de las ideas Se postula que en el régimen de demo- de sus miembros sobre un amplio frente
políticas de la ilustración y el liberalismo cracia directa, todos los ciudadanos deben temático y sobre una base permanente,
(la noción de soberanía popular, por participar en la toma de decisiones del los grupos de presión organizan la par-
ejemplo), el factor que substrajo el tema Gobierno. Sin embargo, por razones de ticipación política en asuntos específicos
de la influencia en las decisiones políticas orden práctico resulta inconcebible utilizar o promueven los intereses de un grupo
desde el ámbito de las “concesiones” de este sistema en los Estados modernos; su determinado. Por esta razón, cuando se
la autoridad para ubicarlo en el ámbito de práctica resultaría poco menos que im- ha conseguido una meta específica, suelen
los derechos de la sociedad civil. posible. Por ello surgieron las teorías de dejar de funcionar.

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