ESPECIAL

La prórroga de la competencia
en los juicios contencioso-administrativos

Luis Alberto HUAMÁN ORDÓÑEZ*

Uno de los temas abordados, y aprobados, en el Primer Pleno Jurisdiccional en materias

RESUMEN
constitucional y contencioso-administrativa fue la aplicación de las reglas del proceso ci-
vil sobre la prórroga de competencias al proceso contencioso-administrativo. El autor,
luego de desarrollar en detalle la figura de la competencia en materia territorial, señala
que existen dos tipos de prórroga en el proceso: una convencional, acordada por las par-
tes, y una tácita, que puede darse a favor del demandante o a beneficio del emplazado. Sos-
tiene que el Pleno debió dirigirse solamente a esta última.

I. ALCANCES GENERALES A PRO- adelante: PCA), encontramos el tratamien-

PÓSITO DEL PRIMER PLENO JU-
RISDICCIONAL EN MATERIAS
CONSTITUCIONAL Y CONTENCIO-
SO-ADMINISTRATIVA DE 2016
Con fecha del dos de febrero de 2016 apa-
rece en el diario oficial El Peruano el Pri-
mer Pleno Jurisdiccional en materias
constitucional y contencioso-administrativa
dentro del cual, en aquello referido al proce-
so contencioso-administrativo (de aquí para
to y análisis de la prórroga de la competencia
en este proceso regulado en el Decreto Supre-
mo N° 013-2008-JUS (TUO); sobre lo soste-
nido, atendiendo a que la competencia nor-
malmente se encuentra depositada en la ley,
por aplicación del principio de legalidad al
efecto recogido en el artículo sexto1 del Códi-
go Procesal General, procederemos a analizar
cuidadosamente dicha figura en el PCA2, tras
lo cual nos enfocaremos en emitir algunos

* Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Consultor externo de Palomino Guerra Abogados. Docen-
te universitario.
1 Artículo 6 CPC.- Principio de legalidad e irrenunciabilidad de la competencia: “La competencia solo puede ser es-
tablecida por la ley.
(...)”.
2 HUAMÁN ORDÓÑEZ, L. Alberto. La Administración frente a la Jurisdicción: el proceso contencioso admi-
nistrativo comentado. Análisis y críticas. Jurista Editores, 2ª edición corregida y aumentada, Lima, junio 2014,
pp. 675-702.

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comentarios sobre el sentido de dicho Pleno.
Para esto, nos enfocaremos en el escrutinio
de la competencia territorial enfilada al PCA,
procediendo al análisis de la intervención pre-
toriana ante una lectura sesgada o literal de
las disposiciones jurídicas en materia compe-
tencial en el PCA.
II. LA COMPETENCIA COMO FORMA
DE REPARTO DE LA DIVISIÓN DEL
TRABAJO EN EL MODO DE JUZGAR
LAS ACTUACIONES U OMISIONES
DE LA ADMINISTRACIÓN
La competencia judicial es una parcela de ese
poder jurídico denominado jurisdicción que se
le entrega a los jueces (en realidad, hoy, a di-
versos agentes: Tribunal Constitucional, árbi-
tros, comunidades campesinas, etc.) para ven-
tilar diversos asuntos litigiosos ante su sede.
Esto nos lleva a sostener que la competen-
cia ayuda, en una suerte de filtro, a determi-
nar qué juez verá un asunto y no otro. En este
sentido, un juez penal se encuentra impedido
constitucional y legalmente de ver asuntos re-
feridos a contratos públicos así como de ali-
mentos; por otro lado, un juez civil no pue-
de ver asuntos relacionados a colusión, tráfico
de influencias, tráfico ilícito de drogas, etc.
Como es de advertirse, la competencia es
una modulación de ese poder jurídico llama-
do jurisdicción. Tratándose del PCA, la exi-
gibilidad de la competencia es de necesidad,
pues se vincula a que un juez en concreto, el
contencioso administrativo, se obliga por la
ley a tratar determinados temas controversia-
les en esta materia. Esto es de notable inte-
rés pues, de otra parte, ayuda a encaminar el
tratamiento de las controversias derivadas de
la interacción administrativa entre el ciudada-
no y los poderes públicos, esto es, la Adminis-
tración. Así pues, la competencia se traduce
en la necesidad de dividir el trabajo de resol-
ver las controversias a efectos de otorgar pre-
dictibilidad de parte de quien acude a solici-
tar justicia a los Tribunales, lo que nos lleva a
sostener que la competencia se constituye en
expresión de la división del trabajo del juzga-
dor3 a efectos de que cada juez trate ante su
despacho determinadas cuestiones controver-
siales que necesitan verse resueltas haciéndo-
se necesario acudir a Carrión Lugo, quien pre-
cisa lo siguiente:
“(…) la idea de competencia implica dis-
tribución de trabajo entre los jueces, recu-
rriendo a una serie de criterios. En efec-
to, todos los jueces tienen la facultad de
dirimir conflictos. Pero no todos los jue-
ces (…) tienen la facultad de dirimir todos
los tipos de conflictos que se presentan en
el territorio. Por ello, es que a cada juez o
grupo de jueces se les ha atribuido la ca-
pacidad de conocer determinados tipos de
conflictos”4.
Precisamente, la división del trabajo en la ac-
tividad judicial presenta una evidente arqui-
tectura constitucional pues, por una parte, se
encuentra proscrito que cualquier autoridad

3 Expediente N° 968-2007, considerando séptimo, de la 3ª Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de

Lima sobre Dirimencia de Competencia: “La competencia por razón de territorio tiene sustento en la necesidad de
distribuir a través del territorio de un país los órganos jurisdiccionales encargados de impartir justicia, acercándolos
de esta manera a las partes o al lugar donde se producen los hechos o se encuentran intereses en conflicto. La com-
petencia por razón de la materia o especializada, procura brindar al justiciable una atención de acuerdo a la naturale-
za del conflicto, para lograr una respuesta puntual y lo más certera posible. La competencia funcional se refiere a la
jerarquía de los órganos jurisdiccionales en el conocimiento de los procesos, en primera, segunda y tercera instancia
de ser el caso”.
4 CARRIÓN LUGO, Jorge. Tratado de Derecho Procesal Civil. Vol. I, Grijley, Lima, enero 2000, p. 91.

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que no sea el juez com- ley se encuentra reconoci-

petente deba tratar deter- do en el artículo 139, in-
minado asunto controver- La competencia judicial es ciso 3, de la Constitución
sial5, y de otra parte, le una parcela de ese poder en el sentido de que: ‘Nin-
toca al legislador estable- jurídico denominado juris- guna persona puede ser
cer anteladamente la diná- desviada de la jurisdic-
mica de los trámites judi- dicción que se les entrega a ción predeterminada por
ciales a efectos de que los los jueces para ventilar diver- la ley, ni sometida a pro-
conflictos puedan ser con- sos asuntos litigiosos ante su cedimiento distinto de los
ducidos adecuadamente sede. previamente establecidos,
ante el juez con compe- ni juzgada por órganos ju-
tencia para tal proceder6, risdiccionales de excep-
de modo tal que el conflicto no sea direccio- ción ni por comisiones especiales creadas
nado en perjuicio de quien solicita justicia o al efecto, cualquiera [que] sea su denomi-
de quien debe soportarla. Es que, precisamen- nación’. El contenido del referido derecho
te, la justicia ordinaria encuentra soporte en el consiste en dos exigencias: 1) que quien
principio de pesos y contrapesos que ocasiona juzgue sea un juez o un órgano que ten-
el ejercicio del poder, lo que trae, por delan- ga potestad jurisdiccional, garantizándo-
te, el principio del juez natural; precisamente, se, así, la interdicción de ser enjuiciado
el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre por un juez excepcional, o por una comi-
lo señalado de manera enfática en los térmi- sión especial creada ex profeso para de-
nos siguientes: sarrollar funciones jurisdiccionales, o que
dicho juzgamiento pueda realizarse por
“Que de autos se infiere que el demandan- comisión o delegación, o que cualquiera
te considera afectado su derecho al pro- de los poderes públicos pueda avocarse al
cedimiento preestablecido por ley, porque conocimiento de un asunto que deba ser
a su juicio es la Cuarta Sala Especializa- ventilado ante un órgano jurisdiccional.
da en lo Contencioso Administrativo de En segundo lugar: 2) que la jurisdicción
Lima la competente para conocer sobre su y competencia del juez sean predetermi-
reclamación y no el Juzgado Especializa- nadas por la ley, por lo que la asignación
do en lo Contencioso Administrativo. Al de competencia judicial necesariamen-
respecto, debemos precisar que el derecho te debe haberse establecido con anteriori-
al juez natural o juez predeterminado por dad al inicio del proceso, garantizándose

5 Artículo 139 Constitución 1993: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

(...)
2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendien-
tes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (…)”.
(...)”.
6 Artículo 139 Constitución 1993: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(...)
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento dis-
tinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones espe-
ciales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.
(…)”.

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así que nadie pueda ser juzgado por un iii) el juez del lugar donde se produjo el silen-
juez ex post facto o por un juez ad hoc”7. cio administrativo.

1. La competencia territorial. Inje- 1.1. La competencia por razón de territo-

rencia de la labor jurisprudencial
en ampliar favorablemente, en for-
mato pro actione, los alcances del
artículo 10 del TUO
El legislador, abriendo la parte referida a los
sujetos del proceso, deposita el tratamien-
to de la competencia por razón de territorio
en el artículo 10 del TUO estableciendo los
alcances de tal atribución jurídica en las si-
tuaciones siguientes que funcionan como po-
derosas reglas de fijación competencial en el
esquema siguiente: i) el juez del lugar del do-
micilio del demandado, ii) el juez del lugar
donde se produjo la actuación enjuiciable, y
rio depositada en el juzgador del lugar
del domicilio del demandado. Impor-
tantes precisiones cuando la Admi-
nistración tiene más de una sede o
repartición
Atendiendo a que, de modo general, la po-
sición pasiva en juicio es soportada por la
Administración8 y, excepcionalmente, por al-
gunos privados en determinadas situaciones
en solitario9 o junto con los poderes públicos10
y otros que, por estricta permisión legal, son
calificados como entes públicos11, el juzga-
dor en función del tema territorial será com-
petente donde tiene su sede la Administración

7 STC Exp. N° 01868-2011-PA/TC, fdm. 3 (Cooperativa de Vivienda Javier Pérez de Cuellar Limitada vs. Poder Ju-
dicial y contra los vocales integrantes de la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República.
8 Artículo 15 TUO LPCA.- Legitimidad para obrar pasiva: “La demanda contencioso administrativa se dirige con-
tra:
(…)
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.
(…)”.
9 Artículo 15 TUO LPCA.- Legitimidad para obrar pasiva: “La demanda contencioso administrativa se dirige con-
tra:
(…)
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo
expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 13 de la presente Ley.
(…)”.
10 Artículo 15 TUO LPCA.- Legitimidad para obrar pasiva: “La demanda contencioso administrativa se dirige con-
tra:
(…)
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral.
(…)
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación im-
pugnada en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 13 de la presente Ley.
(…)”.
11 Artículo 15 TUO LPCA.- Legitimidad para obrar pasiva: “La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
(…)
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en
virtud de concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemen-
te, según corresponda”.

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emplazada. Esta modalidad de competencia artículo diecisiete del Código Procesal

plantea el reto de encontrarse ante Adminis-
traciones Públicas cuya actividad va más allá
de su sede al tener más de una repartición en
un punto geográfico distinto al de la sede mis-
ma. Ante dicho dilema, consideramos pru-
dencial acudirse el código procesal general
para superar dicha situación12. Precisamente,
la Corte Suprema ha determinado el emplazar
a la Administración enjuiciada en cualquiera
de las sedes donde desarrolla sus actividades
acudiendo al artículo 17 del cuerpo procesal
civil13, el cual establece una fórmula bastan-
te elástica cuando se trata de emplazar a per-
sonas jurídicas; en este orden de ideas, el Tri-
bunal Supremo nacional precisa lo siguiente:
“Cuarto: que, si bien es cierto que la Ofi-
cina de Normalización Previsional tiene
su sede principal en la ciudad de Lima,
así también tiene su ámbito de acción a
nivel nacional, por lo que puede estable-
cer dependencias en cualquier lugar del
territorio nacional, conforme lo dispo-
ne el artículo tres del Reglamento de Or-
ganización y Funciones de la Oficina de
Normalización Previsional –Resolución
Suprema numero trescientos seis - dos
mil uno - EF–, por consiguiente, goza de
múltiples domicilios, y en aplicación del
Civil, la entidad puede ser demandada a
elección del demandante, ante el juez del
domicilio de la sede principal o el de cual-
quiera de sus domicilios en donde ocurrió
el hecho que motiva la demanda o don-
de sería ejecutable la pretensión reclama-
da; Quinto: que, al haber hecho el actor
use de la facultad conferida por el artículo
diecisiete del Código Procesal Civil, cabe
concluir que la Sala Civil de Ica es un ór-
gano territorialmente competente a elec-
ción del demandante; más aún si en ga-
rantía del derecho de acceso a la justicia
y el derecho de defensa, que no se pue-
de ver afectado por el mayor costo econó-
mico que implicaría para el demandante
litigar en la ciudad de Lima, cuando ello
puede evitarse al contar la entidad deman-
dada con una Oficina Departamental en la
ciudad de Ica, sito en la avenida Abraham
Valdelomar numero doscientos veinticua-
tro - Urbanización Luren; por estos funda-
mentos, y de conformidad con el artículo
cuarenta y uno del Código Procesal Civil:
Dirimieron el conflicto negativo de com-
petencia a favor de la Sala Civil de Ica;
Ordenaron que dicha Sala continúe con el
trámite del proceso conforme a sus atribu-
ciones (…)”14.

12 Artículo 27 CPC.- Competencia del Estado: “Es juez competente el del lugar donde tenga su sede la oficina o repar-
tición del Gobierno Central, Regional, Departamental, Local o ente de Derecho Público que hubiera dado lugar al
acto o hecho contra el que se reclama.
Cuando el conflicto de intereses tuviera su origen en una relación jurídica de Derecho Privado, se aplican las reglas
generales de la competencia.
Las mismas reglas se aplican cuando la demanda se interpone contra órgano constitucional autónomo o contra fun-
cionario público que hubiera actuado en uso de sus atribuciones o ejercicio de sus funciones”.
13 Artículo 17 CPC.- Demanda a persona jurídica: “Si se demanda a una persona jurídica, es competente el juez del do-
micilio en donde tiene su sede principal, salvo disposición legal en contrario.
En caso de contar con sucursales, agencias, establecimientos o representantes debidamente autorizados en otros lu-
gares, puede ser demandada, a elección del demandante, ante el juez del domicilio de la sede principal o el de cual-
quiera de dichos domicilios en donde ocurrió el hecho que motiva la demanda o donde sería ejecutable la pretensión
reclamada”.
14 Resolución N° 06, del 9 de marzo del 2006, Competencia N° 4133-2006-Ica-Lima (Felicitas Angelita Andrade de
Meza vs. Oficina de Normalización Previsional, ONP), de la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de
la Corte Suprema de Justicia de la República, sobre conflicto negativo de competencia entre la 2ª Sala Civil de Ica
y la 1ª Sala Contencioso Administrativo de Lima, sobre impugnación de resolución administrativa.

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Cualquiera de las reglas es un particular cuales-

propuestas por el cuerpo quiera que ocupa la po-
procesal civil –la del ar- Tratándose del proceso con- sición de legitimado pa-
tículo 17 o 27– suplen la tencioso-administrativo, no sivo relacionado con el
deficiente situación de juzgamos adecuado que en debate procesal en torno
hecho recogida en el ar- a la actuación adminis-
tículo 10 del TUO cuan- el caso de un conflicto jurídico- trativa que se lleva a en-
do la Administración tiene administrativo, puedan las par- juiciamiento, el artículo
más de una sede y toda- te convenir la prórroga. 10 del TUO determina
vía más cuando esta no como juzgador competen-
se ubica, ciertamente, en te al del lugar del domici-
el lugar principal donde lio del demandado, con-
ejercita sus actividades el ente público empla- cordante con la parte primera del artículo 14
zado en juicio, generalmente la ciudad capi- del cuerpo adjetivo general15, debiendo te-
tal; razonamiento que de modo análogo pue- nerse en cuenta en parte, para su emplaza-
de emplearse, sin ningún riesgo, tratándose miento, las reglas de domicilio precisadas
de aquellos particulares que al ejercitar fun- en el inciso primero del artículo 21 de la le-
ción administrativa o prestar servicios públi- gislación del procedimiento general –la Ley
cos adquieren, por regulación legal, el mem- N° 27444, Ley del Procedimiento Adminis-
brete de Administración Pública. trativo General (LPAG)– a las cuales cabe
acudir solo en aquellos casos en que la actua-
1.2. La competencia por razón de territo-
ción administrativa enjuiciada tiene sustento
rio depositada en el juzgador del lugar
en un procedimiento previo16 y únicamen-
del domicilio del demandado. Deteni-
te, en defecto de ellas, acudir emplazando al
miento en la situación del domicilio
demandado al domicilio declarado en el do-
del administrado-particular emplaza-
cumento nacional de identidad, emplazarlo
do en el proceso
en cualquiera de sus domicilios de tener va-
En aquellas situaciones en las que el empla- rios17 o recurrir a los edictos ante la ignoran-
zado en juicio contencioso administrativo cia del domicilio del emplazado18.

15 Artículo 14 CPC.- Demanda a persona natural: “Cuando se demanda a una persona natural, es competente el juez del
lugar de su domicilio, salvo disposición legal en contrario.
(…)”.
16 Artículo 21 LPAG.- Régimen de la notificación personal: “21.1. La notificación personal se hará en el domicilio que
conste en el expediente (…).
(…)”.
Consideramos inaplicable, en este punto de cara al juicio contencioso administrativo, la regla establecida en la se-
gunda parte del artículo 21 inciso 1 de la LPAG cuando esta sostiene que la notificación personal se hará también en
el último domicilio que la persona a quien deba notificar haya señalado ante el órgano administrativo en otro proce-
dimiento análogo en la propia entidad dentro del último año pues aquí el ciudadano-demandante deberá echar mano
de la dirección domiciliaria que consta en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec).
17 Artículo 14 CPC.- Demanda a persona natural: “(…) Si el demandado domicilia en varios lugares puede ser deman-
dado en cualquiera de ellos.
(…)”. (La cursiva nos corresponde).
18 Artículo 165 CPC.- Notificación por edictos: “La notificación por edictos procederá cuando se trate de personas (…)
cuyo domicilio se ignore. En este último caso, la parte debe manifestar bajo juramento o promesa que ha agotado las
gestiones destinadas a conocer el domicilio de la persona a quien se deba notificar.
(…)”.

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1.3. La competencia por razón de territo-
rio en función del lugar donde se pro-
dujo la actuación enjuiciable: el cri-
terio razonable y proporcional para
determinar “el lugar donde se produ-
jo la actuación materia de la deman-
da” es donde el actuar de la Adminis-
tración se desencadena en perjuicio
del administrado, esto es, donde sur-
ten sus efectos negativos
El legislador recoge, como medida o tamiz de
la competencia territorial en el proceso con-
tencioso administrativo, el que dicha compe-
tencia recaiga en el juez del lugar donde se
produjo la actuación enjuiciable: aquí, de lo
señalado, el criterio de valoración de la com-
petencia judicial se mide en función al lugar
de producción de la actuación enjuiciable que
es sustento de la demanda. Con lo dicho, que-
remos precisar que con este supuesto compe-
tencial se plantea un enorme reto al adminis-
trado: el de poder corroborar dónde se genera
o inicia la actuación administrativa tildada de
contraria a Derecho, dónde la Administración
Pública realiza las labores destinadas a resol-
ver –con actividad material, técnica o jurí-
dica– la situación afectada por dicha actua-
ción y dónde finaliza el iter actuativo. Y es
que la regulación estudiada nos habla del lu-
gar de producción de la actuación adminis-
trativa (“lugar donde se produjo la actuación
materia de la demanda”), esto es, donde el
19 Artículo 427 CPC.- Improcedencia de la demanda: “El juez declarará improcedente la demanda cuando:
(…)
4. Carezca de competencia;
(…)”.
20 Artículo 12 TUO LPCA.- Remisión de oficio: “En aquellos casos en los que se interponga demanda contra las ac-
tuaciones a las que se refiere el artículo 4, el juez o Sala que se considere incompetente conforme a ley remitirá de
oficio los actuados al órgano jurisdiccional que corresponda, bajo sanción de nulidad de lo actuado por el juez o Sala
incompetente”.
60
actuar de la Administración Pública se desen-
cadena en perjuicio del administrado, vale de-
cir, dónde se producen o irradian sus efectos
nocivos mas no, como incorrectamente en-
tienden muchos jueces, en el lugar donde la
Administración ha elaborado o a expedido la
actuación juzgada, lo que ha traído como co-
rrelato, en la práctica, encontrarse ante nume-
rosas e incongruentes situaciones de contien-
das de competencia, planteo de excepciones
de incompetencia hasta converger, con gran
gasto de tiempo procesal, en una desacertada
declaratoria de improcedencia, en aplicación
del artículo 427 inciso 4 CPC19, sin reparar
en el TUO que obliga, sin chistar, al direc-
tor del proceso a remitir de oficio20 los actua-
dos del proceso de considerarse incompetente
el juzgador ante quien se articuló la deman-
da. En orden a lo señalado, el demandar en el
lugar de producción de la actuación adminis-
trativa enjuiciable no debe llevarnos tampoco
al extremo de entender que tiene que empla-
zarse en mérito a dicha regla, acogiéndonos a
la pauta de competencia territorial, a la enti-
dad expidiente del acto administrativo en últi-
ma instancia, ya que el artículo 10 está pensa-
do, pro actione, en función del afectado (“es
competente para conocer el proceso conten-
cioso administrativo en primera instancia, a
elección del demandante”) y no en línea con
la Administración, por lo que, ante la incer-
tidumbre en el mantenimiento o no de la de-
manda en el lugar elegido por el accionante
 ESPECIAL

debe privilegiarse, por favorecimiento del el silencio administrativo. El legislador, al re-

proceso21, la fórmula electiva del actor al en-
contrarnos en presencia de una regla jurídi-
co-procesal facultativa, abierta a las opciones
predeterminadas por el propio legislador y no
jurídico-procesal imperativa.
Finalmente, con base en las razonamientos an-
tes expuestos, atendiendo a que el contencio-
so-administrativo es un juicio que gira en torno
a una pretensión procesal destinada a contra-
riar una actuación administrativa dañosa (“vio-
la, desconoce o lesiona un derecho o interés le-
gítimo”, deja establecido el inciso primero del
artículo 206 y “viola, afecta, desconoce o le-
siona un derecho o un interés legítimo” predi-
ca el inciso primero del artículo 109 ambos de
la Ley del Procedimiento General Administra-
tivo) debe entenderse, reiteramos, que el lugar
de producción de la actuación administrativa
es el lugar donde el actuar de la Administración
se desencadena en detrimento del ciudadano.
1.4. La competencia territorial en razón
al lugar de producción del silencio
administrativo
El TUO finalmente recoge en el artículo 10 la
posibilidad de que la parte actora pueda ele-
gir, entre las alternativas dadas por dicha re-
gulación, al juez del lugar donde se produjo
coger expresamente esta precisión, que no-
sotros ubicamos en la regla competencial del
lugar donde se produjo la actuación materia
de la demanda, busca evitar que la interpreta-
ción de la regulación genere dudas en cuanto
al tema de la actividad administrativa en omi-
sión traducida en inactividad formal; de dicho
modo, se recoge la competencia jurisdiccio-
nal al respecto de no solamente actuaciones
positivas sino también las omisivas (non fa-
cere de la Administración), apreciables –aun-
que no de modo único al existir inactividad
administrativa más allá de los silencios admi-
nistrativos22– como parte del radio de contra-
dicción ante el Judicial. Con esto, no queda
fuera de enjuiciamiento jurisdiccional la inac-
tividad administrativa formal.
Este supuesto del artículo 10, introducido por
el Decreto Legislativo N° 1067, igualmente
nos plantea un reto enorme: poder verificar, a
efectos de acceso a la jurisdicción, en dónde
se produce la actuación administrativa omisi-
va en su expresión silencial.
Cabe, entonces, como respuesta, entender que
dicho supuesto hace mención a dos situacio-
nes claramente diferenciadas a cuyo detalle
nos debemos abocar:

21 Artículo 2 TUO LPCA.- Principios: “El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enume-
ran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del dere-
cho procesal civil en los casos en que sea compatible:
(…)
3. Principio de favorecimiento del proceso.- El juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos
en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.
Asimismo, en caso de que el juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda,
deberá preferir darle trámite a la misma.
(…)”. (La cursiva nos corresponde).
22 Artículo 4 TUO LPCA.- Actuaciones impugnables: “Conforme a las previsiones de la presente ley y cumpliendo los
requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de
potestades administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:
(…)
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
(…)”. (La cursiva nos corresponde).

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i) el lugar donde acontece Atendiendo a que el de-

la aplicación de la téc- bate procesal gira en tor-
nica silencial, esto es Debe cuidarse que la prórro- no a sujetos jurídicos en-
donde se invoca o pro- ga tácita no genere atrope- teramente dispares: uno, el
duce dicha omisión, y llos por inacción de la Admi- administrado que cuenta
con derechos y garantías,
ii) el lugar donde los si- nistración o por un concierto
y el otro, cuyo resguardo
lencios administrati- mal dado de voluntades en-
poderosamente se acom-
vos, el positivo o ne-
gativo, generan efectos tre el demandante y la em- paña de potestades y pri-
plazada. vilegios; el Derecho –en
sobre el administrado.
particular, el Derecho Pro-
Al parecer se trata de dos cesal– debe auspiciar fór-
momentos iguales, pues cabe que ambos con- mulas garantistas y además reaccionales de
cuerden o converjan, pero no lo son pues con acceso a la jurisdicción que promuevan el po-
el primero, se atiende al espacio geográfico der llevar a los Tribunales el daño antijurídi-
donde el ciudadano se acoge al silencio admi- co sufrido por el administrado. Podría repli-
nistrativo; en cambio, con el segundo, como carse en contra de nuestras alegaciones que el
resulta obvio, se atiende al espacio geográfi- propio TUO cuenta con herramientas a favor
co donde el silencio jurídico-administrativo del ciudadano como el principio de favorabi-
surte efectos, esto es, atendiendo a su efica- lidad en el proceso y la remisión de oficio;
cia. Ante esto, utilizando similar razonamien- sin embargo, por más buenas que estas sean,
to expuesto en función a la competencia del no son suficientes si es que no se regula ex-
juez del lugar de producción de la actuación presamente el domicilio del demandante dado
enjuiciable debe preferirse, en clave pro ac- que en el Poder Judicial no hay la especiali-
tione, la segunda situación postulada. dad del juez de lo contencioso administrativo
como tal, ya que, en la práctica, los jueces ci-
1.5. La inexplicable omisión legal en aco- viles y laborales hacen las veces de este, en
ger la competencia territorial del juez muchos casos sin tomar en cuenta que el con-
del contencioso administrativo del lu- tencioso-administrativo responde ante reglas
gar del domicilio del demandante. La sustantivas y adjetivas enteramente distintas
auspiciante labor de los pretores para de los pleitos entre particulares dada su ads-
superar dicha falencia procesal cripción al Derecho Administrativo en cuanto
Nos permitimos concretar en el plano de la derecho estamental.
realidad la duda que gira en torno a la omisión Desconocemos las razones que han llevado
establecida en el TUO sobre la competencia al legislador a prescindir de dicha regla que
territorial depositada en el director del pro- se constituye en un criterio razonable a efec-
ceso respecto del domicilio del demandan- tos de generar la concretización del principio
te que no aparece en la regulación adjetiva. de igualdad procesal en esta sede judicial23,

23 Artículo 2 TUO LPCA.- Principios: “El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enu-
meran a continuación y por los del Derecho Procesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del
Derecho Procesal Civil en los casos en que sea compatible:
(…)
2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso-administrativo deberán ser tratadas con
igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.
(…)”.

62
 ESPECIAL

prescindencia que se muestra más favorable por establecer una restricción indebida al
al momento de emplazar a la Administración ejercicio del derecho de acción y contra-
buscando, justamente, evitar esto; sin embar- venir lo establecido por el artículo 122.3
go, con no muy poca intuición, la omisión se del citado código, sin perjuicio de tener-
debe a la no poco disimulada preferencia de se en cuenta que, conforme lo tiene esta-
guarecer al Estado de todo control judicial. blecido la Sala Constitucional y Social de
la Corte Suprema en su sentencia recaída
Precisamente, desde la magistratura, han sur-
en el Expediente [N°] 6102-2007, de fe-
gido visibles y auspiciantes voces pretorianas
cha siete de marzo del dos mil ocho, ha
de las Cortes Superiores de Justicia que, en
establecido que bajo el canon interpreta-
materia del contencioso administrativo, abo-
tivo que limita el principio pro actione y
gan por ampliar la competencia territorial; ci-
en aplicación del método sistemático debe
tamos, a mayor detalle, el caso de la Reso-
establecerse que es competente para cono-
lución N° 5, expedida por la Sala Laboral
cer la demanda con el Estado es el Juez
de la ciudad de Chiclayo, en el Expediente
del lugar de cualquiera de las sedes del
N° 03584-2009 cuyo tenor es como sigue:
sector o repartición del Estado que es em-
“(…) Segundo: Que, como es de verse del plazado; (…)”24.
examen de los autos, el Juzgado ha resuel-
Del mismo tenor resulta ser la Resolución
to apartarse del conocimiento del proceso
N° 5, expedida por la misma Sala Laboral de
por estimar que se encuentra incurso en
Chiclayo en el Expediente N° 04962-2009,
incompetencia por razón de territorio con-
donde los magistrados de dicha Sala han rei-
forme al Artículo 10 del Decreto Supre-
terado, en la búsqueda del derecho a la tutela
mo N° 013-2008-JUS por cuanto, según
judicial efectiva, la pertinencia de la compe-
sostiene, al haberse expedido la cuestio-
tencia en la propia sede donde la Administra-
nada Resolución Suprema [N°] 028-2009-
ción Pública tiene sus reparticiones sin que
TR por el Ministerio de Trabajo por lo que
sea necesario emplazarla en Lima cuando se
sería ante el Juez contencioso de la ciudad
trata del juicio contencioso-administrativo.
de Lima donde debería trasladarse la litis
Al efecto, las productivas alegaciones de la
por encontrarse ahí al sede principal de la
Sala Laboral son las que siguen:
emplazada; Tercero: Que, no obstante, y
sin perjuicio de examinar oportunamente “(…) Considerando: Primero: Que, es
la interpretación literal de la citada norma materia de apelación por parte del de-
jurídica que ha optado el A quo; el rechazo mandante (…) la resolución número uno
liminar no ha tenido en cuenta que, con- de fecha catorce de diciembre del año dos
forme al artículo 26 del Código Procesal mil nueve, que corre a folios treinta y dos,
Civil la competencia territorial es prorro- que declara improcedente la demanda y
gable y no ha sido deducida la excepción ordena remitir de oficio los actuados al ór-
de incompetencia por dicha causal, con gano jurisdiccional competente, es decir a
lo que la apelada ha devenido inoficiosa- los Juzgados Laborales de Lima.- Segun-
mente lesiva al derecho al debido proceso do: Que, el demandante apela invocando

24 Expediente N° 3584-2009 (Lolo Gustavo Vásquez Rodas vs. ministra de Trabajo y procurador público del Ministe-
rio de Trabajo), considerandos segundo y tercero, Resolución N° 5 de la Sala Laboral de Chiclayo sobre acción con-
tencioso-administrativa; magistrado ponente: Deza Sánchez; expediente proveniente del 2° Juzgado Laboral de Chi-
clayo.

GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 99 63

E SPECIAL

la violación al debido proceso, a la tute- pues el demandante señala domicilio real

la jurisdiccional efectiva y al derecho a
la defensa.- Tercero: Que, la Sala Cons-
titucional y Social de la Corte Suprema
en su sentencia recaída en el Expediente
[N°] 6102-2007, de fecha siete de marzo
del dos mil ocho, ha establecido que bajo
el canon interpretativo que limita el prin-
cipio pro actione y en aplicación del mé-
todo sistemático debe establecerse que es
competente para conocer la demanda con
el Estado es el Juez del lugar de cualquie-
ra de las sedes del sector o repartición del
Estado que es emplazado.- Cuarto: Que,
el derecho de acceso a la justicia que tam-
bién forma parte del núcleo irreductible
del derecho a la tutela jurisdiccional efec-
tiva, reconocido como principio y derecho
de la función [judicial] por mandato del
artículo 139 inciso 3 de la Constitución
Política del Estado, garantiza que un ciu-
dadano tenga posibilidad real y efectiva
de acudir al juez como tercero imparcial e
independiente, con el objeto de encargar-
se [de] la determinación de sus obligacio-
nes y derechos.- Quinto: Que, el Minis-
terio de Trabajo y Promoción del Empleo
del Perú, que es demandado en esta acción
tiene también una sede en esta Región
Lambayeque, por lo que no existe razón
que impida conocer la pretensión incoada
al Juzgado Laboral de Chiclayo, de este
distrito judicial de Lambayeque, respon-
diendo a la exigencia de plena optimiza-
ción del derecho de acceso a la justicia,
en esta jurisdicción, conforme a su escrito
de demanda de folios veinticinco a treinta
y uno (…)”25.
El obviarse en el texto adjetivo especial una
previsión como la señalada, esto es, la de no
acoger como competente al juez del domicilio
del demandante pese a que la jurisprudencia
de las Cortes Superiores de Justicia así lo re-
conoce, aboga por un desconocimiento de la
tutela jurisdiccional efectiva que también po-
see el administrado al tocar las puertas de la
judicatura, y refuerza, nuevamente, el poder
de autotutela del que vienen investidas, de co-
rrido, el conjunto de Administraciones Públi-
cas en cualquiera de sus niveles gubernamen-
tales, poderío realmente incompatible con el
ejercicio de los derechos fundamentales de la
persona y de la correlativa actuación de los
mecanismos jurisdiccionales para hacerles
frente, incluido, claro es, el proceso conten-
cioso administrativo a través de su plenitud
de jurisdicción. Amén de lo señalado, la falta
de regulación de este supuesto en el TUO, en
la práctica, satura los órganos jurisdicciona-
les con las improductivas alegaciones de im-
procedencia de demanda establecidas por el
propio juzgado en el auto inicial26 o de par-
te con un pedido de nulidad de auto admiso-
rio27 hasta llegar a la articulación de la excep-
ción de incompetencia por razón de territorio
con evidente menosprecio de tiempo procesal
y distrayendo, de manera contraria a la buena
procesal, el debate en torno al verdadero tema
debatible: la pretensión.

25 Expediente N° 4962-2009 (Eduardo Tocas Atalaya vs. Ministerio de Trabajo y procurador público a cargo de los
Asuntos Judiciales del Ministerio de Trabajo), considerandos primero al quinto, Resolución N° 5 de la Sala Laboral
de Chiclayo sobre acción contenciosa administrativa; magistrado ponente: Pérez Ramírez; expediente proveniente
del 4° Juzgado Laboral de Chiclayo.
26 Generalmente efectuada por magistrados titulares o supernumerarios con un nivel escaso o nulo de la materia con-
tencioso administrativa.
27 Que tienen una finalidad estrictamente oscura, la cual es declarar nulo todo lo actuado y por concluido el proceso,
pese a estar debidamente acreditada la lesión administrativa en perjuicio de los intereses y derechos del ciudadano-
demandante, con lo que se genera una justicia parsimoniosa, lo cual obviamente no beneficia al ciudadano.

64

Esto ha sido puesto en detalle, aun cuando no
se ha hecho de forma directa, por los jueces
de la judicatura conformantes de la 3ª Sala
Especializada en lo Contencioso Administra-
tivo de la Corte Superior de Justicia de Lima:
“La materia contencioso administrativa
en nuestro país se encuentra concentrada
en Lima en mayor proporción, es así, que
tanto los Juzgados (diez) y las Salas (tres
permanentes y dos transitorias), conocen
las causas de esta especialidad a nivel na-
cional, en atención a que mayormente los
demandados son instituciones del Estado
cuyos domicilios principales se encuen-
tran en esta ciudad, resultando inmaneja-
ble la atención oportuna de todos los pro-
cesos; lo cual hace que los Juzgados que
mantienen individualmente hasta diez mil
procesos en trámite busquen alternativas
de solución (…)”28.
Urge pues una reforma legislativa de lo con-
tencioso contra la Administración para que las
entidades públicas sean perfectamente empla-
zadas ante el juez del domicilio del adminis-
trado - demandante, reforma necesaria para
que obre consonancia con la regulación a fa-
vor del administrado que rodea al propio pro-
ceso del TUO y, es que, con toda conciencia,
las modificaciones realizadas a través de las
facultades legislativas delegadas al Ejecutivo
respecto de este punto, en esencia, poco han
hecho respecto de la competencia territorial
para asegurar al justiciable una real y paten-
te tutela jurisdiccional efectiva que no recor-
te irrazonablemente el ejercicio de su derecho
de acción al exigirse emplazar a la Adminis-
tración, necesariamente, en el lugar en que
tiene su sede principal cuando con toda natu-
ralidad es posible demandarla en aquel lugar
28 Resolución N° 1, del 26 de abril del 2007, originada en el Expediente N° 968-2007, considerando octavo (Asocia-
ción de Propietarios de la Zona “C” vs. Municipalidad de San Juan de Miraflores), de la 3ª Sala Especializada en lo
Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, sobre Dirimencia de Competencia, magistra-
do ponente: Dávila Broncano.
GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 99
ESPECIAL
en que ella tiene una sede, repartición o de-
pendencia pública.
III. ¿CABE LA POSIBILIDAD DE PRO-
RROGARSE LA COMPETENCIA EN
MATERIA CONTENCIOSO-ADMI-
NISTRATIVA? LA RESPUESTA DEL
PLENO Y LAS ATINGENCIAS NUES-
TRAS AL RESPECTO
Antes de responder a dicha interrogante se
hace necesario acudir al artículo 25 del Códi-
go Procesal General, el cual determina el ins-
tituto de la prórroga convencional de la com-
petencia territorial llegando a precisar que las
partes pueden convenir por escrito someterse
a la competencia territorial de un juez distin-
to al que corresponde, salvo que la ley la de-
clare improrrogable; en la misma medida, de-
bemos invocar la precisión del artículo 26 del
mismo cuerpo adjetivo, el cual al referirse a
la prórroga tácita de la competencia territo-
rial prescribe que se produce tal prórroga, la
tácita, en beneficio del demandante por el he-
cho de interponer la demanda y con respecto
del emplazado por comparecer al proceso sin
hacer reserva o dejar transcurrir el plazo sin
cuestionar la competencia.
Como se puede apreciar, la regulación adjeti-
vo-general deposita en su seno dos figuras de
prórroga competencial.
A través de la primera, son las propias partes
quienes definen o delimitan el accionar del
fututo juez competente. Esto, como se pue-
de avizorar, impone un necesario con pre-
vio acuerdo de ambas partes para liberarse de
la competencia de determinado juez y entre-
garla a otro sin que tal propósito ocasione un
daño al Derecho, que precisamente consiente
tal proceder dentro del marco de la autonomía
65
E SPECIAL

privada. Tratándose del improcedencia de la de-

PCA, como regla gene- manda como cuestión pre-
ral, no juzgamos adecua- El Pleno debió dirigirse sola y via por falta de compe-
do que en el caso de un rectamente a recoger ex pro- tencia29 o deja transcurrir
conflicto jurídico-admi- feso la prórroga tácita con los plazos para excepcio-
nistrativo de hecho o de nar por incompetencia30,
derecho, puedan tanto la respecto a temas de alcance se entiende que acepta la
Administración Pública sensible a nivel práctico. competencia del juez que
como el ciudadano-admi- inicialmente no era com-
nistrado convenir o arre- petente, asumiendo pací-
glar dicha posibilidad, ficamente que el conflic-
pues (más allá de toda disquisición jurídica to puede ser materia de tramitación ante este.
empotrada en potestades administrativas, in- Se produce, entonces, una declinación com-
terés público, etc.), este último se encuentra petencial de tal manera que la inacción de la
en una posición desventajosa, lo que implica Administración (la cual no puede ser entendi-
que, en la práctica, acarrearía que la Admi- da como actuación enjuiciable al no producir-
nistración aproveche su posición de poder se en ejercicio del Derecho Administrativo)
para imponer tal competencia de manera tal favorece el ejercicio del derecho de acceso a
que el uso saludable de esta regla, más que la justicia por parte de quien ha acudido a juez
soluciones, podría generar futuros cuestio- competente. Precisamente, la falta de cuestio-
namientos producto de vicio de la voluntad namiento merced a los institutos de improce-
frente al alcance “convencional” de la com- dencia o mediante excepción borra cualquier
petencia, generando un innecesario aletarga- mácula, esto es, cualquier posible alegación
miento de la justicia en cuestiones fácilmen- de incompetencia. Empero, pese a tal esce-
te resolubles. nario de favorabilidad, debe tenerse especial
cuidado en la generación de esta prórroga tá-
Posición distinta mantenemos en cuanto a cita de la competencia, pues no vaya a ser que
la prórroga tácita, donde cabe como posible bajo el manto de una aparente interpretación
que, si la Administración no contradice la favorable al proceso31 se generen atropellos,

29 Artículo 427 CPC.- Improcedencia de la demanda: “El juez declarará improcedente la demanda cuando:
(…)
4. Carezca de competencia;
(…)”.
30 Artículo 446 CPC.- Excepciones proponibles: “El demandado solo puede proponer las siguientes excepciones:
1. Incompetencia;
(…)”.
31 Artículo 2 TUO LPCA.- Principios: “El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enume-
ran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del dere-
cho procesal civil en los casos en que sea compatible:
(…)
3. Principio de favorecimiento del proceso.- El juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos
en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.
Asimismo, en caso de que el juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda,
deberá preferir darle trámite a la misma.
(…)”. Los textos consignados en cursivas nos corresponden.

66

por inacción de la Administración o por un
concierto mal dado de voluntades entre el de-
mandante y la emplazada (esto último al abri-
go de una prórroga competencial “convencio-
nal” a todas luces ilegal, rayana en el delito y
la responsabilidad disciplinaria), que perjudi-
quen al poder público y a los fines de interés
público que deben protegerse o resguardarse.
Aquí, entonces, juzgamos que el Pleno de-
bió dirigirse sola y rectamente a recoger
ex profeso la prórroga tácita con respecto a te-
mas de alcance sensible a nivel práctico tales
como los procesos originados a partir de pe-
ticiones o reclamaciones de índole o alcance
laboral público (pago de preparación de cla-
ses, desplazamiento por salud, etc.) o pensio-
nario –ligados o no al contenido esencial del
32 HUAMÁN ORDÓÑEZ, L. Alberto. Ob. cit., pp. 690-694.
GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 99
ESPECIAL
derecho a la pensión o cuestiones conexas–
que son, precisamente, sectores o espacios en
los que la actividad administrativa incide pro-
fundamente en perjuicio de los ciudadanos y
donde, además, de manera correlativa, un po-
sible impacto negativo sobre el interés públi-
co es mínimo.
Finalmente, queda por sostenerse que, con lo
establecido por este Pleno, la Corte Suprema
de Justicia de la República recoge, indirec-
tamente, una valiosa respuesta al cuestiona-
miento que hiciéramos en una obra nuestra32
a la omisión legislativa en acogerse la com-
petencia territorial del juez del contencioso-
administrativo del lugar del domicilio del de-
mandante, siendo este un importante paso
jurisprudencial que merece nuestro saludo.
67