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1 e Sociedade 7
Organiz;ição: Nancy Cardia
COMISSÃO EDITORIAL
Presidente José Mindlio
Více·preslderue Oswalclo Paulo Forattini
Brasílio João Sallum Jünior
Carlos Alberto Barbosa Dantas
Guilherme Leite da Silva Dias
Laura de Mello e Souui
Murillo Marx
Plínio Martins Pilho
Diretora Editorial Silvana Bital
Diretoru Comercial Eliana Urabayashi
Diretora Admlriístrativa Angela Maria Conceição Torres
Edlrura -asslsteme Marílena V izentln
Michael Tonry
Norval Morris (orgs.)
POLICIAMENTO
MODERNO
TRADUÇÃO
Jacy Cardia Ghirotti
FORO
FOUNDATION
N EV - Núcleo de
Estudos da Viofêncie-USP
I edusp
-
Título do original em inglês
Modem Policirig
Copyright O 1992 Licenciado pela University Chicago Prcss, Chicago, Illinois, EUA Thc University of
Chicago Press. Todos os direitos reservados.
02-5~28
CDD-363.2
Prefácio 9
Índice de Assuntos 62
7
PREFÁCIO
O modo de ação da polícia está mudando. Nas duas últimas décadas, um grande
número de projetos de pesquisa - a maior parte conduzido e executado pelas pró-
prias polícias - tem lançado dúvidas sobre a eficácia dos métodos tradicionais. As
polícias têm sido vistas, e agora vêem a si mesmas, como muito distantes das comuni-
dades a que servem e protegem. Entretanto, relações com membros das comunidade
e com grupos comunitários estão sendo criadas para melhor controlar o crime e para
diminuir o medo ao crime. Diversas técnicas de patrulhamento e de prevenção têm
sido testadas. Reformas rotuladas como "policiamento orientado para problemas" ou
"policiamento baseado na comunidade" estão sendo implantadas em toda parte. As-
sim, a síntese de conhecimentos que este livro oferece é de fundamental importância
neste momento.
Em Policiamento Moderno, quinto volume da série temática Crime e Justiça [Cri-
me and Iustice]", estas novas iniciativas são examinadas, e também a grande quanti-
dade de conhecimento produzido pelas pesquisas que provocaram algum efeito nos
métodos policiais.
O desenvolvimento deste volume seguiu o procedimento padrão do série Crime
e Justiça. Especialistas de renome encarregaram-se de produzir artigos) cujas primei-
ras versões foram então submetidas ao desgastante processo que consideramos tão
útil nos volumes anteriores (e neste também): Foi convocada uma reunião de pesqui-
sa, a que compareceram os autores dos artigos e cerca de uma dúzia de comandantes e
• ~ publicado pela Edusp como volume 7 da Série Polícla e Sociedade (N. da R.).
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PO LJCIAMENTO MODERNO
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POLÍCIA URBANA E CRIME NA
AMÉRICA DO SÉCULO XIX*
ROGER LANE **
RESUMO: Ainda que, na última década, tenham sido produzidos muitos trabalhos novos,
que aumentam nosso conhecimento sobre a polícia e o crime no século XlX, este campo ainda
não é, como seria de se esperar, muito "útil" para os fazedores de políticas. Duas tendências,
observadas há dez anos, agora estão ainda mais claras: o uso produtivo de outras "ciências
sociais" enriquecendo as abordagens mais tradicionais da história e, paradoxalmente, o fracas-
so da "ciência social" em responder algumas das mais importantes questões neste campo. Pri-
meiro, a história da polícia está sujeita a muitas controvérsias, familiares a todos no âmbito
acadêmico, a maior parte delas envolvendo os conceitos de classe e política. Considerando isso,
tal história ainda pode ser reconstruída de muitas formas, todas elas reconhecíveis por historia-
dores e leigos. O estudo do crime, entretanto, é muito mais difícil. Algumas das dificuldade
resultam de diferenças ideológicas e políticas que tornam problemáticas até mesmo as defini-
ções; o século XIX e o final do século XX estiveram preocupados, na maioria das vezes, com
diferentes tipos de "crime", e cm nenhum dos períodos houve um consenso acerca de
moralidade ou prioridades. O problema de quantificação é mais difícil ainda, na medida em
que ficamos cada vez mais cientes das falhas nos registros, que tornam impossível responder a
questões óbvias sobre extensão relativa das várias ofensas, no passado e agora. O oferecido aqui
é, na melhor das hipóteses, uma série de suposições baseadas na experiência e no conhecimen-
to dos fatos.
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POLTCJ AMENTO MODERNO
W1ts0N, J. Q. Varieties of Police Behaviar, Cambridge, Mass., Harvard University Press, J 968.
Wn.soN, O. W. & Mcl.AREN, R. C. PoliceAdmi11istratio1t 3. ed. New York, McGraw-Hill, 1972.
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POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E
POLICIAMENTO PARA A
SOLUÇÃO DE PROBLEMAS*
liciamcnto moderno (Kelling, 1988). Os críticos são mais céticos (Greene e Mas-
trofski, 1988). Para alguns, as idéias não passam de chavões vazios - o mais recent
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POLICIAi\JENTO MODERNO
São três as perspectivas a partir das quais os especialistas abordam as novas idéias
sobre policiamento. A tradição mais antiga, e de certa forma a mais rica, tenta expli-
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POLICIAMENTO MODERNO
ar porque a policia se comporta dessa maneira (Wilson, 1968; Bittner, 1970; Reiss,
1971; Rubinstein, 1973; Black, 1980). Esses estudos procuram mostrar, da forma mai
prática possível, uma avaliação precisa mas geral do comportamento da polícia e, en-
tão, expor os fatores históricos, sociais, políticos e organizacionais que dão forma a
tal comportamento.
Uma segunda tradição, mais recente, baseia-se em métodos científicos para ava-
liar o impacto das operações policiais em determinados objetivos - na maioria das
vezes, a redução do crime (Skogan, 1977). Desses estudos, alguns dos mais impor-
tantes geralmente buscavam a eficácia de métodos policiais amplamente usados,
como patrulha aleatória (Kelling et al; 1974), patrulha direcionada (Pate, Bowers e
Parks, 1976), resposta rápida a pedidos de serviço (Spelman e Brown, 1984) e investi-
gação retroativa (Greenwood, Chaiken e Perersilia, 1977; Eck, 1983 ). Outros observa-
ram mais de perto alguns programas criados para lidar com problemas específicos,
como agressões domésticas [ domestic assaultsJ ( Sherman e Berck, 1984), assalto à mão
armada [armed robberies] (Wycoff, Brown e Peterson, 1980) ou arrombamentos
[burglaries] (Clarke, 1983)..
Uma terceira tradição tem buscado aconselhar os executivos e líderes da polícia
a respeito de como os departamentos de polícia deveriam ser organizados e adminís- .
trados (Wilson, 1950; Goldstein, 1979; GelJer, 1985). O objetivo desses estudos tem
sido definir as funções da polícia e recomendar mudanças administrativas que asse-
gurem à polícia a execução de suas funções legais, de forma efetiva e eficiente.
A maneira como são feitas as avaliações do policiamento para solução de proble-
mas e do policiamento comunitário depende um pouco da tradição intelectual em
que tais avaliações são tentadas. Os especialistas que seguem a primeira tradição po-
dem imaginar conceitos que tentam descrever como a polícia se comporta hoje em
dia, e medir seu mérito em termos da precisão desta descrição. Já os da segunda tradi-
ção podem entender tais conceitos como novos programas operacionais, cujo mérito
pode ser avaliado pela variação de padrões de seu impacto no crime ou nas taxas de
detenção. Os especialistas da terceira tradição podem ver esses conceitos como novas
idéias a respeito da administração das forças policiais, cujo valor pode ser medido
considerando-se o quanto se pode confiar, para produzir uma organização profissio-
nal de policiamento que respeite e mantenha a lei, nas estruturas implicadas e nos
processos administrativos internos.
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POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...
em dia. De fato, hoje em dia nenhum dos departamentos de polícia dos Estados Uni-
dos pode ser caracterizado exatamente como departamento de policiamento comu-
nitário ou policiamento voltado para solução de problemas.
Os conceitos de policiamento para solução de problemas e comunitário pode-
riam ser considerados idéias mais plausíveis pela segunda tradição: isto é, como novas
formas de abordagens operacionais das tarefas de policiamento, que podem ser
avaliadas em termos de seus resultados operacionais. Isto parece razoável porque pro-
gramas operacionais específicos têm sido identificados como bem próximos ao poli-
ciamento comunitário ou ao policiamento para solução de problemas.
Por exemplo, o patrulhamento a pé e o estabelecimento de minipostos de polícia
nos bairros estão ligados ao conceito de policiamento comunitário, enquanto as ope-
rações de patrulha direcionada, de solução de disputas e o uso de outros órgãos do
governo municipal para ajudar a eliminar as condições que contribuem para elevar
os crimes estão, algumas vezes, associados ao policiamento para solução de proble-
mas. Estes programas operacionais se tornaram a "assinatura" do policiamento co-
munitário ou para solução de problemas porque refletem influências específicas de
algumas das idéias mais importantes desses conceitos de policiamento.
Ainda assim, a maneira como aqueles que os propõem falam sobre policiamento
comunitário e para solução de problemas e a maneira como os praticantes os colo-
cam em ação, nenhuma delas sugere que os conceitos tenham sido totalmente com-
preendidos por qualquer programa operacional específico. As idéias sugerem uma
abordagem de policiamento muito mais geral, para que possa ser usada como refe-
rência para um programa operacional específico.
Talvez, os conceitos de policiamento comunitário e de policiamento para solução de
problemas estejam se tornando idéias administrativas, que buscam instruir os executivo
da polícia acerca das melhores formas de definir seus objetivos ou estruturar suas organi-
zações. Afinal de contas, estes conceitos são oferecidos como consultoria aos executivos.
Além disto, eles parecem envolver algumas mudanças organizacionais e administrativa
importantes dos departamentos de polícia. Por exemplo, o policiamento comunitário
parece estar associado a mudanças, nas organizações policias, das estruturas organizack •-
nais funcionais centralizadas, para estruturas descentralizadas geograficamente, que en-
corajam Ligações mais próximas com as comunidades locais (Moore e Stephens, 199 l ).
policiamento para solução de problemas está associado com a descentralização da respon-
sabilidade até o nível o mais baixo possível da organização, encorajando cornunicacõ
~atcrais - ao invés de verticais - não só dentro do departamento mas também fora dele,
Junto a outros órgãos de governo (Eck e Spclman, 1987).
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POLICIAMENTO MODERNO
,fas, outra vez, estas idéias parecem muito diferentes dos meios habituais de ge-
renciamento que são estudados por pesquisadores da polícia, em parte porque pare-
cem extensas e básicas, e, em parte, porque não esgotam inteiramente o conjunto de
idéias administrativas que podem ser associadas ao policiamento para solução
de problemas ou ao policiamento comunitário.
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POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLlCIAM ENTO PARA A ...
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POI.ICJAMENTO MODERNO
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na sociedade), mas abrange também o ambiente político e legal, que lhes fornece o
dinheiro e os recursos necessários para atingir seus objetivos (isto é, a vontade das
autoridades responsáveis pelas verbas, para aumentar o número de veículos e equi-
pamentos, e a tolerância dos tribunais para com táticas específicas da polícia). Além
disto, os "valores" que eles criam não são lucros que serão distribuídos aos acionistas,
mas a conquista de uma série de "bens" coletivos valiosos, como a redução da vitimi-
zação ou o aumento da segurança, que justificam os investimentos públicos em suas
atividades.
O desafio de desenvolver urna estratégia organizacional no setor público está,
então, em encontrar algumas características da missão geral da organização, que se-
rão apoiadas com maior ou menor entusiasmo pelas autoridades políticas e legais do
ambiente que a cerca; se isto for feito, será possível a valorização pela comunidade; e
tal valorização pode ser conseguida pelas capacidades operacionais existentes na or-
ganização ( ou nela desenvolvidas corretamente).
Se forem propostos como novas estratégias organizacionais de policiamento, os
conceitos de policiamento comunitário ou de policiamento para solução de proble-
mas são mais bem entendidos, porque eles procuram redefinir os objetivos gerais de
policiamento, alterar os principais programas operacionais e as tecnologias nas quai
a polícia tem se baseado, e encontrar a legitimidade e a popularidade do policiamen-
to, em novas bases (Andrews, 1971; Moore e Stephens, 1991 ). Eles buscam fazer isto
não só nas mentes dos líderes e dos executivos da polícia, mas também nas mentes e
nas ações dos policiais que estão nas ruas, e nas expectativas e avaliações dos lidere.
políticos e dos cidadãos.
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POLICIAMENTO MODERNO
E é contra o que está por trás daquilo que tem sido a estratégia dominante no policia-
mento americano moderno - o conceito de "policiamento profíssionaí" - que as rei-
vindicações desses novos conceitos de policiamento comunitário e policiamento para
solução de problemas podem ser vistas, entendidas e avaliadas com mais facilidade.
É claro que a uniformidade essencial do policiamento americano fica mais óbvia
nas estruturas organizacionais. Os departamentos de polícia americanos são, tipica-
mente, divididos em uma força de patrulheiros -que constitui 60% ou 70% dopes-
soal do departamento - e uma divisão de detetives - que entra com outros 8% ou
15% (Farrner, 1978). Os departamentos de polícia têm também, sempre, equipes
( squadsj especiais, dedicadas a atividades especializadas, tais como, investigações so-
bre narcóticos, crimes cometidos por menores, trânsito, e armamentos e táticas espe-
ciais. Uma divisão administrativa responsabiliza-se por garantir que a organização
seja abastecida com veículos, postos e delegacias policiais, fundos operacionais, mão-
de-obra e por prestar contas desses recursos junto às autoridades municipais.
O estilo administrativo da organização é formalmente hierárquico, e quase-mi-
litar (Bittner, 1970). Cada policial tem uma patente e é obrigado a obedecer ordens
daqueles que estão em patentes superiores à dele. Como parte do regulamento, são
codificados procedimentos e normas cuidadosos que regem a conduta dos policiais.
Uma das tarefas mais importantes dos oficiais superiores é verificar que a conduta
dos policiais mais novos esteja de acordo com o regulamento. As políticas, como se-
ria previsível, vêm de cima para baixo e espera-se obediência. A pessoa que está no
comando é responsável pela atuação da unidade.
Essa estrutura formal direciona a atividade em um ambiente de trabalho muito
diferente daquele das organizações militares e do ambiente da linha de produção clás-
sica, para o qual foi originalmente criado (Wilson, 1989). As condições atuais de tra-
balho envolvem um ou dois policiais trabalhando sozinhos, sem uma supervisão
próxima (Rubinstein, 1973). Os confrontos costumam seguir padrões, mas é difícil
descrevê-los corno rotineiros. Das situações costumam surgir aspectos pouco co-
muns, que requerem iniciativa e inventividade. Resumindo, 0 trabalho se parece mais
com um pronto-socorro hospitalar do que com uma organização militar na guerra
ou a linha de produção de uma fábrica.
O que realmente determina como os departamentos de polícia funcionam, não é
a estrutura organizacional formal ou a cadeia de comando, mas as táticas operacionais
mais importantes ou programas em que a polícia confia (Wilson, 1989). Essencialmen-
te, há três táticas desse tipo: o patrulhamento (tanto aleatório como direcionado), a
resposta rápida para pedidos de serviço e a investigação retrospectiva de crimes. No
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POLICIAMENTO MODERNO
tar contra o crime. Na medida em que isso seja verdade, a distinção entre policia-
mento profissional e luta contra o crime sinaliza a não-finalização do projeto de re-
formas que buscava incorporar as normas legais, dentro dos departamentos de polí-
cia, como sendo valores importantes a serem seguidos em suas operações, ao invés de
serem vistas como restrições às operações de luta contra o crime. Estes valores per-
manecem, em sua maioria, fora da cultura policial.
Todavia, com exceção dessa contradição que permanece, o policiamento profis-
sional foi adotado e desenvolvido como uma estratégia coerente de policiamento.
Quase sempre é difícil para alguém, dentro ou fora da profissão, imaginar qualquer
outro estilo de policiamento. Se alguém olhar por trás desta estratégia dominante de
policiamento, verá, porém, importantes limitações - mesmo se compará-la com os
objetivos anunciados de controle de crimes graves (Neustadt e May, 1986; Kelling e
Moore, 1988). A estratégia parece ainda mais limitada quando alguém pergunta so-
bre questões mais amplas, a respeito de corno os departamentos de polícia podem ser
mais bem usados, hoje em dia, para melhorar a qualidade de vida nas cidades. Isto
implica necessariamente em lidar de fato com o crime e a violência. Mas também
significa achar modos de lidar com as drogas, com o medo e pôr às claras a rede de
obrigações familiares e comunitárias. Tais objetivos podem não estar sendo definidos
como assuntos de polícia agora. Entretanto, estão próximos o suficiente dos atuais
objetivos da polícia, e o potencial da polícia é de alto valor na sua transmissão, tor-
nando-os importantes para a polícia redefinir suas operações e criar uma contribui-
ção melhor para solucioná-los.
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POLíCIAM ENTO MODERNO
o sistema de justiça criminal têm tido uma boa atuação conseguindo manter o crime
nos níveis atuais.
Essas observações bem podem ser apropriadas e corretas. Mas, se a polícia é só
um dos fatores (e, aparentemente, não muito importante) no controle do crime, isso
deveria diminuir suas reivindicações de que sua verba e sua autoridade devam cres-
cer quando o crime cresce. E também sugere aos executivos de polícia o bom senso
de ir procurar popuJaridade e legitimidade para sua instituição em outras bases que
não no controle efetivo do crime.Ainda assim, tais implicações não foram totalmente
aceitas no policiamento. A polícia gostaria de ter as duas coisas: ser vista como im-
portante, até mesmo fundamental, no combate nacional ao crime, e não ser responsá-
vel pelo crescimento das taxas do crime.
l. Fraqueza nos Métodos Operacionais. Há, porém, noticias piores para a estraté-
gia profissional de policiamento. Duas décadas de pesquisas lançaram dúvidas sobre
a eficácia operacional das principais táticas em que a polícia atualmente se baseia.
ão podemos mais estar confiantes de que o patrulhamento detenha o crime (Kelling
et al., 1974), de que os detetives, trabalhando apenas com as evidências da cena do
crime, possam resolver os crimes ( Greenwood, Chaiken e Petersilia, 1977), ou de que
a resposta rápida resulte na prisão dos criminosos (Departamento de Polícia de
Kansas City; 1977-1979; Scott, 1981; Spelman e Brown, 1984; para uma outra visão,
ver Larson e Cahn, 1985). Nem podemos ter certeza de que as detenções - mesmo
quando seguidas por acusação bem-sucedida, culpabilidade e reclusão - produzam
intimidação generalizada ou especifica, ou sequer reabilitação (Blurnstein, Cohen e
Nagin, 1978). Ainda podemos confiar na incapacitação legal de alguns criminosos
para controlar alguns crimes (Cohen, 1978; Greenwood e Abrahamse, 1982). E certa-
mente é exagero dizer que tais táticas não tenham efeito sobre os níveis do crime.
Todavia, hoje está desmoronando a confiança que tínhamos, há uma década, na es-
tratégia profissional de policiamento como um conjunto de programas operacionais
no controle do crime.
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POLICIAMENTO MODERNO
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POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...
ções que podem conduzir a ele, do que ficar esperando para capturar criminosos
quando os crimes acontecem.
A ação preventiva ser o foco da ação policial leva, eventualmente, a uma preocu-
pação de que a polícia, continuando com a estratégia de policiamento profissional,
ignore a contribuição potencial de muitos indivíduos e organizações fora do depar-
tamento de polícia, em relação aos objetivos de controle e prevenção do crime. Há
muito tempo isto tem sido óbvio para os chefes de polícia, que pedem aos cidadãos
para chamar sua polícia local e apoiá-la, e muitos departamentos têm feito um esfor-
ço para que os cidadãos se juntem aos esforços para evitar arrombamentos, usando
meios como a identificação (marcação) de seus bens ou as inspeções de segurança.
Mas os críticos argumentam que a polícia não pensa o suficiente, ou com cuidado
suficiente, na maneira de mobilizar os esforços individuais e coletivos dos cidadãos,
ou em como usar as facilidades de outros órgãos governamentais, como escolas, co-
missões de licenciamento e departamentos de recreação para agir eliminando algu-
mas das condições que originam os crimes ( Goldstein, 1979).
4. As Solicitações dos Cidadãos por Serviços da Polícia. Observem que estas críti-
cas ao policiamento profissional são feitas dentro de uma concepção de policiamento
que estabelece o controle do crime como o mais importante, e talvez único, objetivo
do policiamento. Na sua essência, estas críticas procuram por métodos mais efetivos
e de maior alcance no controle do crime. Mas outras críticas à atual estratégia de po-
liciamento começam a romper essa referência (Moore e Trojanowicz, 1988). Elas têm
suas raízes nas observações do que de fato acontece nos departamentos de policia e
levantam questões problemáticas sobre se a polícia deve estar centrada unicamente
na reação aos crimes mais sérios.
Muitos dos chamados por serviços da polícia não comunicam crimes sérios e
um número menor ainda comunica crimes em andamento (Wycoff, 1982). Ao con-
trário, os chamados em geral pedem vários serviços. Urna grande maioria desses cha-
mados envolve emergências que podem deteriorar rapidamente e chegar a péssima
conseqüências, a não ser que alguém socorra rapidamente. Mas tais emergências ra-
ramente são criminosas. São, quase sempre, emergências sociais, do tipo brigas do-
mésticas que ainda não se tornaram briga de foca, ou estão relacionadas a criança
sozinhas na rua à noite, ou uma senhora de idade que ouviu ruídos e ficou com medo,
ou emergências de saúde, como doses excessivas de drogas ou abortos.
Em grande parte, um departamento de policia que siga a estratégia de cornbat
ªº crime profissional, está inclinado a ver estes chamados como "lixo'; pois desperdi-
çam seus recursos e capacidades especiais e os distraem do trabalho principal, qu
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POLICIAMENTO MODERNO
estar pronto para lidar com crimes sérios, onde e quando eles acontecerem. A única
razão para a polícia aceitar tais chamados é que eles trabalham vinte e quatro hora
por dias, sete ruas por semana e estão conectados aos cidadãos por telefones e rádios.
Para estar apta a lidar com o crime, ela precisa trabalhar desta forma. Mas a polícia
que está comprometida com o policiamento profissional acredita que é um erro per-
der muito tempo com estes chamados que não se relacionam com missões.
Há uma forma diferente de ver estes chamados. Alguns podem ser precursores
de crimes futuros e, se forem encarados seriamente agora, podem prevenir um crime
mais tarde. Isto com certeza é verdade nos casos de violência doméstica (Wilt et aL,
1977). Sucessivamente, as respostas a estes chamados podem ser meios significativos
de a polícia estabelecer uma presença confiável na comunidade. Por sua vez, isto pode
levar ao crescimento do fluxo de informações provenientes da comunidade e ao im-
pedimento de crimes maiores (Skogan e Antunes, 1979). Nos dois casos, uma melho-
ria no atendimento dos chamados "lixo" pode melhorar as condições do controle do
crime pela polida.
Uma forma mais radical de ver estes chamados é vê-los como solicitações rele-
vantes à polícia, e como pistas de como os cidadãos pensam que a polícia deveria ser
usada (em oposição ao que ela mesma pensa). Talvez, os chamados "lixo" possam ser
vistos como algo que "serve como uma luva» à missão policial. Se os cidadãos cha-
mam porque estão com medo, ou porque precisam de ajuda em emergências de saúde
ou sociais, talvez a polícia deva pensar sobre estes chamados como sendo o centro de
sua missão, e não a periferia.
Esse ponto fica mais crítico quando a polícia promove encontros com os cida-
dãos para mobilizar a ajuda destes: a polícia sempre descobre que os cidadãos estão
bem menos interessados do que ela esperava em falar sobre roubos e arrombamen-
tos (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Ao invés, eles parecem estar preocupados com
problemas de "qualidade de vida~ tais corno crianças barulhentas, venda de drogas
na frente de todo mundo, pichações e edifícios degradados, que parecem perigosos.
Em resumo, os cidadãos continuam a chamar a atenção da polícia para problemas
que são diferentes daqueles que a polícia assume, para si mesma, como sendo seu
objetivo principal.
Isto levanta questões a respeito de continuar importante e viável uma estratégia
que dá pouca atenção às preocupações dos cidadãos em favor das preocupações e
atenções operacionais da polícia.
5. Profissionalização Incompleta. A atual estratégia de policiamento também tem
desapontado os cidadãos e a polícia por falhar tanto no estabelecimento da legitírní-
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POLICIAM ENTO CO M U N ITÁRIO E PO LICIAM EN TO PARA A ...
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POLICIAM ENTO MODERNO
upervisão e às críticas externas. Também isso fez com que ela se sentisse no controle
de seu próprio destino. Mas na realidade, com o tempo, a falta de uma responsabi-
lização constante enfraqueceu os departamentos de polícia. Sem qualquer diáJogo
formal contínuo, sobre seus objetivos gerais e seu desempenho, entre a polícia, a su-
pervisão política e a comunidade, a polícia ficou sem meios de melhorar seu status.
Ela podia evitar críticas, mas assim era difícil ganhar elogios. Como resultado, sua
posição tendeu à estagnação.
em avaliações contínuas, totais [aggregate), de sua atuação, a polícia se tornou
extremamente vulnerável ao efeitos dos estragos feitos por incidentes individuais, que
se tornaram o centro de intensa cobertura pelo noticiário. Um tiroteio ou um caso de
negligência adquiriam uma importância enorme na cabeça do público, na faJta
de um contexto maior para poder compreender e avaliar o incidente em si.
GraduaJmente, a polícia foi se distanciando das aspirações, desejos e preocupações
dos cidadãos. Cada vez mais, o trabalho importante a ser feito era definido pela polí-
cia, ao invés de ser decidido pelos contribuintes, cujos impostos pagavam seus salários
e compravam seus equipamentos. É verdade que a polícia permaneceu responsável por
atender os pedidos de serviço dos cidadãos. Mas em cada caso, a decisão sobre se o caso
era urgente ou não, dependia do julgamento da polícia. Tendo se vinculado operacio-
nalmente aos cidadãos apenas pelos sistemas 911, a polícia não podia ver nem ouvir os
cidadãos sobre problemas que não estavam envolvidos em incidentes específicos. E
como havia muitos destes problemas, a polícia começou a ser vista, cada vez mais, como
sem importância em relação aos problemas dos cidadãos.
Finalmente, do ponto de vista dos executivos e lideres da polícia, com o isola-
mento da responsabilização externa, tornou-se difícil para eles estimular suas pró-
prias organizações a executar suas tarefas. Pela imagem tradicional de independência
profissional e de forte liderança, um chefe de polícia isolar-se das pressões políticas
supostamente aumentaria sua grandeza e controle sobre o departamento e daria a ele
a liberdade de mapear o futuro da organização. No entanto, na realidade, o efeito foi
tornar o chefe de polícia mais vulnerável às exigências de suas tropas. Isto é particu-
larmente verdade, num mundo onde muitos chegam à chefia vindos de dentro de
seus departamentos já atolados em obrigações contínuas com amigos desse departa-
mento, e em que, a fim de que o moral não decline, os chefes de polícia sentem obriga-
ção de apoiar suas tropas. Estas poderosas influências informais sempre tornam os
chefes defensores de suas organizações e de seu pessoal, ao invés de administrar a
organização em benefício do público. Parece que uma responsabilização externa forte
teria, em relação às suas organizações, fortalecido o poder dos chefes, e teria feito pa·
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POLICIAMENTO COMUNJTÁR!O E POLICIAMENTO PARA A ...
recer que os valores adotados nas operações das organizações refletiam, de fato, os
valores que os cidadãos gostariam de ver refletidos.
Para o policiamento, o segundo maior impedimento para a legitimação e me-
lhoria da posição profissional foi que a polícia nunca pareceu adotar inteiramente os
valores constitucionais, que eram o único meio seguro de atingir esses objetivos. Na
hierarquia de valores da sociedade, a luta contra o crime é importante, mas é menos
importante do que as regras da lei. Na medida em que a polícia adotou a luta contra
o crime como sua principal razão de ser, algumas possibilidades de avanço foram in-
terrompidas. Os valores constitucionais eram valores dos advogados, não da polícia.
Na medida em que a polícia falhou em adotá-los (e, algumas vezes, mesmo quando
os adotou), procuradores e juízes viram a polícia como suspeita. Ela também era sus-
peita aos olhos dos repórteres que cobriam sua atuação. E, toda vez que ocorria um
incidente em que os valores legais pareciam ter sido sacrificados por conveniência do
controle do crime, ou pelo desejo individual de policiais por dinheiro ou vingança, a
polícia era vulnerável aos ataques externos. Em resumo, mesmo com a estratégia de
reforma, ela estava se apoiando nos valores errados.
A falta de mecanismos de responsabilização efetiva e a relutância da polícia
em adotar valores constitucionais minaram os esforços da reforma estratégica para
fazer crescer a legitimidade e o status profissional da polícia. As tentativas de basear
a legitimidade em padrões educacionais e profissionais reconhecidos não preen-
cheram a lacuna. Como resultado, as fundações do policiamento parecem vacilantes,
as organizações em si muito vulneráveis ao escândalo e os líderes da polícia ten-
dem a servir de bode expiatório.
6. O Crescimento da Segurança Particular. Uma última crítica à estratégia de
policiamento profissional é que ela não tem permitido aos departamentos públi-
cos de polícia assegurar sua parte no mercado de serviços de segurança. Nas dua
últimas décadas está ocorrendo um enorme crescimento em segurança privada.
(Shearíng e Stenning, 1981; Cunningham e Taylor, 1985; Shearing, neste livro). Cada
vez mais, os cidadãos americanos confiam mais em outros mecanismos do que no
policiamento público para protegê-los e acalmar seus medos de serem vítimas de
crime (Lavrakas e Lewis, 1980; Lavrakas et al., 1981; Skogan e Maxfield, 1981 ·
Lavrakas e Skogan, 1984). Compram cadeados, armas e cachorros em quantidad
crescentes, patrulham seus próprios bairros em números crescentes. E se juntam
para comprar serviços de segurança privada, de firmas comerciais - algumas vez
até mesmo de órgãos públicos (Reiss, 1985 ).
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POLICIAM ENTO MODERNO
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POLICIAMENTO COM U N !TÁ RIO E POLICIAMENTO PARA A ...
leva a sério a noção de que situações podem dar origem ao crime e que esse pode ser
evitado pela mudança nas situações que parecem estar originando os chamados de
serviço (Clarke, l 983). O desafio da estratégia do policiamento p,tra solução de pro-
blcmas é imaginar e criar uma resposta efetiva e aplicável para resolver os problemas
137
PO LICIAM ENTO MO DERN O
que não estão aparentes. Essa pode incluir, e quase sempre inclui, prender desordeiros
ou enviar policiais para patrulhar certos lugares em determinadas horas (Eck e
pelman, 1987, pp. 43-44). Mas o ponto importante, é que a resposta não está, neces-
ariarnente, limitada a essas formas tradicionais de respostas pela policia. O desafio
está em usar outros mecanismos além das prisões, que produzam soluções e que pro-
curem, dentro e fora do departamento, por capacidade operacional utilizável.
Alguns exemplos concretos, tirados do trabalho pioneiro de Eck e Spelman, tor-
nam mais claros estes pontos abstratos (Eck e Spelman,1987; Spelman e Eck, 1989):
Em 1984, os roubos de veículos estacionados perto dos estaleiros de r-ewport News cons-
tituíam cerca de 10% de todos os crimes relalados em Newport News. Um policial, designado
para analisar e resolver esse problema criminal, descobriu que a maioria dos crimes ocorria em
algumas áreas de estacionamento. Entrevistando policiais, detetives e membros da força de se-
gurança privada dos estaleiros e aqueles que já tinham sido presos e condenados por roubos
nesta área, o policial foi capaz de identificar um pequeno número de suspeitos pelos crimes
que ocorriam. Essa informação foi passada aos patrulheiros da área, que passaram a interrogar
mais agressivamente os suspeitos rondando a área e conseguiram fazer prisões à vista de todos.
Além disso, o policial conseguiu valiosas informações dos presos sobre o que tornava um carro
um alvo atraente. Essa informação tem sido usada, por empregados e pelas forças de segurança
privada, para desenvolver e implementar estratégias preventivas. Os roubos decresceram 55%
(de 51 ao mês, para 23 ao mês) desde que começaram os interrogatórios de campo e as prisões
de criminosos reincidentes (Eck e Spelman, 1987, pp. 73-77).
a primavera de 1985, Gainesville, na Flórida, foi atingida por uma epidemia de roubos
em lojas de conveniência. A polícia pensou que os roubos fossem obra de um ou dois crimino-
sos reincidentes. Uma pesquisa da descrição dos suspeitos provou o contrário: muitos crimi-
nosos diferentes estavam, subitamente, roubando lojas de conveniências. Policiais designados
para analisar o problema perc:cberam que as lojas que estavam sendo roubadas eram diferentes
das outras, seu interior era menos visível pelo lado de fora (principalmente suas caixas regis-
tradoras), tendiam a manter mais dinheiro em caixa e tinham só um funcionário traba-
lhando durante a madrugada. Depois, entrevistaram os criminosos que tinham sido prc-
POLICIAMENTO COMUNITARJO E POLICIAMENTO PARA A ...
505 por roubos a lojas e descobriram que os ladrões sempre evitavam lojas de conveniências
com mais de um funcionário.
Estas descobertas foram apresentadas a uma associação local de comerciantes que havia
sido formada para ajudar a lidar com o problema. A polícia ficou surpresa com o fato de os
comerciantes rejeitarem sua proposta de mudar sua forma de agir para tornar suas lojas menos
vulneráveis. Sem intimidação, a policia criou um reguJamento local exigindo que os proprie-
tários removessem das janelas os anúncios que, da rua, bloqueavam a visão do interior da loja;
que as caixas registradoras fossem postas em lugar visível da rua; que instalassem câmeras de
segurança na loja e luzes no estacionamento; que limitassem a quantidade de dinheiro no cai-
xa; e que colocassem dois funcionários, treinados em técnicas de prevenção de crimes, no tur-
no da madrugada. Apesar da oposição constante dos comerciantes, a Municipalidade aprovou
o regulamento. Depois de sua aplicação, os roubos caíram 65 por cento no total e 75 por cento
à noite (Eck e Spelman, 1987, pp. 5-6).
Mas permanece discutível o que foi, exatamente, que provocou a queda nas ta-
xas de roubos. Alguns argumentam que a principal explicação foi a prisão de um pe-
queno número de criminosos que estavam cometendo estes crimes (Sherman, 1990).
Do ponto de vista dos interessados na solução de problemas, entretanto, o que im-
porta é que parece plausível que as condições específicas da situação, que se tornou o
centro das investigações, eram causas importantes dos roubos e que a força policial
foi capaz de persuadir, através da força de suas análises, o governo da cidade a passar
da polícia para os comerciantes um pouco da responsabilidade em lidar com o pro-
blema. Mas para isto, a polícia ainda deveria estar respondendo aos chamados por
roubos e explicando para todos os outros cidadãos porque eles não podiam fornecer
maiores serviços policiais para eles.
2. Policiamento Comunitário. A idéia fundamental por trás do policiamento co-
munitário, ao contrário, é a de que o trabalho conjunto efetivo entre a policia e a
comunidade pode ter um papel importante na redução do crime e na promoção da
segurança (Skolnick e Bayley, J 986; Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). O policiamen-
to comunitário enfatiza que os próprios cidadãos são a primeira linha de defesa na
luta contra o crime. Conseqüentemente, para que estes esforços possam ser melhor
mobilizados, é necessário muito raciocínio. Uma técnica importante é a polícia abrir-
se para os problemas que as comunidades identificam.
Abrir o departamento para problemas nomeados pelas comunidades sempre afe-
ta o que a policia entende como sua finalidade, e também afeta
nem sempre as comunidades identificam problemas de crimes scri
principal preocupação. Quando os cidadãos expressam suas preocupa
dos se tornam tão importantes quanto sua vitimização atual, Os fatores que precipi-
139
POLICIAM ENTO MO D ERNO
tam os medos quase sempre são outras coisas que não os crimes sérios (Skogan 1986).
1
Assim, o policiamento comunitário muda a visão que se tem da finalidade da polícia,
e também a de seus meios.
O conceito de policiamento comunitário também muda o raciocínio acerca das
bases da legitimidade da polícia. No policiamento comunitário, a justificativa para o
policiamento não é só sua capacidade de, com custo baixo, reduzir o crime e a violên-
cia enquanto preserva os direitos constitucionais básicos, mas também sua habilida-
de em relação às necessidades e desejos da comunidade. A satisfação e a harmonia da
comunidade se tornam bases importantes da legitimidade, junto com a competência
na luta contra o crime e a conformidade com a lei. A política, no sentido de sensibili-
dade e responsabilização por parte da comunidade, reaparece como virtude, e como
uma base expJicita da legitimidade da polida.
Desse modo,o policiamento comunitário não só vê a comunidade como um meio para
chegar aos objetivos de controle do crime, mas também como um fim a ser alcançado. De
fato, como estratégia geral, o policiamento comunitário tende a ver a luta efetiva contra o
crime mais como um meio para permitir que as instituições comunitárias floresçam e fa-
çam seu trabalho, e não o contrário. (Stewart, 1986; Turnin, 1986). O policiamento comu-
nitário também busca tornar o policiamento mais sensível às preocupações dos bairros.
Nada disso tem a intenção de tornar a polícia inteiramente submissa às comuni-
dades e aos seus desejos. A polícia precisa continuar defender uma série de valores que
as comunidades nem semprevaJorizam. Por exemplo, a polícia precisa defender ajus-
tiça no tratamento dos criminosos e a proteção de seus direitos constitucionais contra
a vingança de uma comunidade furiosa. A polícia precisa defender e procurar justiça
na distribu1ção para toda a população de urna cidade dos serviços de proteção financia-
dos publicamente, ao invés de destiná-los para os bairros mais ricos. E os executivos da
polícia devem manter o controle sobre coisas tais como a designação de pessoal espe-
cial e o estabelecimento de políticas departamentais gerais e seus procedimentos, para
que o empreendimento não deíxe de funcionar como uma instituição de toda acida-
de, se tornando um simples amontoado de vários departamentos independentes. Sob
a estratégia de policiamento comunitário, os departamentos de polícia podem setor-
nar mais sensíveis e responsáveis para com as solicitações dos cidadãos,
Um exemplo de policiamento comunitário em ação pode ser útil para ilustrar
estas idéias abstratas (Vera Institute of Justice, 1988):
e seus pontos no conjunto popular em que morava. O informante reclamava que o prédio
estava inundado de traficantes e compradores, que ocupavam apartamentos e vagavam pe-
los corredores, fazendo negócios. Os moradores do prédio e outros membros da comunida-
de estavam assustados e amedrontados [ ... J. A primeira medida do policial foi marcar uma
reunião com a associação de inquilinos. Um grande número de residentes compareceu e o
policial iniciou a discussão, em que as condições do prédio foram descritas claramente.
Entretanto, o policial insistiu que não deveriam ser dados detalhes específicos, nem deve-
riam ser feitas acusações, já que alguns dos traficantes estavam presentes para observar e
intimidar os outros [ ... J. A reunião mostrou claramente que a maior parte dos moradores
tinha uma atitude comum em o relação ao problema, mas que, como o tráfico de drogas é
ilegal, eliminar o problema é responsabilidade do departamento de polícia. Estava claro o
que eles queriam: que a polícia limpasse o prédio, usando patrulhamento mais freqüente e
expulsando ou prendendo os traficantes.
O policial acreditava ser essencial convencer os inquilinos de que não podiam esperar
passivamente que o problema fosse resolvido para eles, e tinham de se tornar participantes
ativos da solução. Argumentou que a polícia não poderia concentrar em um só prédio toda a
atenção que os inquilinos desejavam e que os moradores precisavam agir, não só como relatores
do problema, mas também assumir alguma responsabilidade na eliminação dele. O policial
sugeriu a formação de uma patrulha de inquilinos[ ... ] para suplementar a atividade policial e
prometeu seu apoio à patrulha. Os inquilinos concordaram e formaram sua própria unidade
de patrulha.
No prazo de duas semanas, a associação de inquilinos tinha se transformado, de uma or-
ganização limitada e dividida, em um grupo muito mais forte e unido. A associação estabele-
ceu uma patrulha vinte quatro horas do prédio, monitorando e anotando a presença de todos
que entravam nele [ ... ) O policial conduzia patrulhas verticais no prédio, cinco ou seis vezes
por dia[ ... ] e regularmente informava as unidades especiais de narcóticos do Departamento
de Polícia sobre a situação. Além disto, encontrou-se com representantes do Departamento de
Preservação das Habitações Populares, com os Conselheiros Municipais, com o Escritório de
Serviços de Família f ... ] estes diferentes recursos colaboraram dando informações aos inquili-
nos, trabalhando na renovação dos apartamentos e na assistência pela escolha responsável de
futuros inquilinos, para garantir que, quando os traficantes atuais fossem expulsos, o proble-
ma não iria começar de novo, com novas caras (pp. 11-12).
141
POLICIAM ENTO MODERNO
volvem uma comunidade maior. Além disso, enquanto a solução de problemas sem-
pre começa com problemas nomeados pela policia, muito, departamentos que se
comprometeram com a solução de problemas têm desenvolvido mecanismo, para
consultar as comunidades locais, para descobrir quais são os problemas do ponto de
vista da, comunidades. Se isto ocorrer como uma coisa de rotina, o policiamento para
solução de problemas, virtualmente, se confunde com o policiamento comunitário.
O policiamento comunitário foi criado para deixar a comunidade nomear os proble-
mas e concentrar-se no que a policia, em parceria com a comunidade, pode fazer para
lidar com os problemas nomeados. Isto geralmente requer raciocínio e imaginação e,
por isto, é sempre confundido com o policiamento para solução de problema,.
Apesar das superposições, cada conceito tem seu próprio impulso (Moore e
Trojanowicz, 1988) A solução de problemas enfatiza a reflexão e a análise, acima
da cooperação comunitária. O policiamento comunitário procura fixar a atenção da
organização não só nas suas operações internas, mas, de preferência, em como está se
desenvolvendo sua cooperação com a comunidade. Para enfatizar, um departamento
de polícia voltado para a solução de problemas pode falhar, por se tornar muito cen-
trado em problemas que a polícia pensou serem importantes e por não responder
suficientemente aos problemas nomeados pela comunidade. Um departamento
orientado para a comunidade pode se tornar excessivamente concentrado em man-
ter seu relacionamento com a comunidade, esquecendo que deveria montar opera-
ções para reduzir o crime, a vitimização e o medo.
Assim, em níveis abstratos e estratégicos e num nível operacional concreto, como
uma filosofia operacional, os conceitos de policiamento para solução de problemas e
comunitário parecem diferir entre si tanto como diferem do policiamento profissio-
nal. Enquanto os exemplos concretos são apresentados aqui como forma de expor as
diferenças de abordagem, eles também nos lembram que, no final, estes níveis abs-
tratos e estratégicos são importantes não como simples abstrações, mas como meios
que podem ser usados para influenciar a conduta dos policiais em campo.
Os atos mais importantes, através dos quais se supõe que essas novas estratégia
devam influenciar a conduta da polícia, são: autorizar policiais, individualmente, a
juntar dados sobre situações que estão por trás dos incidentes, de modo que as cau-
sas ocultas possam ser compreendidas; ao lidar com problemas, ser cuidadoso com
os projetos de operações policiais; estabelecer medidas para determinar se alguém
foi bem sucedido; ao projetar soluções efetivas, e ao executar as soluções, reconhecer
o importante papel da comunidade na nomeação de problemas que pedem solução;
ver que o objetivo da luta contra o crime pode ser melhor perseguido pelo estabeleci-
mento de relações mais confiáveis com as comunidades que são policiadas; e ter cons-
ciência de que a polícia tem oportunidades mais amplas - do que o reconhecido no
conceito de policiamento profissional - de prevenir e controlar o crime, promover a
segurança e aliviar parte do perigo, da dor e da frustração de se viver nas cidades d
hoje.
Entretanto, para realizar estas coisas - para fazer estas idéias abstratas funciona-
rem, dando um direcionamento útil aos policiais em atividade - são nccessãrias mu-
danças importantes nas formas como os departamentos de polícia são estruturados e
administrados. E também nas formas como seus objetivos e filosofia operacional sã
entendidos. Não é suficiente ter uma idéia geral. Não é suficiente até mesmo ter a idéia
14
POLICIAM ENTO MODER
Pior ainda, como mudanças de estratégia sempre envolvem uma redefinição tan-
to dos objetivos como dos meios, não fica nada claro qual critério deverá ser usado
para avaliar o sucesso. Obviamente, é importante saber se, no controle do crime, a
nova estratégia é mais, ou menos, bem sucedida do que a antiga. Mas a questão é se,
ao mudar a estratégia básica do policiamento, também se tornaram importantes no-
vos critérios como a redução do medo ou a restauração da qualidade de vida, e, se
isto ocorreu, como tais critérios podem ser medidos. Também pode ser importante
avaliar a estratégia em termos de suas conseqüências institucionais no longo prazo,
assim como sua eficácia operacional: por exemplo, se a policia, com o tempo, tor-
nou-se mais ou menos obediente à lei; se, em relação à segurança privada, ela se
tornou mais ou menos importante no suprímento de serviços de segurança nascida-
des do país; e se aumentou ou diminuiu o status profissional do policiamento.
POLICIAM ENTO COM U NITARIO E POLICIAM ENTO PARA A ...
145
POLICIAMENTO MODERNO
O teste mais rigoroso e longo sobre solução de problemas como uma estratégia
para o policiamento de uma cidade está em uma avaliação do departamento de polí-
cia de Newporr News (Eck e Spe!man, 1987). Os investigadores identificaram, com
precisão, estes dois aspectos como sendo importantes para serem esclarecidos: pri-
meiro, se os esforços em resolver problemas eliminaram ou diminuíram os proble-
mas combatidos; e, em segundo, se o departamento foi capaz de continuar tais ativi-
dades em uma base contínua e disseminada - isto é, como uma forma rotineira de
procedimento (Eck e SpeJman, 1987, p. 65).
- 146
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...
147
POLICIAM ENTO MODER
gue"os poJidais podem resolver problemas como parte de sua rotina diária; desgos-
tam de resolver probJemas; e seus esforços quase sempre são bem sucedidos" (Eck e
pelman, 1987, p. xxv),
148
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...
Seis dias de tumultos caus,1dos por problemas r Jciais e de direitos civis, em 1965, cm\ \'atts. região de Los Angeles,
em que v.lrias pessoas rnorrcram (N. da T.).
149
POLICJAMENTO MODERNO
des geográficas, cada uma com três a cinco carros básicos de patrulha. Cada área ficou
ob o encargo de um tenente. Em uma inovação importante, o tenente comandava não
ó as unidades de patrulha, mas também as unidades de detetives e os representantes
das unidades especializadas, como trânsito, narcóticos e juvenis, dependendo dos pro-
blemas da área. Como resultado, os tenentes se tornaram mini-chefes de territórios
menores. Diziam-lhes que eram responsabilizáveis por uma só coisa: "Que melhora-
ram as condições nas suas áreas de incumbência, ou que não pioraram". Aqui estava o
primeiro modelo moderno do que está se tornando policiamento comunitário.
Nesta época, pelos meados dos anos de 1970, muitos departamentos estavam ex-
perimentando o policiamento por equipe. Geralmente eram resultados positivos o que
as avaliações feitas mostravam: ao serem lançados e mantidos, os programas parece que
gozavam de popularidade, entre os cidadãos e a policia, e pareciam produzir algumas
melhoras nas condições dos bairros, incluindo a redução do crime ( Sherman, Milton e
Kelly, 1973; Koenig, Blahna e Petrick, 1979).
Entretanto, outros estudos documentaram a enorme dificuldade de, em depar-
tamentos comprometidos com a luta profissional contra o crime, introduzir e man-
ter o policiamento em equipe. Em Dallas, um habilidoso executivo da polícia, apoia-
do por substanciais recursos externos, foi incapaz de implementar um programa de
reforma (KeUing e Wycoff, 1978). Em muitas outras cidades, programas bem sucedi-
dos de policiamento em equipe eram inexplicavelmente abandonados, apesar de seu
aparente sucesso (Sherman, Milton e Kelly, 1973). Até Los Angeles, em 1979, abando-
nou o policiamento por equipe (Kennedy, 1986, p. 8).
Permanece obscuro o rnotívo pelo qual o policiamento por equipe parece ter de-
saparecido, apesar de seu aparente sucesso. Alguns culpam a diminuição dos recur-
sos da polícia e o aumento dramático nos chamados por serviços, o que tornou im-
possível, para os grandes departamentos de polícia, respeitar o compromisso de
manter a responsabilidade geográfica. Outros vêem o culpado na oposição determi-
nada dos administradores de nível médio, que se ofenderam com o aumento da in-
dependência e da autonomia dos sargentos e dos patrulheiros que trabalhavam nas
equipes (Sherman, 1986, p. 365). Outros, ainda, acham que os esquemas caíram de-
vido ao poder da "cultura" policial, que prefere o isolamento profissional ao compro-
misso próximo com a comunidade. Qualquer que seja a razão, pouco a pouco tor-
nou-se claro que o policiamento por equipe não podia se introduzido e mantido dentro
de organizações cuja cultura não pudesse suportá-lo e cujo propósito dominante fosse
outro. Enquanto a tarefa mais importante da organização fosse atender os chamados
na hora, e enquanto a organização permanecesse uma íngreme hierarquia de cornan-
150
POLIClAM ENTO COM UN!TARIO E POLICIAM ENTO PARA A ...
151
POLICIAM ENTO MODERNO
'o original -rubber gun', significando uma missão sem import.\ncia, dada como castigo ao policial (N. da T.).
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...
A diferença mais importante era que estes programas eram projetados, uta-
dos e avaliados fora dos departamentos de polícia.
15
POLICIAMENTO MODERNO
2. Este foi
dade eragerenciado pelaciví
formada por unidade
s. de Relações Comunitárias do Departamento de Polícia de Portland, mas a uni·
f:':'f
ACADEMIA OE POLICIA MILITAI!
IELIOTac.1
POLICIAMENTO COMUNTTARIO E POLICIAMENTO PARA A ...
mudando da preocupação com o crime para a preocupação com o medo do crime, esse
como um problema separado. O medo começou a ser importante: em parte porque
seus custos estavam cada vez mais sendo reconhecidos como um dos maiores compo-
nentes, senão o maior, de todos os custos sociais do crime (Cohen, Miller e Rossman,
1990,pp. 64-79); e, em parte, porque estava ficando claro que o medo do crime estava,
curiosamente, desconectado dos níveis objetivos de vitimização (Skogan, 1987). Assim
que o medo foi reconhecido como um problema específico, os experimentos com pa-
trulhas a pé se tornaram muito mais importantes, porque sugeriam que, potencialmen-
te, importava muito o efeito de redução do medo pela patrulha a pé.
Essa linha de pensamento foi encorajada quando Wilson e Kelling (1982) publi-
caram "Broken Windows" ["Janelas Quebradas"] no Atlantic Monthly, com o argu-
mento de que o medo não só é um problema específico mas também a causa tanto do
crime como da degradação de bairros. Eles argumentavam que os pequenos aconte-
cimentos e incivilidades que amedrontam as pessoas, longe de serem uma distração
para os departamentos de polícia, deveriam ser identificados como alvos-chave da
ação policial. A desordem constante, se deixada sem atenção, pode levar a mais de-
sordem, crime e degradação dos bairros. Mais recentemente esses argumentos têm
sido apoiados por algumas evidências empíricas (Skogan, 1990).
Impressionados por tais argumentos, órgãos policiais começaram a alterar seus
procedimentos, para ver se eles influenciavam os níveis de medo na comunidade e,
por sua vez, interrompiam os ciclos de mais medo, crime e declínio. O Departamen-
to de Polícia de Los Angeles conduziu esforços de redução do medo no Distrito de
Wilshire (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Ao invés de usar mais patrulhas policiais,
o Departamento de Polícia do Condado de Baltimore resolveu reagir a alguns assas-
sinatos assustadores com esforços continuados para descobrir e suavizar as origen
do medo (Taft, 1986; Kennedy, 1990). O Instituto Nacional de Justiça financiou doi
grandes experimentos - em Houston, Texas e em Newark, Nova Iersey -, para desco-
brir se a polícia podia reduzir os níveis do medo com atividades como aumentar a
patrulha a pé, criar minipostos policiais nos bairros, publicar comunicados ou punir
severamente as desordens nos transportes público (Pate et al., 1986).
As conclusões dos experimentos em redução do medo foram basicamente
encorajadoras - ao menos no que diz respeito à capacidade da polícia em tranqüili-
zar os medos. James Q. Wilson resumiu os resultados dos dois experimentos: "Em
Houston [ ... J a abertura de postos policiais nos bairros, o contato com os cidadãos
para saber de seus problemas e o estímulo à formação de organizações de bairro, ond
não existiam, pode ajudar a reduzir o medo do crime e, mesmo, reduzir o nível atual
155
POLJ CI AMENTO MODERNO
-=
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...
157
POLlCT AMENTO M ODER
ção governamental muito poderosa e intrometida. Esses pontos servem para nos lem-
brar que uma das razões da aguda concentração em crimes graves, parecendo ser tão
apropriada na estratégia de policiamento profissional, era não só para ajudar a polí-
cia a ser bem sucedida nesta tarefa, mas também a mantê-la longe de outros assuntos
ociaís, de importância limitada em tal tarefa. Na medida em que qualquer cresci-
mento do poder da polícia pode ser visto como uma ameaça, no longo prazo, para a
liberdade, era importante manter a polícia concentrada apenas nos crimes graves e
dependente, fundamentalmente, dos métodos reativos de patrulha e investigação.
Os pontos 7-9 (aplicação da lei de forma discriminatória, erosão das liberdade
civis e distribuição desigual dos recursos da polícia) centram-se na possibilidades de
que determinados esforços - em fazer a polícia se adequar a valores legais importan-
tes, tais como integridade, imparcialidade e respeito pelos direitos constitucionais dos
suspeitos de crimes-, da última geração de reformadores, sejam minados, por trazer
a polícia em contato, de novo, com os políticos - os velhos inimigos destes valores. Os
políticos ameaçam tais valores porque se acredita que a distribuição desigual de po-
deres privados e de privilégios molda o policiamento (Black, 1980). Na medida em
que a polícia for trazida, de novo, para um contato próximo com as comunidades,
alguns dos mais importantes sucessos de reformas passadas estarão ameaçados.
As três últimas críticas (perda de controle administrativo, perda da responsabi-
lização e do controle cidade como um todo e perda do profissionalismo) refletem a
convicção de que um controle estrito, centralizado, seria a única forma de assegurar
que a polícia executaria de forma competente o seu trabalho e ficaria de acordo com
os valores legais importantes que devem guiá-la. Na medida em que o policiamento
para solução de problemas e o policiamento comunitário encorajam a descentraliza-
ção, tanto o controle como as demarcações eficientes de toda a cidade estão ameaça-
das por qualquer mudança nesta direção.
O medos que temos do policiamento para solução de problemas e do policia-
mento comunitário são medos naturais, associados ao afastamento de uma poderosa
série de crenças e suposições que vinham nos guiando no passado. Discutivelmente,
estes medos são característicos de qualquer período "revolucionário", em que valores
importantes e crenças, que, por muito tempo, têm guiado o caminho para o progres-
so, são questionados por novas idéias. Entretanto, dizer que as críticas são psicologi-
camente poderosas porque estão alinhadas com nossas crenças e suposições anterio-
res, não é descrédito para seu conteúdo essencial. De fato, existem valores sociais
duradouros envolvidos na estratégia de policiamento profissional que de fato conti-
nuam a definir virtudes importantes das organizações policiais. É simples nos lem-
158
POLICIAM ENTO COM UNITARIO E POLICIAM ENTO PARA A ...
brarrnos de que, algumas vezes, é difícil ser totalmente objetivo sobre novas possibili-
dades, quando estamos amarrados a compromissos passados de forma tão apertada
que nós não podemos encontrar espaço para imaginar como as coisas podem ser di-
ferentes.
Assim, para defender destas críticas significativas o policiamento para solução
de problemas ou o policiamento comunitário, é necessário considerar, mais uma vez,
os argumentos feitos ao policiamento comunitário e para solução de problemas, nos
termos dos valores que eram tão importantes na estratégia de policiamento profissio-
nal: a saber, a maior concentração no controle do crime, como principal objetivo da
polícia; o interesse em limitar o poder da polícia; a promoção de valores legais, como
tratamento justo, a não intromissão e o constitucionalismo; e a confiança no controle
centralizado para atingir estes objetivos.
159
POLICIAMENTO MOOERNO
gumentar que o crime não seja um problema premente para as comunidades urba-
nas. E parece difícil argumentar que a eficácia no combate ao crime não será diluída
e for pedido à polícia que assuma responsabilidades adicionais.
Os defensores do policiamento para solução de problemas e do policiamento
omunitário argumentam, entretanto, que não é o controle do crime que deve per-
der sua ênfase. Eles concordam que o controle do crime, com eficiência, deva perma-
necer o principal critério para avaliar as estratégias da polícia. Mas, dizem eles, há
maneiras melhores de controlar o crime do que as técnicas habituais de policiamento
profissional. Em particular, estão interessados em técnicas que se centralizem menos
na reação aos crimes e mais na prevenção, e que se apóiem menos na própria polícia
e mais nas capacidades comunitárias e em outros órgãos públicos.
Também argumentam que muitas atividades, embora não pareçam diretamente
atividades de controle do crime, podem, mesmo assim, ajudar a construir relações
com as comunidades, que vão aumentar a eficácia do controle do crime no futuro e
que são, de qualquer forma, valiosas na redução do medo e na melhora da qualidade
de vida dos bairros. Por exemplo, lidar com situações de perturbações leves, pode
não só paralisar os medos na comunidade e melhorar seu moral, como também au-
mentar as probabilidades de que os cidadãos cheguem a ajudar a polícia a resolver os
crime (Wilson e Kelling, 1982; Skogan, 1990).
Assim, o verdadeiro alvo de quem defende o policiamento para solução de proble-
mas e o policiamento comunitário não é o controle do crime como ponto dominante
nos objetivos da polícia; ao contrário, é o equacionamento de um ponto central exclusivo
no controle do crime, perseguido através de uma série específica de táticas operacionais
com controle eficaz do crime. Na visão deles, uma abordagem um pouco mais indireta
pode conter mais potencial para controlar o crime do que os métodos diretos do policia-
mento profissional, e podem,ainda mais,conquistar outros benefícios importantes, como
a redução dos medos e a melhora da confiança dos cidadãos na polícia.
160
POLICIAM ENTO COM U N ITARIO E POLICIAM ENTO PARA A ..•
161
PO!.ICIAMENTO MODERNO
trole social, mas, também, para produzir uma alternativa às vinganças particulares e,
nos esforços de controle, para melhorar a justiça geral. Nesse aspecto, a polícia é, mui-
to mais, o bastião dos valores democráticos do que uma ameaça a eles, e a melhorfa
de sua posição na comunidade pode se tomar mais urna celebração de tais valores do
que um ataque a eles.
162
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...
profissional estimulando os valores legais nos departamentos de polícia tem sido in-
completa. Em muitos departamentos, valores legais ainda são vistos mais como res-
trições opressivas, do que objetivos importantes a serem expressos e protegidos em
operações policiais.
Parte da razão para isto, seria porque tais valores têm sido impostos de fora, ao invés
de serem adotados de dentro dos departamentos. Parece, então, importante que, para
dirigir as operações de seus departamentos, muitos chefes - que comprometeram seus
departamentos com o policiamento para solução de problemas e comunitário -tenham
passado um tempo desenvolvendo declarações explícitas de valores, e que a proteção de
valores constitucionais apareça de forma ainda mais predominante nessas declarações do
que nas declarações de muitos outros departamentos de polícia (Wasserman e Moore,
1988). É claro que palavras no papel não são o mesmo que um compromisso cultural,
mas é uma das formas para ser criada a cultura que dá apoio a estes valores.
Pode ser importante, também, que departamentos de polícia, ao adotarem o policia-
mento para solução de problemas e comunitário, com freqüência se vejam em situações
em que alguns grupos que estejam se apossando de direitos alheios vão pressioná-los a
agir, ou, também, para resolver disputas entre cidadãos que tenham, cada um deles, quei-
xas razoáveis. Ao lidar profissionalmente com tais situações, a polícia pode descobrir por
sisó as razões pelas quais não pode se comportar de forma ilegal. E também podem aca-
bar transmitindo aos cidadãos porque também eles, cidadãos, devem desenvolver tole-
rância pelos direitos dos outros. Em resumo, na experiência de negociar soluções para
problemas entre varias partes interessadas, a polícia vai aprender a confiar nos princípio
legais. Por sua vez, isto poderá encorajá-la a se tornar "juiz das esquinas': assim como
"políticos das esquinas" (Muir, 1977). A polícia também pode redescobrir porque, há
muito tempo, foi considerado mais adequado que ela fosse parte do ramo judicial do
governo e não do executivo, e, por meio disto, pode descobrir um compromisso com
valores legais que há muito tempo saíram de sua memória.
Seria incorreto ser muito otimista sobre estas possibilidades. E é correto estar pre-
ocupado com a ameaça que a política distrital e dos bairros representa para as opera-
ções policiais feitas com justiça. Mas, com razão, pode-se argumentar que o enfoque
absoluto na eficácia do controle do crime encoraja a polícia a ver os valores legais mais
como restrições, do que como objetivos. Se a responsabilidade maior da polícia fosse
ordenar as relações na comunidade, ela poderia, com maior freqüência do que agora,
achar que os valores legais são guias úteis para uma conduta apropriada.
De qualquer forma, as preocupações com valores legais nos lembram que
mcnto para solução de problemas e o comunitário devem ser vistos como estratégias qu
POLICIAMENTO MODERNO
F. Resumo
164
POLICIAM ENTO CO M U N ITÁRIO E PO LICIAM EN TO PARA A ...
Pollyannn, personagem da literatura infanto-juvenil, cujo "jogo do contente" consiste em fie.ir feliz com o que
quer que aconteça (N. dn T.).
165
POLJCT AM ENTO MODERNO
Para que uma nova estratégia de policiamento seja atraente, a mudança da atual
estratégia dos departamentos de polícia para a tal nova deve ser algo realizável. Não é
suficiente que haja evidências de que essa nova estratégia pode, com sucesso, contro-
lar o crime e promover a segurança. Não é suficiente que o conceito se oponha aos
valores dos céticos.
ão é fácil mudar urna estratégia geral de urna organização (Sparrow, 1988; Brown,
1989). O fato de nenhuma organização policial nos Estados Unidos ter feito essa mudan-
ça com sucesso é urna evidência poderosa de como isto é díflcíl. Entretanto, muitos exe-
cutivos da polícia começaram esse processo, revelando que os obstáculos previsíveis não
são inteiramente insuperáveis e fornecendo pistas de quais métodos específicos podem
ser úteis na solução de problemas (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990).
A. Recursos Limitados
166
POLICIAM ENTO COM UNITA RI O E POLIC! AM ENTO PARA A .•.
167
POLICIAMENTO MODER
proativa pode atender chamados de cidadãos que, de outra forma, acionariam maio-
res recursos policiais.
Assim, fica perfeitamente claro que os executivos da polícia estão sem recurso
para implementar o policiamento comunitário. Mas alguns estão tentando achar os
meios para fazê-lo.
B. Incerteza e Responsabilização
Com certeza isto é um problema, mas tem uma solução que consiste em criar
um suporte externo para a mudança, que vai manter o comissário e o departamento
de polícia responsáveis por novos padrões e não pelos antigos (Moore, 1990). Kevin
Tucker fez isto no começo da mudança do Departamento de Polícia da Filadélfia, e
foi isso que fez com que Sir Kennerh Newman, em Londres, na Inglaterra, e John
Avery, em New South Wales, na Austrália, pudessem avançar o tanto que eles conse-
guiram nas mudanças em suas organizações (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). A
mobilização de um suporte externo para a mudança também é compatível com o
objetivo de atrair recursos adicionais de fontes externas, pois um suporte externo é
sempre um caminho para novos recursos.
Provavelmente, o maior obs:tácuJo que quem quiser implementar uma nova es-
tratégia de policiamento vai enfrentar é a díficuldade de mudança dentro da atual
cultura de policiamento (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Essa cultura está pro-
fundamente arraigada nas mentes e no íntimo das pessoas que agora fazem o traba-
lho (Manning, neste livro). E é apoiada pelos arranjos adminístrati vos atuais.
São possíveis três abordagens para mudar a cultura. Primeiro, a organização de-
verá estar aberta para muito mais pressão externa do que atualmente está. Isto signí-
=
-
POLJClAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...
fica adotar a abertura como um valor e mudar a estrutura da organização, de tal for-
ma que todos na organização fiquem muitos mais expostos a contatos importantes
com as comunidades do que estão atualmente (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990).
Isto exige que os executivos da policia tomem medidas para tirar os policiais de den-
tro de seus carros e os administradores médios de trás de suas mesas e relatórios.
Contatos próximos com as comunidades devem ser feitos nestes níveis, assim como
no nível do chefe.
Segundo, os valores dominantes da organização precisam estar claros (\'Vasser-
man e Moore, 1988). Esse passo é crítico para estabelecer os termos de responsabili-
zação e para estimular parcerias com g,rupos externos. Isto também é crítico para
anunciar, para quem está dentro do departamento de polícia, o que é esperado e a
quais valores importantes eles devem servir. Isto é especialmente importante nas or-
ganizações policiais em que a supervisão direta não pode controlar o comportamen.
to, porque muito do trabalho acontece fora da observação dos supervisores.
Terceiro, devem ser mudados, do sistema administratívo atual. os aspectos in-
consistentes com os novos valores. Isso indui mudanças de organizações funcionais
centralizadas, para organizações geográficas, descentralizadas.
pessoal estimulado pelo espírito de serviço, ao invés de pelo espírito ue arenrura: e
premiá-los mais por manter a paz em suas rondas, do que pelo número de prisões.
Isto significa mudar a avalíacãn das atuações, diminuindo o
enfatizam os níveis do crime, o volume de prisões e a velocí
aqueles que medem a vitimizaçâo, o medo e a satisfação da co
dade do seniço policial. Só se os sistemas
mensagem consistente com a estratégia ge:
blemas e o comunieãrío, tanto para os policiais ín
nistradores, a estratéeia será implementada com sucesso.
. coxcursos
POLJCIAM ENT ODERNO
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