Droit Public Applique

ECOLE NATIONALE DU TRESOR PUBLIC
DROIT PUBLIC APPLIQUE
TOME II
Alain JOSSERAND
Inspecteur Principal
OCTOBRE 2001
DROIT PUBLIC APPLIQUE

TOME II
2
SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................ 1
CHAPITRE 1 : L’ADMINISTRATION ............................................................................................. 3

1.Administration et activité des particuliers 3
1.1. Les oppositions entre administration et activité des particuliers au niveau de la
finalité ............................................................................................................................ 3
1.2. Les oppositions entre administration et activité des particuliers au niveau des
moyens juridiques ........................................................................................................... 3
2.Administration et autres activités publiques 4
2.1. La distinction entre activités législative et administrative ................................................ 4
2.1.1. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan organique ................. 4
2.1.2. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan matériel .................... 4
2.2. La difficile distinction entre activités gouvernementale et administrative ........................ 5
2.2.1. La distinction entre activités gouvernementale et administrative sur le plan
organique ......................................................................................................................... 5
matériel ............................................................................................................................ 5
2.3. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative ......................... 5
2.3.1. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative au point
de vue organique .............................................................................................................. 5
de vue matériel ................................................................................................................. 6
3.Les rapports entre le droit et l’administration 6
3.1. Le principe de légalité ..................................................................................................... 6
3.2. Droit commun ou droit spécial ........................................................................................ 7
CHAPITRE 2 : ..................................................................................................................................... 9
LE DROIT ADMINISTRATIF ........................................................................................................... 9

1.la notion de droit administratif 9
2.Les sources du droit administratif 9
2.1. Les sources écrites du droit administratif ......................................................................... 9
2.1.1. La Constitution ................................................................................................................. 9
2.1.2. Les traités internationaux et accords internationaux ........................................................ 10
2.1.3. La loi .............................................................................................................................. 10
2.1.4. Les sources internes à l’administration ............................................................................ 10
2.2. Les sources non écrites du droit administratif .................................................................10
3.Les caractères du droit administratif 10
I
3.1. Un droit spécial ou l’autonomie du droit administratif ....................................................10
3.1.1. Les causes de l’autonomie du droit administratif ............................................................. 10
3.1.2. Le sens de l’autonomie du droit administratif .................................................................. 11
3.1.3. Les conséquences de l’autonomie du droit administratif .................................................. 11
3.2. Le caractère essentiellement jurisprudentiel du droit administratif ..................................12
4.Les principes fondamentaux du droit administratif 12
4.1. La notion de service public en tant que fondement du droit administratif ........................12
4.1.1. Puissance et gestion publiques ........................................................................................ 12
4.1.2. L’émergence de la notion de service public ..................................................................... 13
4.2. Le déclin de la notion de service public ..........................................................................13
4.3. Les critères actuels des fondements du droit administratif ..............................................14
LIVRE PREMIER : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES ......................................15
INTRODUCTION : ................................................................................................................17
CHAPITRE 1 : ................................................................................................................................... 19
LA PERSONNALITÉ PUBLIQUE ................................................................................................... 19

1.La notion de personne morale de droit public 19
1.1. Personne morale et personne juridique ...........................................................................19
1.2. Personne morale et personne publique ...........................................................................19
2.Les personnes morales de droit public 19
2.1. La distinction entre les personnes morales de droit public et d’autres notions
juridiques .......................................................................................................................19
2.1.1. La distinction entre les personnes morales de droit public et les entités
administratives non dotées de la personnalité juridique ................................................... 19
2.1.2. La distinction entre les personnes morales de droit public et les personnes
privées ......................................................................................................................... 20
2.2. Les catégories de personnes morales de droit public .......................................................20
2.2.1. La classification des personnes publiques selon leur objet ............................................... 20
2.2.2. L’État et les autres personnes publiques décentralisées ................................................... 21
2.3. Les missions des personnes morales de droit public .......................................................22
CHAPITRE 2 : ................................................................................................................................... 23
LES RAPPORTS ENTRE PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC ................................. 23

1.Décentralisation et déconcentration 23
1.1. Un État unitaire ..............................................................................................................23
1.2. La nécessité de « délocaliser » les centres de décision administrative .............................23
1.2.1. La décentralisation ......................................................................................................... 23
II
1.2.2. La déconcentration ......................................................................................................... 24
2.L’aménagement des relations entres les personnes publiques 25
2.1. La tutelle ........................................................................................................................25
2.1.1. La notion de contrôle de tutelle ....................................................................................... 25
2.1.2. Les modalités du contrôle de tutelle ................................................................................ 26
2.1.3. L’exercice du contrôle de tutelle ..................................................................................... 27
2.2. Les rapports contractuels entre personnes publiques .......................................................28
2.2.1. Les rapports de l’État avec les autres personnes publiques .............................................. 28
2.2.2. Les rapports entre personnes publiques décentralisées ..................................................... 28
PREMIÈRE PARTIE : L’ADMINISTRATION D’ÉTAT ...................................................29
TITRE 1 : L’ORGANISATION CENTRALE DE L’ADMINISTRATION D’ÉTAT ..................... 31
CHAPITRE 1 : LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES CENTRALES DE L’ÉTAT ................ 33

1.Le Président de la République 33
1.1. Les attributions administratives du Président de la République .......................................33
1.2. Les pouvoirs exceptionnels du Président de la République .............................................34
2. Le Gouvernement 34
2.1. Le Premier ministre .......................................................................................................34
2.1.1. Le premier Ministre ........................................................................................................ 34
2.1.2. Les services du Premier ministre ..................................................................................... 35
2.2. Les ministres ..................................................................................................................35
2.2.1. Le ministre ..................................................................................................................... 35
2.2.2. Les départements ministériels ......................................................................................... 36
2.2.3. Les corps d’inspection .................................................................................................... 38
CHAPITRE 2 : LES AUTRES STRUCTURES ADMINISTRATIVES .......................................... 40

1.Les organismes administratifs collégiaux 40
1.1. Le Conseil d’État ...........................................................................................................40
1.2. Les organismes consultatifs à compétence spéciale ........................................................40
2.Les autorités administratives indépendantes 41
2.1. Des structures administratives ........................................................................................41
2.2. Des structures indépendantes .........................................................................................41
2.2.1. Le statut des autorités administratives indépendantes ...................................................... 41
2.2.2. Les attributions des autorités administratives indépendantes ............................................ 42
III
TITRE 2 : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE D’ÉTAT .........................................44
CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES DE L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION

DE L’ÉTAT AU NIVEAU LOCAL ................................................................................................... 46
1.Le principe de la déconcentration 46
2.Les niveaux d’administration 46
2.1. Le niveau régional ou supra-départemental ....................................................................47
2.2. Le niveau départemental ................................................................................................47
2.3. Les niveaux infra départementaux ..................................................................................47
2.3.1. L’arrondissement ............................................................................................................ 47
2.3.2. Le canton ....................................................................................................................... 47
2.3.3. La commune ................................................................................................................... 47
2.4. Les autres niveaux d’organisation ..................................................................................48
2.4.1. Le cas particulier de l’Éducation nationale ...................................................................... 48
2.4.2. Le cas particulier de la Défense nationale ....................................................................... 48
3.L’exercice du pouvoir hiérarchique dans le cadre de la déconcentration 48
CHAPITRE 2 : L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT .......................... 50

1.Le préfet 50
1.1. Le statut du préfet ..........................................................................................................50
1.1.1. La nomination du préfet .................................................................................................. 50
1.1.2. Les obligations et garanties du statut préfectoral ............................................................. 50
1.2. Les missions du préfet ...................................................................................................50
1.2.1. Le préfet, représentant de l’État ...................................................................................... 51
1.2.2. Le préfet, chef des services de l’État dans le département ............................................... 52
1.2.3. Le préfet, représentant de l’État à l’égard des organismes décentralisés ........................... 54
1.3. Les collaborateurs du préfet ...........................................................................................55
1.3.1. Les collaborateurs directs du préfet ................................................................................. 55
1.3.2. Le sous-préfet d’arrondissement ..................................................................................... 55
2.Les services de l’État dans le département 56
2.1. Les services civils de l’État dans le département ............................................................56
2.1.1. Les services non financiers de l’État dans le département ................................................ 56
2.1.2. Les services financiers de l’État dans le département ...................................................... 57
2.2. Les services militaires de l’État dans le département ......................................................58
2.2.1. La Gendarmerie nationale ............................................................................................... 58
2.2.2. Les armées ..................................................................................................................... 58
CHAPITRE 3 : L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION ........................................ 60

1.Le préfet de région 60
IV
1.1. Les attributions spéciales du préfet de région .................................................................60
1.1.1. Le préfet de région, représentant de l’État ....................................................................... 60
1.1.2. Le préfet de région, chef des services de l’État dans la région ......................................... 61
1.1.3. Le préfet de région, représentant de l’État à l’égard des organismes
décentralisés ................................................................................................................... 61
1.2. Les organes de soutien du préfet de région .....................................................................61
1.2.1. La conférence administrative régionale ........................................................................... 61
1.2.2. Le secrétaire général pour les affaires régionales ............................................................. 62
2.Les services de l’État déconcentrés au niveau régional 62
DEUXIÈME PARTIE : LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ................................64
TITRE 1 : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ADMINISTRATION

TERRITORIALE DÉCENTRALISÉE .................................................................................66
CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA DÉCENTRALISATION ......................... 68

1.Les caractéristiques de la décentralisation 68
1.1. L’existence des collectivités locales ...............................................................................68
1.2. La dévolution d’activités administratives à des autorités locales .....................................68
1.3. La libre administration des collectivités territoriales .......................................................68
1.3.1. Le principe de libre administration des collectivités territoriales ...................................... 68
1.3.2. La valeur constitutionnelle de la libre administration des collectivités
territoriales ..................................................................................................................... 69
2.Les niveaux de décentralisation 69
2.1. Trois niveaux de collectivités territoriales ......................................................................69
2.2. L’absence de rapports de contrôle entre collectivités territoriales ...................................69
CHAPITRE 2 : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ORGANISATION DES

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ............................................................................................ 70
1.La notion de collectivités territoriales 70
1.1. La collectivité territoriale, personne morale de droit public ............................................70
1.2. La collectivité territoriale, personne publique territoriale ................................................70
2.Les deux grandes catégories de collectivités territoriales 71
2.1. La collectivité locale ......................................................................................................71
2.2. L’établissement public local ...........................................................................................71
2.2.1. La notion d’établissement public local ............................................................................ 71
2.2.2. Les caractères de l’établissement public local ................................................................. 71
3.La structure de la collectivité territoriale 72
3.1. Une assemblée délibérante .............................................................................................72
3.1.1. La désignation des membres de l’assemblée délibérante .................................................. 72
V
3.1.2. Les attributions de l’assemblée délibérante ..................................................................... 72
3.2. Un exécutif ....................................................................................................................72
3.3. Un comptable public ......................................................................................................72
CHAPITRE 3 : LES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ............................. 74

1.Le régime juridique des missions des collectivités territoriales 74
1.1. Le domaine de compétence des collectivités territoriales ................................................74
1.1.1. Le principe de la clause générale de compétence ............................................................. 74
1.1.2. Le principe de la vocation principale de chaque collectivité locale .................................. 74
1.2. Les caractéristiques des missions des collectivités territoriales .......................................74
1.2.1. La poursuite d’un objectif d’intérêt général ..................................................................... 75
1.2.2. Les caractéristiques des services publics gérés par les collectivités territoriales ............... 75
2.Les limitations portées aux compétences de la collectivité territoriale 75
2.1. Le respect des principes juridiques fondamentaux ..........................................................75
2.1.1. Le respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie ................................... 75
2.1.2. Le respect du principe de laï cité ...................................................................................... 79
2.1.3. Le respect du principe de neutralité ................................................................................. 79
2.2. Le respect du principe de spécialité ................................................................................79
2.2.1. Le respect du principe de spécialité territoriale ................................................................ 80
2.2.2. Le respect du principe de spécialité matérielle ................................................................ 80
2.2.3. L’obligation d’un intérêt public ...................................................................................... 80
2.3. Le respect de la prééminence de l’État ...........................................................................82
2.3.1. Le principe de la prééminence de l’État .......................................................................... 82
2.3.2. Le respect des sujétions imposées par la défense nationale .............................................. 82
3.Les modes de gestion des services publics locaux 82
3.1. La gestion en régie .........................................................................................................82
3.1.1. Les services publics gérés en régie .................................................................................. 82
3.1.2. Les modalités de gestion en régie .................................................................................... 83
3.2. La gestion confiée à un établissement public ..................................................................83
3.2.1. La gestion en régie dotée de la personnalité morale créée à cet effet ................................ 83
3.2.2. La gestion par un établissement public de coopération entre collectivités
territoriales ..................................................................................................................... 84
3.3. La délégation de service public : la gestion déléguée contractuellement
à un tiers .......................................................................................................................84
3.3.1. La notion de délégation de service public ........................................................................ 84
3.3.2. Le champ de la délégation de service public .................................................................... 84
3.3.3. La technique juridique de la délégation ........................................................................... 85
3.4. La gestion déléguée à un tiers privé émanation de la collectivité territoriale ...................87
VI
CHAPITRE 4 : LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF DES COLLECTIVITÉS
LOCALES .......................................................................................................................................... 88
1.Le contrôle des actes administratifs des collectivités locales 88
1.1. Le caractère exécutoire des actes pris par les autorités locales ........................................88
1.1.1. Le principe du caractère exécutoire des actes pris par les autorités locales ....................... 88
1.1.2. Les conditions du caractère exécutoire des actes des autorités locales .............................. 89
1.1.3. La date de la prise d’effet du caractère exécutoire des actes des autorités
locales ............................................................................................................................ 92
1.1.4. La preuve du caractère exécutoire des actes des autorités locales ..................................... 93
1.1.5. La perte du caractère exécutoire des actes des collectivités locales .................................. 93
1.2. Le contrôle a posteriori des actes des autorités locales ....................................................93
1.2.1. Le principe du contrôle de légalité du représentant de l’État dans le
département .................................................................................................................... 93
1.2.2. L’exercice du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales ..................... 95
1.2.3. Le déféré préfectoral devant le juge administratif ............................................................ 98
2.Le contrôle des actes budgétaires des collectivités territoriales 100
2.1. Le principe du contrôle budgétaire ...............................................................................100
2.1.1. Les actes des collectivités locales soumis au contrôle budgétaire ....................................100
2.1.2. La portée du contrôle budgétaire ....................................................................................100
2.1.3. Les intervenants à la procédure de contrôle budgétaire ...................................................100
2.1.4. La combinaison du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire ...................................101
2.2. L’exercice du contrôle budgétaire ................................................................................102
2.2.1. Le vote du budget primitif dans les délais légaux ...........................................................102
2.2.2. Le vote du budget en équilibre réel ................................................................................104
2.2.3. La résorption des déficits de gestion ..............................................................................107
2.2.4. L’inscription au budget et le mandatement des dépenses obligatoires .............................110
2.2.5. Le vote et la transmission du compte administratif .........................................................112
2.3. Les conséquences de l’exercice du contrôle budgétaire sur la vie financière de la
collectivité locale .........................................................................................................112
2.3.1. Le principe du caractère exécutoire du budget voté ........................................................112
2.3.2. Le dessaisissement de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ...........................112
3.Le pouvoir de substitution de l’État 113
3.1. Le pouvoir de substitution en matière de police ............................................................113
3.2. Le pouvoir de substitution en matière budgétaire .........................................................113
4.Le contrôle de l’État sur les organes des collectivités territoriales 113
5. Le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales en matière de respect des sujétions
imposées par la défense nationale 114
VII
TITRE 2 : LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ...................................................115
CHAPITRE 1 : LA COMMUNE ......................................................................................................117

1.Les organes de la commune 117
1.1. Le conseil municipal ....................................................................................................117
1.1.1. La formation du conseil municipal .................................................................................117
1.1.2. Le fonctionnement du conseil municipal ........................................................................118
1.1.3. Les attributions du conseil municipal .............................................................................119
1.1.4. Le problème des risques de collusion entre intérêts communaux et intérêts des
élus de la commune .......................................................................................................121
1.2. L’organe exécutif, le maire ..........................................................................................121
1.2.1. Le statut du maire ..........................................................................................................121
1.2.2. Les attributions du maire ...............................................................................................122
1.3. Le comptable de la commune, le receveur municipal ....................................................125
2.Les compétences de la commune 126
2.1. Le champ d’intervention de la commune ......................................................................126
2.1.1. Le principe de la compétence générale de la commune ...................................................126
2.1.2. Les domaines de compétence qui incombent plus particulièrement à la commune ..........126
CHAPITRE 2 : LE DÉPARTEMENT .............................................................................................132

1.Les organes du département 132
1.1. L’organe délibérant, le conseil général .........................................................................132
1.1.1. La désignation du conseil général ..................................................................................132
1.1.2. Le fonctionnement du conseil général ............................................................................132
1.1.3. Les attributions du conseil général .................................................................................132
1.2. L’organe exécutif du département ................................................................................133
1.2.1. Le président du conseil général ......................................................................................134
1.2.2. La commission permanente ...........................................................................................135
1.2.3. Le bureau du conseil général ..........................................................................................135
1.3. Le comptable du département ......................................................................................135
2.Les compétences du département 135
2.1. Le principe de la compétence générale du département ................................................135
2.2. Les missions attribuées au département ........................................................................136
2.2.1. Le domaine social et familial .........................................................................................136
2.2.2. Le domaine scolaire .......................................................................................................137
2.2.3. Le domaine économique ................................................................................................137
CHAPITRE 3 : LA RÉGION ...........................................................................................................138

1.Les organes de la région 138
VIII
1.1. L’organe délibérant : le conseil régional .......................................................................138
1.1.1. La désignation du conseil régional .................................................................................138
1.1.2. Le rôle du conseil régional .............................................................................................138
1.2. L’organe exécutif de la région ......................................................................................140
1.2.1. Le président du conseil régional .....................................................................................140
1.2.2. La commission permanente ...........................................................................................140
1.2.3. Le bureau ......................................................................................................................141
1.3. Le conseil économique et social régional .....................................................................141
1.4. Le comptable de la région, le payeur régional ..............................................................141
2.Les compétences de la région 141
2.1. Le développement économique et social de la région ...................................................141
2.1.1. Les aides directes de la région ........................................................................................142
2.1.2. Les aides indirectes de la région .....................................................................................142
2.2. Le domaine de l’aménagement du territoire, la planification ........................................142
2.3. L’enseignement et la formation professionnelle ...........................................................142
2.3.1. Le domaine de l’enseignement public ............................................................................142
2.3.2. Le domaine de la formation professionnelle ...................................................................143
CHAPITRE 4 : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX ...................................................144

1.Les établissements publics locaux directement rattachés à une collectivité locale 144
1.1. Les établissements publics communaux .......................................................................144
1.1.1. Les établissements publics locaux imposés par la loi ......................................................144
1.1.2. Les établissements publics locaux prévus par la loi et créés sur décision du conseil
municipal ......................................................................................................................145
1.2. Les établissements publics départementaux ..................................................................145
2.Les établissements publics locaux de coopération 145
2.1. Le syndicat de commune ..............................................................................................145
2.2. La communauté de communes .....................................................................................146
2.3. La communauté urbaine ...............................................................................................146
2.4. La communauté d’agglomération .................................................................................146
2.5. Les établissements publics de coopération intercommunale appelés à se
transformer ..................................................................................................................147
2.5.1. La communauté de villes ...............................................................................................147
2.5.2. Le district ......................................................................................................................147
2.5.3. Le syndicat d’agglomération nouvelle ............................................................................147
2.6. Les établissements publics de coopération interdépartementale ....................................147
2.7. Les établissements publics de coopération interrégionale .............................................147
2.8. Le syndicat mixte .........................................................................................................147
IX
3.Les établissements publics locaux d’enseignement 148
3.1. Les établissements publics locaux d’enseignement .......................................................148
3.2. Les établissements publics locaux d’enseignement et de formation
professionnelle agricoles ..............................................................................................148
4.Les associations syndicales de propriétaires 148
5.Les établissements publics locaux spécialisés dans le domaine sanitaire et social 149
5.1. Les établissements publics locaux de santé ..................................................................149
5.2. Les établissements publics sociaux et médico-sociaux .................................................149
5.3. Les offices publics d’habitations à loyer modéré et les offices publics
d’aménagement et de constructions ..............................................................................149
TROISIÈME PARTIE : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS .........................................150
TITRE 1 : LA NOTION D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC ................................................152
CHAPITRE 1 : GENÈSE DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC ......................................................154
CHAPITRE 2 : LA NOTION D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC ......................................................156

1.Définition de l’établissement public 156
1.1. L’établissement public, personne publique chargée d’une mission de service
public ...........................................................................................................................156
1.2. Établissement public et autres personnes morales .........................................................156
1.2.1. Établissement public et personne privée .........................................................................157
1.3. Établissement public et autres personnes morales de droit public .................................157
2.Les catégories d’établissements publics 158
2.1. Établissement public à caractère administratif et établissement public à caractère
industriel et commercial ...............................................................................................158
2.2. Les catégories législatives d’établissements publics .....................................................158
2.2.1. Les établissements publics à caractère scientifique et technologique ..............................158
2.2.2. Les établissements d’enseignement supérieur .................................................................158
2.2.3. Les établissements publics économiques ........................................................................159
TITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS .................160
CHAPITRE 1 : LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES À TOUS LES

ÉTABLISSEMENTS PUBLICS .......................................................................................................162
1.L’application du droit public 162
1.1. Le principe de l’application du droit public ..................................................................162
1.2. Les aménagements au principe de l’application du droit public : la variété des
régimes juridiques des établissements publics ..............................................................162
2.Les caractères juridiques communs aux établissements publics 163
X
2.1. La personnalité morale .................................................................................................163
2.2. Le principe de spécialité ...............................................................................................163
2.3. Le rattachement de l’établissement public à une collectivité publique ..........................163
2.3.1. Le principe du rattachement ...........................................................................................163
2.3.2. Les modalités du rattachement : le contrôle de tutelle .....................................................164
CHAPITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE PROPRE AUX CATÉGORIES

D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE ADMINISTRATIF OU À
CARACTÈRE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL .......................................................................166
1.L’établissement public à caractère administratif 166
1.1. L’organisation de l’établissement public à caractère administratif ................................166
1.1.1. L’organe délibérant .......................................................................................................166
1.1.2. L’exécutif ......................................................................................................................166
1.2. Le régime juridique de l’établissement public à caractère administratif ........................167
2.L’établissement public à caractère industriel et commercial 167
2.1. L’organisation de l’établissement public à caractère industriel et commercial ..............167
2.1.1. L’organe délibérant .......................................................................................................167
2.1.2. L’exécutif ......................................................................................................................167
2.2. Le régime juridique de l’établissement public à caractère industriel et
commercial ..................................................................................................................167
2.2.1. Un régime juridique mixte .............................................................................................167
2.2.2. La variété des régimes juridiques ...................................................................................167
QUATRIÈME PARTIE : LES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC ........................170
TITRE 1 : LA NOTION DE GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC ...........................172
CHAPITRE 1 : GENÈSE DE LA NOTION DE GROUPEMENT D’INTÉRÊT

PUBLIC .............................................................................................................................................174
CHAPITRE 2 : L’ÉVOLUTION DE LA NOTION DE GROUPEMENT D’INTÉRÊT

PUBLIC .............................................................................................................................................176
TITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE DES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT

PUBLIC ................................................................................................................................178
CHAPITRE 1 : LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES À TOUS LES

GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC ........................................................................................180
1.Le principe de l’application du droit public 180
2.Les caractères juridiques communs aux groupements d’intérêt public 180
2.1. La personnalité morale .................................................................................................180
2.2. Le principe de spécialité ...............................................................................................180
XI
2.3. Le principe du rattachement .........................................................................................180
2.4. Le caractère temporaire de l’existence du groupement d’intérêt public .........................180
CHAPITRE 2 : VARIÉTÉ DES GROUPEMENTS D’NTÉRÊT PUBLIC ....................................182

1.Le régime applicable à l’activité gérée par le groupement d’intérêt public 182
2.Le régime applicable à la gestion interne du groupement 182
2.1. Gestion comptable privée ou gestion comptable publique ............................................182
2.2. Gestion interne et collectivité de rattachement .............................................................182
XII
INTRODUCTION GENERALE
Le droit administratif est l’ensemble des règles juridiques qui régissent l’administration.
Le terme de droit de l’administration est imprécis et doit être nuancé, car il laisse penser que le
droit administratif régit l’ensemble des activités de l’administration. En effet, si le droit
administratif est un droit spécial, dont les règles sont différentes de celles du droit privé, il ne
s’applique qu’à certaines activités de l’administration.
1
2
CHAPITRE 1 :
L’ADMINISTRATION
Le terme administration recouvre un double sens, organique et matériel, une double

signification :
- une activité,
- un organe, des organes, exerçant cette activité.
Ici, le terme administration désignera l’administration publique, ensemble d’institutions,

d’organes par lesquels sont conduites et exécutées les activités publiques, est exercée l’activité
administrative. L’administration constitue l’organe de gestion des affaires publiques. Elle est
formée par un ensemble de personnes morales : l’État, les collectivités locales, les
établissements publics, les groupements d’intérêt public, au nom desquelles agissent des
personnes physiques, les agents publics.
L’activité de l’administration est différente de celle des particuliers mais aussi d’autres activités
publiques.
1. ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS

L’action administrative et celle des particuliers poursuivent un but et mettent en œuvre un
certain nombre de moyens pour y arriver. Or sur ces deux points, les oppositions sont évidentes.
1.1. LES OPPOSITIONS ENTRE ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS AU

NIVEAU DE LA FINALITÉ
Particuliers et administration agissent dans des buts différents. Les particuliers agissent en
principe dans un but personnel. L’administration est censée agir dans un but désintéressé
d’intérêt général, différent de l’intérêt particulier des individus : l’action administrative tend à
maintenir l’ordre public et à satisfaire les besoins d’intérêt général.
1.2. LES OPPOSITIONS ENTRE ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS AU

NIVEAU DES MOYENS JURIDIQUES
Les particuliers, qui sont dans une position juridique en principe égalitaire entre eux, ne
disposent pas des moyens de l’administration, censée défendre l’intérêt général supérieur à celui
des particuliers. Ainsi, les relations entre administration et particuliers sont inégalitaires.
En effet, l’administration se voit reconnaître le droit d’imposer sa volonté aux particuliers. Elle
prend des décisions qui s’imposent unilatéralement à eux et dispose de moyens lui permettant
de poursuivre l’exécution de ses propres décisions : les prérogatives de puissance publique.
3
En revanche, la mission d’intérêt général confiée à l’administration lui impose certaines
sujétions propres à sa bonne exécution.
è En conclusion, l’administration est l’activité par laquelle les autorités publiques pourvoient à
la satisfaction de besoins d’intérêt général en utilisant, le cas échéant, des prérogatives de
puissance publique.
2. ADMINISTRATION ET AUTRES ACTIVITÉS PUBLIQUES

La fonction administrative n’est pas la seule assurée par les collectivités publiques. L’État se
voit en réalité reconnaître trois fonctions :
- l’activité législative,
- l’activité exécutive et administrative,
- l’activité juridictionnelle.
L’activité administrative se différencie des autres activités de la puissance publique, de la

fonction législative et de la fonction juridictionnelle. Ces différentes fonctions de la puissance
publique se définissent le plus souvent selon la nature des actes accomplis pour les réaliser. La
fonction administrative pourrait alors être définie à partir de la notion d’acte administratif.
2.1. LA DISTINCTION ENTRE ACTIVITÉS LÉGISLATIVE ET ADMINISTRATIVE
2.1.1. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan organique

Au point de vue organique, la distinction est claire : le Parlement légifère et contrôle le
Gouvernement. Au Gouvernement revient le rôle exécutif et administratif.
2.1.2. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan matériel

Au point de vue matériel, la distinction n’a pas la même clarté que sur le plan organique.
Apparemment, coexistent, d’une part, un pouvoir législatif, normatif, édictant des règles de droit
général, impersonnelles et abstraites, et, d’autre part, une activité exécutive et administrative,
qui a une fonction de gestion quotidienne.
Or, le Parlement peut aussi prendre des mesures de pure gestion à caractère administratif ; et
l’administration est amenée à prendre des décisions à caractère général, impersonnelle et
abstraite.
4
2.2. LA DIFFICILE DISTINCTION ENTRE ACTIVITÉS GOUVERNEMENTALE ET
ADMINISTRATIVE
La distinction entre activités gouvernementale et administrative est délicate.
Le fait de gouverner serait la prise de décisions fondamentales qui engageraient la vie de la

Nation1. Ce principe permet, à première vue, de distinguer nettement l’activité administrative de
l’action gouvernementale. Or il convient de le nuancer.

organique
Au point de vue organique, si le Gouvernement dispose de la fonction gouvernementale, ses

membres sont aussi les responsables et les chefs de l’administration.

matériel
Au point de vue matériel, la distinction est délicate entre l’activité gouvernementale de conduite
de la politique de la nation et les tâches habituelles de gestion.
En tout état de cause, sur le plan juridique, l’action gouvernementale ne bénéficie d’aucun
privilège par rapport au contrôle administratif. Seuls certains actes particuliers peu nombreux
échappent toutefois au droit administratif et à tout contrôle du juge administratif (relations entre
le Parlement et le Gouvernement, recours aux pouvoirs spéciaux du Président de la République,
relations diplomatiques).
2.3. LA DISTINCTION ENTRE FONCTIONS JURIDICTIONNELLES ET ACTIVITÉ

ADMINISTRATIVE

de vue organique
La séparation des pouvoirs suppose que le judiciaire et l’administratif sont distincts2. Les
tribunaux de droit commun (juridictions judiciaires) n’ont en principe aucun rapport avec
l’administration en application du principe de la séparation des autorités administratives et
judiciaires.
L’administration, indépendante des juridictions judiciaires, relève cependant du juge

administratif qui fait lui partie intégrante de l’administration. L’administration active doit ainsi
1
Article 20 Constitution
2
Article 12 déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
5
être distinguée du juge administratif, organe de l’administration, chargé de juger les autres
organes de l’administration.

de vue matériel
En principe, il existe, d’une part, l’administration active chargée de l’action administrative dans
un cadre d’intérêt général, et, d’autre part, le juge administratif, organe de l’administration,
chargé de juger les autres organes de l’administration.
Ainsi, sur le plan matériel, la décision administrative prise par l’administration active intervient
pour la satisfaction de l’intérêt général, le maintien de l’ordre public. La décision
juridictionnelle, prise par le juge, tranche un différend entre l’administration et un particulier, dit
le droit, l’applique à l’activité administrative.
Cependant, la distinction est plus délicate : souvent, le juge administratif ne se borne pas à
rappeler la règle de droit, mais crée pour une bonne part le droit administratif. De plus, certaines
administrations peuvent avoir à la fois un rôle administratif et juridictionnel et leurs décisions
(notamment à caractère répressif ou disciplinaire) peuvent être difficiles à qualifier.
3. LES RAPPORTS ENTRE LE DROIT ET L’ADMINISTRATION
La situation dans laquelle l’administration n’est pas soumise au droit correspond à ce que les
juristes allemands ont appelé l’État de police. Il s’agit d’un État où l’administration est bien
soumise à une réglementation mais purement interne à l’administration. L’action de
l’administrateur est liée aux décisions de ses supérieurs hiérarchiques mais l’administration
n’est pas tenue envers l’administré.
Cependant, dans tous les États modernes, l’administration, comme les citoyens, est soumise à la
règle de droit : c’est un principe fondamental du libéralisme politique.
3.1. LE PRINCIPE DE LÉGALITÉ

L’administration, ainsi conçue exclusivement comme une fonction exécutive, est tenue d’agir
conformément à la volonté des représentants des citoyens, dans le cadre législatif défini dans le
Parlement. La loi est un moyen de protéger le citoyen contre l’arbitraire de l’administration
(F principe de légalité).
Si l’administration est toujours soumise au respect de la règle de droit, la règle de droit ne

correspond pas seulement à la loi. L’administration est soumise aussi à sa propre
réglementation.
Le principe de légalité impose le respect de la règle de droit par l’administration. Dans le cas
contraire, sa décision n’a aucune valeur. Il existe donc un caractère juridique de l’action
administrative.
6
3.2. DROIT COMMUN OU DROIT SPÉCIAL
La soumission de l’administration à la règle de droit n’a pas pour conséquence évidente
l’existence d’un droit administratif, droit spécial à l’administration.
Deux solutions sont possibles :
- la soumission de l’administration au droit commun ; le principe de légalité suppose que

l’administration est soumise au même droit que les particuliers ;
- la soumission à un droit spécial ; c’est le cas de la France (cependant, en France, certains

domaines de l’action administrative sont exceptionnellement régis par le droit commun).
7
8
CHAPITRE 2 :
LE DROIT ADMINISTRATIF
1. LA NOTION DE DROIT ADMINISTRATIF

La France se caractérise par un corpus de règles spécifiques autonomes par rapport au droit
commun, dont l’application est soumise au contrôle de juridictions spécifiques. Le droit
administratif apparaît ainsi comme un ensemble de règles juridiques distinctes de celles du droit
privé et qui régissent pour l’essentiel l’activité administrative des personnes publiques. Le droit
administratif pourrait se définir comme un droit spécial à l’administration.
Dès lors, le droit administratif est le droit propre à l’administration, ensemble des activités du
Gouvernement et des autorités décentralisées, étrangères à la conduite des relations
internationales et aux rapports entre les pouvoirs publics, et s’exerçant sous un régime de
puissance publique.
2. LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
2.1. LES SOURCES ÉCRITES DU DROIT ADMINISTRATIF
2.1.1. La Constitution
La « charte suprême » donne sa base constitutionnelle à l’action de l’administration. Les
dispositions du préambule de la Constitution qui font référence à la déclaration des droits de
1789 et au préambule de la Constitution de 1946 s’imposent aussi à l’administration.
9
2.1.2. Les traités internationaux et accords internationaux
Les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur
publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité,
de son application par l’autre partie1. Leurs dispositions s’appliquent dès lors à l’administration.
2.1.3. La loi
La loi constitue un élément fondamental du droit administratif : l’administration, qui relève par
nature du pouvoir exécutif, doit exécuter la loi. Elle doit s’y conformer en tout point car elle
constitue l’expression du peuple par l’intermédiaire de ses représentants2.
2.1.4. Les sources internes à l’administration

L’administration produit une partie de sa propre réglementation ; il s’agit de décrets, de
délibérations, d’arrêtés, etc. Elle est tenue de s’y conformer.
2.2. LES SOURCES NON ÉCRITES DU DROIT ADMINISTRATIF

La coutume joue un rôle négligeable en matière administrative comme dans l’ensemble du droit
français, droit écrit.
La jurisprudence constitue en revanche un élément essentiel du droit administratif. Même si le

juge, judiciaire comme administratif, ne dispose pas du pouvoir d’édicter des règles de droit, qui
consiste à interpréter le droit lors de différends, a, en raison de l’exemplarité de ses décisions,
des répercussions sur la conduite de l’administration.
3. LES CARACTÈRES DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif est un droit spécial ; il s’agit aussi d’un droit prétorien.
3.1. UN DROIT SPÉCIAL OU L’AUTONOMIE DU DROIT ADMINISTRATIF
3.1.1. Les causes de l’autonomie du droit administratif

En France, le droit administratif est né du contexte particulier de la Révolution. En 1789 et
1790, les constituants ont posé le principe de la séparation des autorités administrative et
judiciaire, en raison notamment de l’attitude des parlements d’Ancien Régime3. Le juge
judiciaire ne peut donc connaître de l’activité de l’administration. Dès lors, une juridiction
administrative, interne à l’administration, créant et appliquant un droit propre à l’administration,

s’est peu à peu constituée.
1
2
Article 6 Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
3
Application de la théorie de la séparation des pouvoirs. Loi des 16 et 24 août 1790
10
Par ailleurs, l’administration a toujours été considérée comme étant dans une situation
particulière comme défendant l’intérêt général. Elle ne peut donc être soumise aux mêmes
règles que les particuliers.
3.1.2. Le sens de l’autonomie du droit administratif

La défense de l’intérêt public est l’idée qui domine le droit administratif. Aussi l’administration
se voit-elle reconnaître un certain nombre de prérogatives particulières lorsque l’intérêt public
l’exige. Cette notion a aussi pour conséquence d’imposer des sujétions particulières à
l’administration.
a) Les prérogatives de l’administration
L’administration dispose de prérogatives essentiellement fondées sur un pouvoir de coercition

se manifestant en particulier par l’emploi de l’acte unilatéral. Elle bénéficie ainsi du privilège du
préalable et dans certains cas, du privilège d’exécution d’office. Ces prérogatives permettent à
l’administration de contraindre l’administré. Elle se situe ainsi dans une situation inégalitaire à
l’égard de ce dernier.
b) Les sujétions de l’administration
Cette autonomie du droit administratif ne joue pas seulement dans le sens des intérêts de
l’administration. Ainsi dans certains cas, les règles du droit administratif sont-elles moins
favorables pour l’administration que celles du droit privé : l’administration ne peut agir que
dans un but d’intérêt général ou dans un but particulier défini par la loi.
3.1.3. Les conséquences de l’autonomie du droit administratif

Si certaines règles de droit privé sont transposables à l’administration et limite l’autonomie du
droit administratif (règles fondamentales dont la portée dépasse le clivage entre droit
administratif et droit privé), de nombreuses dispositions du droit administratif sont
particulièrement différentes de celles du droit privé ou n’ont pas de correspondances.
S’il arrive au juge administratif de faire expressément référence aux règles de droit privé, celui-
ci reste maître de décider s’il y a lieu d’en faire application.
11
3.2. LE CARACTÈRE ESSENTIELLEMENT JURISPRUDENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF
Comme tout droit, le droit administratif est issu de trois sources différentes :
- la coutume,
- la loi,
- la jurisprudence.
Il existe un nombre de textes législatifs importants (F code général des collectivités

territoriales, statut général de la fonction publique, code du domaine de l’État, etc.). Mais ces
textes restent fragmentaires malgré les efforts récents de codification.
En revanche, la jurisprudence tient une place essentielle en droit administratif. L’essentiel des
règles administratives est d’origine prétorienne. Le juge est amené, d’une part, à préciser les
dispositions législatives, et d’autre part, à combler des vides juridiques1 pour finalement
dégager un certain nombre de principes fondamentaux.
L’essentiel de la théorie générale du droit administratif est la création du Conseil d’État. De très
nombreux textes n’ont pas d’autre origine que les principes de la jurisprudence du Conseil
d’État.
4. LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

Le juge administratif a toujours recherché à dégager quelques grands principes pour orienter sa
jurisprudence et l’action de l’administration, avec le double souci constant de donner à
l’administration les moyens de son action, et de protéger juridiquement l’administré.
La notion de service public est apparue longtemps comme le principe fondamental du droit
administratif. Cette notion permettait au juge administratif de définir son champ de compétence.
4.1. LA NOTION DE SERVICE PUBLIC EN TANT QUE FONDEMENT DU DROIT

ADMINISTRATIF
4.1.1. Puissance et gestion publiques

Depuis la Révolution jusqu’aux débuts de la IIIème République, l’administration agit dans un
2
cadre autoritaire et centralisé ; son domaine d’intervention est limité . Le droit public repose
alors sur l’idée de puissance publique et de souveraineté ; ainsi peuvent être distinguées les
activités de puissance publique (lorsque l’État ordonne, commande, interdit : il y a soumission
au droit administratif et compétence du juge administratif) et celles de gestion (lorsque l’État se
place dans la situation d’un particulier : il y a soumission au droit privé et compétence du juge
judiciaire).
1
Application du principe de la prohibition du déni de justice
2
Conception de l’Etat gendarme
12
4.1.2. L’émergence de la notion de service public
Aux débuts de la IIIème République, l’administration agit dans un cadre institutionnel plus
libéral, mais tend à intervenir dans les domaines économiques et sociaux (élargissement du rôle
de l’État).
Dans ce cadre se développe la notion de service public.
La notion de service public a été considérée du milieu du XIXème siècle au milieu du XXème
siècle comme l’élément fondamental du droit administratif. Elle a connu son apogée vers 1910
sous l’influence de l’École du service public. Le service public est toute activité de
l’administration dans un but d’intérêt général. Ces activités de service public sont profondément
différentes des activités privées : elles ont des exigences qui leur sont propres (F continuité,
égalité), elles impliquent un régime juridique particulier (F reconnaissance de prérogatives
exorbitantes du droit commun). L’activité de service public coexiste avec une activité
administrative soumise au droit privé (gestion du domaine privé, etc.).
Dès lors, le droit administratif est le droit des services publics : toute activité de service public
relève du droit administratif et de la compétence du juge administratif. Cette conception est
1
largement appliquée dans les années 1900 / 1910 .
4.2. LE DÉCLIN DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

Le déclin de la notion de service public va être progressif ; il s’amorce avec la première guerre
mondiale.
L’État, les collectivités décentralisées vont intervenir dans le domaine économique et social. La
distinction entre activité publique et activité privée qui servait de base à la théorie du service
public est remise en cause. Progressivement, certaines activités considérées comme service
public ne se différencient plus guère d’activités privées.
Les règles du droit privé sont peu à peu considérées comme mieux adaptées pour ces activités
que celles du droit administratif. Certaines activités de service public vont ainsi être soumises au
droit privé (cas des services publics à caractère industriel ou commercial2). Dès lors, la gestion
des services publics n’est plus toujours soumise au droit administratif.
De plus, par la suite, l’État et les collectivités locales vont très souvent confier à des organismes
de nature privée, la gestion d’un service public3.
1
Conseil d’Etat : 6 février 1903 – terrier ; Tribunal des conflits : 28 février 1908 – Feutry ; Conseil d’Etat : 4 mars 1910 -
Thérond
2
Tribunal des conflits : 22 janvier 1921 – Société commerciale de l’ouest africain
3
Conseil d’Etat : 13 mai 1938 – Caisse primaire « Aide et protection »
13
4.3. LES CRITÈRES ACTUELS DES FONDEMENTS DU DROIT ADMINISTRATIF
Fonder le droit administratif sur une notion unique a échoué. Le juge administratif a toujours
utilisé deux critères en mettant tantôt l’accent sur l’un ou sur l’autre :
- le service public,
- la gestion publique.
Ainsi, pour que le juge administratif soit compétent et que soit appliqué le droit administratif, il
faut, en principe, une activité de service public mais aussi que cette activité s’inscrive dans le
cadre d’une gestion publique.
Enfin, dans de nombreux cas, le législateur a tranché en précisant les cas d’application d’un
régime juridique administratif.
14
LIVRE PREMIER :
LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES
Les structures administratives en France se caractérisent par la superposition de l’administration

de l’État et de l’administration décentralisée.
15
16
INTRODUCTION :
Les principes fondamentaux régissant les structures administratives
17
18
CHAPITRE 1 :
LA PERSONNALITÉ PUBLIQUE
1. LA NOTION DE PERSONNE MORALE DE DROIT PUBLIC
1.1. PERSONNE MORALE ET PERSONNE JURIDIQUE

Une personne morale peut être définie comme une entité particulière, réunissant d’autres
personnes, et qui, sans être une personne physique, est juridiquement reconnue et protégée.
Une personne morale est donc une personne juridique. Elle est titulaire d’un patrimoine, de
droits et d’obligations. Son patrimoine, ses actes sont distincts de ceux des individus qui la
composent.
En vertu du principe de la spécialité des personnes morales, elle ne peut agir qu’en fonction des
buts précis pour lesquels elle a été créée.
1.2. PERSONNE MORALE ET PERSONNE PUBLIQUE

Certaines structures administratives sont dotées de la personnalité juridique : ce sont donc des
personnes morales, collectivités titulaires de droits et d’obligations.
Ces structures administratives dotées de la personne juridique sont qualifiées de personnes

publiques, par l’intermédiaire desquelles la puissance publique agit.
2. LES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC
2.1. LA DISTINCTION ENTRE LES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC ET

D’AUTRES NOTIONS JURIDIQUES
2.1.1. La distinction entre les personnes morales de droit public et les entités
administratives non dotées de la personnalité juridique
Certaines structures administratives disposent d’une autonomie avec un patrimoine qui leur
affecté, un budget et un financement propres, des personnes physiques qui la représentent, mais
ne constituent cependant pas une personne publique car non dotée de la personnalité morale (par
exemple, un service industriel et commercial de l’État doté d’un budget annexe).
19
Certaines circonscriptions administratives ont un ressort géographique identique au territoire
d’une personne morale de droit public (par exemple, le département ou la commune à la fois
personnes publiques décentralisées et circonscription de l’État). D’autres circonscriptions
administratives constituent un simple ressort géographique d’action pour l’administration sans
personnalité juridique ni organes propres (par exemple, le canton ou l’arrondissement).
2.1.2. La distinction entre les personnes morales de droit public et les personnes
privées1
a) La distinction entre personnes morales de droit public et personnes physiques
Une personne physique ne peut pas être une personne publique.
b) La distinction entre personnes morales de droit public et personnes morales de

droit privé
- La distinction entre personnes de droit public et personnes de droit privé fondée sur les buts
Les personnes morales de droit privé sont créées par l’initiative privée. Leurs buts sont privés,
ils peuvent être lucratifs ou désintéressés.
Les personnes morales de droit public sont créées par l’autorité publique. Elles ont toujours en
vue un but d’intérêt général.
- La distinction entre personnes de droit public et personnes de droit privé fondée sur la
coercition
L’adhésion, l’appartenance à un groupement de nature privé, doté ou non de la personnalité

morale, sont libres.
L’appartenance à un groupement à caractère public n’est pas libre mais imposée par la loi.
2.2. LES CATÉGORIES DE PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC
2.2.1. La classification des personnes publiques selon leur objet
Les personnes publiques générales doivent être distinguées des personnes publiques spéciales.
a) Les personnes publiques générales
Les personnes publiques générales ont vocation à satisfaire l’ensemble des besoins collectifs sur
un territoire donné.
1
Tribunal des conflits : 9 décembre 1899 – Association Syndicale du Canal de Gignac
20
Il s’agit de l’État, des collectivités locales visées à l’article 72 de la Constitution et des autres
collectivités qui, aux termes de ce même article, seraient créées par la loi.
Seul l’État mérite vraiment l’appellation de personne générale : les collectivités territoriales ont
une spécialité géographique, même si, sur leur territoire, leur vocation est traditionnellement
générale.
b) Les personnes publiques spéciales
Les personnes publiques spéciales sont chargées d’intervenir dans un secteur déterminé, pour un
objet précis : ce sont les établissements publics, des groupements d’intérêt public ou des
personnes publiques sui generis.
Les établissements publics sont rattachés soit à l’État, soit aux collectivités locales.
2.2.2. L’État et les autres personnes publiques décentralisées
a) L’État
L’État est la personne publique de laquelle dérivent toutes les autres personnes publiques. Alors
que les personnes publiques décentralisées constituent des entités administratives, l’État, outre
l’aspect administratif, a un rôle législatif et judiciaire. C’est d’ailleurs la loi qui crée les
collectivités territoriales (à l’exception des communes, départements et territoires d’outre-mer
institués par la Constitution) et qui fixe leur autonomie, leurs compétences et leurs ressources1.
b) Les personnes publiques décentralisées
Les personnes publiques décentralisées dotées d’une organisation administrative distincte de

celle de l’État sont :
- les personnes à vocation territoriale, telles que la commune et le département auxquels il

faut ajouter la région ;
- les établissements publics, spécialisés dans un domaine d’intervention fixé par leur texte
institutif.
Ces derniers constituent en principe un mode d’aménagement des services publics.
- Les personnes publiques décentralisées en vertu du principe de décentralisation

géographique
1
Articles 34 et 72 Constitution
21
La décentralisation territoriale consiste dans la reconnaissance de la personnalité juridique à des
collectivités géographiquement délimitées. Il s’agit des collectivités locales et de leurs
établissements publics.
- Les personnes publiques décentralisées en vertu du principe de décentralisation technique
La décentralisation technique consiste en l’attribution de la personnalité morale à certains

services, nettement individualisés. Il s’agit des établissements publics nationaux.
- Le cas particulier des groupements d’intérêt public
Les groupements d’intérêt public sont des personnes publiques constituées d’au moins deux
personnes morales (dont une au moins est une personne publique) qui s’associent pour un objet
déterminé.
2.3. LES MISSIONS DES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

Une personne publique est chargée de l’exécution d’une mission de service public. Seules
quelques rares exceptions peuvent intervenir.
L’attribution de mission de ce type, et des prérogatives qui y sont attachées, sont strictement
délimitées.
Par exemple, les compétences administratives incombant à un organisme d’État, ne peuvent être
déléguées à un organisme de droit privé, que si une disposition législative le permet1.
1
Conseil d’Etat : 27 octobre 1995 – Ministre du Logement c/Naceur Boualleg
22
CHAPITRE 2 :
LES RAPPORTS ENTRE PERSONNES MORALES

DE DROIT PUBLIC
1. DÉCENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION
1.1. UN ÉTAT UNITAIRE
Comme sur le plan constitutionnel, l’État se caractérise sur le plan administratif, par son unité.
Les structures locales ne peuvent être que des entités administratives. Ce principe d’unité a été
confirmé par la Constitution1 et la jurisprudence.
1.2. LA NÉCESSITÉ DE « DÉLOCALISER » LES CENTRES DE DÉCISION ADMINISTRATIVE
Les organes administratifs centraux ne peuvent à eux seuls assurer la totalité des tâches qui
incombent à l’administration en tous les points du territoire. Une bonne gestion administrative
impose le rapprochement entre l’administration et ses administrés.
Il s’agit donc de concilier le principe de l’unité nationale et la nécessité de diversifier l’action

administrative pour tenir compte des impératifs locaux. Déconcentration et décentralisation
constituent les deux modes de cet aménagement.
L’organisation administrative territoriale repose sur la Constitution2 et sur la loi du 6 février

1992 qui dispose que « l’administration territoriale de la République est assurée par les
collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État »3.
1.2.1. La décentralisation
Le principe de la centralisation concentrerait, sous une même direction étatique, toutes les
activités administratives qui seraient exercées, sur l’ensemble du territoire, exclusivement par
les organes de l’État, centraux ou déconcentrés (dans une telle organisation, les collectivités
locales, si elles existaient, n’auraient pas de personnalité juridique propre).
Mais, l’organisation administrative repose sur la décentralisation, système par lequel l’État
confie à d’autres personnes morales que lui le soin d’assurer l’exécution de certaines tâches
administratives.
1
Article 1er Constitution
2
Articles 72 et suivants Constitution
3
Article 1er Loi n° 92-125 du 6 février 1992
23
a) Décentralisation géographique et décentralisation technique
Il faut distinguer une décentralisation à caractère géographique (ou territoriale) qui concerne les
collectivités locales et les établissements publics locaux, et une décentralisation à caractère
technique (ou par service) qui concerne les établissements publics de l’État.
b) Les caractéristiques de la décentralisation
La décentralisation suppose :
- un domaine d’intervention administratif ;
- un domaine local ou spécial, c’est-à-dire des affaires propres à la collectivité ; c’est l’État
qui détermine par la loi1 les affaires confiées aux collectivités territoriales et aux
établissements publics (F principe de la spécialité de ces collectivités) ;
- une administration dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, et

l’existence d’autorités propres, émanations directes de la collectivité, souvent élues ;
- l’existence d’un contrôle, corollaire d’une certaine autonomie.
1.2.2. La déconcentration
a) La notion de déconcentration
La déconcentration constitue un aménagement de la centralisation. Elle répartit les compétences

entre une administration centrale et des services déconcentrés, représentants locaux du pouvoir
central. Elle donne compétence pour prendre certaines décisions à des autorités administratives
qui exercent leurs fonctions dans une circonscription déterminée localement, qui représentent le
pouvoir central sur un point du territoire et qui agissent et décident en son nom, en demeurant
soumis à son pouvoir hiérarchique qui s’exerce sur les hommes et sur les actes.
b) Les caractéristiques de la déconcentration
La déconcentration suppose :
- un domaine d’intervention administratif ;
- un domaine local ;
- une administration qui n’est dotée ni de la personnalité juridique, ni de l’autonomie
financière, et qui est nommée par le pouvoir central ;
- l’existence d’un pouvoir hiérarchique exercé par l’administration centrale sur

l’administration déconcentrée.
1
Articles 34 et 72 Constitution
24
Administrations centrale et déconcentrée relèvent d’une même personne morale : la
déconcentration n’est qu’une technique d’organisation au sein d’une même collectivité
publique.
2. L’AMÉNAGEMENT DES RELATIONS ENTRES LES PERSONNES

PUBLIQUES
La déconcentration organise les relations internes à une personne publique. La décentralisation
rend indispensable l’aménagement de relations juridiques entre les personnes publiques.
La décentralisation implique en tout état de cause un contrôle de la collectivité publique sur les
organismes qui en émanent : l’État sur les collectivités territoriales et ses établissements
publics ; une collectivité territoriale sur ses établissements publics locaux.
2.1. LA TUTELLE
La décentralisation impose un certain contrôle de l’État sur les organismes décentralisés pour
faire respecter la légalité et préserver l’intérêt général.
F La tutelle s’applique non seulement aux organismes publics (établissements publics

nationaux…), mais aussi aux institutions spécialisées de droit privé telles que les sociétés
nationales, les caisses de sécurité sociale…
F À l’égard des collectivités territoriales, la tutelle est désignée sous le terme de contrôle
administratif.
F De même, on peut considérer que les collectivités locales (communes, départements, régions)
exercent un certain contrôle de tutelle sur leurs établissements publics.
2.1.1. La notion de contrôle de tutelle

À la centralisation correspond le contrôle hiérarchique ; à la décentralisation, un contrôle de
tutelle. Comme le contrôle hiérarchique, la tutelle met en place un rapport de subordination.
Cependant, il en diffère car le contrôle de tutelle, encadré par des règles juridiques très précises,
met en relation des personnes publiques entre elles.
a) Le contrôle de tutelle encadré par un texte
Le pouvoir de tutelle s’exerce strictement dans les cas et sous les formes prévues par un texte. Il
s’agira de la loi en ce qui concerne le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales.
25
b) Le contrôle de tutelle encadré par le juge administratif
L’usage fautif du pouvoir de tutelle engage la responsabilité de son titulaire envers l’organe
sous tutelle ou envers un tiers.
L’autorité de tutelle exerce ses pouvoirs sous le contrôle du juge administratif. Et l’organisme
sous tutelle dispose d’un recours pour excès de pouvoir contre les décisions de l’autorité de
tutelle1.
2.1.2. Les modalités du contrôle de tutelle

Le contrôle porte sur les organes ou les actes d’une autre personne morale de droit public.
a) Le contrôle sur les organes
Le contrôle sur les organes est moins rigoureux que le contrôle hiérarchique.
S’agissant des collectivités territoriales, les autorités administratives sont élues : le contrôle,
exercé par l’État, ne porte pas sur la désignation des personnes mais sur l’exercice de leurs
fonctions. Il s’exerce, par exemple, sur les assemblées locales (F dissolution), sur les membres
des assemblées locales (F démission d’office des membres), sur les autorités exécutives
(suspension ou révocation).
En ce qui concerne les établissements publics nationaux, les autorités étatiques ont
généralement un pouvoir de nomination des organes les plus importants.
Le juge administratif veille à rendre effective la personnalité morale et à garantir la réalité de
l’autonomie de l’établissement public, en surveillant notamment le strict des compétences entre
l’autorité de tutelle et l’établissement.
La tutelle ne peut pas s’immiscer dans la gestion interne de l’établissement : un recours
hiérarchique contre la décision du directeur d’un établissement public ne peut pas être adressé
au ministre de tutelle2. La délégation de signature est réservée aux personnes placées sous
l’autorité du déléguant : déléguer sa signature à une personne qui exerce ses fonctions dans un
établissement public, même placé sous la tutelle du déléguant, contrevient à la fois au principe
de l’autonomie des établissements publics et à celui de l’autorité hiérarchique3.
b) Le contrôle sur les actes
La tutelle sur les actes se manifeste par des procédés variés :

- le pouvoir de substitution d’office lorsqu’une autorité s’abstient d’accomplir un acte entrant
dans sa compétence, qui permet à l’autorité de tutelle, après mise en demeure, d’agir à la
place de l’autorité décentralisée ;
- les pouvoirs avant décision des autorités sous tutelle ;
1
Conseil d’Etat : 18 avril 1902 – maire de Néris-les-Bains
2
Conseil d’Etat : 7 décembre 1973 – Le Couteur et Slaon
3
Conseil d’Etat : 18 mai 1984 – Association administrateurs civils secrétariat d’Etat à la culture
26
- les pouvoirs après décision des autorités sous tutelle.
- Le pouvoir de substitution
Le pouvoir de tutelle peut comporter le pouvoir de substitution d’office qui permet à l’autorité
de tutelle de faire ou de refaire un acte incombant normalement aux organes sous tutelle. Mais
cette possibilité est strictement limitée :
- elle ne peut être exercée que lorsque la loi impose à l’organe sous tutelle de faire un certain
acte, c’est-à-dire en matière de compétence liée ;
- elle ne peut être exercée que lorsque l’organe décentralisé a été préalablement mis en
demeure d’agir lui-même et s’est refusé à faire l’acte prescrit par la loi.
- Le pouvoir d’autorisation, avant décision des autorités sous tutelle
Dans certains cas, l’autorité administrative sous tutelle doit obtenir l’autorisation de la tutelle
pour pouvoir agir.
- Le pouvoir d’approbation, d’annulation, de suspension, après décision des autorités sous

tutelle
Dans certains cas, l’autorité administrative sous tutelle doit obtenir l’approbation de la tutelle
pour que ses actes obtiennent un caractère exécutoire.
Dans d’autres cas, la tutelle a la possibilité d’intervenir pour annuler ou suspendre les actes de
l’autorité sous tutelle.
c) Les inspections
Les contrôles réalisés par les corps d’inspection peuvent aussi être exercés sur les organismes
décentralisés. Ces pouvoirs d’inspection sont prévus par un texte.
2.1.3. L’exercice du contrôle de tutelle
a) Le contrôle de tutelle de l’État sur les établissements publics nationaux
Le contrôle de tutelle de l’État sur les établissements publics nationaux est assuré par le (ou les)
ministre chargé de la tutelle technique et le ministre chargé des finances.
- Le contrôle du ministre chargé de la tutelle technique
Selon les textes, le ministre chargé de la tutelle technique dispose de pouvoirs variés
d’approbation, d’annulation des actes de l’organisme, etc.
27
Il est généralement représenté au conseil d’administration d’un établissement public national par
un commissaire du Gouvernement.
- Le contrôle du ministre chargé des finances
Le ministre chargé des finances dispose généralement du pouvoir d’approbation des budgets et
des comptes des établissements publics nationaux. Par ailleurs, un contrôle financier s’exerce en
principe sur les établissements publics nationaux à caractère administratif ; les établissements
publics nationaux à caractère industriel ou commercial sont soumis au contrôle d’État.
b) Le contrôle administratif de l’État sur les collectivités territoriales
La loi du 2 mars 1982 a considérablement réduit la tutelle pesant sur les actes des collectivités
locales, dénommé contrôle administratif.
Le représentant de l’État dans le département, le préfet, exerce, en relation avec la chambre

régionale des comptes, le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire sur les actes des
collectivités territoriales1. Le Gouvernement peut dans certains cas prendre certaines
dispositions à l’égard des collectivités territoriales (par exemple, la dissolution d’une assemblée
délibérante).
Le contrôle sur les établissements publics de santé est exercé par le représentant de l’État, le
directeur de l’agence régionale d’hospitalisation2, en liaison avec la chambre régionale des
comptes.
2.2. LES RAPPORTS CONTRACTUELS ENTRE PERSONNES PUBLIQUES
2.2.1. Les rapports de l’État avec les autres personnes publiques

Les rapports de l’État avec les personnes publiques s’établissent souvent sous forme
contractuelle, soit avec les collectivités territoriales pour la définition d’une action
administrative (par exemple, les contrats de plan État - région), soit pour la mise en œuvre d’un
service public confié à une autre personne publique (par exemple, les contrats passés entre l’État
et certaines entreprises publiques : des contrats d’objectifs et de moyens sont conclus entre
l’État et chacune des sociétés du secteur public de l’audiovisuel3).
2.2.2. Les rapports entre personnes publiques décentralisées

Le mode normal de relations entre personnes publiques, hors le cas où s’établit entre elles un
rapport de tutelle, est le contrat. S’applique ici le droit commun des contrats passés par les
collectivités publiques.
1
Article 72 Constitution – Code général des collectivités territoriales
2
Code de la santé publique
3
Article 53 Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication
28
PREMIÈRE PARTIE :
L’ADMINISTRATION D’ÉTAT
Les structures de base de l’administration de l’État sont organisées à deux niveaux : au plan
central et au plan local.
29
30
TITRE 1 :
L’ORGANISATION CENTRALE DE L’ADMINISTRATION D’ÉTAT
L’organisation administrative centrale est constituée par les services de l’État qui dirigent son
action administrative sur l’ensemble du territoire. Ils dépendent d’autorités formant le pouvoir
exécutif, qui ont à la fois un rôle politique et administratif.
31
32
CHAPITRE 1 :
LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES CENTRALES DE L’ÉTAT
La Constitution place deux organes à la tête de l’exécutif de l’État : le Président de la

République et le Gouvernement qui se partagent le pouvoir administratif.
1. LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Le Président de la République a une position prééminente en matière exécutive et donc
administrative puisque la Constitution lui confie la tâche de veiller au respect de la Constitution
et d’assurer, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la
continuité de l’État1.
1.1. LES ATTRIBUTIONS ADMINISTRATIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

La Constitution confère le pouvoir réglementaire au Président de la République et au Premier
ministre, sans préciser leurs domaines respectifs.
Le Président de la République préside le Conseil des ministres2. Il signe les décrets délibérés en
Conseil des ministres et les ordonnances3.
Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État4 ; mais il partage ce pouvoir avec le Premier
ministre. L’ordonnance du 28 novembre 1958 a précisé les nominations aux emplois relevant du
Président de la République5.
Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités
supérieurs de la défense nationale6.
Les actes du Président de la République intervenant en matière administrative sont en principe

soumis au contreseing du Premier ministre et, le cas échéant des ministres responsables (le
ministre responsable est celui auquel incombe à titre principal la préparation et l’application de
la décision)7.
1
2
3
4
5
6
Ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et
militaires
7
33
1.2. LES POUVOIRS EXCEPTIONNELS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Le Président de la République dispose de pouvoirs exceptionnels. S’il les met en œuvre,
certaines de ses décisions constitueront des actes relevant du domaine législatif au titre de
l’article 34 de la Constitution ; d’autres seront considérés comme administratives.
2. LE GOUVERNEMENT
Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l’administration
et de la force armée1. Son action est le plus souvent déterminée dans des structures de travail tel
que le conseil des ministres et les conseils ou comités interministériels, groupant les ministres
intéressés à une affaire déterminée.
2.1. LE PREMIER MINISTRE
2.1.1. Le premier Ministre
a) Les attributions administratives du Premier ministre
Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale.

Il assure l’exécution des lois. Le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires, à
l’exception de ceux pourvus sous l’autorité du Président de la République2.
Sa qualité de chef du Gouvernement lui permet de disposer de l’administration et de la force

armée.
b) Le pouvoir réglementaire du Premier ministre
Le Premier Ministre assure l’exécution des lois et exerce un pouvoir réglementaire, sous la
réserve de la compétence présidentielle en matière d’ordonnances et de décrets délibérés en
Conseil des ministres.
Son pouvoir réglementaire s’exerce soit en application d’une loi dont il assure l’application, soit
en raison de l’objet de l’acte qu’il prend : les matières autres que celles qui sont du domaine de
la loi ont un caractère réglementaire3.
1
2
3
34
Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur
exécution1 (c’est-à-dire par tous ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les
mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l’exécution des décrets).
2.1.2. Les services du Premier ministre

Le Premier ministre dispose d’une structure administrative permanente.
a) Le cabinet du Premier ministre
Le cabinet du Premier ministre est constitué de ses plus proches collaborateurs. Son action est
surtout politique.
b) Le Secrétariat général du gouvernement
Le Secrétariat général du gouvernement est l’élément essentiel des services du Premier ministre.
c) Les autres services du Premier ministre
Le Premier ministre dispose de services spécialisés tels que le Secrétariat général du comité
interministériel pour les questions de coopération économique européenne (S.G.C.I.), la
direction des Journaux Officiels, etc.
2.2. LES MINISTRES

Les administrations dépendent du Gouvernement. Elles forment un ensemble de différents
ministères. L’existence de plusieurs ministères ne porte pas atteinte à l’unité de l’État car ils
sont dépourvus de personnalité morale. À la tête de chaque département ministériel est placé un
ministre.
2.2.1. Le ministre
Les ministres ont une fonction politique. Ils participent à l’action du Gouvernement et sont
collégialement responsables devant le Parlement.
Les ministres ont également un rôle administratif : chaque ministre est le chef du département
ministériel qui lui est confié et il a, de ce fait, de nombreuses attributions administratives.
1
35
a) Le ministre, chef du département ministériel
Le ministre dirige l’action des agents de son département. Ils sont soumis à son pouvoir
hiérarchique.
Le ministre est en principe compétent pour prendre toutes les décisions nécessaires au bon
fonctionnement interne des services sous son autorité1. Des textes prévoient souvent la
déconcentration d’une grande partie de ce pouvoir de décision aux administrations
déconcentrées du ministère.
Le ministre est le chef des agents du ministère et exerce, à leur égard, l’autorité hiérarchique. Il
est le gestionnaire des crédits alloués par la loi de finances.
Le ministre peut aussi édicter des directives propres à guider l’action de l’administration
lorsqu’elle dispose d’une certaine latitude dans ses décisions.
b) Le ministre, représentant de l’État
Le ministre est le représentant de l’État pour tout ce qui concerne les affaires qui relèvent de sa
compétence. Il agit en justice, conclut des contrats au nom de l’État.
c) Le pouvoir réglementaire du ministre
Les ministres qui ne disposent pas normalement du pouvoir réglementaire, bénéficient

néanmoins d’un pouvoir réglementaire subsidiaire dans deux hypothèses :
- lorsqu’un texte les a autorisés à prendre des règlements ;
- lorsqu’ils prennent des règlements en leur qualité de chefs de service ; à ce dernier titre,
trois types de mesures peuvent être pris :
. le ministre peut fixer les conditions d’organisation et de fonctionnement des administrations

placées sous son autorité ;
. il peut réglementer la situation des agents placés sous ses ordres ;
. il peut prendre des mesures réglementaires applicables aux usagers du service.
2.2.2. Les départements ministériels

Le ministre est assisté par des collaborateurs personnels qui forment son cabinet, par les
bureaux du ministère ainsi que par des organes de contrôle.
1
Conseil d’Etat : 7 février 1936 – jamart.
36
37
a) Le cabinet
Le cabinet du ministre est constitué de ses plus proches collaborateurs. Son action est surtout
politique.
b) Les bureaux, organisés en sous-direction, service, direction
Les bureaux constituent l’élément permanent des ministères. Ils sont organisés en directions qui
regroupent services, sous-directions et bureaux. Le nombre des directions est variable.
Les bureaux préparent et exécutent le travail ministériel.
c) Les organes collégiaux
La structure de certains ministères prévoient des conseils, des comités…, réunissant des
fonctionnaires relevant de plusieurs bureaux, et chargés de domaines particuliers.
2.2.3. Les corps d’inspection

Les corps d’inspection, séparés de l’administration dite active, ont, en général, pour fonction
principale d’assister et d’informer le ministre, qui se décompose en une tâche de contrôle, et
d’autres missions (conseils de gestion, d’organisation, études de problèmes internes…).
Leur champ d’action est variable (il peut comporter les services centraux, les services
déconcentrés, les organismes décentralisés…) ; le domaine d’intervention de l’inspection
générale des finances, rattachée au ministre chargé des finances, s’étend aux autres
départements ministériels.
38
39
CHAPITRE 2 :
LES AUTRES STRUCTURES ADMINISTRATIVES
À côté du Président de la République et du Gouvernement, des structures administratives,

parfois de nature partiellement juridictionnelle, exercent des compétences consultatives,
prennent des décisions administratives ou juridictionnelles.
1. LES ORGANISMES ADMINISTRATIFS COLLÉGIAUX

Des organismes de type collégial jouent un rôle généralement consultatif dans l’administration.
Ils sont destinés à éclairer l’autorité de décision.
1.1. LE CONSEIL D’ÉTAT

Le Conseil d’État constitue en même temps qu’une juridiction, le plus important des conseils du
Gouvernement. Dans l’exercice de cette fonction, il émet des avis. Dans certains cas, le
Gouvernement est tenu de requérir l’avis du Conseil d’État préalablement à la prise d’une
décision ; cependant, le Gouvernement n’est pas lié par l’avis rendu en dehors de l’hypothèse
exceptionnelle où les textes requièrent un avis conforme.
Le Conseil d’État est obligatoirement consulté sur les projets de lois avant leur présentation au
Conseil des ministres1, sur les ordonnances2 et sur les décrets en Conseil d’État.
Enfin, le Conseil d’État désigne un conseiller d’État comme membre du Conseil supérieur de la
magistrature3.
1.2. LES ORGANISMES CONSULTATIFS À COMPÉTENCE SPÉCIALE

De nombreux conseils, comités ou commissions spécialisées dans telle ou telle matière sont
installés auprès des ministères.
Parmi les organismes consultatifs à compétence spéciale, on peut citer le Conseil supérieur de la
défense nationale, le Conseil supérieur de la fonction publique.
1
2
3
40
2. LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
Le législateur a créé de nombreuses autorités administratives indépendantes : la Commission
des opérations de bourse, le Conseil supérieur de l’audiovisuel1, le Conseil de la concurrence, la
Commission nationale informatique et libertés, le Médiateur de la République, le Défenseur des
enfants2, la Commission nationale de déontologie de la sécurité3, l’Autorité de régulation des
télécommunications, le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage4, etc.
La qualification d’autorités administratives indépendantes et la détermination du périmètre de

cette notion sont difficiles.
2.1. DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

Les autorités administratives indépendantes sont des structures administratives et leurs décisions
sont a priori de nature administrative. Dans certains cas, elles sont habilitées à prendre des
mesures de sanction qui sont à la frontière entre sanction administrative et décision
juridictionnelle.
2.2. DES STRUCTURES INDÉPENDANTES
2.2.1. Le statut des autorités administratives indépendantes
a) La personnalité juridique des autorités administratives indépendantes
Certaines autorités administratives indépendantes sont dotées de la personne juridique (par

exemple, la Commission des opérations de bourse est un établissement public) ; d’autres ne le
sont pas.
b) La nomination des membres des autorités administratives indépendantes
La nomination des membres des autorités administratives indépendantes fait le plus souvent
intervenir les autorités les plus hautes de l’État : le Président de la République, le
Gouvernement, le Parlement. Certains parlementaires peuvent en être membres en tant que
représentants du Parlement.
1
Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication
2
Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000
3
Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commision nationale de déontologie de la sécurité
4
Loi n° 99-223 du 23 mars relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage
41
2.2.2. Les attributions des autorités administratives indépendantes
Les autorités administratives indépendantes interviennent dans des domaines particuliers où

sont en jeu des libertés publiques fondamentales telles que la liberté d’expression, la
préservation de la vie privée ou du droit de propriété.
Les domaines d’intervention qui leur sont attribuées échappent ainsi au Gouvernement. Les
autorités administratives indépendantes ont ainsi, en principe, un rôle de protection de
l’individu.
42
43
TITRE 2 :
L’ADMINISTRATION TERRITORIALE
D’ÉTAT
L’exécution sur l’ensemble du territoire national (et à l’étranger avec les services
diplomatiques) des missions de l’État, suppose la présence sur place de services administratifs,
représentants du pouvoir central.
44
45
CHAPITRE 1 :
LES PRINCIPES DE L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION
DE L’ÉTAT AU NIVEAU LOCAL
L’administration de l’État à l’échelon local est constituée de services exerçant leur activité dans
le cadre de circonscriptions correspondant à une fraction du territoire national. Cette
organisation repose sur une certaine déconcentration des tâches et des pouvoirs au sein de
l’administration d’État.
1. LE PRINCIPE DE LA DÉCONCENTRATION
Par principe, l’activité administrative de l’État relève des services déconcentrés qui ont une
compétence de droit commun ; les administrations centrales, qui conservent un rôle de
conception et de contrôle, ont une compétence d’attribution. En effet, en vertu de la loi du 6
février 1992, placées sous l’autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les
administrations civiles de l’État se composent d’administrations centrales et des services
1
déconcentrés . Sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un
caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon
territorial2. La déconcentration est la règle générale de répartition des attributions et des moyens
entre les différents échelons des administrations civiles de l’État3.
Le décret du 20 octobre 1999 met en œuvre le principe de déconcentration en matière de

décisions de l’État relatives aux investissements publics4. Les investissements civils exécutés
par l’État et les investissements exécutés avec une subvention de l’État sont d’intérêt régional
ou départemental, à l’exception des investissements d’intérêt national déterminés par décret (le
maintien de la décision au niveau central constitue l’exception)5. Le préfet de région décide de
l’affectation des autorisations de programme, déléguées par les ministres sous forme de
dotations globales, entre la région et le département6.
2. LES NIVEAUX D’ADMINISTRATION

Il existe essentiellement trois niveaux principaux de circonscriptions administratives de l’État7 :
- l’arrondissement,
- le département,
- la région.
auxquels il faut ajouter la commune.
1
Loi n° 92-125 du 6 février 1962 relative à l’administration territoriale de la République
2
Article 2 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
3
Article 1er Décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration
4
Décret n° 99-896 du 20 octobre 1999
5
Article 24 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
6
7
Article 4 Loi n° 92-125 du 6 février 1992
46
Ces circonscriptions administratives sont des portions du territoire national servant de cadre
d’action aux différents services de l’État, et n’ont pas de personnalité juridique.
2.1. LE NIVEAU RÉGIONAL OU SUPRA-DÉPARTEMENTAL

La circonscription régionale est l’échelon territorial de mise en œuvre des politiques en matière
de développement économique et social et d’aménagement du territoire, d’animation et de
coordination des politiques de l’État relatives à la culture, à l’environnement, à la ville et à
l’espace rural1.
2.2. LE NIVEAU DÉPARTEMENTAL

Le département est la circonscription de base des services déconcentrés de l’État2.
2.3. LES NIVEAUX INFRA DÉPARTEMENTAUX

Certains services déconcentrés de l’État sont installés dans les circonscriptions de
l’arrondissement ou du canton. On peut citer les administrations de l’Intérieur, des Finances et
la Gendarmerie nationale.
2.3.1. L’arrondissement
L’arrondissement est le cadre territorial de l’animation du développement local et de l’action
administrative locale de l’État3. À un arrondissement correspond en principe une sous-
préfecture.
2.3.2. Le canton
Au canton correspond en principe du poste comptable du Trésor et un poste de la Gendarmerie
nationale.
2.3.3. La commune
Certains services de l’État sont nécessairement assurés dans chaque commune. Le maire,
autorité communale élue, est pour certaines de ses attributions, un agent de l’État placé sous
l’autorité hiérarchique du préfet.
1
Article 3 Décret n° 92-604 du 1er juillet 1992
2
3
47
En tant que représentant de l’État, le maire doit publier et exécuter les lois et règlements, assurer
l’exécution des mesures de sûreté générale1, légaliser les signatures2, participer aux opérations
électorales, à l’organisation de l’enseignement primaire et contribuer au service national. Le
maire et les adjoints sont officiers de police judiciaire3 et officiers d’état civil4.
2.4. LES AUTRES NIVEAUX D’ORGANISATION
2.4.1. Le cas particulier de l’Éducation nationale

Les services de l’Éducation nationale sont installés par académie qui regroupe plusieurs
départements. Un recteur est placé à la tête d’une académie. Des inspections d’académie sont
installées au niveau départemental.
2.4.2. Le cas particulier de la Défense nationale

Le territoire national est divisé en circonscriptions militaires propres aux besoins des armées :
régions terre, régions maritimes et régions aérienne.
3. L’EXERCICE DU POUVOIR HIÉRARCHIQUE DANS LE CADRE DE

LA DÉCONCENTRATION
À la déconcentration correspond l’exercice d’un pouvoir hiérarchique des administrations
centrales sur les services déconcentrés.
Un représentant du pouvoir central est placé à la tête des circonscriptions administratives ; il a

une compétence locale de décision, ce qui l’autorise à régler directement, à la base, les affaires
dans son domaine. Toutefois, le pouvoir hiérarchique permet à un unique organe de direction de
faire prévaloir sa volonté sur tous ses subordonnés. Ainsi, l’administration locale est placée sous
l’autorité hiérarchique du pouvoir central.
1
Article L 2122-27 Code général des collectivités territoriales
2
3
Article L 2122-31 Code général des collectivités territoriales. Article 16 Code de procédure pénale
4
Article L 2122-32 Code des collectivités territoriales
48
49
CHAPITRE 2 :
L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT
Le département est la circonscription fondamentale de l’administration de l’État au niveau local.

Les institutions de l’État au niveau départemental reposent sur le préfet et les services
déconcentrés des différents ministères.
1. LE PRÉFET
La fonction préfectorale est conçue comme une fonction d’autorité et d’unité : dans le
département, le préfet est l’agent du Gouvernement et de chaque ministre. Il y dirige les services
déconcentrés de l’État1, et a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du
respect des lois2.
1.1. LE STATUT DU PRÉFET
1.1.1. La nomination du préfet

Le Président de la République nomme les préfets par décret en Conseil des ministres3.
1.1.2. Les obligations et garanties du statut préfectoral

Le droit de grève n’est pas accordé aux préfets. La liberté syndicale ne leur est pas reconnue.
1.2. LES MISSIONS DU PRÉFET

Le Préfet assure la représentation de l’État, est le garant de l’ordre public, et veille à la mise en
œuvre de la politique gouvernementale.
1
Loi n° 82-213 du 2 mar 1982. Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
2
3
50
Les attributions du préfet peuvent être divisées en trois catégories :
- la représentation de l’État et du Gouvernement,
- la direction des services déconcentrés de l’État,
- le contrôle des collectivités locales.
1.2.1. Le préfet, représentant de l’État

La loi du 2 mars 1982 a affirmé l’unité de représentation de l’État : le préfet est l’unique
représentant de l’État dans le département1.
a) Le préfet, représentant de l’État et du Gouvernement
- Le préfet, représentant extérieur de l’État
Le préfet est le délégué du gouvernement, le représentant direct du Premier ministre et de

chacun des ministres. Il assure la tâche de représentation de l’État dans les cérémonies
officielles.
- Le préfet, représentant juridique de l’État
Le préfet est habilité à représenter l’État en justice. Il a la possibilité de contester la compétence

judiciaire pour connaître d’un litige administratif.
Le préfet est compétent pour conclure au nom de l’État toute convention avec les collectivités
publiques décentralisées ou des tiers.
b) Le préfet, chargé de l’ordre public
- Les pouvoirs de police administrative du préfet
Le respect des lois et de l’ordre public doit être assuré par le préfet. Il dispose pour cela de
pouvoirs de police générale et de compétences relevant de polices spéciales.
. Les pouvoirs de police administrative générale
Des pouvoirs de police administrative générale sont attribués au préfet. Ses interventions ont
pour objet de prévenir les troubles à l’ordre public.
La police municipale est assurée par le maire ; toutefois, le préfet est seul compétent pour
prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont
le champ d’application excède le territoire d’une commune2. Le préfet peut prendre, pour toutes
les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas
été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de
la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’État
1
Article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982
2
Article L 2215-1 Code général des collectivités territoriales. Article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Article 1er
Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
51
dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire
restée sans résultat1.
. Les pouvoirs de polices administratives spéciales
De nombreuses compétences relevant de polices spéciales sont exercées par le Préfet.
- Le rôle du préfet en matière de défense et de protection civiles
Le préfet est responsable de la préparation et de l’exécution des mesures de défense civile2. Il

est chargé de la mise en œuvre des plans de secours en cas de catastrophes.
Le préfet agit en coordination avec les services départementaux de secours, la Gendarmerie
nationale et les armées.
c) Le préfet et l’exécution des lois
Le préfet est le dépositaire de l’autorité de l’État dans le département. Il a la charge des intérêts
nationaux, du respect des lois3 et de l’ordre public4. Il veille à l’exécution des règlements et des
décisions gouvernementales5.
Le préfet met en œuvre dans le département les mesures prises par l’État dans le cadre du plan
national de développement économique et social et en matière d’aménagement du territoire6. Il
intervient dans le domaine économique7. Il préside des commissions à caractère financier.
1.2.2. Le préfet, chef des services de l’État dans le département

a) Le principe de la subordination des services départementaux de l’État au préfet
- Le préfet, chef des services de l’État dans le département
Le préfet est le chef des services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans le
8
département . Il les dirige, sous l’autorité de chacun des ministres concernés. Il a autorité
directe sur les chefs des services, les délégués ou correspondants de ces administrations quelles
que soient la nature et la durée des fonctions qu’ils exercent.
Le préfet prend les décisions dans les matières entrant dans le champ des compétences des
administrations civiles de l’État exercées à l’échelon du département9.
1
2
3
4
Article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Article 1er Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
5
Article 1er Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
6
7
8
Article 34 n° 82-213 Loi du 2 mars 1982
9
52
Les décisions administratives individuelles entrant dans le champ des compétences des
administrations civiles de l’État, à l’exception de celles concernant les agents publics, sont
prises par le préfet1.
Le préfet, est seul habilité à recevoir des attributions des ministres2, et il peut toujours déléguer
sa signature, l’emploi de délégation de pouvoirs étant exclu. Il peut déléguer sa signature à ses
collaborateurs, et également aux chefs de services déconcentrés3.
- La coordination et l’organisation des services de l’État
Le préfet est chargé de coordonner l’activité des différentes administrations dans le

département.
Il arrête l’organisation de l’ensemble des services déconcentrés de l’État relevant de son

autorité4.
- Le préfet, unique ordonnateur secondaire de l’État dans le département
Le représentant de l’État est l’unique ordonnateur secondaire des administrations civiles

déconcentrées à la seule exception de l’exécution des décisions directement liées à l’assiette et
au recouvrement des impôts et des recettes publiques5.
Le préfet est responsable de la gestion du patrimoine immobilier et des matériels des services
civils de l’État dans sa circonscription départementale6.
b) Les exceptions au principe de la subordination au préfet des services

départementaux de l’État
Malgré le principe de l’unité de représentation de l’État dans le département et les régions,

certains services déconcentrés échappent à l’autorité du préfet7.
Les forces armées sont placées sous l’autorité des commandants de régions et circonscriptions
militaires.
Le pouvoir de direction du préfet ne s’étend pas à l’action éducatrice, à la gestion des

personnels et établissements correspondants. Les services de l’enseignement sont placés sous la
responsabilité des recteurs.
Les opérations de recouvrement de l’impôt et des recettes de l’État, celles de paiement de la

dépense de l’État sont placées sous la direction des trésoriers-payeurs généraux, les opérations
d’assiette de l’impôt sous celle des directeurs des services fiscaux.
1
Décret n° 97-34 du 15 janvier 1997
2
3
4
Article 6-1 Décret n° 82-389 du 10 mai 1982
5
6
7
53
Échappent encore à l’autorité hiérarchique des préfets, les services de l’inspection du travail, et
l’établissement des statistiques. Les organismes juridictionnels et de contrôle des comptes, les
services du ministère de la Justice ne relèvent pas non plus du préfet1.
1.2.3. Le préfet, représentant de l’État à l’égard des organismes décentralisés
a) Le préfet, chargé du contrôle des collectivités territoriales
Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts
nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois2.
Le préfet assure au nom de l’État le contrôle administratif sur le département, sur les communes
et sur les établissements publics locaux situés dans le département3. Il est chargé de déférer au
juge administratif les actes administratifs des collectivités locales qu’il considère ne pas être
légaux.
Le Conseil d’État a confirmé que c’est de l’article 72 de la Constitution que le préfet tient sa
compétence pour déférer au juge administratif les actes des collectivités territoriales qu’il estime
illégaux, et que cette compétence n’appartient pas aux ministres4.
b) Le préfet, chargé du contrôle des établissements publics
Certains établissements publics nationaux sont placés sous le contrôle du préfet5.
c) Le préfet, chargé du contrôle des organismes privés chargés d’une mission de

service public
Le préfet est dans certains cas investi d’un pouvoir de contrôle des organismes privés chargés
d’une mission de service public.
Par exemple, les fédérations départementales de chasseurs, organismes de droit privé, investies
d’une mission de service public, sont soumises au contrôle du représentant de l’État dans le
département, qui contrôle l’exécution des missions de service public leur incombant et approuve
leur budget6.
1
2
Article 72 Constitution. Article 34 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982
3
Code général des collectivités territoriales
4
Conseil d’Etat : 15 octobre 1999 – ministre de l’Intérieur
5
6
Article L 221-6 Code rural
54
1.3. LES COLLABORATEURS DU PRÉFET
Le préfet est secondé dans sa tâche par un certain nombre de collaborateurs1 :
- le secrétaire général ;
- le directeur de cabinet ;
- les sous-préfets dans chaque circonscription d’arrondissement.
1.3.1. Les collaborateurs directs du préfet

Un préfet adjoint pour la sécurité assiste parfois le représentant de l’État dans le département.
Un sous-préfet peut être chargé de la politique de la ville dans certains départements.
a) Le secrétaire général
Le secrétaire général, adjoint direct du préfet, a le titre de sous-préfet. Il supplée le préfet en cas
d’absence ou d’empêchement, assure habituellement la gestion des personnels, l’administration
de l’arrondissement chef-lieu et le contrôle des collectivités territoriales, et peut recevoir des
délégations de signature en toutes matières.
b) Le directeur de cabinet
Le directeur de cabinet a la qualité de sous-préfet. Il peut recevoir des délégations de signature

du préfet. Il a des tâches de relations publiques mais s’occupe aussi des affaires politiques ou à
caractère confidentiel, prend en charge les activités indispensables pour assurer en toute
occasion l’autorité de l’État (défense, protection civile, transmissions).
1.3.2. Le sous-préfet d’arrondissement

Le sous-préfet est soumis en principe au même statut que le préfet. Il est chargé de
l’administration de l’arrondissement dont il a la charge. Il assure le contrôle des collectivités
territoriales dans l’arrondissement, mais n’est pas lui-même habilité à déférer les actes qu’il
estime illégaux au juge administratif.
1
Article 34 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982
55
2. LES SERVICES DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT
2.1. LES SERVICES CIVILS DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT

L’organisation interne des services déconcentrés peut schématiquement être subdivisée en
organes d’action et organes de contrôle (services d’inspection propres à chacune des
administrations veillant à leur bon fonctionnement).
2.1.1. Les services non financiers de l’État dans le département
a) Les services de l’État dans le département en matière sociale
En matière sociale, la direction départementale des affaires sanitaires et sociales et la direction

départementale du travail et de l’emploi et de la formation professionnelle, placées sous
l’autorité du préfet, mettent en œuvre la politique gouvernementale. La direction départementale
des affaires sanitaires et sociales exerce ses missions notamment en liaison avec les organismes
de sécurité sociale.
b) Les services de l’État dans le département en matière agricole
La direction départementale de l’agriculture et de la forêt, placée sous l’autorité du préfet,

intervient dans le domaine agricole ; elle agit en liaison notamment avec l’Office national des
forêts1. Une direction des services vétérinaires est aussi implantée au niveau départemental.
c) Les services de l’État dans le département en matière d’éducation et de culture
L’inspection académique représente l’Éducation nationale au niveau départemental, en liaison

avec le rectorat et les établissements d’enseignement. Dans le cadre départemental l’inspecteur
d’académie a compétence pour l’ensemble des affaires relevant de l’Éducation nationale, à
l’exception de l’enseignement supérieur.
La direction départementale de la jeunesse et des sports, placée sous l’autorité du préfet, est
chargée de mettre en œuvre la politique nationale dans les domaines des activités
physiques et sportives, de la jeunesse et des loisirs.
d) Les services de l’État dans le département en matière d’équipement, de transports

et de logement
La direction départementale de l’équipement, placée sous l’autorité du préfet, est chargée des
transports et du logement dans le département. Son activité la conduit à exercer un pouvoir de
1
Etablissement public national
56
contrôle au nom du préfet sur les organismes d’habitants à loyer modéré. Souvent, un service
de navigation ou un service maritime est chargé du secteur fluvial et maritime en liaison
notamment avec Voies Navigables de France1 et les ports2.
e) Les services de l’État dans le département en matière de police
La direction départementale de la sécurité publique est chargée, sous l’autorité du préfet, de

l’ordre public. La direction départementale des renseignements généraux a un rôle
d’information du Gouvernement au niveau local.
Le maintien de l’ordre est assuré par une ou plusieurs compagnies républicaines de sécurité.
f) Les services du ministère de l’Intérieur dans le département autres que de police
Le préfet a autorité directe sur des services relevant du ministère de l’Intérieur, parmi lesquels la
direction de l’administration générale, la direction des relations avec les collectivités
territoriales, la direction des actions de l’État, la direction de la réglementation.
2.1.2. Les services financiers de l’État dans le département
a) Les services du Trésor
- Le trésorier-payeur général, comptable de l’État
Le trésorier-payeur général, comptable supérieur du Trésor, est le comptable public de l’État

dans le département.
- Le rôle de vérifications du trésorier-payeur général
Les comptables supérieurs du Trésor sont chargés du contrôle des comptables publics qui ont
leur siège dans leur circonscription départementale3.
b) La direction des services fiscaux
La direction des services fiscaux est chargée de l’établissement de l’impôt et de son contrôle.
1
Etablissement public national
2
Ce sont, pour les plus importants, des établissements publics nationaux
3
Décret n° 54-122 du 1er février 1954. Ordonnance n° 58-896 du 23 septembre 1958. Loi n° 96-314 du 12 avril 1996
57
c) La direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes
La direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des

fraudes intervient dans le domaine économique pour veiller au respect de la libre concurrence et
de la sécurité des consommateurs.
2.2. LES SERVICES MILITAIRES DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT
2.2.1. La Gendarmerie nationale

La gendarmerie départementale est en principe installée dans chaque canton. Affectée en
principe dans les zones rurales, elle partage ses tâches avec la police nationale.
Des escadrons de gendarmerie mobile peuvent être chargés du maintien de l’ordre.
2.2.2. Les armées

Les corps et établissements militaires installés dans le département ne sont pas soumis à
l’autorité du préfet. Au niveau départemental, un délégué militaire départemental représente
l’armée de terre.
58
59
CHAPITRE 3 :
L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION
L’échelon régional dans l’administration d’État ne se superpose pas à l’échelon départemental

de façon hiérarchique ; il ne recouvre que certaines activités administratives et seulement à son
propre niveau. Le département reste le cadre essentiel de l’administration territoriale de l’État.
Le rôle et l’organisation des régions résultent du décret du 10 mai 19821.
1. LE PRÉFET DE RÉGION
Le représentant de l’État dans la région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de
la région2.
Son statut et ses attributions sont identiques à celui du préfet de département, pour l’échelon
départemental. Il n’a pas d’autorité hiérarchique sur les préfets de département. En revanche, le
préfet de région dispose d’attributions spécifiques au plan régional.
1.1. LES ATTRIBUTIONS SPÉCIALES DU PRÉFET DE RÉGION
1.1.1. Le préfet de région, représentant de l’État

Le représentant de l’État dans la région porte le titre de préfet de région3.
a) Le préfet de région, représentant de l’État et du Gouvernement
Délégué du Gouvernement, le préfet de région est le représentant direct du Premier ministre et

de chacun des ministres pour l’exercice de leurs compétences à l’échelon de la région4.
Le préfet de région négocie et conclut au nom de l’État toute convention que ce dernier passe
avec la région5.
1
Décret n° 82-390 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des préfets de région, à l’action des services et organismes publics de
l’Etat dans la région
2
3
4
5
60
b) Le préfet de région et l’exécution des lois
Le préfet de région dirige, sous l’autorité du Gouvernement, les services déconcentrés des
administrations civiles de l’État dans la région1.
Il est l’unique ordonnateur secondaire des administrations civiles déconcentrées de l’État dans la
région2.
1.1.2. Le préfet de région, chef des services de l’État dans la région

Le préfet de région est chargé plus particulièrement de mettre en œuvre la politique du
Gouvernement concernant le développement économique et social et l’aménagement du
territoire3. La planification est son domaine d’action privilégié4.
1.1.3. Le préfet de région, représentant de l’État à l’égard des organismes décentralisés

Le préfet de région assure le contrôle administratif de la région et de ses établissements
publics5.
1.2. LES ORGANES DE SOUTIEN DU PRÉFET DE RÉGION
1.2.1. La conférence administrative régionale

La conférence administrative régionale est notamment composée du préfet de région qui la
préside, des préfets des départements concernés, du secrétaire général placé auprès du Préfet de
région et du trésorier-payeur général de région6.
La conférence administrative régionale est une instance consultative en matière d’actions de

l’État dans le domaine du développement économique et social et de l’aménagement du
territoire. Elle est étroitement associée à l’exercice des compétences du préfet de région en
matière d’investissements publics7.
1
Articles 1er et 5 Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
2
3
4
Articles 22 et suivants Décret n° 82-390 du 10 mai 1982
5
6
7
61
1.2.2. Le secrétaire général pour les affaires régionales
Le secrétaire général pour les affaires régionales est placé auprès du préfet de région pour
l’assister dans l’exercice de ses fonctions1. Il peut recevoir en toutes matières des délégations de
signature de son supérieur, mais il a surtout vocation à s’occuper des affaires qui intéressent
plusieurs chefs de services déconcentrés des administrations civiles de l’État dans la région.
2. LES SERVICES DE L’ÉTAT DÉCONCENTRÉS AU NIVEAU

RÉGIONAL
Les services régionaux sont rarement conçus comme des niveaux hiérarchiques intermédiaires
entre les administrations centrales et les services départementaux. Ces services régionaux ont
souvent des tâches de gestion administratives classiques. Leurs fonctions visent souvent à
assurer la concertation et la coordination des services de l’État dans les départements de la
région.
Parmi les services régionaux de l’État, on peut citer les directions régionales de l’équipement,
les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, les directions régionales de
l’industrie, de la recherche et de l’environnement, les directions régionales des affaires
culturelles, les directions régionales des douanes et des droits indirects.
1
62
63
DEUXIÈME PARTIE :
LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les
territoires d’outre-mer ; toute autre collectivité territoriale est créée par la loi1.
L’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par
les services déconcentrés de l’État2.
1
2
Article 1er Loi n° 92-125 du 6 février 1992
64
65
TITRE 1 :
LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE
L’ADMINISTRATION TERRITORIALE
DÉCENTRALISÉE
66
67
CHAPITRE 1 :
LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA DÉCENTRALISATION
1. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA DÉCENTRALISATION

La décentralisation est une organisation par laquelle l’État confie à d’autres personnes morales
de droit public le soin d’assurer la gestion administrative et de certains services publics.
1.1. L’EXISTENCE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L’existence des collectivités locales est prévue par la Constitution1.
1.2. LA DÉVOLUTION D’ACTIVITÉS ADMINISTRATIVES À DES AUTORITÉS LOCALES

La collectivité territoriale a un domaine d’intervention local, des affaires propres ; ce domaine
relève de l’activité administrative.
1.3. LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1.3.1. Le principe de libre administration des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales, communes, départements et régions, s’administrent librement par
des conseils élus2.
Les collectivités locales sont dotées d’une administration élue au suffrage universel, de la
personnalité juridique et de l’autonomie financière.
L’application du contrôle de l’État tant sur leurs actes qu’éventuellement, sur leurs organes, ne
s’exerce qu’en application de la loi ou de textes pris en application d’une loi.
1
2
.Article L 111-1 Code général des collectivités territoriales. Article 72 Constitution
68
1.3.2. La valeur constitutionnelle de la libre administration des collectivités territoriales
La libre administration des collectivités territoriales est reconnue par la Constitution. Elle doit
être respectée par le législateur1 et est garantie par le juge constitutionnel.
2. LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION
2.1. TROIS NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En France, il existe trois niveaux de collectivités territoriales :
- la commune,
- le département,
- la région.
Les collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant
des organismes publics locaux de coopération.
2.2. L’ABSENCE DE RAPPORTS DE CONTRÔLE ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Il n’existe pas de rapports de hiérarchie, ni de tutelle entre ces trois niveaux.
La répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut
autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce
soit, sur une autre d’entre elles2.
1
Conseil Constitutionnel : 19 et 20 janvier 1984
2
69
CHAPITRE 2 :
LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ORGANISATION DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les principes fondamentaux de l’organisation des collectivités territoriales sont déterminés par
la Constitution, le code général des collectivités territoriales et le code des juridictions
financières. Des textes spécifiques, en partie codifiés, déterminent certains points de
l’organisation et du fonctionnement des collectivités territoriales1.
1. LA NOTION DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les collectivités territoriales ont la personnalité juridique et disposent d’une autonomie

d’administration qui a notamment pour limites l’indivisibilité de la République, le contrôle
administratif de l’État et le contrôle juridictionnel.
Leur gestion est confiée à une autorité délibérante et à une autorité exécutive toutes deux issues
de l’élection.
1.1. LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE, PERSONNE MORALE DE DROIT PUBLIC

Une collectivité territoriale est sur le plan juridique, une personne morale de droit public
chargée de missions de service public. Une collectivité locale, même si elle est amenée à
favoriser le maintien ou le développement de l’économie sur son territoire, n’est pas elle-même
une entité à finalité économique, c’est-à-dire une entreprise2.
Sur le plan de l’organisation administrative, il s’agit d’une entité administrative décentralisée

chargée de la gestion d’intérêts locaux (F notion de décentralisation géographique).
1.2. LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE, PERSONNE PUBLIQUE TERRITORIALE

Ce sont des personnes publiques territoriales qui ont une compétence dans des domaines assez
étendus mais limitée aux affaires intéressant leur circonscription.
1
Loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, modifiée notamment par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983,
etc.
2
Cour de cassation : 30 mars 1994 – Branchet c/Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Strasbourg
70
2. LES DEUX GRANDES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
2.1. LA COLLECTIVITÉ LOCALE

La collectivité territoriale peut être une collectivité locale. Elle est en principe chargée de
l’ensemble des problèmes d’intérêt général dans le cadre de sa circonscription, sous réserve des
compétences du législateur et du juge.
Sont des collectivités locales : les communes, les départements, les régions, les territoires
d’outre-mer.
2.2. L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC LOCAL

La collectivité territoriale peut être un établissement public local.
2.2.1. La notion d’établissement public local

Un établissement public local est une personne administrative spéciale, permettant de donner à
un service public une certaine autonomie en le dotant de la personnalité morale.
2.2.2. Les caractères de l’établissement public local
a) Une personne morale
L’établissement public local est une personne morale de droit public possédant la personnalité
juridique et l’autonomie financière. Il est cependant placé sous le contrôle d’une collectivité
locale.
b) Une activité spécialisée
L’établissement public local intervient dans un secteur spécialisé, déterminé par son statut. Son
domaine d’intervention relève des missions de service public confiées à la collectivité locale de
rattachement.
c) Une collectivité locale de rattachement
En principe, l’établissement public local est placé sous le contrôle d’une collectivité locale
(commune, département, région) dont elle est l’émanation.
71
3. LA STRUCTURE DE LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
3.1. UNE ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE
3.1.1. La désignation des membres de l’assemblée délibérante

Organe collégial, l’assemblée délibérante est composée d’élus, désignés soit au suffrage
universel direct (collectivités locales), soit au suffrage universel indirect (établissements publics
locaux).
3.1.2. Les attributions de l’assemblée délibérante

L’assemblée délibérante constitue l’organe qui fixe les orientations générales de la collectivité
territoriale.
En principe, sa compétence est de droit commun, les autres organes n’intervenant que dans les
domaines que la loi leur a réservés ou sur délégation de l’organe délibérant, généralement pour
l’exécution des décisions de cette assemblée.
3.2. UN EXÉCUTIF
Un exécutif est généralement choisi parmi les membres de l’organe délibérant : le maire, le
président du conseil général, le président du conseil régional, sont élus par l’assemblée.
3.3. UN COMPTABLE PUBLIC

En principe, un comptable public est chargé de la tenue des comptes de la collectivité locale.
Le comptable de la commune, du département et de la région est un comptable direct du Trésor

ayant qualité de comptable principal. Il est nommé par le ministre du budget après information
préalable de l’exécutif concerné1.
1
72
73
CHAPITRE 3 :
LES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. LE RÉGIME JURIDIQUE DES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES
1.1. LE DOMAINE DE COMPÉTENCE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur
compétence. Ils concourent avec l’État à l’administration et à l’aménagement du territoire, au
développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection de
l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie1.
1.1.1. Le principe de la clause générale de compétence
La clause générale de compétence consiste dans la possibilité pour une collectivité locale
d’exercer ses compétences dans tout domaine présentant un intérêt public pour elle. Ce principe
est pleinement applicable pour la commune. Il est néanmoins limité par les principes
constitutionnels fondamentaux et la loi.
1.1.2. Le principe de la vocation principale de chaque collectivité locale
En principe, chacune des collectivités locales a un domaine d’intervention fixé par la loi dans
lequel elle est plus particulièrement impliquée.
À la commune, est conférée l’ensemble des attributions relatives à la maîtrise du sol et aux
équipements de proximité. Au département est laissée la responsabilité d’assurer les aides et les
services qui font appel à la solidarité locale. À la région, est confiée une mission de
planification, d’impulsion et d’incitation, notamment en matière économique et de formation
professionnelle.
1.2. LES CARACTÉRISTIQUES DES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La collectivité territoriale est chargée de la gestion d’un service public.
1
74
1.2.1. La poursuite d’un objectif d’intérêt général
La collectivité locale est chargée d’une mission d’intérêt général.
Parmi les services publics gérés par les collectivités territoriales, certains sont imposés par la loi
(tels que l’aide sociale et médicale pour les départements, le service d’inhumation pour les
communes).
D’autres sont facultatifs et peuvent être créés à la condition :
- qu’ils soient d’intérêt public,
- qu’ils soient de l’intérêt de la circonscription en cause,
- que le service n’empiète pas sur les attributions d’une autre personne publique
(F application du principe de spécialité de la collectivité publique décentralisée),
- qu’ils ne concurrencent pas les activités privées, si celles-ci sont suffisantes pour satisfaire
les besoins de la population (F application du principe de la liberté du commerce et de
l’industrie).
1.2.2. Les caractéristiques des services publics gérés par les collectivités territoriales
Les services publics gérés par les collectivités territoriales peuvent avoir un caractère
administratif ou un caractère industriel et commercial.
2. LES LIMITATIONS PORTÉES AUX COMPÉTENCES DE LA

COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
2.1. LE RESPECT DES PRINCIPES JURIDIQUES FONDAMENTAUX
Si la collectivité locale a, en principe, toute liberté pour créer des services d’intérêt local, elle ne
peut concurrencer les services de l’État, ni subventionner aucun culte.
2.1.1. Le respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie
L’État a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la

défense de l’emploi. Néanmoins, sous réserve du respect de la liberté du commerce et de
l’industrie, du principe d’égalité des citoyens devant la loi ainsi que des règles de
l’aménagement du territoire définies par la loi approuvant le plan, la commune, le département
1
peuvent intervenir en matière économique et sociale .
1
Articles L 2251-1, L 3231-1 Code général des collectivités territoriales
75
a) Le principe de la prohibition de l’activité des collectivités locales dans le secteur
concurrentiel
Les collectivités territoriales ne doivent pas, par leurs interventions économiques, fausser le
libre jeu de la concurrence.
- La prohibition de l’activité des collectivités territoriales dans le secteur bancaire
Les opérations de crédit effectuées à titre habituel relevant de la compétence des banques, le
juge administratif annule les décisions des autorités locales organisant la mise en œuvre d’un
mécanisme général d’octroi de prêts d’une collectivité locale à d’autres collectivités locales1.
L’intervention des collectivités locales sous la forme de prêts accordés à d’autres collectivités
locales rencontre deux types de limites tenant aux dispositions de la loi bancaire du 24 janvier
1984 et au respect de la règle de dépôt obligatoire des fonds libres au Trésor. Des exceptions à
cette règle ont été limitativement reconnues par la circulaire interministérielle du 5 mars 1926.
L’article 3 de la loi du 24 janvier 1984 range le crédit bail parmi les opérations de crédit. L’article 10
interdit à toute personne autre qu’un établissement de crédit agréé, d’effectuer des opérations de crédit.
La circulaire interministérielle du 13 juillet 1989 a néanmoins admis que les collectivités territoriales
pouvaient, exceptionnellement et lorsque l’intérêt local l’exigeait, effectuer des opérations de crédit
bail en vue d’assurer le développement ou le maintien d’activités économiques (en particulier dans le
domaine du commerce et de l’artisanat).
- La limitation de l’activité des collectivités territoriales dans le domaine soumis à la liberté du

commerce et de l’industrie
. le principe de limitation de l’activité des collectivités territoriales
En principe, les collectivités territoriales n’ont pas de compétence en matière d’intervention

économique dans le domaine régi par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie.
. les assouplissements au principe de la liberté du commerce et de l’industrie
L’intervention économique des collectivités territoriales est possible mais limitée. Elle ne peut
se faire que sous certaines conditions de respect du principe de la liberté du commerce et de
l’industrie, notamment de défaillance de l’activité privée. En effet, les activités commerciales
restent en principe, réservées à l’initiative privée, les collectivités territoriales ne peuvent ériger
des activités de cette nature en services publics locaux que si un intérêt public le justifie. Les
collectivités territoriales, comme l’État, ont pour principe d’action l’intérêt général, non la
recherche du profit : les interventions locales qui se justifieraient par le seul mobile du profit
seraient illégales.
* Sont licites en tout état de cause et sans qu’elles répondent à d’autres conditions, les
interventions qui par nature concernent l’intérêt général, qui correspondent à la mission même
des collectivités publiques. Dans les domaines correspondant à un service public non
commercial, qui ressortissent traditionnellement à l’intérêt général (hygiène, assistance), la
création d’un service, même commercial, est légale, sans que l’existence et la suffisance de
2
l’initiative privée doivent être prises en considération .
1
Conseil d’Etat : 30 novembre 1994 – préfet de la Meuse
2
Conseil d’Etat : juillet 1939 – Chambre syndicale des maîtres buandiers de Saint-Etienne
76
* En dehors de ces domaines, les activités commerciales restent en général, réservées à
l’initiative privée. La création d’un service économique est admise lorsqu’il vise à la satisfaction
d’un besoin public auquel l’initiative privée ne pourvoit pas. Les interventions ne sont possibles
que si, en raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un besoin de la population
l’exige et si l’initiative privée est défaillante ou manifestement insuffisante1.
. Le cas particulier de la gestion d’un fonds de commerce
En principe, les communes ne peuvent pas conclure des contrats de location-gérance2.
Aucun texte législatif ou réglementaire ne définit la composition du fonds de commerce.

Toutefois, pour que le fonds soit qualifié de commercial, il est nécessaire qu’il soit exploité par
un commerçant et que l’objet du fonds soit d’effectuer à titre principal des actes de commerce.
Ainsi, les établissements publics qui gèrent un service public à caractère industriel et
commercial ne sont pas considérés comme propriétaires d’un fonds de commerce3.
Par ailleurs, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie posé par l’article 7 de la loi
du 2 et 17 mars 1791 interdit la concurrence des entreprises privées par des services publics. Ce
principe s’oppose par conséquent à ce qu’une activité commerciale relevant du secteur
concurrentiel puisse être exercée par une personne publique. La jurisprudence admet cependant
que, dans certains cas, les collectivités territoriales puissent ériger en service public des activités
commerciales si, en raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public
local justifie leur intervention4.
Dans ce cas, les collectivités locales ne sont pas propriétaires d’un fonds de commerce, mais
gestionnaires d’un service public à caractère industriel et commercial. Les collectivités locales
peuvent confier par convention la gestion d’une mission de service public à caractère industriel
et commercial à une personne privée. Cette convention n’est pas un contrat de location-gérance
d’un fonds de commerce, mais une délégation de service public5.
2) le principe de la limitation des interventions financières des collectivités locales dans le
secteur économique : les modalités de l’intervention locale sous forme d’attribution d’aides aux
entreprises privées
Dans certains cas, la loi autorise les collectivités territoriales à attribuer des aides aux
entreprises privées.
Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour
objet la création ou l’extension d’activités économiques, accorder des aides directes ou
indirectes à des entreprises, sous certaines conditions6.
- L’attribution d’aides directes aux entreprises
Le code général des collectivités territoriales fixe la nature des aides directes légales
susceptibles d’être attribuées, par la région, à une entreprise privée. Les aides directes revêtent
la forme de primes régionales à la création d’entreprise, de primes régionales à l’emploi, de
bonifications d’intérêts ou de prêts et avances à des conditions plus favorables que celles du
1
Conseil d’Etat : 12 juillet 1939 – Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers
2
Réponse ministérielle : 28 octobre 1999 – Ministre de l’Intérieur – Journal officiel Sénat
3
Cour de Cassation : 29 janvier 1952 - EDF
4
Conseil d’Etat : 30 mai 1930 – Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers
5
Réponse ministérielle : 4 mai 1998 – Journal Officiel Débats Assemblée nationale 12 octobre 1998
6
Article L 1511 et L 1511-2 Code général des collectivités territoriales
77
taux moyen des obligations. Les aides directes sont attribuées par la région sous certaines
conditions1.
Ces différentes formes d’aides directes peuvent être complétées par les départements, les
communes ou leurs groupements, lorsque l’intervention de la région n’atteint pas le plafond
fixé2. Ils peuvent uniquement compléter l’aide régionale dans la limite du plafond fixé pour
chacune des aides régionales.
En matière de relations financières entre les sociétés d’économie mixte et les collectivités
actionnaires, il faut distinguer de la souscription à une augmentation de capital les opérations
constitutives d’aides, et dès lors soumises au régime des aides locales aux entreprises.
La société d’économie mixte ayant le statut de société anonyme, toute aide financière qui lui
serait accordée par une collectivité territoriale, actionnaire ou non, en dehors d’une participation
au capital, ou en dehors d’une avance de trésorerie consentie dans le cadre d’une mission autre
que de prestations de services, n’est pas légale si elle ne respecte par les dispositions sur les
aides locales aux entreprises3.
Les collectivités actionnaires peuvent consentir des avances de trésorerie aux sociétés
d’économie mixte pour l’exécution des missions qu’elles leur ont confiées par convention. En
dehors de ce cas, elles ne peuvent accorder légalement d’aides directes ou indirectes à une
société d’économie mixte locale, qui est régie par les dispositions de la loi sur les sociétés
commerciales, qu’en respectant les conditions fixées par la loi du 7 janvier 1982 et la loi du 2
mars 1982, notamment la condition tenant à ce que l’intervention des collectivités vienne en
complément de celle des régions4.
Les sommes versées par une commune, à titre définitif, à une société d’économie mixte (dont le
capital est détenu en majorité par cette même commune), ne pouvant être regardées ni comme
des avances de trésorerie consenties pour l’exécution d’une mission, ni comme le
remboursement de dépenses exposées pour le compte de la commune par un mandataire, sont
constitutives d’aide directe5.
Seules des avances, dans le cadre d’un contrat, peuvent être consenties aux sociétés d’économie
mixte par les collectivités locales, à l’exclusion de tout autre mode de financement (subventions,
etc.).6
Les collectivités locales ne peuvent accorder des avances à leurs sociétés d’économie mixte, que
pour l’accomplissement des missions qu’elles leur ont contractuellement confiées7.
En principe, une collectivité locale ne peut pas s’engager à garantir l’éventuel passif d’une
entreprise8.
- L’attribution d’aides indirectes aux entreprises
Les collectivités territoriales peuvent, en principe, librement accorder une aide indirecte à une
1
entreprise privée .
1
Articles L 1511-1 et L 1511-2 Code général des collectivités territoriales
2
3
Conseil d’Etat : 6 novembre 1995 – Commune de Villenave d’Ornon
4
Conseil d’Etat : 13 septembre 1995 – Département des Alpes-Maritimes
5
Conseil d’Etat : 30 décembre 1998 – Commune de Colombes
6
Cour administrative d’appel : 24 septembre 1996 – Commune de Sevran
7
Conseil d’Etat : 21 avril 1997 – Commune d’Aubagne
8
Conseil d’Etat : 6 novembre 1995 – commune de Villenave-d’Ornon c/Pujol
78
Ainsi, l’achat par une collectivité locale d’une créance détenue par une société d’économie
mixte dont elle est actionnaire, ne constitue qu’une aide indirecte aussi longtemps que la
créance n’est pas fictive ou irrécouvrable2.
2.1.2. Le respect du principe de laïcité

Les subventions municipales aux cultes sont interdites par la loi du 9 décembre 1905, mais les
communes peuvent financer les travaux concernant les églises faisant partie de leur domaine.
Le financement des établissements relevant de l’enseignement privé par les collectivités

territoriales est encadré par la loi3.
2.1.3. Le respect du principe de neutralité
a) Le respect du principe de neutralité politique
Toute contribution d’une collectivité territoriale à un parti politique, aux groupes politiques
constitués au sein de l’organe délibérant, est interdite.
b) L’aide des collectivités locales à des grévistes
Les interventions d’une collectivité locale dans un conflit collectif du travail sont illégales4.
Mais les aides accordées en ces occasions revêtent un double visage : interventions dans un
conflit du travail, mais aussi aides à caractère social pour lesquelles départements et communes
sont compétents. Le juge a dégagé un critère de légalité d’attribution de ces subventions, celui
de l’attribution directe de l’aide à son bénéficiaire. L’aide des collectivités locales à des
grévistes doit ainsi être directe : pour apprécier la légalité des soutiens accordés par les
collectivités locales à des grévistes, le juge administratif se fie au caractère direct ou indirect de
l’aide ; est illégale l’aide transitant par un organisme distinct du bénéficiaire final5. Sont seules
légales les aides accordées directement aux familles, parce que les grévistes subissent des pertes
de revenus et connaissent alors une situation financière difficile.
2.2. LE RESPECT DU PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ

La collectivité territoriale est tenue par le principe de la spécialité territoriale (elle ne peut donc
créer que des services d’intérêt local) et celui de la spécialité matérielle : les collectivités
territoriales interviennent dans le cadre de l’intérêt public local.
1
2
Cour administrative d’appel Marseille : 27 octobre 1998 – Département de l’Aube
3
Loi du 15 mars 1850
4
Conseil d’Etat : 20 novembre 1985 – Commune d’Aigues-Mortes
5
Conseil d’Etat : 2 octobre 1996 – Territoire de Belfort
79
La légalité de l’intervention d’une collectivité locale au titre de sa compétence générale est
subordonnée à :
- l’existence d’un intérêt public1,

- répondant aux besoins de la population de la collectivité locale2 ;
- sans empiétement sur les attributions d’une autre personne publique.
2.2.1. Le respect du principe de spécialité territoriale
La collectivité locale est tenue par le principe de la spécialité territoriale. Ses décisions ne
peuvent avoir effet que sur les personnes qui résident sur son territoire, et sur celles qui sont
appelées à y transiter.
Ainsi, par exemple, à moins qu’il n’existe un lien particulier, un département ne peut pas
subventionner la rénovation d’une commune non située sur son territoire. Le Conseil d’État a
annulé une subvention accordée par un département pour défaut d’intérêt départemental. Cet
intérêt local résulte le plus souvent du ressort territorial dans lequel s’inscrit l’action engagée. À
défaut, la jurisprudence admet un lien direct particulier entre la collectivité et l’action qu’elle
entend financer3.
2.2.2. Le respect du principe de spécialité matérielle

La collectivité locale est tenue par le principe de la spécialité matérielle. Hormis l’application
du principe de la clause générale de compétence, elle ne peut intervenir que dans le cadre
déterminé par la loi.
2.2.3. L’obligation d’un intérêt public
a) Le principe d’un intérêt public
La collectivité territoriale ne peut agir que s’il y a un intérêt public. La création d’un service
public qui n’aurait pour but que le profit serait illégal.
b) Les conditions d’octroi de subventions

La collectivité locale peut accorder sous certaines conditions des subventions.
- La prohibition des libéralités
L’interdiction des libéralités est la conséquence du critère d’intérêt général pour admettre la
légalité d’une délibération d’une collectivité territoriale : une délibération qui consiste en une
1
Conseil d’Etat : 11 octobre 1929 - Berton
2
Conseil d’Etat : 2 août 1912 - Flornoy
3
Conseil d’Etat : 11 juin 1997 – Département de l’Oise
80
libéralité pure et simple répond à un intérêt privé, et sera annulée par le juge administratif pour
détournement de pouvoir1.
Cette interdiction des libéralités trouve cependant un tempérament lorsque l’apport ou la

subvention de la collectivité publique trouve une contrepartie dans l’apport des personnes privée
bénéficiaires : c’est ce qui permet d’admettre la légalité des subventions des collectivités
territoriales aux associations (l’avantage financier octroyé a une contrepartie dans l’activité
d’intérêt général du bénéficiaire de la subvention).
Le droit d’octroi par les collectivités publiques des subventions aux associations régulièrement
déclarées est prévu par l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901. Le juge administratif subordonne
la légalité d’une décision de subventions, à l’existence d’un intérêt public local2.
Le Conseil constitutionnel a rappelé que les conditions d’une aide financière doivent être
déterminées de façon à éviter que l’organisme bénéficiaire puisse profiter d’un avantage
injustifié3.
La collectivité locale ne peut aliéner ses biens à titre gratuit ou pour un prix inférieur à leurs
valeurs si l’aliénation est faite au profit de personnes poursuivant des fins d’intérêt privé4.
Le Conseil d’État précise qu’une collectivité locale ne peut accorder des remises fiscales à une
entreprise privée (sauf si elle gère un service public) et ne peut pas lui accorder une subvention
sauf lorsque l’intérêt public l’exige5.
Le Conseil d’État admet qu’une commune vende un terrain de son domaine privé à une
entreprise moyennant le franc symbolique, à condition qu’il existe une contrepartie suffisante en
termes d’intérêt général6.
c) Le pouvoir de contrôle de la collectivité territoriale sur les organismes

bénéficiaires de subventions
Le pouvoir de contrôle des collectivités locales sur les organismes bénéficiaires de subventions
découle, soit de clauses contractuelles lorsqu’il existe une convention signée entre les deux
parties, soit de l’application du code général des collectivités territoriales qui dispose que toute
association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des
délégués de la collectivité qui l’a accordée7. Le contrôle peut s’exercer sur pièces et sur place.
Tous groupements, associations, œuvres, ou entreprises privées qui ont reçu dans l’année en
cours une ou plusieurs subventions, sont tenus de fournir à l’autorité qui a mandaté la
subvention, une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l’exercice écoulé8.
1
Conseil d’Etat : 6 mars 1914 – Syndicat de la boucherie de la ville de Châteauroux
2
Conseil d’Etat : 25 octobre 1957 – commune de Bondy. Conseil d’Etat : 5 décembre 1941 - Rousseau
3
Conseil Constitutionnel : 13 janvier 1994 – n° 93-329 DC
4
Conseil constitutionnel : juin 1986
5
Conseil d’Etat : 25 novembre 1927 – Société des établissements Arbel
6
Conseil d’Etat : 3 novembre 1997 – Commune de Fougerolles
7
8
81
2.3. LE RESPECT DE LA PRÉÉMINENCE DE L’ÉTAT
2.3.1. Le principe de la prééminence de l’État

La collectivité locale est tenue par le principe de prééminence de l’État. L’État reste chargé des
tâches de souveraineté. Il dispose seul du pouvoir de réglementation générale.
L’État a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la

défense de l’emploi1.
2.3.2. Le respect des sujétions imposées par la défense nationale

Les collectivités territoriales exercent leurs compétences propres dans le respect des sujétions
imposées par la défense nationale2.
3. LES MODES DE GESTION DES SERVICES PUBLICS LOCAUX

Les collectivités locales ont le choix entre déléguer la gestion du service public ou en assurer
elles-mêmes l’exécution : le libre choix entre les divers modes de gestion des services publics
locaux est le corollaire de la libre administration des collectivités territoriales.
3.1. LA GESTION EN RÉGIE
La régie consiste en la gestion directe d’un service public par une collectivité publique.
Dans un tel cas, la structure chargée plus particulièrement de la gestion du service public, est
dépourvue de la personnalité morale. Les biens nécessaires sont mis à sa disposition, leur
propriétaire étant la collectivité publique.
La régie est placée sous la dépendance de l’exécutif de la collectivité. Le financement est assuré
par le budget de la collectivité.
3.1.1. Les services publics gérés en régie
Les communes et les syndicats de communes peuvent exploiter directement des services
d’intérêt public à caractère industriel ou commercial. Sont considérées comme industrielles ou
commerciales les exploitations susceptibles d’être gérées par des entreprises privées3.
Les communes et les syndicats de communes peuvent exploiter directement des services
d’intérêt public à caractère administratif pour lesquels un statut d’établissement public
spécifique n’est pas imposé1.
1
2
3
82
3.1.2. Les modalités de gestion en régie
On peut distinguer la régie directe et la régie indirecte.
a) La régie simple ou directe
Les organes sont les mêmes que ceux de la personne publique en charge du service public. Ce
mode de gestion concerne surtout les services publics administratifs.
b) La régie indirecte
Certains organes administratifs disposent d’une autonomie administrative et financière, sans

disposer de la personnalité juridique.
Dans ce cas, la régie dispose d’un budget annexe et d’une comptabilité distincte. Elle est
administrée et gérée par l’organe délibérant et l’exécutif de la collectivité territoriale qui l’a
créée.
Les collectivités territoriales peuvent doter un service public à caractère administratif ou un

service public à caractère industriel ou commercial, de l’autonomie financière2. Dans certains
cas, le service public ne peut être exploité qu’en régie dotée de l’autonomie financière (à défaut
d’une structure dotée de la personne juridique).
3.2. LA GESTION CONFIÉE À UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC

La collectivité territoriale confie par un acte juridique (une délibération de son assemblée) le
soin de gérer un service public à une autre personne publique, dont l’objet est justement d’en
assurer l’exécution.
3.2.1. La gestion en régie dotée de la personnalité morale créée à cet effet

Si l’organe délibérant le décide, la régie peut être dotée de la personnalité morale et de
l’autonomie financière3. La régie constitue, dans ce cas, un établissement public local.
Elles sont administrées par un organe délibérant et un exécutif (qui est ordonnateur) désigné par
l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale qui a institué l’établissement.
Cette régie est rattachée à la collectivité locale qu’il l’a créée. Les organes délibérants des
collectivités locales concernées en sont, en principe, dessaisis. Il y a substitution de la
compétence de l’établissement public à celle de la collectivité locale de rattachement.
Ces personnes publiques peuvent gérer soit des services publics à caractère industriel ou
commercial, soit des services publics à caractère administratif.
1
2
3
83
3.2.2. La gestion par un établissement public de coopération entre collectivités
territoriales
Les collectivités territoriales peuvent se regrouper dans un établissement public de coopération
pour gérer un service public.
3.3. LA DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC : LA GESTION DÉLÉGUÉE

CONTRACTUELLEMENT À UN TIERS
La collectivité territoriale confie par un acte juridique (une convention autorisée par son
assemblée et signée par l’exécutif et le tiers cocontractant), le soin de gérer un service public.
3.3.1. La notion de délégation de service public

Une délégation de service public est un procédé par lequel une collectivité publique confie la
gestion d’un service public dont elle a la charge, à un organisme, de droit public ou de droit
privé, doté de la personnalité juridique, et qui lui est donc juridiquement distinct.
On entend plus généralement, sous le terme de délégation de service public, la délégation sous
forme contractuelle d’un service public.
3.3.2. Le champ de la délégation de service public
L’objet de la délégation est obligatoirement un service public. Pour qu’un contrat soit qualifié
de délégation de service public, il faut que la rémunération soit substantiellement assurée par le
résultat de l’exploitation du service. Un service public à caractère administratif comme un
service public à caractère industriel ou commercial peuvent faire l’objet d’une délégation.
Cependant, les activités de service public qui peuvent être déléguées sont limitées car certaines
d’entre elles, par leur nature ou par la volonté du législateur, ne peuvent être assurées que par la
collectivité publique. Ne peuvent être déléguées à des personnes privées :
- les missions de services publics qui relèvent de l’exercice même d’une prérogative de
puissance publique (police et ordre public, édiction de mesures réglementaires…) ;
- les activités considérées comme des éléments essentiels et indissociables d’une mission de
service public (la surveillance des élèves lors de la cantine scolaire, l’exploitation des voies
publiques, l’hébergement hospitalier des malades…).
En tout état de cause, la collectivité publique investie d’une compétence par le législateur, ne
peut s’en exclure totalement et renoncer à en faire usage.
84
3.3.3. La technique juridique de la délégation
a) La qualification juridique du lien entre la collectivité publique et le délégataire de

service public
L’acte qui lie la collectivité publique au tiers est un contrat administratif. En effet, par leur objet
même, les contrats par lesquels une personne publique confie à un cocontractant la gestion de
tout ou partie d’un service public, sont des contrats administratifs, quel que soit le caractère
administratif ou industriel et commercial du service public en cause.
b) Le choix du délégataire de service public par la collectivité publique
Le code général des collectivités territoriales1 organise la mise en concurrence des candidats à la
gestion d’un service public. Il ne s’applique cependant pas, notamment2 :
- lorsque la loi institue un monopole au profit d’une entreprise ;
- lorsque ce service est confié à un établissement public (à condition que l’activité déléguée
figure expressément dans les statuts de l’établissement public) ;
- lorsque le montant des sommes dues au délégataire pour toute la durée de la convention
n’excède pas 700 000 francs ou que la convention couvre une durée non supérieure à trois
ans et porte sur un montant n’excédant pas 450 000 francs par an (toutefois, le projet de
délégation est soumis à publicité préalable ainsi qu’aux modalités de l’article L 1411-2).
- le principe du choix du délégué de façon intuitu personae
Les délégations de service public sont conclues selon le principe de l’intuitu personae, même si
elles sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la
présentation de plusieurs offres concurrentes.
- la procédure de délégation de service public
Les règles de transparence3 doivent être respectées pour l’attribution de tout contrat par lequel
une collectivité publique confie à une personne de droit privé l’exécution d’un service public, et
ce quelle que soit la nature juridique de la personne privée délégataire.
1
Articles L 1411-1 à L 1411-11 Code général des collectivités territoriales
2
3
85
. le principe de la publicité et de l’égalité des candidats
Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs

établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local1.
Après décision sur le principe de la délégation, il est procédé à une procédure de publicité
permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes et à un recueil d’offres. Les plis
contenant les offres sont ouverts par une commission2.
Il est dressé la liste des candidats admis à présenter une offre après examen de leurs garanties
professionnelles et financières et de leur aptitude à assurer la continuité du service public et
l’égalité des usagers devant le service public3.
Au vu de l’avis de la commission, l’autorité habilitée à signer la convention engage librement

toute discussion utile avec une ou des entreprises ayant présenté une offre. Elle saisit
l’assemblée délibérante du choix de l’entreprise auquel elle a procédé4.
L’assemblée délibérante se prononce sur le choix du délégataire et le contrat de délégation de

service public5.
- le principe du caractère limité de la délégation de service public
Les conventions de délégations de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci
est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire6.
ƒ le contrôle de la procédure de délégation de service public
Il s’agit tout d’abord du contrôle de légalité mis en œuvre par le préfet. Pour être exécutoires, le
contrat de délégation et la délibération de l’organe délibérant doivent être transmises au
représentant de l’État. Le préfet peut transmettre la convention de délégation à la chambre
régionale des comptes qui formulera des observations. Son avis est transmis au préfet et à la
collectivité territoriale7.
De plus, la demande de suspension en matière de délégation de service public formulée par le

préfet auprès du juge administratif dans les dix jours à compter de la réception de l’acte,
entraîne la suspension de celui-ci.
Le juge administratif peut être saisi d’un référé précontractuel, avant la signature du contrat,
pour sanctionner les obligations de publicité et de mise en concurrence applicables aux
délégations de service public. Les personnes qui ont qualité pour agir sont celles qui ont intérêt
à conclure le contrat, et le préfet chargé du contrôle administratif des collectivités territoriales.
1
2
3
4
5
6
7
86
3.4. LA GESTION DÉLÉGUÉE À UN TIERS PRIVÉ ÉMANATION DE LA COLLECTIVITÉ
TERRITORIALE
Les sociétés d’économie mixte sont des personnes morales de droit privé, une société anonyme
dans laquelle une collectivité publique prend une participation financière. Elle associe, au sein
de cette personne morale, des capitaux publics et privés.
Dans le secteur public local, les communes, les départements, les régions et leurs groupements
peuvent, dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi, créer des sociétés
d’économie mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées, et,
éventuellement, à d’autres personnes publiques pour réaliser des opérations d’aménagement, de
construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour
toute autre activité d’intérêt général1.
Ces sociétés ne sont pas totalement soumises aux règles du droit privé : le législateur a assuré à
la collectivité publique la maîtrise des sociétés d’économie mixte même en cas de situation
minoritaire au point de vue financier.
Ces sociétés d’économie mixte locales sont soumises obligatoirement au contrôle du

représentant de l’État2, et relèvent du contrôle des chambres régionales des comptes.
1
2
87
CHAPITRE 4 :
LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF
DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus1.
Le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du
respect des lois2.
Par principe, les actes des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit à compter de
leur publicité et, pour certains, de leur transmission au représentant de l’État3. Dans certains cas,
le représentant de l’État pourra déférer l’acte au juge administratif ; en matière financière, il
dispose du pouvoir de substituer, sous certaines conditions, un acte à celui de la collectivité
territoriale ; par ailleurs, un pouvoir de substitution d’action (par exemple en cas de non-
exercice par le maire de son pouvoir de police administrative ou en matière financière) peut être
exercé par l’État.
1. LE CONTRÔLE DES ACTES ADMINISTRATIFS DES

COLLECTIVITÉS LOCALES
Le contrôle des actes administratifs des collectivités territoriales par le juge administratif fait
intervenir le représentant de l’État dans le département.
1.1. LE CARACTÈRE EXÉCUTOIRE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS LOCALES
1.1.1. Le principe du caractère exécutoire des actes pris par les autorités locales
a) La notion de caractère exécutoire des actes pris par les autorités locales
Les décisions prises par les autorités locales (délibérations des organes collégiaux, arrêtés ou
décisions des organes exécutifs…) sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à :
- leur publication ou à leur notification aux intéressés,
- leur transmission (pour certains actes définis par la loi) au représentant de l’État dans le
département ou à son délégué dans l’arrondissement4.
Les actes pris au nom de la collectivité territoriale autres que ceux transmissibles sont
exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux
1
intéressés .
1
Article 72 Constitution. Article L 1111-1 Code général des collectivités territoriales
2
3
Les règles sont cependant quelque peu différentes pour les établissements publics tels que les hôpitaux qui sont financés par
dotation de l’Etat et soumis au contrôle du directeur de l’agence régionale de l’hospitalisation
4
Articles L 2131-1, L 3131-1, L 4141-1, L 5211-3 Code général des collectivités territoriales
88
La notion de caractère exécutoire concerne les actes relevant du droit administratif, pris par les
autorités locales que la décision émane de l’assemblée délibérante ou de l’exécutif local.
b) Les actes échappant au principe
- Les actes pris par les autorités locales au nom de l’État
Les actes pris par les autorités locales au nom de l’État, quel que soit le domaine concerné (état
civil, attributions en matière électorale, etc.) répondent à d’autres conditions s’agissant de leur
caractère exécutoire. Ils demeurent régis par les dispositions qui leur sont propres2.
Les dispositions des articles L 2131-1 et suivants ne font pas obstacle à l’exercice, par le
représentant de l’État dans le département, du pouvoir de substitution en matière de police3.
- Les actes relevant du droit privé
Les actes pris par les autorités locales relevant du droit privé ne sont pas soumis demeurent
régis par les dispositions qui leur sont propres4.
Ainsi, si les contrats de recrutement des agents des services publics à caractère administratif
doivent être transmis, il n’en est pas de même pour les agents des services publics à caractère
industriel ou commercial (relevant en principe du droit privé). Les contrats relatifs aux emprunts
des collectivités territoriales sont transmissibles s’ils présentent un caractère administratif
(notamment s’il y a une clause exorbitante du droit commun)5. De même, les conventions
relatives aux marchés publics ne sont transmissibles que si elles présentent un caractère
administratif (présence d’une clause exorbitante du droit commun ou exécution même du
service public).
1.1.2. Les conditions du caractère exécutoire des actes des autorités locales
Pour être exécutoires, les actes administratifs des collectivités locales doivent faire l’objet d’une
publicité, et, pour les plus importants d’entre eux, être transmis au représentant de l’État dans le
département.
1
2
3
4
5
Conseil d’Etat : 6 décembre 1989 – S.A. de Crédit à l’industrie française
89
a) Le principe de la publicité obligatoire de tous les actes pris par les autorités locales
- La publication
La publication intervient pour les actes qui comportent des dispositions de portée générale
(actes de nature réglementaire). Elle est réalisée par l’affichage ou la publication dans un recueil
ou un journal.
Les actes réglementaires pris par les autorités départementales ou régionales sont publiés dans
un recueil des actes administratifs1. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le dispositif
des délibérations à caractère réglementaire est publié dans un recueil des actes administratifs2.
b) la notification
La notification intervient pour les actes de portée individuelle. Cette notification doit répondre
aux conditions de droit commun.
2) La transmission obligatoire de certains actes au représentant de l’État
Les actes administratifs les plus importants doivent être transmis au représentant de l’État dans
le département3 pour devenir exécutoires.
- Les actes soumis à l’obligation de transmission au préfet ou à son délégué dans

l’arrondissement
Il convient d’ajouter les décisions relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique,

prises par les sociétés d’économie mixte locales pour le compte d’une commune, d’un
département, d’un établissement public de coopération intercommunale, ou d’une région.
. Les décisions de l’assemblée délibérante
Quelle que soit leur portée, réglementaire ou non réglementaire, les délibérations doivent être
transmises.
Une délibération d’une assemblée locale est, par nature, administrative et relève de la
compétence du juge administratif4. Une délibération est un acte administratif par nature même si
elle porte sur un contrat d’achat ou de vente d’un bien du domaine privé, ou sur la conclusion
d’un contrat de droit privé (contrat de prêt, de cautionnement ou de garantie de paiement).
. les décisions prises par délégation de l’organe délibérant
1
Articles L 3131-3 et L 4141-3 Code général des collectivités territoriales
2
3
Articles L 2131-2, L 3131-2, L 4141-2 Code général des collectivités territoriales
4
Tribunal des conflits : 4 novembre 1991 - Ginter
90
Les décisions de l’exécutif (maire, commission permanente du conseil général) prises par
délégation de l’assemblée délibérante1, doivent être transmises au représentant de l’État pour
devenir exécutoires2.
. Les décisions réglementaires et individuelles prises par l’exécutif local dans l’exercice de son
pouvoir de police
. Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités locales
Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités locales dans tous les autres domaines
qui relèvent de leur compétence en application de la loi, sont transmissibles.
. Certaines conventions des collectivités territoriales
Les conventions relatives aux marchés et aux emprunts ainsi que les conventions de concession
ou d’affermage de services publics locaux (y compris les avenants), sont transmissibles. Les
conventions de délégations de service public doivent donc être transmises pour devenir
exécutoires.
Les marchés et conventions relatives aux emprunts ne sont soumis à l’obligation de
transmission que si ce sont des contrats administratifs et non des actes relevant du droit privé3.
Les conventions de sous-traitance entre le titulaire d’un marché et un sous-traitant sont en
revanche des conventions de droit privé.
Les conventions relatives aux marchés sont soumises à l’obligation de transmission dès lors
qu’elles sont établies par écrit, soit que cette formalité soit requise par les textes (à peine de
nullité de la convention, au delà du seuil de 300 000 francs T.T.C., la formalité de l’écrit est
requise par le code des marchés publics), soit qu’elle procède de la volonté des parties. En
conséquence, les achats sur factures et travaux sur mémoires d’un montant inférieur à 300 000
francs (T.T.C.), établis sous forme de contrats écrits, ne sont exécutoires qu’après leur
notification aux intéressés et leur transmission au représentant de l’État dans le département (ou
à son délégué dans l’arrondissement).
. Certaines décisions individuelles aux agents de la collectivité territoriale
Les décisions individuelles relatives à la nomination, à l’avancement de grade, à l’avancement
d’échelon, aux sanctions soumises à l’avis du conseil de discipline et au licenciement d’agents
de la collectivité territoriale sont transmissibles.
. Les ordres de réquisition du comptable pris par l’ordonnateur
Les ordres de réquisition du comptable pris par l’ordonnateur à l’encontre du comptable public
sont transmissibles.
. Certaines décisions d’urbanisme de la commune
Le permis de construire, les autres autorisations d’utilisation du sol, le certificat d’urbanisme et
le certificat de conformité délivrés par le maire ou le président de l’établissement public de
coopération intercommunale, lorsqu’il a reçu compétence dans les conditions prévues à l’article
L 421-2-1 du Code de l’urbanisme, sont transmissibles.
- La procédure de transmission
La transmission des actes administratifs limitativement énumérés par la loi, est effectuée auprès
du représentant de l’État : soit au représentant de l’État dans le département, le préfet, pour son
arrondissement, soit à son délégué dans l’arrondissement, le sous-préfet.
1
2
3
Conseil d’Etat : 29 décembre – S.A. Nato Energie
91
Aucun délai de transmission n’est fixé ; sauf pour ce qui concerne les actes budgétaires et les
délégations de service public et marchés publics1.
L’organe exécutif est tenu de transmettre au représentant de l’État les délibérations de

l’assemblée délibérante pour qu’elles deviennent exécutoires. S’il refuse, il méconnaît son
obligation d’exécuter les décisions de l’organe délibérant. Le refus de l’exécutif peut être déféré
devant le juge administratif dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir2.
- Le cas particulier des actes adoptés successivement
Les actes des autorités locales (qui doivent être transmises au représentant de l’État en
application du Code général des collectivités territoriales) ne peuvent devenir exécutoires avant
leur transmission au représentant de l’État dans le département.
Ainsi, l’absence de transmission de la délibération autorisant le maire à signer un contrat, avant

la date à laquelle le maire procède à sa conclusion, entraîne l’illégalité dudit contrat ou,
s’agissant d’un contrat privé, de la décision de signer le contrat. Entachés d’illégalité, de tels
contrats de droit public (ou s’agissant de contrats de droit privé, les décisions de les signer) ne
peuvent être régularisés ultérieurement par la seule transmission au préfet de la délibération du
conseil municipal.
1.1.3. La date de la prise d’effet du caractère exécutoire des actes des autorités locales
La date à laquelle les actes des autorités locales deviennent exécutoires est différente selon leur
caractère transmissible ou non transmissible.
a) Le cas de l’acte soumis à l’obligation de transmission
L’acte est exécutoire dès qu’il a été reçu par le représentant de l’État et fait l’objet d’une mesure
de publicité (publié ou notifié)3.
L’acte soumis à transmission peut être exécuté dès que l’autorité locale est certaine qu’il est
parvenu au représentant de l’État. La date de réception de l’acte est celle à laquelle l’acte
devient exécutoire.
b) Le cas de l’acte non soumis à l’obligation de transmission
L’acte est exécutoire selon le droit commun, dès sa publication.
1
2
Conseil d’Etat : 28 juillet 1989 – Ville de METZ
3
Conseil d’Etat : 30 septembre 1988
92
1.1.4. La preuve du caractère exécutoire des actes des autorités locales
La preuve de la transmission et de la réception des actes par le représentant de l’État dans le
département ou son délégué dans l’arrondissement, peut être apportée par tout moyen.
Le caractère exécutoire peut résulter d’une attestation établie par l’ordonnateur, certifiant, sous
sa responsabilité, le caractère exécutoire de l’acte, que la publication et la transmission au
représentant de l’État sont intervenus.
1.1.5. La perte du caractère exécutoire des actes des collectivités locales

Un acte perd son caractère exécutoire lorsque :
- la collectivité locale procède au retrait de l’acte ;

- une décision de justice suspend ou annule l’acte.
1.2. LE CONTRÔLE A POSTERIORI DES ACTES DES AUTORITÉS LOCALES

L’acte de l’autorité locale, devenu exécutoire, est réputé parfait. Cependant, un recours pour
annulation est ouvert devant le juge administratif à toute personne s’estimant lésée.
Parallèlement, le préfet est chargé de déférer devant ce juge les actes qu’il considère contraires à
la légalité.
1.2.1. Le principe du contrôle de légalité du représentant de l’État dans le département

Le contrôle exercé par le représentant de l’État à l’égard des actes des collectivités territoriales
est prévu par la Constitution1 et le code général des collectivités territoriales.
a) Les actes soumis au contrôle de légalité
- Les actes exclus du déféré préfectoral
. Les actes exclus par nature du déféré préfectoral
Les actes soumis au contrôle de légalité sont les actes de droit administratif de l’autorité locale :
tous ses actes à l’exclusion de ceux relevant du droit privé et de ceux pris au nom de l’État.
. Les actes exclus en raison d’une voie de recours spécifique
Les décisions des autorités locales qui font l’objet d’un recours spécifique ouvert au préfet, ne
peuvent faire l’objet d’un déféré devant le juge administratif (décision d’admission à l’aide
sociale…).
1
93
- La nature des actes susceptibles d’un déféré préfectoral
. Actes soumis à l’obligation de transmission et actes non soumis à l’obligation de transmission
Le préfet peut déférer au juge de l’excès de pouvoir tous les actes de droit public des
collectivités territoriales qu’ils soient transmissibles ou non soumis à l’obligation de
transmission1.
. Actes explicites et actes implicites
Le préfet peut contester devant le juge administratif toutes les décisions des collectivités
territoriales : toutes délibérations et décisions explicites adoptées par l’organe délibérant ou par
l’exécutif de la collectivité, et ce même si ces actes présentent un caractère purement
préparatoire qui les mettrait à l’abri de recours intentés par d’autres personnes que le préfet2.
Le préfet a, en outre, la possibilité de demander aux autorités locales de se conformer à la règle

de droit et de déférer les décisions, même implicites, par lesquelles les collectivités territoriales
refusent de donner suite à sa demande ; le préfet peut ainsi provoquer la naissance d’une
décision locale qu’il pourra ensuite déférer devant la juridiction administrative3. Le préfet peut
leur demander d’abroger un règlement illégal et déférer le refus opposé devant le juge
administratif4, demander de retirer une décision créatrice de droits illégale non définitive et
déférer le refus, demander d’émettre un ordre de reversement pour recouvrer des sommes qui
ont été irrégulièrement versées et déférer le refus opposé par la collectivité territoriale5.
L’expiration du délai de recours ne prive donc pas le préfet de toute possibilité d’action à
l’égard des décisions locales qu’il estime illégales. Il peut en effet demander à toute époque aux
autorités locales de se conformer au principe de légalité. Ainsi, le préfet peut demander à
l’autorité locale d’abroger les actes réglementaires illégaux, qu’ils soient illégaux depuis leur
édiction ou qu’ils soient devenus illégaux en raison d’un changement de circonstances ; il peut
demander l’abrogation des actes non réglementaires non créateurs de droits si ces actes sont
devenus illégaux en raison d’un changement de circonstances ; il peut demander le reversement
de sommes irrégulièrement versées sous la seule réserve de la prescription. Toutes ces
demandes peuvent être adressées même si le délai de recours contre l’acte initial est expiré.
. Actes unilatéraux et actes contractuels
Le préfet peut déférer à la juridiction administrative tous les contrats de droit public passés par
les collectivités territoriales, qu’ils soient ou non soumis à l’obligation de transmission. Le
recours porte sur le contrat lui-même ; et le juge administratif peut annuler, pour excès de
pouvoir, un contrat administratif illégal (il s’agit d’une dérogation à la règle selon laquelle le
juge de l’excès de pouvoir s’interdit de connaître directement des contrats et se borne à censurer
les actes qui en sont détachables). Cette annulation, prononcée pour excès de pouvoir, fait
6
disparaître rétroactivement le contrat .
1
Conseil d’Etat : 13 janvier 1988 – Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements
2
Conseil d’Etat : 15 avril 1996 – Syndicat C.G.T. des hospitaliers de Bédarieux
3
Conseil d’Etat : 28 février 1997 – Commune du Port
4
Conseil d’Etat : 15 mars 1996 – Commune de Busy
5
Conseil d’Etat : 28 février 1997 – Commune du Port
6
Conseil d’Etat : 26 juillet 1991 – Commune de Sainte Marie de la Réunion
94
Ce régime du déféré concerne aussi les contrats passés pour le compte des collectivités
publiques, notamment ceux passés par les sociétés d’économie mixte pour le compte de leurs
collectivités actionnaires1.
- Les modalités de la saisine du représentant de l’État
. Le cas des actes soumis à l’obligation de transmission
Deux hypothèses de saisine du représentant de l’État dans le département peuvent se présenter :
- la transmission de l’acte, par l’autorité locale, au représentant de l’État ou à son délégué

dans l’arrondissement ;
- le recours d’une personne lésée, auprès du représentant de l’État.
. Le cas des actes non soumis à l’obligation de transmission
Trois hypothèses de saisine du représentant de l’État dans le département peuvent se présenter :
- la transmission (non obligatoire) de l’acte par l’autorité locale, au représentant de l’État ou à

son délégué dans l’arrondissement,
- le recours d’une personne lésée auprès du représentant de l’État,
- l’acte porté d’une façon ou d’une autre à la connaissance du représentant de l’État ou de son
délégué.
1.2.2. L’exercice du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales
a) Le rôle du préfet
Le représentant de l’État de l’État dans le département est le seul compétent pour exercer le
contrôle de légalité (contrôle de légalité qui constitue une obligation constitutionnelle) et
déférer l’acte devant le juge administratif.
Il exerce son rôle directement ou par saisine des sous-préfets (pour les actes qui leur ont été
transmis et que ceux-ci, après contrôle, estiment illégaux).
b) L’appréciation portée sur la légalité de l’acte

. La nature du contrôle
Le représentant de l’État est chargé d’apprécier la légalité mais pas l’opportunité de l’acte. Ce
contrôle porte à la fois sur la légalité externe et la légalité interne.
1
Conseil d’etat : 28 juillet 1995 – préfet de Région Ile-de-France, Préfet de Paris c/Société de gérance Jeanne d’Arc
95
. Les conséquences du contrôle de légalité
Le représentant de l’État peut :
- considérer l’acte comme légal ;

- inviter l’autorité locale à revoir une décision qu’il estime illégale ;
- considérer l’acte comme illégal et saisir le juge administratif.
* L’acte est considéré comme légal
Sur demande de l’autorité locale, le représentant de l’État dans le département l’informe de son
intention de ne pas déférer au tribunal administratif un acte qui lui a été transmis. Le
représentant de l’État peut néanmoins se raviser dans le délai du recours contentieux.
* La demande du représentant de l’État invitant l’autorité locale à revoir une décision illégale
Le représentant de l’État peut inviter l’assemblée délibérante à revoir une délibération qu’il
estime illégale1.
Il n’est pas tenu d’engager directement une action contentieuse, pendant les deux mois dont il
dispose en vertu de la loi, mais il peut former un recours gracieux auprès de l’auteur de l’acte
critiqué, recours qui conserve le délai à son profit2.
* L’acte est considéré comme illégal
S’il considère l’acte illégal, le représentant de l’État peut saisir le juge administratif.
Le préfet n’a pas l’obligation de déférer systématiquement l’acte illégal d’une autorité locale.
C’est ce qui découle de la position du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État3.
Or, le juge administratif a considéré que s’il est vrai que l’abstention d’un préfet ne peut pas
engager la responsabilité de l’État, celle prolongée, symbole d’un refus de déféré de sa part,
constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’État envers des communes ayant
commis des illégalités aisément décelables4.
c) La saisine du juge administratif
Le représentant de l’État dans le département est chargé de déférer au juge administratif les
actes administratifs des collectivités locales qu’il considère contraires à la légalité dans un délai
5
de deux mois suivant leur transmission . C’est au juge administratif qu’il appartient de se
prononcer sur une éventuelle illégalité et, le cas échéant, de l’annuler.
1
Conseil d’Etat : 18 avril 1986 - Commune de Fougères
2
Conseil d’Etat : 16 mai 1984 - Commune de Vigneux-sur-Seine
3
Conseil d’Etat : 25 janvier 1991 - Brasseur
4
Cour administrative d’appel de Marseille : 21 janvier 1999 – ministre de l’Intérieur s/commune de Saint-Florent
5
96
. L’information de l’autorité locale en cas de recours
Lorsque le représentant de l’État défère un acte au tribunal administratif, il en informe sans délai
l’autorité locale et lui communique toutes précisions sur les illégalités invoquées à l’encontre de
l’acte concerné1.
. L’autorité compétente pour déférer l’acte de la collectivité territoriale
Le préfet est chargé de déférer au juge administratif les actes administratifs des collectivités
locales qu’il estime entachés d’illégalité2 .
Le préfet est investi du pouvoir de déférer les actes des collectivités territoriales qu’il estime
entachés d’illégalité. Mais il peut, à l’égard du déféré, déléguer sa signature à d’autres membres
du corps préfectoral : au secrétaire général de la préfecture, aux sous-préfets d’arrondissement
pour l’exercice du déféré préfectoral à l’encontre des actes des collectivités situées dans le
ressort territorial de leur arrondissement.
Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée
par un acte administratif des autorités locales, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de
la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l’État dans le
département de le déférer devant le juge administratif3.
Tout citoyen s’estimant personnellement lésé par un acte d’une autorité locale, peut saisir
directement le tribunal administratif et en demander l’annulation4.
. Le délai de recours devant le juge administratif
* Le principe de l’application du délai de deux mois
Le préfet dispose d’un délai de deux mois pour déférer au tribunal administratif les actes des
collectivités territoriales qu’il estime illégaux.
Le délai du contrôle des actes transmissibles
Le délai du contrôle des actes transmissibles est de deux mois à partir de la date de leur
réception par le représentant de l’État ou son délégué5.
Pour le contrôle de légalité des actes soumis à transmission, la demande d’une personne lésée ne
peut pas prolonger le délai de recours de deux mois dont dispose le représentant de l’État6.
Le délai du contrôle des actes non transmissibles
Pour les actes dispensés de transmission, et parvenus à la connaissance du représentant de l’État

en l’absence d’intervention d’une personne lésée, les deux mois ne commencent à courir qu’à
compter de la publication : le délai de contrôle est donc celui de droit commun.
1
2
3
4
Article L 2131-9 Code Général des collectivités territoriales
5
6
97
Le délai de recours est de deux mois à compter de la date de la saisine du préfet par une
personne lésée, d’un acte non soumis à transmission1.
Les cas de prorogation du délai de deux mois
Le représentant de l’État n’est pas tenu d’engager directement une action contentieuse, pendant
les deux mois dont il dispose, mais il peut former un recours gracieux auprès de l’auteur de
l’acte critiqué, recours qui conserve le délai2. Toute demande de réexamen adressée à la
collectivité territoriale par le préfet ou par le sous-préfet, dès lors qu’elle invoque l’illégalité de
l’acte transmis, est regardée par le juge comme étant un recours gracieux qui prolonge le délai
de recours.
Un nouveau délai de deux mois court à compter du refus explicite de l’autorité locale de
rapporter l’acte transmis3, ou du refus implicite résultant du silence gardé pendant un certain
délai par la collectivité4.
Le représentant de l’État peut, lorsqu’il estime que la transmission d’un acte qui lui a été faite
est incomplète, solliciter de l’autorité locale dans les deux mois à compter de la réception de
l’acte, qu’elle complète la transmission5. Le délai de deux mois court alors à compter soit de la
réception du texte intégral de l’acte ou des documents annexes réclamés, soit de la décision,
implicite (résultant du silence gardé par l’autorité locale) ou explicite, par laquelle l’autorité
locale refuse de compléter la transmission initiale.
Une telle demande, si elle est formulée avant l’expiration du délai de deux mois, conserve le
délai imparti au préfet pour déférer, pour autant que les documents demandés soient
effectivement indispensables à l’exercice du contrôle de légalité6.
Le préfet peut formuler successivement une demande de renseignements complémentaires et un
recours gracieux et le délai s’en trouve prolongé deux fois7. Ces deux mécanismes (demande de
documents complémentaires et recours gracieux) peuvent être combinés. La mise en œuvre
successive de ces deux mécanismes conserve alors le délai de recours, à la condition qu’ils se
succèdent sans que le délai n’expire.
1.2.3. Le déféré préfectoral devant le juge administratif
a) La nature juridique du déféré préfectoral
Le déféré préfectoral constitue une variante du recours pour excès de pouvoir. La jurisprudence
lui fait suivre, autant que possible, le régime juridique général du recours pour excès de pouvoir.
Le régime du déféré ne se sépare du régime général que sur quelques points, notamment le fait
que le juge administratif prononce l’annulation pour excès de pouvoir d’un contrat illégal
faisant l’objet d’un déféré préfectoral là où le juge de l’excès de pouvoir saisi par une personne
intéressée ne pourrait prononcer l’annulation que de l’acte détachable, et le fait que le préfet,
dans le cadre du déféré préfectoral, est susceptible de saisir le juge administratif de toute
1
2
Conseil d’Etat : 16 mai 1984 – Commune de Vigneux-sur-Seine
3
Conseil d’Etat : 6 décembre 1995 – Préfet du Morbihan
4
Conseil d’Etat : 6 décembre 1995 – Préfet des Deux-Sèvres c/Commune de Neuvy- Bouin
5
Conseil d’Etat : 13 janvier 1988 – Mutuelle générale de personnels des collectivités locales et de leurs établissements
6
Conseil d’Etat : 31 mars 1989 – Commune de Septèmes les Vallons
7
Conseil d’Etat : 4 novembre 1996 – Département de la Dordogne
98
délibération locale, même préparatoire, là où ce recours n’est pas ouvert aux personnes
intéressées.
b) Le recours et la demande de suspension du caractère exécutoire de l’acte
La saisine du tribunal administratif n’a pas d’effet suspensif et l’acte de la collectivité locale
reste donc exécutoire.
Outre le déféré proprement dit, le préfet peut demander au juge administratif de faire usage des
pouvoirs qu’il tient de certaines procédures d’urgence.
- La suspension ordinaire du caractère exécutoire de l’acte
Le préfet peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette
demande si l’un des moyens invoqués dans la requête paraît, en l’état de l’instruction, propre à
créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Il est statué dans le délai d’un mois1.
Les conditions d’obtention de la suspension sont identiques que celle-ci soit relative à la
contestation d’un acte obligatoirement transmissible ou non obligatoirement transmissible2.
- La suspension du caractère exécutoire de l’acte en cas d’atteinte à l’exercice d’une liberté
Lorsque l’acte pris par une autorité locale est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté
publique ou individuelle, le juge des référés en prononce la suspension dans les quarante-huit
heures3.
- la suspension du caractère exécutoire de l’acte en matière d’urbanisme, de marché et de

délégation de service public
Les demandes de suspension assortissant les déférés préfectoraux en matière d’urbanisme, de

marchés et de délégation de service public sont, par elles-mêmes, dotées d’un effet suspensif
limité à un mois. En effet, jusqu’à ce que le juge des référés ait statué, la demande de
suspension formulée par le représentant de l’État dans les dix jours à compter de la réception de
l’acte, entraîne la suspension de celui-ci. Cependant, si le juge des référés ne s’est pas prononcé
dans le délai d’un mois à compter de la réception, l’acte redevient exécutoire. Ainsi, la simple
présentation d’une demande de suspension par le préfet emporte la suspension de la décision,
jusqu’à ce que le juge administratif ait statué sur la demande de sursis ou, au plus tard, jusqu’à
l’expiration d’un délai d’un mois courant à compter de la réception par le préfet de l’acte
déféré4.
c) L’appréciation portée sur la légalité de l’acte
Saisi par un déféré préfectoral, le juge administratif contrôle la légalité de l’acte déféré, c’est à
dire qu’il recherche si cet acte est entaché d’illégalité, mais au vu de l’argumentation du préfet
qui ne peut être complétée d’office que par les seuls moyens d’ordre public.
1
Articles L 2131-6, 3132-1 et 4142-1 Code général des collectivités locales
2
Conseil d’Etat : 16 décembre 1994 – Préfet du Haut Rhin
3
Articles L 2131-6, 3132-1 et 4142-1 Code général des collectivités territoriales
4
Articles L 2131-6, 3132-1 et 4142-1 Code général des collectivités territoriales
99
Si le juge administratif estime l’acte déféré illégal, il en prononce l’annulation. Comme toute
annulation pour excès de pouvoir, cette annulation a pour effet de faire disparaître
rétroactivement l’acte attaqué.
d) L’appel
Le représentant de l’État peut interjeter appel devant la cour administrative d’appel dans le délai
de deux mois à compter de la notification du jugement. Le Conseil d’État est juge de cassation.
2. LE CONTRÔLE DES ACTES BUDGÉTAIRES DES COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES
Les actes budgétaires des collectivités territoriales sont soumis à un contrôle spécifique exercé
par le représentant de l’État dans le département en liaison avec la chambre régionale des
comptes.
2.1. LE PRINCIPE DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
2.1.1. Les actes des collectivités locales soumis au contrôle budgétaire
Le contrôle budgétaire concerne le budget primitif, les budgets supplémentaires et les décisions
modificatives, ainsi que le compte administratif. Ces actes correspondent à des délibérations des
assemblées locales.
2.1.2. La portée du contrôle budgétaire
a) La nature du contrôle des actes budgétaires
Le contrôle budgétaire ne peut porter sur l’opportunité des décisions budgétaires.
b) Les effets du contrôle des actes budgétaires
À l’inverse du contrôle de légalité, le contrôle budgétaire permet de modifier l’acte d’une

collectivité locale, et donc de substituer un acte à un autre.
2.1.3. Les intervenants à la procédure de contrôle budgétaire
Il s’agit d’une compétence d’attribution que le représentant de l’État dans le département ou la

région exerce en liaison avec la chambre régionale des comptes.
100
a) Les autorités locales
b) Le représentant de l’État dans le département
Le préfet ne peut jamais intervenir seul sur les budgets locaux : il doit toujours consulter la
chambre régionale des comptes, sauf pour le mandatement des dépenses obligatoires.
Le budget primitif de la collectivité locale doit être transmis au représentant de l’État dans le
département au plus tard quinze jours après le délai limite fixé pour son adoption1.
Le compte administratif doit être transmis au représentant de l’État dans le département au plus
tard quinze jours après le délai limite fixé pour son adoption2.
c) La chambre régionale des comptes
La chambre régionale des comptes intervient dans cette procédure à titre consultatif. Cette
intervention a, dans ce domaine, un caractère administratif. La chambre ne peut se saisir elle-
même (exceptionnellement, elle peut se saisir en cas de déficit d’exécution).
2.1.4. La combinaison du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire

a) L’addition des contrôles budgétaire et de légalité
Indépendamment des contrôles budgétaires, les actes budgétaires (budget primitif et décisions
modificatives) sont, comme tous les autres actes des autorités locales, soumis à un contrôle de
légalité, exercé par le représentant de l’État ou son délégué.
Les actes budgétaires sont ainsi soumis à un double contrôle :
- un contrôle de légalité qui ne permet pas de réformer un acte budgétaire, mais seulement
d’en obtenir l’annulation totale ou partielle → par exemple sur les points relatifs à la
régularité du vote de l’assemblée délibérante, la réalité de l’intérêt local des dépenses, la
régularité du vote des taux de taxes (taux plafonds, règles d’encadrement), l’institution
régulière d’impositions nouvelles, la régularité des admissions en non-valeur, les
inscriptions et présentation budgétaires conformes aux prescriptions législatives et
réglementaires) ;
-un contrôle, a posteriori, du respect des règles budgétaires qui permet de réformer un acte
budgétaire.
b) La prééminence du contrôle budgétaire
1
2
101
Le contrôle budgétaire, dans son domaine, prime le contrôle de légalité. Le représentant de
l’État procède d’abord au contrôle budgétaire.
Le moyen tiré de l’absence d’équilibre réel du budget d’une commune peut être avancé devant
le tribunal administratif si le préfet n’a pas saisi la chambre régionale des comptes dans le délai
de trente jours qui lui est imparti1. Le juge administratif peut contrôler la sincérité du budget
d’une collectivité territoriale2.
2.2. L’EXERCICE DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

Le contrôle budgétaire porte exclusivement sur le respect des règles budgétaires suivantes :
- la date de vote du budget primitif ;

- l’équilibre réel du budget ;
- l’arrêté des comptes et le déficit du compte administratif ;
- l’inscription et le mandatement des dépenses obligatoires.
On peut y ajouter le contrôle exercé sur la transmission du compte administratif.
2.2.1. Le vote du budget primitif dans les délais légaux

Le budget primitif doit être voté dans les délais légaux. En raison de l’application du principe
budgétaire de l’antériorité, l’organe délibérant doit adopter le budget avant le 1er janvier de
l’année de son exécution3.
a) Les conditions de mise en œuvre du contrôle budgétaire
- L’absence de vote du budget primitif dans les délais légaux
Si le budget d’une collectivité locale n’a pas été adopté avant le 31 mars de l’exercice auquel il
s’applique4, ou s’il n’a pas été transmis au représentant de l’État dans le département au plus
tard quinze jours après le délai limite fixé pour son adoption5, le représentant de l’État dans le
département saisit sans délai la chambre régionale des comptes6.
- Les cas de reports du vote du budget primitif
. L’absence de communication d’informations à l’organe délibérant
1
Conseil d’Etat : 9 juillet 1997 – Commune Garges-les-Gonesse
2
Cour administrative d’appel de Lyon : 14 octobre 1999 - Kolischev
3
Article L 232-1 Code des juridictions financières. Article L 1612-1 Code général des collectivités territoriales
4
5
6
102
La mise en œuvre du contrôle budgétaire n’est pas applicable quand le défaut d’adoption résulte
de l’absence de communication avant le 15 mars à l’organe délibérant d’informations
indispensables à l’établissement du budget. Dans ce cas, l’organe délibérant dispose de quinze
jours après cette communication pour arrêter le budget1.
. Le report de la date limite d’adoption en cas de mise en œuvre du contrôle budgétaire
Lorsque le vote de l’organe délibérant sur le compte administratif doit intervenir avant le vote
du budget primitif afférent à l’exercice suivant (en raison de la procédure de règlement du
budget par le préfet après vote en déséquilibre), la date fixée pour l’adoption du budget primitif
est reportée au 1er juin2.
- L’annulation du budget primitif
Le budget primitif d’une collectivité locale annulé (l’année suivant celle relative au budget), le
préfet peut saisir la chambre régionale des comptes si la collectivité, qui en avait la possibilité,
ne régularise pas en votant un budget primitif. Dans ce cas, la chambre régionale des comptes
qui constate que le budget est réputé n’avoir jamais existé, considère que ses propositions ne
peuvent avoir pour objet que le rétablissement du fondement légal dont les opérations
financières de l’exercice ont été privées à la suite de l’annulation du budget3.
b) La procédure de contrôle budgétaire
- La saisine de la chambre régionale des comptes par le préfet
Si le budget d’une collectivité locale n’a pas été adopté ou transmis au représentant de l’État
dans les délais légaux, le préfet saisit sans délai la chambre régionale des comptes4. La saisine
de la chambre régionale des comptes peut être faite quel que soit le délai écoulé5.
- L’avis de la chambre régionale des comptes
Dans le mois, la chambre régionale des comptes formule par un avis public des propositions
pour le règlement du budget.
- Le règlement du budget par le préfet
Le représentant de l’État règle le budget et le rend exécutoire. Si le représentant de l’État dans le

département s’écarte des propositions de la chambre régionale des comptes, il assortit sa
décision d’une motivation explicite.
1
2
3
Chambre régionale des comptes Ile-de-France : 3 mai 1999 – région Ile-de-France
4
5
Chambre régionale des comptes Basse-Normandie : 27 juillet 1984 – OPHLM Communauté urbaine de Cherbourg
103
c) Les conséquences de la mise en œuvre du contrôle budgétaire en cas d’absence de
budget voté à la date limite
- Le dessaisissement de l’organe délibérant
L’organe délibérant est dessaisi de son pouvoir budgétaire jusqu’au règlement du budget par le
préfet.
À compter de la saisine de la chambre régionale des comptes et jusqu’au règlement du budget

de la collectivité territoriale par le représentant de l’État, l’organe délibérant ne peut adopter de
délibérations sur le budget de l’exercice en cours1.
- La transmission des budgets supplémentaires à la chambre régionale des comptes
Lorsque le budget d’une collectivité territoriale a été réglé et rendu exécutoire par le
représentant de l’État dans le département, les budgets supplémentaires afférents au même
exercice sont transmis par le représentant de l’État à la chambre régionale des comptes2.
- Le vote du compte administratif
Le vote de l’organe délibérant sur le compte administratif intervient avant le vote du budget
primitif afférent à l’exercice suivant3.
La date fixée au 31 mars pour l’adoption du budget primitif est reportée au 1er juin. Dans ce cas,
le délai limite de transmission du compte de gestion du comptable est ramené au 1er mai.
2.2.2. Le vote du budget en équilibre réel

Le budget de la collectivité territoriale doit être voté en équilibre réel4.
Le budget d’une collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque5 :
- chacune des sections est votée en équilibre,
- les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère,
- la collectivité dispose de ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital

des emprunts.
1
Article L 1612-2 code général des collectivités territoriales
2
3
4
5
Article L 1612-A Code général des collectivités territoriales
104
b) Le vote de la section de fonctionnement et de la section d’investissement
La section de fonctionnement et la section d’investissement doivent respectivement être votées

en équilibre.
- La sincérité des évaluations budgétaires
Les recettes et les dépenses budgétaires doivent être évaluées de façon sincère.
- Les remboursements des emprunts
Le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section

d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion des produits des
emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, doit
fournir des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités
d’emprunt à échoir au cours de l’exercice.

- La saisine de la chambre régionale des comptes par le représentant de l’État
Lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas voté en équilibre réel, le représentant
de l’État saisit la chambre régionale des comptes, dans un délai de trente jours à compter de la
transmission prévue en matière de contrôle de légalité1.
La chambre régionale des comptes constate le déséquilibre. Elle propose à la collectivité locale,
dans un délai de trente jours à compter de la saisine, les mesures nécessaires au rétablissement
de l’équilibre budgétaire et demande à l’organe délibérant une nouvelle délibération.
- La nouvelle délibération de l’organe délibérant
La nouvelle délibération rectifiant le budget initial, doit intervenir dans le délai d’un mois à
partir de la communication des propositions de la chambre régionale des comptes.
- Le règlement du budget par le représentant de l’État
Si l’organe délibérant ne s’est pas prononcé dans le délai prescrit, ou si la délibération prise ne
comporte pas de mesures de redressement jugées suffisantes par la chambre régionale des
comptes, le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l’État. Si celui-ci s’écarte
des propositions de la chambre régionale des comptes, il doit motiver explicitement sa
décision2.
c) Les conséquences de la mise en œuvre du contrôle budgétaire en cas de

déséquilibre budgétaire
1
2
105
- Le dessaisissement de l’organe délibérant lors de la saisine de la chambre régionale des
comptes
À compter de la saisine de la chambre régionale des comptes et jusqu’au terme de la procédure

prévue en matière de déséquilibre du budget, l’organe délibérant ne peut délibérer en matière
budgétaire, sauf pour la délibération rectifiant le budget initial en déséquilibre après proposition
de la chambre régionale des comptes, et pour l’adoption du compte administratif de l’exercice

précédent1.
- La transmission des budgets supplémentaires à la chambre régionale des comptes
Lorsque le budget d’une collectivité territoriale a été réglé et rendu exécutoire par le
représentant de l’État dans le département, les budgets supplémentaires afférents au même
exercice sont transmis par le représentant de l’État à la chambre régionale des comptes2.
- Le vote du compte administratif
Le vote de l’organe délibérant sur le compte administratif intervient avant le vote du budget
primitif afférent à l’exercice suivant3.
Lorsque le compte administratif adopté dans les conditions ci-dessus mentionnées fait apparaître
un déficit dans l’exécution du budget, ce déficit est reporté au budget primitif de l’exercice
suivant. Ce budget primitif est transmis à la chambre régionale des comptes par le représentant
de l’État dans le département.
La date fixée au 31 mars pour l’adoption du budget primitif est reportée au 1er juin. Dans ce cas,
le délai limite de transmission du compte de gestion du comptable est ramené au 1er mai.
- La suspension de l’exécution du budget transmis
La transmission du budget de la collectivité territoriale à la chambre régionale des comptes au

titre du déséquilibre du budget, a pour effet de suspendre l’exécution de ce budget jusqu’au
terme de la procédure4. Toutefois, l’exécutif est en droit de mettre en recouvrement les recettes
et d’engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la
limite de celles inscrites au budget de l’année précédente ; il est en droit de mandater les
dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance ; les
dépenses de la section d’investissement de ce budget peuvent être engagées, liquidées et
mandatées dans la limite de la moitié des crédits inscrits à ce titre.
1
2
3
4
106
2.2.3. La résorption des déficits de gestion
Les déficits de gestion constatés après l’exécution du budget doivent être résorbés dans le
budget suivant1.
1
107
- L’ampleur du déficit
Le contrôle budgétaire est mis en œuvre lorsque l’arrêté des comptes d’une collectivité
territoriale fait apparaître dans l’exécution du budget, après vérification de la sincérité des
inscriptions de recettes et de dépenses, un déficit égal ou supérieur à :
- 10 % des recettes de la section de fonctionnement s’il s’agit d’une commune de moins de

20 000 habitants,
- 5 % des recettes de la section de fonctionnement dans les autres cas.
Le déficit à considérer est celui constaté au compte administratif (le montant du déficit est donc
déterminé compte tenu des restes à réaliser en dépenses comme en recettes).
Le contrôle de l’équilibre du compte administratif
Le déficit du compte administratif correspond au résultat global de l’exercice considéré : il

résulte du cumul des résultats des sections de fonctionnement et d’investissement du budget
principal, éventuellement majoré des résultats des comptes administratifs annexes (en excluant
les services publics locaux à caractère industriel ou commercial de cette consolidation).
En conséquence :
- dans chaque compte, les soldes des deux sections se compensent ; un excédent en section
d’investissement peut équilibrer un déficit de la section de la section de fonctionnement, et
inversement ;
- les résultats à prendre en considération comprennent les restes à réaliser en recettes et en

dépenses, c’est-à-dire les recettes certaines qui ne sont pas encore enregistrées en
comptabilité et les dépenses engagées et non mandatées ;
- les masses globales des comptes administratifs annexes à caractère administratif sont à
retenir.
- Le contrôle de la sincérité du compte administratif
Le représentant de l’État exerce un contrôle de la sincérité du compte administratif1. La

constatation de l’insincérité du compte administratif peut conduire le préfet à saisir la chambre
régionale des comptes, sur la base du déficit réel.
Par ailleurs, la sincérité des inscriptions comptables portées au compte administratif constitue
1
une condition de la légalité de la délibération approuvant ce compte administratif . Un compte
administratif insincère peut faire l’objet d’une annulation par le juge administratif.
1
108
- La saisine de la chambre régionale des comptes
Lorsque l’arrêté des comptes d’une collectivité territoriale fait apparaître dans l’exécution du
budget, un déficit supérieur à un certain seuil, la chambre régionale des comptes est saisie par le
représentant de l’État2.
Dans certains cas, la chambre régionale des comptes peut se saisir elle-même.
La chambre régionale des comptes propose à la collectivité territoriale les mesures nécessaires
au rétablissement de l’équilibre budgétaire, dans le délai d’un mois à compter de sa saisine3.
- La transmission des autres actes budgétaires
Lorsque le budget d’une collectivité territoriale a fait l’objet des mesures de redressement
prévues en cas de déficit, le représentant de l’État dans le département transmet à la chambre
régionale des comptes le budget primitif afférent à l’exercice suivant.
Si, lors de l’examen de ce budget primitif, la chambre régionale des comptes constate que la
collectivité territoriale n’a pas pris de mesures suffisantes pour résorber ce déficit, elle propose
les mesures nécessaires au représentant de l’État dans le département dans un délai d’un mois à
partir de la transmission du budget primitif.
F En l’occurrence, le préfet transmet à la chambre régionale des comptes le budget primitif de
l’exercice en cours.
F En cas de mise en œuvre des dispositions de l’article L 1612-14, la procédure prévue à
l’article L 1612-5 (procédure en cas de déséquilibre budgétaire) n’est pas applicable.
Le représentant de l’État règle le budget et le rend exécutoire. S’il s’écarte des propositions
formulées par la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d’une motivation
explicite.
c) Les conséquences de la mise en œuvre du contrôle budgétaire
La transmission du budget de la collectivité territoriale à la chambre régionale des comptes au

titre du déficit de l’exécution du budget, a pour effet de suspendre l’exécution de ce budget
jusqu’au terme de la procédure4. Toutefois, l’exécutif est en droit de mettre en recouvrement les
recettes et d’engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement
dans la limite de celles inscrites au budget de l’année précédente ; il est en droit de mandater les
1
Tribunal administratif de Basse-Terre : 1er mars 1994
2
3
4
109
dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance ; les
dépenses de la section d’investissement de ce budget peuvent être engagées, liquidées et
mandatées dans la limite de la moitié des crédits inscrits à ce titre.
2.2.4. L’inscription au budget et le mandatement des dépenses obligatoires

Les dépenses obligatoires doivent être inscrites au budget et mandatées par l’ordonnateur.
- La nature des dépenses obligatoires
Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à
l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément
décidé1.
- L’exclusion des dépenses résultant d’une décision juridictionnelle
Les dépenses obligatoires résultant d’une décision juridictionnelle passée en la force jugée, sont
exclues de la présente procédure2. Elles sont régies par la loi du 16 juillet 19803.
- La saisine de la chambre régionale des comptes
En cas de défaut d’inscription au budget de la dépense obligatoire, la chambre régionale des

comptes est saisie soit par le représentant de l’État dans le département, soit par le comptable
public concerné, soit par toute personne y ayant intérêt4.
La chambre régionale des comptes se prononce sur le caractère obligatoire de la dépense5. Elle
constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget ou l’a été pour une somme
insuffisante. Elle opère cette constatation dans le délai d’un mois à partir de sa saisine6.
Dans le cadre de la procédure d’inscription d’office des dépenses obligatoires, la chambre

régionale des comptes doit se prononcer sur le caractère liquide, exigible et non contestable de
la dette. Si pour apprécier le caractère non contestable de la dette, la chambre régionale des
1
2
3
Loi n° 80-539 du 16 juillet 1980
4
5
Article R 1612-35 Code général des collectivités territoriales
66
Article R 1612-35 Code général des collectivités territoriales
110
comptes peut contester le caractère exécutoire ou l’incompétence de la personne signataire d’un
acte1, elle ne peut contrôler la légalité interne des actes exécutoires2.
- La mise en demeure de la collectivité territoriale
La chambre régionale adresse une mise en demeure à la collectivité territoriale concernée3.
- L’inscription d’office de la dépense obligatoire
Si, dans un délai d’un mois, cette mise en demeure n’est pas suivie d’effet, la chambre régionale
des comptes demande au représentant de l’État d’inscrire cette dépense au budget et propose,
s’il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées à
couvrir la dépense obligatoire4.
Le représentant de l’État dans le département règle et rend exécutoire le budget rectifié en

conséquence. S’il s’écarte des propositions formulées par la chambre régionale des comptes, il
assortit sa décision d’une motivation explicite5.
c) Le mandatement des dépenses obligatoires
- Le principe commun
À défaut de mandatement d’une dépense obligatoire par l’exécutif local, dans le mois suivant la
mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l’État dans le département, celui-ci
y procède d’office6. Ce délai est porté à deux mois si la dépense est égale ou supérieure à 5 %
de la section de fonctionnement du budget primitif.
L’arrêté préfectoral vaut mandat et doit être appuyé des pièces justificatives.
- Le cas des commandes publiques
Dans le cadre des commandes publiques, lorsque des intérêts moratoires ne sont pas mandatés
en même temps que le principal, ce dernier étant d’un montant supérieur à un seuil fixé par voie
réglementaire7, le comptable assignataire de la dépense en informe l’ordonnateur et le
représentant de l’État dans le département dans le délai de dix jours suivant la réception de
l’ordre de paiement. Dans un délai de quinze jours, le représentant de l’État adresse à
1
Conseil d’Etat : 6 décembre 1989 – SA crédit de l’industrie française
2
Cour administrative d’appel Marseille – SA crédit de l’industrie française
3
4
5
6
7
30 000 francs
111
l’ordonnateur une mise en demeure de mandatement. À défaut d’exécution dans le délai d’un
mois, le représentant de l’État procède d’office, dans le délai de dix jours, au mandatement de la
dépense1.
Toutefois, si dans le délai d’un mois dont il dispose, l’ordonnateur notifie un refus d’exécution
motivé par une insuffisance de crédits disponibles, ou si, dans ce même délai, le représentant de
l’État constate cette insuffisance, celui-ci saisit la chambre régionale des comptes. Le
représentant de l’État procède ensuite au mandatement d’office dans les quinze jours suivant la
réception de la délibération inscrivant les crédits ou sa décision réglant le budget rectifié.
2.2.5. Le vote et la transmission du compte administratif
Le compte administratif est transmis au représentant de l’État dans le département au plus tard
quinze jours après le délai limite fixé pour son adoption. À défaut, le représentant de l’État
saisit, selon la procédure prévue pour le cas de déséquilibre du budget, la chambre régionale des
comptes du plus proche budget voté par la collectivité territoriale2.
2.3. LES CONSÉQUENCES DE L’EXERCICE DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LA VIE

FINANCIÈRE DE LA COLLECTIVITÉ LOCALE
2.3.1. Le principe du caractère exécutoire du budget voté
À la différence du contrôle de légalité, le contrôle budgétaire permet de réformer un acte

budgétaire et donc de substituer un acte à un autre. Toutefois, en principe, tant que la décision
liée au contrôle budgétaire n’est pas prise, le budget adopté reste exécutoire.
Cependant, son exécution est suspendue en cas de mise en œuvre du contrôle budgétaire si :
- le budget est voté en déséquilibre ;
- l’exécution du budget fait apparaître un déficit.
2.3.2. Le dessaisissement de l’organe délibérant de la collectivité territoriale

L’organe délibérant de la collectivité territoriale est dessaisi de son pouvoir budgétaire lorsque :
- le budget n’est pas voté dans les délais ;
- le budget est voté en déséquilibre.
1
2
112
3. LE POUVOIR DE SUBSTITUTION DE L’ÉTAT
Le pouvoir de substitution en cas de carence consiste à permettre au représentant de l’État d’agir
aux lieu et place de l’autorité décentralisée lorsque celle-ci néglige d’exercer ses compétences
légales.
Cette intervention en cas de carence est possible en matière de police et en matière budgétaire.
3.1. LE POUVOIR DE SUBSTITUTION EN MATIÈRE DE POLICE

En matière de police municipale, le préfet peut se substituer au maire qui néglige de prendre les
mesures nécessaires au maintien de la salubrité, de la sûreté ou de la tranquillité publiques. Le
représentant de l’État agit alors comme autorité municipale. Il ne peut toutefois intervenir
qu’après une mise en demeure non suivie d’effet, adressée au maire.
3.2. LE POUVOIR DE SUBSTITUTION EN MATIÈRE BUDGÉTAIRE

En matière financière et budgétaire, le préfet peut, dans certaines conditions, rectifier d’office
les budgets locaux, procéder au mandatement d’office des dépenses obligatoires, en liaison avec
la chambre régionale des comptes.
4. LE CONTRÔLE DE L’ÉTAT SUR LES ORGANES DES

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
S’agissant des collectivités territoriales, le contrôle ne porte pas sur la désignation des personnes
mais sur l’exercice de leurs fonctions. Il est moins rigoureux que le contrôle hiérarchique.
1
Il s’exerce par exemple sur les assemblées locales (F dissolution d’un conseil municipal ), sur
les membres des assemblées locales (F démission d’office d’un conseil municipal2), sur les
autorités exécutives des collectivités territoriales (F suspension ou révocation d’un maire3).
1
2
3
113
5. LE CONTRÔLE DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES EN MATIÈRE DE RESPECT DES SUJÉTIONS IMPOSÉES
PAR LA DÉFENSE NATIONALE
Les collectivités territoriales exercent leurs compétences propres dans le respect des sujétions
imposées par la défense nationale1.
Les autorités de l’État peuvent prendre, à l’égard des collectivités territoriales, les mesures
nécessaires à l’exercice de leurs attributions en matière de défense. À ce titre, l’État dispose des
services des collectivités territoriales.
L’article L 1111-7 du code général des collectivités territoriales institue un recours spécial dans
l’intérêt de la défense nationale. Si le représentant de l’État estime qu’un acte pris par les
autorités locales, soumis ou non à l’obligation de transmission, est de nature à compromettre de
manière grave le fonctionnement ou l’intégrité d’une installation ou d’un ouvrage intéressant la
défense, il peut en demander l’annulation par la juridiction administrative pour ce seul motif.
Le représentant de l’État défère l’acte en cause, dans les deux mois suivant sa publication ou sa
transmission, au Conseil d’État.
Le Conseil d’État a annulé un arrêté municipal (pouvoir de police administrative du maire)

interdisant la circulation des engins blindés parce qu’il méconnaît les sujétions de la Défense
nationale2.
1
2
Conseil d’Etat : 15 mars 1996 – Commune de Busy
114
TITRE 2 :
LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
115
116
CHAPITRE 1 :
LA COMMUNE
La commune présente une double nature :
- elle est d’abord, et principalement, une collectivité publique locale décentralisée ;
- accessoirement, elle est aussi une circonscription territoriale pour la gestion de certains
services de l’État.
La commune correspond à un territoire et une population ; dès lors, la compétence des autorités
communales s’exerce non seulement à l’égard des membres de la collectivité domiciliés ou
résidant sur le territoire de la commune, mais aussi jusqu’aux limites de ce territoire, sur tous
ceux qui y séjournent et y circulent.
1. LES ORGANES DE LA COMMUNE

La commune est administrée par des administrateurs élus. Le corps municipal de chaque
commune se compose du conseil municipal, du maire et d’un ou plusieurs adjoints1.
1.1. LE CONSEIL MUNICIPAL

L’organe délibérant de la commune est le conseil municipal.
1.1.1. La formation du conseil municipal

Les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct, pour une durée de six ans. Le
conseil municipal est renouvelable en totalité. Le scrutin est de type majoritaire avec une dose
de scrutin proportionnel ; il varie selon la taille de la commune. Le conseil municipal peut être
dissout par décret en Conseil des ministres2.
1
2
117
1.1.2. Le fonctionnement du conseil municipal
a) Les réunions
Le Conseil municipal a pour obligation de se réunir au moins une fois par trimestre1. Il est
convoqué par le maire.
Les séances sont présidées par le maire2. Elles sont en principe publiques.
b) L’organisation intérieure
Le conseil municipal élabore son règlement intérieur. Le conseil municipal peut former des
commissions chargées d’étudier les questions soumises au conseil3. Les décisions prises par ces
commissions ne peuvent en aucune manière engager la commune4.
c) Les actes du conseil municipal
Le conseil municipal prend des délibérations. Elles sont adoptées à la majorité absolue des
suffrages exprimés5. Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de
ses membres en exercice est présente6.
- Les décisions ayant le caractère de l’acte administratif unilatéral
Le conseil municipal peut adopter des décisions ayant le caractère d’acte administratif
unilatéral.
- Les avis
Les avis sont des délibérations que le conseil municipal donne soit en application d’un texte,
soit sur demande du représentant de l’État dans le département. L’avis constitue un acte
préparatoire.
- Les v œux
Les v œux sont des délibérations émises par le conseil municipal, sur tout objet d’intérêt local
échappant à sa compétence.
1
2
3
4
Conseil d’Etat : 19 février 1975 - Pignon
5
6
118
1.1.3. Les attributions du conseil municipal
Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune1. Il a une
compétence générale pour les affaires communales et constitue l’autorité communale de droit
commun. Ainsi, en l’absence de dispositions expresses, le conseil municipal est de plein droit
compétent pour régler les affaires communales.
À cette clause générale de compétence, il n’existe, sur le plan interne, que la limite des
compétences attribuées au maire par la loi.
a) L’organisation de la commune
- L’élection du maire et de ses adjoints
Le conseil municipal élit le maire et les adjoints.
- La désignation de ses membres ou de délégués pour siéger dans des organismes extérieurs,
et la désignation des électeurs au Sénat
Le conseil municipal procède à la désignation de ses membres ou de délégués pour siéger au

sein d’organismes extérieurs2.
- L’autorisation des actions en justice
Le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune3.
- La gestion des agents communaux
Le conseil municipal détermine les règles applicables au personnel communal dans la mesure où
celles-ci ne sont pas fixées par le statut du personnel communal (notamment la fixation de la
liste des emplois) : les agents relèvent de la fonction publique territoriale4.
b) Les questions patrimoniales et financières
- La gestion financière
Le budget (et les décisions modificatives budgétaires) est préparé par le maire. Le conseil
municipal vote le budget5 et adopte le compte administratif du maire6.
1
2
3
4
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
5
6
119
Le conseil municipal a seul compétence pour voter, chaque année, le taux des taxes foncières,
de la taxe d’habitation et de la taxe professionnelle1. Il doit se prononcer dans une délibération
distincte de celle d’approbation du budget2.
Lorsque les dispositions législatives le prévoient, le conseil municipal institue les impôts prévus
par les textes (code général des impôts, etc.).
Le conseil municipal prend les décisions relatives aux emprunts.
La conclusion d’une transaction par le maire, dans le but d’éviter un contentieux, doit être
autorisée par le conseil municipal3.
- La gestion du patrimoine communal
Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées
par la commune4. Il gère le domaine de la commune, en administre les biens (biens du domaine
public comme du domaine privé). Il autorise la conclusion des contrats par le maire. Il statue
également sur les travaux publics à effectuer (voirie communale).
Le conseil municipal statue sur l’acceptation des dons et legs faits à la commune5. Il statue aussi
sur les subventions versées à des tiers.
c) Les missions de service public
Le conseil municipal a compétence exclusive pour créer et supprimer les services publics
(lorsqu’ils ne sont pas imposés par la loi), d’en fixer les règles d’organisation, et de prendre
toutes les mesures portant sur la définition des missions remplies par les services de la
commune. Il précise notamment les conditions de gestion du service public (régie directe ou
indirecte, création d’un établissement public local, délégation de service public).
Il n’appartient qu’au conseil municipal de fixer le tarif d’un service public communal.
Lorsqu’un service public a fait l’objet d’une délégation, la détermination du prix du service ne
peut être laissée à la discrétion du délégataire.
Le conseil municipal décide de la création et de l’implantation des écoles et classes élémentaires

et maternelles d’enseignement public après avis du représentant de l’État dans le département6.
1
Article 1636 B sexies Code général des impôts
2
Conseil d’Etat : 3 décembre 1999 - Phélouzat
3
Chambre régionale des comptes de Bretagne : 20 mai 1999 – commune de Lorient
4
5
6
120
1.1.4. Le problème des risques de collusion entre intérêts communaux et intérêts des
élus de la commune
Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil
municipal, intéressés à l’affaire qui en a fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme
mandataires1.
La jurisprudence considère que deux conditions doivent être remplies pour qu’il y ait illégalité2
:
- le conseiller municipal a pris un intérêt personnel à l’affaire, distinct de celui des habitants
de la commune ;
- la participation du conseiller municipal à la séance du conseil municipal, a eu une influence

déterminante sur le résultat du vote.
1.2. L’ORGANE EXÉCUTIF, LE MAIRE

Il y a dans chaque commune, un maire et un ou plusieurs adjoints élus parmi les membres du
3
conseil municipal . Tous les conseillers sont éligibles.
Le maire et ses adjoints constituent la municipalité.
1.2.1. Le statut du maire
a) La désignation du maire et de ses adjoints
Le conseil municipal élit le maire et les adjoints parmi ses membres, au scrutin secret et à la
majorité absolue. Nul ne peut être élu maire s’il n’est âgé de dix-huit ans révolus. Les fonctions
de maire sont incompatibles avec l’exercice d’un mandat de représentant au Parlement
européen, de président d’un conseil général ou d’un conseil régional4.
Le maire et les adjoints sont élus au scrutin secret et à la majorité absolue5. Le maire et les
adjoints sont élus pour la même durée que le conseil municipal6.
b) Les conditions d’exercice de la fonction de maire
1
2
Conseil d’Etat : 30 juillet 1941 – Chauvin – Conseil d’Etat : 12 février 1986 – Commune d’Ota
3
4
5
6
121
Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa
responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints
et, en l’absence ou en cas d’empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal1.
Le maire peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de

signature au secrétaire général et au secrétaire général adjoint de mairie2.
Le maire prend des décisions administratives sous forme d’arrêtés (réglementaires ou

individuels).
1.2.2. Les attributions du maire

Le maire, seul chargé de l’administration de la commune, est à la fois agent de l’État et agent de
la commune.
a) Le maire, agent de l’État
En tant que représentant de l’État, le maire est chargé, sous l’autorité du représentant de l’État
dans le département 3:
- de la publication et de l’exécution des lois et règlements ;

- de l’exécution des mesures de sûreté générale ;
- les fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois.
Le maire, agent de l’État, agit sous l’autorité et le contrôle hiérarchique du représentant de l’État
dans le département ; le préfet peut ainsi se substituer au maire4.
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire
sont publiés dans un recueil des actes administratifs5.
- Les attributions administratives du maire
Le maire est chargé de :
- la publication et l’exécution des lois et règlements ;

- l’organisation des élections ;
- l’exécution des mesures de sûreté générale.
Le maire doit participer aux opérations électorales, à l’organisation de l’enseignement primaire

et contribuer au service national.
1
2
3
4
5
122
- Les attributions judiciaires du maire
Le maire est chargé de la légalisation des signatures1. Officier d’état civil, le maire dirige le
service public de l’état civil. Les adjoints sont officiers d’état civil2.
Les maires et leurs adjoints ont la qualité d’officier de police judiciaire, en application de
l’article 16 du code de procédure pénale3.
b) Le maire, agent de la commune
- Les attributions propres au maire
Sous le contrôle du conseil municipal, et du représentant de l’État dans le département, le maire

est chargé d’exécuter les délibérations du conseil municipal, et en particulier4 :
- de conserver et d’administrer les propriétés de la commune ;

- de gérer les revenus, de surveiller les établissements communaux et la comptabilité
communale ;
- de préparer et proposer le budget et ordonnancer les dépenses ;
- de diriger les travaux communaux ;
- de souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux
communaux ;
- de passer les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons et legs, acquisition,
transaction.
En matière de biens communaux, le maire passe les baux et les contrats d’acquisition.
* Le maire, organe exécutif de la commune
Le maire prépare les décisions du conseil municipal, préside ses séances, exécute ses
délibérations. Il passe les contrats approuvés par le conseil, exécute le budget. L’exécution des
délibérations du conseil municipal est une obligation pour le maire5.
Un marché ou une commande passés par un maire sans autorisation du conseil municipal ou
dans des termes sensiblement différents des stipulations approuvées par le conseil municipal
sont nuls6.
* Le maire, représentant de la commune
Le maire passe les contrats, représente la commune vis-à-vis des tiers. Il représente la commune
en justice7. Il est ordonnateur des dépenses et des recettes8.
* Le maire chargé de la direction des services municipaux
1
2
3
4
5
Conseil d’Etat : 28 mai 1980 – commune d’Evaux-les-Bains
6
Conseil d’Etat : 14 mai 1986 – Société Siduic
7
8
123
Le maire est compétent pour prendre toutes mesures relatives à l’organisation interne des
services communaux et à la gestion des agents1. Dans la direction des services municipaux et du
personnel municipal, le maire est le chef hiérarchique du personnel communal (il procède ainsi
aux nominations et aux mesures disciplinaires dans les formes prévues par le statut des agents
communaux).
* Le maire, chargé de l’ordre public
Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’État dans le département,
de l’exercice des pouvoirs de police2.
Le maire est chargé de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de
l’État qui y sont relatifs3.
La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité
publiques4.
Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies
publiques (ce qui comprend le nettoiement) relève des pouvoirs généraux du maire en matière
de police5, au titre desquels il prend des arrêtés à l’effet d’ordonner des mesures locales sur les
objets confiés par les lois à sa vigilance et à son autorité. Les voies privées ouvertes à la
circulation publique sont concernées par ce pouvoir de police, ainsi que les trottoirs qui
dépendent du domaine public routier. Les dépenses d’entretien des voiries communales font
partie des dépenses obligatoires mises à la charge des communes6.
Le maintien de l’ordre, de la tranquillité et de la sécurité publics, est de la compétence du maire.

L’activité de police administrative ne peut pas être déléguée ou concédée à une personne
privée7. Les conventions conclues entre des sociétés privées de gardiennage et de surveillance et
des communes pour renforcer la sécurité sur le territoire de la commune, dans la mesure où elles
associent ces sociétés à l’exercice de la police municipale, sont illégales.
* Le maire, chargé de la gestion du domaine communal
Le maire est chargé, en exécution des délibérations du conseil municipal, de la gestion du

domaine de la commune8.
- Les attributions déléguées par le conseil municipal
Le maire peut, par délégation du conseil municipal, être chargé pour la durée de son mandat9,
notamment des attributions suivantes :
1
Conseil d’Etat : 6 janvier 1995 – Ville de Paris
2
3
4
5
6
7
Article L 141-8 Code de la voirie routière
8
9
124
- arrêter et modifier l’affectation des propriétés communales utilisées par les services publics
municipaux ;
- fixer, dans les limites déterminées par le conseil municipal, les tarifs des droits de voirie, de
stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et, d’une manière
générale, des droits prévus au profit de la commune qui n’ont pas un caractère fiscal ;
- procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts
destinés au financement des investissements prévus par le budget et de passer à cet effet les
actes nécessaires ;
- prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement
des marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés en la forme
négociée en raison de leur montant, lorsque les crédits sont prévus au budget ;
- passer les contrats d’assurance ;
- créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux ;
- prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ;
- accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;
- décider l’aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu’à 30 000 francs ;
- d’exercer au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de

l’urbanisme ;
- intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les
actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal.
La délégation du conseil municipal autorisant le maire à agir en justice au nom de la commune

doit être suffisamment précise et ne pas se contenter d’indiquer que le conseil municipal délègue
une partie de ses attributions au maire1.
Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation2.
1.3. LE COMPTABLE DE LA COMMUNE, LE RECEVEUR MUNICIPAL

Le comptable de la commune est un comptable direct du Trésor ayant qualité de comptable
principal. Il est nommé par le ministre du budget après information préalable du ou des maires
concernés3.
1
Conseil d’Etat : 2 février 2000 – commune de Saint-Joseph
2
3
125
2. LES COMPÉTENCES DE LA COMMUNE
2.1. LE CHAMP D’INTERVENTION DE LA COMMUNE

Les communes détiennent une compétence générale et des compétences d’attribution qui
résultent de lois particulières.
2.1.1. Le principe de la compétence générale de la commune

La commune a une compétence générale pour les affaires qui l’intéressent. Elle doit néanmoins
agir dans un but d’intérêt général et respecter certains principes fondamentaux tels que le
principe de laï cité, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, les sujétions de la
défense nationale.
2.1.2. Les domaines de compétence qui incombent plus particulièrement à la commune

La loi impose à la commune, la création de services considérés comme indispensables : service
des pompes funèbres, entretien des voies publiques, eau et assainissement, enlèvement des
ordures ménagères, etc.
a) Le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement urbain
La politique de la ville et du développement social urbain est conduite par l’État et les
collectivités territoriales dans le respect de la libre administration de celles-ci, selon les
principes de la décentralisation et dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire1.
La planification des opérations d’urbanisme est confiée à la commune. Le plan d’occupation des
sols est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune2.
En principe, les autorités communales sont chargées de la délivrance des autorisations relatives
à des immeubles (délivrance du permis de construire, permis de démolir, lotissements...). Le
permis de construire est accordé par le maire, soit au nom de la commune (si un plan
d’occupation des sols a été approuvé), soit au nom de l’État (s’il n’y a pas de plan d’occupation
des sols approuvé). Dans certains cas limitativement énumérés, le préfet est compétent pour
délivrer le permis au nom de l’État.
Les décisions des communes doivent être compatibles avec les prescriptions nationales ou les
prescriptions propres à certaines régions.
b) Le domaine du logement
1
Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en eouvre du pacte de relance pour la ville
2
Code de l’urbanisme
126
Les communes peuvent intervenir dans le domaine de l’habitation à loyer modéré, notamment
par l’intermédiaire d’un office public municipal.
c) Le domaine du transport
La commune est compétente pour créer, aménager et exploiter les ports affectés exclusivement à
la plaisance1.
1
Article 6 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983
127
d) Le domaine de l’éducation et de l’enseignement public
Les écoles ou classes élémentaires et maternelles sont du ressort des communes. Le conseil
municipal décide de la création et de l’implantation des écoles et classes élémentaires et
maternelles d’enseignement public après avis du représentant de l’État dans le département1. La
commune est propriétaire des locaux ; elle en assure la construction, l’entretien, l’équipement et
le fonctionnement (à l’exclusion de la rémunération des maîtres qui relève de l’État)2. La
commune intervient en matière de modification des heures d’entrée et de sortie des élèves,
d’utilisation des locaux scolaires pour activités culturelles, sportives...
L’État conserve la responsabilité pédagogique et la maîtrise des personnels : l’éducation est un

service public de l’État, sous réserve des compétences attribuées aux collectivités territoriales3.
e) Le domaine de la police administrative
Le maire est chargé de la police administrative générale sur le territoire de la commune.
- Le service de la police municipale
Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale,

les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son
autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de
prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité
publiques.
Ils sont chargés d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-
verbaux les contraventions auxdits arrêtés. Sans préjudice des compétences qui leur sont
dévolues par des lois spéciales, ils constatent également par procès-verbaux les contraventions à
certaines des dispositions du code de la route4.
- Le régime de la police d’État
Le régime de la police d’État peut être établi dans une commune en fonction de ses besoins en
matière de sécurité5.
f) Le domaine de la culture
La commune peut agir dans le domaine culturel : bibliothèque municipale1, musée2.
1
2
Article L 212-4 Code de l’éducation
3
4
5
128
g) L’intervention économique de la commune
- L’intervention communale sous forme d’attribution d’aides aux entreprises privées
Dans certains cas, la loi autorise les collectivités territoriales à attribuer des aides aux
entreprises privées.
Lorsque l’intervention de la commune a pour but d’assurer le maintien des services nécessaires
à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural et que l’initiative privée est
défaillante ou absente, elle peut accorder des aides directes et indirectes, sous réserve de la
conclusion avec le bénéficiaire de l’aide d’une convention fixant les obligations de ce dernier3.
- La création de services communaux dans le domaine du commerce et de l’industrie
La création de services communaux dans le domaine relevant de la liberté du commerce et de

l’industrie peut intervenir dans certaines conditions.
h) L’action sociale et la santé
La commune n’a pas d’attributions propres dans le domaine de l’action sociale et de la santé,
mais peut, par voie d’accord avec le département, prendre en charge les compétences attribuées
à celui-ci.
Il existe dans chaque commune un centre communal d’action sociale.
i) L’inhumation des morts
Le service des pompes funèbres est une mission de service public.
Chaque commune consacre à l’inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement

aménagés à cet effet. La création et l’agrandissement d’un cimetière sont décidés par le conseil
municipal4.
La commune est chargée d’assurer le service extérieur des pompes funèbres5.
j) Les déchets ménagers
Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent
l’élimination des déchets des ménages1.
1
2
3
4
5
Article L 2223 Code général des collectivités territoriales
129
k) La gestion de l’eau
Le service public d’eau potable2 est un service public à caractère industriel ou commercial
communal ou intercommunal, exploité en régie, affermé ou concédé.
Les communes prennent obligatoirement en charge les dépenses relatives aux systèmes
d’assainissement collectif, notamment aux stations d’épuration des eaux usées3.
l) Les abattoirs
Les abattoirs publics départementaux et municipaux constituent des services publics à caractère
industriel et commercial4.
1
2
3
4
Tribunal des conflits : 15 mars 1999 - Faulcon
130
131
CHAPITRE 2 :
LE DÉPARTEMENT
Le département est une collectivité territoriale. Son territoire correspond également à une
circonscription administrative de l’État.
1. LES ORGANES DU DÉPARTEMENT

Le département s’administre librement par un conseil élu.
1.1. L’ORGANE DÉLIBÉRANT, LE CONSEIL GÉNÉRAL
1.1.1. La désignation du conseil général

Le conseil général est une assemblée élue au suffrage universel. Les conseillers généraux sont
élus pour six ans par les électeurs du département, au scrutin uninominal, à raison d’un
conseiller par canton. Le conseil général est renouvelé par moitié tous les trois ans.
1.1.2. Le fonctionnement du conseil général

Le conseil général se réunit à l’initiative de son président, au moins une fois par trimestre1.
1.1.3. Les attributions du conseil général

Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département2.
Il a une compétence générale, et est compétent pour les affaires du département chaque fois que
la loi ne désigne pas une autre autorité.
1
2
132
a) L’organisation du département
Le président du conseil général est élu par le conseil général1.
Le conseil général élit les membres de la commission permanente2.
b) Les affaires financières
Le conseil général délibère et vote le budget départemental3. Il décide des emprunts du

département4.
c) Les affaires patrimoniales
Le conseil général statue sur la gestion des biens départementaux, l’acquisition, aliénation et
échange des propriétés départementales mobilières ou immobilières, le mode de gestion des
propriétés départementales5.
Il décide de la création et de l’organisation des services publics départementaux.
Le conseil général délibère sur les questions relatives à la voirie départementale6, décide de
l’établissement et de l’entretien des bacs, passages d’eau et ouvrages d’art sur les routes
départementales7, statue sur l’acceptation des dons et legs faits au département. Il décide des
travaux publics départementaux8.
d) L’action sociale
Le conseil général adopte le règlement départemental d’aide sociale définissant les règles selon
lesquelles sont accordées les prestations d’aide sociale relevant du département. Il statue sur
l’organisation et le financement des services et des actions sanitaires et sociales qui relèvent de
sa compétence9.
1.2. L’ORGANE EXÉCUTIF DU DÉPARTEMENT

Le président du conseil général est l’organe exécutif du département.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
133
1.2.1. Le président du conseil général
a) Le statut du président du conseil général
Le président du conseil général est élu par le conseil général.
Il est assisté de vice-présidents, élus par le conseil général.
b) Les attributions du président du conseil général
Le président du conseil général prépare les travaux du conseil, exécute ses délibérations,
représente le département, et dirige les services départementaux.
- Le président du conseil général, organe exécutif du département
Le président du conseil général est l’organe exécutif du département. Il prépare et exécute les
délibérations du conseil général1. Le président du conseil général est ordonnateur des dépenses
et des recettes2.
- Le président du conseil général, représentant du département
Le président du conseil général est l’ordonnateur des dépenses et des recettes du département3.
- Le président du conseil général, chef du personnel départemental
Le président du conseil général est le chef des services du département4.
- Le président du conseil général, chargé de l’ordre public
Le président du conseil général gère le domaine du département et, à ce titre, exerce les
pouvoirs de police afférents à cette gestion5.
- Le président du conseil général, chargé de la gestion du domaine départemental
Le président du conseil général gère le domaine du département1.
1
2
3
4
5
134
- L’action sociale
Le président du conseil général exerce en matière d’action sociale les compétences qui lui sont
dévolues2. Il est compétent pour attribuer les prestations d’aide sociale relevant de la
compétence du département (sous réserve des compétences d’attribution des organes désignés
par la loi)3.
1.2.2. La commission permanente

La commission permanente est composée du président du conseil général, de quatre à dix vice-
présidents et éventuellement d’un ou plusieurs autres membres4. Elle est élue par le conseil
général.
Le conseil général peut déléguer une partie de ses attributions à la commission permanente, à
l’exception de celles relatives à l’adoption du budget5.
1.2.3. Le bureau du conseil général

Le bureau du conseil général est composé du président et de membres de la commission
permanente6.
1.3. LE COMPTABLE DU DÉPARTEMENT

Le comptable du département est un comptable direct du Trésor, payeur départemental (il ne
peut être comptable de l’État).
2. LES COMPÉTENCES DU DÉPARTEMENT
2.1. LE PRINCIPE DE LA COMPÉTENCE GÉNÉRALE DU DÉPARTEMENT

Le département a une compétence générale à l’égard de toutes les affaires qui intéressent le
département, pourvu qu’il y ait un intérêt départemental et que ce soit dans le respect des
principes fondamentaux et de la répartition des compétences entre personnes publiques.
1
2
3
4
5
6
135
2.2. LES MISSIONS ATTRIBUÉES AU DÉPARTEMENT
2.2.1. Le domaine social et familial

Le domaine de l’action sociale et de la santé est le secteur d’intervention le plus important du
département.
a) Le domaine social
Le département a, en principe, à sa charge l’ensemble des prestations légales d’aide sociale1.
Le conseil général adopte le règlement départemental d’aide sociale définissant les règles selon
lesquelles sont accordées les prestations d’aide sociale relevant du département. Il statue sur
l’organisation et le financement des services et des actions sanitaires et sociales2.
Le service départemental d’action sociale a pour mission générale d’aider les personnes en
difficulté à retrouver ou à développer leur autonomie de vie.
b) Le domaine familial
L’intervention du département dans le domaine familial est prévue notamment par les
dispositions du Code de la famille et de l’aide sociale.
- L’aide sociale à l’enfance
Le département est responsable du service de l’aide sociale à l’enfance prévu au code de la

famille et de l’aide sociale3.
- La protection sanitaire de la famille et de l’enfance
Le département est responsable du service de la protection sanitaire de la famille et de l’enfance

dans les conditions prévues par le code de la santé publique4.
c) Le domaine du logement
Dans le domaine du logement, le département peut intervenir notamment par l’intermédiaire

d’un office public d’habitation à loyer modéré.
1
2
3
4
136
2.2.2. Le domaine scolaire
Les collèges relèvent du département (dépenses de fonctionnement et investissement)1. L’État
conserve la responsabilité pédagogique et la maîtrise des personnels.
Les départements ont la responsabilité de l’organisation et du fonctionnement des transports

scolaires2.
2.2.3. Le domaine économique
a) Les interventions en matière économique
Sous réserve du respect des principes de liberté du commerce et de l’industrie, d’égalité des
citoyens devant la loi, et des règles de l’aménagement du territoire, le département peut
intervenir en matière économique et sociale sous certaines conditions3.
Lorsque l’intervention du département a pour objet de favoriser le développement économique,

il peut accorder des aides directes et indirectes sous certaines conditions4.
Lorsque la protection des intérêts économiques et sociaux de la population départementale

l’exige, le département peut intervenir en accordant des aides directes ou indirectes en faveur
des entreprises en difficulté pour la mise en œuvre de mesures de redressement5. Les mêmes
règles s’appliquent lorsque l’intervention a pour but d’assurer le maintien des services
nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural et que l’initiative privée
est défaillante ou absente.
b) Le domaine de l’aménagement rural
Le département établit un programme d’aide à l’équipement rural6.
c) Les ports et voies d’eau
Le département est compétent pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes de
commerce et de pêche7. Demeurent toutefois de la compétence de l’État les ports maritimes
autonomes et les ports maritimes d’intérêt national.
1
2
Article L 213-11 code de l’éducation
3
Article L 3231-1 code général des collectivités territoriales
4
5
6
7
137
CHAPITRE 3 :
LA RÉGION
La région est dotée de la personnalité morale depuis la loi du 5 juillet 1972 qui a créé un
établissement public dans chaque circonscription d’action régionale et lui a donné le nom de
région.
La loi du 2 mars 1982 a conféré le statut de collectivités territoriales de droit commun aux
régions, administrées par un conseil régional élu au suffrage universel direct (la 1ère élection
dans ce cadre a eu lieu en 1986).
1. LES ORGANES DE LA RÉGION

Le conseil régional par ses délibérations, le président du conseil régional par l’instruction des
affaires et l’exécution des délibérations, le conseil économique et social régional par ses avis
concourent à l’administration de la région1.
1.1. L’ORGANE DÉLIBÉRANT : LE CONSEIL RÉGIONAL
La région s’administre librement par un conseil régional élu au suffrage universel direct2.
1.1.1. La désignation du conseil régional
Les conseillers régionaux sont élus pour six ans dans chaque département au suffrage universel
direct.
1.1.2. Le rôle du conseil régional
Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région3.
a) La compétence de droit commun du conseil régional
Le conseil régional est l’autorité de droit commun ; il a une compétence générale pour les
décisions relevant de la région.
1
2
3
138
b) Les compétences expressément attribuées au conseil régional
Ces attributions comprennent l’administration de la région (son développement économique,

social et culturel), le vote du budget, la création des services régionaux.
- L’organisation de la région
Le conseil régional élit son président1. Il élit les membres de la commission permanente.
- Les attributions financières
* l’adoption du budget et des comptes de la région
Le conseil régional vote le budget de la région2.
* Les particularités en matière d’adoption du budget régional
Si le budget n’est pas adopté au 20 mars de l’exercice auquel il s’applique, le président du conseil
régional présente à l’assemblée, dans un délai de 10 jours à compter de cette date, un nouveau projet
de budget sur la base du projet initial. À défaut de motion de renvoi présentée dans les 5 jours à
compter de la communication du nouveau projet de budget, le budget est considéré comme adopté. La
motion de renvoi devant le conseil doit être présentée et adoptée par la majorité absolue des conseillers
régionaux ; cette motion doit comporter un projet de budget ; ce projet est soumis au Conseil
économique et social régional ; à compter de l’avis du Conseil économique et social, le vote sur la
motion ne peut avoir lieu avant 48 heures, mais doit obligatoirement avoir lieu avant 7 jours. Si la
motion est adoptée, le projet de budget annexé est considéré comme adopté (l’adoption de la motion
n’engage pas la responsabilité politique du président).
- Le développement économique et social de la région
Le conseil régional a compétence pour promouvoir le développement économique, social,

sanitaire, culturel et scientifique de la région et l’aménagement de son territoire3.
Le conseil régional délibère en vue d’émettre des avis sur les problèmes de développement et
d’aménagement de la région4.
Il concourt à l’élaboration et à l’exécution du plan de la nation et il élabore et approuve le plan

de la région. Il concourt, dans le cadre de ses compétences, à l’aménagement du territoire5.
1
2
3
4
5
Article L 4221-3 Code général des collectivités terriroriales
139
1.2. L’ORGANE EXÉCUTIF DE LA RÉGION
1.2.1. Le président du conseil régional
a) La désignation du président du conseil régional
Le président est élu à la majorité des membres du conseil régional pour une durée de six ans1.
b) Les attributions du président du conseil régional
- Le président du conseil régional, organe exécutif du conseil général
Le président du conseil régional est l’organe exécutif de la région2. Il prépare et exécute les
délibérations du conseil régional.
- Le président du conseil régional, représentant de la région
Le président du conseil régional est ordonnateur des dépenses et des recettes3. Il représente la
région en justice4.
- Le président du conseil régional, chef des services de la région
Le président du conseil régional est seul chargé de l’administration5. Il est le chef des services
de la région.
- Le président du conseil régional, chargé de la gestion du patrimoine de la région
Le président du conseil régional gère le domaine de la région6.
1.2.2. La commission permanente

Le conseil régional élit les membres de la commission permanente7.
1
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3
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5
6
7
140
Le conseil régional peut déléguer une partie de ses attributions à sa commission permanente, à
l’exception de celles relatives au vote du budget, à l’approbation du compte administratif1.
1.2.3. Le bureau
Le bureau est formé du président, des vice-présidents et de membres de la commission
permanente2.
1.3. LE CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL RÉGIONAL

Le conseil économique et social régional est, auprès du conseil régional et du président du
conseil régional, une assemblée consultative3.
Préalablement à leur examen par le conseil régional, le conseil économique et social régional est
obligatoirement saisi pour avis des documents relatifs à la préparation et à l’exécution dans la
région du plan de la nation, au projet de plan de la région et à son bilan annuel d’exécution, aux
différents documents budgétaires de la région4.
1.4. LE COMPTABLE DE LA RÉGION, LE PAYEUR RÉGIONAL

Le comptable de la région est un comptable direct du Trésor, payeur régional (il ne peut être
comptable de l’État).
2. LES COMPÉTENCES DE LA RÉGION

La loi énumère les différents titres de compétences de la région, collectivité territoriale à
vocation spécialisée. Ses missions relèvent de compétences d’attribution.
2.1. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DE LA RÉGION

La région a pour mission, dans le respect des attributions des départements et des communes et,
le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l’État, de contribuer au
développement économique, social et culturel de la région5.
En principe, la politique économique relève de l’État. Les collectivités locales n’ont qu’un rôle
subsidiaire d’accompagnement. La région est la collectivité de promotion et d’animation du
développement économique local.
1
2
3
4
5
Article L 4211-1 Code général des collectivités territotiales
141
2.1.1. Les aides directes de la région
Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour
objet la création ou l’extension d’activités économiques, accorder des aides directes ou
indirectes à des entreprises1.
Les aides directes revêtent la forme de primes régionales à la création d’entreprise, de primes
régionales à l’emploi, de bonifications d’intérêts ou de prêts et avances à des conditions plus
favorables que celles du taux moyen des obligations2. Les aides directes sont attribuées par la
région sous certaines conditions.
La région est donc seule compétente pour l’attribution des aides directes (à une entreprise
privée) destinées à favoriser la création et l’extension d’activités économiques (les autres
collectivités locales peuvent cependant apporter un complément).
2.1.2. Les aides indirectes de la région

Les aides indirectes peuvent être attribuées par les collectivités territoriales ou leurs
groupements, seuls ou conjointement3.
2.2. LE DOMAINE DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, LA PLANIFICATION

La région est associée à la planification nationale. Les contrats de plan entre l’État et la région
sont une déclinaison régionale du plan.
Le plan de la région est constitué par le schéma régional d’aménagement et de développement

du territoire4.
2.3. L’ENSEIGNEMENT ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE
2.3.1. Le domaine de l’enseignement public

Les lycées, établissements publics locaux d’enseignement, et certains établissements
d’éducation spéciale relèvent de la région5. L’État conserve la responsabilité pédagogique et la
maîtrise des personnels.
1
2
3
4
5
142
2.3.2. Le domaine de la formation professionnelle
La région assure la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle
continue1.
1
143
CHAPITRE 4 :
LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX
1. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX DIRECTEMENT

RATTACHÉS À UNE COLLECTIVITÉ LOCALE
1.1. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS COMMUNAUX
1.1.1. Les établissements publics locaux imposés par la loi
a) La caisse des écoles
Il existe dans chaque commune une caisse des écoles1. Elle est destinée à faciliter la
fréquentation de l’école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur famille.
b) Le centre communal d’action sociale
Il existe dans chaque commune ou groupement de communes, un centre communal d’action

sociale2.
Un centre d’action sociale, dans chaque commune ou chaque groupement de commune, anime
une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison
étroite avec les institutions publiques et privées3. Il peut intervenir sous forme de prestations
remboursables ou non remboursables.
Le centre d’action sociale est un établissement public à caractère administratif communal ou

intercommunal. Il est administré par un conseil d’administration présidé par le maire ou le
président de l’établissement public de coopération intercommunal4.
1
2
Décret n° 95-562 du 6 mai 1995 relatif aux centres communaux et intercommunaux d’action sociale
3
Article 136 Code de la famille et de l’aide sociale
4
Article 138 Code de la famille et de l’aide sociale
144
1.1.2. Les établissements publics locaux prévus par la loi et créés sur décision du conseil
municipal
a) La caisse de crédit municipal
Les caisses de crédit municipal sont des établissements publics communaux de crédit et d’aide
sociale. Elles ont notamment pour mission de combattre l’usure par l’octroi de prêts sur gages
corporels dont elles ont le monopole. Elles peuvent réaliser toutes opérations avec les
établissements de crédit, recevoir des fonds des personnes physiques et des personnes morales,
mettre à la disposition de ces personnes des moyens de paiement1.
b) Les régies dotées de la personnalité morale
La commune peut créer des régies dotées de la personne juridique et de l’autonomie financière,
et chargées de l’exécution d’un service public communal2.
1.2. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DÉPARTEMENTAUX

Au niveau départemental, le service départemental d’incendie et de secours assure des missions
de sécurité civile3.
2. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX DE COOPÉRATION

Des établissements publics locaux de coopération, prévus par la loi, peuvent être créés à
l’initiative des collectivités locales4. Ils constituent des structures associant plusieurs de ces
collectivités pour la gestion commune de certains services publics.
2.1. LE SYNDICAT DE COMMUNE

Le syndicat de communes (syndicat à vocation unique ou syndicat à vocation multiple) est une
formule de regroupement communal associant des collectivités soit pour une mission précise,
soit pour un groupe de missions5.
1
Article 1er Loi n° 92-518 du 15 juin 1992 relative aux caisses de crédit municipal
2
3
4
5
145
2.2. LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
La communauté de communes est créée pour élaborer des projets communs de développement
et d’aménagement de l’espace1.
La communauté de communes a une fiscalité propre.
2.3. LA COMMUNAUTÉ URBAINE

La loi sur l’intercommunalité du 12 juillet 19992 définit la communauté urbaine comme un
établissement public de coopération intercommunale, regroupant plusieurs communes d’un seul
tenant et sans enclave, formant à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000
habitants.
La communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, des
compétences en matière de :
développement économique, social et culturel de l’espace communautaire (équipements sportifs

et socio-éducatifs, etc.) ;
- aménagement de l’espace communautaire (urbanisme, transports urbains et voirie, etc.) ;

- équilibre social de l’habitat ;
- politique de la ville ;
- gestion des services d’intérêt collectif (eau et assainissement, etc.) ;
- protection et mise en valeur de l’environnement.
La communauté urbaine a une fiscalité propre.
2.4. LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION

La communauté d’agglomération est un établissement public de coopération intercommunale
regroupant plusieurs communes.
La communauté d’agglomération est un établissement public de coopération intercommunale

qui regroupe plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de
50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave autour d’une ou de plusieurs communes
centres de plus de 15 000 habitants3. Ces communes doivent s’associer pour élaborer un projet
commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire. La communauté
d’agglomération exerce de plein droit, aux lieu et place des communes membres, quatre
compétences obligatoires (développement économique ; aménagement de l’espace
communautaire ; équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire ; politique de la
ville) et au moins trois des cinq compétences optionnelles (assainissement ; eau ; protection et
mise en valeur de l’environnement ; etc.).
1
Article L 5214-1 et suivants Code général des collectivités territoriales
2
3
146
La communauté d’agglomération a une fiscalité propre. Elle perçoit une taxe professionnelle
unique.
2.5. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE APPELÉS À

SE TRANSFORMER
2.5.1. La communauté de villes
2.5.2. Le district
2.5.3. Le syndicat d’agglomération nouvelle
2.6. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERDÉPARTEMENTALE

Les institutions ou organismes interdépartementaux sont constitués par deux ou plusieurs
conseils généraux. Ils sont des établissements publics dotés de la personne juridique et de
l’autonomie financière1.
Le département, des communes et des établissements publics intercommunaux peuvent créer

entre eux un établissement public dénommé agence départementale2.
2.7. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERRÉGIONALE

Les régions peuvent créer entre elles des institutions d’utilité commune.
L’entente interrégionale est un établissement public qui associe plusieurs régions ayant un
territoire continu3.
2.8. LE SYNDICAT MIXTE

Le syndicat mixte associe plusieurs types de collectivités territoriales : communes,
départements, et régions ainsi que leurs établissements publics de coopération, des
établissements publics économiques (chambres de commerce et d’industrie, etc.), et d’autres
établissements publics. Le syndicat mixte doit comprendre au moins une collectivité territoriale
ou un groupement de ces collectivités4.
1
2
3
4
147
3. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX D’ENSEIGNEMENT
Les collèges, les lycées et les établissements d’éducation spéciale sont des établissements
publics locaux d’enseignement1.
3.1. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX D’ENSEIGNEMENT

Les lycées et les collèges sont des établissements publics locaux d’enseignement placés à la fois
sous la tutelle de l’État et des collectivités territoriales (département pour les collèges et région
pour les lycées).
3.2. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX D’ENSEIGNEMENT ET DE FORMATION

PROFESSIONNELLE AGRICOLES
4. LES ASSOCIATIONS SYNDICALES DE PROPRIÉTAIRES

Les associations syndicales de propriétaires ont le caractère d’établissements publics2 à
3
caractère administratif non rattachés à une collectivité territoriale . Les dispositions du code
général des collectivités territoriales et du code des communes ne leur sont pas applicables. Ces
établissements publics sont régis par les dispositions de la loi du 21 juin 1865 et du décret du 18
décembre 1927, sous réserve de dispositions spécifiques prévues par le code rural (pour les
associations foncières de remembrement) et par le code de l’urbanisme (pour les associations
foncières urbaines). Les comptes des associations syndicales sont jugés par les chambres
régionales des comptes par délégation de la Cour des comptes. Les associations syndicales de
propriétaires régies par la loi du 21 juin 1865 sont soumises au code des marchés publics4.
1
Article L 5721-1 et suivants Code général des collectivités territoriales
2
3
Tribunal des conflits : 9 décembre 1989 – association syndicale du canal de Gignac
4
Conseil d’Etat : 13 septembre 1995 – madame Favier
148
5. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX SPÉCIALISÉS DANS LE
DOMAINE SANITAIRE ET SOCIAL
5.1. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX DE SANTÉ

Les établissements publics locaux de santé sont régis par le code de la santé publique1.
5.2. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX

Les établissements publics sociaux et médico-sociaux sont régis par la loi n° 75-535 du 30 juin
1975 modifiée relative aux institutions sociales et médico-sociales.
5.3. LES OFFICES PUBLICS D’HABITATIONS À LOYER MODÉRÉ ET LES OFFICES PUBLICS
D’AMÉNAGEMENT ET DE CONSTRUCTIONS
Les offices publics d’habitations à loyer modéré2 et offices publics d’aménagement et de
construction3 sont régis par le code de la construction et de l’habitation. Ils peuvent être
rattachés à une commune, à un département ou à un groupement de collectivités territoriales.
1
Articles L 6141 et suivants Code de la santé publique
2
Article L 421-4 Code de la construction et de l’habitation
3
Article L 421-1 Code de la construction et de l’habitation
149
TROISIÈME PARTIE :
LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
Cette partie n’est consacrée qu’aux seuls établissements publics nationaux.
150
151
TITRE 1 :
LA NOTION
D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC
Les établissements publics constituent un cadre institutionnel décentralisé. En effet, ce n’est

plus l’État qui assure directement la gestion du service public, mais une autre personne morale
de droit public : l’établissement public, formule de décentralisation fonctionnelle.
152
153
CHAPITRE 1 :
GENÈSE DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC
La notion d’établissement public a été élaborée pour donner à certains services publics une
certaine autonomie de gestion par rapport aux collectivités publiques territoriales.
La technique de l’établissement public consiste à conférer à une personne morale de droit

public, distincte de l’État, le soin de gérer à sa place mais sous son contrôle, des missions de
service public qui sont imparties à l’État.
L’établissement public apparaît comme l’instrument type de la décentralisation technique ou par

service. Il procède d’une volonté de conférer à un service public, une réelle autonomie de
gestion en lui conférant la personnalité juridique, donc la reconnaissance d’un patrimoine
distinct, d’une autonomie financière et d’organes dirigeants indépendants chargés de gérer cette
mission de service public. L’établissement public a aussi pour but permettre la participation des
usagers au service public.
La souplesse procurée par l’autonomie des établissements publics explique leur succès.
154
155
CHAPITRE 2 :
LA NOTION D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC
1. DÉFINITION DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC
1.1. L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC, PERSONNE PUBLIQUE CHARGÉE D’UNE MISSION DE

SERVICE PUBLIC
Traditionnellement, l’établissement public se définissait comme une personne morale de droit
public décentralisée, spécialisée et chargée de la gestion d’un service public. L’établissement
public se caractérisait par trois traits :
- personne morale de droit public décentralisée, ayant une existence juridique propre, avec
une autonomie budgétaire et financière ;
- une activité spécialisée ;
- l’exécution d’une mission de service public.
Les établissements publics assurent une mission de service public dans des domaines variés :
action sociale (caisse nationale d’assurance maladie, Agence nationale pour l’emploi),
enseignement (universités et grandes écoles), recherche (établissements publics à caractère
scientifique et technique comme le C.N.R.S., l’I.N.S.E.R.M.), transport (S.N.C.F., Aéroports de
Paris, ports autonomes), énergie (Électricité de France, Commissariat à l’énergie atomique). Il
existe de rares cas où les établissements publics ne sont pas considérés comme gérant des
services publics (chambre des métiers, chambres de commerce…).
1.2. ÉTABLISSEMENT PUBLIC ET AUTRES PERSONNES MORALES

Certaines personnes morales sont à la frontière entre personnes publiques et personnes privées ;
de plus, parmi les personnes morales de droit public, certaines peuvent être qualifiées
d’établissements publics, d’autres non. Le juge administratif se considère compétent pour
qualifier d’établissement public telle ou telle entité juridique1.
1
Tribunal des conflits : 9 décembre 1899 – Association Syndicale du Canal de Gignac
156
1.2.1. Établissement public et personne privée
Le juge se fonde sur un certain nombre d’indices pour déterminer si une personne morale est un
établissement public ou non.
Ainsi, pour qualifier d’établissement public, le centre national des bureaux de fret et les bureaux
régionaux de fret, le tribunal administratif s’est fondé sur un faisceau d’indices et notamment
sur1 :
- l’acte qui les a créés (décret et décisions du ministre chargé des transports) ;
- l’acte qui fixe leur siège et leur circonscription (arrêté du ministre chargé des transports) ;
- les pouvoirs de contrôle du ministre chargé des transports ;
- la présence du directeur des transports terrestres au conseil d’administration du centre

national des bureaux de fret, en qualité de commissaire du Gouvernement ;
- les pouvoirs du ministre chargé des transports en matière de dissolution du conseil

d’administration d’un bureau régional de fret ;
- les ressources (essentiellement, la perception d’une redevance) ;
- l’interdiction aux bureaux régionaux de fret, de faire des actes de commerce ;
- les modalités de dissolution (prévues par décret).
1.3. ÉTABLISSEMENT PUBLIC ET AUTRES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC

Certaines personnes publiques qui ne relèvent pas de la catégorie des collectivités territoriales,
ne relèvent pas non plus de celle des établissements publics.
Ainsi, la Banque de France est une personne publique, mais non un établissement public2.
Les groupements d’intérêt public sont des personnes publiques mais ne sont pas des
établissements publics3. Ce sont des personnes publiques soumises à un régime juridique
spécifique.
1
Tribunal administratif Paris : 8 juillet 1997 – Groupement A.S.S.E.D.I.C. Région parisienne
2
Conseil d’Etat : 22 mars 2000 – syndicat national autonome du personnel de la Banque de France
3
Tribunal des conflits : 14 février 2000 – G.I.P. Habitat et Interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abri
157
2. LES CATÉGORIES D’ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
2.1. ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE ADMINISTRATIF ET ÉTABLISSEMENT

PUBLIC À CARACTÈRE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL
Fondamentalement, le juge administratif distingue les établissements publics à caractère
administratif des établissements publics à caractère industriel ou commercial.
2.2. LES CATÉGORIES LÉGISLATIVES D’ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

La loi a prévu dans certains cas que des établissements publics relevaient d’une catégorie
soumise à un régime juridique particulier.
2.2.1. Les établissements publics à caractère scientifique et technologique

Les établissements publics à caractère scientifique et technologique interviennent dans le
domaine de la recherche scientifique. Ils sont dotés d’un statut spécifique (par exemple, le
Centre national de la recherche scientifique).
2.2.2. Les établissements d’enseignement supérieur
a) Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel
Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (universités, écoles

normales supérieures…) sont régis par le code de l’éducation1.
b) Les instituts universitaires de formation des maîtres
Les instituts universitaires de formation des maîtres sont des établissements publics à caractère
administratif2.
1
Articles L 711-1 et suivants Code de l’éducation
2
Articles L 721-1 et suivants Code de l’éducation
158
2.2.3. Les établissements publics économiques
Les chambres d’agriculture, les chambres de commerce et d’industrie et les chambres des
métiers sont des établissements publics économiques1. Les chambres de commerce et
d’industrie sont des établissements publics nationaux2.
Aux termes de l’article 1er de la loi du 9 avril 1898, les chambres de commerce et d’industrie
sont des établissements publics. Si la loi du 8 août 1994 a précisé qu’il s’agissait
d’établissements publics économiques, les chambres de commerce et d’industrie n’en sont pas
moins des établissements publics à caractère administratif dont seuls certains services peuvent
avoir le caractère industriel et commercial.
1
Article 84 n° 94-679 du 8 août 1994
2
Conseil constitutionnel : 28 janvier 1999 – n° 98-171
159
TITRE 2 :
LE RÉGIME JURIDIQUE
DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
160
161
CHAPITRE 1 :
LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES
À TOUS LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
1. L’APPLICATION DU DROIT PUBLIC
1.1. LE PRINCIPE DE L’APPLICATION DU DROIT PUBLIC
Un établissement public est une personne publique. Il a pour vocation de gérer un service
public.
Tout ce qui concerne la création d’un établissement public relève du droit public. Les catégories
d’établissement public sont créées par la loi1, ainsi que la définition des règles constitutives des
établissements publics. La suppression ou la modification des règles d’une catégorie
d’établissement public relève du législateur. La création proprement dite est décidée par les
autorités administratives : un établissement public national est créé par le Gouvernement.
Le personnel dirigeant est soumis au droit public. Ceux-ci sont considérés comme des autorités
administratives, et toutes les décisions portant sur le fonctionnement interne de l’établissement
public relèvent, en principe, de la compétence administrative.
L’établissement public, personne de droit public, bénéficie le plus souvent de prérogatives de

puissance publique. Il n’est pas susceptible de voies d’exécution forcée. Il bénéficie de
privilèges exorbitants (privilège du préalable notamment), et a donc le pouvoir de prendre des
décisions exécutoires.
1.2. LES AMÉNAGEMENTS AU PRINCIPE DE L’APPLICATION DU DROIT PUBLIC : LA

VARIÉTÉ DES RÉGIMES JURIDIQUES DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
En principe, l’établissement public national à caractère administratif relève du droit public ;

l’établissement public à caractère industriel et commercial relève à la fois du droit public et du
droit privé (régime mixte).
Dans le cas de l’établissement public à caractère industriel et commercial, tout ce qui concerne
les rapports avec les particuliers (les usagers, les fournisseurs, le personnel) relève en principe
du droit privé. Tout ce qui concerne l’établissement public à caractère industriel et commercial,
en lui-même, relève du droit public (direction, organisation…).
Cependant, l’ensemble des principes relevés ci-dessus pour l’établissement public à caractère
industriel et commercial, n’est qu’une orientation : le régime juridique est plus complexe. Le
1
162
juge se fonde sur la nature publique de l’organisme gestionnaire mais aussi sur la véritable
nature du service public géré.
2. LES CARACTÈRES JURIDIQUES COMMUNS AUX

ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
Les établissements publics constituent une des formes de personnalité morale de droit public en
dehors de l’État et des collectivités territoriales.
2.1. LA PERSONNALITÉ MORALE
L’établissement public est doté de la personnalité morale. Il dispose d’un patrimoine propre,
d’un budget autonome. L’établissement public peut passer des contrats avec d’autres personnes
juridiques (État, région, autres établissements publics, personnes privées), mais ils sont
responsables de leurs dettes et de leurs actes.
2.2. LE PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ
L’établissement public a une activité spécialisée. Il ne peut avoir de compétence générale,

différence essentielle avec les collectivités locales.
L’activité de l’établissement public est limitée à l’accomplissement de la mission de service

public qui lui est fixée par les textes (la spécialité n’étant cependant pas l’unicité).
Lorsque la gestion d’un service public a été confiée à un établissement public, les autres
autorités administratives en sont dessaisies et ne peuvent plus gérer un service similaire. Les
compétences reconnues aux établissements publics excluent donc la compétence des autres
collectivités publiques sur le même objet.
2.3. LE RATTACHEMENT DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À UNE COLLECTIVITÉ

PUBLIQUE
2.3.1. Le principe du rattachement

L’établissement public est une personnalité morale de droit public décentralisée. Il est doté
d’organes de direction qui lui sont propres et qui disposent du pouvoir de décision.
Mais l’établissement ne dispose pas d’une autonomie complète. Il est lié à une autre collectivité
publique qui exerce sur lui une tutelle.
163
2.3.2. Les modalités du rattachement : le contrôle de tutelle
a) Le pouvoir de nomination des organes
L’État est représenté par des membres du conseil d’administration. La direction de

l’établissement est généralement nommée par décret en Conseil des ministres.
b) Le contrôle des actes des établissements publics nationaux
Le contrôle de tutelle de l’État sur les établissements publics nationaux est assuré par le (ou les)
ministre chargé de la tutelle technique et le ministre chargé des finances.
Les établissements publics ne peuvent transiger que si une décision du Premier ministre les y
autorise (référence à l’article 2045 du code civil)1.
- Le contrôle de la tutelle technique
Selon les textes, le ministre chargé de la tutelle technique dispose de pouvoirs variés
d’approbation, d’annulation des actes de l’organisme, etc.
Il est généralement représenté au conseil d’administration d’un établissement public national par
un commissaire du Gouvernement.
- Le contrôle de la tutelle financière
Le ministre chargé des finances dispose généralement du pouvoir d’approbation des budgets et
des comptes des établissements publics nationaux. Par ailleurs, un contrôle financier s’exerce en
principe sur les établissements publics nationaux à caractère administratif ; les établissements
publics nationaux à caractère industriel ou commercial sont soumis au contrôle d’État.
* Le contrôle financier
Le contrôle financier, exercé a priori, par le contrôleur financier placé auprès de chaque
ministère, s’applique aux établissements publics nationaux à caractère administratif2.
Cependant, ce type de contrôle n’existe pas pour les établissements publics à caractère
scientifique, culturel et professionnel (universités).
* Le contrôle d’État
Le décret n° 53-707 du 9 août 1953 précise le contrôle de l’État sur les entreprises publiques
nationales. Le décret n° 55-733 du 26 mai 1955 est relatif au contrôle économique et financier
de l’État. Ces textes s’appliquent aux établissements publics à caractère industriel ou
commercial.
Le contrôle économique et financier de l’État s’exerce a posteriori, en principe sur les

entreprises publiques (établissements publics ou organismes privés, à activité industrielle et
1
Conseil d’Etat : 14 décembre 1998 – Chambre d’agriculture de la Réunion
2
Décret du 25 octobre 1935 relatif au contrôle financier des établissements publics autonomes de l’Etat
164
commerciale)1. Il est pour l’essentiel exercé par un contrôleur d’État qui appartient au service
du Contrôle d’État. Ces contrôleurs examinent l’activité économique et la gestion financière et
disposent de tout pouvoir d’investigation dans les organismes relevant de leur compétence. Ils
surveillent également les organismes recevant un important concours financier de l’État.
Le décret n° 99-575 du 8 juillet 1999 précise les modalités d’approbation de certaines décisions
financières des établissements publics de l’État : une procédure d’approbation tacite à
l’expiration d’un certain délai (un mois sauf dispositions particulières contraires) permet de
rendre exécutoires les budgets et comptes financiers des établissements publics nationaux.
1
Décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l’Etat
165
CHAPITRE 2 :
LE RÉGIME JURIDIQUE PROPRE AUX CATÉGORIES
D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE ADMINISTRATIF
OU À CARACTÈRE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL
1. L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE ADMINISTRATIF
1.1. L’ORGANISATION DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE ADMINISTRATIF

La structure des établissements publics administratifs comprend un organe délibérant et un
organe exécutif.
1.1.1. L’organe délibérant

L’organe délibérant est généralement dénommé conseil d’administration ; sa composition peut
varier selon les établissements.
Le conseil gère l’établissement ; il dispose généralement de compétences décisionnelles en

matière budgétaire, de gestion du patrimoine.
1.1.2. L’exécutif
L’organe exécutif est représenté par le président de l’organe délibérant ou par un directeur. Cet
exécutif est généralement désigné par l’État. Les emplois de direction dans les établissements
publics les plus importants sont pourvus en Conseil des ministres1.
Le président ou le directeur a pour tâche d’exécuter les délibérations du conseil

d’administration : il représente l’établissement vis-à-vis des tiers et est l’ordonnateur des
dépenses et des recettes.
1
Ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958
166
1.2. LE RÉGIME JURIDIQUE DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE
ADMINISTRATIF
Les établissements publics administratifs sont en principe soumis au droit administratif. Les
rapports de l’établissement avec son personnel, avec les tiers ou les usagers éventuels,
échappent à l’application du droit privé et à la compétence de la juridiction judiciaire.
Cependant, il a été admis que certaines opérations réalisées par les établissements publics
administratifs avaient en réalité un caractère industriel et commercial. Elles sont donc en
principe régies par le droit privé.
2. L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE INDUSTRIEL ET

COMMERCIAL
2.1. L’ORGANISATION DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE INDUSTRIEL ET

COMMERCIAL
2.1.1. L’organe délibérant

En général, un organe délibérant (dénommé le plus souvent, conseil d’administration) règle par
ses délibérations les affaires de l’établissement public.
2.1.2. L’exécutif
L’exécution des décisions de l’organe délibérant et la représentation de l’établissement est à la
charge d’un exécutif qui peut être soit le président de l’organe délibérant, soit un directeur.
Cette direction exécute les décisions de l’organe délibérant et représente l’établissement à
l’égard des tiers.
2.2. LE RÉGIME JURIDIQUE DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE INDUSTRIEL

ET COMMERCIAL
2.2.1. Un régime juridique mixte

L’application importante du droit privé est le trait essentiel du régime juridique des
établissements publics à caractère industriel et commercial. Cependant, une partie de leur
organisation et de leur fonctionnement reste soumis au droit public (création et suppression de
l’établissement, usage de prérogatives de puissance publique, gestion d’un domaine public,
application des règles finances publiques et de la comptabilité publique).
2.2.2. La variété des régimes juridiques
a) Le régime juridique applicable au personnel de l’établissement public à caractère

industriel ou commercial
167
Le personnel est en principe dans la même situation juridique que celui des entreprises privées.
Cette solution, d’origine jurisprudentielle, n’est écartée que pour le directeur de l’ensemble des
services de l’établissement et le chef de la comptabilité s’il possède la qualité de comptable
public1.
Un arrêt du Conseil d’État a montré que le personnel pouvait en réalité être soumis à un statut
de droit public2 ; sans doute cette solution est-elle fondée sur les circonstances particulières de
l’affaire (E.P.I.C. procédant de la transformation d’un établissement administratif), mais il
existe en fait de nombreux régimes, dérogatoires au droit commun, qui considèrent que le
personnel relève du droit public.
b) Le régime juridique applicable aux usagers et aux tiers de l’établissement public à

caractère industriel ou commercial
Les rapports de ces établissements avec leurs usagers, leurs fournisseurs et les tiers sont soumis
également au droit privé, mais en raison de leur qualité de personnes morales de droit public et
du régime de leurs biens, parfois qualifiés d’ouvrages publics, il existe des exceptions à cette
règle.
Les établissements publics à caractère industriel et commercial en leur qualité de personnes

morales de droit public bénéficient de privilèges, d’autant plus qu’ils gèrent en principe une
activité de service public : ils peuvent ainsi être bénéficiaires d’une expropriation3 ; ils disposent
du privilège du préalable.
c) Le régime juridique applicable au fonctionnement interne de l’établissement

public à caractère industriel ou commercial
La gestion s’effectue normalement suivant les règles en usage dans le commerce.
1
Conseil d’Etat : 26 janvier 1923 – De Robert Lafreygère
2
Conseil d’Etat : 29 janvier 1965 – l’Herbier
3
Conseil d’Etat : 23 décembre 1970, E.D.F. c/Farsat
168
169
QUATRIÈME PARTIE :
LES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT
PUBLIC
170
171
TITRE 1 :
LA NOTION DE GROUPEMENTS
D’INTÉRÊT PUBLIC
Le groupement d’intérêt public est un instrument juridique récent, une catégorie particulière de
personnes morales de droit public d’une grande diversité.
172
173
CHAPITRE 1 :
GENÈSE DE LA NOTION DE GROUPEMENT
Le groupement d’intérêt public est une notion juridique récente. C’est une loi de 1982 qui l’a
institué pour un secteur précis, celui de la recherche.
L’intérêt d’une telle structure juridique est d’associer plusieurs personnes morales de droit
public et, éventuellement, des personnes privées à un projet commun. À ce titre, le G.I.P. peut
se voir confier une mission de service public. En tout état de cause, la présence d’une personne
publique est indispensable.
Le groupement d’intérêt public est institué par un contrat, sanctionné ensuite par une décision
administrative d’approbation, qui crée le groupement. Par principe, celui-ci est une structure
provisoire.
174
175
CHAPITRE 2 :
L’ÉVOLUTION DE LA NOTION DE GROUPEMENT
Les groupements d’intérêt public sont des personnes publiques mais ne sont pas des
établissements publics1. Ce sont des personnes publiques soumises à un régime juridique
spécifique.
1
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177
TITRE 2 :
LE RÉGIME JURIDIQUE DES
GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC
178
179
CHAPITRE 1 :
LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES
À TOUS LES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC
1. LE PRINCIPE DE L’APPLICATION DU DROIT PUBLIC

Un groupement d’intérêt public est une personne publique.
Les catégories de groupements d’intérêt public doivent être créées par la loi.
2. LES CARACTÈRES JURIDIQUES COMMUNS AUX GROUPEMENTS

2.1. LA PERSONNALITÉ MORALE

Le groupement d’intérêt public est doté de la personnalité morale. Il dispose d’un patrimoine
propre, d’un budget autonome. Il peut passer des contrats avec d’autres personnes, et est
responsable de ses actes.
2.2. LE PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ

Le groupement d’intérêt public est lié par le principe de spécialité. Il ne peut agir que dans le
domaine d’intervention qui a été fixé dans la convention constitutive du groupement.
2.3. LE PRINCIPE DU RATTACHEMENT

Le groupement d’intérêt public est doté d’organes de gestion qui lui sont propres et qui
disposent du pouvoir de décision. Mais l’organisme ne dispose pas d’une autonomie complète.
Il est lié à une autre collectivité publique qui exerce sur lui une tutelle.
Le groupement d’intérêt public est soumis à une tutelle qui sera exercée selon les textes qui le
prévoient. Le plus généralement, il s’agira d’un contrôle de la collectivité publique qui a institué
le groupement.
2.4. LE CARACTÈRE TEMPORAIRE DE L’EXISTENCE DU GROUPEMENT D’INTÉRÊT

PUBLIC
Par principe, un groupement d’intérêt public est créé pour une période donnée. Le G.I.P. peut
être néanmoins renouvelé par avenant à la convention constitutive.
180
181
CHAPITRE 2 :
VARIÉTÉ DES GROUPEMENTS D’NTÉRÊT PUBLIC
1. LE RÉGIME APPLICABLE À L’ACTIVITÉ GÉRÉE PAR LE

GROUPEMENT D’INTÉRÊT PUBLIC
En fonction de l’activité du groupement d’intérêt public (service public à caractère administratif
ou à caractère industriel ou commercial, etc.), les règles s’appliquant au groupement,
notamment dans ses relations avec le personnel ou avec les tiers, pourront relever du droit
public ou du droit privé.
Ainsi, les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’une personne publique gérant
un service public à caractère administratif, sont soumis, dans leurs rapports avec cette personne
et quel que soit leur emploi, à un régime de droit public1.
2. LE RÉGIME APPLICABLE À LA GESTION INTERNE DU

GROUPEMENT
2.1. GESTION COMPTABLE PRIVÉE OU GESTION COMPTABLE PUBLIQUE

Le plus souvent, dans le cadre de la convention constitutive, les personnes à l’origine du
groupement d’intérêt public peuvent, lorsqu’il y a au moins une personne privée partie au
contrat, opter soit pour une gestion comptable de nature privée soit pour les règles de la
comptabilité publique.
2.2. GESTION INTERNE ET COLLECTIVITÉ DE RATTACHEMENT

Très souvent, la gestion interne du groupement d’intérêt public sera, peu ou prou, calquée sur la
ou les collectivités de rattachement les plus importantes.
1
182

Droit Public Applique

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ECOLE NATIONALE DU TRESOR PUBLIC

DROIT PUBLIC APPLIQUE

DROIT PUBLIC APPLIQUE

INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................ 1

CHAPITRE 1 : L’ADMINISTRATION ............................................................................................. 3

LE DROIT ADMINISTRATIF ........................................................................................................... 9

LIVRE PREMIER : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES ......................................15

LA PERSONNALITÉ PUBLIQUE ................................................................................................... 19

LES RAPPORTS ENTRE PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC ................................. 23

PREMIÈRE PARTIE : L’ADMINISTRATION D’ÉTAT ...................................................29

TITRE 1 : L’ORGANISATION CENTRALE DE L’ADMINISTRATION D’ÉTAT ..................... 31

CHAPITRE 1 : LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES CENTRALES DE L’ÉTAT ................ 33

CHAPITRE 2 : LES AUTRES STRUCTURES ADMINISTRATIVES .......................................... 40

CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES DE L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION

CHAPITRE 2 : L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT .......................... 50

CHAPITRE 3 : L’ORGANISATION DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION ........................................ 60

DEUXIÈME PARTIE : LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ................................64

TITRE 1 : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ADMINISTRATION

CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA DÉCENTRALISATION ......................... 68

CHAPITRE 2 : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L’ORGANISATION DES

CHAPITRE 3 : LES MISSIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ............................. 74

CHAPITRE 1 : LA COMMUNE ......................................................................................................117

CHAPITRE 2 : LE DÉPARTEMENT .............................................................................................132

CHAPITRE 3 : LA RÉGION ...........................................................................................................138

CHAPITRE 4 : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX ...................................................144

TROISIÈME PARTIE : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS .........................................150

TITRE 1 : LA NOTION D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC ................................................152

CHAPITRE 1 : GENÈSE DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC ......................................................154

CHAPITRE 2 : LA NOTION D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC ......................................................156

TITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS .................160

CHAPITRE 1 : LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES À TOUS LES

CHAPITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE PROPRE AUX CATÉGORIES

QUATRIÈME PARTIE : LES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC ........................170

TITRE 1 : LA NOTION DE GROUPEMENTS D’INTÉRÊT PUBLIC ...........................172

CHAPITRE 1 : GENÈSE DE LA NOTION DE GROUPEMENT D’INTÉRÊT

CHAPITRE 2 : L’ÉVOLUTION DE LA NOTION DE GROUPEMENT D’INTÉRÊT

TITRE 2 : LE RÉGIME JURIDIQUE DES GROUPEMENTS D’INTÉRÊT

CHAPITRE 1 : LES RÈGLES JURIDIQUES COMMUNES À TOUS LES

CHAPITRE 2 : VARIÉTÉ DES GROUPEMENTS D’NTÉRÊT PUBLIC ....................................182

Le terme administration recouvre un double sens, organique et matériel, une double

Ici, le terme administration désignera l’administration publique, ensemble d’institutions,

1. ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS

1.1. LES OPPOSITIONS ENTRE ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS AU

1.2. LES OPPOSITIONS ENTRE ADMINISTRATION ET ACTIVITÉ DES PARTICULIERS AU

2. ADMINISTRATION ET AUTRES ACTIVITÉS PUBLIQUES

L’activité administrative se différencie des autres activités de la puissance publique, de la

2.1. LA DISTINCTION ENTRE ACTIVITÉS LÉGISLATIVE ET ADMINISTRATIVE

2.1.1. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan organique

2.1.2. La distinction entre activités législative et administrative sur le plan matériel

Le fait de gouverner serait la prise de décisions fondamentales qui engageraient la vie de la

2.2.1. La distinction entre activités gouvernementale et administrative sur le plan

Au point de vue organique, si le Gouvernement dispose de la fonction gouvernementale, ses

2.2.2. La distinction entre activités gouvernementale et administrative sur le plan

2.3. LA DISTINCTION ENTRE FONCTIONS JURIDICTIONNELLES ET ACTIVITÉ

2.3.1. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative au point

L’administration, indépendante des juridictions judiciaires, relève cependant du juge

2.3.2. La distinction entre fonctions juridictionnelles et activité administrative au point

3. LES RAPPORTS ENTRE LE DROIT ET L’ADMINISTRATION

3.1. LE PRINCIPE DE LÉGALITÉ

Si l’administration est toujours soumise au respect de la règle de droit, la règle de droit ne

Deux solutions sont possibles :

- la soumission de l’administration au droit commun ; le principe de légalité suppose que

- la soumission à un droit spécial ; c’est le cas de la France (cependant, en France, certains

1. LA NOTION DE DROIT ADMINISTRATIF