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DERECHO TRIBUTARIO
TEMA II:
Sumario: SECCIÓN PRIMERA: Planteo general del tema. 1. Aclaración preliminar sobre
la metodología que se adopta. 2. Etapas en la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en lo relativo a la responsabilidad del Estado. 2.1. Los principios
de irresponsabilidad e inmunidad jurisdiccional del Estado. 2.1.1.Etapa de la
irresponsabilidad del Estado. 2.1.2. Inmunidad jurisdiccional del Estado. 2.2. La
responsabilidad extracontractual proveniente de la actividad ilegítima del Estado (etapa
de aplicación supletoria de las regulaciones contenidas en los arts. 1109 y 1113 del
Código Civil). 2.3. Continuación de la responsabilidad extracontractual proveniente de
la actividad ilegítima del Estado (etapa de aplicación subsidiaria o directa del art. 1112
del Código Civil). 2.4. La responsabilidad extracontractual del Estado por actividad
lícita o legítima. 3. La responsabilidad del Estado por omisión antijurídica. 4. La
responsabilidad del Estado por la acción legislativa o por actos normativos. 4.1. Leyes
inconstitucionales. 4.2. Reglamentos inconstitucionales o ilegales. 5. La responsabilidad
del Estado por la actuación judicial. 6. La responsabilidad de los agentes públicos.
SECCIÓN SEGUNDA: Respuestas a las directivas del relator general. 1. Fundamentos y
eficacia de la responsabilidad del Estado en materia tributaria. 2. Responsabilidad
tributaria y funciones del Estado. 2.1. Para la función legislativa. 2.1.1. La función
legislativa frente a restricciones de base contractual. 2.1.2. La responsabilidad frente a
leyes declaradas inconstitucionales. 2.1.3. La responsabilidad frente a las omisiones
legislativas. 2.2. Para la función ejecutiva. 2.3. Para la función judicial. 3. Otras
cuestiones vinculadas con la responsabilidad del Estado en materia tributaria. 3.1. La
responsabilidad del Estado a partir de una organización federal con distintos planos de
gobierno. 3.2. Reintegro de los pagos tributarios indebidos y actualización tributaria.
3.3. Asimetría en los intereses de los créditos tributarios del Fisco y de los
contribuyentes. 3.4. Prescripción de la acción de responsabilidad estatal y de la acción
de repetición de tributos. 3.5. Jurisdicción competente en las acciones por
responsabilidad del Estado.
SECCIÓN PRIMERA
Planteo general del tema
1
del casi inexistente desarrollo legislativo específico y la falta de consolidación
jurisprudencial que se observa en ciertos países —como ocurre en el caso de la
República Argentina—, impiden dar respuestas precisas y consistentes sobre la
mayoría de los puntos y, más aún, respecto de las aperturas que se desgranan
analíticamente en la propuesta metodológica. Así entonces, atendiendo a que han
sido nuestros tribunales y, especialmente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
los que han avanzado muy pausadamente abriendo el camino con sus fallos para
revisar el dogma general de la irresponsabilidad patrimonial del Estado a partir de
unas muy escasas regulaciones legales contenidas en cuerpos normativos de derecho
privado —esto es, en un puñado de artículos del Código Civil, redactado en su
versión original por el jurista cordobés Dalmacio Vélez Sársfield, y con vigencia a
partir del 1º de enero de 1871—, estimamos apropiado efectuar una apretada
descripción de las distintas etapas jurisprudenciales para avanzar hasta el escenario
actual en que actúa y opera la responsabilidad del Estado 1, por cuanto se carece de
un marco general de derecho público específico que discipline orgánicamente la
materia y mucho menos se dispone de preceptos que den respuesta precisa sobre
cuales son las consecuencias del obrar público irregular y/o dañoso en materia
tributaria, aspecto este último sobre el que, la más de las veces, sólo cabría conjeturar
acerca de la suerte que podrían tener eventuales reclamos, a partir de provisorios
juicios de inferencia, tomando en cuenta, para razonar de tal manera, el modo en que
los tribunales han resuelto causas donde los hechos configurativos de la base fáctica
de las controversias guarden cierto grado de afinidad con los que podríamos
representarnos al incursionar en nuestro tema específico, relativo a la sanción y
aplicación de las normas tributarias.
1
La aplicación de la teoría y práctica de la responsabilidad del Estado requiere en nuestro caso, como
lo señala la profesora María Graciela REIRIZ, hacer un seguimiento de la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ante cuyos estrados tramitan o arriban la mayoría de las
controversias sobre la cuestión, ya en ejercicio de su competencia originaria, ya de su competencia
apelada, en atención a la índole de las partes que intervienen (la Nación y las provincias), de la
materia o a la invocación de reglas o principios constitucionales que se aducen transgredidos
(Responsabilidad del Estado, capítulo IV: “La responsabilidad por acto y hecho de la Administración
Pública”, parágrafo 1: “El sistema jurisprudencial tradicional en nuestro país”, p. 83 y ss., en
particular p. 83, Editorial Universitaria de Buenos Aires —Eudeba—, Buenos Aires, 1969). A su vez,
las sentencias del Máximo Tribunal adquieren superlativa importancia por representar la decisión final
en los casos sometidos a su conocimiento y constituir su resolución carácter definitivo.
2
por aplicación de las regulaciones propias del derecho público y, en este último caso,
dando pié tanto a la responsabilidad pública extracontractual por hechos o actos
administrativos ilegítimos, como a la derivada de su actuación legítima. Asimismo,
se ha ido abriendo paso el reconocimiento de la responsabilidad del Estado incluso
por las omisiones en que incurra éste desatendiendo sus obligaciones de obrar
instituidas por el plexo constitucional o en normas legales.
2
REIRIZ, María Graciela: Responsabilidad del Estado, ob. cit., capítulo I: “En busca de un Estado
responsable (enfoque histórico)”, parágrafo 1: “El principio de irresponsabilidad del Estado”, punto
c): “Clasificación de las etapas sociológicas”, subpunto b): “Época teológica”, p. 1 y ss., en particular
p. 6 a 8. Añade esta autora que tal criterio se ha prolongado en el sistema inglés hasta el año 1947, en
que fue abandonada con la sanción de la Crown Proceeding Act.
3
FAURÉ, Christine: Las declaraciones de los derechos del hombre de 1789, 1ª edición en español, p.
11 y ss., Fondo de Cultura Económica, México, 1995.
4
ROUSSEAU, Juan Jacobo: Contrato Social - Principios de Derecho Público, obra publicada
originariamente en Francia en 1761 (v. en particular el capítulo VII: “Del Soberano”, en cualquiera de
sus ediciones).
5
CASSAGNE, Juan Carlos: Derecho Administrativo, 8ª edición, tomo I, título tercero: “Responsabilidad
del Estado y los agentes públicos”, capítulo I: “Teoría general de la responsabilidad del Estado”,
parágrafo 2: “El dogma de la irresponsabilidad del Estado”, p. 461 y ss., Lexis Nexis - Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 2006.
3
proclamaba, sino que, en cambio, abrió el camino, en nombre de un pueblo
irrestrictamente soberano, a otro régimen omnipotente que desembocó, a la sombra
de la guillotina, en el reinado del terror.
6
Este artículo ha sido modificado por la ley nº 17.711 (Anales de Legislación Argentina, tomo XXVIII-
B, p. 1810 y ss.). El precepto hoy dispone: Art. 43 Las personas jurídicas responden por los daños que
causen quienes las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones. Responden
también por los daños que causen sus dependientes o las cosas, en las condiciones establecidas en el
título: “De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos”.
4
ocasionados por su actividad. A este último respecto, calificada doctrina entendió
que no cabía hablar de responsabilidad del Estado sino de garantía legal 7.
5. Más allá de lo hasta aquí señalado, desde los primeros fallos del Alto
Tribunal se admitió que sin perjuicio de la irresponsabilidad extracontractual del
Estado, ello no obstaba para que los funcionarios respondieran ante los particulares y
ante el propio Estado en razón de los daños causados por los hechos y las omisiones
en que incurrieran en el ejercicio de sus funciones, o por no cumplir, sino de manera
irregular, las obligaciones legales que les estaban impuestas, todo ello con sustento
en la regulación contenida en el art. 1112 del Código Civil 8.
7
BIELSA, Rafael: “Responsabilidad del Estado como Poder Administrador” (nota a fallo),
Jurisprudencia Argentina, tomo XLIII, p. 416 y ss., en particular p. 417. Señala el autor: “Siendo
inaplicables o insuficientes los principios del Código Civil respecto del Estado poder administrador, y
siendo directamente responsables sus funcionarios, en nuestro sistema no puede legalmente
considerarse responsable al Estado obrando como Poder Público, a menos que la ley especialmente así
lo establezca, como en efecto lo ha establecido en algunos casos, aún cuando entonces más que
responsabilidad hay garantía legal, en cuya virtud se obliga el Estado a indemnizar”.
8
El precepto se ubica en el libro segundo: “De los derechos personales en las relaciones civiles”,
sección II: “De los hechos y actos jurídicos que producen la adquisición, modificación, transferencia o
extinción de los derechos y obligaciones”, titulo IX: “De las obligaciones que nacen de los hechos
ilícitos que no son delitos”, en cuanto allí —con el alcance más propio de un precepto legal radicado
en un plexo de derecho administrativo— se dispuso: Art. 1112: Los hechos y las omisiones de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de manera irregular las
obligaciones legales que le están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título.
9
REIRIZ, María Graciela: Responsabilidad del Estado, ob. cit., capítulo V: “Las respuestas en el
derecho comparado”, parágrafo 5: “El sistema inglés”, p. 123 y ss., en particular p. 123.
10
BIELSA, Rafael: Derecho Administrativo, 5ª edición, tomo V: “Responsabilidad del Estado.
Contenciosoadministrativo y jurisdicción judicial. Actos de gobierno”, libro noveno:
“Responsabilidad civil de la Administración Pública”, capítulo I: “Idea general de la cuestión”,
parágrafo 987: “Fases y sistemas generales de la responsabilidad por actos de la Administración
Pública”, p. 6 y ss., en particular p. 6 a 10, Depalma, Buenos Aires, 1957.
5
Rafael Bielsa, en la que los llamados a responder por los hechos u omisiones que
provocan son sólo los funcionarios u agentes públicos.
11
FIORINI, Bartolomé: Manual de Derecho Administrativo, tomo II, libro octavo, capítulo I: “La
responsabilidad estatal”, p. 1095 y ss., en particular p. 1098, Buenos Aires, La Ley, 1968. Señala este
autor que: “La demandabilidad estatal, consagrada en el art. 100 [correspondiente al hoy art. 116 de la
Constitución nacional], y el tratamiento de la igualdad sin privilegio, se extienden operativamente sin
ninguna excepción. El Estado, que impone sanciones a los particulares ante el incumplimiento
normativo, será inconcebible que las excluya cuando se refieren a hechos, a conductas o actos
provenientes del Estado. El principio de la demandabilidad implicita el de la responsabilidad, que se
extiende también a las constituciones y leyes provinciales por mandato del art. 31 de la Constitución
nacional”, a lo que nosotros agregamos y el art. 5º de la Ley Fundamental que instituye la garantía
federal a las provincias al goce y ejercicio de sus instituciones, entre otras cosas condicionándola al
dictado de las constituciones locales bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución nacional.
12
Anales de Legislación Argentina, tomo complemento 1852-1880, p. 364 y ss.
13
CÁMARA DE SENADORES: Sesiones de 1863, tomo I, boletín nº 23, 18ª sesión ordinaria del 27 de
junio de 1863, p. 199 a 210, Imprenta del Orden, Buenos Aires, 1863.
14
CÁMARA DE DIPUTADOS: Diario de Sesiones del año 1863, tomo I, boletín nº 32, Sesión del 31 de
julio de 1863, p. 301 a 315 y boletín nº 33, Sesión del 3 de agosto de 1863, p. 317 a 338, Imprenta del
Siglo, Buenos Aires, 1865.
15
Quienes deseen ahondar en las exposiciones de los participantes en el debate podrán consultar el
trabajo del profesor Juan Octavio GAUNA (V. “El proceso administrativo en el orden nacional
argentino. Origen y evolución”, parágrafo 3: “Las leyes 27 y 48”, p. 37 a 40, en: Derecho Procesal
6
fórmula transaccional por la cual se decidió que la competencia de los jueces
nacionales estaría asignada para aquellas causas en que la Nación fuera parte, sin
abundar sobre si debía entenderse la referencia a la calidad de actora o de actora
y/o demandada para que el tema fuera dirimido, en definitiva, por la Corte Suprema
de Justicia de la Nación.
Administrativo, obra colectiva en homenaje al catedrático español Jesús González Pérez, dirigida por
el académico Juan Carlos CASSAGNE, Hammurabi, Buenos Aires, 2004).
16
CÁMARA DE SENADORES: Sesiones de 1863, tomo I, ob. cit., boletín nº 43, sesión del 25 de agosto
de 1863, p. 443 y ss.
17
Fallos: 1:259.
18
Fallos: 1:317.
7
guía para interpretar nuestra Constitución, reconoce como principio, que el Gobierno
nacional no puede ser demandado ante los tribunales, y que la cláusula del artículo
tercero, sección segunda de la Constitución de aquella República, que corresponde a
la del artículo cien de la nuestra, que describiendo los casos a que se extiende la
Justicia Federal, dice ser uno de ellos, los asuntos en que la Nación sea parte,
solamente se refiere a los pleitos en que es parte demandante...” (el énfasis en
bastardilla ha sido añadido – el articulado de la Constitución remite a su texto
histórico).
19
Fallos: 2:36.
20
Fallos: 6:159.
21
Fallos: 25:437.
8
En tal período fue corriente que el Alto Tribunal se expidiera en diferentes
causas reafirmando el principio de que la Nación no podía ser demandada sin su
autorización, entendiendo por tal la brindada por el Poder Ejecutivo o,
específicamente, por el Congreso nacional.
La que finalmente sería sancionada como ley nº 475, fue debatida en primer
término en la Cámara de Diputados en la sesión del 14 de septiembre del apuntado
año 24, en donde el legislador José Antonio Ocantos informó el proyecto
manifestando que éste no importaba una revisión de los actos del Poder Ejecutivo, ya
que tal rama de gobierno no dictaba sentencias; que el expediente propuesto, a
diferencia del arbitraje, conjuraba los riesgos del veto presidencial, y que era la mejor
solución ya que el reclamo no estaba probado de un modo evidente y claro como
para que el Congreso votara una indemnización. Agregó, asimismo, fundamentos
sobre la constitucionalidad del procedimiento propuesto con el respaldo doctrinal de
Curtis 25.
22
USLENGHI, Alejandro Juan: “Lineamientos de la responsabilidad del Estado por actividad ilícita”, en
obra colectiva: Responsabilidad del Estado y del funcionario público – Jornadas organizadas por la
Facultad de Derecho de la Universidad Austral, parágrafo IV: “Relación entre responsabilidad y
demandabilidad del Estado”, p. 49 y ss., en particular p. 52, Ciencias de la Administración, Buenos
Aires, 2001.
23
Anales de Legislación Argentina, tomo complemento años 1852-1880, p. 935.
24
CÁMARA DE DIPUTADOS: Diario de Sesiones del año 1871, 30ª Sesión del 14 de septiembre de
1871, p. 61.
25
Si bien el texto del Diario de Sesiones se refiere al constitucionalista “Curti”, debe suponerse que la
alusión es a Jorge Tiknor CURTIS, autor de la obra: Historia del origen, formación y adopción de la
Constitución de los Estados Unidos, publicada por la Imprenta del Siglo, Buenos Aires, 1866;
conjetura que se basa en que el referido autor fue objeto de cita frecuente en los primeros fallos de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación.
9
por su naturaleza, se encontraban al margen de sus competencias corrientes y
ordinarias 26.
De todos modos, más allá de que la ley a que nos estamos refiriendo haya
constituido un evidente progreso jurídico al habilitar la acción judicial contra el
Gobierno nacional, también introdujo un distingo basado en la concepción, entonces
en boga, de la doble personalidad del Estado, esto es, según actuara como Estado-
poder (actos iure imperii) o como Estado-persona (actos iure gestionis) 29,
conservando, para el primero de los supuestos, el requisito de la venia legislativa,
según lo testimonia el alto número de leyes que se fueron sancionando durante tres
décadas para dar cumplimiento a dicho recaudo 30.
26
POZO GOWLAND, Héctor M.: “Cambios en el contencioso administrativo federal. El reclamo
administrativo”, El Derecho, Serie Especial: “Derecho administrativo”, ejemplar del 29 de diciembre
de 2000, sección doctrina, p. 1 y ss. Bajo tal marco, se dictaron sucesivas leyes de venia singular por
las leyes nos 2.990, 3.093, 3.407, 3.408, 3.412 a 3.415, 3.506, 3.511, 3.691 y 3.710 (Anales de
Legislación Argentina, tomo complemento 1889-1919, p. 260, 294, 364, 377, 378, 446, y 450,
respectivamente) —conf. ob. cit., p. 5, nota 58—.
27
Anales de Legislación Argentina, tomo complemento años 1889-1919, p. 490 y ss.
28
MUÑOZ, Guillermo Andrés: “El reclamo administrativo previo”, parágrafo II: “El sistema creado por
la ley nº 3.952”, Revista Jurídica Argentina La Ley, tomo 1988-A, p. 1048 y ss., en particular p. 1049
y ss., reproducido en Fragmentos y testimonios del derecho administrativo, sección: “Proceso
administrativo y proceso contencioso administrativo”, punto IV, p. 583 y ss., obra en coautoria con
Carlos Manuel GRECO, Ad Hoc, Buenos Aires, 1999.
29
SPOTA, Alberto G.: “La ley de demandas contra la Nación y la pretendida doble personalidad del
Estado”, Anales de Legislación Argentina, tomo complemento años 1889-1919, p. 490 y ss.
30
POZO GOWLAND, Héctor M.: “Cambios en el contencioso administrativo federal. El reclamo
administrativo”, ob. cit., parágrafo II: “Modificaciones a los arts. 30, 31 y 32 de la ley nº 19.549”,
subparágrafo 2: “El reclamo administrativo previo”, punto a: “Su origen”, p. 4 y ss., en particular p. 5.
31
Fallos: 96:336.
32
Fallos: 99:22.
33
Fallos: 99:309.
34
Fallos: 101:398.
10
de Madrid con el Gobierno de la Nación sobre daños y perjuicios” 35, sentencia del
5 de septiembre de 1914.
35
Fallos: 119:414.
36
Anales de Legislación Argentina, tomo complemento años 1920-1940, p. 268.
37
MUÑOZ, Guillermo Andrés: “El reclamo administrativo previo”, ob.cit., parágrafo II, p. 1049 y ss.,
en particular p. 1053.
38
Anales de Legislación Argentina, tomo XXXII-B, p. 1752 y ss.
39
CANOSA, Armando: Las reformas al régimen de juicios contra el Estado y la ley de emergencia
económica, capítulo II: “Algunas características del agotamiento de la vía administrativa”, parágrafo
3: “Evolución”, p. 29 y ss., en particular p. 32 y 33, Ábaco, Buenos Aires, 2001.
11
40
Hasta el año 1933, con algunas matizaciones no definitivas , sólo se
40
En este aspecto, habremos de referir a tres precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, previos al año 1933, citados en el trabajo del profesor Alejandro Juan USLENGHI del que
hemos hecho mérito, en cuanto fueron perfilando los contornos sobre el tema en tratamiento (cfr.
“Lineamientos de la responsabilidad del Estado por actividad ilícita”, ob. cit., parágrafo VI: “Segunda
etapa jurisprudencial”, p. 53 y ss., en particular p. 53 a 55). El primero fue el recaído in re: “Luis
Corio contra el Gobierno nacional, por daños y perjuicios” —Fallos: 99:83—, sentencia del 16 de
abril de 1904, en el cual se dejó sentado que el Estado, en su carácter de persona jurídica, era
responsable de los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de un accidente producido en
una vía férrea por descuido de los empleados del Gobierno encargados de vigilarla. En el caso, el
Tribunal se ciñió a considerar si el espacio de cincuenta centímetros a un metro de ancho, existente
entre los vagones estacionados en la vía en que ocurrió el accidente, estaba destinado al tránsito por la
Oficina de Servicios y Conservación del Puerto de la Capital. Luego de entender que la expresada
Oficina debió tomar las precauciones necesarias para evitar desgracias tuvo por infringido el art. 11 de
la ley nº 2.873 (Anales de Legislación Argentina, tomo complemento años 1889 – 1919, p. 239 y ss.)
—Ley de Ferrocarriles—, en cuya virtud se había establecido: Toda empresa deberá tener en las
estaciones, en los trenes y en todo el trayecto del camino de día y de noche, desde que empiece hasta
que termine el movimiento diario, el número de empleados que fuese necesario para que el servicio se
haga con regularidad, y sin tropiezo ni peligro de accidentes. ... En tales condiciones, entendió que se
había generado responsabilidad civil de los empleados de la Oficina de Servicios y Conservación del
Puerto de la Capital y, con ella, la del Gobierno, bajo cuya dependencia se hallaban, por los daños y
perjuicios ocasionados al recurrente que motivó la causa, con cita de otros preceptos de la Ley de
Ferrocarriles y del art. 1113 del Código Civil, sin perjuicio del derecho de repetición reconocido por la
ley. En la causa no se tomó en cuenta lo previsto por el art. 43 de idéntico Código de fondo. En
síntesis, responsabilizó al Estado como persona jurídica, lo hizo con sustento en las disposiciones
expresamente contenidas en la ley que regulaba la actividad ferroviaria, y abonó sus conclusiones en
que el art. 1113 del Código Civil alude a la responsabilidad por el daño provocado por los
dependientes, o por las cosas de que se sirve o que se tienen a su cuidado. El segundo fue dictado en la
causa: “Don Luis A. Sáenz Peña, contra el Gobierno nacional, sobre daños y perjuicios” —Fallos:
124:22—, sentencia del 31 de agosto de 1916. El juicio tuvo como presupuesto que el señor Luis
Sáenz Peña había cedido en alquiler su Destilería Santa Clara al señor Antonio T. Jarks, al cual el
Fisco aplicó una sanción de multa con comiso de los bienes obrantes en la destilería. La justicia
federal, con posterioridad, absolvió al inquilino de la acusación formulada, declarando que la pena de
comiso era improcedente sobre los bienes de Sáenz Peña. El Tribunal cimero admitió que la fabrica
secuestrada era propiedad del actor y, en razón de haber sido absuelto el inquilino, que correspondía
devolver el establecimiento a su dueño en el estado que tenía antes del secuestro, lo que se tornaba
imposible al hallarse destruída la fábrica por su situación de abandono, razón por la que condenó al
Gobierno nacional a abonar su valor, sin perjuicio de las acciones de repetición que pudiera ejercitar
contra los responsables de dicho abandono. Lo interesante del pronunciamiento es que en esta causa,
por remisión a los fundamentos de la Cámara a quo, se entendió que no era de aplicación en la especie
el art. 43 del Código Civil, ya que no se condenaba al Gobierno en su carácter de persona jurídica,
sino como autoridad pública. Se añadió que la irresponsabilidad del Estado respecto a los daños
causados por sus funcionarios es admisible cuando éstos, obrando fuera de la órbita de sus funciones,
cometen delitos del derecho penal, en cuyo caso prevalece la responsabilidad personal del delincuente,
pero cuando el agente obra en ejercicio de sus funciones y causa, sin intención criminal, menoscabos o
perjuicios en el patrimonio de los ciudadanos, la reparación es justa y es indispensable para que la
acción del Estado conserve su carácter protector de todos los derechos e intereses legítimos;
agregando, por lo demás, que no sería conveniente que, en estos casos, el Gobierno declinase su
responsabilidad en sus agentes, porque ello traería como consecuencia que los ciudadanos rehusaran
asumir funciones públicas para no incurrir en responsabilidades graves. El tercero, y último, recayó in
re: “Don Carlos Delcasse y otros contra el Gobierno de la Nación y la Sociedad Puerto del Rosario,
sobre indemnización de daños y perjuicios” —Fallos: 145:89—, sentencia del 6 de noviembre de
1925, en donde se reconoció la obligación de indemnizar por la destrucción parcial, sin
consentimiento ni noticia a sus propietarios, de un inmueble ocupado como consecuencia de la
expropiación de una isla situada en el Río Paraná, frente a la Ciudad de Rosario, que luego se desistió.
12
aceptaba la responsabilidad del Estado como simple persona jurídica por el
incumplimiento de sus obligaciones contractuales o por los actos de gestión de su
patrimonio privado, quedando en cambio al margen la responsabilidad aquiliana por
delitos o cuasi delitos en consonancia con la interpretación asignada a los arts. 36 y
43 del Código Civil, más allá de que esta última restricción no impedía aceptarla
cuando una ley especial contemplara específicamente la obligación de indemnizar los
daños causados.
Se tuvo en cuenta para ello, los perjuicios comprobados resultantes de: a) la pérdida de una parte del
terreno de la isla, que fue destruido con motivo de la ejecución de obras de defensa contra el río y, b)
la ocupación del bien con desapoderamiento a sus propietarios durante un prolongado período de
tiempo, luego del cual se los notificó del desistimiento de la expropiación y del propósito de
restituirles el inmueble. El fallo cobra importancia en tanto los perjuicios originados que se
indemnizan, fueron el resultante de una actividad primigenia del Estado —desapoderamiento por
expropiación— que, evidentemente, se enmarca dentro de las competencias del poder público y de los
actos de gobierno.
41
Fallos: 169:111.
42
Los preceptos referidos se ubican en el Código Civil en el libro segundo: “De los derechos
personales en las relaciones civiles”, sección segunda: “De los hechos y actos jurídicos que producen
la adquisición, modificación, transferencia o extinción de los derechos y obligaciones”, título IX: “De
13
La importancia de este precedente radica en que a través de él la Corte
consagró la responsabilidad extracontractual del Estado haciendo hincapié, es
necesario destacarlo, en precedentes de dicho estrado que, en realidad, no eran tales
por cuanto no se referían al Estado, al tiempo de fundar su decisorio en los arts. 1109
y 1113 del Código Civil sin brindar ninguna fundamentación para sortear el valladar
que hasta este momento había resultado para el Tribunal los arts. 36 y 43 del Código
Civil.
las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos”, y su redacción antes de los
agregados introducidos por la ley nº 17.711 —con vigencia a partir del 1º de julio de 1968— era la
siguiente: Art. 1109: Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un daño
a otro, está obligado a la reparación del perjuicio. Esta obligación es regida por las mismas
disposiciones relativas a los delitos del derecho civil, y Art. 1113: La obligación del que ha causado
un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de
que se sirve, o que tiene a su cuidado.
43
BIELSA, Rafael: “Responsabilidad del Estado como Poder Administrador”, ob. cit., p. 416 y ss., en
particular p. 420.
44
MARIENHOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, 6ª edición, tomo IV, título décimo:
“Responsabilidad del Estado”, capítulo I: “Principios fundamentales”, parágrafo 1649:
“Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto a las normas aplicables en
materia de responsabilidad extracontractual del Estado”, p. 763 y ss., Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1997.
45
C.S.J.N. in re: “Manuela Aurora Eugenia Mercedes Añón de Muhlmann y Otra v. Nación
Argentina” —Fallos: 247:607—, sentencia del 7 de septiembre de 1960. En este caso se demandó al
14
—aunque en ambos se requiriera acreditar la culpa o negligencia—, cuando el
Estado actuaba como autoridad pública, ya que, en tal supuesto, el art. 43 del Código
Civil, en su versión original, resultaba totalmente inatingente, puesto que, conforme
lo explicitara el propio redactor de tal cuerpo normativo —el jurista Dalmacio Vélez
Sarsfield— en la nota al pie del art. 31 46, dicho ordenamiento había sido concebido
sólo para proyectar su acción en el ámbito del derecho privado.
El Código Civil, como se viera en nota a pié de página, también había venido
a disponer —con el alcance más propio de un precepto legal radicado en un plexo de
derecho administrativo—, por su art. 1112 que: Los hechos y las omisiones de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de
manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son
comprendidos en las disposiciones de este título.
Estado por el fallecimiento del esposo y padre de las actoras producido por la rotura de los cables de
un ascensor en la sede del Jockey Club de la Ciudad de Buenos Aires que precipitó al vacío la cabina.
El referido club había sido intervenido en el año 1953 y posteriormente disuelto, haciéndose cargo del
mismo la Lotería Nacional y Casinos dependiente del Ministerio de Hacienda. La defensa, entre otros
agravios contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, había argumentado que conforme a lo previsto por el art. 43 del Código Civil correspondía
declarar que el Estado nacional no se hallaba sujeto a la responsabilidad extracontractual prevista en
los arts. 1109, 1113 y correlativos del Código Civil. La Corte entendió que el planteo conducía al
tratamiento de una cuestión insustancial por cuanto el apuntado estrado ya había admitido
reiteradamente la responsabilidad extracontractual del Estado ante los particulares a partir del
precedente de Fallos: 169:111 y, concretamente, tenía resuelto que tal responsabilidad, debía ser
reconocida cuando existiera culpa, consistente en no haberse adoptado las debidas medidas de
atención y vigilancia. Adviértase que en este caso el Estado había actuado como persona jurídica y en
la esfera de acción del derecho privado.
46
En introducción a la nota puesta al pie del art. 31 del Código Civil puede leerse: Como en un código
civil no se trata sino del derecho privado, la capacidad artificial de la persona de existencia ideal,
sólo se aplica a las relaciones de derecho privado, y no a las de derecho público.
15
funcionarios públicos generaban la responsabilidad, tanto de los agentes como del
Estado 47.
47
USLENGHI, Alejandro Juan: “Lineamientos de la responsabilidad del Estado por actividad ilícita”, en
Responsabilidad del Estado y del funcionario público, ob. cit., parágrafo VII: “Tercera etapa
jurisprudencial”, p. 56 y ss.
48
Fallos: 182:5.
16
Lo trascendente de la última sentencia referida lo constituye, por un lado, el
poner a cargo del Estado —en dicho caso, de la Provincia de Buenos Aires—, la
obligación de prestar un servicio regular tratándose de una función pública que ha
tomado a su cargo y que desarrolla en condiciones de monopolio, lo que permitió
descartar explícitamente la aplicación del art. 43 del Código Civil, aspecto eludido
en el precedente: “Sociedad Anónima Tomás Devoto y Compañía”, del año 1933 y;
por otro, hacer la afirmación de que la irregular prestación del servicio o falta de
servicio genera responsabilidad del Estado frente a los administrados, más allá de
que el decisorio se funde en razones de justicia y de equidad, lo que, llegado el caso,
habilita a prescindir de la exigencia de una conducta culposa por parte de los
agentes públicos en el desempeño de sus funciones, convirtiendo en clave de bóveda
para arribar a tal conclusión, no ya al art. 1109 del Código Civil sino, centralmente,
al art. 1112 de tal ordenamiento, disposición que, sin perjuicio de ubicarse en un
plexo de derecho privado, contiene una regulación específica que se proyecta en el
derecho público y, más concretamente, en el derecho administrativo.
49
Tradicionalmente, en nuestra jurisprudencia, la culpa de los agentes públicos constituyó un
presupuesto para hacer efectiva la imputación de responsabilidad extracontractual al Estado, para
luego ser sustituida por una noción objetiva, el daño causado por la falta o irregularidad en la
prestación del servicio público por aplicación subsidiaria del art. 1112 del Código Civil. De todos
modos, la invocación del art. 1113 del Código de fondo ha importado efectuar una atribución
indirecta de responsabilidad, sobre una suerte de presunción de culpa del Estado derivada de la
elección de los agentes o de su vigilancia. Ello ocurrió, sin matices, hasta mediados de la década de
los años ochenta del siglo pasado, momento en que el Alto Tribunal fue ciñiendo el fundamento de la
responsabilidad extracontractual del Estado a las faltas objetivas en la prestación de los servicios
públicos, con sustento en la previsión contenida en el art. 1112 del Código Civil.
50
CASSAGNE, Juan Carlos: Derecho Administrativo, ob. cit., título tercero, capítulo I, parágrafo 4: “La
evolución posterior y el predominio de las ideas publicistas”, p. 464 y ss., en particular p. 464 a 467.
Señala este autor que frente a las concepciones que sostenían la irresponsabilidad del Estado, con base
en las disposiciones del Código Civil napoleónico, se produjo una profunda transformación a través de
la actuación del Consejo de Estado, la que hizo cumbre al pronunciarse en los casos “Blanco” y
“Pelletier” (del año 1873), sentando una doctrina de indiscutible raigambre publicística, añadiendo:
17
Cerrando, en sus principales etapas la evolución jurisprudencial de nuestro
Máximo Tribunal en materia de responsabilidad extracontractual del Estado por
hechos y actos ilícitos de la administración y dando predominio a las concepciones
publicistas corresponde referir el pronunciamiento recaído en la causa: “Jorge
Fernando Vadell v. Provincia de Buenos Aires” 51, sentencia del 18 de diciembre de
1984, cuya doctrina puede condensarse, en lo estrictamente atinente al tema que nos
ocupa, de la siguiente forma: a) Resulta responsable la Provincia demandada si el
Registro de la Propiedad —ignorando determinadas ventas y atribuyendo a una
persona la plenitud de un dominio del que no fue único titular— cumplió de manera
defectuosa las funciones que le son propias y que atienden, sustancialmente, a
otorgar un conocimiento cabal de las condiciones de dominio de los inmuebles. Ello
así, pues quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en
condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo
responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular
ejecución, con cita del ya referido precedente:“Ferrocarril Oeste de Buenos Aires v.
Provincia de Buenos Aires”; b) La idea objetiva de la falta de servicio encuentra
fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 del Código Civil que
establece un régimen de responsabilidad por los hechos y las omisiones de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una
manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas (transcripción
parcial literal del mencionado artículo del Código de fondo). Ello pone en juego la
responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del derecho público que no
requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 del Código
Civil (del considerando 6º de la sentencia) y; c) La responsabilidad extracontractual
del Estado en el ámbito del derecho público no constituye una responsabilidad
indirecta, toda vez que la actividad de los órganos o funcionarios del Estado
realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen,
ha de ser considerada propia de éstas, que deben responder de modo principal y
directo por sus consecuencias dañosas.
“La responsabilidad del Estado basada en la faute de service, se constituye alrededor de la noción de
servicio público, frente a la necesidad de conceder la reparación patrimonial por los daños causados a
los particulares por el funcionamiento irregular o defectuoso del servicio. Pero por servicio público no
se entiende el concepto estrictamente técnico que hace a una de las clasificaciones de las formas o
modos de la actuación administrativa, sino una idea más amplia que comprende toda la actividad
jurídica o material emanada de los poderes públicos que constituye la función administrativa. De este
modo, la faute de service es, en Francia, un concepto autónomo respecto de la actividad lesiva, siendo
de aplicación tanto en materia de reglamentos como respecto de actos y hechos administrativos”.
51
Fallos: 306:2030.
18
manifiesto en el caso del Estado, por constituir el presupuesto indispensable para la
existencia de relaciones jurídicas, fruto del derecho positivo por él sancionado—
implica, a su vez, la existencia de órganos dotados de diversas competencias y
funciones preestablecidas, que en su conjunto conforman su estructura, a partir de lo
cual la actuación del órgano importa la actuación de la persona jurídica, ya que en
todo ente público las potestades colectivas no admiten el ejercicio directo de las
competencias por las personas físicas que lo integran 52.
Importa destacar, asimismo, que otro aspecto trascendente resultante del fallo
bajo comentario, es que se produce el desplazamiento de la culpa como factor de
atribución de la responsabilidad del Estado —ya que no es necesario probar la culpa
del agente, ni siquiera individualizarlo—, por cuanto será el daño resultante de la
falta o irregular prestación del servicio —como factor objetivo—, el que permitirá
imputar la responsabilidad pública.
Antes de finalizar este tópico, corresponde remarcar que, más allá de las
firmes y precisas puntualizaciones efectuadas por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en la causa “Jorge Fernando Vadell v. Provincia de Buenos Aires”, que
permitieron suponer que la cuestión había quedado definitivamente zanjada en el
sentido de afirmar la responsabilidad del Estado por los perjuicios que causare su
incumplimiento o el ejercicio irregular de un servicio a su cargo con fundamentos de
derecho publico, dicho estrado ha alternado pronunciamientos en los cuales para
hacer efectiva la antedicha responsabilidad extracontractual por actividad ilícita, se
ha valido, ya del art. 1112 del Código Civil 53 como en el precedente referido; en
52
Ello más aún en el caso del Estado. Así el art. 22 de la Constitución nacional contiene una regla
política básica, común a las más diversas cartas magnas contemporáneas. En dicho precepto se
establece: El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades
creadas por esta Constitución. Toda fuerza o reunión de personas que se atribuya los derechos del
pueblo y peticione a nombre de éste, comete el delito de sedición.
53
C.S.J.N., causas:“Menkab S.A. v. Provincia de Buenos Aires y Otros” —Fallos: 318:1800—,
sentencia del 5 de octubre de 1995; “Rubén Badín y Otros v. Provincia de Buenos Aires” —Fallos:
318:2002—, sentencia del 19 de octubre de 1995, en la que de los antecedentes de la causa se
evidencia que los hechos acaecidos el 5 de mayo de 1990 en la cárcel de Olmos —incendio como
19
otros, lo ha incardinado con el precepto que recoge el art. 1113 de igual
ordenamiento 54; sin que hayan estado ausentes las sentencias en las cuales se ha
recurrido, como fundamento, de modo conjunto, no sólo a los arts. 1112 y 1113 del
Código Civil sino, también, al exhumado art. 1109 del mismo código de fondo 55,
20
todo ello sin perjuicio de que la apreciación global de las soluciones a que se arribara
en las distintas causas permita comprobar una tendencia orientada a brindar una más
amplia respuesta a los pedidos de resarcimiento articulados por quienes se vieron
damnificados como consecuencia del obrar o de las omisiones estatales ilegítimas.
referido. En autos: “Jorge Héctor Lema v. Provincia de Buenos Aires y Otros” —Fallos: 326:820—,
sentencia del 20 de marzo de 2003, se decidió que el poder de policía y de seguridad estatal impone a
sus agentes la preparación técnica y psíquica adecuada para preservar racionalmente la integridad
física de la sociedad y sus bienes, en cuya virtud se reconoció la responsabilidad de la Provincia de
Buenos Aires, tanto con fundamento en el art. 1112 del Código Civil (teoría del órgano), como en el
art. 1113 del mismo Código de fondo (responsabilidad por el error en la elección de los agentes
públicos).
56
BALBÍN, Carlos F.: Curso de Derecho Administrativo, tomo II, capítulo XVII: “La responsabilidad
del Estado”, parágrafo III: “La responsabilidad del poder ejecutivo por las conductas de sus agentes.
La teoría del órgano”, subparágrafo III.1: “Las conductas ilícitas (actos, hechos y omisiones)”, punto
E): “Factor de atribución subjetivo u objetivo”, p. 386 y ss., en particular p. 394 y ss., La Ley, Buenos
Aires, 2008. El profesor Carlos F. BALBÍN argumenta en el sentido de que en determinadas ocasiones
es gravitante el componente subjetivo para hacer jugar la responsabilidad patrimonial extracontractual
del Estado, tal como ocurre en el caso de la mala praxis médica en actividades cumplidas en
hospitales públicos, supuesto en el cual es menester, independientemente del resultado —por caso:
agravamiento del estado del paciente, secuelas permanentes e, incluso, su deceso—, acreditar que las
prácticas médicas no se ajustaron a las reglas del arte de curar o que se obró con negligencia o
imprudencia. Creemos que el ejemplo es decisivo y convincente, ya que los servicios de salud no
pueden conjurar todas las enfermedades e, incluso, en determinados casos, evitar la muerte. Este autor
cierra sus reflexiones sobre el factor de atribución en los siguientes términos: “1) el art. 1112 del
Código es un precepto propio del derecho público cuyo objeto es la regulación de la responsabilidad
de los agentes públicos en el ejercicio de sus funciones, es decir, la responsabilidad de los agentes y
no del Estado. De modo que respecto de la responsabilidad del Estado debe aplicarse este precepto
pero por vía analógica de primer grado; // 2) la teoría general de la responsabilidad del Estado debe
construirse —según nuestro criterio— sobre los factores objetivo y subjetivo, según el caso; // 3) el
estándar básico es el de las obligaciones o deberes legales, mencionado por el propio codificador en el
art. 1112 CC. Así, los criterios de falta de servicio o lesión resarcible deben sustituirse por el de las
obligaciones o deberes del Estado y su incumplimiento; // 4) el factor es subjetivo cuando el deber
estatal es inespecífico, de modo que el operador debe analizar cómo obró el Estado, es decir, si actuó
de modo diligente o negligente, según las circunstancias del caso; // 5) el concepto de subjetividad en
el ámbito del derecho público —negligencia en el cumplimiento de los deberes a su cargo— no exige
discernir cuál es el agente directamente responsable y, por último, // 6) el factor objetivo procede
cuando el deber estatal es claro y preciso” (v. p. 404).
57
Fallos: 329:3966.
21
norma o construcción jurisprudencial alguna que, tal como sucede en el Reino de
España, obligue a la administración pública a indemnizar todo perjuicio ocasionado
por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ni, por tanto, a
resarcir los perjuicios derivados de las medidas regular y razonablemente adoptadas
en ejercicio del poder de policía ....” (del considerando 8º de la sentencia). Ello
obliga a ponderar, a tenor de sus características constitutivas, caso por caso, para
establecer si corresponde responsabilizar al Estado y fijar la extensión del
resarcimiento.
22
a generar un beneficio para la comunidad puede originar daños particularizados que
susciten la obligación de compensar o indemnizar, todo ello sobre la base de
singulares principios informadores del derecho público 58.
58
Distinto es lo que ocurre en la esfera del derecho privado, por cuanto el art. 1071, primer párrafo,
del Código Civil prescribe: El ejercicio regular de un derecho propio o el cumplimiento de una
obligación legal no puede constituir como ilícito ningún acto.
59
Anales de Legislación Argentina, tomo XXXVII-A, ps. 84 y ss. La referida ley regula el instituto de la
expropiación por causa de utilidad pública, ocupándose en su Título IX: “De la ocupación temporaria”.
60
Fallos: 195:66. La responsabilidad del Estado como consecuencia de inundaciones, particularmente
cuando las mismas fueron la resultante de obras hídricas encaradas por las autoridades públicas, dio
lugar a diversos pronunciamientos del Alto Tribunal entre los que pueden citarse los recaídos en las
causas: “Juncalan Forestal Agropecuaria S. A. v. Provincia de Buenos Aires” —Fallos: 312:2266—,
sentencia del 23 de noviembre de 1989, en donde, ante la inundación de un establecimiento de campo
causada por la desviación de las aguas para evitar que se desplazaran a otros sectores de alta
productividad y centros poblados, se estableció que la realización de obras como las ventiladas en la
causa, requeridas para el correcto cumplimiento de las funciones estatales atinentes al poder de
policía, al resguardo de la vida, la salud, la tranquilidad y, aún al bienestar de los habitantes, si bien
era lícita, no impedía la responsabilidad del Estado, en la medida en que, con aquellos
emprendimientos, se privara a un tercero de su propiedad o se la lesionara en sus atributos esenciales,
incluyéndose, en este caso, por sus particularidades, el lucro cesante; “Iván Robledo Prada v.
Provincia de Buenos Aires” —Fallos: 316:1465—, sentencia del 16 de junio de 1993, en la que se
hizo responsable a la Provincia de Buenos Aires al considerarse acreditada la relación causal entre el
accionar legítimo de los dependientes provinciales y los daños sufridos por la propiedad del actor,
pues las obras, si bien fueron encaradas con el propósito de impedir que los efectos negativos de la
inundación afectaran centros poblados, evitaron, como consecuencia, el natural escurrimiento de las
23
26 de febrero de 1943. En ella se reclamaban los daños y perjuicios resultantes de las
inundaciones provocadas en el campo de los actores, por obras autorizadas por ley
y realizadas por las autoridades provinciales, al construir un canal de navegación
que requirió el embalse de aguas, las que pasaron a cubrir una importante superficie
de hectáreas de la explotación rural de los demandantes. El Alto Tribunal dejó
establecido que la responsabilidad del Estado nacía de la garantía de la
inviolabilidad de la propiedad establecida por los arts. 14 y 17 de la Constitución
nacional y, a falta de disposiciones legales expresas acerca de la forma de hacer
efectiva en tal caso dicha garantía, ésta debía buscarse en los principios generales del
derecho y en las normas que regían situaciones análogas, como en las referidas a la
expropiación. También expresó que los dueños del campo que, a consecuencia de la
realización de una obra pública —luego abandonada— había quedado cubierto por
las aguas en forma permanente e inutilizado para toda explotación, tenían derecho
para exigir del Estado el pago del valor de la tierra y el de los alambrados dañados.
aguas lo que provocó su irrupción en el campo del actor; y “Julio Alberto Fernández Badie v.
Provincia de Buenos Aires” —Fallos: 317:816—, sentencia del 28 de julio de 1994, en donde, en
relación a las inundaciones producidas en la Villa de Epecuén, y como consecuencia del valor
probatorio asignado al peritaje, se decidió que fueron gravitantes los trabajos realizados en el canal
Ameghino como las restantes obras provinciales, para desencadenar el anegamiento de los bienes por
los cuales el actor fundaba su reclamo resarcitorio.
61
Fallos: 310:943.
62
Fallos: 312:649 y 659.
24
Administrativos— 63 y, en el art. 10 de la Ley de Expropiaciones 64, para, valiéndose
de fundamentos ius publicistas, limitar la reparación excluyendo, del cómputo de los
conceptos involucrados, el lucro cesante.
El Alto Tribunal, para dejar sin efecto la sentencia de la anterior instancia que
había hecho lugar al resarcimiento solicitado, puso el acento en que tal decisión no
había ponderado adecuadamente la necesidad de que se conjugaran los requisitos de
sacrificio especial y ausencia de un deber jurídico de soportar el daño. Para ello,
63
El precepto de referencia prescribe: Art. 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren
nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o
sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación,
modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o
sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que
causare a los administrados.
64
Se trata de la ley nº 21.499, ya citada en nota de este trabajo. Allí se establece: Art. 10 – La
indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia
directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal,
valores afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a
ejecutarse. No se pagará lucro cesante. Integrarán la indemnización el importe que correspondiere
por depreciación de la moneda y el de los respectivos intereses.
65
Fallos: 315:1026.
66
Anales de Legislación Argentina, tomo XXXVII-A, ps. 121 y ss. Las entidades financieras
comprendidas en la ley son: los Bancos Comerciales, de Inversión, Hipotecarios, las Compañías
Financieras, las Sociedades de Ahorro y Préstamo para la Vivienda u otros Inmuebles y las Cajas de
Crédito, las que se encuentran sujetas a su régimen bajo la supervisión y fiscalización del Banco
Central de la República Argentina, que queda habilitado para dictar las normas reglamentarias que
fueren menester, además de ser el encargado de autorizar previamente al inicio de las actividades, su
funcionamiento.
25
tomó en cuenta el plexo normativo que otorga facultades al Banco Central en materia
de regulación de la actividad financiera concediéndole atribuciones exclusivas e
indelegables en lo que se refiere a la política cambiaria y crediticia, de lo que coligió
el principio según el cual las relaciones jurídicas entre el apuntado Banco y las
entidades sujetas a su fiscalización se desenvuelven en el ámbito del derecho
administrativo en situación particular y diversa del vinculo que liga a todos los
habitantes con el Estado. Añadió, asimismo, que la comunicación “A” 144 encontró
fundamento en poner un límite adecuado a la divergente evolución de los índices de
ajuste de los préstamos, con relación al nivel de actividad económica y de los
ingresos lo cual, paralelamente, redundó en un beneficio para las entidades de
crédito al facilitar el recupero de sus acreencias afectadas con quebrantos por
incobrabilidad. En las condiciones expuestas, no tuvo por constatada la existencia de
un sacrificio especial —ya que la reducción del ajuste facilitó la cobranza de los
créditos—, ni la ausencia de un deber jurídico de soportar el daño —a tenor del
régimen estatutario singular que vinculaba a la entidad financiera con el Banco
Central—, por lo que dejó sin efecto la sentencia apelada ante sus estrados y
devolvió la causa al a quo para dictar un nuevo pronunciamiento, conforme a las
observaciones formuladas.
67
Fallos: 316:397.
68
Fallos: 318:1531.
26
Social y Democrático de Derecho, que obligan a brindar amplia tutela, tanto al
ejercicio como al acceso a los derechos humanos básicos dentro de un modelo
socioeconómico equitativo y solidario que asegure el logro de grados equivalentes de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades para todos, a lo largo y a lo
ancho del territorio nacional, lo que hará posible el pleno goce de los derechos y
garantías acogidos por nuestra Carta Magna y revalidados, incluso con mayor
extensión, por los Tratados Internacionales de Derechos Humanos
constitucionalizados en la Argentina por la Reforma de 1994 (arts. 28, 33 y, 75, incs.
2, tercer párrafo, 8, 19, 22 y 23 de la Ley Fundamental). Es que resulta necesario
jerarquizar y armonizar derechos según su dimensión axiológica, entre los cuales el
de propiedad —de indiscutible raigambre natural, en tanto se lo conciba en clave
social, y que genera el deber público de reparar cuando es menoscabado por la
acción pública— deberá ser incardinado con otros derechos fundamentales, como
los que garantizan la vida, la alimentación, la salud, la educación, el trabajo o la
vivienda digna. En tales condiciones, será necesario precisar y acotar las situaciones
jurídicas protegidas con aptitud para generar, en caso de manifiesto y sustantivo
demérito, un derecho a resarcimiento por el accionar público lícito, delimitando, al
mismo tiempo, el núcleo central que debe preservarse intangible.
27
señalización preventiva 69 o por percances originados en razón de la presencia de
animales sueltos en las rutas 70.
69
C.S.J.N., causas: “Marta Noemí Lanati y Otros v. Dirección Nacional de Vialidad” —Fallos:
314:661—, sentencia del 2 de julio de 1991, en donde la Corte entendió que Vialidad Nacional había
omitido su deber de advertir a los conductores sobre una zanja profunda después de una lomada con la
señalización pertinente, y “Jorge Alberto Bullorini y Otro v. Provincia de Córdoba” —Fallos:
317:144—, sentencia del 1º de marzo de 1994; aquí el Tribunal sostuvo que el uso y goce de los
bienes del dominio público por parte de los particulares importaba para el Estado la obligación de
colocarlos en condiciones para su utilización sin riesgos, de ahí que la demandada debió aportar los
medios de seguridad destinados a prevenir a los usuarios sobre las peligrosas condiciones generadas
por una elevación pronunciada en la carpeta asfáltica de la ruta.
70
C.S.J.N., causas: “Mirtha Edith Ruiz y Otros v. Provincia de Buenos Aires” —Fallos: 312:2138—,
sentencia del 7 de noviembre de 1989; “Antonio Sarro y Otros v. Organización Coordinadora
Argentina (O.C.A.) y Otros” —Fallos: 313:1636—, sentencia del 27 de diciembre de 1990; “Salvador
Colavita y Otro v. Provincia de Buenos Aires y Otros” —Fallos: 323:318—, sentencia del 7 de marzo
de 2000; “Víctor Daniel Ferreyra y Otro v. V.I.C.O.V. S.A.” —Fallos: 329:646—, sentencia del 21 de
marzo de 2006; “Caja de Seguros S.A. v. Camino del Atlántico S.A.C.V.” —Fallos: 329:695—,
sentencia del 21 de marzo de 2006, e “Isabel del Carmen Pereyra de Bianchi v. Provincia de Buenos
Aires y Otros” —Fallos: 329:4944—, sentencia del 7 de noviembre de 2006. En las sentencias se
entendió que el ejercicio del poder de policía y seguridad, propio del Estado, resultaba insuficiente
para atribuirle responsabilidad por los accidentes provocados en rutas por la presencia de animales
sueltos —de los cuales no era propietario ni guardador—. También en las primeras causas se eximió
de responsabilidad a la empresa concesionaria de la ruta, ya que se limitó su cometido a la
remodelación, conservación y explotación del corredor vial, como al mantenimiento y señalización de
calzadas y banquinas. Posteriormente existen pronunciamientos en los cuales, en votos minoritarios,
en los mismos supuestos, se asignó responsabilidad al concesionario, doctrina que finalmente se
convirtió en mayoritaria al señalarse que en virtud de la relación contractual el concesionario no
asume sólo la obligación de dar el uso y goce de una cosa, sino de prestar un servicio entre cuyos
deberes colaterales se encuentra el de seguridad, de origen legal e integrado con la relación
contractual, que obliga al prestador a la adopción de medidas de prevención adecuadas a los concretos
riesgos existentes en las rutas concesionadas, en tanto resulten previsibles.
71
Fallos: 330:563.
28
derecho comparado. Por lo demás, sería irrazonable que el Estado sea obligado a que
ningún habitante sufra daños de ningún tipo, porque ello requeriría una previsión
extrema que sería no sólo insoportablemente costosa para la comunidad, sino que
haría que se lesionaran severamente las libertades de los mismos ciudadanos a
proteger. Como conclusión, no puede afirmarse, como lo pretende el actor, que exista
un deber de evitar todo daño, sino en la medida de una protección compatible con la
tutela de las libertades y la disposición de medios razonables”.
Desde el punto de vista doctrinal, el profesor Guillermo Andrés Muñoz
reflexionaba en los siguientes términos: “Cuando el Estado fija sus políticas, cuando
elabora la ley de presupuesto, elige llevar adelante ciertas actividades. Paralelamente,
omite otras. Al elegir, el Estado siempre incurre en omisiones. Si decide priorizar la
educación frente a la salud, puede incurrir en muchas omisiones en ese sector. Si
decide priorizar el pago de la deuda externa, puede incurrir en omisiones en ambos
sectores y también en otros. // Piensen ... que, si todos aquellos habitantes que se
consideran afectados por esa política pudieran accionar con éxito reclamando la
responsabilidad patrimonial del Estado, éste se convertiría en una especie de
asegurador universal. Todo parece indicar que ésta no es la idea, que éste no es el
sistema jurídico y económico que impera en nuestro país” 72.
72
MUÑOZ, Guillermo Andrés: “Responsabilidad del Estado por omisión”, en Responsabilidad del
Estado y del funcionario público, ob. cit., ps. 89 y ss., en particular p. 91.
73
CASSAGNE, Juan Carlos: “Las grandes líneas de la evolución de la responsabilidad patrimonial del
Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema”, en Responsabilidad del Estado y del funcionario
público, ob. cit., parágrafo 6: “La responsabilidad por omisión”, ps. 45 y ss., en particular p. 55.
29
expresa o implícita (art. 1074 del Código Civil) y no de un deber genérico o
difuso” 74.
74
CASSAGNE, Juan Carlos: “Las grandes líneas de la evolución de la responsabilidad patrimonial del
Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema”, ob. cit., parágrafo 6, p. 56.
75
CORTI, Horacio Guillermo: Derecho Constitucional Presupuestario, capítulo XVIII: “La lesión de
los derechos humanos. ¿Condicionalidad o subordinación?”, ps. 753 y ss., Lexis Nexis, Buenos Aires,
2007.
30
que terminen judicializando todas las decisiones políticas y desvirtúen, así, la regla
consagrada por el art. 32 de nuestra Carta Magna, a tenor de la cual, el pueblo sólo
gobierna por medio de sus representantes y autoridades creadas por el Estatuto
Supremo.
76
Anales de Legislación Argentina, tomo complemento 1889-1919, ps. 494 y ss. El art. 24 de la
referida ley contemplaba: Los propietarios de los animales, objetos y construcciones que el Poder
Ejecutivo hubiese mandado destruir en virtud de la autorización que esta ley le confiere, tendrán
derecho a exigir una indemnización en dinero igual al valor de los animales, objetos o
construcciones, en el momento en que la medida hubiese sido ejecutada. Si alguna parte del animal,
objeto o construcción, pudiera aprovecharse, el valor de esa parte será descontado. Si la enfermedad
de que estaba atacado el animal destruido fuese necesariamente mortal no habrá lugar a
indemnización.
77
Anales de Legislación Argentina, tomo complemento 1889-1919, ps. 694 y ss. El art. 15 de la ley
disponía: Los propietarios de bosques, sembrados o plantaciones cuya destrucción se ordene, tendrán
derecho a exigir una indemnización en dinero, la que será determinada tomando como base de
justipreciación, el estado en que se encontraban los bosques, sembrados o plantaciones cuya
destrucción se ha hecho, así como los beneficios pecuniarios que puedan obtenerse de las cosas
destruidas. // Empero, no habrá lugar a indemnización cuando se probase que las plagas por su
intensidad o por su naturaleza misma, debían producir la destrucción de aquéllos. // En ningún caso
tendrán derecho a ser indemnizados los propietarios que hubieran desobedecido las órdenes del
Ministerio de Agricultura para combatir la plaga.
78
Anales de Legislación Argentina, tomo LV-A, ps. 7 y ss. Si bien la responsabilidad estatal
consagrada en esta ley resulta atípica, y difícil de encuadrar en las clasificaciones intentadas, cabe
referir que por sus arts. 1º y 2º se estableció un beneficio extraordinario a la fecha de promulgación de
31
Lo más corriente, en cambio, es que la ley guarde silencio sobre las
consecuencias de un daño que ella misma provoca o pueda producir o, incluso, que
expresamente niegue todo derecho a indemnización, lo que abre el cauce a las
controversias doctrinales y jurisprudenciales sobre el punto.
Desde otro ángulo, puede sostenerse que si bien la ley constituye un acto
legítimo (por representar la máxima expresión de la legalidad), no por ello deja de
estar subordinada a la Constitución, derivándose de dicho plano jurídico superior la
obligación de reparar todo perjuicio cierto y especial que cause a los derechos de los
particulares.
la ley (28 de diciembre de 1994), respecto de las personas que se encontraran en situación de
desaparición forzada o quienes hubieran fallecido como consecuencia del accionar de las fuerzas
armadas, de seguridad o de cualquier grupo paramilitar, con anterioridad al 10 de diciembre de 1983.
Dicho beneficio sería percibido por medio de sus causahabientes y quedó fijado en el equivalente a la
remuneración mensual de los agentes nivel A del escalafón para el personal civil de la Administración
pública nacional.
79
Dentro del derecho francés, se destaca el pronunciamiento del Consejo de Estado en el caso
“Societé La Fleurette”, del año 1938. La base fáctica que originó la controversia estuvo dada por la
sanción de una ley que prohibió la fabricación de algunos productos derivados de la leche que
pudieran perjudicar la comercialización de productos competitivos. La afectada demandó el cobro de
una indemnización, la que le fue concedida por cuanto la actividad prohibida por la ley no tenía
carácter nocivo; el perjuicio sufrido era específico de la requirente; el legislador había considerado la
protección de otros intereses económicos y se trataba de una carga que no le incumbía asumir
normalmente a la administrada (v. CASSAGNE, Juan Carlos: Derecho Administrativo, ob. cit., 8ª
edición, tomo I, título tercero, capítulo II: “La responsabilidad extracontractual del Estado en el campo
del Derecho Administrativo”, parágrafo 2: “La responsabilidad extracontractual del Estado
proveniente de su actividad legítima”, punto C: “Algunos supuestos de responsabilidad
extracontractual del Estado por su actividad legítima”, subpunto d): “Por leyes y reglamentos”, ps.
499 y ss., en particular p. 500, nota al pié).
32
desalentándolos por la enorme cuantía de las sumas que deberían abonarse, y e)
ningún juez tiene facultades para sustituir al legislador acordando indemnizaciones
que la ley no autoriza, ya que los magistrados deben limitarse a fallar conforme a las
leyes 80.
33
de tal naturaleza para comprometer la salud pública con el uso que se hiciera de su
propiedad y, en particular, de la profesión o industria que en ella se practicara, en el
caso con el consiguiente volcado al Riachuelo de los desechos de las reses faenadas.
83
Fallos: 301:403.
84
Fallos: 305:1045.
34
En síntesis, de acuerdo a la jurisprudencia de nuestro Tribunal cimero, como
regla general, y salvo supuestos excepcionales, si el acto legislativo es regular
(constitucional), aunque su aplicación ocasione daños a los particulares no genera
responsabilidad para el Estado. Las excepciones vienen dadas cuando hay un
perjuicio especial y significativo al particular 85, cuando hay lesión manifiesta al
derecho de propiedad, especialmente tratándose de inmuebles 86, o cuando la lesión
proviene de una norma declarada inconstitucional.
85
C.S.J.N., causa: “S.R.L. Carlos Reisz y Cía. S.R.L. v. Nación Argentina”—Fallos: 248:79—,
sentencia del 14 de octubre de 1960. En este pronunciamiento se señaló que: “El perjuicio causado al
adjudicatario de una licitación para proveer avena al Ministerio de Ejército, en virtud del alza no
previsible del precio del cereal por decreto posterior a la fecha del cierre de la operación, reúne la
condición de especialidad necesaria para que sea resarcible, sin necesidad de recurrir a principios
legales que rigen otros contratos administrativos; y el demandante tiene derecho a ser indemnizado en
la medida que el perjuicio ha provenido de la ejecución del decreto mencionado”.
86
C.S.J.N., causa: “Francisco Piria v. Provincia de Buenos Aires” —Fallos: 185:105—, sentencia
del 8 de noviembre de 1939. Aquí se consignó: “En nuestro régimen constitucional toda obra pública
está supeditada, en su ejecución, a la observancia de las garantías individuales con que el Estatuto
Fundamental ha asegurado a cada uno de los habitantes de la República, argentinos o no, la
inviolabilidad de la propiedad y de su uso. Así lo dice de modo expreso el art. 17 de la Constitución
entendiendo, sin duda, sus redactores, que entre todas las soluciones ofrecidas por la experiencia será
esa la mejor, no sólo por justa sino porque, además, impedirá que la propiedad de sus habitantes quede
a merced de los gobiernos, en detrimento de la libertad y de la iniciativa individual, tan
insistentemente proclamados como indispensables para asegurar el progreso general y la paz social.
En la Constitución toda obra pública se halla, pues, subordinada a ese saludable principio, sin olvidar,
empero los llamados de la realidad, ya que el propio Estatuto en situaciones determinadas, permite
allanar aquella garantía mediante el procedimiento de la expropiación que sirve, así, para conciliar en
una justa medida el derecho a la propiedad individual con el interés público. Y éste será el único
recurso legal que la Carta Fundamental pone en manos de los gobiernos organizados por ella para
cumplir aquellos altos fines”. Como consecuencia de que la Provincia de Buenos Aires, al tender la
línea de la ribera del Río de la Plata en la localidad de Punta Lara, había invadido el inmueble del
actor —levantando y tendiendo alambrados, otorgando concesiones a terceros fuera de la jurisdicción
provincial y generando, de diverso modo, restricciones ilegítimas al dominio del particular— se la
condenó: a respetar la propiedad del accionante en toda su extensión; a abstenerse a todo ulterior
ejercicio de derechos reales sobre la misma fracción; a restablecer las cosas al estado en que se
encontraban con anterioridad a los hechos determinantes de la demanda, y a satisfacer los daños y
perjuicios que hubieran podido resultar.
87
REIRIZ, María Graciela: Responsabilidad del Estado, ob. cit., capítulo III, parágrafo 3: “Cuatro
enfoques jurisprudenciales”, subparágrafo IV: “Argentina”, punto b): “Excepciones al principio
general”, subpunto 3: “Cuando la lesión proviene de una norma declarada inconstitucional”, ps. 65 y
ss., en particular p. 71.
35
encuentren en situaciones análogas o equivalentes a las que motivaron el fallo; que
sus derechos al resarcimiento no se encuentren prescriptos, y que articulen las
reclamaciones administrativas y/o judiciales pertinentes.
88
En el diseño de este modelo tuvo una participación activa el jurista Hans KELSEN en su actuación
como asesor gubernamental de Austria en 1918. La iniciativa fue incorporada en ley especial de enero
de 1919, para posteriormente ser receptada en la Constitución sancionada en octubre de 1920.
Checoslovaquia adoptó un modelo de igual naturaleza en febrero de 1920; y España, durante la
Segunda República creó el Tribunal de Garantías Constitucionales (Constitución de 1931), que
funcionaría sólo un breve período entre 1933 y 1936. Después de la Segunda Guerra Mundial el
control de constitucionalidad a través de tribunales especiales fue recogido en Italia por la
Constitución de 1947, Alemania Occidental por la Constitución de Bonn de 1949, Portugal por la
Constitución de 1976, y España por la Constitución de 1978. La nota saliente de este modelo consiste
en confiar el control constitucional a un órgano especial que concentra el cometido, ubicado
regularmente fuera de la tríada clásica de poderes y sin relación de dependencia con el Poder Judicial.
El carácter concentrado de dicho control conlleva a que, de trabarse una contienda judicial cuya
decisión dependa de la validez constitucional de algún precepto involucrado en la litis, se remitan las
actuaciones al tribunal con jurisdicción especial para que decida tal compatibilidad, como artículo
previo a la resolución de la controversia concreta. Así entonces, la declaración de
inconstitucionalidad, por los efectos erga omnes de la sentencia que segrega la norma declarada en
pugna con la Constitución del ordenamiento jurídico, trasciende a las partes involucradas en la causa.
89
Ya que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el ejercicio de su jurisdicción constitucional y
legal es suprema, se convierte en la intérprete última del Estatuto Fundamental y de las normas
federales, generando una actitud de acatamiento de los jueces inferiores que normalmente conforman
sus decisiones a los fallos de aquélla, deber que se funda, principalmente, en la presunción de verdad
y justicia que a sus doctrinas deben dar la sabiduría e integridad de los magistrados que lo
componen, evitando recursos inútiles. El Tribunal cimero in re: “Cerámica San Lorenzo”
—Fallos: 307:1094—, sentencia del 4 de julio de 1985, dejó señalado que: “No obstante que la Corte
Suprema sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos, y su fallo no resulta obligatorio
para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a aquéllos. //
36
4.2. Reglamentos inconstitucionales o ilegales
Carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de
la Corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal,
en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su
consecuencia, especialmente en supuestos en los que dicha posición ha sido expresamente invocada”.
37
El primero, recaído in re: “S.R.L. Acuña Hnos. y Cía. v. Provincia de
Santiago del Estero” 90, sentencia del 17 de febrero de 1962, en donde se decidió que
sendos decretos de la mencionada provincia que prohibían la salida de ganado de
dicha jurisdicción —en uno con alcance general y en el otro de un porcentaje
retenido para consumo interno de la jurisdicción a precios discrecionalmente fijados
por el Poder Ejecutivo— importaban atentar contra el principio de libre circulación
territorial, el derecho de propiedad y las libertades de comercio e industria. Así,
acreditado, tanto que la actora había solicitado autorización para trasladar a Córdoba
los animales que había vendido, cuanto que la Provincia de Santiago del Estero había
dictado resolución adversa con fundamento en las apuntada regulación, se decidió
hacer lugar al reclamo de los daños y perjuicios que se habían generado a raíz de la
devolución, doblada, de la seña pagada por el comprador. Asimismo, también se
acogió el pedido de resarcimiento por la muerte del ganado retenido en la provincia y
que se perdiera como consecuencia del desborde de un río al no haber podido ser
trasladado a otro establecimiento, no inundado, que la actora poseía a tres leguas en
una provincia vecina.
90
Fallos: 252:39.
91
Fallos: 284:243.
92
Si bien en nuestro caso ceñimos la cuestión a la responsabilidad del Estado-juez, algunos autores
nacionales, como el profesor Juan Carlos CASSAGNE, se ocupan en este punto de la responsabilidad
derivada de la función jurisdiccional, abarcando también, dentro de dicho marco, la resultante de la
actuación de los tribunales administrativos (v. Derecho Administrativo, ob. cit., título tercero, capítulo
III: “Situaciones especiales que determinan la responsabilidad estatal”, parágrafo 1: “Responsabilidad
del Estado por actos jurisdiccionales. Su carácter excepcional”, ps. 509 y ss., en particular p. 509).
38
libertad, tal como ocurriera en el célebre caso del Capitán Alfredo Dreyfus 93, cuyo
proceso tramitó en Francia en 1894 y que, al ser considerado traidor a la Patria,
soportó pena de prisión en la Isla del Diablo, en la Guayana de aquel país, situación
que se revirtió gracias al tenaz alegato de su inocencia realizado ante la opinión
pública por el escritor Emilio Zola en: Yo acuso 94, lo que permitió, no sin
dificultades, su indulto y posterior reincorporación a las fuerzas armadas francesas
para ocupar en ellas un alta posición hasta su muerte.
93
El proceso de doce años conocido como el Affaire Dreyfus comenzó en 1894 cuando una empleada
de la embajada alemana en París encontró documentos militares franceses en un cesto. Los
investigadores del ejército concluyeron que el espía debía ser un oficial artillero y el joven capitán
Dreyfus se erigía como el perfecto sospechoso: un judío, además de alsaciano —Alsacia era una
región franco-germana y sus habitantes eran a menudo sospechosos de simpatizar con Alemania—.
Con la prensa y el gobierno reclamando su castigo, Dreyfus fue procesado y condenado a cadena
perpetua. Cuando uno de los acusadores originales de Dreyfus se suicidó (tras confesar que había
falsificado pruebas), el gobierno reabrió el caso. Increíblemente, Dreyfus fue hallado nuevamente
culpable. El gobierno lo indultó diez días después, pero él continuó luchando por su absolución.
Recién en 1906 el ejército lo rehabilitó y readmitió, promoviéndolo al rango de mayor.
94
YO ACUSO: Alegato en favor del capitán Alfred Dreyfus, efectuado por el escritor Emilio Zola, en
una carta abierta dirigida al presidente de Francia, M. Felix Faure, y publicada en la primera plana del
Diario L'Aurore de París, el 13 de enero de 1898.
95
Fallos: 329:1881.
39
firmes, en la medida en que el pronunciamiento sea posteriormente declarado
ilegítimo y dejado sin efecto —por las vías procesales excepcionalísimas,
principalmente previstas en materia penal, que permitan revisar las sentencias firmes
viciadas de un írrito error esencial— pues antes de ese momento, el carácter de
verdad legal que ostenta la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada impide, en
tanto se mantenga, suponer la existencia de vicio alguno.
Vista la cuestión a partir de esta división de las aguas trazada por el Alto
Tribunal, la mayoría de los precedentes que se registran se centran en irregularidades
cometidas en el curso del proceso, o sea en los denominados errores in procedendo.
96
Fallos: 307:821.
97
Fallos: 308:2494.
98
Fallos: 318:845.
40
que se hizo lugar al reclamo de daño moral derivado de la defectuosa prestación del
servicio de justicia al trabarse una interdicción de salida del país por declaración de
quiebra a un homónimo del fallido, lo que frustró el viaje del demandante.
Pasando a la órbita penal, distintas son las posturas que se han sostenido
respecto a la obligación de reparar como consecuencia de la prisión preventiva
efectivizada, cuando la sentencia final de la causa no se traduce en condena. Se ha
entendido al respecto que en tal ámbito la administración de justicia precisa, para su
buen desarrollo, que las personas, a veces, sean privadas transitoriamente de su
libertad —como un costo inevitable de una adecuada administración de justicia—,
sin que ello conduzca a reconocer, en todos los casos, un derecho resarcitorio
fundado en el sacrificio impuesto a dicho derecho personalísimo. De todos modos, el
deber jurídico que pesa sobre todos los ciudadano de tener que soportar la detención
ordenada por la administración de justicia, no puede llegar al extremo de aniquilar el
derecho a la reparación ulterior, sobre todo cuando aquella detención no tuvo
fundamento razonable alguno, se debió a un simple error o se extendió
irrazonablemente en el tiempo. Así en la causa:“Carlos Alberto Rosa v. Ministerio
de Justicia y Otro” 99, sentencia del 1º de noviembre de 1999, por mayoría, frente a
una dilatada detención y sucesivas denegatorias a los pedidos de libertad
provisional de un procesado no condenado, el Alto Tribunal entendió que se
configuraba un supuesto de deficiente prestación del servicio de justicia al prolongar
una medida de coerción personal sin que los magistrados hubieran demostrado la
necesidad imperiosa de su mantenimiento de conformidad con las normas legales
aplicables al caso, haciendo lugar al reclamo resarcitorio. A pesar de ello, nuestro
Máximo Tribunal, manteniendo una doctrina reiterada en un buen número de
pronunciamientos, ha sostenido, por mayoría, in re: “Roberto Horacio Andrada y
Otros v. Provincia de Buenos Aires y Otro” 100, sentencia del 5 de septiembre de
2006, que la indemnización por la privación de libertad durante el proceso no debe
ser reconocida automáticamente a consecuencia de la absolución, sino sólo cuando
el auto de prisión preventiva se revele como incuestionablemente infundado o
arbitrario, más no cuando elementos objetivos hayan llevado a los juzgadores al
convencimiento —relativo, dada la etapa del proceso en que aquél se dicta— de que
medió un delito y de que existe probabilidad cierta de que el imputado sea su autor.
99
Fallos: 322:2683.
100
Fallos: 329:3806.
101
SAID, José Luis: “... hará responsable al juez que la autorice. Consideraciones sobre la
responsabilidad del Estado por la prisión preventiva en todos los casos de absolución o
sobreseimiento”, en Jurisprudencia Argentina, sección: “Doctrina”, fascículo nº 14, 2008-IV, ejemplar
del 31 de diciembre de 2008, ps. 4 y ss. El título transcribe parcialmente el último enunciado del art.
18 de la Constitución nacional en tanto allí se predica: Las cárceles de la Nación serán sanas y
limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto
de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, “hará responsable al juez
que la autorice” (las comillas han sido añadidas al texto original a fin de precisar el giro del
dispositivo constitucional elegido para dar nombre al trabajo).
41
responsabilidad del Estado por la prisión preventiva a determinados supuestos, por
entender que, de tal forma, sólo se brinda reparación privilegiada a ciertos derechos
—como el de propiedad—, y no a otro quizás más trascendente —como la
libertad—, sin tener en vista que quien, finalmente, no resulta condenado era, siguió
siendo y será, presuntamente inocente. En consecuencia propone que se legisle sobre
la materia estableciendo criterios para la reparación que, cuanto menos, debería
contemplar: a) tiempo mínimo de detención que amerite la reparación; b) forma de
cómputo de cada día de privación de libertad, según la modalidad en que fue
afectada; c) correctivos, en más o en menos, fundados en razones de solidaridad de la
sociedad con el individuo, y a la inversa, d) procedimiento para hacer efectiva la
indemnización, e) carácter ejecutivo de la condena indemnizatoria, y f) posibilidad
de fraccionar el pago en cuotas periódicas o de cumplir la indemnización con entrega
de bienes inmuebles o elementos de trabajo 102.
102
SAID, José Luis: “... hará responsable al juez que la autorice. Consideraciones sobre la
responsabilidad del Estado por la prisión preventiva en todos los casos de absolución o
sobreseimiento”, ob. cit., p. 18.
103
Fallos: 317:1233.
104
Fallos: 319:2527.
42
de un procedimiento ritual expresamente previsto, ya que esta circunstancia no podía
resultar un obstáculo para que los tribunales tuvieran la facultad de comprobar, en un
proceso de conocimiento de amplio debate y prueba, los defectos de las sentencias
pasadas en autoridad de cosa juzgada que se impugnaran, presupuesto imprescindible
para abrir la posibilidad de responsabilizar al Estado por error judicial en la medida
en que el acto jurisdiccional generador del daño fuera declarado ilegítimo y dejado
sin efecto. Más allá del reconocimiento formulado por la Corte Suprema de Justicia
en este caso sobre la posibilidad procesal de intentar una acción como la perfilada,
los anales jurisprudenciales de la Argentina no registran —salvo en los supuestos
especiales contemplados legislativamente de modo explícito en materia penal—
pronunciamientos que exitosamente hayan transitado por dicha vía.
Como síntesis, en este punto, pensamos, sin que a ello obste nuestro actual
desempeño en la magistratura judicial, que el servicio de justicia no es ajeno a los
merecidos reproches que se le formulan por los perjuicios que provoca su irregular
desenvolvimiento —en el más de los casos por omisiones y demoras 105— resultantes
de la desatención de las obligaciones legales que le están impuestas a los integrantes
de tal poder del Estado, lo que da sustento a la sugerente pregunta que se formulara
hace cuatro décadas la profesora María Graciela Reiriz: “¿Quién custodia a los
custodios?” 106 —ello dicho en la medida en que los jueces deben ser los custodios
de la Constitución nacional y celosos guardianes de las libertades y derechos
individuales frente a los posibles excesos de los poderes políticos—, ya que éstos
también pueden causar daños injustos a los administrados. De todos modos, como lo
remarca el profesor Carlos Alfredo Botassi, la reticencia a aceptar en plenitud la
responsabilidad estatal por la mala praxis de los jueces, denota que la actuación de
tal poder sigue siendo, aún hoy, un bastión irredento 107, en el cual no han terminado
de echar raíz los principios que deben inspirar a todo Estado de Derecho.
105
C.S.J.N., causas: “Marcos Aníbal Rougés v. Provincia de Tucumán” —Fallos: 315:1940—,
sentencia del 8 de septiembre de 1992, y “Eduardo Emilio Sosa” —Fallos: 323:747—, sentencia del
11 de abril de 2000, donde se dejó expresado: “La dilación injustificada de la solución de los litigios
implica que los derechos puedan quedar indefinidamente sin su debida aplicación, con grave e
injustificado perjuicio de quien los invoca”; agregando que: “La garantía de la defensa en juicio
significa el derecho a obtener una decisión”.
106
REIRIZ, María Graciela: Responsabilidad del Estado, ob. cit., capítulo III, parágrafo IV: “¿Quién
custodia a los custodios?”, ps. 73 y ss.
107
BOTASSI, Carlos Alfredo: “Responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional”, en
Responsabilidad del Estado y del funcionario público, ob. cit., parágrafo VII: “Colofón”, ps. 95 y ss.,
en particular ps. 121 y 122.
43
terceros y, de otro, igual tipo de responsabilidad de los agentes públicos frente al
Estado.
Así, en nuestro país, con base en los arts. 1109 y 1112 del Código Civil, se
fundamentó la responsabilidad de los agentes públicos, en un momento en que, en
virtud de lo dispuesto por el art. 43 de dicho código de fondo, el Estado se
encontraba al margen de cualquier reclamo, pero ello, claro está, a condición de
poder acreditarse el elemento subjetivo en grado de culpa o negligencia en el obrar
de los funcionarios y la conexión de tal comportamiento con el daño producido a los
particulares. Ello ocurrió incluso antes de tener acogida la responsabilidad
extracontractual del Estado que, como se viera, se afirmó a partir del
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictado en la ya citada
causa: “S.A. Tomás Devoto y Compañía”, el 22 de septiembre de 1933.
108
REIRIZ, María Graciela: Responsabilidad del Estado, ob. cit., capítulo I, parágrafo I, punto d):
“Época de Indecisión”, ps. 10 y ss.
109
REIRIZ, María Graciela: Responsabilidad del Estado, ob. cit., capítulo I, parágrafo I, punto d), ps.
12 y 13.
44
Por tanto, en este aspecto, nada obsta, tal cual ocurre en las últimas décadas, a
que, quien articule un reclamo por responsabilidad estatal extracontractual abarque
en él a los funcionarios públicos individualizados en el obrar administrativo en
cuanto pueda formulárseles el reproche en razón de su conducta culposa y
determinante, en términos causales, del daño producido.
SECCIÓN SEGUNDA
Respuestas a las directivas del relator general
110
Anales de Legislación Argentina, tomo LII-D, ps. 4002 y ss.
111
CAVALLO, Claudio: “Responsabilidad de los funcionarios públicos” en Responsabilidad del
Estado, obra colectiva dirigida por Pedro ABERASTURY, parágrafo III: “Responsabilidad patrimonial
del funcionario público”, ps. 343 y ss., en particular, ps. 358 y ss., Lexis Nexis – Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 2007.
45
Provincia de Entre Ríos, sancionó, el 29 de septiembre de 1859, la ley nº 224 112, por
la cual se dispuso: Art. 1º.- La Confederación Argentina desde la instalación de su
Gobierno constitucional, no reconoce derecho a indemnización en favor de
nacionales o extranjeros, sino por perjuicios causados por empleados de las
autoridades legítimas del país.
46
entrañablemente vinculado a la idea de reparación, tiene raíz constitucional y la
reglamentación que hace a su respecto el Código Civil —en cuanto a las personas y a
las responsabilidades consecuentes— no la arraiga con carácter exclusivo y
excluyente en el derecho privado, sino que expresa un principio general que regula
cualquier disciplina jurídica...”. Es que, como lo señalara en otra oportunidad la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re: “Isacio Aquino v. Cargo Servicios
Industriales S.A.” 117, sentencia del 21 de septiembre de 2004, “... el art. 19 de la
Constitución nacional establece el principio general que prohíbe a los hombres
perjudicar los derechos de un tercero: alterum non laedere, que se encuentra
entrañablemente vinculado a la idea de reparación” 118.
Sentadas las premisas antecedentes, corresponde tener en cuenta que más allá
de que los principios jurídicos fundamentales de la Constitución se proyectan sobre
117
Fallos: 327:3753.
118
En el primer enunciado del art. 19 de la Constitución se dispone: Las acciones privadas de los
hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero,
están sólo reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados.
47
todos los sectores del ordenamiento, adquieren particular significado en el Derecho
Tributario, pues es sólo en dicho ámbito, como lo enseña el maestro Ramón Valdés
Costa, donde el Estado se hace presente en una triple dimensión: primero, al crear
unilateralmente la obligación patrimonial pública a través de los órganos depositarios
de la voluntad general, en consonancia con el principio de reserva de ley que preside
esta rama jurídica; segundo, al exhibirse como acreedor de la prestación debida, esto
es: el tributo, y tercero, al actuar como juez en los conflictos que se susciten con el
contribuyente 119.
119
VALDÉS COSTA, Ramón: Instituciones de Derecho Tributario, Prefacio, p. IX, Depalma, Buenos
Aires, 1992.
120
Boletín Oficial, ejemplar del 12 de marzo de 2008.
121
Sobre el efecto amortización, puede consultarse: JARACH, Dino: Finanzas Públicas y Derecho
Tributario, Parte V: “Impuestos en general”, capítulo 5: “Efectos económicos de los impuestos”,
parágrafo 5: “Amortización”, ps. 337 y ss., en particular p. 340, Editorial Cangallo, Buenos Aires,
1985.
48
parálisis que experimenta en este último período el mercado de campos, quizás,
porque los titulares de inmuebles rurales con disposición vendedora avizoran la
posibilidad de rectificaciones de la política tributaria sobre el sector, en un momento
en que se ha reducido sensiblemente la superficie cultivada de cereales y oleaginosas.
122
Fallos: 180:107.
123
En un sentido parcialmente diverso, pero también con una plataforma fáctica distinta, en otra
causa, se hizo lugar a la pretensión de una contratista de resistir el pago reclamado por el Estado de
una diferencia de precio pagado a un tercero que, finalmente, actuó como proveedor ante su
incumplimiento, derivado, según su alegación, de la desvalorización monetaria —caso fortuito o
fuerza mayor— que habría impedido la adquisición de los insumos necesarios en el exterior para
atender su obligación con el Ministerio de Relaciones Exteriores. La controversia fue fallada por las
instancias de mérito y la sentencia de la Cámara fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación. Así, correlativamente, se rechazó el pedido de lucro cesante como la devolución del depósito
efectuado por la contratista frustrada, mientras que las costas fueron impuestas por su orden (conf. in
re: “Fisco Nacional v. Arrupe, Lilia” —Fallos: 180:114, incorporada en nota al pie—, sentencia del
26 de noviembre de 1935).
124
Fallos: 182:146.
49
contribuyente sobre el cumplimiento de los gravámenes a su cargo, y por el cual al
cobrador fiscal designado en su marco se le reconocía como remuneración el 50%
de las multas que se hicieran efectivas y no de las multas que resultaren, el Alto
Tribunal entendió que el ejercicio por parte del Gobierno de poderes propios —como
el de amnistiar al infractor tributario— no podía, en principio, ser fuente de derecho
a indemnización para los particulares, aún cuando tal decisión trajera aparejados
perjuicios para éstos. Agregó, con cita del precedente “Establecimientos Americanos
Gratry S.A.”, ya citado, que en aquella ocasión se había hecho eco de la doctrina de
la Corte de los Estados Unidos a tenor de la cual la cláusula constitucional referente a
la propiedad, siempre se había considerado que aludía “al desapoderamiento directo,
y no al consiguiente perjuicio resultante del ejercicio de poderes legítimos...”;
agregando: “nunca se ha supuesto que tenga algún efecto sobre o para inhibir leyes
que indirectamente produzcan daño o pérdida a los particulares”, para finalizar
mencionando a título ejemplificativo de leyes con tal alcance: “... los supuestos de
modificación de impuestos aduaneros, o declaraciones de una guerra cuyas
consecuencias sobre el patrimonio de los individuos no son óbice para su legalidad
(conf. Willoughby, t. 2, p. 720)”. Consecuentemente, entendió que la ley que se
cuestionaba había importado el ejercicio de facultades propias del Poder Legislativo,
no pudiendo objetarse sobre la base de que su aplicación impidiera el ingreso de la
multa, la cual, a tenor del convenio, generaba, en un 50 % de su importe, la
retribución que habría percibido el actor.
125
C.S.J.N., causas: “Mauricio Kiess – Sucesión” —Fallos: 259:377—, sentencia del 21 de
septiembre de 1964, y “Ernesto N. de Milo v. Nación Argentina” —Fallos: 267:247—, sentencia del
3 de abril de 1967.
126
Fallos: 258:208.
50
obligaciones tributarias con la comuna, derivadas de los gravámenes existentes o de
los que pudieran establecerse en el futuro. Próximo a expirar el convenio —que se
había cumplido sin dificultades aparentes—, nuevas autoridades comunales
resolvieron tenerlo por inexistente por adolecer, en su concepto, de absoluta e
insanable nulidad, intimándose por el mismo acto a la “Cía. Frigorífica Swift” el
pago de diferencias entre lo ingresado en virtud del referido acuerdo y lo que
correspondía conforme a las ordenanzas municipales respectivas. Al resolver, el Alto
Tribunal concluyó en que la anulación de un convenio en materia impositiva, a
escaso término del vencimiento del plazo decenal de su vigencia y con base esencial
en la invocada inenajenabilidad absoluta del poder impositivo y de la igualdad
constitucional, no aparecía fundada, a lo que cabía añadir que la contribuyente ante
la falta de prohibición explícita en la legislación local sobre el punto, bien pudo
considerarse exonerada de los tributos requeridos con el pago antes practicado,
razón por la cual hizo aplicación de su doctrina sobre el efecto liberatorio del pago en
materia fiscal, ya desarrollada y hecha valer en anteriores precedentes 127.
127
C.S.J.N., causas: “Don Pedro Ordoqui. Su sucesión” —Fallos: 151:103—, sentencia del 27 de
abril de 1928, y “Doña Sara Doncel de Cook contra la Provincia de San Juan, sobre repetición de
pago” —Fallos: 155:290—, sentencia del 6 de septiembre de 1929. En la primera de las causas
referidas, si bien la Corte admitió que el atribuir efecto retroactivo a una cláusula de la ley de
Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes de la Provincia de Buenos Aires del año 1923, que
aumentaba el avalúo fiscal en un 40 %, no vulneraba garantías constitucionales, a manera de obiter
dicta, añadió que ni el legislador ni el juez podían en virtud de una ley nueva o de su interpretación
arrebatar o alterar un derecho patrimonialmente adquirido al amparo de la legislación anterior,
describiendo dentro de las hipótesis en que tal situación se verificaría, aquella en la cual el Estado,
mediante la intervención de sus funcionarios hubieran aceptado la liquidación presentada por el
deudor del impuesto o hubiese otorgado el correspondiente recibo de pago. En la segunda, el Tribunal
tuvo oportunidad de dar curso al reclamo de devolución del tributo, sobre la base de que el Poder
Ejecutivo provincial no se hallaba habilitado para percibir otros impuestos locales que los creados por
las leyes, ni a extender los existentes a distintos objetos que los expresamente previstos en aquéllas,
declarando que la convalidación de un decreto de naturaleza impositiva inconstitucional, por una ley
posterior, resultaba igualmente violatoria del art. 17 de la Constitución nacional, desde que el efecto
retroactivo de la ley encontraba un valladar insorteable en la situación definitivamente concluida con
el pago efectuado por el contribuyente al amparo de la legislación anterior, el que tenía pleno alcance
liberatorio.
128
Fallos: 283:360.
51
limitado a una industria que se consideraba de interés nacional, doctrina que, con
matices, se vio reflejada en otros pronunciamientos posteriores 129.
52
demás, no debe quedar duda de que si el Estado suprime o modifica beneficios
concedidos, en base a compromisos asumidos también por los contribuyentes, y antes
de su expiración, no sólo afecta a los destinatarios del régimen, sino que genera, con
alcance general, un menoscabo a la seguridad jurídica, desacreditando la confianza
legítima que en él puedan tener depositada sus habitantes y ciudadanos. Dejamos a
salvo, de todos modos, situaciones particulares en las que la autorización y
acogimiento a beneficios singulares no hubiera respetado las exigencias
constitucionales de razonabilidad y temporalidad, incumplidos los recaudos legales
específicos, o su concesión denunciara la existencia de irregularidades o vicios
graves en su tramitación u otorgamiento.
53
administrativos y/o judiciales pertinentes para obtener la restitución de lo pagado.
Para graficar de algún modo la conclusión precedente, brindaremos algunos
ejemplos.
132
Fallos: 182:411.
133
Fallos: 294:152.
134
Fallos: 318:1154.
135
La doctrina que descalifica constitucionalmente los tributos cuando ellos tienen efectos
confiscatorios alumbró en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al emitirse
pronunciamiento in re: “Doña Rosa Melo de Cané su testamentaria s. inconstitucionalidad de
impuesto a las sucesiones en la provincia de Buenos Aires” —Fallos: 115:111—, sentencia del 16 de
diciembre de 1911, en que se descalificó un tributo del 50 % sobre un legado a favor de la Iglesia
Católica Argentina. De ahí entonces, el Alto Tribunal entendió que un tributo estaba incurso en
confiscatoriedad cuando absorbía una parte sustancial del capital o renta, fijando en algunas de sus
decisiones como límite máximo el 33 %.
136
C.S.J.N., causa: “Pedro Ponziano Lanz y Jorajulia, y Otros” —Fallos: 220:1082—, sentencia del
3 de agosto de 1951. Allí la Corte dejó sentado que el juicio acerca del carácter confiscatorio de la
contribución territorial debía fundarse en la productividad posible del inmueble en cuestión al tiempo
del impuesto observado, incumbiendo a quien alegaba tal tacha producir la prueba concreta y objetiva
de la gravitación del tributo sobre el rendimiento de la propiedad que lo soportaba y la evidencia de tal
exceso fiscal.
137
Fallos: 200:128.
54
sobre la producción agrícola, debe establecerse computando el rendimiento normal
medio de una correcta explotación del fundo concretamente afectado; mientras que
en el expediente: “Rosa Jardón Perissé v. Provincia de Córdoba” 138, sentencia del
31 de octubre de 1947, dejó establecido que era menester la comprobación de una
explotación eficiente que importara el debido aprovechamiento de todas las
posibilidades al alcance del común de las gentes dedicadas a esta especie de
trabajo, lo que supone la incorporación de los capitales necesarios para tal fin; y,
por su parte, in re: “Raúl Giménez Fauvety y otros” 139, sentencia del 30 de octubre
de 1957, dejó establecido, en materia de inmuebles rurales arrendados que: “en la
organización social actual el propietario de la tierra fértil no atiende al real destino de
ella, haciéndola mero capital productivo de renta, para limitarse a disfrutar del precio
que obtiene por la cesión de su uso”, para ampliar el concepto indicando que: “no
obstante la libertad que el ordenamiento legal asegura de poder ceder los campos en
simple locación..., ello no resulta obstáculo para que, contemplando el problema
desde el punto de vista económico-social con que debe juzgarse la eficacia y la
legitimidad de una ley impositiva, se concluya que el precio del arrendamiento de
bienes rurales, no es índice de la explotación normal eficiente que el legislador esté
obligado a respetar cuando nos impone tributos, a fin de no exceder la medida en
que los derechos reconocidos por la Constitución nacional se encuentran protegidos”
(el énfasis en bastardillas no obra en el texto original).
138
Fallos: 209:200.
139
Fallos: 239:157.
140
Anales Legislación Argentina, tomo LI-B, ps. 1752 y ss.
141
Anales Legislación Argentina, tomo LII-B, ps. 1572 y ss.
55
estabilidad monetaria sin oscilaciones marcadas en el poder adquisitivo de la
moneda. Finalmente, a fines del año 2001 y durante el 2002, el país se vio sumido en
una situación de grave emergencia económica y social, con una fuerte devaluación
monetaria que se proyecto, incluso, en el índice de precios, tanto a nivel mayorista
como al consumidor cuyos porcentajes acumulados en ese último año ascendieron a
un 117,93 % y a un 40,9 %, respectivamente, conforme a las cifras oficiales
brindadas por el Instituto Nacional de Estadística y Censo. Lo cierto es que se
alteraron a partir de entonces y, en particular durante el año 2002, las condiciones en
que se desenvolvía nuestra economía, lo que generó en distintos planos, incluso el
tributario, una fuerte tensión entre el nominalismo y el sustancialismo sobre el valor
y el poder adquisitivo de la moneda como respecto a su fuerza cancelatoria, aspectos
que mucho tiempo antes habían sido abordados por el Alto Tribunal en la causa:
“Faglomad S.A.C.I. v. Nación Argentina” 142, sentencia del 28 de abril de 1981, en
donde se admitió el reajuste de los créditos impositivos de los contribuyentes contra
el Fisco, aún con anterioridad a la fecha establecida en la regulación positiva para
la indexación de créditos y deudas tributarias según la ley nº 21.281 143, por cuanto,
en el concepto de la Corte, en aquella oportunidad, dicha solución —la indexación
desde el nacimiento del crédito— estaba abonada por distintos fundamentos
recogidos en su doctrina para salvaguardar la justicia.
142
Fallos: 303:600.
143
Anales de Legislación Argentina, tomo XXXVI-B, ps. 1045 y ss.
144
Registro del Alto Tribunal, letra “C”, nº 866, libro XLII.
56
cuestión y salvó una omisión legislativa en un año de fuerte deterioro monetario,
sino que apunta a reflejar cómo algunas decisiones de la máxima instancia federal
pueden estar inspiradas en criterios inescrutables de alta política judicial, lo que
impide aprehender todos los alcances de una sentencia en función prospectiva
—en el caso inaplicando, por razones circunscriptas a la causa, la suspensión legal de
del mecanismo de ajuste impositivo por inflación y dándole vida por el año
2002 145—, para trasladar sus conclusiones a otros supuestos similares, en razón de
estar influida cada decisión, no sólo por los hechos probados en el expediente que se
resuelve sino, también, por el momento particular que se atraviesa al emitirse la
sentencia, en el que, seguramente, estuvieron presentes las repercusiones que
alcanzaría el fallo, al sincerar los distorsivos efectos inflacionarios que se han vivido,
más aún cuando la aspiración de todos —gobernantes y gobernados—, coincide en
que se reencauce el comportamiento de los precios y se recupere la estabilidad del
poder adquisitivo de la moneda.
145
La decisión de la Corte importa una curiosidad ya que al ajuste impositivo por inflación
suspendido, le da una suerte de ultractividad impropia pro tempore, resucitándolo limitadamente para
el ejercicio 2002.
146
Fallos: 323:1339.
147
El precepto constitucional establece: Art. 33. Las declaraciones, derechos y garantías que enumera
la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados;
pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.
57
Programas de Salud y Banco de Drogas Neoplásicas” 148, sentencia del 24 de
octubre de 2000, la Corte Suprema de Justicia dejó expresado que el Estado nacional
había asumido compromisos internacionales explícitos encaminados a promover y
facilitar las prestaciones de salud que requiriera la minoridad y que no podía
desligarse válidamente de esos deberes so pretexto de la inactividad de otras
entidades públicas o privadas que también debían concurrir a tales efectos, sobre
todo cuando ellas participaban de un mismo sistema sanitario, hallándose en juego el
interés superior del niño; fundamentos por los que confirmó la sentencia de la
anterior instancia que había condenado al Ministerio de Salud y Acción Social a
entregar las dosis necesarias del remedio prescripto.
Por la razón antes expuesta, nos referiremos a unos pocos fallos de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, algunos de los cuales registran alguna afinidad con
la responsabilidad del Estado, sin bien específicamente no han acogido reclamos
resarcitorios, pero, en definitiva, han condenado el obrar ilegítimo de la
administración fiscal.
Uno de los precedentes que en razón de la fecha en que fue dictado posee un
valor emblemático es el recaído en la causa: “Don Manuel Ocampo con la
Administración de Rentas del Rosario, sobre mercaderías embargadas” 149,
sentencia del 27 de junio de 1871, donde, a raíz de una interdicción trabada por la
Administración Fiscal sobre productos ingresados por un despachante, dejó
expuesto: “Que, si la Aduana ha dejado de ocurrir a los Tribunales ordinarios, por
medio del Procurador fiscal, y reteniendo la jurisdicción de que debía desprenderse,
por un tiempo mayor que el señalado en la Ordenanza, no puede, ni debe, prevalerse
del retardo causado por ella misma, en perjuicio de otras personas a quienes su
inacción y su reserva ha podido inducir en error; porque no es moral, ni justo, que
la administración que debe ser leal, franca y pública en sus actos, guarde en reserva
sus créditos vencidos, cuando al tiempo del vencimiento no hay en la Aduana
mercaderías que embargar, para caer por sorpresa sobre las que en adelante pudieran
ser consignadas al deudor, en la creencia que su silencio ha autorizado, de que aquél
está solvente en la administración fiscal.// Que la doctrina establecida en los
precedentes considerandos, no puede hacer incierta de manera alguna la persona de
los deudores a la Aduana, pues para la Aduana los deudores quedan siempre ciertos y
nominativamente conocidos en la persona de los introductores o exportadores, y en la
de sus fiadores, que son los que se han obligado para con ella; no importando esa
doctrina otra cosa que la declaración de que la deuda de unos no puede hacerse
efectiva sobre los bienes de otros, siempre que éstos justifiquen satisfactoriamente su
148
Fallos: 323:3229.
149
Fallos: 10:203.
58
propiedad, poniéndolos a cubierto de una presunción que sólo podría comprenderlos
por una interpretación extensiva, y que ellos destruyen por una prueba en
contrario...” (el énfasis en bastardilla no obra en el texto original).
59
que nadie debe enriquecerse con perjuicio de otro, o lesionar sin reparación el
derecho ajeno. Otra fue la dictada en los autos: “Agencia Marítima Rioplat S.A. v.
Capitán y/o Armador y/o Propietario del Buque Eleftherotria” 153, sentencia del 10
de diciembre de 1992, en el que se confirmó el pronunciamiento que condenó a la
Administración General de Aduanas a indemnizar los daños y perjuicios sufridos por
el valor FOB de mercadería descargada de un buque por haberse verificado un
presunto exceso de peso en relación con lo autorizado por la documentación
aduanera si, al no ser el decomiso una decisión impostergable, la Aduana debió
cerciorarse diligentemente acerca del verdadero peso embarcado sobre la base de un
procedimiento confiable, y después de ordenar la descarga de la teórica demasía,
haber asumido un control más directo sobre la mercadería que se iba a transportar al
puerto de destino, a fin de confirmar la irregularidad en la carga. Reiteró en dicha
oportunidad la doctrina conforme a la cual quien contrae la obligación de prestar un
servicio público lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el
que ha sido establecido y es responsable de los perjuicios causados por su
incumplimiento o ejecución irregular, a partir de la idea objetiva de falta de servicio
que encuentra fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 del
Código Civil.
153
Fallos: 315:2865.
154
Fallos: 318:1990. En esta causa penal se pretendía responsabilizar al Estado por los daños y
perjuicios causados al decretarse una prisión preventiva, en un proceso que finalmente concluyó con
una sentencia absolutoria.
60
peligro posible se caería en un peligro cierto, y sin duda alguna más grave, de una
permanente anarquía.
155
La cantidad consignada de municipios de provincia es la recogida al 20 de julio de 2009 en la
página web del Instituto Federal de Asuntos Municipales, dependiente de la Secretaría de Asuntos
Municipales del Ministerio del Interior: http://www.mininterior.gov.ar/municipales/. Incluye a los de
distinta categoría, esto es a los de Carta o de Ley Orgánica, como así también a las comunas,
comisiones vecinales, comisiones de fomento y comunas rurales (v. sobre el particular Esteban J.
URRESTI: “Reflexiones acerca de la posibilidad de codificar de manera uniforme el procedimiento
tributario en las municipalidades argentinas”, punto 2.3.: “Organización institucional de las
municipalidades”, subpuntos 2.3.1: “Sistema de ley orgánica”, 2.3.2: “Sistema de carta o convención”
y 2.3.3: “El régimen institucional de los municipios en las provincias argentinas”, en: Los
procedimientos tributarios provinciales, municipales y ante las Comisiones Arbitral y Federal de
Impuestos, obra colectiva coordinada por Gustavo J. NAVEIRA DE CASANOVA, ps. 307 y ss., en
particular ps. 313 y ss., Ad Hoc, Buenos Aires, 2003).
156
La disposición constitucional referida establece: Art. 121. Las provincias conservan todo el poder
no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por
pactos especiales al tiempo de su incorporación.
61
prescripciones que en tal ámbito se hayan dictado —como en general ocurre, entre
otras, en materia expropiatoria— o pudieran dictarse 157.
3.3. Asimetría en los intereses de los créditos tributarios del Fisco y de los
contribuyentes
62
ordenamientos locales— se advierte una marcada asimetría en materia de intereses
aplicables a las deudas en mora de los particulares en el pago de los tributos de los
que se devengan frente a reclamos y demandas de repetición articulados por los
contribuyentes.
que: El artículo anterior es también aplicable a las deudas del Fisco resultantes del cobro indebido
de tributos (conf. REFORMA TRIBUTARIA PARA AMÉRICA LATINA: Modelo de Código Tributario, 1ª
edición, ps. 48 y 49, Unión Panamericana, Secretaría General de la Organización de Estados
Americanos, Washington D.C., 1967). El paralelismo de tratamiento no es sino una consecuencia del
principio de igualdad de las partes en la relación jurídico-tributaria. En tal sentido, es importante
señalar que en las VII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, celebradas en Punta del Este,
Uruguay, en el año 1970, al tratarse el tema I: “Modelo de Código Tributario para América Latina”,
por unanimidad de los delegados presentes, se declaró: “B. Las soluciones contenidas en el Modelo
recogen la doctrina latinoamericana del derecho tributario elaborada a lo largo de las Jornadas de
nuestro Instituto y que pueden resumirse en una amplia consagración de los principios de legalidad,
tutela jurisdiccional e igualdad jurídica de los sujetos de la relación tributaria” (conf. INSTITUTO
LATINOAMERICANO DE DERECHO TRIBUTARIO: Estatutos - Resoluciones de las Jornadas, ps. 55 y ss.,
Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2004).
159
Anales de Legislación Argentina, tomo LXVI-C, p. 2514.
160
Fallos: 308:283.
161
Texto ordenado por decreto nº 821/98, Anales de Legislación Argentina, tomo LVIII-C, ps. 2969 y
ss., y sus modificaciones.
162
Fallos: 323:3412.
63
3.4. Prescripción de la acción de responsabilidad estatal y de la acción de
repetición de tributos
163
El texto antes de la reforma consignaba: Art. 4037. Prescríbese igualmente por un año, la
responsabilidad civil que se contrae por la injuria o calumnia, sean las injurias verbales o escritas,
como también la reparación civil por daños causados por animales o por delitos o cuasidelitos.
164
MARIENHOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, ob. cit., 6ª edición, tomo IV, título
décimo, capítulo VII: “De las contiendas sobre responsabilidad del Estado (Contencioso de la
responsabilidad)”, parágrafo 1691: “La prescripción de la acción por responsabilidad extracontractual
del Estado. El texto aplicable. Nación y provincias”, ps. 849 y ss. El calificado académico añade:
“Todo lo atinente a la responsabilidad extracontractual del Estado, cuando éste haya desarrollado o
ejercido su específica calidad de Estado, o sea cuando éste haya actuado en la esfera del derecho
público, constituye un poder no delegado por las provincias al Gobierno Federal, pues integra el
derecho administrativo, que es un derecho local, y a cuyo respecto las provincias conservan sus
poderes de legislación” (cfr. p. 852). De todos modos, en el ámbito de la prescripción tributaria
provincial y municipal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dejado de lado el federalismo de
la Constitución imponiendo el unitarismo del Código Civil, in re: “Filcrosa S.A.” —Fallos:
326:3899—, sentencia del 30 de septiembre de 2003, al acotar la prescripción de los poderes y
acciones de los fiscos locales para determinar tributos, accesorios y multas a cinco años —se trate de
contribuyentes inscriptos o no inscriptos—, sobre la base de lo dispuesto por el art. 4027, inc. 3º, del
apuntado Código de fondo, plexo de derecho privado.
64
3.5. Jurisdicción competente en las acciones por responsabilidad del Estado
165
Allí se dispone: Art. 24. La Corte Suprema de Justicia conocerá: 1°) Originaria y exclusivamente,
en todos los asuntos que versen entre dos o más provincias y los civiles entre una (1) provincia y
algún vecino o vecinos de otra o ciudadanos o súbditos extranjeros...
65
través de la constitución de tribunales colegiados en una única instancia y, en otros,
mediante la organización de dos instancias de mérito con igual competencia.
66
LISTADO DE FALLOS DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
EXPRESAMENTE CITADOS EN EL TRABAJO
Fecha Autos Fallos
67
16/12/1911 “Doña Rosa Melo de Cané su testamentaria s.
inconstitucionalidad de impuesto a las sucesiones en la
provincia de Buenos Aires” 115:111
05/09/1914 “Don Samuel de Madrid con el Gobierno de la Nación
sobre daños y perjuicios” 119:414
31/08/1916 “Don Luis A. Sáenz Peña, contra el Gobierno nacional,
sobre daños y perjuicios” 124:22
28/12/1918 “Banco de Londres y Brasil contra el Fisco Nacional,
por cobro de pesos” 129:5
06/11/1925 “Don Carlos Delcasse y otros contra el Gobierno de la
Nación y la Sociedad Puerto del Rosario, sobre
indemnización de daños y perjuicios” 145:89
27/04/1928 “Don Pedro Ordoqui. Su sucesión” 151:103
24/09/1928 “Don Manuel Manrique y otros contra la Provincia de
Buenos Aires, sobre devolución de dinero (Impuesto a la
herencia)” 152:268
06/09/1929 “Doña Sara Doncel de Cook contra la Provincia de San
Juan, sobre repetición de pago” 155:290
28/11/1932 “Sociedad Anónima Luis Magnasco y Compañía contra
la Provincia de Buenos Aires, sobre devolución de sumas
pagadas por contribución territorial” 167:5
22/09/1933 “Sociedad Anónima Tomás Devoto y Compañía contra el
Gobierno nacional, por daños y perjuicios” 169:111
18/03/1938 “Establecimientos Americanos Gratry S.A. v. la Nación
s. devolución de derechos” 180:107
26/11/1935 “Fisco Nacional v. Arrupe, Lilia” 180:114 **
03/10/1938 “Ferrocarril Oeste de Buenos Aires v. Provincia de
Buenos Aires s. indemnización de daños y perjuicios” 182:5
21/10/1938 “Spurr, Carlos v. La Nación s. cobro de pesos” 182:146
07/12/1938 “‘La Martona’ S. A. v. Provincia de Buenos Aires sobre
repetición de una suma de dinero” 182:411
05/06/1939 “Carlos A. Álzaga Solé y Otros v. Provincia de Buenos
Aires” 184:30
**
Incorporada en nota al pie de otro pronunciamiento en la Colección de Fallos, razón por la cual no
existe correspondencia entre la fecha de la sentencia y el tomo en el que se la ubica.
68
08/11/1939 “Francisco Piria v. Provincia de Buenos Aires” 185:105
26/02/1943 “Juan Laplacette —su sucesión— y Otros v. Provincia de
Buenos Aires” 195:66
23/10/1943 “Felicitas Guerrero de Mihanovich v. Provincia de
Córdoba” 200:128
31/10/1947 “Rosa Jardón Perissé v. Provincia de Córdoba” 209:200
30/11/1950 “Rosa Campomar de Echavarría v. Dirección General
del Impuesto a los Réditos” 218:596
07/12/1950 “Lamport y Holt Ltd. v. Provincia de Santa Fe” 218:694
03/08/1951 “Pedro Ponziano Lanz y Jorajulia, y Otros” 220:1082
31/07/1952 “Domingo L. Bombal v. Dirección General Impositiva” 223:233
30/10/1957 “Raúl Giménez Fauvety y otros” 239:157
07/09/1960 “Manuela Aurora Eugenia Mercedes Añón de Muhlmann
y Otra v. Nación Argentina” 247:607
14/10/1960 “S.R.L. Carlos Reisz y Cía. S.R.L. v. Nación Argentina” 248:79
17/02/1962 “S.R.L. Acuña Hnos. y Cía. v. Provincia de Santiago del
Estero” 252:39
22/04/1964 “S.A. Compañía Frigorífica Swift de La Plata v.
Comisión de Fomento de Villa Gobernador Gálvez” 258:208
21/09/1964 “Mauricio Kiess – Sucesión” 259:377
03/04/1967 “Ernesto N. de Milo v. Nación Argentina” 267:247
15/09/1972 “S.A. Ford Motor Argentina v. Dirección Nacional de
Aduanas” 283:360
22/11/1972 “S.A.C.I.F. y A. Azucarera Buenos Aires v. Nación
Argentina” 284:243
26/02/1976 “Alberto Francisco Jaime Ventura y Otra v. Banco
Central de la República Argentina” 294:152
23/12/1976 “S.A. Metalmecánica, C.I. v. Nación Argentina” 296:672
15/05/1979 “Mario Elbio Cantón v. Gobierno nacional” 301:403
28/04/1981 “Faglomad S.A.C.I. v. Nación Argentina” 303:600
09/08/1983 “Juan León Winkler v. Nación Argentina” 305:1045
69
31/05/1984 “Transportes Vidal S.A. v. Provincia de Mendoza” 306:516
18/12/1984 “Jorge Fernando Vadell v. Provincia de Buenos Aires” 306:2030
04/06/1985 “Hotelera Río de la Plata S.A.C.I. v. Provincia de
Buenos Aires” 307:821
25/06/1985 “Fiat Concord S.A.I.C. v. Administración Nacional de
Aduanas” 307:993
04/07/1985 “Cerámica San Lorenzo” 307:1094
18/03/1986 “Orazio Arcana” 308:283
15/11/1986 “Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado v. Provincia
de Buenos Aires” 308:2153
16/12/1986 “Luisa María Etcheverry y Otros v. Provincia de Buenos
Aires, Nación Argentina y Otros” 308:2494
14/05/1987 “Motor Once S.A.C.I. v. Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires” 310:943
09/05/1989 “Motor Once S.A.C. e I. v. Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires” 312:649
09/05/1989 “Motor Once S.A.C. e I. v. Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires” 312:659
07/11/1989 “Mirtha Edith Ruiz y Otros v. Provincia de Buenos
Aires” 312:2138
23/11/1989 “Juncalan Forestal Agropecuaria S. A. v. Provincia de
Buenos Aires” 312:2266
27/12/1990 “Antonio Sarro y Otros v. Organización Coordinadora
Argentina (O.C.A.) y Otros” 313:1636
02/07/1991 “Marta Noemí Lanati y Otros v. Dirección Nacional de
Vialidad” 314:661
19/05/1992 “Columbia S.A. de Ahorro y Préstamo para la Vivienda
v. Banco Central de la República Argentina” 315:1026
08/09/1992 “Marcos Aníbal Rougés v. Provincia de Tucumán” 315:1940
01/12/1992 “José Daniel Pose v. Provincia del Chubut” 315:2834
10/12/1992 “Agencia Marítima Rioplat S.A. v. Capitán y/o Armador
y/o Propietario del Buque Eleftherotria” 315:2865
70
30/03/1993 “Buenos Aires Eximport S.A. v. Nación Argentina
(Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas) y Otros” 316:397
16/06/1993 “Iván Robledo Prada v. Provincia de Buenos Aires” 316:1465
01/03/1994 “Jorge Alberto Bullorini y Otro v. Provincia de
Córdoba” 317:144
01/03/1994 “Nación Argentina (Fuerza Aérea Argentina) v.
Provincia de Río Negro” 317:146
28/07/1994 “Julio Alberto Fernández Badie v. Provincia de Buenos
Aires” 317:816
13/10/1994 “Román S.A.C. v. Nación Argentina (Ministerio de
Educación y Justicia)” 317:1233
29/11/1994 “Yacimientos Petrolíferos Fiscales c. Municipalidad de Reg. C.S.J.N.,
Banda del Río Salí” letra Y, nº 35,
libro XXII
71
11/04/2000 “Eduardo Emilio Sosa” 323:747
01/06/2000 “Asociación Benghalensis y Otros v. M° de Salud y
Acción Social – Estado Nacional” 323:1339
24/10/2000 “Ana Carina Campodónico de Beviacqua, v. Ministerio
de Salud y Acción Social – Secretaría de Programas de
Salud y Banco de Drogas Neoplásicas” 323:3229
09/11/2000 “Neumáticos Goodyear S.A. (TF 8659-A) v.
Administración Nacional de Aduanas” 323:3412
20/03/2003 “Jorge Héctor Lema v. Provincia de Buenos Aires y
Otros” 326:820
30/09/2003 “Filcrosa S.A.” 326:3899
21/09/2004 “Isacio Aquino v. Cargo Servicios Industriales S.A.” 327:3753
16/11/2004 “Vía Bariloche S.R.L. v. Provincia de Misiones” 327:5147
21/03/2006 “Víctor Daniel Ferreyra y Otro v. V.I.C.O.V. S.A.” 329:646
21/03/2006 “Caja de Seguros S.A. v. Camino del Atlántico S.A.C.V.” 329:695
23/05/2006 “Mario Nicolás Tortorelli v. Provincia de Buenos Aires y
Otros” 329:1881
05/09/2006 “Roberto Horacio Andrada y Otros v. Provincia de
Buenos Aires y Otro” 329:3806
26/09/2006 “Friar S.A. v. Ministerio de Economía, Obras y Servicios
Públicos – Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca
y S.E.N.A.S.A” 329:3966
07/11/2006 “Isabel del Carmen Pereyra de Bianchi v. Provincia de
Buenos Aires y Otros” 329:4944
06/03/2007 “Hugo Arnaldo Mosca v. Provincia de Buenos Aires
(Policía Bonaerense) y Otros” 330:563
03/07/2009 “Candy S.A. c/ Afip y Otro s/ acción de amparo” Reg. C.S.J.N.,
letra C, nº 866,
libro XLII
72
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