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Universidad Nacional de Lomas de Zamora

Facultad de Ciencias Sociales


Economía General

Estado, Economía y Política Fiscal

Se puede presumir que el interés público es aquel


que los hombres escogerían si vieran claramente,
pensaran racionalmente y actuaran desinteresadamente.
Walter Lipfmann

I El Estado

El concepto de Estado es una noción central en las ciencias sociales en general y en la


economía en particular. El término data de Maquiavelo y cuenta con muy pocos
antecedentes anteriores. Es tan abarcativo que, dependiendo de las circunstancias en que
se lo utilice, nos podemos estar refiriendo al imperio del antiguo Egipto, a las
civilizaciones prehelénicas, las polis griegas, los señoríos feudales, los Estados
absolutistas, los Estados modernos (ya sean benefactores o neoliberales), o a las
superpotencias globales de los tiempos actuales. En definitiva, el Estado es una forma
de dominación social que regula, en última instancia, los actos sociales sobre un
territorio.
A los fines de comprender lo que significa la dominación podemos citar a Max Weber
que ha definido el término con precisión.
Debe entenderse por dominación… (a) la probabilidad de encontrar obediencia dentro
de un grupo determinado para mandatos específicos (o para toda clase de mandatos). No
es, por tanto, toda especie de probabilidad de ejercer poder o influjo sobre otros
hombres. En el caso concreto esta dominación (autoridad), en el sentido indicado, puede
descansar en los más diversos motivos de sumisión: desde la habitación inconsciente
hasta lo que son consideraciones puramente racionales con arreglo a fines.1
La dominación, como menciona O´Donnell, es relacional, asimétrica y desigual, es una
modalidad de vinculación entre sujetos sociales. Esta asimetría se basa en el control
diferencial de ciertos recursos. El primero es el control sobre los medios de coerción
física. Normas, jueces, policías, fuerzas armadas, cárceles, etc. integran entre otras
instituciones el monopolio del uso de la coerción física por parte del Estado. El segundo
es el control de los recursos económicos. Si bien claramente en la actualidad existen
múltiples actores que poseen mayor poder económico que ciertos Estados (el patrimonio
de ciertas empresas duplican y triplican el PIB de muchos países), la facultad de
establecer impuestos y realizar gastos, es un rasgo distintivo de los Estados modernos.
En tercer lugar, una relación de dominación puede basarse en el control de recursos de
información en sentido amplio, incluyendo los conocimientos científicos tecnológicos.

1
Max Weber Economía y Sociedad (1992) en Pinto Julio (comp.) Introducción a la Ciencia Política.
Cap.3 El Estado.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 1


En este aspecto, al igual que en el anterior, los Estados “compiten” con las empresas.
Negar la capacidad que en la actualidad tiene Google, u otras empresas tecnológicas en
el dominio de la producción y circulación del conocimiento y la información, sería
necio. A pesar de ello, la existencia y control sobre los sistemas escolares y las
Universidades públicas, el control sobre la energía nuclear, los institutos científicos
tecnológicos estatales entre otras instituciones, resisten, con resultados diversos, lugares
de privilegio en la producción y circulación del conocimiento conseguidos, en otros
momentos históricos. Épocas que, tras la revolución tecnológica del último cuarto del
siglo pasado, nunca volverán a ser iguales. El último aspecto de una relación de
dominación es el control ideológico, mediante el cual los dominados perciben como
natural la relación de dominación y no lo cuestionan, es más, al no verla como
dominación ni se preguntan por ella.
Nada es más sorprendente para aquellos que se ocupan de los asuntos humanos con
mirada filosófica, escribía David Hume en 17582, que ver la facilidad con la que las
mayorías son gobernadas por las minorías; y observar la implícita sumisión con la que
los hombres renuncian a sus propios sentimientos y pasiones a cambio de los de sus
gobernantes. Cuando investigamos por qué medios se produce esta maravilla,
encontraremos que así como la fuerza está siempre del lado de los gobernados, quienes
gobiernan no tienen otra cosa que los apoye más que la opinión. Es, por lo tanto,
continúa, sólo en la opinión en donde se funda el gobierno, y esta máxima se aplica a
los más despóticos y más militares de los gobiernos, así como a los más libres y
populares.
Hemos dicho que el Estado es una forma de dominación social que regula los actos
sociales de las personas sobre un territorio.
La materialización de esta dominación, siguiendo a Oszlak, se concreta a través de la
burocracia estatal, que no es otra cosa que el conjunto diferenciado de instituciones y
marcos normativos que condicionan las prácticas de los funcionarios a través de
procedimientos y la definición formal de competencias y roles. Cabe aclarar que dicha
práctica también se encuentra condicionada por la administración y gestión de los
recursos de los que se pueda disponer en un momento dado y se están impregnadas de
restricciones comportamentales y actitudinales propias del trabajo de los seres humanos
en cualquier organización (estilos de liderazgo, grupos, organizaciones informales,
centros de poder, conflictos interpersonales…)
Habiendo destacado los aspectos de la dominación, la territorialidad y la burocracia
estatal, nos queda mencionar el sesgo capitalista de los Estados Modernos.
Si bien es cierto que los Estados capitalistas son sólo un tipo particular de Estado a lo
largo de la historia (Estado esclavista, feudal, absolutista) y que en la actualidad
también se conocen Estados no capitalistas (por ej. comunistas); entendemos necesario
realizar un recorte que nos acerque al análisis de los Estados capitalistas en general y a
los latinoamericanos en particular.
Como señala O´Donnell3, el capitalismo es el primer caso histórico de separación de la
coerción económica y la extraeconómica (la coerción física, el manejo de los recursos
de información y el control ideológico) Claramente en las épocas de los señores
feudales o en la de los amos y esclavos, eran los primeros quienes detentaban todas las
formas de dominación social en un solo sujeto social.
La separación del capitalista del control de los medios (de dominación), continúa O
´Donnell, entrañaría la emergencia de un tercer sujeto social, cuya especificidad es el

2
Morgan, E. La Invención del Pueblo. El surgimiento de la soberanía popular en Inglaterra y Estados
Unidos. Siglo XXI. 2006.
3
O´Donnell, Guillermo. Apuntes para una teoría del Estado. Versión Digital.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 2


ejercicio de la supremacía de la coacción. Ese tercer sujeto social son las instituciones
estatales. Ellas suelen poner en acto esa garantía a las relaciones de dominación (incluso
las relaciones capitalistas de producción) cuando lo que es promesa virtual y subyacente
de respaldo a las mismas es invocado para que se efectivice.
Profundicemos el caso de las economías capitalistas. Mann 4, dice que la difusión de
relaciones de producción capitalistas implica la producción de mercancías. En el mismo
proceso todos los factores de producción se transforman en bienes intercambiables a los
que se les asigna un valor. En apariencia, el funcionamiento de estas relaciones depende
de la voluntad de quienes concurren al proceso de intercambio, sin embargo, estas
relaciones precisan de una garantía autoritaria de la institución sobre la que se sostiene
este andamiaje, “la propiedad privada y exclusiva de los medios de producción”. Al
mismo tiempo, precisa que el intercambio de la fuerza de trabajo se desarrolle
libremente, es decir, que quienes poseen la fuerza de trabajo puedan tanto concurrir
libremente a ofrecerla como a desistir de hacerlo.
De este modo los Estados capitalistas se constituyen en garantes de la relación social
entre capital y trabajo y no, como puede suponerse en una mirada marxista lineal, de los
sujetos sociales que mediante ellas se constituyen. Esto implica, dice O´ Donnell, que el
Estado no respalda directamente al capitalista (ni como sujeto ni como clase) sino a la
relación social que lo hace tal5.

Recapitulemos.
En las líneas precedentes hemos tratado de caracterizar al Estado en busca de su
conceptualización.
Se ha dicho que:
a) El Estado es una forma de dominación social que regula los actos sociales de los
sujetos.
b) Dicha dominación se basa en la supremacía de los medios de coerción física en
un territorio excluyentemente delimitado
c) Se materializa a través de la burocracia estatal que está conformada por el
conjunto diferenciado de instituciones y marcos normativos y las prácticas
concretas de sus funcionarios.
d) Los Estados capitalistas son garantes de la relación social entre capital y trabajo.

De este modo y sin otra pretensión que colaborar con la reflexión crítica sobre el Estado
y sus implicancias sociales en general y económicas en particular consideramos que:

El Estado es una forma de dominación social basada en la supremacía de los medios de


coerción física en un territorio excluyentemente delimitado concretada a través de
instituciones, normas y prácticas diferenciadas que condicionan y asignan
posibilidades a los diferentes actores involucrados. Los Estados capitalistas realizan la
dominación social sobre la base de su rol de garantes de la relación social entre
capital y trabajo.

II Bienestar, ¿ser o no ser?


4
Mann, M. Las fuentes del poder social I en Pinto Julio (comp.) Introducción a la ciencia política.
Eudeba. 2006.
5
El Estado es el garante del trabajador asalariado en tanto clase, no solo de la burguesía. Esto entrañaría –
lógica y prácticamente – que en ciertas instancias el Estado sea protector de la primera frente a la
segunda. Pero no como árbitro neutral, sino para reponerla como clases subordinada que debe vender
fuerza de trabajo y, por lo tanto, reproducir la relación social que el Estado garante. O´Donnell,
Guillermo. Op.cit.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 3


Lo mencionado en el apartado anterior, nos sirve de marco conceptual para comprender
de un modo no esquemático ni simplista la existencia en distintos momentos históricos
de Estados Liberales y Estados de Bienestar.
En primer lugar volvemos a aclarar que el presente texto se excluye, por razones
didácticas, de profundidad y extensión, el análisis de Estados no capitalistas como las
economías de planificación centralizada6. No está demás aclarar, sin embargo, que en
dichas economías, por lo menos en sus formas “puras” no existe la propiedad privada o
de existir tiene una importancia marginal. Por lo tanto, es el Estado quien es garante de
esta relación social no capitalista entre trabajo y capital. Pareciese ser a primera vista
que, excluyendo el “sesgo capitalista” de los Estados, podrían utilizarse las mismas
categorías conceptuales expuestas en el apartado anterior para analizar los Estados no
capitalistas. Sin embargo, aunque sin prescindir de ellas, consideramos que resulta
necesaria la utilización de otras categorías conceptuales propias de la interpretación de
los sistemas no capitalistas para profundizar su compresión. Dicho análisis, como se
mencionó excede al presente trabajo.

No ser
A partir de las transformaciones signadas por el advenimiento de la modernidad, como
el renacimiento, la invención de la imprenta, la conquista del “nuevo mundo”, la
reforma protestante, la ilustración, los avances científicos, el aumento de la economía de
intercambio, entre otros; los Estados que un primer momento se habían configurado
alrededor de funciones de coordinación y cuidado y administración del excedente
producido por la actividad agrícola y el “arte” de la guerra, fueron ampliando sus
funciones hacia el siglo XIV, con la aparición de los parlamentos y, como señala Mann,
comenzaron a legislar sobre la regulación de los salarios y las condiciones de empleo, el
control de la movilidad de los trabajadores y sobre la ayuda a los pobres en caso de
hambruna.7
Los orígenes del capitalismo y de los Estados Nación son dos caras de una misma
moneda. Independientemente de que en ciertos lugares fue primero uno y luego lo otro
y en otros lo contrario, forman claramente parte de un único e inseparable proceso
histórico.
Como menciona Vilas8 “En este desarrollo confluyeron los intereses de la emergente
clase capitalista de las ciudades y los de los gobernantes. La primera buscaba eliminar
los obstáculos a la expansión de las relaciones de mercado que derivaban de las redes de
poder urbanas y rurales – cofradías, gremios, nobleza, terratenientes -. Los segundos
estaban empeñados en centralizar el poder político, la administración fiscal y la
conducción de la guerra, desmontando las bases del poder de la nobleza, la iglesia y los
cuerpos estamentales.”.
Los siglos siguientes fueron los de la consolidación de la centralización del poder
político y la proliferación de las relaciones capitalistas. En la era de las revoluciones
industriales y políticas, la presencia de un poder monárquico despótico se convierte por

6
En las economías de planificación centralizada, como la ex URSS o la China o Cuba actual, con las
particularidades de cada caso, los medios de producción, tierras y capital (maquinaras y empresas) son
propiedad del Estado y su utilización por parte de la población civil se estructura a partir de regulaciones
y mecanismos determinados por la autoridad estatal. La propiedad estatal de los medios de producción
otorgan al Estado la potestad de asignar de forma primaria la distribución del ingreso vía salarios y,
gracias a los ingresos obtenidos vía rentas y beneficios, la distribución secundaria vía gasto público
social.
7
Mann, en Pinto J. Op. Cit.
8
Vilas C. El Estado en la globalización, en Pinto J. Op. Cit.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 4


un lado en un obstáculo para el capitalismo, y por el otro, para los avances de
instituciones representativas, del sufragio y la democracia. Durante el siglo XIX
desaparece el militarismo y la guerra como factor principal de desarrollo de las
estructuras estatales y se van expandiendo sus funciones civiles como la constitución de
los sistemas educativos liberales, el establecimiento (incipiente en algunos casos) de la
democracia como forma de gobierno, la creación de los Bancos Centrales y con ellos el
monopolio de la emisión monetaria. Se continúa, asimismo, con el proceso de
secularización creciente iniciado en el siglo XVI, con la asunción (que era potestad de la
Iglesia Católica) de la exclusividad del registro de los nacimientos, defunciones y
casamientos mediante la creación de los registros civiles.
Desde el punto de vista económico, Smith y Ricardo primero y los neoclásicos después,
dan sustento teórico a un rol del Estado bien definido que sólo se quebrará, para no
quebrarse, tras la crisis del 29.
En medio de mercados que se auto regulan, egoísmos que terminarán en el bien común
sin pretenderlo y el mundo de la propiedad privada que permite la acumulación de
riquezas sin límites, Montenegro9 se pregunta ¿Cuál es el rol del Estado en este
contexto? De no intervención, se responde. Sostenían los liberales puros, continúa, que
cualquier intromisión en el juego de las leyes económicas naturales (que ellos veían
como un mecanismo perfecto que se nutría, se ponía en marcha, se frenaba y se
lubricaba a sí mismo, automáticamente), no haría sino alterar su funcionamiento. El
interés político encarnado en el Estado “corrompería” la pureza de ese equilibrio que, no
obstante estar fundado en factores reales, descarados, crudamente humanos (el egoísmo,
el apetito de lucro) y no en concepciones éticas abstractas como las de los utopistas,
lleva a la realización de un ideal superior de “armonía social”. Precisamente, el hecho
de que los repetidos factores no estén sometidos a la acción de “conceptos” – políticos o
morales – variables y dependientes de circunstancias temporales, sería la mejor garantía
de su estabilidad y solidez. Al Estado le corresponderá, cuando más, la tarea de vigilar
la seguridad exterior de la nación y la de los individuos (el “Estado Gendarme”), y la de
efectuar ciertas tareas de beneficio común que, no ofreciendo incentivo de utilidad a la
iniciativa privada, deben, de todos modos, ser cumplidas, como la construcción y
conservación de caminos y la enseñanza elemental.10
Smith, más allá de que admite la conveniencia del establecimiento de aranceles en
industrias esenciales para la defensa y esporádicamente con carácter de represalia por la
aplicación de otras similares en el extranjero, considera que la regla general es limitar
rigurosamente la actividad del Estado, como se mencionó, valga la redundancia, a la
gestión de la defensa común, la administración de la justicia y solamente a la
construcción de obras públicas que, no siendo de interés para la iniciativa privada, sean
necesarias.
Ni el comercio ni las manufacturas pueden florecer largo tiempo en un Estado que no
goce de una administración arreglada de justicia, en donde el pueblo no se crea seguro
en la posesión de su propiedad, en que no se sostenga y proteja por la ley la buena fe de
los contratos, y en que no se dé por supuesto que la autoridad del gobierno se emplea en
esforzar la paga de los débitos contra aquellos que están en aptitud de satisfacer sus
deudas.11
Dicho de otra manera, la actividad estatal debe orientarse únicamente a crear el marco
necesario para que las actividades mercantiles e industriales se desarrollen conforme al

9
Montenegro W. Introducción a las doctrinas político económicas. Fondo de Cultura Económica. México.
1996
10
Montenegro W. Op. Cit.
11
Smith Adam. La Riqueza de las Naciones. Libro II. cap. 3.op. cit.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 5


individualismo y amor propio natural de las personas en conjunción con la también
natural tendencia de la humanidad al intercambio. Para ello es necesario que este marco
legal priorice y proteja los dos derechos fundamentales del liberalismo económico, el
derecho a la libre empresa y el derecho a la propiedad privada. Una vez establecidas las
reglas hace falta seguridad interior y exterior (policía, ejércitos, justicia y cárceles) para
quienes atenten contra esos derechos, dado que estarían atentando directamente contra
el único camino que tienen las sociedades modernas de llegar al bien común.12
Aunque no convenga a algunos y no quieran destacar el siguiente aspecto, Smith se
refiere también a quienes deberían, en mayor medida, soportar vía impuestos la carga de
los gastos del Estado. Los súbditos de todo Estado deberían contribuir al sostén del
gobierno, lo más ajustadamente posible, en proporción a sus respectivas posibilidades;
es decir, en función de los ingresos que respectivamente perciben bajo la protección
común del Estado.13
Obviamente, para algunos, los privilegiados del sistema capitalista, liberales
acomodaticios de cartón corrugado, difundir ideas como estas serían, como mínimo,
subversivas y no ayudarían a generar el clima de negocios ni la seguridad jurídica
necesaria para el crecimiento y desarrollo económico14.

Ser
Si bien suele centrarse en Keynes y en la crisis del 29 el punto de inflexión en el cambio
de rol del Estado, es importante destacar que las teorías marxistas tuvieron en octubre
de 1917 su materialización histórica en la Revolución Rusa y que su influencia, aunque
solapada y ocultada por la historia oficial fue determinante. Si bien no fue una rebelión
contra el poder y la explotación capitalista, la revolución rusa, como luego
levantamientos similares en el Lejano Oriente y América Central, tuvo lugar contra un
sistema agrícola arcaico y represivo y contra un gobierno que había servido a los
intereses del mismo de forma despótica y corrupta. Fueron los terratenientes y la
agricultura y no los capitalistas y la industria los enemigos de la revolución 15. Un efecto
inmediato y duradero en la economía, de la revolución Rusa, fue la existencia de una
alternativa, pues, para entonces, frente al sistema clásico había hecho su aparición el
socialismo. En los círculos de economistas clásicos comenzó a debatirse los beneficios
de realizar ciertas concesiones y flexibilizaciones al sistema clásico (salarios mínimos,
pensiones a la vejez, subsidios al desempleo, limitar la jornada de trabajo, etc.) para
atenuar sus crueldades más flagrantes con tal de alejar la posibilidad de la revuelta.
Obviamente que a ellos se les oponían quienes veían que cualquier concesión era una
aproximación nunca deseable a la realidad soviética y al comunismo.
Estos hechos, la primera guerra mundial y el advenimiento de la crisis del 29, serían el
contexto histórico y político en el que se desarrollarían las ideas del brillante
economista Inglés.
Sin lugar a duda, desde el punto vista de la teoría económica, el siglo XX es el de la
Teoría General de John Maynard Keynes (1883-1946) y de sus críticas al esquema
clásico.
Es importante destacar, para evitar confusiones al momento de valorar y ubicar a sus
contribuciones teóricas, que Keynes no fue ni el inventor ni el propulsor de los Estados
de Bienestar y que las políticas públicas activas de obra pública y generación de empleo

12
A este tipo de Estado, como se mencionó, se los denomina Estados Gendarmes.
13
Smith Adam. La Riqueza de las Naciones. Libro 5. cap. 2. Op. cit.
14
Crecimiento y desarrollo económico que siempre es el de ellos.
15
Si bien, Marx había consideraba que la eliminación de los residuos del viejo feudalismo era la primera
tarea de la revolución.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 6


ya se habían aplicado algunos años antes en algunos países, aunque de modo no
sistemático.
En primer lugar debemos rastrear los orígenes de los Estados de Bienestar en la
Alemania del conde Otto von Bismarck (1815-1898). Conforme a la tradición prusiana
y alemana, el Estado era competente, benéfico y sumamente prestigioso y, así, en líneas
generales, lo analizan los economistas alemanes. Teniendo muy presente la obra y el
legado de Marx, materializado en una militancia obrera en rápido crecimiento, ante los
riesgos y el temor a la revolución, Bismarck impuso en 1884 y 1887 planes de reformas
y mejoras a la situación laboral bajo la forma de seguros en previsión de accidentes,
enfermedades, ancianidad e invalidez. Parcialmente algunas medidas fueron aplicadas
también en Austria, Hungría y otros países europeos. De modo más influyente en Gran
Bretaña de 1911 se adoptaron leyes mediante las cuales se implantaron los seguros
oficiales de enfermedad e invalidez, y posteriormente el de desempleo, que recién se
instalaría en forma definitiva en 1927. Queda claro entonces que los Estados de
Bienestar son producto de las luchas sociales, anarcosindicalistas, marxistas,
laboralistas, que sucedieron desde fines del siglo XIX y fundamentalmente a comienzos
del siglo XX, no sin dejar sangre en el camino, por mejoras y derechos para la clase
trabajadora, en algunos casos como medios en otros como fines, en contra de un sistema
capitalista que sólo otorga el poder y, por ende privilegios, a los propietarios de los
medios de producción. Ahora bien, es también necesario reconocer que, una vez
publicadas y aceptadas las ideas keynesianas, otorgaban un sustento teórico, dentro de la
perspectiva capitalista, a la intervención del Estado en la economía que resultó un apoyo
muy importante para el desarrollo y la consolidación de los mismos.
Por otro lado, en referencia a las políticas públicas, podemos decir que hubo
keynesianos antes de Keynes. En efecto uno de ellos fue Adolf Hitler, quien, libre de las
cadenas de la teoría económica, emprendió un gran programa de obras públicas al tomar
el poder en 1933, aún recurriendo a la financiación mediante el déficit público. Dicho
plan redujo considerablemente el desempleo que, paradójicamente, lo había llevado al
poder. En Estados Unidos, el mismo Roosevelt y el new deal hasta 1936, año en que se
publica la Teoría General, el plan de obras públicas, subsidios y ayudas se financiaba en
un 40% con emisión o endeudamiento. Galbraiht comenta que el mismo Roosevelt
pensaba que la economía keynesiana era una racionalización refinada de lo que había
resultado a todas luces políticamente inevitable.
En definitiva, los años 40 y 50, serán testigos de un nuevo rol del Estado, que se dio en
llamar Estado Benefactor o Estado de Bienestar, y cuyas principales funciones fueron:
 Control público de actividades privadas (nacionalizaciones) sobretodo en sectores
claves para el desarrollo industrial y en los servicios públicos.
 Intervención o control del mercado financiero, de cambios y de exportaciones.
 Políticas activas de promoción industrial.
 Desarrollo y fomento a la Banca pública.
 Reconocimiento y legislación en defensa de los trabajadores y extensión de los
sistemas de seguridad social (salario mínimo, obra social, jubilaciones, licencias,
jornada laboral, seguro para desempleados, etc.)
 Políticas sociales activas en educación, salud, vivienda, esparcimiento, etc.
 Realización de planes de obras públicas e infraestructura (comunicaciones, energía,
transporte, etc.)
Lo que vendrá, a partir de los años sesenta, será desandar el camino andado en un
mundo que ya no es el de principios del siglo XX sino que está fuertemente marcado
por el advenimiento de las nuevas tecnologías de la comunicación y la información, la

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mundialización de los mercados y la preponderancia de la actividad financiera y
especulativa.

No ser
A pesar de la preponderancia de las ideas keynesianas durante los 25 años siguientes, las
ideas liberales, y sus defensores, estuvieron siempre replegadas en lo que se denominó
microeconomía, a la espera de una nueva oportunidad de imponer la hegemonía del dios
mercado y sus banderas de la libertad de comercio y la defensa de la propiedad privada.
Esa oportunidad llegó de la mano de la estanflación de los años 70, crisis del petróleo
mediante.
Las teorías keynesianas al no tener respuesta ante la inflación, dejarían un espacio de
poder vacío y, como se sabe, si nadie lo ocupa, el poder mayor lo hará. Y lo hizo.
Las ideas liberales salieron de su reducto microeconómico y se lanzaron a liberar a la
sociedad de la ineficiencia y opresión de los Estados de Bienestar.
La aplicación de las políticas monetaristas (nunca neutrales como pretenden sus
defensores) logró su cometido y venció la inflación. Con el prestigio académico de
haber frenado a la inflación, sin la competencia del keynesianismo que se había
mostrado estéril y con el apoyo del sector financiero y los grandes grupos económicos,
el neoliberalismo impuso al individuo y a la competencia como valores universales y a
la intervención estatal como su peor enemigo.
Se deja a todos... en libertad perfecta para buscar la consecución de sus propios
intereses, y entrar con su actividad y su capital en competencia con la actividad y capital
de los demás hombres o categorías sociales. El soberano queda completamente exento
de toda obligación... de dirigir las actividades de los particulares y de encaminarlas
hacia las ocupaciones que más convienen al interés de la sociedad. De acuerdo con este
sistema de libertad natural el soberano sólo tiene que atender tres obligaciones, que son,
sin duda, de grandísima importancia, pero que se hallan al alcance y a la comprensión
de una inteligencia corriente: primera, la obligación de proteger a la sociedad de la
violencia y de la invasión de otras sociedades independientes; segunda, la obligación de
proteger, hasta donde esto es posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la
injusticia y de la opresión que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir,
la obligación de establecer una exacta administración de la justicia; y tercera, la
obligación de realizar y conservar determinadas obras públicas y determinadas
instituciones públicas, cuya realización y mantenimiento no pueden ser nunca de interés
para un individuo particular..16
La hegemonía del mercado se construyó mediante la reinstauración del viejo modelo de
Estado gendarme liberal pero en nuevo contexto, la globalización 17, signada por las
nuevas tecnologías de la comunicación y de la información. Asimismo las
recomendaciones (imposiciones) del Consenso de Washington para los países de
América Latina y el “fin” de la alternativa comunista con la caída del muro de Berlín,
constituyeron un escenario inmejorable para la imposición de la ideología neoliberal y
las necesarias reformas: apertura comercial, libertad de empresa y comercio,

16
Friedman, Milton y Rose. Libertad de elegir. Citado en Boron A. Mercado, Estado y democracia. Op.
cit.
17
Si bien excede al presente trabajo, cabe la pena mencionar que la globalización no es un proceso lineal,
universal, igual para todos, como se empeñaron en mostrar los teóricos neoliberales. Los avances en la
comunicación y el manejo de la información, la mundialización de los mercados, las nuevas tecnologías y
el resto de los cambios que caracterizan a la globalización, se dan en una estructura signada por el
binomio centro-periferia, se inscriben en ella y, por lo tanto, la correcta denominación sería la de países
globalizados y países globalizadores, de modo de marcar, tal asimetría.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 8


desregulación financiera y libre flujo de capitales, privatizaciones y flexibilización
laboral.
Sin pretender ser taxativos consideramos que los Estados Neoliberales, se caracterizaron
(o se caracterizan) por:
 Defender el rol del Estado Gendarme Liberal de principio de siglo XX pero en un
contexto diferente signado por el advenimiento de las nuevas tecnologías de la
comunicación y la información, la creciente mundialización de los mercados y la
existencia de, en la mayoría de los países, de Estados de Bienestar y estructuras
sindicales muy fuertes.
 Por tal motivo, lo que para los liberales de antaño fue una continuidad para los
neoliberales fue desandar el camino. De este modo iniciaron una poderosa política
de privatizaciones y flexibilización laboral con el objetivo de que las “leyes de
mercado” dotasen de “eficiencia” a la asignación de recursos y comenzar a
desmantelar el “viejo” Estado de Bienestar.
 Creciente y constante proceso de descentralización en el ámbito educativo y de
salud, transfiriendo servicios desde la órbita nacional a jurisdicciones menores
(provincias y municipios) y, en el ámbito sindical, promoviendo los sindicatos por
empresa y no por actividad (en la misma ola de la “eficiencia” se aprovechó para
quitar poder a la estructura sindical)18.
 Políticas sociales focalizadas en reemplazo de las políticas universales de los
Estados de Bienestar.
 Creciente apertura comercial, libre flujo de capitales y beneficios impositivos y
normativos para las inversiones extranjeras.19

De este modo, concomitantemente a la desigualdad y la concentración de la riqueza, el


influjo neoliberal en las reformas y neoconservador en el mantenimiento del status quo,
la caída de la actividad industrial derivó de un incesante flujo de capitales a la actividad
especulativa financiera que, desregulada y con las nuevas tecnologías, se convirtió en el
destino privilegiado de los capitales globales. El aumento de los derivados financieros y
monetarios y su separación, cada vez mayor de la economía física, al querer transformar
las ganancias ficticias de los primeros mercados en riqueza real de los segundos, causó
crisis especulativas cada vez más frecuentes y significativas que van desde el
denominado efecto tequila de México en 1994 y el estallido de la burbuja inmobiliaria
en los Estados Unidos en el 2008 hasta la crisis europea de 2011.
Si bien se ha escrito mucho sobre la desaparición del Estado Nación en “manos” de la
creciente globalización de las relaciones económicos y el aumento del poder de las
empresas trasnacionales en desmedro de los Estados locales que “las reciben”
debilitados en sus territorios, creemos importante mencionar que más allá de la
reconfiguración del rol del Estado que se está dando, especialmente en Latinoamérica,
en los últimos años, los Estados Nación no van a desaparecer. Acudimos nuevamente a
O´Donnell. Empezamos a ver, dice el autor, aquí una paradoja: al mismo tiempo que la
globalización tiende a erosionar la autoridad del Estado sobre su territorio, en tanto la
globalización funciona básicamente mediante la expansión de diversos mercados,
requeriría de Estados dotados de la gran autoridad necesaria para mantener la
18
El Estado se “quitaba” responsabilidades sociales descentralizando a la vez que en la esfera política
concentraba cada vez más el poder y la toma de decisiones: Neoliberal en lo económico y neoconservador
en lo político.
19
El objetivo denunciado era la búsqueda de crecimiento y desarrollo mediante la creación de una ámbito
propicio para la llegada de inversiones y capitales extranjeros. En la mayoría de los países periféricos, por
no decir todos, concluyeron en procesos de extranjerización de la economía, déficit en las balanzas de
pagos, creciente endeudamiento externo y dependencia económica.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 9


efectividad de legalidad, incluyendo por cierto un poder judicial ágil, eficiente y
honesto. La preservación y permanente actualización de su legalidad es una primaria
responsabilidad del Estado, hacia sus ciudadanos(as) y hacia los diversos mercados,
nacionales y transnacionales, que atraviesan su territorio. Para esto hace falta un Estado
que sea fuerte…20
Del mismo modo, pero refiriéndose al rol de garante de la relación social entre capital y
trabajo Bauman afirma la necesaria e imprescindible presencia estatal. Para lograr ese
clímax, menciona, si no en todos al menos en la mayoría de esos encuentros (se refiere a
las infinitas transacciones entre capital y trabajo), el capital debe sin embargo ser
suficiente para pagar el precio vigente de la mercancía, debe estar dispuesto a pagar ese
precio y, a la hora de satisfacer ese deseo, debe contar con el reaseguro de políticas
públicas que lo protejan de los riesgos que entraña la caprichosa volatilidad del mercado
de bienes y servicios. Por su parte, la fuerza de trabajo debe estar siempre en óptimas
condiciones, siempre lista para atraer la mirada de potenciales compradores, lograr su
aprobación e hipnotizarlos para que compren lo que ven. Así como la activa
cooperación el Estado fue indispensable a la hora de convencer a los capitalistas de
gastar su dinero en trabajo, su participación fue igual de necesaria para hacer del trabajo
un bien apetecible a los ojos del capital. Los busca-empleos debían ser saludables y
estar bien alimentados, tener buena presencia, ser disciplinados y poseer las habilidades
necesarias para realizar las tareas del empleo que estaba buscando.
La mayoría de los Estados nación, continúa el sociólogo polaco, hoy abocados a la
transformación del capital y el trabajo en mercancía se encuentran en déficit de energía
y de recursos, déficit resultante de la exposición de los capitales locales a la durísima
competencia generada por la globalización del capital, el trabajo y los mercados de
materias primas, y por la difusión a escala planetaria de nuevas formas de producción y
comercialización, así como el déficit causado por los astronómicos costos del “Estado
Benefactor”, instrumento primordial y hasta indispensable para la transformación del
trabajo en producto o mercancía.21

Recapitulemos.
Los Estados capitalistas son, en todos los casos, garantes de la relación social entre
capital y trabajo. Esta característica esencial permite que a lo largo de la historia hayan
existido Estados capitalistas Liberales o neoliberales y Estados Capitalistas
Benefactores.
Queda claro entonces, como menciona Bauman en la cita transcripta, en ambos casos,
en los Estados capitalistas liberales/neoliberales y en los Benefactores, el Estado está
siempre presente. En los primeros creando condiciones que benefician al capital y en los
segundos a los trabajadores, pero como se dijo, en ambos, garantizando la relación
social entre capital y trabajo que nunca es puesta en duda.
Si bien los Estados liberales y neoliberales comparten la idea del predominio del
mercado atribuyéndole eficiencia en la asignación de los recursos, circunscriben la
participación del Estado a las esferas de la justicia, marcos normativos, seguridad
interior y exterior y la realización de obras públicas que sean necesarias pero no
redituables para los privados; se diferencian en los momentos históricos en los que se
dieron. Mientras el rol del Estado liberal a principios del siglo XX era prácticamente el
único conocido y preponderante, los Estados neoliberales tuvieron que desmantelar un
Estado Benefactor existente y fuerte en el nuevo contexto de la globalización. De allí

20
O´Donnell, citado en Montenegro. Introducción al Análisis Sociológico. UNLZ FCS.
21
Bauman Z. Vida de consumo Fondo de Cultura económica. Buenos Aires 2007

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 10


que las políticas privatizadoras y las reformas laborales, sean características de los
segundos y no de los primeros.
Los Estados Benefactores construyeron un andamiaje que abarca desde el
reconocimiento de derechos y beneficios para la clase trabajadora (incluye la seguridad
social), un entramado de obras públicas y políticas sociales universales (salud,
educación, esparcimiento, deporte) hasta una clara direccionalidad estatal en ámbitos
que eran exclusividad del mercado (mercado de capitales, cambiario, exterior,
monetario, etc.)

III Estado, interés general y políticas públicas.

Desde una perspectiva histórica, y en comparación con otras formas de dominación


social (sistema esclavista, sistema feudal, monarquías absolutas) los Estados capitalistas
modernos representan un avance, dado que por primera vez fundamentan y legitiman su
poder en todas las personas que viven en un territorio: los ciudadanos.22
Todos somos iguales ante la ley, todos somos iguales ante el derecho, (todos somos
iguales en el mercado) todos somos iguales ante el Estado, e igualitariamente
participamos en su construcción (voto, participación directa, como funcionarios, en un
partido político…) definiéndonos como ciudadanos (con derechos y obligaciones) pero,
principalmente definiendo el fin del Estado capitalista moderno y de su cristalización
material, la burocracia estatal, que, partiendo de estos presupuestos, no puede ser otro
que el interés general.
En este sentido y, en concordancia con la concepción hegeliana del Estado, la
burocracia estatal23 sirve de nexo, de mediación entre los intereses particulares de los
diferentes sectores de la sociedad civil y el interés general encarnado por el Estado.24
Su existencia adquiere sentido a partir de la necesidad de conciliar el interés general del
Estado y los intereses particulares de los sectores de la sociedad civil. Es esta oposición

22
Ciudadano es el que tiene derecho a cumplir los actos que resultan en la constitución del poder de las
instituciones estatales, en la elección de los gobernantes que pueden movilizar los recursos de aquellas y
reclamar obediencia, y en la pretensión de recurrir a procedimientos jurídicamente establecidos para
ampararse de intromisiones que considera arbitrarias. Históricamente la ciudadanía se desplegó junto con
el capitalismo, el Estado moderno y el derecho racional-formal. Esto no es casual: el ciudadano
corresponde exactamente al sujeto jurídico capaz de contraer libremente obligaciones. (…) El capitalismo
tiene que generar el sujeto libre e igual ante el derecho, el contrato y el dinero sin el que no podría existir
su acto seminal: la compraventa de fuerza de trabajo y la apropiación de valor. (…) Quien tiene que
aparecer abstractamente igual para contratar tiende a reaparecer abstractamente igual para constituir el
poder político; el sujeto libre en el mercado intermediado por el capital-dinero es la correspondencia
exacta del votante. Esto ha hecho del Estado capitalista el primero que tiene que tender a aparecer
fundado en algún plano de igualdad de todos los sujetos. O`Donnell, Apuntes para una Teoría del Estado.
En Oscar Oszlak (comp.) Teoría de la Burocracia Estatal. Enfoques Críticos. (1984)
23
Entendida como conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carácter “público”,
derivado de los objetivos formales de “interés general” que persiguen y de la autoridad legítima del
Estado que invocan sus actos, permite distinguirlas como un sistema diferenciado. Oszlak. O. op. Cit. Pág
280.
24
(En los tiempos del surgimiento de los Estados capitalistas modernos) La sociedad civil involucra a los
“poderes” (burguesía, clero y nobleza), las corporaciones feudales, los oficios y comercios que en
aquellos tiempos definían sus principales compartimentos. Estos representaban los diversos intereses
particulares en tanto que el Estado, a diferencia de la sociedad civil, corporizaba el interés general. Oszlak
o. op. Cit. ¿Qué sectores de la sociedad civil actual representan los intereses individuales? Empresarios,
cámaras empresariales, sindicatos, empresas multinacionales, organismos internacionales de crédito,
grupos ecologistas, la clase burocrática estatal… La situación se ha modificado (pero ya veremos que no
en su esencia)

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 11


de intereses, está contradicción social (interés general e intereses particulares) la que
justifica y legitima su existencia.
Para ello, la burocracia estatal, deberá canalizar las demandas, presiones y pretensiones
de los diferentes sectores de la sociedad buscando en todo momento privilegiar el
interés general, inclusive generado iniciativas que tal vez no puedan asociarse o
relacionarse directamente a la demanda de un sector, o que respondan a las necesidades
de reproducción de la propia burocracia estatal que es, sin lugar a duda, un actor más
(aunque con especificidad propia)25 en interacción con el resto de los sectores de la
sociedad civil.
Ya justificada su existencia, su funcionamiento concreto dependerá de su capacidad
extractiva y productiva26. Dicho de otro modo, de los recursos que puede obtener de la
sociedad (y para ello tiene la coacción) y la utilización de los mismos para sostener las
condiciones de su existencia.
La reproducción de la burocracia estatal posibilita su capacidad de procesar demandas y
realizar iniciativas en pos del interés general (producir bienes y servicios, realizar obras,
hacer regulaciones, realizar transferencias)
El procesamiento de las demandas sociales y la búsqueda del interés general se traducen
en la práctica en acciones concretas de las agencias estatales y de sus funcionarios.
Como hemos mencionado en el apartado I y retomando a Oszlak, dichas acciones y
comportamientos, materializaciones del interés general que encarna la burocracia
estatal, se encuentra restringidas y limitadas por el marco normativo (pautas valorativas,
objetivos, metas, prioridades, sanciones) que condicionan las posibilidades operativas
de la burocracia y sus unidades funcionales.
En un segundo nivel de concreción, las prácticas de los funcionarios se encuentran
condicionadas por la administración y gestión de los recursos con los que puedan
disponer en un momento dado, y su institucionalización a través de procedimientos y
sistemas formales que definen roles, funciones, jerarquías, responsabilidades y ámbitos
de competencia.27
Por último, las prácticas de los funcionarios, están impregnadas de restricciones
comportamentales y actitudinales propias del trabajo de los seres humanos en cualquier
organización (estilos de liderazgo, grupos, organizaciones informales, centros de poder,
conflictos interpersonales…)
En tanto principio supremo que guía la actividad del aparato estatal, el “interés general”
se traduce, alternativamente, en normas que lo explicitan, en estructuras que lo
viabilizan y en comportamientos que lo concretan.28
A pesar de esas restricciones o, a veces, precisamente por ellas, pueden generarse (y de
hecho se generan) en la práctica situaciones de “desviación” entre el interés general que
encarna el Estado y las acciones concretas de las agencias estatales. Dichas desviaciones
son consideradas patológicas por la burocracia estatal y provocan respuestas en uno o
más niveles (normas, estructuras y comportamientos) con el fin de recomponer la
25
No solo la participación directa del Estado, a través de iniciativas y proyectos influye e interactúa con
los demás sectores sino como dicen Oszlak y O´Donnell, la “eventualidad” de su intervención, y su
probable dirección, suele ser tenida en cuenta por los actores involucrados y, en tal sentido, el Estado, por
su sola existencia, condiciona las alternativas del proceso social desarrollado alrededor de una cuestión.
Oszlak y O´Donnell Estado y Políticas estatales en América Latina: Elementos Teórico Metodológicos
para su Estudio.(1982)
26
(…) el acceso a recursos derivado de la legitimidad de su existencia como materialización institucional
del Estado, permite a la burocracia contratar al fuerza de trabajo (recursos humanos), adquirir o construir
bienes, obtener los servicios y elevar, mediante el entrenamiento de sus agentes, la capacidad operativa,
necesarios para sostener las condiciones de su existencia. Oszlak. Op. Cit.
27
Oszlak denomina estructurales a este tipo de restricciones
28
Oszlak. Op. Cit. Pág. 271.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 12


congruencia del par “interés general del Estado – prácticas concretas de la burocracia”,
legitimando de este modo su existencia (la del Estado y la de su cristalización, la
burocracia estatal). Toda práctica estatal que se aleje o incluso contraríe el mentado
interés general será explicada e incluida como desviación, como caso “anormal” de una
“normalidad armoniosa”, sin cuestionar los fundamentos y los supuestos en los que se
basa la concepción de Estado y burocracia estatal descripta.
Ahora bien, hasta aquí, hemos caracterizado dicha concepción de burocracia estatal,
dejando en claro que descansa en un supuesto, un axioma que no es discutido: el fin
último del Estado es el interés general.
¿Qué sucedería si considerásemos a los “desvíos” no como disfunciones de un sistema
armonioso que sólo deben ser corregidas, sino como ambigüedades y contradicciones
que son características esenciales de la burocracia estatal (y en definitiva del propio
Estado)?29
Si al contrario de lo que supone esta visión, no todos los individuos, grupos y sectores
que componen la sociedad civil tienen acceso y capacidad de presión similar sobre el
Estado.
En definitiva, si el interés general que guía las acciones de la burocracia estatal y
legitima su existencia no es más que una ficción30 que encubre la naturaleza
contradictoria y conflictiva que la burocracia cumple en una sociedad capitalista
esencialmente contradictoria y conflictiva.
En palabras de Oszlak, “La burocracia constituye a la vez un resumen de las
contradicciones de la sociedad civil y una contradicción en sí misma”.31
Sin dejarnos tentar por una visión marxista simplista que reduce el rol del Estado a
respuestas mecánicas en función de los intereses de las clases dominantes, nos alejamos,
asimismo, de la fantasía de su pretendida búsqueda del interés general.
Nos encontramos caracterizando al Estado capitalista, por lo tanto deberíamos entender
que el sesgo “capitalista” de los Estados modernos no es menor, sino por el contrario es
su característica constitutiva esencial. De tal modo, como se mencionó en el apartado
anterior, los Estados modernos y las burocracias estatales en los que se materializan,
tienen un rol fundamental: el de ser garante del sistema capitalista que le dio origen y le
da sustento. Sistema capitalista que, como es sabido, implica una relación de
dominación fundamentalmente económica a través de la relación capital-trabajo en la
que se genera y apropia32 el valor del trabajo. Dicho proceso es el corazón del
ordenamiento contradictorio, conflictivo y desigual de toda sociedad capitalista.
El Estado, cabe reiterar, es garante de la relación capital-trabajo no de los sujetos o
clases que dicha relación determina (capitalistas y trabajadores)33
Lo dicho implica que, en determinadas circunstancias históricas, ciertas agencias
estatales puedan implementar políticas que “beneficien” directa o indirectamente al
29
Puede hacerse un paralelo con la controversia entre Smith y Marx en torno al tema del desempleo.
Mientras para el primero el desempleo es una imperfección (desvío) del mercado que el mismo mercado
corregirá, para Marx, no sólo no desaparecerá sino que es funcional, característica esencial del
capitalismo, dado que permite, al bajar los salarios, el aumento de la plusvalía y del poder de explotación
de los capitalistas.
30
¿A quién le sirve este tipo interpretaciones? El Estado no sólo crea bienes y servicios que permita su
reproducción sino principalmente símbolos, discurso.
31
Oszlak. Op. Cit. Pág. 276.
32
Esa apropiación no es simplemente una relación de desigualdad. Es un acto de explotación, lo cual
implica que es también una relación inherentemente conflictiva (o para decirlo en otros términos
contradictoria), independientemente de que sea o no reconocida como tal por los sujetos sociales. O
´Donnell. Pág. 4. Op. Cit.
33
Esto implica que el Estado no respalda directamente al capitalista (ni como sujeto concreto ni como
clase) sino a la relación social que lo hace tal. O´Donnell. Pág. 7. Op. Cit.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 13


trabajador, como sujeto concreto o clase, pero que en definitiva están defendiendo,
regulando, asegurando y perpetuando su condición de tal.
Por lo tanto y, a pesar de no defender directamente los intereses de la clase dominante,
al defender la relación social que le da origen, la está (a la clase dominante)
constituyendo, reproduciendo y perpetuando, y con ello a sus privilegios y, en
consecuencia a las desigualdades que caracterizan una sociedad conflictiva y
profundamente contradictoria.
Tan importante es el rol de garante de la relación capital-trabajo que desarrolla la
burocracia, como el rol sectorial que asume la misma cuando realiza acciones,
relativamente autónomas, cuyo único fin es el mantenimiento y reproducción del propio
aparato estatal. De este modo, se convierte, como se ha dicho, en un actor social más,
junto a los otros sectores de la sociedad civil, que pujan y presionan para participar e
imponer sus necesidades sectoriales34 como integrantes de ese “interés general”.
De hecho ninguna sociedad y, por lo tanto ningún Estado tiene la capacidad para
satisfacer las necesidades de todos los sectores que la integran (clases, fracciones de
clase, organizaciones, grupos, individuos, y como hemos visto, la misma burocracia
estatal en su rol sectorial). Por lo tanto los distintos sectores pujan y presionan para
imponer sus necesidades sectoriales, problematizándolas socialmente y
transformándolas en cuestiones a las que el Estado, a través de la burocracia, deberá
resolver.35
No todos los sectores pueden presionar del mismo modo, esto dependerá de los recursos
(económicos, sociales, simbólicos, humanos) que sean capaces de movilizar en un
determinado momento histórico, de los recursos que en ese momento movilicen otros
sectores (incluida la propia burocracia), de las cuestiones que se encuentren
problematizadas en la “agenda” de la burocracia y de los recursos que ella disponga.
Es, en este marco de cuestiones, en el que debemos pensar las políticas públicas.
Estas cuestiones tienen una historia, que comienzan en un período en el que no eran
tales, siguen en los procesos que llevan a su surgimiento, continúa durante su vigencia y,
eventualmente, concluye con su resolución.36
Sólo a través de la historia de la cuestión pueden ser explicadas las políticas públicas.
Preguntas como las que siguen encontrarán explicación a través del análisis histórico de
las cuestiones. ¿Por qué el Estado tomo tal o cual decisión? ¿Cómo dejó que esto
pasara? Si tenía los recursos ¿Por qué no lo hizo? ¿Por qué ante similares circunstancias
en el pasado implementó tal política y ahora realiza la antagónica? ¿Por qué el Estado
no resuelve primero los problemas más urgentes de la sociedad, como el hambre y la
pobreza?
En la búsqueda de la genealogía de las políticas públicas a través de historia de las
cuestiones, no podemos dejar de mencionar que los Estados latinoamericanos surgieron
en un mundo que le tuvo reservado un papel muy importante en la división internacional
de trabajo, ser el productor de materias primas y receptor de ahorro externo,
posibilitando el desarrollo de los países centrales y constituyendo relaciones de

34
Acciones que sirvan para obtener recursos para su propia expansión, beneficios adicionales para sus
miembros, obtención de inmunidades o privilegios, el apoyo de iniciativas que consoliden o extendían su
autonomía relativa, etc.
35
Esto no implica brindar una solución, ni satisfacer la necesidad concreta del sector, ni que dicha
resolución sea beneficiosa para el sector que generó la cuestión, En efecto, una cuestión puede resolverse,
simplemente porque otra la desplazo de la agenda estatal.
36
Oszlak y O´Donnell. Pág. 121 op.cit.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 14


dependencia (no solo económicas) que, siendo constitutivas de los Estados
Latinoamericanos, condicionan y limitan el rol de sus burocracias. De este modo, este
contexto internacional conflictivo y contradictorio, analizado desde una perspectiva
histórica, le agrega a la dinámica de pensar las políticas públicas en torno a cuestiones,
particularidades que son propias de los Estados capitalistas latinoamericanos.

Recapitulemos.
Los Estados capitalistas no son mediadores neutrales entre los intereses sectoriales y el
fin del bien común. El Estado no es quien procesa todas las demandas sectoriales y las
“guía” hacia el bienestar general. Si fuera así, estaríamos definiendo al Estado y su
materialización la burocracia estatal, como ajena al contexto social e histórico que le da
origen y sentido.
Los Estados capitalistas en primer lugar como se dijo son garantes de la relación social
entre capital y trabajo, es decir que, por acción u omisión serán los defensores de dicha
relación aunque no de los sujetos sociales por ella definida.
Con este condicionamiento, la definición de las políticas públicas y, por lo tanto, la
concreción real y tangible, del tan nombrado “interés general” se produce mediante el
histórico y social proceso de transformación de los problemas en cuestiones. Todos los
sectores o actores sociales (incluso la propia burocracia estatal), pujan por trasformar
sus problemas sectoriales en cuestiones de Estado. Para ello movilizan recursos
materiales y simbólicos y su éxito o fracaso, dependerá de los recursos que otros
sectores puedan movilizar en ese momento histórico. Una vez instalada en la agenda
estatal, la cuestión en algún momento se resuelve. O bien porque otra cuestión la
desplazó de la agenda o porque el Estado, dependiendo de los recursos materiales con
los que cuente, implementó una política para solucionarla.

IV La política Fiscal

Desde el punto de vista económico los Estados implementan un gran número de


políticas que influyen en el contexto de una sociedad determinada. Sin ánimo de
efectuar clasificaciones estériles sino con la intención de mostrar la amplitud del
abanico de posibilidades se mencionan las siguientes:

a) La política fiscal. Se refiere a la obtención de recursos (impuestos, tasas,


préstamos, etc.) por parte del Estado y a su posterior uso vía gasto público
(obras públicas, servicios públicos, salarios, deuda, etc.) También se incluyen
regulaciones afines a la gestión de los recursos y los gastos.
b) La política monetaria. Se refiere fundamentalmente a la definición de normativa
en referencia al rol de los Bancos Centrales, su influencia en la cantidad de
dinero (encajes, operaciones en el mercado abierto, tasa de interés, etc.) y a la
regulación de la actividad financiera en general.
c) La política cambiaria y de comercio exterior. Se refiere a la definición y
regulación del sistema de tipo de cambio (flotación libre, acotada, control de
cambios), el manejo del mismo y a la utilización de las distintas herramientas
(aranceles, subsidios, retenciones, etc.) que regulan el comercio internacional.
d) La política de precios y salarios. Se refiere a la normativa y acuerdos realizados
con los actores sociales (capitalistas y trabajadores) sobre la regulación de la
puja distributiva (salarios mínimos, topes a paritarias, precios mínimos y
máximos, etc.)

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 15


e) La política social. Se refiere al manejo de la seguridad social, las políticas que
atienden a la pobreza y al desempleo, a las minorías, y toda política social en
general.

Está claro que muchas de las políticas se cruzan, muchas entrarían en dos o más
clasificaciones, la aplicación de unas influyen en las otras, pero nuestra intención al
hacer la precedente clasificación es que se pueda comprender la amplitud, variedad y
complejidad de las políticas públicas que se pueden implementar.
En el presente trabajo sólo nos dedicaremos a la política fiscal dejando el resto para
otros textos que los aborden de modo particular.
Ahora bien, la política fiscal tiene dos ejes que tienen que ver con la capacidad
extractiva y productiva del Estado. Esos ejes son:

a) Los ingresos o recursos


b) Los gastos

Las decisiones que se tomen en torno a estos ejes materializan concepciones sobre la
sociedad, el rol del Estado, la distribución de la riqueza, las relaciones internacionales,
la libertad, entre otras.
Por el lado de los ingresos del Estado podríamos preguntarnos:

 Las desigualdades sociales, ¿son causa de los esfuerzos personales o de la desigual


distribución de posibilidades?
 ¿Quién debe pagar los impuestos los más ricos o los más pobres? ¿O todos por
igual?
 Los impuestos deben ser ¿proporcionales, regresivos o progresivos?
 ¿Deben eximirse del pago de impuestos a las actividades que se quieran fomentar?
¿Y gravar las que se quiera desalentar?
 ¿Quiénes son ricos o pobres en una sociedad determinada?
 ¿La determinación del límite de ingresos no imponibles es igual para un país
periférico que para uno central?
 ¿Deben pagar todos o solo algunos sectores?
 ¿Quién debe soportar la presión impositiva, los que usan los servicios que el Estado
presta o los que, a pesar de que no los utilicen, poseen ingresos suficientes como
para pagarlos?
 ¿Con qué tipo de impuestos debemos recaudar?
 ¿Debemos priorizar la fácil recaudación o la justicia social del impuesto?
 ¿Debe endeudarse el Estado? ¿Hasta qué límite? ¿Con qué fin?
 ¿En el mercado interno o externo?
 ¿Puede venderse el patrimonio nacional? ¿Debe el Estado incrementar la
participación en las empresas? ¿Hay que nacionalizar o privatizar?

Por el lado de los gastos.

 ¿Deben mejorarse las rutas o ampliarse la red vial?


 ¿De pagarse la deuda externa porque hay que cumplir las obligaciones contraídas o
sólo debe pagarse si la economía interna crece?
 ¿Quién debe cobrar más un médico de un hospital, un maestro de una escuela o un
diputado?

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 16


 En épocas de crisis, ¿debe aumentarse el gasto público o disminuirse?
 ¿Los gastos en políticas sociales deben ser focalizados o universales?
 ¿Deben construirse más escuelas o más cárceles?
 ¿Se puede gastar sólo lo que se recauda o se puede tener déficit fiscal?
 ¿Debe transferirse más dinero a las provincias o menos?
 ¿A todas las provincias el Estado Nacional debe transferirle los mismos fondos o
hay que darle más a las más pobres y menos a las más ricas?
 En épocas de crecimiento económico ¿Deben construirse viviendas o se debe
ahorrar para mitigar las épocas de crisis?
Como se dijo, estas y muchas otras preguntas y sus correspondientes respuestas, darán
cuenta, más allá de los discursos, de la orientación ideología y el posicionamiento del
Estado en un momento histórico determinado.

Los Ingresos
Es claro que la capacidad extractiva del Estado, es decir la acción coercitiva del cobro
de impuestos es la fuente más importante de recursos que posee un Estado, pero no es la
única.
Desde el punto de vista jurídico los ingresos del Estado pueden ser clasificados en
originarios (extrafiscales) o derivados (tributarios). Los primeros son aquellos
ingresos para los cuales el Estado no utiliza su fuerza coercitiva como por ejemplo los
ingresos provenientes la venta de bienes o servicios, del endeudamiento, de las
privatizaciones o concesiones, de las participaciones en empresas, etc.
Los ingresos derivados o tributarios son aquellos que se obtienen mediante el uso de la
facultad coercitiva del Estado, es decir, la capacidad de imponer tributos. Por ejemplo,
los impuestos, los aranceles y las retenciones, las contribuciones a la seguridad social,
etc.
Desde el punto de vista económico los ingresos pueden ser corrientes o no corrientes
(o de capital).
Los ingresos corrientes son los que logra el Estado sin provocar endeudamiento o
disminución de activos. Por ejemplo los ingresos tributarios o los ingresos por la venta
de servicios o bienes.
Los ingresos no corrientes son los que provocan endeudamiento o disminución de
activos. Por ejemplo las privatizaciones o la emisión de títulos públicos.
Avancemos un poco más en esta distinción.

Ingresos
Corrientes No corrientes
Tributarios No tributarios Endeudamiento Venta de activos
 Impuestos  Tasas  Préstamos  Privatizaciones
 Contribuciones  Contribuciones  Emisión de
a la seguridad especiales títulos públicos
social  Venta de bienes
 Tributos al o servicios
comercio  Rentas
exterior

Los impuestos son detracción de la riqueza o ingresos de los particulares (personas


físicas o jurídicas) por parte del Estado, en ejercicio de su poder legítimo de coacción
sin contraprestación alguna.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 17


Los impuestos pueden ser directos o indirectos. Los primeros gravan la riqueza o el
ingreso de los particulares: Por ejemplo el impuesto a las ganancias o a los bienes
personales. Los impuestos indirectos gravan el consumo y las transacciones económicas
en general. Por ejemplo el IVA (impuesto al valor agregado) o los Impuestos Internos,
que gravan sólo determinados consumos como el tabaco o el alcohol. La característica
principal de los impuestos directos es que son absorbidos por el individuo o la empresa
a quien se le impuso el tributo. En cambio, lo indirectos, dado que afectan las
transacciones, son trasladables al precio del bien. De este modo un comerciante que le
compra al mayorista un bien, incluido en el precio está pagando el IVA que le trasladó el
mayorista. A su vez, cuando lo venda al consumidor final, aparte de los costos y el
margen de ganancia, le trasladará el IVA, por lo que cubrirá lo que pago del impuesto
cuando lo compró. El que no puede trasladarlo y lo tiene que “soportar” es el
consumidor final. De este modo todos los ciudadanos cuando compran bienes que están
alcanzados por algún impuesto indirecto, lo están pagando dentro del precio del bien en
cuestión. Todos pagan lo mismo de impuesto sin importar su riqueza ni sus ingresos.
Las contribuciones a la seguridad social son aquellos tributos que se aplican a los
salarios cuyo fin específico es financiar los beneficios de la seguridad social
(jubilaciones, obra social, pensiones, subsidios al desempleo, asignaciones familiares,
etc.)
Los tributos al comercio exterior son impuestos que recaen sobre las importaciones o
las exportaciones. Los aranceles son tributos que recaen sobre las importaciones y las
retenciones son los que recaen sobre las exportaciones,
Los recursos no tributarios son aquellos que el Estado los obtiene por su fuerza de
coacción pero por ellos otorga una contraprestación. Ejemplo la tasa de alumbrado,
barrido y limpieza o tasas por servicios administrativos. También son recursos no
tributarios las contribuciones especiales que se diferencia de las tasas por su
especificidad, duración en el tiempo y sujetos alcanzados. Por ejemplo cuando una
comunidad es beneficiada por una obra pública (pavimento, cloacas, dragado de un río,
un puente, etc.), el Estado puede imponerles una contribución especial de carácter
obligatorio.
La venta de bienes o servicios de empresas del Estado o la obtención de rentas de
inversiones estatales completan los recursos no tributarios.
En referencia a los ingresos no corrientes, los préstamos y la emisión de títulos son las
fuentes más usuales de financiamiento. Los préstamos implican el uso de fondos
provenientes de créditos contraídos por el Estado con instituciones financieras
nacionales o extranjeras u organismos multilaterales de crédito (FMI, Banco Mundial,
etc.)
Los títulos públicos son valores mobiliarios que el Estado emite y pone a la venta en el
mercado. De este modo los que los compran obtienen una renta y el Estado se financia.
Tanto los préstamos como la emisión de títulos si bien provocan la obtención de
recursos para períodos actuales, al mismo tiempo generan obligaciones de devolver el
capital más los intereses en períodos futuros.
La venta de activos o privatizaciones (neologismo inventado en la década de los
noventa para no mencionar la palabra “venta” del patrimonio nacional), es un modo de
obtención de recursos totalmente extraordinario y que, obviamente no puede volver a
usarse en otros períodos, además de implicar una descapitalización del país.

Los Gastos
Los gastos desde el punto de vista económico se clasifican en corrientes y no
corrientes o de capital. Los gastos corrientes son los gastos de consumo relacionados

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 18


con el funcionamiento del sector (salarios, mantenimiento, insumos, etc.), los intereses
de deudas y las transferencias corrientes, siendo estas últimas las de mayor peso dentro
del presupuesto argentino. Las mismas están vinculadas con la función que tiene el
sector público como redistribuidor de la riqueza e incluye las transferencias a las
provincias, las jubilaciones y pensiones, transferencias a las universidades y otras
transferencias.
Los gastos de capital o no corrientes se refieren a inversiones en infraestructura,
inversiones productivas e inversiones financieras.
Las contribuciones y los gastos figurativos se refieren a contribuciones de la
Administración central, de las instituciones de seguridad social y de organismos
descentralizados destinados a integrar el financiamiento de estos mismos entes, cuyas
erogaciones figuran también en el presupuesto de la Administración Nacional. Se trata
de ajustes contables con el fin de consolidar los presupuestos de los diferentes
integrantes del Sector Público.

Según su finalidad los gastos pueden clasificarse en:

 Servicios sociales: comprende las acciones inherentes a las prestaciones de


salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación, cultura,
ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado y otros servicios
urbanos.
 Deuda Pública: abarca los gastos destinados a atender los intereses de la deuda
interna y externa.
 Administración gubernamental: alcanza las acciones propias del Estado
destinadas al cumplimiento de las funciones tales como la legislativa, judicial,
relaciones interiores y exteriores, administración fiscal, control de la gestión
pública e información estadística básica.
 Servicios de defensa y seguridad: incluye las acciones relativas a la defensa
nacional y al mantenimiento del orden público interno, fronterizo, costero, aéreo
y al sistema penitenciario.
 Servicios económicos: comprende las acciones referidas a bienes y servicios
significativos para el desarrollo económico e incluye la producción, fomento,
regulación y control de los sectores privado y público. Incluye energía,
combustibles, minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente,
agricultura, industria, comercio y turismo.

El caso Argentino
Analicemos a continuación el presupuesto 2012 de la Administración Nacional.
Previamente es necesario realizar algunas consideraciones sobre el proceso de
formulación de la Ley de Presupuesto Nacional en nuestro país.
El Presupuesto Nacional es la estimación de recursos y la fijación de los gastos de la
Administración Pública Nacional para un año calendario.
La Administración Pública Nacional comprende la Administración Central, los
Organismos descentralizados y las Instituciones de Seguridad Social.
Recordemos que estamos refiriéndonos a la órbita del Estado Nacional. Cada
jurisdicción, provincias y municipios, realizan sus propios presupuestos anuales en
función a la normativa vigente en cada jurisdicción.
El proceso presupuestario posee tres etapas fundamentales37:

37
CIPPEC. Informe sobre el Presupuesto Nacional 2001.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 19


1. La formulación y trámite del Proyecto de Ley de Presupuesto por el Poder
Ejecutivo Nacional.
2. La tarea parlamentaria, consistente en la revisión y aprobación por el Congreso
de la Nación.
3. La ejecución y control presupuestario.

En la primera el Poder Ejecutivo Nacional establece los lineamientos generales de la


política presupuestaria en función de la dirección que quiera imprimir a su política
económica. Las dependencias de la administración pública estudian, suministran
información y asesoran al PEN en la elaboración de los ante proyectos. Este proceso de
formulación del presupuesto no se realiza de forma lineal, sino que resulta de
mecanismos interactivos de aproximaciones sucesivas. Es decir, durante la formulación
del presupuesto hay un intercambio continuo de información, propuestas, de
evaluaciones y de decisiones políticas. Claro está que no es una discusión entre iguales
dado que hay distintos interlocutores con distintas capacidades y recursos de
negociación. Una vez finalizados los ante proyectos, todos ellos se juntan e integran en
un único proyecto de ley de presupuesto que el Poder Ejecutivo presenta al Congreso
para su tratamiento. La fecha límite para su presentación es el 15 de septiembre del año
anterior al que se refieren el presupuesto en cuestión.
En la segunda etapa, como toda ley, la ley de Presupuesto General de Gastos y Cálculo
de Recursos de la Administración Nacional debe ser aprobada por las Cámaras de
Diputados y Senadores, por separado y por mayoría simple en cada una. El poder
Legislativo puede cambiar los niveles de financiamiento, agregar o eliminar fuentes de
ingreso, afectando el monto de recursos a ser recaudados. Puede además suprimir o
agregar gastos no solicitados desde el Poder Ejecutivo. No es lo habitual ni lo deseable,
pero en caso de que el Congreso no apruebe el Proyecto de ley de Presupuesto, rige
hasta que se apruebe el del año anterior.
Por último una vez aprobada la Ley de Presupuesto por el Congreso la distribución de
fondos se realiza por una decisión administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros
informando a las reparticiones del Estado los montos definitivos del presupuesto
aprobado.
El control interno sobre la ejecución del Presupuesto lo realiza la Sindicatura General de
la Nación (SIGEN) que es una institución de supervisión y coordinación del Poder
Ejecutivo Nacional, cuya misión es regir y dirigir el sistema de control interno. El
control externo está en manos de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
que establece conjuntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas
Cámaras el programa de acción anual para el control externo a desarrollar por la
Auditoría General de la Nación, además de controlar sus actividades. La Auditoría
General de la Nación es el órgano que verifica, audita, examina y fiscaliza el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la
utilización de los recursos del Estado.

Presupuesto Nacional 201238

El esquema Ahorro –Inversión – Financiamiento que se muestra a continuación muestra


el resultado primario y financiero del Presupuesto Nacional.
Denominamos resultado primario a la diferencia entre Ingresos y Egresos sin tener en
cuenta los gastos proyectados para el año en concepto de intereses.
38
Selección propia en base al informe Presupuesto 2012 Resumen. Presidencia de la Nación. Ministerio de
Economía. Disponible en versión digital http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen/resum12.pdf

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 20


El resultado financiero, por el contrario, si los contempla, siendo este, entonces, el
resultado general del Presupuesto.
En el caso del Presupuesto 2012 puede verse como el Resultado financiero arrojó un
déficit de $11.773 millones de pesos en el 2011 y se presupuesta un superávit para el
2012 de $1.446 millones de pesos.

La estructura básica del Presupuesto puede verse en cuadro que sigue.

Nótese que se destacan las dos fuentes de recursos más importantes:


a) Los recursos tributarios
b) Las contribuciones a la Seguridad Social
Juntas suman el 91,9% del total de los recursos

Por el lado del Gasto se destacan:


a) Las prestaciones de la seguridad social y las ayudas sociales
b) Las transferencias a empresas públicas y fondos fiduciarios
c) El pago de remuneraciones
d) El pago de intereses de la deuda pública
Dichos ítems conforman el 79,4% de los gastos del Estado.

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Recursos

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En el gráfico precedente se nota claramente la importancia de los ingresos del Estado
obtenidos por su poder coercitivo. Se comprende mejor, al analizar las cifras, lo
significativo que resultan los resultados que puedan obtenerse con las políticas públicas
que tratan de controlar la evasión fiscal y el trabajo en negro.

A continuación se muestra el detalle de los ingresos tributarios

En el cuadro analítico de los Recursos tributarios puede verse como cuatro impuestos
significan casi el 85% de la recaudación total.
a) El impuesto al valor agregado (IVA)
b) El impuestos a las Ganancias
c) Los derechos de exportación (Retenciones)
d) El impuesto a los créditos y débitos bancarios

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 23


Es claro que no da lo mismo a los fines redistributivos obtener recursos con el IVA que
con Ganancias en función de la regresividad y progresividad respectivamente de sendos
tributos. En un apartado especial analizaremos esa cuestión.

Ingresos provenientes de las contribuciones a la seguridad social

El Gasto

A continuación se detallan los gastos corrientes y de capital para los presupuestos 2011
y 2012 en valores absolutos y como porcentaje del PIB.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 24


Obsérvese como el gasto corriente representa el 87% del gasto total. Los dos
componentes más importantes son las prestaciones a la seguridad social que incluye
jubilaciones, pensiones y retiros, y las transferencias que financian gastos corrientes del
sector privado, público y externo.
A continuación se ofrece un detalle de las mismas.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 25


Asimismo, se muestran los principales rubros referidos a la seguridad social donde se
puede apreciar el gasto social que significa la Asignación Universal por Hijo.

A continuación se muestra la composición del gasto por finalidad.

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Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 27
Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 28
Por último les presentamos unas proyecciones para los próximos dos años de los
principales rubros del presupuesto nacional.

Los recursos

Los gastos

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 29


El resultado

La Deuda Pública39

El tema de la deuda pública impacta en el presupuesto cada vez que se pagan intereses o
capital correspondientes al endeudamiento público en un momento determinado.
Merece un tratamiento especial no sólo por el peso relativo dentro de los gastos del
Estado sino por la historia de condicionamientos, entregas y restricciones asociada a la
misma que incluyen actores importantes como gobiernos militares y democráticos, la
elite empresarial criolla, los medios masivos de comunicación, otros Estados y los
organismos multilaterales de crédito.
Dicho análisis excede la extensión y profundidad del presente trabajo pero resulta
necesario realizar algunas consideraciones que contextualicen los datos presentados.
El corazón de la deuda externa actual se origina en la dictadura militar dado que la
actual deuda, de un modo directo o indirecto es consecuencia, en gran medida, de
aquella. Si bien las circunstancias y los mecanismos internos del endeudamiento
argentino son particulares, el contexto que produjo el endeudamiento de toda
Latinoamérica no. El mismo se produjo a partir de la lluvia de petrodólares que habían
sido depositados en Bancos europeos y estadounidenses a mediados de la década del
setenta. Esos fondos debían ser prestados para evitar la quiebra del sistema financiero
del primer mundo y las dictaduras, en casi todos los países de Latinoamérica, fueron el
mejor interlocutor, sin control ciudadano y popular, para el endeudamiento. Luego, los
gobiernos democráticos posteriores una y otra vez aceptaron y “legalizaron” la deuda a
pesar de su origen ilegal y apócrifo.
Dicho esto, es importante resaltar que el canje de deuda realizado durante el 2005 (y
reabierto durante el 2010) y las condiciones económicas que le siguieron marcan una
diferenciación importante sobre todos los anteriores.
En primer lugar, si bien el nivel de deuda en valores absolutos sigue siendo el mismo
que en el 2005 la proporción del mismo como porcentaje del PIB se redujo de modo
muy significativo como lo muestra el siguiente cuadro.

39
Informe de Deuda pública al 30-6-2012. Oficina Nacional de Crédito Público. Ministerio de Economía.
Versión digital disponible en http://www.mecon.gov.ar/wp-
content/uploads/2012/11/informe_deuda_publica_30-06-12-nuevo.pdf

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 30


En segundo lugar cambió sustancialmente la composición de la deuda en varios
aspectos. Más allá de una prolongación en el tiempo de la misma y de sus vencimiento
de capital e interés, la deuda en pesos incrementó su participación por sobre la de la
deuda nominada en moneda extranjera.

Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 31


Asimismo, tras la nacionalización del sistema de jubilaciones y pensiones, se
incrementó la deuda pública intra sector público, con las ventajas inherentes de ser un
Estado deudor y acreedor al mismo tiempo.
Dicha circunstancia se complementa con la decisión política de haber saldado
totalmente la deuda con el FMI (2005) que, más allá del pago concreto de la deuda,
liberó al Estado, al eximirlo de las revisiones obligatorias anuales, de los
condicionamientos, restricciones y, en algunos casos, imposiciones del organismo en
referencia a las políticas internas.

De todos modos, es importante aclarar, que el problema de la deuda pública no está


resuelto y que sigue impactando significativamente en el gasto anual del Estado como
se analizó en el Presupuesto 2012.
A continuación se muestra la proyección del pago de intereses para los próximos años
luego de la renegociación de la deuda 2005 y 2010.

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Progresividad y distribución del ingreso.

¿Cómo podemos combinar el grado de iniciativa individual


necesario para el progreso con el grado de cohesión social
necesario para la sobrevivencia?
Bertrand Russell

Dejamos para el final un tema que consideramos esencial especialmente en este


momento histórico que está viviendo el capitalismo en general y Latinoamérica en
particular.
Se habla de progresividad o regresividad de los gastos o de los recursos en función al
modo en que afectan los mismos (gastos y recursos) a los distintos sectores de la
sociedad en referencia a los ingresos y la riqueza.
Serán progresivos aquellos gastos que beneficien a los sectores más desfavorecidos de
la sociedad y regresivos los que hagan justamente lo contrario. No es lo mismo que el
Estado gaste en mejorar la infraestructura de los aeropuertos o en la construcción de un
tren de alta velocidad al que acceden muy pocos y con altos ingresos; que realice
erogaciones destinadas a la mejora del sistema ferroviario urbano o mejore la
infraestructura de los hospitales.
Del mismo modo sucede con los impuestos. Serán progresivos aquellos impuestos que
teniendo en cuenta los ingresos y la riqueza de quienes tiene que soportarlos, a medida
que aumenten los ingresos y la riqueza paguen más impuestos. Por el contrario serán
regresivos aquellos impuestos que afecten más a los sectores más empobrecidos, de
modo tal que a menores ingresos o riqueza se paguen más impuestos, y viceversa, a
mayores ingresos y riqueza se paguen menos impuestos.
Como se mencionó oportunamente los impuestos indirectos tienen la posibilidad al
afectar a las transacciones de ser trasladados incluyéndolos en el precio. De este modo
el que los termina pagando es aquel que no puede trasladarlos es decir, el consumidor
final del bien o el servicio. El típico caso de este tipo de impuesto es el impuesto al
valor agregado (IVA), dicha característica lo hace altamente regresivo especialmente
por dos razones:
a) En primer lugar al no contemplar los ingresos ni la riqueza de quienes consumen
los bienes, al adquirir cualquier bien cuya transacción haya estado alcanzada por
el impuesto, se está pagando una suma fija en concepto de IVA. Dicha suma, no
Estado, Economíía y Políítica Fiscal Paí gina 33
importa su valor, es la misma para un individuo que posee un ingreso mensual
de $70.000 que para otro que vive con ingresos de $2.500. Si el impuesto
pagado al comprar el bien fuese de $250 representaría para el primero, en
relación al ingreso, un impuesto del 0,3% y para el segundo un impuesto del
10%. Queda claro como a mayor ingreso se paga menos y a menor ingreso se
paga más.
b) Esta situación se agrava dado que los sectores mejor acomodados y de más altos
ingresos tienen mayor capacidad de ahorro y por lo tanto sólo estarían pagando
impuestos por la parte del ingreso que destinan al consumo. Por el otro lado, los
sectores con ingresos menores no tienen capacidad de ahorro y por lo tanto el
impuesto le afectará a la totalidad de los ingresos.

Bien distinta es la situación del Impuesto a las Ganancias dado que es un impuesto
directo que a medida que el ingreso de los individuos crece va aumentando la alícuota
(porcentaje) que se aplica al ingreso de los sujetos alcanzados.
Por ejemplo si un individuo gana hasta $ 10.000 paga un 9% de sus ingresos pero si
gana $15.000 paga un 15% y si gana $20.000, un 23%. Asimismo este tipo de impuesto
contempla un límite de ingresos (mínimo no imponible) por debajo del cual no se paga
el impuesto, beneficiando claramente a los más pobres.
Si un Estado recauda más con impuestos regresivos está acentuando la desigual
distribución del ingreso y si lo hace con impuestos progresivos está mejorando la
distribución del ingreso.
De este modo se puede dar la paradoja que gastos progresivos como pueden ser los
planes sociales o el sostenimiento de la salud y la educación pública, de efectuarse
mediante recursos obtenidos con impuestos regresivos, sean soportados y financiados
justamente por los beneficiarios de tales políticas y gastos, neutralizando o empeorando
los efectos redistributivos.
Como se ha visto en el Presupuesto 2012 la Argentina posee una estructura tributaria
regresiva dado que la mayor parte de los recursos provienen de un impuesto regresivo
como es el IVA.
Las resistencias a otorgarle progresividad al sistema tributario y a profundizar la
progresividad del gasto público están basadas en concepciones de la sociedad y de la
acumulación de riquezas antagónicas. Por un lado los liberales sostienen que hay
igualdad de oportunidades y que los ingresos actuales y las riquezas acumuladas son
fruto del trabajo y del esfuerzo personal o familiar. Por lo tanto la pobreza es culpa de
los propios pobres que, teniendo igualdad de oportunidades, no las aprovecharon por
desinterés, vagancia o desidia. Por lo tanto les resulta injusto que tengan que pagar más
impuestos para ayudar a quienes no se lo merecen.
Por el otro, las perspectivas populistas, ven en la desigualdad actual razones históricas,
sociales y económicas que condicionaron y condicionan a los más afectados. Las
oportunidades no fueron repartidas a todos por igual y sin la acción estatal nunca los
pobres podrán salir de su situación. Por eso es necesario y primordialmente justo, que
los que se vieron favorecidos por la “lotería natural” como menciona Rawls, y tuvieron
mayores oportunidades, colaboren con el bienestar de todos aquellos que no tuvieron
esa suerte.

V Epilogo
Demasiado lejos queda la ilusión del interés general como fin último del Estado.

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A pesar de ello, pensar las políticas públicas en general y la política fiscal en particular,
en torno a cuestiones, deja “la puerta abierta” para que en determinados momentos
históricos y contextos puedan existir diferentes sectores con la fuerza necesaria para
problematizar socialmente necesidades vinculadas con el interés general.
No existe la tan mentada dicotomía entre intervención o no del Estado en la economía.
Los Estados Nación siempre están presentes, o bien implementado políticas a favor de
la clase trabajadora o bien implementando políticas, por acción u omisión, a favor del
capital.
En una sociedad profundamente desigual, miles de personas son condenadas a una vida
de miserias antes de nacer. La única posibilidad de romper con el círculo vicioso de la
pobreza y mejorar la situación es la acción responsable y reparadora del Estado, que
consciente de la desigual situación de origen, busque incansablemente con políticas
fiscales justas, una mejor vida para todos y todas.

Carlos Javier Andujar

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