TEORÍA DEL ESTADO

Lic. en Sociología – FHUC – UNL

TRABAJO PRÁCTICO N° 4
Alina Raggi – Florencia Alvarez

UNIDAD V: LOS ENFOQUES NEOINSTITUCIONALISTAS

Y EL REGRESO DEL ESTADO AL PRIMER PLANO

1) Conceptualizar al Estado y a la noción de autonomía estatal de acuerdo con

Skocpol, Mann y con Evans. Señalar similitudes y diferencias.

En el caso de Evans, nos encontramos con un concepto de Estado que alude al rol
principal que este tiene en el cambio estructural: tomando el ejemplo de regulación de
mercados, tiene ese rol principal tanto cuando ejecuta política activa en torno a cierto
proteccionismo e impulso de la economía, como cuando ejecuta políticas que buscan no
entrometerse en el funcionamiento de los mercados, las competencias y la producción.
Evans habla de diversos casos de Estado desarrollista, porque sostiene que en este
sentido se puede observar lo que señalábamos más arriba. Según el mismo autor, sus
rasgos estructurales son: coherencia corporativa que le permite resistir las incursiones de
la mano invisible de la maximización individual de los funcionarios; predominancia de las
características weberianas en lo interno; reclutamiento meritocrático sumamente selectivo,
sumado a las satisfacciones proporcionadas por una larga carrera burocrática, crean
adhesión y un sentimiento de coherencia corporativa: este “corporativismo” es el que opera
como “mecanismo de filtrado” para la ejecución de las políticas y la relación con los demás
actores; extraordinaria capacidad administrativa, y limitación de sus intervenciones a las
necesidades estratégicas de un proyecto transformador, utilizando su poder para
imponerse en forma selectiva a las fuerzas del mercado (Evans, 1996: pp. 34).
La autonomía de este tipo de Estado no es una autonomía relativa, en el sentido
estructural marxista de estar sujeto a los requerimientos genéricos de la acumulación de
capital, sino que se trata de una autonomía inserta en una serie de lazos sociales
concretos, que ligan al Estado con la sociedad y suministran canales institucionales para la
negociación y renegociación continua de los objetivos y las políticas (Evans, 1996; pp. 35).
(Claro que esta autonomía se ve limitada por el contexto geopolítico y económico
internacional: por ejemplo, Japón, frente al avance de la hegemonía norteamericana y la
expansión del comunismo asiático, sólo vieron como opción confiar fundamentalmente en
el capital privado como instrumento de industrialización.) Esta autonomía que permitió la
creación de los lazos que ligan al capital con el Estado, se denomina autonomía enraizada:
un proyecto compartido por un aparato burocrático muy desarrollado y una serie
relativamente bien organizada de actores privados capaces de actuar con inteligencia y en
forma descentralizada (Evans, 1996; pp. 36).

En Skocpol, encontramos una concepción de los Estados concebidos como organizaciones

que reivindican el control de territorios y personas, pudiendo formular y perseguir objetivos
que no sean un simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales
de la sociedad. Esto es lo que se entiende normalmente por “autonomía del Estado”.
Supera cierto reduccionismo marxista al cual van aludiendo los autores en cuestión en sus
trabajos, y reivindica características del estado weberiano (territorio y población).
Lo que la autora agrega al concepto anterior de autonomía, es que la misma no es un
rasgo estructural fijo de ningún sistema de gobierno. Puede aparecer y desaparecer: las
crisis pueden precipitar la formulación de estrategias y políticas oficiales por parte de élites
o administradores que de otro modo no podrían materializar sus posibilidades de acción
autónoma; pero también porque las mismas posibilidades estructurales de acciones
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estatales autónomas cambian con el tiempo, a medida que las organizaciones de coerción
y administración experimentan transformaciones, internamente y en sus relaciones con los
grupos sociales y con sectores representativos del gobierno (Skocpol, 1991; pp. 20).

Por último, Mann sostiene que el Estado puede ser definido en los términos de lo que el
mismo parece, institucionalmente, o por lo que hace, sus funciones. Lo que predomina es
una visión mixta, en gran medida institucional, propuesta por Weber, donde se contienen
cuatro elementos principales: un conjunto diferenciado de instituciones y personal; una
centralización de las relaciones políticas; un área territorialmente demarcada sobre la que
actúa; un monopolio de dominación coactiva autoritaria, apoyada en un monopolio de los
medios de violencia física. La medida institucional a la que refiere es que los Estados
pueden ser reconocidos por la ubicación central de sus instituciones diferenciadas, donde
radica su interés, además de los poderes del personal que los sostiene (Mann, 2006; pp.
57). Es, principalmente una arena, un lugar donde se originan y funcionan sus poderes
autónomos.
Para el autor, la autonomía estatal tiene dos formas: despótica e infraestructural, que
proceden principalmente de la específica capacidad del Estado de proporcionar una forma
de organización territorialmente organizada (Mann, 2006; pp. 55). El primero trata del
abanico de acciones que la élite estatal tiene para emprender sin negociación rutinaria,
institucional, con grupos de la sociedad civil. Esto es lo que Mann remarca que en la
literatura suele reconocerse como “autonomía del poder” (Mann, 2006; pp. 58). El segundo
refiere a la capacidad del Estado para penetrar realmente la sociedad civil, y poner en
ejecución logísticamente las decisiones políticas de todo el país (Mann, 2006; pp. 58); por
ejemplo, evalúa y grava nuestros salarios, almacena y puede obtener información acerca
de nosotros, su influencia en la economía en general es enorme. Las considera
dimensiones analíticas del poder, pero sostiene que en la práctica puede haber una
relación entre ellas.

2) ¿Por qué de acuerdo con los autores el Estado vuelve al primer plano?
Para los autores, el Estado vuelve al primer plano en el sentido de que, para entender el
funcionamiento y las tendencias de la sociedad civil, no podemos desentendernos del
estudio del Estado, sus componentes y sus mecanismos, donde ciertas características,
como la territorialidad, van provocando consecuencias sociales. Un ejemplo de esto puede
ser que las sociedades se denominen por sus fronteras nacionales (por ejemplo, sociedad
argentina, sociedad uruguaya, sociedad colombiana) (Mann, 2006). A su vez, los contextos
transnacionales van condicionando las tomas de decisiones de los Estados, a través de la
consecución de ideales y modelos de política pública, y a través de pautas económicas
mundiales de comercio, división de las actividades productivas, etc. Según Skocpol, los
Estados se sitúan necesariamente en la intersección entre los órdenes sociopolíticos
nacionales para sobrevivir y avanzar en relación con otros Estados (Skocpol, 1991; pág.
11).
Para Evans, el Estado tiene una función esencial en el proceso de cambio estructural, aun
cuando ese cambio se defina más como un ajuste que como un beneficio (Evans, 1996;
pág. 18). Para la aplicación consistente de una política, se requiere una institucionalización
duradera de un conjunto de mecanismos políticos, que solamente puede ofrecer el Estado.
Por esto, el mismo Evans sostiene que la respuesta no es el desmantelamiento del Estado,
sino su reconstrucción.
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3) Para analizar las diferentes respuestas de Gran Bretaña, Suecia y Estados Unidos
a la Gran Depresión, ¿qué factores consideran Weir y Skocpol? ¿Cuáles señalan que
no son suficientes? ¿Por qué?

Las autoras analizan diversos factores para comprender cuáles son las diversas
respuestas que estos países dieron a la profunda crisis de 1930, a través, de un análisis
comparativo de los procesos históricos que delinean las formas institucionales de los
Estados sueco, estadounidense y británico y de las políticas concretas a las que estas
trayectorias dieron lugar. De esta crisis, surgió la necesidad de poner en marcha
transformaciones estatales para dar respuestas al desempleo creciente de las democracias
capitalistas industrializadas avanzadas.
La explicación brindada por las autoras se centra en que “las estructuras estatales sueca,
británica y estadounidense, y su herencia política, afectaron las posibilidades de formular y
aplicar nuevas ideas económicas para innovar las políticas gubernamentales e influir en
las orientaciones y capacidades políticas de los partidos en conflicto y de las coaliciones
de grupos sociales” (1993; pp 97).
En primera instancia, las autoras revisan los factores relativos a la herencia política de
cada una de estas naciones, es decir, los modelos previos de actividad gubernamental
influencian directamente en la autonomía de los Estados y sus aparatos a la hora de tomar
decisiones. De cierta forma, las posibilidades de acción para afrontar los estragos de la
crisis, ya están formulados con anterioridad. Los administradores y políticos desalientan las
transformaciones radicales en tiempos de crisis al tiempo que los cambios a nivel
institucional tampoco se desarrollan con la rapidez que requiere la coyuntura.
En el caso británico, las nuevas ideas económicas fueron permanentemente rechazadas
por el Departamento del Tesoro, fundamentalmente las que proponían la generación de
obra pública y déficit presupuestario. Al mismo tiempo, el Partido Laborista atravesaba una
tradición de la cual los Seguros de Desempleo habían sido bandera. En conjunto, un
Estado impermeable y un laborismo sitiado a tomar decisiones poco arriesgadas, dieron
como resultado que en lugar de generarse empleo como tal sólo se enfocaran esfuerzos
para aliviar el malestar de los desempleados.
En el caso de Suecia, la socialdemocracia había sido frustrada en su intento por obtener
seguros de desempleo, por lo que estaban mucho más abiertos a la implementación de
obra pública como vía para tratar con el desempleo. La estructura estatal sueca es mucho
más permeable que la británica, y por ejemplo, la estrategia de recuperación a través del
déficit puede ser entendida por los mecanismos existentes ya en la época pre-industrial, en
las que expertos, burócratas y representantes políticos se unían para confeccionar y lograr
apoyo en los planes de políticas públicas.
Estados Unidos al igual que Suecia carecía de beneficios públicos para amortiguar el paro
a través de Seguros de desempleo. Para las autoras, la ausencia de una burocracia
política y de partidos políticos programáticos en la arena política estadounidense del siglo
XIX, le heredó debilidades y carencia de capacidades al gobierno federal en los años 30. A
diferencia de Suecia, aquí no pudo darse una síntesis entre las propuestas del Estado
Federal y de un partidos parlamentario nacional dedicado a la consecución de los intereses
de la clase obrera. Como consecuencia, el primer New Deal norteamericano tomó
decisiones confusas en respuesta a los problemas de la Depresión.

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Posteriormente, las autoras analizan la forma en que se articulan las estructuras del
Estado con las innovaciones políticas propuestas por los intelectuales. En otras palabras,
la forma en que la experticia se articula con la esfera política y si ésta podía influir o no en
la formulación de estrategias gubernamentales.
Como dijimos anteriormente, las condiciones estructurales de las instituciones británicas no
facilitaban la permeabilidad de las ideas innovadoras propuestas por los intelectuales de la
época. En Suecia, los economistas profesionales son muy respetados, por lo que fueron
parte de la vida política del momento, como lo fueron a lo largo de toda la historia anterior
del país. Por último, en Estados Unidos, no existían centros nacionales a los cuales se
pueda acceder y ejecutar políticas económicas, por lo que difícilmente pudieron colaborar
con la elaboración de una base estratégica de intervenciones macroeconómicas
coherentes en respuesta a la Depresión.
Por otra parte, las autoras critican otros enfoques que no consideran pertinentes por
diversos motivos.
El primero de ellos es el enfoque económico determinista, el cual le atribuye la
primordialidad de la recuperación económica (o su imposibilidad) exclusivamente a la
acción o inacción estatal respecto de la política económica. Una perspectiva puramente
funcionalista y materialista podría intentar derivar el alcance de las políticas reformistas de
estos años, sugiriendo que se desarrollaron respuestas más innovadoras para hacer frente
a problemas más graves.
Una segunda explicación refiere a que las intervenciones socioeconómicas públicas
durante este período se dieron gracias a la presión de la clase obrera industrial organizada
mucho más audazmente que el aparato del Estado y que aprovechan las condiciones
materiales del momento para lograr conquistas. Según las autoras, este enfoque confunde
las causas con los efectos: las políticas públicas de la Gran Depresión fueron las que
aumentaron el poder organizativo y la solidaridad entre los trabajadores.
La aproximación en términos de “coalición económica” explica el proceso de recuperación
buscando alianzas de intereses dirigidas por sectores empresariales. Se afirma que a
través de estas alianzas se apoyan las políticas económicas alternativas del gobierno, de
acuerdo con la orientación de las industrias y empresas hacia el comercio internacional
abierto, y también de acuerdo a la tolerancia de las patronales a las concesiones otorgadas
a los trabajadores. Para las autoras, si bien este enfoque supera en algunos aspectos al
enfoque relativo a la lucha de clases, no puede explicar las variaciones a lo largo del
tiempo de la eficacia política de intereses sectoriales dados. Al mismo tiempo, el enfoque
neo-institucionalista entiende que son las estructuras internacionales del Estado las que
determinan el acceso y el pedo de los intereses de estas coaliciones.
Por último, existieron corrientes que afirmaron que los gobiernos sólo pudieron idear
estrategias de financiación con déficit luego de que Keynes publicara su teoría económica.
Sin embargo, las autoras pueden dar cuenta de cómo este tipo de políticas no aparecieron
ni de la mano de Keynes ni de otros círculos académicos, al tiempo que, las prescripciones
políticas del keynesianismo que tuvieron más apoyo en la práctica no fueron las que
tuvieron más éxito.

4) Para analizar las diferencias de las políticas desarrollistas de los gobiernos de

Kubitschek en Brasil y de Frondizi en Argentina, ¿qué dimensiones del Estado
analiza Sikkink? ¿Por qué?

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Kathryn Sikkink analiza las diferencias de las políticas desarrollistas de los gobiernos de
Argentina y Brasil, centrando su atención en las estructuras, instituciones y procedimientos
del Estado de cada uno de estos países. Las distintas trayectorias de estos dos casos, se
ve fundamentalmente determinada por la eficacia administrativa estatal para llevar
adelante los objetivos del mismo, en base a un proyecto político-económico específico.
El papel de los funcionarios y de las estructuras administrativas es determinante para la
concreción de estos objetivos. Principalmente, la existencia de una burocracia aislada de
los intereses políticos coyunturales y regida por criterios meritocráticos (es decir, una
burocracia tal como la define Max Weber), favorece la capacidad del Estado.
Otro aspecto singular, es que ninguna de estas características puede darse sino luego de
un proceso histórico de larga data. Para el análisis de los casos de Argentina y Brasil,
todos estos aspectos han sido considerados.
Particularmente, la autora se centra en la capacidad estatal de intervenir en la economía,
creando instituciones que puedan tutelar esa participación y de generar mecanismos para
la participación burocrática en dichas tareas económicas.
En el caso de Brasil, el presidente Getulio Vargas procuró reorganizar la estructura de la
administración pública para lograr eficiencia y autonomía de las presiones sociales. Para
acceder a un puesto burocrático debería rendirse un examen público, garantizando así la
eficacia de los funcionarios, al tiempo que se creaba un Departamento del Servicio Público,
que tutelaría las tareas del aparato burocrático. Sin embargo, posteriormente se intentaría
desmantelar estas políticas, por lo que algunos espacios administrativos mantuvieron esta
lógica, mientras otros serían espacio de favoritismos políticos para acceder al estos
empleos. La autora denomina esta característica como “burocracia dual”.
En el caso de Argentina, el proceso de consolidación el Estado fue complejo, y por este
motivo no llegó a consolidar autonomía suficiente respecto de las clases dominantes. A lo
largo de la historia, esta característica fue gravitando, como por ejemplo durante el
peronismo, que detentó autonomía de gobierno, pero nunca de Estado.
Otra dimensión importante que el autor analiza para comparar ambas trayectorias tiene
que ver con la relación que tuvieron los intelectuales y especialistas en materia económica
con el Estado y sus instituciones. Al tiempo que suma que no sólo la opinión de los
intelectuales afecta al accionar estatal. Según la autora “en la medida en que se concibe al
Estado como un organismo que favorece el interés general del país, es más probable que
se adopten medidas que fortalezcan el aparato estatal; al mismo tiempo, un Estado más
fuerte y aislado será capaz de tomar medidas que persuadan a la población de que
protege los intereses del país” (1993; pp 19)
Es decir que, la sociedad civil y el Estado se influencian de forma recíproca, ciertos
atributos y prácticas del Estado generan actitudes relacionadas con él que, a su vez,
intensifican tales características.
La diferencia más notable para la autora, entre los Estados argentino y brasilero radica en
el ámbito de los procedimientos y en el ámbito intelectual, sobre todo en lo respectivo al
reclutamiento, la permanencia y la capacitación de los funcionarios públicos responsables
de la política económica.
En uno de los apartados, el autor menciona los indicadores pertinentes para evaluar la
capacidad y la autonomía del Estado. En primer lugar, los aspectos a analizar tienen que
ver con la organización de los aparatos administrativos: la magnitud de los mismos y sus
funciones respectivas, puede evidenciar la capacidad estatal para resolver con autonomía
los avatares de la vida política y económica; por otro lado es pertinente analizar la
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especialización funcional de la infraestructura institucional del Estado que tiene a su cargo

llevar adelante las políticas de desarrollo y las funciones económicas, con la formación de
líderes.
En un segundo lugar, el autor propone observar los procedimientos operativos: los
métodos de reclutamiento, promoción y despido, así como de la fijación del escalafón y de
las categorías salariales, pueden contribuir a que la administración pública sea eficaz,
crean condiciones para la mejor operatividad del aparato de Estado.
En tercer lugar, el autor usa como dimensión analítica el talento intelectual de los
individuos que el Estado es capaz de contratar y mantener en su equipo económico.
Observa la forma en que estos son capacitados e involucrados en el proyecto estatal a
través de valores que apunten a orientar las tareas con una racionalidad común. Al mismo
tiempo, observa cuál es la permanencia en los cargos de los altos funcionarios
burocráticos.
Por último, el autor compara la actividad y la eficiencia de los diversos organismos que
fomentan el desarrollo económico del país, evaluando las tensiones en su interior a lo largo
de diversos períodos históricos y el modo en que las resuelven; cómo implementan
políticas específicas y cuáles son sus resultados.
Toda esta batería de herramientas analíticas permite observar el papel del Estado a la
hora, no sólo de trazar y cumplir planes de desarrollo, sino también el grado de apoyo o
acatamiento a su política que lo otorga la legitimidad necesaria para operar.