Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Dreptul Mediulu4i
Dreptul Mediulu4i
Noţiunea de mediu, noţiune cameleon, cum este caracterizată de Michel Prieur 1, cunoaşte
nenumărate valenţe şi este folosită cu înţelesuri mai mult sau mai puţin diferite în numeroasele
medii ale societăţii umane.
Oamenii de ştiinţă, economiştii, juriştii, politicienii, slujitorii artelor, sensibilizaţi de
importanţa covârşitoare a imperativului de protecţie a mediului şi a resurselor naturale, reliefează
anumite aspecte ale mediului, care, de fapt, este unic.
Termenul de mediu rămâne, totuşi, o noţiune generală, dificil de sintetizat într-o definiţie
care să satisfacă pe toată lumea.
Există, însă, în mod obişnuit, două sensuri diferite pe care le îmbracă expresia “mediul”.
O primă accepţiune, izvorâtă din ştiinţele naturii şi aplicată societăţii umane, deci o abordare
ecologică (ansamblul de elemente şi echilibre de facto care condiţionează viaţa unui grup
biologic); cealaltă accepţiune, care este datorată limbajului arhitecţilor şi urbaniştilor şi care se
referă la zona de contact între spaţiul construit şi mediul natural (deci între spaţiul artificial şi cel
natural).
Aceste două accepţiuni ale noţiunii de mediu nu lasă, desigur, indiferentă calificarea sa
din punct de vedere juridic. Aşadar, până în prezent nu putem afirma că mediul se bucură de o
calificare juridică sau de un statut juridic unanim acceptat.
Creaţie a doctrinei, a jurisprudenţei şi a reglementărilor juridice convenţionale sau legale,
noţiunea de mediu cunoaşte o relativă varietate şi înregistrează, totodată, o evoluţie.
Astfel, pentru Comunităţile europene mediul reprezintă ansamblul elementelor care, în
complexitatea relaţiilor lor, constituie cadrul, ambianţa şi condiţiile vieţii oamenilor, astfel cum
există sau cum sunt percepute2.
Subliniind caracterul dinamic al dispoziţiilor legislative (dreptul pozitiv), trebuie să punem
în evidenţă atât rolul doctrinei în fundamentarea noţiunii, cât şi rolul creator al jurisprudenţei,
care au contribuit la definirea mediului.
În dreptul italian, prima definiţie a mediului, dată în mod formal de Legea nr.349/1986, a
provocat o amplă dezbatere în doctrina juridică. Pentru a interpreta cât mai exact conţinutul
noţiunii de mediu, Curtea Constituţională (Decizia nr.210 din 28 mai 1987) a declarat că există o
tendinţă a legiuitorului de a parveni la o concepţie unitară care cuprinde toate resursele naturale
1
.Michel Prieur, Droit de l’Environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.1
2
.M. Prieur, op. cit., pag.2.
2
Această definiţie, care se impune cu forţă juridică părţilor semnatare ale Convenţiei este,
în opinia noastră6, rezultatul dezbaterilor dintre filosofi, economişti, ecologişti şi jurişti, fiind una
dintre cele mai elaborate şi complete. Alte texte juridice nu şi-au asumat, după câte cunoaştem,
un asemenea demers.
Legea-cadru pentru protecţia mediului7, în anexa 1 ce facea, după cum se preciza în
articolul 2, parte integrantă din legea respectivă, pare a fi “lămurit înţelesul unor termeni în
sensul legii”. Vom trece peste contradicţia dintre formularea art.2 care preciza că sunt formulate
unele definiţii cuprinse în anexa 1 şi titlul anexei care menţiona că era vorba de “înţelesul
termenilor în sensul legii”. Credem că a fost vorba numai de o inadvertenţă redacţională.
Oricum, noţiunea de “mediu” din anexa legii este considerată a cuprinde “ansamblul de
condiţii şi elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul şi subsolul, toate straturile atmosferice,
toate materiile organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune
cuprinzând elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale”.
Această definire sau “lămurire” a termenului de mediu, ce pare a fi fost terorizată de ideea
de a nu omite ceva care să facă, totuşi, parte din mediu, nu a constituit rezultatul unui efort prea
mare de sinteză şi sistematizare.
Credem, însă, că prin modificarea Legii nr. 137/1995 prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 91/2002, aprobată prin Legea nr. 294/20038 aceasta defineşte, acum, în mod
explicit “mediul ca fiind ansamblul de condiţii şi elemente naturale ale Terrei, aerul, apa, solul,
subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile
organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune cuprinzând
elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile
care pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”.
Faţă de textul definiţiei, credem că am putea să observăm că nu este exprimat în mod
direct faptul că din mediu face parte şi omul cu bunurile sale. Socotim, însă, că acest lucru
rezultă neîndoios din mai multe elemente ale definiţiei, cum sunt: “toate (…)fiinţele vii” şi
“valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care pot influenţa bunăstarea şi
sănătatea omului”.
Ni se pare, de asemenea, demn de remarcat faptul că “aspectele caracteristice ale
peisajului” au fost incluse în noţiunea de mediu, desigur, ca o consecinţă a armonizării legislaţiei
noastre cu legislaţia Uniunii Europene9.
6
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite civile pour les activites dangereuses dans le cadre du Conseil de l’Europe, Revue
internationale de droit compare, 1994, Paris, pag.49.
7
. Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995, până la modificarea sa prin OUG nr 91/2002, aprobată prin Legea nr
294/2003
8
O.U.G. nr. 91/2002 privind modificarea şi completarea Legii protecţiei mediului nr. 137/1995 în M.Of. P.I nr.465 din 26
iunie 2002 şi respectiv Legea nr. 294/2003 privind aprobarea O.U.G. nr. 91/2002, în M.Of. P.I nr. 505 din 14 iunie 2003.
9
A se vedea în acest sens Legea nr.451/2000 pentru ratificarea Convenţiei Europene a peisajului adoptată la Florenţa la 20
octombrie 2000, M.Of. P.I nr. 536/23.07.2002.
4
De altfel, şi alte texte juridice, cum ar fi, de pildă, în dreptul comunitar, directiva 10 privind
studiile de impact prevăd, într-o manieră detaliată, că mediul cuprinde “omul, fauna şi flora,
solul, apa, aerul, climatul şi peisajul, interacţiunea între aceşti diferiţi factori cât şi bunurile
materiale şi patrimoniul cultural”.
Programul de acţiune (Acţiunea 21)11, la rândul său, dă o definiţie a mediului înconjurător
ce pare mai sintetică şi mai precisă, fără a fi excesiv “bioenergizantă”, menţionând că mediul
“este constituit din toate resursele care condiţionează cadrul de viaţă: apa, aerul, spaţiul (sol şi
peisaj), climatul, materiile prime, mediul construit, patrimoniul natural şi cultural.”
10
Directiva Uniunii Europene 85/337, amendată prin Directiva Uniunii Europene 97/11.
.Programul de Acţiune pentru secolul XXI, adoptat de Conferinţa Mondială ONU pentru Mediu şi Dezvoltare, Rio de
11
Janeiro, 1992.
5
După raportul Comisiei Brundtland (1987), veritabil bilanţ universal al politicilor privind
mediul înconjurător, a apărut o evidentă necesitatea de a combina dezvoltarea cu protecţia
mediului, premisă a conceptului de dezvoltare durabilă şi a noului principiu al “dezvoltării
durabile”. Acest principiu a fost proclamat şi în cadrul “Declaraţiei de la Rio” (pct.3), declaraţie
semnată de majoritatea statelor lumii, printre care şi România, în cadrul Conferinţei ONU pentru
protecţia mediului şi dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraţiei privind
mediul şi dezvoltarea, “dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel încât să satisfacă echitabil
nevoile privind dezvoltarea şi mediul înconjurător ale generaţiilor prezente şi viitoare”.
Analizând relaţia (ecuaţia) dezvoltare - mediu, André Beauchamp afirmă existenţa unei
duble crize: a mediului şi a dezvoltării, precum şi dificultăţile reconcilierii acestor două realităţi.
Mai mulţi observatori evocă necesitatea, în această situaţie, a unui recurs la etică. Termenul etică,
în acest caz, pare a acoperi o gamă complexă de semnificaţii, de la deontologia profesională până
la imperativul kantian, incluzând consideraţii de ordin strategic.
Dacă dăm termenului “etică” un sens îndeajuns de apropiat sensului curent al moralei - ca
o regulă de conduită impusă de om sie însuşi cu scopul de a atinge un obiectiv superior -, în acest
sens, etica ar putea corespunde manierei specific umane de a-şi asuma existenţa biologică.
Maniera specific umană de a defini conduitele trece prin discursul etic. Forţa eticii rezidă în
maleabilitatea şi adaptabilitatea sa la o pluralitate de situaţii.
Punând problema reîntoarcerii la etică în relaţia sa cu dezvoltarea şi cu mediul, ajungem la
recunoaşterea unei duble crize a mediului şi a dezvoltării; spre a găsi o soluţie pentru ieşirea din
criză, este necesară, deci, o nouă etică.
Comisia Brundtland propune, prin termenul de dezvoltare durabilă, o formă de
reconciliere, dezvoltarea durabilă presupunând satisfacerea nevoilor (principiul economic),
respectul echilibrelor ecologice (principiul ecologic) şi luarea în consideraţie a echităţii inter şi
intra-generaţii (principiul solidarităţii).
Lacunar s-ar putea vorbi de: etica naturii, o etică a cunoaşterii, etica echităţii şi etica
democraţiei.
6
Dreptul mediului şi dreptul dezvoltării trebuie să-şi perfecţioneze conţinutul, dar mai ales,
trebuie perfecţionate mecanismele instituţionale de punere în aplicare a procedurilor
administrative şi judiciare, larg deschise particularilor, asociaţiilor, marelui public.
Inventare critice ale normelor legale existente trebuie organizate cu scopul de a furniza
guvernului (executivului) şi legislativului informaţii şi propuneri combinând informaţia juridică
specializată şi opiniile experţilor.
Programe naţionale de control şi de evaluare a respectării sau a violării normelor legale,
care să permită evaluarea periodică a eficienţei instrumentelor şi instituţiilor juridice, vor trebui,
tot asemenea elaborate.
Ţinând cont de dezvoltarea dreptului internaţional, se consolidează obligaţia statului de a
pune în aplicare pe plan naţional acordurile internaţionale privind mediul şi dezvoltarea, în
vederea respectării angajamentelor internaţionale asumate. Aceasta cu atât mai mult cu cât
principiile fundamentale ale dreptului mediului izvorăsc atât din surse internaţionale, cât şi din
cele naţionale.
12
A se vedea în acest sens şi Convenţia de la Aarhus din 25.06.1999 publicată în M. Of. P.I 224 din 22.05.2000 privind
accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, ratificată prin
Legea 86/2000, precum şi H.G. 1115/2002 privind accesul liber la informaţia de mediu, publicată în M.Of. 331/15 ianuarie
2003
7
Astfel, ceea ce Kant denumea dreptul cosmopolit este în curs de a se generaliza graţie
conştientizării şi a unei solidarităţi mondiale a popoarelor planetei - care se manifestă în tratate,
recomandări, declaraţii, constituţii, legi naţionale, toate împreună formând un drept al mediului şi
al dezvoltării comun întregii umanităţi, preocupate de a prezerva resursele naturale pentru
generaţiile viitoare şi de a se dezvolta în armonie cu natura.
După Rio '92 s-ar putea enunţa 7 principii fundamentale ale armonizării protecţiei
mediului şi dezvoltării durabile:
- Principiul 1 al Declaraţiei de la Rio reia sub altă formulare dreptul omului la
mediu proclamat la Stockholm (16 iunie 1972): “Omul este în centrul preocupărilor
privitoare la dezvoltarea durabilă, având dreptul la o viaţă sănătoasă şi productivă, în
armonie cu natura”.
- necesitatea asocierii, la politicile viitoare, a noi factori ai dezvoltării durabile: grupuri sociale,
femei, tineri, colectivităţi locale etc. (Principiile 20, 22 ale Declaraţiei de la Rio);
- Principiul prevenirii a fost unul din primele principii declarate încă din anii
'70 - Evitarea oricăror atingeri şi prejudicii aduse mediului, avându-se în vedere caracterul
ireversibil al acestora (Convenţia ESPOO 1991, art.14; Convenţia privind biodiversitatea,
principiile 11, 17 - Declaraţia de la Rio).
14
Legea 137/1995 privind protecţia mediului modificată prin Legea 159/1999 şi republicată, modificată şi completată prin
OUG 91/2002 aprobată prin Legea 294/27 iunie 2003
15
HG nr.732/2003, publicată în M. Of. nr.500/2003
16
a se vedea Legea 158/1999 publicată în M. Of. nr.513/1999
10
Câmpul de aplicare are în vedere, după cum am mai văzut, desigur, mediul şi protecţia
lui, noţiunea de mediu este, în principal, expresia interacţiunilor şi a relaţiilor fiinţei umane, pe
de o parte cu semenii săi şi, pe de altă parte, între toate formele de viaţă şi mediul care este
suportul vieţii. Natura relaţiilor are un caracter orizontal. Astfel, dreptul mediului se regăseşte
sub acest aspect în toate ramurile de drept clasic, atât în dreptul privat cât şi în dreptul public,
precum şi în dreptul internaţional.
Conceptul de dezvoltare durabilă cunoaşte,astfel după cum am văzut, la rândul său, o
multitudine de definiţii date de economişti, jurişti, sociologi etc. În esenţă, putem să desprindem
o definiţie lato sensu care se axează pe o coordonată funcţională, mai ales din punctul de vedere
al economiştilor,17 a parteneriatului dintre economie şi mediul înconjurător.
În România, legea-cadru şi numeroase alte acte normative după cum am probat în cele ce
precedă, fac referire la dezvoltarea durabilă ca tentă a politicilor şi strategiilor de dezvoltare şi de
protecţie a mediului pe termen scurt, mediu şi lung.
17
A se vedea Gh. Zaman, "Concept, strategii, metode", în Opinia Naţională nr.253, pag 609, 1999.
11
Dezvoltarea durabilă presupune, în opinia lui Gh. Zaman, existenţa unei compatibilităţi şi
a unui echilibru dinamic între resurse şi consumul acestora, între sistemul ecologic, tehnologic
şi economic, între rata de utilizare şi rata naturală de regenerare a resurselor, între cantitatea de
poluanţi şi nivelul capacităţii de suportabilitate (asimilare) a mediului.
Astfel, criteriul potrivit căruia un standard mai ridicat de viaţă poate fi asigurat pe seama
reducerii stocului de resurse naturale trebuie coroborat şi cu noţiunea de creştere demografică
optimă şi cu eficienţa utilizării resurselor. Aceasta presupune şi introducerea unor elemente de
negociere, de compromis între nivelul stocului de resurse şi calitatea vieţii.
Desigur, pentru realizarea principiilor şi elementelor strategice ce stau la baza dezvoltării
durabile este necesar un cadru juridic adecvat şi flexibil precum şi înlăturarea obstacolelor
instituţionale care ar putea să frâneze sau chiar să împiedice punerea lor în aplicare.
Dreptul mediului penetrează, deci, în toate sectoarele, integrând protecţia mediului în
toate compartimentele vieţii economice şi sociale. Putem pune astfel în evidenţă caracterul său
de interactivitate.
Faptul că normele dreptului mediului reglementează relaţiile sociale de protecţie şi
conservare ale acestuia în toate sectoarele, cum ar fi, de pildă, elementele mediului (apa, aerul,
solurile)şi ecosistemele respective (acvatice, aeriene, terestre), precum şi acţiunile antropice
transversale (care se manifestă în toate sectoarele), putem să punem în evidenţă caracterul
globalizant al acestui drept.
Obiectul acestei ramuri de drept poate fi determinat de finalitatea sa. Pornind iniţial de la
ideea unui drept pentru mediu, urmat de aceea a unui drept care să ocrotească fiinţa umană de un
mediu deteriorat (poluat), se ajunge, în final, la ocrotirea fiinţei umane şi a mediului în care ea îşi
desfăşoară activităţile, ca la un tot unitar, aşa după cum am menţionat omul făcând parte din
mediu.
Ca fenomen social, dreptul mediului este acela care, prin conţinutul său, contribuie la
sănătatea publică şi la menţinerea echilibrelor ecologice. Cu alte cuvinte, odată ce societatea a
devenit conştientă de gravitatea problemelor ecologice şi de interesul general pe care îl implică
au luat naştere şi raporturile juridice legate de protecţia şi conservarea mediului, în baza
reglementărilor dreptului pozitiv.
Poate că nu ar fi lipsit de interes să precizăm că dreptul mediului este în acelaşi timp
stăpânul şi sclavul său. El îşi prezidează propria evoluţie dar din aceasta pot să decurgă şi unele
12
cât şi adeseori şi pe cele de talie mai mare (insecte etc), care fizic nu pot fi separate. Din punct de
vedere juridic se poate afirma că "accesoriul urmează principalul". Ne îndoim însă de aplicarea
acestei reguli la elementele componente ale mediului.
Dar, în afară de sol, apă, aer, plante, animale, apar anumite universalităţi cum sunt
resursele genetice, ecosistemele20 (terestre, acvatice) care constituie elemente ale mediului şi sunt
protejate ca atare.
Recunoaşterea lor distinctă în cadrul mediului a fost lung timp ignorată şi problema nu
este încă pe deplin clarificată.
Exprimat mai mult sau mai puţin în aceiaşi termeni, obiectul se proiectează clar cât
priveşte originea sa ideologică şi, deci, politică. Cum orice regulă de drept are în cele din urmă o
semnificaţie politică, situaţia actuală a dreptului mediului este în curs de continuă transformare şi
perfecţionare, spre atingerea idealului - o politică globală, integrală, de protecţie şi conservare a
mediului pe întreaga planetă.
la care sunt permise altele, depind de o evaluare a impactului şi sunt, întotdeauna, determinate
printr-un demers tehnico-ştiinţific.
În acelaşi timp, tocmai acest caracter tehnic al normelor determină o revizuire continuă a
lor, dat fiind că datele ştiinţifice şi tehnice sunt în necontenită schimbare şi evoluţie. Legiuitorul
trebuie în permanenţă să-şi refacă opera. Această cursă permanentă poate să conducă şi la unele
efecte nedorite cum ar fi, de pildă, tendinţa de diluare a normelor în măsura în care volumul lor
creşte; cu cât încearcă să îmbrăţişeze aspectele tehnice, cu atât aservirea creşte.
Caracterul tehnic al normelor nu trebuie confundat cu normele tehnice - care nu sunt
norme juridice.
Complexitatea instituirii acestor norme şi dificultatea interpretării lor sunt facilitate de
anumite prescripţii tehnice, normative şi de standarde.
Tot din această cauză, quasi-totalitatea normelor de drept al mediului sunt însoţite de
definiţii legale ale unor termeni, pentru a înlesni aplicarea uniformă a dispoziţiilor legale.
Caracterul tehnic al normelor, axat pe datele tehnice şi ştiinţifice, prezintă însă un avantaj
în ceea ce priveşte posibilitatea de armonizare şi chiar de uniformizare a lor la nivel internaţional
şi regional. Acest lucru este extrem de important cât priveşte prevenirea, reducerea poluării şi
protecţia mediului, care nu se pot realiza în mod eficient decât printr-o abordare integrată şi
globală şi prin aplicarea aceloraşi norme şi standarde.
În acelaşi timp, se constată, ca o reacţie a caracterelor economiei de piaţă, o tendinţă de
schimbare a "dreptului dur" (preconizat de partizanii statului intervenţionist), într-un "drept
suplu" (preconizat de protagoniştii autoreglării). Astfel, statul nu dă numai comenzi celor pe care
îi administrează, ci găseşte de cuviinţă să negocieze cu partenerii economici. Un astfel de
exemplu îl constituie programul pentru conformare21, negociat de autoritatea competentă pentru
protecţia mediului cu titularul activităţii, în urma efectuării bilanţului de mediu.
În opinia noastră, orice persoană fizică sau persoană juridică poate să aibă calitatea de
subiect al raporturilor juridice privind protecţia şi conservarea mediului.
Calitatea de subiect activ sau pasiv poate să aparţină oricărei persoane fizice sau juridice,
în funcţie de raportul juridic concret care se naşte, în baza normei juridice.
Astfel, potrivit art.6 din Legea nr.137/1995, “protecţia mediului constituie obligaţia şi
responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, precum şi a tuturor
persoanelor fizice şi juridice”.
21
Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995 cu modificările ulterioare, art.15 alin.2
15
În acelaşi timp, potrivit art.5 din aceeaşi lege, statul recunoaşte tuturor persoanelor
dreptul la un mediu sănătos.
Oricând una şi aceeaşi persoană fizică poate fi titular al unui drept sau al unei obligaţii, în
funcţie de raportul juridic concret în care se găseşte.
Raporturile juridice concrete, ce pot lua naştere în baza normelor de protecţie a mediului,
pot îmbrăca "haina" unor raporturi de drept civil (dacă este vorba de repararea prejudiciilor
produse prin înfrângerea dispoziţiilor legale privind protecţia mediului); raporturi de drept penal
(dacă sunt săvârşite fapte incriminate ca infracţiuni de Codul penal sau de legile speciale ce au ca
obiect protecţia mediului); raporturi de drept administrativ (dacă au ca obiect raporturile dintre
organele administraţiei publice în domeniul protecţiei mediului, între ele, precum şi între acestea
şi celelalte persoane fizice sau persoane juridice).
16
lumii s-au angajat la nivel internaţional să îndeplinească un Plan de măsuri (Agenda 21), care are
în vedere întreaga planetă.
Menţionăm, însă, că la 10 ani de la Conferinţa de la Rio a avut loc Reuniunea Mondială la
vârf, tot sub egida ONU, având ca obiectiv declarat un bilanţ al rezultatelor obţinute în cei 10 ani
şi amplificarea cooperării internaţionale pentru realizarea în fapt a documentelor adoptate la Rio
şi în special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabilă.
S-au adoptat în acest sens Declaraţia de la Johanesburg privind dezvoltarea durabilă şi
Planul de punere în aplicare.
Documentele adoptate pot pune în evidenţă următoarele aspecte:
- dezvoltarea durabilă ca element principal al agendei internaţionale, cu corolarul său,
protecţia mediului;
- lupta împotriva sărăciei;
- folosirea resurselor naturale.
Cu alte cuvinte noţiunea de dezvoltare durabilă îmbrăţişează toate aceste aspecte, fiind o
noţiune integratoare.
Paşi concreţi îi reprezintă stabilirea unui fond mondial pentru eradicarea sărăciei şi un
Parteneriat pentru dezvoltarea Africii în scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul
între guverne, oameni de afaceri şi societatea civilă (concretizarea resurselor financiare înainte şi
în timpul reuniunii, cifrate la aproximativ 300 miloane dolari SUA) pentru Declaraţia de la
Johanesburg – dezvoltarea durabilă (37 puncte) desigur fără forţă juridică, la fel cu toate
declaraţiile, reprezintă totuşi un izvor de drept prin respectarea sa în cadrul mecanismelor de
cooperare şi prin pătrunderea „spiritului” acestui act cu caracter programatic în prevederile
tratatelor şi convenţiilor internaţionale. Planul de punere în aplicare cuprinde o serie de aspecte
politice, strategice, administrative, juridice pentru realizarea principiilor şi obiectivelor
dezvoltării durabile stabilite în Declaraţia de principii şi în Agenda 21 adoptate la Rio de Janeiro
în 1992.
Ca remarcă personală, „Rio +10” pare o verigă mai slabă a conferinţelor mondiale
organizate de Naţiunile Unite, mai ales prin faptul că nu s-a izbutit adoptarea unor măsuri
obligatorii atât de necesare pentru protecţia şi conservarea mediului la nivel mondial.
Organizaţia Naţiunilor Unite a constituit, încă de la Conferinţa de la Stockholm, pe plan
instituţional, Programul Naţiunilor Unite pentru Mediu (PNUE), care permite la nivel mondial nu
numai coordonarea tehnică şi ştiinţifică (cercetarea), dar şi armonizarea sub aspectul dreptului.
La nivel regional, o asemenea sarcină este completată de activitatea desfăşurată de
Uniunea Europeană şi de Consiliul Europei.
18
Deloc de neglijat, în acest proces, sunt cele două caractere ale dreptului mediului şi
anume:
- vocaţia universală a acestuia, şi
- caracterul tehnic al normelor.
Acestea conduc la utilizarea metodelor comparative şi la uniformizarea normelor de drept,
sub presiunea opiniei publice, pe de o parte şi prin necesitatea înscrierii normelor în cadrul
aceloraşi parametri tehnici şi ştiinţifici, pe de altă parte.
Cât priveşte România, prin încheierea Acordului de aderare cu Comunităţile Europene,
armonizarea legislativă cu cea a UE este o obligaţie asumată şi o condiţie de aderare.
22
A se vedea J. Lamarque “ Droit de la protection de la nature et de l’environnement” 1975, p.XIV.
23
Constituţia României, cap.II ”Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale” – art.35 – „Dreptul la un mediu sănătos”
21
mediului şi abordează într-o viziune ştiinţifică atât metoda reglementării transversale (regimul
substanţelor şi deşeurilor periculoase, regimul îngrăşămintelor chimice şi al pesticidelor, regimul
privind asigurarea împotriva radiaţiilor ionizante şi securităţii surselor de radiaţii), cât şi cea a
reglementării sectoriale (protecţia resurselor naturale şi conservarea biodiversităţii, a atmosferei,
a apei şi a ecosistemelor acvatice, a solurilor şi a ecosistemelor terestre etc.).
Reglementările generale din Legea-cadru sunt dezvoltate în legi speciale, din diferite
domenii, cum ar fi, de exemplu:
- Legea nr.17/1990 privind regimul apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al
zonei contigue a României;
- Legea nr.82/1993, cu modificările ulterioare, privind constituirea Rezervaţiei Biosferei
Delta Dunării;
- Legea apelor, nr.107/1996;
- Legea 462/2001 pentru aprobarea OUG 236/2000 privind regimul ariilor protejate,
conservarea habitatelor naturale, a florei şi a faunei sălbatice;
- Legea 214/2002 privind aprobarea OUG 49/2000 privind regimul de obţinere, testare,
utilizare şi comercializare a organismelor modificate genetic;
- Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG 78/2000 privind regimul deşeurilor;
- Legea 481/2001 privind aprobarea OUG 200/2000 privind clasificarea, etichetarea şi
ambalarea substanţelor şi preparatelor chimice periculoase;
- Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul şi acvacultura;
- Legea 451/2002 pentru ratificarea Convenţiei Europene a peisajului adoptate la Florenţa
la 20 octombrie 2000;
- Legea 645/2002 pentru aprobarea OUG nr.34/2002 privind prevenirea, reducerea şi
controlul integrat al poluării.
- Legea privind fondul cinegetic şi protecţia vânatului, nr.103/1996, republicată în 2002;
- Legea nr.26/1996 privind Codul silvic;
- Legea nr.111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă a activităţilor nucleare, etc
Există, de asemenea, legi speciale care, fără să se refere în principal la protecţia şi
conservarea mediului, cuprind şi unele dispoziţii interesând acest domeniu. Un exemplu în acest
sens îl poate constitui Legea nr.18/1991 cu modificările şi completările ulterioare, a fondului
funciar, care se referă la categoriile de folosinţă ale terenurilor şi la ameliorarea şi conservarea
solurilor, stabilind dispoziţii imperative în acest sens pentru toate categoriile de deţinători de
terenuri.
4.4.3. Actele guvernamentale care cuprind reglementări ce nu emană de la puterea
legislativă, pot fi:
23
4.4.6. Alte izvoare ale dreptului mediului înconjurător pot fi, desigur cele ale dreptului în
general sau ale oricărei ramuri a acestuia, cum ar fi:
- cutuma sau obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit în
protecţia mediului, având în vedere că se referă la mijloace tradiţionale ale populaţiilor
autohtone;
- uzanţele internaţionale stabilite într-o anumită regiune şi care se referă în special la
interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pildă, acelea din cadrul comerţului
internaţional cu exemplare din specii exotice din faună sau floră şi se pot referi la condiţiile de
transport pentru supravieţuirea acestora.
Cât priveşte jurisprudenţa şi doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol
deosebit în acest domeniu, cu o natură socială, filosofică, ştiinţifică şi care se regăsesc în cadrul
politicilor şi strategiilor de mediu.
Credem că am putea, cu acest prilej să ne îngăduim un demers pentru susţinerea
elaborării unui cod al mediului, care să sistematizeze, printr-o reglementare de ansamblu,
legislaţia, extrem de stufoasă, greu de cuprins, din domeniul protecţiei mediului, mai cu seamă
după avalanşa de acte normative adoptate în vederea armonizării reglementărilor româneşti cu
legislaţia UE din acest domeniu.
25
Ca disciplină de sine stătătoare în sistemele moderne ale dreptului intern al diferitelor ţări,
dreptul mediului îşi datorează existenţa evoluţiei extrem de rapide şi diversificate a preocupărilor
privind ocrotirea mediului înconjurător - condiţie esenţială pentru salvgardarea premiselor
existenţei omului pe Terra -, cât şi dezvoltării unei noi concepţii asupra drepturilor omului.
Într-adevăr, a treia generaţie a drepturilor omului a îngăduit recunoaşterea, ca drept
fundamental al fiecărei fiinţe umane, a dreptului la un mediu sănătos şi echilibrat, dând expresie
unei noi concepţii asupra existenţei individuale în raporturile sale complexe cu contextul social
în care îşi află locul. Dreptul individual la un mediu propice transformă, într-un anume sens,
însuşi obiectul dreptului mediului, deplasând accentul de la raporturile omului şi ale societăţii
omeneşti privind elementele naturii, la raporturile individului cu societatea, cu statul şi, în cele
din urmă, cu comunitatea internaţională. Principiile dreptului mediului reflectă, în evoluţia lor
din ultimii ani - şi care îşi găseşte o expresie originală în prevederile legii româneşti a mediului, -
pe de o parte aşezarea omului în centrul preocupărilor privind protecţia mediului, iar pe de altă
parte internaţionalizarea politicilor legislative şi a jurisprudenţei în domeniul acestei protecţii.
Fiinţa umană devine, în considerarea statutului său de membru al colectivităţii, raţiunea ocrotirii
mediului.
Dacă axa primei generaţii a drepturilor omului a fost constituită de condiţia individuală a
omului, iar cea de-a doua generaţie a avut în vedere, cu precădere, condiţia sa socio-economică, a
treia generaţie a acestor drepturi porneşte de la constatarea necesităţii solidarităţii între oameni,
care se impune ca o condiţie pentru supravieţuirea speciei umane. Într-o asemenea perspectivă se
înscriu, ca piloni ai celei de-a treia generaţii, dreptul la pace, dreptul la dezvoltare, dreptul la un
patrimoniu comun al umanităţii, dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat 24; acest din urmă drept,
avut în vedere, uneori şi în studiile de început asupra disciplinelor juridice ale mediului, devine,
aşadar, element al unui sistem al acestor drepturi, a căror aplicare depinde de eforturile solidare
ale tuturor: ale statului, ale altor entităţi publice sau private, ale fiecărui individ.
În această configurare, de drept fundamental al omului, dreptul la un mediu sănătos face,
mai demult, într-un număr de ţări, obiect al reglementării constituţionale 25. In sfârşit, Constituţia
24
. A se vedea Abdelfattah Amor, “Existe-t-il un droit de l’homme a l’environnement” în vol. “La protection juridique de
l‘environnement”, Faculte des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales, Tunis II, Colloque de Tunis 11-13 mai 1989, pag.
23.
25
. Acest drept este nemijlocit consacrat în Constituţia Braziliei – 1988, Constituţia Bulgariei -1991, art.55:”toţi cetăţenii au
dreptul la un mediu sănătos şi favorabil, corespunzător standardelor şi normelor stabilite. Ei trebuie să protejeze mediul”,
Constituţia Finlandei /1991, secţiunea 20 (1): „autorităţile publice garantează tuturor dreptul la un mediu şi se acordă
26
României, consacră, de asemenea, dreptul la un mediu sănătos, după modificarea din noiembrie
2003, astfel după cum am arătat în cele ce precedă.
fiecăruia posibilitatea de a influenţa deciziile privitoare la mediul în care trăieşte”, Constituţia Greciei – 1975, Constituţia
Iugoslaviei 1997- art.18 „Republica Iugoslavia recunoaşte şi aplică dreptul individual la un mediu sănătos”, Constituţia Peru
– 1979, Constituţia Portugaliei – 1976, Constituţia Turciei - 1982 (art.56), (art.123) şi Constituţia Spaniei - 1978 (art.45)
şi, desigur, exemplele ar putea continua. Textul cel mai des citat în literatura de specialitate este cel al art.123 din
Constituţia peruviană, care recunoaşte oricărei persoane “dreptul de a trăi într-un mediu sănătos, ecologic echilibrat şi
potrivit dezvoltării vieţii, ca şi la prezervarea peisajului şi a naturii”,
26
A se vedea în acest sens „Dreptul mediului înconjurător. Probleme noi în reglementarea Legii pentru protecţia mediului nr
137/1995” –Bucureşti, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, 1998, pag 24
27
februarie 1995 (privind mediul înconjurător)27, principiu ce vizează tratarea deşeurilor cât mai
aproape de locul producerii lor. Exprimând o regulă cu caracter tehnic şi economic menită să
asigure un circuit cât mai restrâns deşeurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase,
acest principiu corespunde atât exigenţelor ocrotirii mediului (prin scurtarea circuitului deşeurilor
în timp şi în spaţiu se micşorează implicit posibilităţile de poluare), cât şi cerinţelor de economie
şi eficienţă. Este indiscutabil că această regulă trebuie avută în vedere în cadrul oricărei
reglementări legislative privind problema deşeurilor, dar pare greu de susţinut că principiul
proximităţii ar aparţine dreptului mediului; şi aceasta cu atât mai mult cu cât, referindu-se numai
la o categorie de factori virtual poluanţi - deşeurile - principiul în chestiune nu are, desigur,
caracterul de universalitate pe care îl presupune un principiu al unei ramuri de drept sau
discipline juridice.
Tot astfel - spre a ne referi la legea română a mediului - art.3 din această lege enumeră
“principiile şi elementele strategice” ce stau la baza legii, în scopul unei dezvoltări durabile. Cea
mai mare parte a acestora reprezintă, fără îndoială, principii juridice, principii ale dreptului
mediului28; există, însă - cum de altfel rezultă şi din enunţul enumerării din art.3 -, alături de
principii, referirea la elemente de strategie, cum ar fi, de pildă, crearea sistemului naţional de
monitorizare integrată a mediului29.
De altfel, chiar în cazul unor reguli acceptate unanim printre principiile dreptului mediului
există numeroase consacrări ale unor norme tehnice30 ori cu caracter strategic-metodologic. Iată,
de pildă, principiul “poluatorul plăteşte” care, dacă este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic,
ca un principiu al răspunderii civile, exprimă o constatare axiomatică, căci este evident că acela
care provoacă o pagubă trebuie să fie obligat să o repare. Numai că acest principiu are în vedere
mai mult decât o simplă obligaţie de dezdăunare, el presupunând că toate cheltuielile ce se
angajează pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie să fie suportate de responsabilii
virtuali ai acestei poluări, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o
27
. A se vedea Chantal Cans, “Grande et petite histoire des principes generaux du droit de l’environnement dans la loi du 2
fevrier 1995”, în Revue juridique de l’environnement, 1995, nr.2, pag. 200-201.
28
. Aceste principii şi elemente strategice sunt, în enumerarea dată prin art.3 al legii, următoarele: a) principiul precauţiei în
luarea deciziei; b) principiul prevenirii riscurilor ecologice şi a producerii daunelor; c) principiul conservării biodiversităţii
şi a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural; d) principiul poluatorul plăteşte; e) înlăturarea cu prioritate a
poluanţilor care periclitează nemijlocit şi grav sănătatea oamenilor; f) crearea sistemului naţional de monitorizare integrată a
mediului; g) utilizarea durabilă; h) menţinerea, ameliorarea calităţii mediului şi reconstrucţia zonelor deteriorate; i) crearea
unui cadru de participare a organizaţiilor neguvernamentale şi a populaţiei la elaborarea şi aplicarea deciziilor; j)
dezvoltarea colaborării internaţionale pentru asigurarea calităţii mediului.
29
Prin Ordonanţa 91/2000 pentru modificarea şi completarea Legii 137/1995, aprobată prin Legea 294/2003, art.3, la care
ne-am referit, a fost modificat şi completat: după lit.a s-a introdus la lit.a 1 “principiul prevenirii, reducerii şi controlului
integrat al poluării prin utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru activităţile care pot produce poluări
semnificative“ lit.g – acelaşi articol s-a completat şi anume “utilizarea durabilă a resurselor naturale” iar litera i prin
modificarea textului menţionează “participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul”
30
A se vedea în acest sens, art.3 lit.a 1 din OUG 91/2002 aprobată prin Legea 294/2003 pentru modificarea şi completarea
Legii 137/1995 pentru protecţia mediului şi anume „prin utilizarea celei mai bune tehnici disponibile” care sunt definite în
anexa actului normativ la care ne referim, ca fiind „stadiul de dezvoltare cel mai avansat şi eficient înregistrat în dezvoltarea
unei activităţi şi a modului de exploatare, care demonstrează posibilitatea practică de a constitui referinţe pentru stabilirea
valorilor limită de emisie în scopul prevenirii, iar în cazul în care acest lucru nu este posibil, pentru reducerea globală a
emisiilor şi a impactului asupra mediului în întregul său”.
28
obligaţie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are în vedere atât
daunele efective, cât şi pe cele virtuale; reparaţia nu poate privi o pagubă care nu s-a produs încă,
decât dacă sunt certe atât producerea în viitor cât şi întinderea prejudiciului respectiv, ceea ce nu
este cazul când ne referim la principiul enunţat. Este vorba, mai degrabă, despre un sistem de
asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor “poluatorilor”, a acoperirii pagubelor produse mediului,
inclusiv în scopul prevenirii şi înlăturării efectelor poluării şi reconstrucţiei ariilor deteriorate.
Depăşind cadrul răspunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu încetează, însă, să
aibă un marcat conţinut juridic.
Nu vom stărui asupra faptului că enunţarea fiecărui principiu poate fi diferită de la un
autor la altul; ceea ce este, însă, cu adevărat important se referă la conţinutul unui principiu sau
al altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat în domeniul ocrotirii mediului duce la
concluzia că, în linii mari, principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asemănătoare în
diferite ţări, ceea ce nu pare a fi deloc surprinzător. In primul rând, deoarece pericolele şi
problemele care privesc integritatea şi calitatea mediului sunt foarte asemănătoare, poate chiar
aceleaşi pretutindeni; soluţiile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele,
foarte diferite. În al doilea rând, dreptul mediului cunoaşte, în ultimele decenii, o foarte
accentuată tendinţă de internaţionalizare.
noi31; b) adâncirea teoretică a acestor principii şi sintetizarea unor concluzii privind efectele
aplicării lor practice reprezintă o premisă indispensabilă a perfecţionării legislaţiei în materie.
Enumerarea, în cadrul legii româneşti, a principiilor dreptului mediului corespunde şi unei
necesităţi organice a reglementării, aceea de a conţine un liant al prevederilor atât de diverse şi
atât de separate pe care le presupune existenţa marii varietăţi de elemente ce beneficiază de
protecţie. Experienţa elaborării Codului francez al mediului, începută în 1992, este elocventă.
Odată elaborat planul acestui cod, a apărut o lacună fundamentală a reglementării - lipsa oricărei
coerenţe între dispoziţiile disparate ce constituiau o adevărată litanie cuprinzând referiri la
caracterul de interes general al protecţiei diferitelor elemente ale mediului. Abia după înlăturarea
acestei lacune, Michel Barnier - ministrul mediului din perioada respectivă, al cărui nume a fost
împrumutat de Legea din 1992 - a putut afirma că “nimeni nu va contesta - cred - importanţa
primului articol al Legii, care introduce în dreptul intern principiile generale ale dreptului
mediului înconjurător, la care Franţa a subscris la nivel internaţional” 32. Iar principiile enunţate
de legea Barnier - desigur, inserate în cod -, calificate uneori de “concepte”, “noţiuni” sau
“obiective”, sunt relativ numeroase, anume cel puţin zece: caracterul de interes general al
elementelor mediului, patrimoniu comun al naţiunii, dezvoltarea durabilă, drept al generaţiilor
viitoare, principiul precauţiei, cel al proporţionalităţii, al incertitudinii ştiinţifice, al
ireversibilităţii, al acţiunii preventive, cel al corectării cu precădere la sursă, al celor mai bune
tehnici disponibile, principiul poluatorul plăteşte, cel al participării, al informării, al dreptului
individual la un mediu sănătos, principiul obligaţiei individuale şi colective la protecţia mediului.
Este, însă, evident că atât preocupările cărora le dă expresie legislaţia, cât şi principiile ce
stau la baza reglementărilor legislative pot fi, într-o măsură mai mare sau mai mică, diferite de la
o ţară la alta. Această realitate priveşte mai puţin principiile cu caracter general ale dreptului
mediului, cât, mai ales, principiile de reglementare în domenii sectoriale ale ocrotirii naturii.
Câteodată este vorba despre deosebiri care oglindesc diferenţe în dezvoltarea istorică a
instituţiilor ori în experienţa practică dintr-o ţară sau alta. Transplantul legislativ - fie şi numai la
nivelul principiilor reglementării legale - nu este întotdeauna cu putinţă într-un domeniu ca acela
al ocrotirii mediului, în care aspectele tehnice şi economice sunt hotărâtoare.
31
. Evocând fazele elaborării viitorului Cod al mediului (un prim pas fiind Legea Barnier, nr.95-1o1 din 2 februarie 1995),
Ch.Cans (op.cit.,pag.201) aminteşte că preşedintele comisiei de experţi, prof.Gilles Martin, consultat de ministrul mediului
asupra formulării unor principii fundamentale ale dreptului mediului, a menţionat, în trei puncte, interesul ca aceste
principii să fie menţinute în proiectul de lege: a) pentru a clarifica şi simplifica dreptul francez al mediului; b) pentru a
permite legiuitorului naţional să-şi afirme propria sa voinţă de doctrină, înainte de a o vedea impusă de Comisia Juridică a
Comunităţii Europene; c) în sfârşit, pentru a dota dreptul mediului cu un corp de principii directoare permiţând societăţii
civile de a înţelege materia şi de a o aplica în practică.
Legea Barnier (referitoare la întărirea protecţiei mediului înconjurător) n-a făcut, în esenţă, decât să afirme - iar nu să creeze
- principiile dreptului mediului, cu o singură excepţie - aceea a afirmării dreptului la mediu, singurul principiu cu adevărat
nou în redactarea adoptată de Parlament. (Ch.Cans, pag.196).
32
. Citat de Ch.Cans, op.cit., pag.198.
30
Iată, de pildă, ceea ce în Franţa s-ar putea defini, în lumina practicii judiciare şi a
legislaţiei, ca un principiu în domeniul răspunderii pentru prejudicii aduse mediului şi care
corespunde, potrivit autorilor francezi, unei veritabile recunoaşteri a dreptului de a polua 33; este
vorba despre exonerarea de răspundere a poluatorilor în cazul “pre-ocupării” individuale. Înainte
de 1976 jurisprudenţa regla “în mod perfect” 34 problema înlăturării sau atenuării răspunderii
poluatorului în cazul în care viitoarea victimă venea să se instaleze alături de o instalaţie poluantă
deja existentă; judecătorul ordinar pronunţa o exonerare parţială de răspundere, în raport cu culpa
sau imprudenţa victimei, în timp ce judecătorul administrativ refuza întotdeauna despăgubirea, cu
excepţia cazurilor în care, după instalarea victimei, poluarea se agrava. Odată cu modificările
legislative aduse prin Legea de orientare agricolă din 1980 exonerarea de răspundere a
poluatorului este generalizată în toate cazurile de instalare ulterioară a victimei (cu condiţia ca
activităţile dăunătoare să se desfăşoare în aceleaşi condiţii35).
Problema nu a fost, încă, la cunoştinţa noastră, ridicată în practica sau în doctrina din ţara
noastră. Este, însă, neîndoielnic că odată cu apariţia în practică a unor asemenea cazuri,
principiul de răspundere la care ne referim va fi “descoperit” şi în România. În opinia noastră,
însă fără şansa ca poluatorul să obţină exonerarea de răspundere.
Deşi în literatura de specialitate din România sunt analizate, în afara principiilor dreptului
intern al mediului, principiile dreptului internaţional al acestuia 36, observatorul atent va constata
că, prin consacrarea principiilor reglementării interne, legea mediului dă expresie convenţiilor
internaţionale la care ţara noastră este parte sau la care urmează să devină parte în viitorul
apropiat37. Aşa după cum am mai arătat, credem, că este cazul să precizăm că dreptul mediului
este un drept esenţialmente preventiv, protector şi imperativ, supus unor schimbări permanente
dar care, astfel cum am arătat, în pofida tinereţii sale are principii generale bine conturate,
devenind aşadar, un drept mai mult sau mai puţin clasic.
Aceste principii, după cum am afirmat38 se aplică şi în cadrul altor ramuri de drept, în
măsură în care se aplică normele de dreptul mediului.
Amintindu-ne noţiunea de mediu, normele de protecţie a acestuia îmbracă toate
elementele componente şi factorii de mediu, inclusiv relaţiile sociale cu privire la protecţia sa.
33
A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, ediţia 2-a, 1991, Dalloz, Paris, pag.743-745.
34
. Idem, ibidem
35
Situaţie rezolvată în prezent pe calea reglementării legale, în sensul că „pre-ocuparea” nu mai constituie un motiv de
exonerare de răspundere cât priveşte prejudiciul cauzat victimei „instalată mai târziu”
36
. A se vedea, de pildă, dr. Mircea Duţu, Dreptul mediului, Tratat, vol I, Editura Economică, Bucureşti, 2000, pag.203
37
. Ca, de pildă, Convenţia de la Lugano, din 21 iunie 1993, privind răspunderea civilă pentru prejudicii rezultând din
activităţi periculoase pentru mediu.
38
A se vedea M. Uliescu „La penetration du droit de l’environnement dans le domaine du droit rural” – raport naţional la
Congresul European de Drept Rural, Oxford, 1994
31
demonstrată în măsura în care ne aflăm în prezenţa unor acte internaţionale la care România este
parte.
O precizare se impune, însă, dintru început: anume că principiile şi normele de drept
internaţional nu pot avea, în dreptul intern, o forţă juridică mai mare decât cea care rezultă din
caracterul actelor în care sunt cuprinse.
Or, din acest punct de vedere numai principiile (şi normele) cuprinse în acte internaţionale
cu caracter convenţional au putere juridică obligatorie, în timp ce principiile conţinute în
declaraţii sau în alte acte de acest fel nu au valoare juridică.
Examinarea actelor de drept internaţional în domeniul ocrotirii mediului este, însă, de
natură să învedereze faptul că, în multe cazuri, asemenea acte preferă să definească principii mai
degrabă decât să formuleze obligaţii concrete, iar pe de altă parte că, sub denumirea de principii
se ascund formulări ce nu au, de multe ori, nici o valoare juridică şi, chiar, uneori, cuprind simple
constatări, axiome ori truisme.
Aşa, de pildă, Declaraţia de la Dublin din ianuarie 1992 asupra apei, enunţă, sub titlul de
“principii directoare”, următoarele: a) apa - resursă fragilă şi care nu poate fi înnoită - este
indispensabilă vieţii, dezvoltării şi mediului înconjurător; b) gestiunea şi punerea în valoare a
resurselor de apă trebuie să asocieze, la toate eşaloanele, pe utilizatori, planificatori şi factori de
decizie; c) femeile au un rol esenţial în aprovizionarea, gestiunea şi prezervarea apei; d) apa,
folosită în scopuri multiple, are o valoare economică şi trebuie, prin urmare, să fie recunoscută ca
un bun economic. Este lesne de observat că, în timp ce la lit.a şi c sunt enunţate simple
constatări, în celelalte două cazuri putem vorbi, neîndoielnic, despre principii având valoare
juridică.
În aceste condiţii este pusă în discuţie însăşi noţiunea de principiu în sens juridic, aşadar
de principiu al dreptului - intern şi, mai ales, internaţional; aceasta deoarece înclinaţia către
principii, şi de multe ori către false principii în dreptul internaţional, pare a ascunde lipsa de
voinţă a statelor de a se angaja juridic - ori, poate, incapacitatea realizării unui consens al
acestora în domenii importante ale cooperării în ocrotirea mediului. Aceasta ar putea fi o
explicaţie pentru slăbiciunile - mereu agravate - ale unui “drept” arareori caracterizat prin
prescripţii imperative şi, mai ales, prin măsuri sancţionatoare şi de constrângere.
Cauzele unei asemenea situaţii depăşesc sfera fenomenelor juridice şi, ca atare, nu ne vom
putea ocupa de ele; ne mărginim să exprimăm aici credinţa că, dacă crearea unei veritabile ordini
juridice internaţionale în domeniul ocrotirii mediului aparţine viitorului, este, totuşi, de o
33
importanţă extraordinară chiar şi numai simplul consens al statelor cu privire la pericolul vital
care ameninţă omenirea prin degradarea neîncetată a mediului. Depăşirea acestei etape - a unui
consens ţinând de axiologia elementelor ce interesează colaborarea şi cooperarea statelor -
presupune rezolvarea unor dificultăţi cu caracter politic, dar mai ales cu caracter economic.
Situaţia dreptului internaţional al mediului este, de aceea, comparabilă şi, poate, asemănătoare cu
aceea a dreptului internaţional al dezvoltării.
În ştiinţa dreptului, un principiu poate fi:
a) o regulă sau o normă generală fără caracter juridic din care pot fi deduse norme
juridice - cum sunt, de pildă, principiul suveranităţii statelor şi principiul cooperării;
b) o regulă juridică - stabilită sau nu printr-un text legal - cu un caracter îndeajuns
de general încât să poată inspira diferite aplicaţii şi să se impună cu o autoritate general admisă
(atunci când nu are caracter reglementar).
Aşadar, cu sau fără caracter juridic, un principiu are, înainte de toate, direct sau numai
mijlocit, o înfăţişare normativă; el ordonă - sau presupune ca o consecinţă - o anumită
comportare39.
În lumina celor arătate putem preciza că, independent de valoarea juridică, deci de forţa de
constrângere ce le pot asigura aplicarea, principiile dreptului - intern sau internaţional - al
mediului “trimit” la “principiul pozitiv de drept”, adică la o normă explicit formulată într-un text
de drept pozitiv, anume fie o dispoziţie legală, fie o normă construită plecând de la elemente
cuprinse în aceste dispoziţii. În acest fel, se va vorbi despre principii cu referire la o maximă
juridiceşte obligatorie, deşi necuprinsă într-un text (de pildă, principiile generale ale dreptului),
ori cu referire la o regulă generală care trebuie, în lipsa unui text special, să regleze un anumit
caz, prin opoziţie faţă de o excepţie.
În materie de ocrotirea mediului, actele internaţionale înfăţişează , în numeroase cazuri -
astfel cum am arătat - caracterul unor simple recomandări, iar nu al unor norme cu caracter
obligatoriu. Este, de pildă, cazul Declaraţiei de principii de la Rio asupra mediului şi dezvoltării,
care, fără a avea forţă juridică obligatorie, reprezintă rezultatul unei soluţii de compromis între
ţările industrializate şi Grupul celor 77; declaraţia consacră drepturile şi răspunderile ce revin
statelor în domeniul protecţiei mediului, proclamând un număr de 27 de principii. Chiar când au,
prin modul în care sunt formulate, caracter normativ, principiile ce se înfăţişează ca simple
recomandări cuprinse în acte internaţionale relative la mediu nu fac parte din legislaţia internă;
acest fapt nu este, desigur, de natură a le diminua importanţa în raport cu prescripţiile imperative
ale dreptului internaţional al mediului.
. Aşa, de pildă, principiul suveranităţii şi cel al cooperării statelor nu au, prin ele însele, caracter juridic, dar presupun fie
39
obligaţia de a nu întreprinde nimic împotriva voinţei unui stat sau fără acordul său, fie, după caz, obligaţia statelor de a-şi
uni eforturile într-o anume direcţie sau pentru realizarea unui anumit scop, de pildă, pentru ocrotirea anumitor elemente ale
mediului înconjurător.
34
Aşa fiind, atunci când vom evoca principii ale dreptului internaţional al mediului cuprinse
în acte internaţionale nu vom stărui asupra forţei lor juridice obligatorii (în raport cu natura
actelor în care îşi găsesc consacrarea). Aceasta cu atât mai mult cu cât, odată cu dezvoltarea
colaborării şi cooperării între state pentru ocrotirea mediului, cu sporirea puterii economice a
ţărilor în curs de dezvoltare şi cu progresele tehnico-ştiinţifice, dreptul internaţional al mediului a
evoluat şi va evolua, neîndoielnic, în direcţia lărgirii sferei actelor cu caracter obligatoriu pentru
statele-părţi, pe seama restrângerii însemnătăţii simplelor recomandări. Ceea ce azi reprezintă un
principiu ori o normă fără forţă juridică propriu-zisă, aşadar având aspectul unor recomandări, va
deveni mâine text imperativ de drept internaţional şi va putea face parte, potrivit Legii
fundamentale româneşti, din dreptul intern al mediului.
Dificultatea juristului exeget în raport cu aceste principii se referă, însă, la faptul că o
serie de texte internaţionale vizează un ansamblu de principii generale fără să propună nici cea
mai redusă definiţie40.
Nu vom stărui asupra problemelor decurgând din aspecte semantice ale materiei de care ne
ocupăm aici. Am încercat să circumstanţiem noţiunea de “principiu” la ceea ce poate interesa din
punct de vedere al dreptului şi legislaţiei. Uneori lucrurile sunt clare chiar în raport cu formularea
în care este cuprinsă noţiunea de principiu. Astfel, dacă “principiile” la care se referă Declaraţia
de la Dublin (din ianuarie 1992) asupra apelor, ca şi Declaraţia de la Rio (iunie 1992) au, în bună
măsură, o vocaţie juridică (chiar atunci când nu sunt, toate, formulate în termeni normativi),
Programul “Acţiunea 21” (Rio de Janeiro, iunie 1992), evocând liniile directoare ale activităţilor
propuse sau, eventual, modalităţile acestora, le denumeşte “principii de acţiune” în numeroase
rânduri, în toate capitolele; este, însă, un sens absolut diferit de acela care ne preocupă în acest
capitol.
Trebuie adăugat aici că integrării economice şi politice europene îi corespund forme
colective de luptă pentru protejarea mediului. În afara competenţei extrem de extinse în materie
de reglementare, C.E.E. are, corelativ, atribuţii de control asupra modului în care sunt respectate
ori se aplică regulile pe care le edictează.
În ultimii ani - mai ales după intrarea în vigoare a Actului Unic European (în 1987) - au
fost înregistrate progrese substanţiale în colaborarea statelor de pe continent. Nu mai puţin, însă,
sistemul legislativ comunitar este lacunar şi, deci, susceptibil de numeroase perfecţionări,
inclusiv, desigur, în domeniul ocrotirii mediului.
Actul Unic European a modificat Tratatele originare ale Comunităţilor Europene şi a
rezolvat definitiv problema bazelor juridice ale competenţelor comunitare în domeniul protecţiei
mediului.
. Ch.Cans, op.cit.,pag.2o2.
40
35
Tot astfel, Actul Unic a dat forţa juridică (obligatorie) principiului subsidiarităţii,
permiţând oricărui stat membru să menţină sau să stabilească măsuri de protecţie a mediului mai
restrictive. Acest document deosebit de important pentru protecţia mediului stabileşte expres
principiile acţiunii comunitare în domeniu, care în fapt, nu sunt principii juridice, ci linii
directoare ale acţiunii. În document sunt consacrate 11 principii, dintre care 4 au în vedere
dimensiunile internaţionale a politicii comunitare în domeniul mediului.
Urmând Actului Unic European, Tratatul de la Maastricht semnat la 7 februarie 1992 şi
intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, a adus amendamente deosebit de importante privind
uniunea politică, economică şi monetară. În domeniul mediului, principiile sunt pe o linie
ascendentă, dezvoltându-le pe cele anterioare, conform evoluţiei momentului, iar principiul
subsidiarităţii devine dominant.
Antamând domeniul economic şi social pe care îl consideră obiectiv principal se
urmăreşte un progres echilibrat şi durabil cu respectarea mediului.
Prin Tratatul de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997 şi deschis spre ratificare
statelor membre, se lărgesc competenţele UE în domeniul protecţiei mediului, care, desigur,
devine condiţia şi componenta „unei dezvoltări armonioase, echilibrate şi durabile”, fiind de fapt
o trimitere la protecţia mediului şi la actele Conferinţei ONU pentru mediu şi dezvoltare de la
„Rio 92”, inclusiv la Declaraţia de principii.
În aceste condiţii, ne propunem să examinăm, pe rând, într-o ordine care nu este cea a
importanţei, principiile dreptului mediului, mai întâi cele ale dreptului intern (sau care au un
caracter comun) şi, ulterior, unele dintre cele ale dreptului internaţional al mediului.
principiu, mulţumindu-se ca, atunci când stabileşte obligaţia statului de a exploata resursele
naturale ale ţării, să precizeze că aceasta se va face “în concordanţă cu interesul naţional”
(art.134 alin.2 lit.d). Însă Constituţia din 1991 modificată prin referendum, prin dispoziţii
modificate şi preluate prin prevederile de la art.35,42 (al.7) şi art.135 lit.e consacră o adevărată
schimbare conceptuală cât priveşte protecţia mediului şi mai ales dreptul omului la un mediu
sănătos.
Iar dacă dreptul mediului în ansamblul său include recunoaşterea faptului că obiectul
protecţiei juridice reprezintă o finalitate de interes public major, atunci principiul astfel stabilit
este valabil, în egală măsură, pentru diferitele părţi componente ale acestei ramuri, corespunzând
elementelor de mediu care reclamă ocrotire41. Aşa fiind, Legea nr.137/1995 privind protecţia
mediului, cu modificările ulterioare, care are, neîndoielnic, caracterul unei legi-cadru, consacră
caracterul de interes public major nu numai pentru protecţia valorilor generale ale mediului
înconjurător, la care această lege se referă nemijlocit, ci desigur, şi pentru ceea ce va face
obiectul reglementărilor legislative ulterioare.
Într-adevăr, prin art.89 al Legii protecţiei mediului, în prezent abrogat se prevedea că, în
scopul aplicării eficiente a măsurilor de protecţia mediului se vor reglementa prin legi speciale,
revizuite sau noi, care vor dezvolta principiile generale din legea-cadru, un număr de 17 domenii
printre care, spre pildă: regimul substanţelor şi al deşeurilor periculoase, gospodărirea deşeurilor
menajere, industriale şi agricole; regimul pesticidelor; protecţia litoralului şi a zonelor costiere;
piscicultura şi pescuitul; răspunderea pentru prejudiciile aduse mediului42.
Este evident că fiecare dintre legile speciale a căror elaborare şi adoptare a fost necesară
trebuie să pornească, în reglementările specializate pe care le vor conţine, de la principiul potrivit
căruia protecţia mediului reprezintă un obiectiv de interes public. Este, desigur, de la sine înţeles
că toate consecinţele legate, pe plan teoretic şi practic, de aplicarea acestui principiu, vor privi, în
41
. Literatura juridică de specialitate din Franţa deduce principiul general al recunoaşterii legislative a mediului ca având o
finalitate de interes public din recunoaşterea prin lege, ca având acest caracter, a elementelor ce compun mediul înconjurător.
Intr-adevăr, art.1 al Legii din 10 iulie 1976 referitoare la protecţia naturii prevede că protecţia spaţiilor naturale şi a
peisajelor, prezervarea speciilor animale şi vegetale, menţinerea echilibrelor biologice la care participă acestea şi protecţia
resurselor naturale împotriva tuturor cauzelor de degradare care le ameninţă, sunt de interes general. Or, astfel, cum
precizează prof. Michel Prieur (op.cit.,pag.52), deşi mediul înconjurător nu este vizat în mod expres, este sigur că toate
elementele ce-l compun se regăsesc în acest articol 1, dat fiind că aici figurează protecţia naturii şi lupta împotriva
poluărilor, trecând prin degradarea mediului.
42
O mare parte din aceste domenii beneficiază de legi speciale, adoptate după 1995 dar mai ales în cadrul procesului de
armonizare a legislaţiei de mediu cu legislaţie UE. În acest sens, cu titlu de exemplu menţionăm:
- Legea 22/2001 - M.Of. 105 din 1 martie 2001 (de ratificare a Convenţiei privind evaluarea impactului de mediu în
context transfrontier -Convenţia Espoo);
- Legea nr.655/2001 (M. Of.773 din 4 decembrie 2001) pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr.243/2000 privind
protecţia atmosferei
- Legea nr.458/2002 privind calitatea apei potabile (M. Of. 552/29.07.2002)
- Legea nr.9/2001 pentru ratificarea Amendamentului de la Copenhaga al Protocolului de la Montreal (M. Of.61 din 5
februarie 2001)
- Legea 214/2002 (M.Of. 316 din 14 mai 2002) pentru aprobarea OG 49/2000 privind regimul de obţinere, testare, utilizare
şi comercializare a OMG prin tehnicile biotehnologiei moderne, precum şi a produselor rezultate din acestea, etc
37
egală măsură, atât reglementarea cuprinsă în legea-cadru, cât şi în legile speciale, reglementări
completatoare.
Acestei prime consecinţe a principiului de care ne ocupăm aici, i se adaugă, neîndoielnic,
altele.
Astfel cum precizează dr. Mircea Duţu, “o asemenea dispoziţie generală relevă valoarea
social-juridică deosebită conferită păstrării echilibrului ecologic şi conservării stării elementelor
şi factorilor de mediu şi imprimă un caracter imperativ normelor de drept pertinente. In
consecinţă, prevederile dreptului mediului sunt de “ordine publică”, nepermiţând derogări de la
prescripţiile lor”43.
Recunoaşterea unei ordini publice ecologice ca limită şi ca obiectiv al acţiunii
administrative este un subiect controversat44. Acest subiect se loveşte de dificultatea de a admite
existenţa mai multor ordini publice, fiecare specifică unei anume ramuri a dreptului, ca şi de
împrejurarea că, la noi, definiţia şi trăsăturile acestei noţiuni nu sunt îndeajuns de bine precizate.
Dar, chiar dacă am admite existenţa, în domeniul ocrotirii mediului, a unei ordini publice,
n-am putea fi de acord cu opinia menţionată mai sus în sensul că, întrucât anumite prevederi
legislative sunt de ordine publică, nu sunt îngăduite derogări de la acestea. Într-adevăr, o
asemenea consecinţă nu ţine de caracterul de ordine publică al normelor legale, ci de faptul că
este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legislaţiei este alcătuită din
dispoziţii imperative, dar numai o parte dintre acestea ţin de ordinea publică.
Printre alte efecte ale declarării legislative a interesului public ce caracterizează activităţile
privind protecţia mediului, Michel Prieur se referă la controlul de legalitate privind activităţile ce
aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilanţului la aprecierea legalităţii declarării ca fiind
de utilitate publică a unei anumite operaţii45. Autorul are, tot astfel, în vedere crearea unor
servicii publice ale protecţiei mediului; astfel, în opinia sa, “începând din momentul în care
protecţia mediului este socotită a fi de interes general, nu mai există nici un obstacol pentru
crearea, de către autorităţile publice, a unor servicii publice însărcinate cu gestionarea
acestuia”46. Asemenea servicii publice existau chiar la începutul deceniului şapte, însărcinate
fiind cu protecţia mediului, fie în parte (de pildă, serviciile descentralizate ale statului, precum
direcţia departamentală a agriculturii), fie în totalitate (stabilimente publice specializate, precum
43
. Mircea Duţu, op.cit.,pag.47.
44
. M. Prieur (op.cit.,pag.57-58) admite că în dreptul pozitiv (francez) nu se poate găsi o referire veritabilă la o asemenea
ordine publică, dar precizează că s-ar putea considera că de la punerea în lucrare a unei politici privind protecţia mediului şi
recunoaşterea caracterului de a fi de interes general al acestei politici asistăm la apariţia unei noi ordini juridice, având ca
finalitate protecţia mediului (idem, pag.57).
45
. Op.cit., pag.54. Judecătorul administrativ francez a formulat principiul că o operaţie nu poate, legal, să fie declarată de
utilitate publică decât dacă atingerile aduse proprietăţii private, costul financiar şi, eventual, inconvenientele de ordin social
pe care le comportă nu sunt excesive în raport cu interesul pe care îl prezintă. Punerea în balanţă a intereselor în joc ar trebui
să conducă inevitabil la includerea protecţiei mediului, printre interesele publice eventual în conflict cu alte asemenea
interese ce ar servi la justificarea unei exproprieri.
46
. Idem, pag.55.
38
parcurile naţionale sau agenţiile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat,
printre care şi asociaţiile de protecţie a mediului, controlate riguros de către stat 47 şi care exercită
prerogative de putere publică (controlul unei rezervaţii naturale) pot fi recunoscute de instanţa
judecătorească ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului.
b) Principiul anticipării, prevenirii şi corectării la sursă a riscurilor ecologice şi a
producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Convenţiei de la Rio (iunie 1992)
asupra diversităţii biologice, care subliniază că este de cea mai mare importanţă să fie anticipate
şi prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversităţii biologice la sursă. Desigur, însă, că
acţiunea principiului depăşeşte limitele diversităţii biologice, acesta putând şi trebuind să fie
aplicat la toate domeniile ocrotirii mediului - ca, de pildă, cu privire la climă, poluare,
dezertificare, protecţia stratului de ozon, etc.
Acest principiu este, în termenii legii protecţiei mediului, nr.137/1995 cu modificările
ulterioare (art.3), stabilit într-o formă mai simplă, care omite referirea la anticiparea riscurilor,
ceea ce, însă, nu schimbă cu nimic conţinutul principiului. Trebuie, însă, subliniat faptul că
întreaga concepţie ce stă la baza reglementării protecţiei mediului în această nouă lege porneşte
de la recunoaşterea importanţei activităţilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. Într-
adevăr, întreaga reglementare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului
cuprinsă în capitolul al II-lea al legii – privind procedura de autorizare, regimul substanţelor şi
preparatelor chimice periculoase, cel al îngrăşămintelor chimice şi al produselor de uz biosanitar,
precum şi regimul activităţilor nucleare, regimul deşeurilor şi al deşeurilor periculoase - are în
vedere, în principal, anticiparea şi prevenirea riscurilor.
În lumina formulării date conţinutului propriu al acestui principiu în alte documente
internaţionale, anticiparea şi prevenirea riscurilor sunt completate cu ideea că aceste obiective
trebuie să fie realizate prin folosirea celor mai bune tehnici disponibile48; această precizare este
cuprinsă în reglementările legislative şi în doctrina de specialitate din Franţa. Se citează, în acest
sens, Convenţia de la Paris din 22 septembrie 1992 pentru protecţia mediului marin al
Atlanticului de nord-est (art.2 şi art.3 lit.a şi b), potrivit căreia “părţile contractante... vor ţine pe
deplin cont de folosirea celor mai noi progrese tehnice realizate şi metode concepute pentru
prevenirea şi suprimarea integrală a poluării” şi, de asemenea, “acestea vor asigura aplicarea
celor mai bune tehnici disponibile şi cea mai bună practică de mediu”.
Concretizată în textul legii franceze nr.95-101 din 2 februarie 1995, redactarea acestui
principiu este următoarea: “principiul acţiunii preventive şi al corectării, cu prioritate la sursă, a
atingerilor aduse mediului înconjurător, folosind cele mai bune tehnici disponibile la un cost
economic acceptabil” (art.L.2oo - 1 alin.4). Astfel cum se poate observa, principiul corectării la
. Beneficiază de agrement.
47
48
Introdus în Legea 137/1995 prin OUG 91/2002- art.3 lit. a 1
39
sursă este, în definiţia reprodusă, atenuat de condiţia referitoare la caracterul acceptabil sub
aspect economic al realizării sale. Ar fi, însă, greşit să se creadă că o asemenea condiţie ar
reprezenta, în prezenţa unor costuri nerezonabile, renunţarea la protecţia mediului înconjurător;
este vorba, într-adevăr, numai de limitarea acţiunii preventive având acest scop, iar nu despre
promovarea dezvoltării economico-sociale cu sacrificarea salvgardării naturii. Că este aşa rezultă
din faptul că formularea definitivă a textului a fost rezultatul unor lungi dezbateri parlamentare în
care, cum constată Ch. Cans, s-a putut simţi teama ca tratamentul la sursă să nu se dovedească
uneori mai costisitor şi mai puţin eficace decât o intervenţie a posteriori49.
Cît priveşte modificarea art 3 alin a din Legea 137/1995 prin OUG nr 91/2002, remarcăm
că „principiul prevenirii, reducerii şi controlul integrat al poluării prin utilizarea celor mai bune
tehnici dipsonibile pentu activităţi care pot produce poluări semnificative, formulare care
consacră practic alinierea legislaţiei româneşti cu legislaţiile mai avansate. Poate nu ar fi lipsit de
interes să ne referim în acest context la definiţia legală privind „cele mai bune tehnici
disponibile” din acelaşi act normativ şi care reprezintă „stadiul de dezvoltare cel mai avansat şi
eficient înregistrat cu dezvoltarea unei activităţi şi a modurilor de exploatare, care demonstrează
posibilitatea practică de a constitui referinţa pentru stabilirea valorilor limită de emisie în scopul
prevenirii, iar în cazul în care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea globală a emisiilor şi a
impactului asupra mediului în întregul său.”
Chiar dacă, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis că uneori este mai
economic să repari un prejudiciu adus naturii decât să-l previi, o asemenea politică ecologică ar
trebui avută în vedere în orice ţară, aşadar şi în România. Căci protecţia mediului, ca activitate
economică, se supune - şi ea - regulilor economiei de piaţă. Iar uneori, în acest domeniu, în care
cunoştinţele ştiinţifice şi tehnice au încă graniţe, repararea unei pagube ce părea puţin probabilă
poate, într-adevăr, să coste mult mai puţin decât ar costa adoptarea unor măsuri complicate şi
dificil de înfăptuit în scopul împiedicării producerii unui prejudiciu eventual.
Amintim că legea ocrotirii mediului nu condiţionează activitatea de prevenire a vătămării
naturii de anumite costuri acceptabile economiceşte. O singură precizare credem că s-ar impune:
alegerea între folosirea mijloacelor preventive şi cele de reparare a prejudiciului ar fi conformă
cu principiile ocrotirii mediului doar atunci când prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea
pagubei asigură repunerea deplină a mediului în situaţia anterioară.
O asemenea discuţie are, însă, la noi, mai degrabă un caracter teoretic. Într-adevăr, textul
art.9 şi 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza acţiunea principiului prevenirii, prevăzând că
“autorizaţiile de mediu50 nu se emit în cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute prin
. Op.cit., pag.204.
49
50
Avizul, acordul şi autorizaţia de mediu
40
normele tehnice şi reglementările în vigoare şi că ele sunt supuse revizuirii dacă apar elemente
noi”.
c) Principiul precauţiei, strâns legat de principiul anticipării, prevenirii şi corectării
riscurilor şi a evaluării acestora, instituie ca regulă de conduită în domeniul ocrotirii mediului,
luarea în consideraţie, înainte de adoptarea oricărei decizii, a probabilităţii şi gravităţii unei
pagube ecologice a cărei producere nu este certă.
În Declaraţia de la Rio figurează ca principiul nr.15, având următoarea formulare: “Pentru
a proteja mediul, statele trebuie să aplice pe scară largă măsuri de precauţie, în raport cu
posibilităţile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii
ştiinţifice absolute nu trebuie să servească drept pretext pentru a lăsa pe mai târziu adoptarea de
măsuri efective vizând prevenirea degradării mediului”.
Principiul este reluat pe un plan specific în Convenţia asupra diversităţii biologice (Rio de
Janeiro, 1992)51, al cărei Preambul declară că “atunci când există o ameninţare de reducere
sensibilă sau de pierdere a diversităţii biologice, absenţa unor certitudini ştiinţifice totale nu
trebuie să fie invocată ca motiv de amânare a măsurilor care ar permite evitarea unui pericol sau
atenuarea efectelor”.
Definiţia principiului precauţiei subliniază, astfel cum am arătat, că absenţa certitudinilor,
ţinând cont de cunoştinţele ştiinţifice şi tehnice ale momentului, nu trebuie să întârzie adoptarea
de măsuri efective şi proporţionate vizând să prevină un risc de prejudicii grave şi ireversibile
mediului, la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Este însă o definiţie foarte criticată
în literatura franceză de specialitate. Astfel, Corinne Lepage observă că “principiul precauţiei
semnifică până la urmă că nu poate fi angajată o acţiune sau o activitate atunci când consecinţele
pe care le poate avea nu sunt cunoscute”; or, observă autoarea, aşa ceva nu rezultă din redactarea
textului. Tot asemenea, Pierre Lascoumes precizează că “principiul precauţiei, care are în
vedere, în absenţa unor certitudini ştiinţifice şi tehnice, adoptarea unor măsuri efective de
prevenire, nu poate fi aplicat, în dreptul francez, decât la un cost acceptabil din punct de vedere
economic. Ceea ce lasă industriaşilor posibilitatea oricărei aprecieri”52.
În fine, art.3 paragraful 3 al Convenţiei asupra schimbărilor climatice (Rio, 1992,
ratificată de România prin Legea nr.24/1994), afirmând, de asemenea, principiul la care ne
referim, foloseşte termenul de precauţie într-un sens mult mai apropiat de ideea prevenirii.
Ne aflăm în prezenţa unui principiu care, prescriind norme de comportare în protecţia
mediului, exprimă fie obligaţia de a însoţi orice operaţie întreprinsă în domeniul mediului cu
garanţii suficiente, fie de a se abţine de la măsurile ce pot avea consecinţe imprevizibile, aşadar o
51
. Ratificată de România prin Legea nr.58/1994.
52
. Corinne Lepage, “Les grands principes tels que les decline la Loi Barnier sont a revoir”, în Le Courrier de
l’Environnement, martie 1995, pag.23; Pierre Lascoumes, “Des agents un peu epars”, în Le Courrier de l’Environnement,
aprilie 1995, pag.8.
41
obligaţie de a nu face, sau stand still. Fiind vorba despre un principiu cu aplicare generală,
obligaţia de precauţie este lesne “transportabilă” în orice domeniu al ocrotirii mediului. Există,
neîndoielnic, domenii ale ştiinţei care, legate nemijlocit de ocrotirea mediului, presupun un grad
mai mare de incertitudine cât priveşte rezultatele - uneori îndepărtate în timp - ale acţiunii omului
asupra mediului natural; astfel sunt activităţile aparţinând biotehnologiei şi cele nucleare. Nu s-ar
putea, însă, susţine, de pildă, că în stadiul actual al cunoaşterii ştiinţifice nu pot fi evaluate
riscurile pe care le comportă, în domeniul eliminării deşeurilor nucleare sau radioactive, pentru
generaţiile viitoare, scurgerile în natură a unor asemenea deşeuri; depăşind o asemenea concepţie,
devine clar că practicile actuale, bazate pe metode care se limitează la îndepărtarea deşeurilor din
mediul înconjurător imediat al omului, conservându-le în aceeaşi stare în principal pe sol, nu
reprezintă, de fapt, în nici o măsură, eliminarea pericolelor reale pentru generaţiile ce vor urma.
În afara importanţei teoretice pe care o înfăţişează, principiul precauţiei ar putea avea, în
practică, o seamă de consecinţe pe planul răspunderii pentru vătămările aduse mediului. Intr-
adevăr, obligaţia de prudenţă în organizarea şi desfăşurarea unor activităţi serveşte la stabilirea
culpei persoanei care urmează să răspundă pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca şi pentru
simpla înfrângere a unor obligaţii ce-i reveneau potrivit legii.
Numai că, dacă este să ne referim la răspunderea civilă delictuală, în prezenţa dispoziţiei
cuprinse în art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit căreia “răspunderea pentru prejudiciu are caracter
obiectiv, independent de culpă”, referirea la obligaţia de precauţie este inutilă. Cu toate acestea,
pentru cazul în care este vorba despre alte forme de răspundere - penală, contravenţională, de
drept al muncii -, în care existenţa vinovăţiei este esenţială pentru angajarea răspunderii, referirea
la principiul precauţiei poate fi foarte importantă. In funcţie de obligaţiile asumate de părţi,
principiul la care ne referim poate avea consecinţe importante pentru desluşirea raporturilor
decurgând din contractul de asigurare.
Credem că nu ar fi lipsit de interes să amintim, rolul ce se acordă principiului precauţiei
în Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor
biotehnologice semnat în anul 2000 şi ratificat de România, la Convenţia privind diversitatea
biologică din 1992.
Având în vedere că principiul precauţiei este prezent în numeroase acorduri internaţionale
în special în convenţiile care asigură încadrarea juridică a activităţilor susceptibile de a fi
potenţial riscante pentru mediu şi având în vedere că biotehnologia poate avea nu numai aspecte
pozitive ci poate aduce atingeri mediului (Agenda 21) şi ţinând cont de riscurile ce le pot
comporta organismele genetic modificate (OGM) – în special asupra biodiversităţii, a sănătăţii
umane, animale şi vegetale, aplicarea principiului precauţiei apare indispensabilă şi justificată.
42
În context strict juridic, principiul precauţiei, presupune că un risc posibil sau care a fost
definit fără o probă ştiinţifică privind realizarea sa nu trebuie să servească drept motiv pentru a
nu pune în funcţiune un sistem de prevenire a unui asemenea risc. Astfel după cum am mai
arătat, precauţia are un caracter anticipativ,cu deschidere spre viitor.
Nu încape nici un fel de îndoială că principiul precauţiei, introdus în Protocolul privind
biodiversitatea, intră în acest fel, cu toate că timid, din dreptul internaţional al mediului şi în
dreptul internaţional al securităţii alimentare.
Din economia Protocolului apare că principiul precauţiei are câmpul său de aplicare
având o utilitate multiplă: spiritul de solidaritate privind, politica riscului, spiritul universal pe
care îl încarnează ; mecanismele de cooperare pe care le instituie în special în domeniile:
ştiinţific, tehnic şi juridic53
Ne-am permite, sintetic, să facem o comparaţie între principiul prevenirii, care presupune
gestionarea unui risc cunoscut şi principiul precauţiei, care impune stăpânirea sau anticiparea
unui risc necunoscut.
d) Principiul poluatorul plăteşte, consacrat de Legea ocrotirii mediului în art.3 lit.d, se
regăseşte într-o serie de acte internaţionale, printre care vom menţiona Declaraţia de la Rio
(principiul nr.16), potrivit căreia “autorităţile naţionale trebuie să depună eforturi pentru
promovarea internalizării costurilor protecţiei mediului şi pentru utilizarea unor instrumente
economice, ţinând cont de ideea că poluatorul este cel care trebuie, în principiu, să-şi asume
costul poluării, având în vedere interesul publicului şi fără a altera jocul comerţului internaţional
şi al investiţiilor.
Astfel cum, pe bună dreptate, scrie prof. Michel Prieur 54, acest principiu ridică probleme
economice şi juridice complicate şi, am adăuga, politice şi ştiinţifice. Am arătat deja că dacă prin
acest principiu s-ar consacra simpla obligaţie a celui care cauzează un prejudiciu concret
mediului, de a-l repara, atunci ne-am afla în prezenţa unei axiome, fără o valoare juridică proprie;
nu acesta este sensul principiului în discuţie.
În sens larg, principiul are în vedere să se impute poluatorului costul social al poluării pe
care el o generează, ceea ce presupune toate efectele unei poluări nu numai asupra bunurilor şi
persoanelor ci şi asupra naturii însăşi55.
Într-o accepţiune mai restrânsă56 principiul poluatorul plăteşte are în vedere obligarea
poluatorului de a suporta cheltuielile luptei împotriva poluării; este, aşadar, pe planul relaţiilor
specifice, o “internalizare” parţială, care îngăduie impunerea unor taxe sau redevenţe, de
53
Georges Naksen Nanefang „Le principe de precaution dans le contexte du Protocol de Cartagena – Les cahiers du Droit
vol.43 nr.1, martie 2002, pg.39-42
54
. Op.cit., pag.123.
55
. Asupra accepţiunilor acestui principiu a se vedea M.Prieur, op.cit., pag.123.
56
. Este accepţiunea reţinută de Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) şi fosta Comunitate
Economică Europeană.
43
57
. În cadrul OCDE, principiul a fost inserat mai întâi în Recomandarea C (72) 128 din 1992 având semnificaţia că
poluatorul avea să suporte cheltuielile referitoare la măsurile de prevenire şi de luptă împotriva poluării, stabilite de
autorităţile publice, astfel încât mediul să se menţină într-o stare acceptabilă. Costul acestor măsuri trebuia să se repercuteze
în costul bunurilor şi serviciilor care stau la originea poluării provocate prin producerea sau consumarea lor; asemenea
măsuri n-ar fi trebui să fie acompaniate de subvenţii susceptibile de a crea distorsiuni în comerţ. O a doua recomandare C
(74.223) din 1974 admitea unele excepţii de la aceste principii, precizând că un ajutor acordat poluatorilor (sub formă de
subvenţii, avantaje fiscale sau alte măsuri) nu este incompatibil cu principiul poluatorul plăteşte dacă este selectiv, limitat la
perioade tranzitorii sau adaptat unor situaţii regionale.
În cadrul comunităţilor europene, într-un al treilea program de acţiune, principiul poluatorul plăteşte figurează sub
forma unei strategii având ca scop folosirea cea mai bună a resurselor; faptul de a imputa poluatorilor costurile legate de
protecţia mediului - presupus de acest principiu - îi incită pe aceştia să reducă poluarea provocată de activităţile lor şi să
caute produse ori tehnologii mai puţin poluante, ceea ce este esenţial pentru a evita o distorsiune a concurenţei. Pornind de
la faptul că o asemenea sarcină ar putea să pună, în unele cazuri, în dificultate întreprinderile existente, s-a admis, în 1974 şi
în 1980, ca statele membre să acorde, până în 1987, în anumite condiţii, ajutoare având ca scop facilitarea introducerii unor
reglementări noi, vizând o mai adecvată protecţie a mediului.
58
. A se vedea Du Pontavice, La protection juridique de l’environnement en droit civil compare, în Revue juridique de
l’environnement nr.2/1978, pag.151; J.Untermaier, “Le droit de l’environnement, reflexions pour un premier bilan”, în
“Annee de l’environnement, 1980, pag.116; autorii sunt citaţi de M.Prieur, op.cit., pag.125.
44
Mediu59 conform legii; asemenea fond există şi în reglementarea Legii nr.18/1991, cu privire la
ameliorarea fondului funciar. Nu este, însă, mai puţin adevărat că, prin diferite prevederi ale
legii, persoanele fizice şi persoanele juridice care deţin surse poluante au obligaţia de a le dota cu
mijloace antipoluante, suportând în acest scop cheltuielile necesare; este, de pildă, cazul art.34,
art.47 lit.b,c,d,e din Legea 137/1995.
e) Principiul informării şi participării publicului la luarea deciziilor privind mediul.
Legea protecţiei mediului are în vedere, de fapt, în art.3 lit.i), crearea unui cadru de participare a
organizaţiilor neguvernamentale şi a populaţiei la elaborarea şi aplicarea deciziilor. In ce ne
priveşte, considerăm că participarea nu poate fi concepută în afara unei corecte şi depline
informări, astfel încât cele două laturi trebuie examinate în cadrul unui principiu unic.
Democraţia participativă nu este, bineînţeles, expres prevăzută pentru politicile de ocrotire
a mediului. Nu mai puţin, însă, în acest domeniu activitatea statului nu poate avea şanse de
izbândă fără împărţirea răspunderii cu toţi cetăţenii, cu organizaţiile acestora.
Astfel cum se precizează în literatura de specialitate, revendicarea participării cetăţenilor
la protecţia mediului este legată de caracterele particulare ale problemelor acestui domeniu:
universalitate, durată, interdependenţă şi ireversibilitate60.
Dreptul la informare se înfăţişează, în fapt, ca un drept de acces la informaţie. Este, de
altfel, modul în care acest drept îşi găseşte consacrarea în art.31 al Constituţiei României, potrivit
căruia “dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi
îngrădit” (alin.1). Textul mai precizează, înainte de a stabili limitele exercitării acestui drept, că
“autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea
corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”.
Cuprinzând texte specifice domeniului său de reglementare, Legea nr.137/1995 precizează
că statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul la un mediu sănătos, garantând în acest scop,
printre altele, accesul la informaţiile privind calitatea mediului.
Precizăm că prin modificările şi completările aduse Legii cadru de OUG 91/2002, s-a
modificat şi lit.a art.5, cuprinsul acestuia fiind „accesul la informaţia privind mediul cu
respectarea condiţiilor de confidenţialitate prevăzute de legislaţia în vigoare”.Textul astfel
modificat reprezintă aducerea la zi a legislaţiei de protecţie a mediului, privind acest aspect, cu
noile reglementări în materie de acces la informaţia publică şi anume Legea nr. 544/2001 privind
liberul acces la informaţia de interes public şi Normele Metodologice de aplicare aprobate prin
HG 123/2002.
Legea nr.86/2000 prin care a fost ratificată Convenţia de la Aarchus privind accesul la
informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu
59
Legea 73/2000 privind Fondul pentru mediu cu modificările ulterioare.
. M.Prieur, op.cit., pag.91.
60
45
persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public (art.31 alin.1), textul menţionat
garanta accesul numai la informaţiile privind calitatea mediului, ceea ce era, evident, absolut
neîndestulător în domeniul ocrotirii naturii.
În prezent, cadrul legal al participării publicului este constituit de: Legea nr.137/1995
astfel cum a fost modificată şi completată prin OUG nr.91/2002 şi aprobată prin Legea nr.
294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II şi III se referă la evaluarea de mediu
pentru planuri şi programe şi reglementarea activităţilor economice şi sociale cu impact asupra
mediului, inclusiv participarea publicului (art.17), Legea 52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică care prevede în cap II sect. 1 şi 2, intitulat Decizii privind
participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative şi de evaluare a deciziilor;
Legea 22/2001 pentru ratificarea Convenţiei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului
asupra mediului în context transfrontier, precum şi alte acte ce reglementează proceduri la nivel
de hotărâri de guvern şi ordine ale miniştrilor61.
Respectivele reglementări stabilesc procedurile de participare a publicului, precum şi
persoanele responsabile de respectarea acestora.
Importanţa participării publicului ni se pare evidentă pentru autorităţile competente în
protecţia mediului, care pot lua cunoştinţă de ideile şi opiniile „utilizatorilor de mediu”, fiind
astfel în măsură să adopte deciziile în cunoştinţă de cauză, evitându-se riscurile pentru mediu şi
sănătatea umană.
În ordinea practică ni se pare, însă, de un interes excepţional pentru aplicarea principiului
participării şi informării, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modificările şi completările
ulterioare, a procedurii de evaluare a impactului activităţilor economice şi sociale asupra
mediului; între etapele acestei proceduri se numără aducerea la cunoştinţă şi dezbaterea publică a
raportului privind studiul de impact asupra mediului, precum şi consemnarea observaţiilor şi a
concluziilor rezultate, iar procedura de autorizare este publică. Mediatizarea proiectelor şi
activităţilor pentru care se cere aviz, acord şi/sau autorizaţie de mediu şi a studiilor de impact,
precum şi dezbaterea publică se asigură de către autoritatea competentă pentru protecţia
mediului.
Cu referire la reglementarea, cuprinsă în legea - cadru, privind protecţia aşezărilor umane,
aceasta prevede că: “autorităţile pentru protecţia mediului şi consiliile locale vor iniţia acţiuni de
informare şi participare, prin dezbatere publică, privind programele de dezvoltare urbanistică şi
gospodărie comunală, asupra importanţei măsurilor destinate protecţiei mediului şi aşezărilor
61
H.G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii - cadru de evaluare a impactului asupra mediului, O.M. nr. 860/2002
privind procedura de evaluare a impactului şi de emitere a acordului de mediu, care la cap. III detaliază participarea
publicului .
48
umane, discutându-se din ce în ce mai mult despre un „mediu urban” echivalent cu noţiunea de
mediu.
Vom preciza, în fine, caracterul de largă deschidere pe care îl reprezintă, în legislaţia
noastră, textul art.87 din legea protecţiei mediului, prin care organizaţiile neguvernamentale
capătă legitimare procesuală activă, putând introduce acţiuni în instanţă în vederea conservării
mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Foarte important pe plan teoretic şi, neîndoielnic,
sub aspect practic, art.87 al legii, introdus în proiect în timpul dezbaterilor parlamentare, este
marcat, din păcate, de consecinţele grabei excesive cu care a fost discutat şi adoptat; textul este,
în opinia noastră, cel puţin incomplet dacă nu chiar greşit.
Într-adevăr, acest articol (87) al legii se referă la organizaţiile neguvernamentale, fără vreo
altă precizare, ceea ce ar avea înţelesul că priveşte orice organizaţie neguvernamentală, indiferent
de obiectul său de activitate şi de scopul pentru care s-a constituit; or, o asemenea rezolvare este
greu de conceput, chiar şi numai în lumina principiului specialităţii capacităţii de folosinţă a
persoanelor juridice. Este vorba, credem,numai despre organizaţiile neguvernamentale având ca
obiect de activitate ocrotirea mediului.
Pe de altă parte, intervenţia organizaţiilor respective - concretizată în acţiuni judiciare - nu
intervine numai în ipoteza în care un prejudiciu s-a produs, ci şi – poate, mai ales, - pentru
prevenirea unui prejudiciu.
În al treilea rând, în ipoteza în care prejudiciul propriu-zis a fost suferit de o persoană
fizică sau juridică anume, nu este de conceput ca o organizaţie de ocrotire a mediului să i se
substituie cerând în justiţie repararea prejudiciului.
În fine, art.87 din lege pare a institui un privilegiu în favoarea unor organizaţii
neguvernamentale, acordându-le un drept pe care art.5 lit.c) din aceeaşi lege îl garantează, într-o
formulare mult mai largă, tuturor persoanelor62. Este - trebuie să remarcăm aici - singurul caz
în legislaţia noastră în care se recunoaşte posibilitatea exercitării unei veritabile “acţiuni
populare”; or, chiar în dreptul comparat, legiuitorul se arată, pretutindeni, foarte reticent faţă de o
asemenea reglementare63.
f) Principiul abordării globale presupune reglementarea şi tratarea unitară, sistematică, a
întregii problematici a mediului, pornind de la ideea că ocrotirea acestuia este o chestiune
62
. Anume, “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaţii, autorităţilor administrative sau judecătoreşti în
vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect.
63
. În literatura de specialitate din ţara noastră, pornind de la exemplul legislaţiei franceze, se afirmă existenţa principiului
colaborării - cunoscut şi sub denumirea de “concertarea cu poluatorii şi organismele publice (a se vedea, de pildă, Mircea
Duţu, op.cit., pag.49, iar pentru doctrina franceză M.Prieur, op.cit., pag.116 şi urm.). Aplicarea acestui principiu are în
vedere, în esenţă, concertarea cu poluatorii - pe calea contractelor de ramură sau a unor programe interdepartamentale -,
acordându-se acestora sprijin financiar sub diferite forme, cu condiţia aplicării unor măsuri de depoluare, iar pe de altă parte,
concertarea cu organismele publice responsabile, concretizată în convenţii pentru reducerea zgomotelor sau adoptarea altor
măsuri specifice.
În ce ne priveşte, nu credem că, în actualul stadiu al reglementării legislative şi al activităţii practice, afirmarea
unui atare principiu al dreptului mediului este posibilă în România. Ne abţinem, de aceea, deocamdată, de a enumera
principiul respectiv printre celelalte, care îşi găsesc un suport legislativ şi practic îndestulător.
49
complexă, cuprinzând aspecte şi elemente strâns legate între ele, interdependente şi, totodată,
unitare. În acelaşi timp, problematica vastă a ocrotirii mediului este strâns legată de dezvoltarea
economică şi socială a ţării, de o dezvoltare durabilă în care satisfacerea nevoilor actuale prin
exploatarea naturii să lase loc, printr-o politică raţională, posibilităţii dezvoltării generaţiilor ce
vor urma.
Credem că reglementările din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflectă în mod
corespunzător aceste preocupări; este, însă, în chip absolut necesară completarea sau revizuirea
reglementărilor legislative sectoriale, specializate, care, în cea mai mare parte a fost realizată
odată cu armonizarea legislaţiei în cadrul procesului de aderare la UE.
Afirmarea acestui principiu suscită unele consideraţii legate, inclusiv pe plan internaţional,
de interdependenţa între mediu şi dezvoltare sau, în alţi termeni, de principiul articulării
măsurilor de protecţie a mediului cu exigenţele dezvoltării. Este ceea ce în limbajul unor autori
s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versanţi; primul dintre aceştia exprimă ideea - importantă
pentru ţările în curs de dezvoltare - că protecţia mediului n-ar trebui să constituie un obstacol
pentru dezvoltare, în timp ce al doilea susţine ideea ţărilor dezvoltate, potrivit căreia nu poate
exista o dezvoltare durabilă fără luarea în seamă a mediului în elaborarea şi aplicarea politicilor
de dezvoltare.
În acest sens, principiul 2 a) al Declaraţiei asupra pădurilor recunoaşte dreptul suveran şi
inalienabil al statelor de a folosi, gestiona şi exploata pădurile ce le aparţin potrivit cu nevoile lor
în domeniul dezvoltării şi la nivelul propriu de dezvoltare economică şi socială.
50
64
Michel Prieur, Le droit de l’homme a l’environement – rapport national a la reunion de UE, 15 – 20 aprilie 2003, Ankara.
65
Având o valoare superioară legii, se impune, ca atare, ordonarea acestor preocupări, mediul reprezentând un interes
superior.
66
Art.1 din Convenţia Internaţională privind accesul la informaţie, participarea la luarea deciziei şi accesul la justiţie,
Aarhus,1998.
52
Constituţia României, adoptată în anul 1991, cu toate că a fost o constituţie modernă, care
a avut şi exemplul altor reglementări la nivel constituţional în diferite ţări, nu a “îndrăznit” să
enumere dreptul la mediu printre celelalte drepturi şi libertăţi fundamentale. Nimic însă din
dispoziţiile constituţionale nu se opunea unei astfel de recunoaşteri. Am spune chiar dimpotrivă,
căci consacrarea unor drepturi ca: dreptul la informaţie (art.31), dreptul la ocrotirea sănătăţii
53
(art.33), dreptul la asociere (art.37), dreptul de petiţionare (art.37), sau chiar restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi (art.49) pentru “… apărarea sănătăţii, prevenirea
consecinţelor unor calamităţi naturale şi ale unui sinistru deosebit de grav…” reprezintă, de fapt,
unele aspecte ale conţinutului dreptului la mediu.
După mai bine de un deceniu, Constituţia revizuită prin referendum consacră, după cum
am mai menţionat, la art. 35, dreptul oricărei persoane la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic.
Această consacrare îl departajează din start de dreptul la sănătate, oferindu-i individualizarea atât
de necesară. Cât priveşte alin.(2) al art. 35 şi anume obligaţia statului de a asigura cadrul
legislativ pentru exercitarea acestui drept, credem că este necesar să punem în evidenţă că, acesta
a precedat dispoziţiile alin. 2.
În acest sens, arătăm că art. 5 din Legea cadru pentru protecţia mediului nr.137/1995
prevedea, încă de la adoptarea sa, în mod expres că “statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul
la un mediu sănătos,” prevăzând şi o serie de garanţii.
Garanţiile privesc:
a) accesul la informaţii referitoare la calitatea mediului, care, după modificarea şi
completarea prin OUG nr.91/2002, este „accesul la informarea privind mediul cu respectarea
condiţiilor de confidenţialitate prevăzute de legislaţia în vigoare”;
b) dreptul de a se asocia în organizaţii de apărare a calităţii mediului;
c) dreptul de consultare în vederea luării deciziilor privind dezvoltarea politicilor,
legislaţiei şi normelor de mediu, eliberarea acordurilor şi a autorizaţiilor de mediu, inclusiv
pentru planurile de amenajare a teritoriului şi de urbanism67;
d) dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociaţii autorităţilor
administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu
direct sau indirect;
e) dreptul la despăgubire pentru prejudiciul suferit.
Dacă toate aceste garanţii legale sunt mai mult sau mai puţin fireşti, fiind cuprinse disparat
şi în alte reglementări ce aparţin dreptului civil, dreptului administrativ, dreptului constituţional
sau altor ramuri de drept, ni se pare demn de evidenţiat mai ales dreptul oricărei persoane fizice,
nemijlocit sau prin intermediul unei asociaţii, de a dobândi legitimitatea procesuală activă
pentru prevenirea sau repararea unor prejudicii suferite de mediu şi care, în mod obişnuit nu pot
fi socotite o daună directă.
Prin aceasta, legislaţia noastră a devenit o legislaţie de avangardă în repararea
prejudiciului ecologic suferit de “bunuri elemente ale mediului” care, prin natura lor, în general,
67
Textul lit.c altfel cum a fost redat aici este cel în vigoare după modificarea prin O.U.G. nr. 91/2000.
54
nu sunt apropriabile şi deci nu pot fi considerate ca obiecte ale unui prejudiciu direct ce poate fi
constatat în patrimoniul persoanelor fizice sau al persoanelor juridice.
Cât priveşte legitimarea procesuală activă ex lege conform art. 5 la care ne-am referit,
pentru persoanele fizice, am putea invoca ideea unei „Actio popularis” – pentru interese comune,
dar acţiunile din această categorie nu puteau fi îndreptate decât împotriva unui act general, în
măsura în care dispoziţiile acestuia făceau referire la propria poziţie juridică. Pe de altă parte,
trebuie să menţionăm că jurisprudenţa a lărgit definiţia „problemei juridice”, admiţând că
anumite „interese ideale” pot fi apărate în justiţie.
Legea cadru pentru protecţia mediului acordă prin această legitimare procesuală activă un
larg acces la justiţie pentru protecţia mediului, dar în acelaşi timp şi o garanţie reală pentru
apărarea dreptului, recunoscut şi, acum, garantat prin dispoziţiile constituţionale „la un mediu
sănătos şi echilibrat ecologic”.
Putem invoca în acest context opinia profesorului Vlad Constantinesco privind noţiunea
de „interes” pentru a introduce o cerere în faţa instanţelor judecătoreşti, noţiune care a fost în
mod substanţial atenuată de când violarea unui drept a fost reţinută de instanţele administrative
ca „interes” printr-o interpretare literală, la sfârşitul secolului XIX, pornind de la ideea cercurilor
de interese.
Conform acestei idei, nu este necesar ca un drept să fie propriu şi special al celui ce se
plânge, fiind suficient să aparţină unei categorii de persoane, cu excepţia unei simple apartenenţe
la o colectivitate naţională.
De asemenea, interesul de a te adresa justiţiei a fost larg recunoscut persoanelor juridice,
după obiectul lor, asociaţiilor, sindicatelor, etc.
În ceea ce priveşte reglementarea legii române, la care am făcut referire, credem că este
vorba de o legitimare procesuală activă legală cât priveşte atingerile aduse mediului.
Acest lucru este pus în evidenţă şi de dispoziţiile art. 87 (Legea nr.137/1995) potrivit
cărora organizaţiile neguvernamentale dobândesc o legitimare procesuală activă, putând
introduce acţiuni în justiţie în vederea conservării mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul.
Nu putem să nu relevăm dispoziţiile alin. (3) art. 35 din Constituţia României care
reglementează expres îndatorirea tuturor persoanelor fizice şi juridice de a proteja şi ameliora
mediul înconjurător. Aşadar, la prima vedere, cât priveşte persoanele fizice în calitatea lor de
titulari ai dreptului fundamental la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic în acelaşi timp, aceştia
sunt şi titularii obligaţiei de a proteja mediul.
În calitatea lor de titulari ai acestei obligaţii, ei nu se pot prevala, pentru a fi exoneraţi de
răspundere, în cazul în care prin activităţile pe care le desfăşoară au cauzat un prejudiciu, de
55
faptul că prin activitatea respectivă nu au încălcat anumite dispoziţii exprese şi concrete ale
reglementărilor legale. Aceştia nu au respectat obligaţia de a proteja mediul.
Aceste dispoziţii constituţionale se regăsesc şi în art. 6 al legii cadru, care, prin
modificările aduse de O.U.G. nr. 91/2002 menţionează: „Protecţia mediului constituie obligaţia şi
responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale precum şi a tuturor
persoanelor fizice şi juridice”.
56
68
. Legea nr.137/1995 privind protecţia mediului înconjurător.
69
. Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.125.
70
. Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică.
71
. Comunitatea Europeană.
57
În acest sens se instituie un sistem de taxe de poluare, impunerea unor norme restrictive
(antipoluare) şi punerea în aplicare a unor mecanisme financiare diverse (compensaţii, scutiri de
impozite etc.).
Principiul poluatorul plăteşte ar trebui, de asemenea, să se traducă juridic prin abolirea
drepturilor câştigate în caz de poluare.
Astfel:
72
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite pour le dommage ecologique, Revue Internationale de Droit Compare nr.2/1993,
Paris, pag.392.
73
. Michel Despax, Droit de l’Environnement, Ed. TEC, Paris, 1980.
74
. A se vedea M.Raymond-Gouilloud, “Du droit de detruire. Essai sur le droit de l’environnement”, P.U.F., 1989, p.42-46.
75
. Prefaţă la lucrarea lui D.Giroud, “La reparation du dommage ecologique, L.G.D.J., Paris, 1974.
59
de repercusiunile sale asupra persoanelor şi asupra bunurilor” 76. Aşadar, victima directă este
mediul înconjurător prin elementele sale neapropriate şi neapropriabile. Or, aceste “bunuri ale
mediului înconjurător”77 nu sunt “subiecte de drept”, cu toate că s-ar putea profila o evoluţie în
sensul recunoaşterii lor ca subiecte de drept. Faptul că ele constituie un patrimoniu colectiv, un
patrimoniu comun al umanităţii este, desigur, indubitabil; că atingerile aduse acestora lezează
interesele colective este, de asemenea, cert, numai că mecanismele juridice “clasice” cunosc
doar protecţia exclusiv individuală.
Independent de inadaptarea recunoscută, demonstrată, a sistemelor juridice tradiţionale
pentru integrarea “prejudiciului ecologic pur”, realitatea acestui gen de prejudiciu reprezintă o
evidenţă, iar asigurarea reparării lui o necesitate absolută.
Cu toate eforturile doctrinare nu s-a ajuns la o definire a “prejudiciului ecologic pur”.
Credem că doar ştiinţele naturii ar putea da răspunsuri inteligibile şi coerente.
În acest sens, pentru a caracteriza un atare prejudiciu, pornind de la strategia mondială a
conservării, s-a propus ca definiţie: menţinerea proceselor ecologice esenţiale, menţinerea
diversităţii genetice şi menţinerea unei exploatări durabile a speciilor şi a ecosistemelor;
atingerile aduse acestor obiective ar constitui “prejudiciu ecologic pur”.
Desigur, în căutarea unei definiţii cât mai exacte, aceste elemente se pot combina cu
elementele constitutive ale prejudiciului cauzat naturii, cum ar fi, de pildă, prejudiciul adus
speciilor sau ecosistemelor.
Elementele caracteristice ale prejudiciului ecologic pot fi până la urmă identificate, dar
dificultatea formulării juridice subzistă.
Legea română şi prevederile Legii 137/1995 până la modificarea prin OUG nr 91/2002
prevedea în cuprinsul anexa 1, fără a avea expres în vedere prejudiciul ecologic, că “Prejudiciul,
în înţelesul legii, este un efect cuantificabil în cost al daunelor asupra sănătăţii oamenilor,
bunurilor sau mediului, provocat de poluanţi, de activităţi dăunătoare”.
Iar în prezent apare la anexa A privind definiţiile termenilor specifici utilizaţi, în lege
„prejudiciu – efect cuantificabil în cost al daunelor asupra sănătăţii oamenilor, bunurilor sau
mediului provocat de poluanţi, activităţi dăunătoare, accidente ecologice sau fenomene materiale
periculoase”.
Dacă ne uităm în aceeaşi anexă la definiţia noţiunii de „mediu”, ea include toate
elementele componente „inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care
pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”; aşadar, omul şi bunurile sale fac parte din mediu şi
nu pot fi enumerate distinct de acesta.
.” Biens- environnements” după expresia lui Gilles Martin, “Le repression du prejudice ecologique”, Colloque de Brest,
77
1988.
60
Fără a stărui prea mult asupra explicării noţiunii de “prejudiciu” prin aceea de efect
cuantificabil în cost al daunelor (în loc de cuantificare a costului reparaţiei daunelor), observăm
că mediul ca victimă este enumerat fără o preocupare specială pentru noţiunea de daună
ecologică.
Ni se pare că aceste preocupări s-ar putea regăsi, eventual, la aceeaşi anexă, sub
denumirea de “deteriorarea mediului”. În înţelesul legii, deteriorarea mediului reprezintă
alterarea caracteristicilor fizico-chimice şi structurale ale componentelor naturale ale mediului,
reducerea diversităţii şi productivităţii biologice naturale şi antropizate, afectarea echilibrului
ecologic şi a calităţii vieţii, cauzate în principal de poluarea apei, atmosferei şi solului,
supraexploatarea resurselor, gospodărirea şi valorificarea lor deficitară, inclusiv amenajarea
necorespunzătoare a teritoriului.
Desigur, această definiţie, care pe lângă caracterizarea noţiunii de degradare a mediului
cuprinde şi cauzele ce pot determina degradări, păcătuieşte prin dorinţa de a cuprinde totul în
dauna unei caracterizări sintetice şi clare.
Aşadar, în condiţiile legii române pentru protecţia mediului, pentru a ajunge la
recunoaşterea juridică a daunei ecologice trebuie să pornim de la definiţia mediului, care este luat
în consideraţie atunci când se determină prejudiciul şi să continuăm raţionamentul făcând apel la
determinarea legală a deteriorării mediului, pentru a cuprinde şi elementele componente ale
acestuia, diversitatea şi productivitatea ecosistemelor naturale, echilibrul ecologic. Astfel, am
putea tinde la o luare în consideraţie indirectă a “daunei ecologice pure”.
Nu putem, însă, nega faptul că legea cuprinde şi unele elemente esenţiale care sunt
specifice daunei ecologice.
În cele ce urmează, vom cita, cu titlu de exemplu, unele dispoziţii novatoare din dreptul
american şi canadian.
Dreptul federal american recunoaşte de peste douăzeci de ani existenţa unui drept la
reparaţie pentru daunele cauzate resurselor naturale “pentru fapta unor activităţi sau substanţe
periculoase”.
Dauna cauzată naturii a fost recunoscută prin repercusiunile economice determinate de
degradarea resurselor naturale, astfel încât s-a putut, probabil, evita orice controversă privind
existenţa unui interes lezat sau a unui drept asupra acestor resurse.
Prima lege care a prevăzut în mod expres repararea prejudiciului adus naturii este legea
referitoare la conducta de petrol Trans-Alaska; prin articolul 2o4 aceasta instituie un regim de
răspundere obiectivă pentru prejudiciile cauzate bunurilor, “peştelui, vieţii sălbatice, resurselor
61
biotice sau altor resurse naturale de care depinde subzistenţa populaţiilor autohtone din Alaska
sau activităţile lor economice”78.
Noţiunea de daună adusă resurselor naturale s-a detaşat apoi de orice referire la interesele
economice, dobândindu-şi autonomia. Această consacrare se găseşte în Legea privind repararea
prejudiciului constând în degradarea sau distrugerea resurselor naturale datorată faptei
substanţelor periculoase din 1980 (cunoscută sub denumirea de super fund). Resursele naturale
fiind definite ca fiind “solul, peştii, viaţa sălbatică, biotopurile, apa, pânzele freatice, resursele de
apă potabilă şi alte resurse de acelaşi tip, fie că aparţin ori sunt administrate sau girate de Statele
Unite, de un stat sau o colectivitate locală, de un guvern străin, de un trib indian sau de orice
membru al unui trib indian”79. De altfel, reglementări mai recente au creat un regim de
responsabilitate civilă proprie pentru repararea prejudiciilor cauzate resurselor naturale,
independentă de repararea prejudiciilor aduse persoanelor sau bunurilor80
În Quebec, o lege din 22 iunie 1990 permite organului central competent (ministrul) de a
dispune decontaminarea sau restaurarea mediului dacă se constată o contaminare sau o cantitate
ori o concentraţie interzisă de substanţe poluante, care este “susceptibilă de a aduce atingere
vieţii, sănătăţii, securităţii sau confortului fiinţei umane sau să cauzeze o daună calităţii solului,
vegetaţiei, faunei sau bunurilor81. Menţionăm că noţiunea de daună ecologică nu figurează in
terminis în textele evocate.
Credem că noţiunea se pretează, totuşi, la diferite formulări în terminologia proprie
fiecărui sistem juridic.
Dreptul comunitar are în vedere în special separarea daunei ecologice de alte categorii de
daune, cu scopul de a asigura repararea acesteia, independent de celelalte. Astfel, Directiva
privind răspunderea civilă pentru prejudiciile cauzate de deşeuri distinge daunele aduse
persoanelor şi bunurilor de daunele (lezarea sau degradarea) aduse mediului, subliniindu-se, în
expunerea de motive, necesitatea izolării acestor daune ca o nouă categorie în raport cu cele
precedente82.
Art.2 al Directivei defineşte leziunile aduse mediului ca “atingeri importante şi persistente
ale mediului, determinate de o modificare a condiţiilor fizice, chimice sau biologice ale apei,
solului, aerului”. Se mai precizează că sunt “incluse atingerile aduse florei şi faunei datorate unei
modificări a acestor condiţii”.
De fapt, căutarea unei soluţii mai adaptate pentru repararea daunei ecologice pure, definită
ca o atingere adusă elementelor componente ale mediului natural, porneşte de la insatisfacţia
78
. Trans-Alaska Pipeline Authorisation Act.1973.
79
. Comprehensive Environmental Reponse, Compensation and Liability Act of 1980.
80
. Cităm, în aceste sens, Oil Pollution Act of 1990.
81
. Legea de modificare a Legii privind calitatea mediului , (art.31-43).
82
. Modificare prezentată de Comisie la 28 iunie 1990, în virtutea art.149 al Tratatului C.E.E.
62
formelor juridice clasice, care au fost concepute esenţialmente pentru repararea prejudiciului
suferit de om.
Or, este cunoscut că un prejudiciu suferit de victimă dă naştere unui drept de reparaţie
numai dacă prejudiciul este cert, iar victima este subiect de drept.
Luând în considerare aceste condiţii - atingerile aduse mediului - ca sursă de perturbare
pentru om cât priveşte sănătatea sa sau patrimoniul său, nu putem distinge o specificitate reală, în
schimb cât priveşte prejudiciul ecologic pur, numeroase dificultăţi pot fi relevate cu privire la
certitudinea (cuantificarea ) lui ori a caracterului personal al interesului lezat.
7.2.2. Dauna ecologică şi cerinţa unui prejudiciu cert. Fără îndoială, o serie de
dificultăţi însoţesc orice demers care îşi propune determinarea certă a unui prejudiciu ecologic.
Aceasta nu pune, însă, la îndoială realitatea acestuia.
83
. A se vedea Raportul Pireu III, Le dommage ecologique en droit communautaire et compare, Economica, Paris, 1992, p.32
şi urm.
84
. Commonvealth of Puerto Rico v. Zoe Colocotroni, aug.12, 1980, 10 E.L.R. 20.286.
63
. Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.
85
64
sunt decât rareori întâlnite la ceea ce am putea numi , după cum am mai arătat “daunele ordinare”
(obişnuite).
Astfel, putem evidenţia faptul că unele consecinţe ale atingerilor aduse mediului sunt de
cele mai multe ori ireversibile. În acest sens, putem exemplifica imposibilitatea reintroducerii
unei specii care a dispărut sau imposibilitatea reconstituirii unui biotop care nu mai există.
De asemenea, datorită faptului că poluarea are, aşa cum am mai arătat, efecte cumulative
şi sinergice, de cele mai multe ori dauna ecologică este rezultatul însumării acestora şi al
cumulării între ele; acumularea acestor leziuni poate avea efecte catastrofale. Se cunosc
asemenea consecinţe, de pildă, prin efectele produse de-a lungul lanţului alimentar (Boala
Minamata, în Japonia).
Specifică daunei ecologice, considerăm că este şi nerespectarea vecinătăţii. Dauna
ecologică se poate manifesta fără ca măcar să fie atinse vecinătăţile faptului cauzator de
prejudicii. Ploile acide, datorită transportului atmosferic, pot produce efecte negative la mari
distanţe faţă de locul de emisie a noxelor (SO2).
Dauna ecologică este îndeobşte un prejudiciu colectiv, mai ales datorită cauzelor sale
(pluralitate de autori, dezvoltare industrială, concentrare urbană etc.) şi efectelor acesteia
(costurile sociale).
Se mai poate remarca şi caracterul difuz al daunelor ecologice prin manifestările lor (aer,
radioactivitate, poluarea apelor), ceea ce face ca legătura cauzală între faptă şi prejudiciu să fie
mult mai laxă. Repercutarea acestor daune se face prin ricoşeu, în măsura în care se aduc atingeri
mai întâi elementelor naturale şi apoi drepturilor individuale.
Se poate însă pune întrebarea dacă această controversă este esenţială în materia
prejudiciului ecologic, deoarece răspunderea poate fi determinată, şi într-un caz şi în celălalt, cu
avantajele şi dezavantajele respective, fie pentru debitorul, fie pentru creditorul obligaţiei de
reparare.
Problema centrală a răspunderii pentru dauna ecologică, în opinia noastră, o reprezintă
legătura cauzală dintre fapta (culpabilă sau nu) a responsabilului şi prejudiciul suferit de victimă.
Dezbaterea “clasică”, aceea care gravitează în jurul culpei, este dacă vina poate fi
considerată ca unic fundament al răspunderii în materie de daună ecologică sau trebuie să se
acorde un loc primordial răspunderii obiective (fără culpă).
Aşadar, victima are, potrivit legii, obligaţia de a face proba culpei autorului faptei, să
dovedească realitatea şi certitudinea prejudiciului şi, desigur, legătura cauzală dintre faptă şi
prejudiciu.
Cât priveşte ilicitatea faptei, codul civil nu pretinde ca fapta cauzatoare de prejudiciu să
fie ilicită; articolul 998 vorbeşte numai de greşeală.
Doctrina,însă, sprijinindu-se pe tradiţia noastră juridică, explică faptul că răspunderea
delictuală implică un act oprit de lege, care constituie o atingere injustă a dreptului altuia 87.
Adăugând însă că existenţa culpei face să se prezume caracterul ilicit al faptei.
De altfel, în literatura juridică franceză, numeroşi autori definind sau analizând culpa, fac
aproape o osmoză între această noţiune şi aceea de ilicit88.
Cât priveşte aplicarea acestei categorii a răspunderii la prejudiciul ecologic, situaţie în
care victima are sarcina de a proba culpa imputabilă autorului faptei, pot interveni obstacole
adeseori insurmontabile. Investigaţii care necesită cunoştinţe tehnico-ştiinţifice uneori foarte
specializate şi chiar sprijinul poluatorului în acest demers, pot pune victima în situaţia de a nu-şi
putea realiza dreptul la reparaţie. La aceasta mai adăugăm şi faptul că în materie de poluare
prejudiciul poate fi rezultatul mai multor surse de poluare, ceea ce ar pune victima în situaţia de a
identifica în mod individual culpa fiecărui autor - lucru aproape imposibil.
86
. Pentru întreaga demonstraţie, a se vedea M.Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Editura Academiei, 1972, pag.223.
87
. A se vedea D.Alexandrescu, Explicaţiune teoretică şi practică a dreptului civil român, vol.V, Iaşi, 1898, p.468-469.
88
. G.Marty et P.Raymond, Droit civil, vol.II, Sirey, Paris, p.397.
66
7.3.3. Răspunderea fără culpă pentru fapta lucrului. În baza articolului 1000 alin.1 Cod
civil, care prevede că “suntem răspunzători de prejudiciul cauzat prin fapta persoanelor pentru
care suntem obligaţi a răspunde sau de lucrurile ce sunt sub paza noastră”.
Doctrina şi jurisprudenţa au desprins, din acest text elastic, un principiu general de
răspundere pentru fapta lucrurilor, în temeiul căruia cel păgubit poate obţine repararea
prejudiciului, fără a dovedi culpa celui chemat să răspundă. Lucrurile la care se referă textul la
care ne-am referit sunt toate lucrurile apropriabile, indiferent de natura lor.
Lucrurile neapropriabile precum aerul, lumina solară, apa mării etc. - res communis –
fiind, prin natura lor, menite să folosească tuturor şi deci nefiind în paza juridică a cuiva, nu pot
deci intra în domeniul de aplicare a art.1000 alin.1 Cod civil.
Aşadar, în materie de poluare, este dificil să se aplice această categorie de răspundere,
poluatorul fiind presupus a avea sub paza sa juridică fumul, mirosul sau vibraţiile sonore, cauze
ale numeroase daune ecologice.
Nu înseamnă însă că acest temei juridic nu a fost invocat de numeroase victime ale
poluării în lipsa unei reglementări speciale adecvate.
Cazurile de exonerare de răspunderea prevăzută de art.1000 alin.1 Cod civil sunt: forţa
majoră, fapta unei terţe persoane sau fapta victimei, ceea ce exclude cu desăvârşire ideea de
culpă, fie şi prezumată, aflându-ne pe tărâmul legăturii cauzale.
Aşa cum doctrina a pus deja în evidenţă, teoria răspunderii obiective pentru risc a avut
iniţial la bază ideea că orice persoană fizică sau juridică care desfăşoară o activitate ce poate
provoca prejudicii are obligaţia de reparare a acestora, fără ca pentru aceasta atitudinea sa,
culpabilă sau nu, să fie avută în vedere.
Dar pentru a avansa cât mai mult în materia răspunderii în favoarea protejării victimei,
problema cauzalităţii ni se pare esenţială. Suprimarea condiţiei cauzalităţii sau instituirea unei
prezumţii irefragabile de cauzalitate, în ceea ce priveşte prejudiciul ecologic ar fi poate extrem de
util, dar în realitate ar putea să însemne o ieşire din chiar domeniul răspunderii juridice.
. A se vedea art.6 şi art 7, art. 80 şi art.81 din Legea nr.137/1995 cu modificările şi completările ulterioare.
91
68
Este, de asemenea, de salutat dispoziţia legală cuprinsă de art.87 prin care organizaţiile
neguvernamentale au dreptul la acţiune în justiţie în vederea conservării mediului, indiferent cine
a suferit prejudiciul.
Dreptul la acţiune al organizaţiilor neguvernamentale dă satisfacţie mai multor cerinţe
legate de protecţia mediului şi dezvoltarea durabilă.
Faţă de necesitatea reparării prejudiciilor suferite de mediu, prin obţinerea unei sentinţe,
este limpede că organizaţiile respective “reprezintă” în faţa instanţelor judecătoreşti interesul
general al colectivităţilor atunci când “victima” nu este un bun apropriabil, deşi ele pot, conform
legii, acţiona şi pentru repararea prejudiciilor individuale.
Nu este, poate, locul aici, dar ne îngăduim să evocăm faptul că o asemenea reglementare
răspunde şi cerinţelor principiilor cuprinse în Declaraţia de la Rio, adoptată cu prilejul
Conferinţei ONU pentru mediu şi dezvoltare din 1992, care subliniază necesitatea creşterii
rolului actorilor societăţii civile în toate activităţile care presupun integrarea protecţiei mediului
în toate problemele dezvoltării societăţii.
Obligaţiei legale a persoanelor fizice şi juridice de a repara prejudiciile cauzate îi
corespunde dreptul tuturor persoanelor, consfinţit prin dispoziţiile legii, “la despăgubire pentru
prejudiciul suferit”94.
Când discutăm despre prejudiciul la care se referă toate reglementările sus-amintite, în
înţelesul legii, acesta, aşa cum am mai arătat, poate fi constituit din daunele asupra sănătăţii
oamenilor, a bunurilor sau mediului provocate prin poluare, activităţi dăunătoare sau dezastre.
Alineatul 2 al articolului 81 instituie obligaţia de asigurare pentru daune privind toate
activităţile generatoare de risc major. Această cerinţă a legii satisface necesitatea adoptării unor
măsuri de garanţii financiare, deoarece daunele ecologice, prin complexitatea lor, pot crea cu
adevărat probleme cât priveşte întinderea lor în spaţiu şi în timp cât şi, desigur, valoarea
reparaţiei.
Este neîndoielnic că, această exprimare laconică a legiuitorului va trebui detaliată într-o
viitoare reglementare, care să determine criteriile pentru caracterizarea riscului major şi să aibă în
vedere evaluarea riscului din punctul de vedere al asigurătorului. Menţionăm că o estimare a
riscului potenţial presupune cunoştinţe ştiinţifice speciale, efectele cantitative şi calitative ce ar
urma să fie apreciate fiind imprevizibile, iar legătura de cauzalitate adesea indirectă.
De altfel, potrivit dispoziţiilor finale şi tranzitorii ale legii (art.87), s-a menţionat iniţial că
în vederea aplicării eficiente a măsurilor de protecţie a mediului se vor adopta legi speciale
menite să dezvolte dispoziţiile generale cuprinse în această reglementare cadru. În enumerarea
domeniilor speciale este cuprinsă şi o viitoare reglementare ce va face obiectul unei legi speciale.
Precizăm că, odată cu modificarea legii privind OUG 91/2002, acest articol 89 a fost
abrogat. Credem că raţiunea abrogării a constituit-o adoptarea majorităţii legilor speciale, dar o
lege privind răspunderea civilă pentru prejudiciile aduse mediului nu este nici măcar în fază de
proiect deşi este, în opinia noastră o urgenţă legislativă.
Credem că în dezvoltarea cadrului normativ privind răspunderea, la care ne-am referit în
cele ce precedă, vor trebui să-şi găsească o reglementare adecvată: dauna ecologică, măsurile de
readucere a mediului la starea anterioară, evenimentele socotite cauze ale daunei ecologice,
persoanele răspunzătoare, cauzele de exonerare, legătura cauzală, regimul de securitate financiară
obligatoriu, accesul la informaţiile deţinute de exploatant, termenele de prescripţie speciale,
condiţiile de demarare a acţiunii în reparaţie, competenţele etc.
articol menţionează că fapta contravenţională trebuie să fie săvârşită cu vinovăţie şi să fie ilicită
şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a guvernului sau, după caz, prin hotărâre a
consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului muncipiului Bucureşti, a
consiliului judeţean ori a Consiliului General al Muncipiului Bucureşti.
Sancţiunile ce se aplică faptelor ce sunt calificate drept contravenţii sunt principale şi
complementare.
Actele normative prin care se stabilesc contravenţii trebuie să cuprindă descrierea faptelor
ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice, în cazul sancţiunii cu amendă
stabilindu-se limita minimă şi cea maximă a acesteia.
În cazul unei sancţiuni contravenţionale ce constă în cote procentuale din anumite valori
se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea
contravenţiilor.
Cât priveşte sancţiunile contravenţionale principale, în enumerarea legii, indiferent de
domeniul în care se aplică, sunt: avertismentul, amenda contravenţională, obligarea la prestarea
unei munci în folosul comunităţii şi închisoarea contravenţională dacă nu există consimţământul
contravenientului pentru aplicarea sancţiunii cu prestarea serviciilor.
Sancţiunile contravenţionale complementare care, la prima vedere ar fi în măsură să
asigure eficienţa şi să descurajeze repetarea faptelor contravenţionale, sunt: confiscarea bunurilor
destinate, folosite ori rezultate din contravenţii, suspendarea sau anularea avizului acordat, a
acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, închiderea unităţii, blocarea contului
bancar, suspendarea activităţii agentului economic, retragerea licenţei sau avizului, pentru
anumite operaţiuni ori activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv, desfiinţarea lucrărilor
şi aducerea terenului în starea iniţială.
Reglementarea legală precizează de asemenea că prin legi speciale se pot stabili şi alte
sancţiuni principale sau complementare.
Desigur domeniul protecţiei mediului poate fi, prin specificitatea sa, un domeniu de
excelenţă pentru reglementarea altor contravenţii prin legi speciale.
Prin prevederile legii se precizează în ce constă fiecare sancţiune contravenţională, cui se
aplică şi se precizează în mod expres că sancţiunea contravenţională are caracter
administrativ, stabilindu-se totodată limita minimă şi cea maximă în funcţie de categoria actului
normativ prin care sunt stabilite. Astfel, pentru contravenţiile stabilite prin lege sau ordonanţă se
pot prevedea amenzi de la 250.000 lei, limita maximă neputând depăşi un miliard de lei, iar
pentru cele stabilite prin hotărâri ale Guvernului se pot prevedea amenzi între 250.000 şi 500
milioane lei şi, respectiv, pentru cele stabilite de consiliile locale limita maximă este de 50
milioane lei.
72
O dată cu aprobarea prin Legea 180/2002 a OG nr 2/2001 s-a modificat alin 5 şi s-a
introdus un alineat nou 6 prin care se dispune ca sancţiunea aplicată să fie proporţională cu
gradul de pericol social al faptei săvârşite, iar sancţiunea complementară să fie aplicată în funcţie
de natura şi de gravitatea acestei fapte.
Desigur că, noua reglementare, care este „dreptul comun” în materia contravenţiilor
reprezintă un progres notabil faţă de dispoziţiile venerabilei Legi nr 32/1968, abrogată, mai ales,
în opinia noastră, cât priveşte sancţiunile contravenţionale complementare, îndeosebi cât priveşte
domeniul protecţiei mediului.
Dat fiind faptul că beneficiul realizat prin unele activităţi poluante este adeseori
considerabil şi, poate, cu atât mai mult cu cât nu se respectă dispoziţiile legale privind protecţia
mediului, titularii unor asemenea activităţi înţeleg să suporte amenzile contravenţionale şi să
repete necontenit faptele astfel sancţionate, câştigând, în fapt, „un drept de a polua” plătit cu
amenzi.
Aplicarea sancţiunilor contravenţionale complementare, cum ar fi, de pildă, suspendarea
sau anularea autorizaţiilor, a activităţii sau blocarea contului bancar, nu mai îngăduie celor în
cauză să repete cu obstinaţie faptele contravenţionale, este aşadar vorba despre o soluţie legală cu
adevărat aşteptată şi eficientă.
În situaţia în care contravenientul obţine anularea sancţiunii contravenţionale principale şi,
pe cale de consecinţă, se anulează şi cea complementară se ridică problema, care ar fi urmările în
cazul în care între timp s-ar fi blocat contul bancar ori s-ar fi suspendat activitatea.
Contravenientul ce a obţinut anularea sancţiunii, desigur, ar putea cere şi obţine
despăgubiri. În această situaţie, agentul care constată şi stabileşte sancţiunea contravenţională îşi
asumă şi riscul de a aplica şi sancţiunile complementare.
Credem că o soluţie posibilă ar fi aceea ca sancţiunile contravenţionale complementare să
se aplice numai după rămânerea definitivă a sancţiunii principale.
Menţionăm că în domeniul protecţiei mediului, autorităţile publice centrale şi locale, dacă
îşi încalcă obligaţiile ce le revin în legătură cu activitatea de supraveghere şi control pentru
protecţia mediului, cum ar fi, de pildă: eliberarea acordului sau autorizaţiei de mediu fără ca
programul de conformare să cuprindă o variantă de eliminare a efectelor negative asupra
mediului, în raport cu standardele şi reglementările în vigoare (art.9 alin.3); nesupunerea în
dezbaterea publică a rezultatelor studiului de impact (art.12 alin.1); nerevizuirea bilanţului de
mediu şi nestabilirea programului pentru conformare (art.15 alin.2) etc. – sunt tot astfel, supuse
răspunderii administrative.
Excepţie de la această categorie a contravenienţilor ipotetici, care sunt chiar autorităţile
publice, au făcut-o dispoziţiile art.45, care au în vedere proprietarii şi deţinătorii legali de teren
73
care nu întreţin şi nu extind perdelele de protecţie, spaţiile verzi şi gardurile, dispoziţiile art.61
lit. a)-d), care prevăd obligaţii ce pot fi încălcate şi de persoanele fizice sau juridice, altele decât
autorităţile publice, care, până la modificarea Legii 137/1995 prin OUG nr 91/2002 nu puteau fi
sancţionate.
De altfel, autorităţile publice pot fi virtuali contravenienţi şi pentru alte categorii şi tranşe
de amenzi, potrivit legii la care ne referim, în special după completarea şi modificarea acesteia.
Alte categorii de contravenţii specifice se referă la încălcarea obligaţiilor legale privind:
- cererile de autorizare;
- protecţia ecosistemelor terestre;
- măsurile şi dotările antipoluante;
- standardele şi limitele maxime admisibile;
- producerea, comercializarea, utilizarea, evidenţierea, stocarea, transportarea substanţelor
şi deşeurilor periculoase, a îngrăşămintelor chimice şi pesticidelor;
- nerefacerea cadrului natural etc.
Legea prevede în mod expres că numai persoanele împuternicite din cadrul autorităţilor
publice centrale şi teritoriale pentru protecţia mediului, precum şi din cadrul administraţiei
publice locale de către comisarii şi subcomisarii de poliţie şi de personalul Ministerului Apărării
împuternicit în domeniile sale de activitate conform atribuţiilor stabilite prin lege, au calitatea să
constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile.
Tot în dispoziţiile legii se menţionează actualizarea anuală a cuantumului amenzilor prin
Hotărâre a Guvernului, ceea ce este absolut necesar faţă de rata inflaţiei şi de riscul unei posibile
ineficienţe a amenzilor, pe cale de consecinţă.
În cadrul modificării şi completării art 86 din Legea 137/1995 prin OUG 91/2002 alin 2
precizează că legea se completează cu prevederile OG nr 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor aprobată, cu modificări şi completări prin Legea 180/2002 cu modificările
ulterioare. Considerăm că, în prezent, nu mai poate fi vorba de o actualizare anuală a
cuantumului amenzilor, ci numai de posibilitatea de a modifica prin Hotărâre de Guvern,
cuantumul acestora (art 7 alin 4 OG 91/2002).
Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a
sancţiunilor se pot face în termen de 30 de zile de la data comunicării la judecătoriile
competente.
Răspunderea contravenţională, căreia nu-i putem nega utilitatea, are marele neajuns de a
permite “recidiva” contravenţională, după cum am arătat mai sus (ceea ce în dreptul penal nu se
poate întâmpla) astfel încât, prin repetarea faptelor ilegale să se perpetueze o stare cu impact
74
negativ asupra mediului cu preţul plăţii repetate a amenzilor, care în anumite condiţii poate fi
convenabil pentru contravenient.
De aceea, doctrina propune ca repetarea unor contravenţii să atragă după sine sancţiunea
penală., soluţie ce se regăseşte în reglementarea privind fondul de mediu prin legea 73/2000,
modificată şi completată prin OUG 86/2003, art 13.
În domeniul protecţiei mediului, apare pentru prima dată, la titlul VIII –Crime şi delicte de
pericol public incriminarea în cadrul capitolului V art 395-405 a faptelor care constituie crime şi
delicte contra mediului înconjurător.
O primă constatare, mediul este tratat ca o victimă a faptelor astfel incriminate de legea
penală.
Într-un studiu comparativ privind noul Cod penal şi Codul penal anterior George Antoniu
arată că sunt crime şi delicte contra mediului „încălcarea regulilor privind protecţia mediului, a
regulilor privind protecţia apei, a regulilor privind gospodărirea apelor, a utilizării apei potabile,
distrugerea lucrărilor de protecţie a apelor, încălcarea regulilor privind protecţia solului, a
fondului forestier, poluarea fonică şi poluarea accidentală.” 96
Acelaşi autor menţionează că toate aceste incriminări au fost preluate cu numeroase
reformulări şi modificări din Legea specială nr 137/1995 privind protecţia mediului cu
modificările şi completările ulterioare, precum şi din Legea 107/1996 privind proetcţia apei şi din
OUG nr 243/2000 privind protecţia atmosferei.
O primă remarcă, s-ar putea referi la faptul că aceste trei acte normative nu acoperă toate
sectoarele de protecţie a mediului care se bucură de legi speciale şi, desigur, de încriminarea unor
fapte ca infracţiuni.
Capitolul V Titlul VIII din Noul Cod penal încriminează începând cu art 395 până la art
405 inclusiv:„încălcarea regulilor privind protecţia atmosferei privind neluarea de măsuri pentru
oprirea funcţionării instalaţiilor care constituie o sursă de risc major pentru calitatea aerului
constatat de către autorităţile competente precum şi neanunţarea acestora. La alineatul 2 se
prevede o variantă agravantă când faptele au condus la vătămare corporală gravă sau au pus în
pericol sănătatea sau integritatea corporală a unui număr mai mare de persoane ori au cauzat o
pagubă importantă.
Alineatul 3 al acestui articol prevede o altă variantă agravantă dacă urmarea faptei este
moartea uneia sau a mai multor persoane sau o pagubă importantă adusă economiei naţionale.
Continuând demersul la articolul următor, art 396 are în vedere incriminarea penală a
faptelor care privesc alt element al mediului, protecţia apei, considerăm că nu este cazul mai
multor reglementări, dat fiindcă descrierea faptelor este completă şi viguroasă. În celelalte
articole, tehnica este aceeaşi până la articolul 403 inclusiv.
De subliniat, credem că ar fi relevant, faptul că, se sancţionează şi tentativa la delictele
prevăzute al art 395 alin 1, art 306 alin 1 si alin 3, art 397 alin 1, încălcarea regulilor de
gospodărire a apelor, art 398 alin 1 încălcarea regulilor de utilizare a apelor, art 399 alin 1 şi 2
96
A se vedea George Antoniu „Noul Cod penal, Codul penal anterior” Ed All Beck, Bucureşti 2004, pag 176
76
distrugerea lucrărilor de protecţie a apelor, art 4000 alin 1 si 3 încălcarea regulilor de protecţie a
solului.
La toate infracţiunile contra mediului din capitolul V, Titlul V al Codului penal este
menţionat expres că persoana juridică se sancţionează penal. (art 405).
Deşi gestionarea deşeurilor este o reglementare de protecţie a mediului art 392 din Codul
penal sancţionează nerespectarea dispoziţiilor privind gestionarea deşeurilor reciclabile plasat la
capitolul IV al Titlului VII „Crime şi delicte contra sănătăţii publice”. Credem că este vorba de o
eroare de structurare.
Poate cea mai importantă completare adusă noului Cod penal o constituie introducerea,
într-un capitol distinct (Titlul II, capitolul VII), instituţiei răspunderii penale a persoanei juridice
cu excepţia statului şi a autorităţilor publice şi a instituţiilor publice, fără ca aceasta să excludă
răspunderea penală a persoanelor fizice ca participante la comiterea faptului infracţional (art 45).
Este vorba, desigur, despre faptele prevăzute de lege, săvârşite în numele sau în interesul
persoanelor juridice, de către organele sau reprezentanţii acestora.
Remarcăm, de asemenea, că în reglementarea Codului penal, răspunderea persoanei
juridice pentru anumite infracţiuni este expres prevăzută de lege şi deci, intervine numai în astfel
de cazuri.
Această instituţie nou introdusă în legislaţia penală românească, pe care o salutăm ca pe o
garanţie a unei atitudini mai respectuoase faţă de mediu a marilor poluatori, a avut deja un
succes remarcabil în cadrul altor legislaţii penale din alte ţări şi în unele acte internaţionale.
Astfel, Convenţia pentru protecţia mediului prin dreptul penal elaborate de Consiliul
Europei din 4 noiembrie 1998, având în vedere necesitatea unei politici penale comune, a statelor
membre, pentru protecţia mediului şi faptul că atingerile aduse mediului antrenează consecinţe
grave care constituie infracţiuni, are în vedere luarea unor măsuri eficace astfel încât autorii unor
asemenea infracţiuni să nu scape de urmărirea penală şi sancţionarea corespunzătoare. În
preambulul Convenţiei se pune în evidenţă faptul că persoanele juridice ce vor răspunde penal,
astfel responsabilizate vor avea un aport eficient în acţiunile de prevenire.
În Convenţie sunt prevăzute măsurile ce trebuie luate la nivel naţional, infracţiuni comise
intenţionat (emiterea sau introducerea ilicită a unei cantităţi de substanţe sau de radiaţii ionizante
în atmosferă, sol sau apă susceptibile de a cauza moartea sau deteriorarea durabilă a mediului),
alte infracţiuni socotite a fi „de neglijenţă” (în materie de deşeuri, de atingeri aduse elementelor
naturale, parcuri naţionale, arii protejate. Nu este neglijat nici comerţul ilicit cu specii protejate.
La capitolul sancţiuni sunt prevăzute sancţiuni specifice care dovedesc înţelegerea exactă
a mediului ca victimă spre deosebire de noul Cod penal român o sancţiune esenţială fiind
refacerea stării mediului (art 8 din Convenţie).
77
Aşa cum este de aşteptat art 9 din Convenţieconsacră răspunderea persoanelor juridice
pentru infracţiuni comise de organele lor, de un membru al acestora sau de către alte persoane
reprezentative.
7.5.1. Faptele incriminate ca infracţiuni prin Legea nr.137/1995 a protecţiei
mediului.
În conformitate cu Legea pentru protecţia mediului nr 137/1995 modificată şi republicată
în Monitorul Oficial 70 din 2000 şi modificată şi completată ulterior prin OUG nr 91/2002
aprobată prin Legea 294 din 27 iunie 2003, legea cadru cu caracter de lege specială prevede
faptele care constituie infracţiuni şi pedepsele penale corespunzătoare fiecărei categorii (art 85).
Pentru prima oară, chiar din alineatul 1 al articolului 85 se incriminează ca infracţiune
continuarea activităţii după aplicarea sancţiunii contravenţionale prevăzute de art 83 alin 1 lit
a privind obligativitatea persoanelor fizice şi juridice de a obţine autorizaţiile de mediu conform
legii.
Analizând infracţiunile din noul Cod penal şi pe cele din enumerarea legii (art.85) am
putea desprinde mai multe grupe de infracţiuni:
„lacună” se justifică prin prevederea sancţiunilor penale în legea specială.Problema constă, însă,
în aceea că reglementările speciale sunt anterioare noului Cod penal şi nu poatef i vorba de
răspunderea penală apersoanelor juridice, extrem de necesară în acest domeniu.
Nu este ănsă mai puţin adevărat că la capitolul V, al Codului penal sunt incriminate crime
şi delicte la regimul armelor şi muniţiilor, materiilor radioactive şi a materiilor explozive (art
407).
Pe de o parte, criteriul plasării materialelor radioactive ni se pare cel puţin bizar iar pe de
altă parte, punerea în funcţiune a instalaţiilor, exploatarea, modificarea şi dezafectarea acestora-
activităţi nucleare în sine –sunt abordate prin intermediul regimului juridic al materialelor
nucleare, abordare, care în opinia nosatră, ni se pare incorectă.
De asemenea pentru infracţiunile incriminate în capitolul VI este prevăzută expres
răspunderea penală a persoanelor juridice:
descărcarea apelor uzate şi a deşeurilor de pe nave sau platforme plutitoare direct
în ape naturale cât şi evacuarea sau scufundarea unor substanţe sau deşeuri
periculoase (art 40 lit d),
luarea măsurilor de eliminare totală a substanţelor şi preparatelor chimice
periculoase care au devenit deşeuri (art 21 lit c).
D. Infracţiuni la reglementările referitoare la condiţiile prealabile desfăşurării activităţii,
eliberarea autorizaţiilor şi respectarea lor şi aspecte legate de acestea în timpul desfăşurării
activităţii.
O primă remarcă se poartă asupra faptului că posibilii răspunzători din punct de vedere
penal pot fi atât autorităţile publice cât şi persoanele fizice şi persoanele juridice, altele decât
acestea.
Obligaţia juridică de a lua în consideraţie mediul cu ocazia oricăror acţiuni sau decizii
care ar putea să-i aducă atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de
autorizare.
Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa în cele ce urmează, procedura evaluării
impactului asupra mediului ocupă un loc central ca instituţie specifică dreptului mediului.
8.1.1. Obiectivul acestei proceduri administrative este simplu şi logic: evitarea ca o nouă
activitate justificată şi interesantă din punct de vedere economic în plan imediat, să se releve
ulterior nefastă sau chiar catastrofală pentru mediu.
Cu alte cuvinte, se urmăreşte prevenirea poluărilor şi a altor atingeri ce ar putea fi aduse
mediului, evaluându-se din faza de proiect efectele acţiunilor antropice asupra mediului natural.
Cazuri de poluare grave, cum ar fi scandalul SEVESO din Italia, Bopal din India sau
Copşa Mică din România, ar fi trebuit să nu se fi produs. Desigur, nu excludem şi situaţia ca, în
anumite cazuri, anumite modificări ale echilibrului ecologic să nu poată fi estimate, încă din faza
de proiect.
Aceasta ar presupune ca mijloacele de investigare ştiinţifică din perspectiva ecologică să
fie din ce în ce mai avansate şi mai nuanţate.
De fapt, procedura studiului de impact nu este altceva decât o punere în aplicare a unei
vechi înţelepciuni care spune că este mai bine să previi decât să vindeci.
În mod logic, pentru a preveni trebuie studiate dinainte consecinţele şi efectele unei
acţiuni ce se doreşte a fi întreprinsă, ceea ce este o regulă de bun simţ şi reprezintă, totodată, o
procedură care, proiectând în viitor, poate determina luarea unei decizii în prezent.
Procesul de evaluare a impactului asupra mediului se rescrie, desigur, în cadrul
reglementării activităţilor cu impact semnificativ asupra mediului şi se realizează pe baza
legislaţiei naţionale 97 armonizată cu legislaţia comunitară în domeniu.
97
Legislaţia în vigoare fiind: Legea Protecţiei mediului nr 137/1995 modificată şi completată conform OG 91/2002, Legea
nrr 86/2000 pentru ratificarea Convenţiei privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la
justiţie în probleme de mediu, Legea 645/2002 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr 334/2002 privind prevenirea,
reducerea şi controlul integrat al poluării, Legea 22/2001 pentru ratificarea Convenţiei privind evaluarea imapctului asupra
mediului în context transfrontieră adoptată la Espoo la 25 februarie 1991, Legea 462/2002 pentru aprobarea OUG nr
236/2000 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, Legea
655/2001 pentru aprobarea OUG nr 243/2000 privind protecţia atmosferei, Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG nr
78/2000 privind regimul deşeurilor, HG nr 1115/2002 privind accesul liber la informaţia privind mediul, HG nr 162/2002
83
continua, chiar şi numai dacă am enumera unele activităţi sau domenii ale căror reglementări ar
putea fi, în funcţie de normele de protecţie pe care le impun sau nu, nefaste sau chiar catastrofale
pentru mediu, cum ar fi, de pildă: regimul produselor şi substanţelor toxice, activităţile nucleare,
deşeurile etc.
Fazele procedurii studiului de impact şi organizarea desfăşurării acestui demers tehnico-
juridic sunt în sarcina autorităţii pentru protecţia mediului competente, care decide aplicarea lor.
Reglementările în domeniu prevăd cadrul minim al datelor necesare, după cum urmează:
a) cererea promotorului, cu descrierea proiectului sau a activităţii, care nu poate să
fie adresată către autoritatea de mediu decât în formă scrisă;
b) încadrarea proiectului sau activităţii propuse în categoria celor pentru care se
impune sau nu studiul de impact. Dacă în vederea acestei încadrări sunt necesare informaţii
suplimentare se poate cere titularului un studiu preliminar;
c) o primă analiză a scopului acţiunii propuse se face cu participarea autorităţilor
pentru protecţia mediului, a unor experţi şi a reprezentanţilor administraţiei publice locale, ale
căror zone pot fi afectate de eventualele modificări ale mediului, generate de introducerea
acesteia;
d) pe baza acestei analize, autoritatea pentru protecţia mediului întocmeşte un
ghidaj obligatoriu pentru efectuarea propriu-zisă a studiului de impact, pe baza căruia va trebui
întocmit şi raportul. Îndrumarul şi lista celorlalte avize ce trebuie obţinute se comunică
titularului.
Îndrumarul stabilit de autoritatea de mediu este obligatoriu, dar socotim că acesta
înseamnă, de fapt, un conţinut minim al studiului de impact. Socotim că experţii însărcinaţi cu
efectuarea acestuia pot extinde analiza lor, dacă această completare conduce la o concluzie mai
realistă şi poate oferi variante mai bune de realizare a proiectului.
Credem că, în afara elementelor obişnuite dictate în funcţie de natura proiectului, studiul
de impact ar trebui să aibă în vedere şi analiza efectelor ce le-ar putea produce în afara
jurisdicţiei naţionale, ţinând seama de convenţiile internaţionale la care România este parte.
Un alt aspect asupra căruia ar trebui să se aplice analiza complexă a studiilor îl reprezintă
impactul cumulativ al poluărilor.
Nu credem că ar trebui să lipsească, de asemenea, o analiză a incertitudinilor ştiinţifice cu
privire la fenomenele astfel generate;
e) realizarea şi prezentarea raportului se face de către titularul proiectului sau al
activităţii, cu concluzia la care s-a ajuns, cu variantele ce eventual au fost propuse, inclusiv cu
cea privitoare la renunţarea la acţiunea propusă. Conţinutul raportului trebuie să aibă în vedeere
următoarea structură:
86
informaţii generale,
procese tehnologice,
deşeuri,
impactul potenţial şi măsuri de reducere,
analiza alternativă,
monitoritzarea,
situaţii de risc,
descrierea dificultăţilor,
rezumat fără caracter tehnic,
documente anexate.
Credem că prezentarea raportului de către titular reprezintă o condiţie legală a susţinerii
propriei cereri de autorizare a acţiunilor propuse, el fiind, tot în virtutea legii, obligat să suporte
şi cheltuielile legate de realizarea studiului;
f) autoritatea de mediu este ţinută să facă o analiză a calităţii raportului la studiul
de evaluare a impactului şi îl poate accepta ori dispune refacerea acestuia, motivând-o. Socotim
că dispunerea motivată a refacerii studiului de impact reprezintă, în sine, un act administrativ,
care poate leza interesele titularului proiectului sau activităţii propuse, fie prin cheltuielile
suplimentare pe care le provoacă, fie prin întârzierea punerii în aplicare a intenţiilor acestuia,
care poate fi, de asemenea, păgubitoare. Aşadar, credem ca acest act administrativ poate fi atacat,
înainte de decizia definitivă de autorizare, la instanţele judecătoreşti competente - în cadrul
reglementării legale privind contenciosul administrativ103;
g) concluziile raportului întocmit şi acceptat după analiza preliminară de către
autorităţile de mediu se aduc la cunoştinţă şi dezbatere publică. Crearea cadrului organizatoric şi
furnizarea informaţiilor pertinente şi accesibile publicului pentru a putea participa la luarea
deciziilor în cadrul acestei proceduri de autorizare sunt, conform legii, în sarcina titularului
proiectului sub controlul autorităţii competente104. La aceste dezbateri participă, în afara
populaţiei interesate, autorităţile administraţiei publice locale şi organizaţiile neguvernamentale.
Observaţiile şi concluziile dezbaterilor, consemnate, vor fi, desigur, luate în consideraţie pentru
luarea deciziei finale;
h) decizia finală se ia de către autoritatea pentru protecţia mediului competentă.
Aceasta se motivează şi se aduce la cunoştinţă publică.
Considerăm că această aducere la cunoştinţă publică priveşte pe toţi cei care au participat
la dezbaterea organizată, iar aceştia îşi pot manifesta eventualele nemulţumiri până la eliberarea
autorizaţiei.
. Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ.
103
8.1.3. Realizarea studiului de impact. Petiţionarul este acela care, pentru proiectele şi
activităţile pentru care este obligatoriu studiul de impact, trebuie să prezinte autorităţilor
competente rezultatul realizării acestuia, deci, raportul. El trebuie, aşa cum am mai arătat, să
suporte şi cheltuielile aferente. Realizarea efectivă a studiului de impact nu se poate face însă de
către promotor, aşa cum legislaţia unor state o prevăd. Este cazul Franţei, unde petiţionarul care
dispune de mijloace tehnice sau de cercetare proprii, poate realiza, el însuşi, studiul de impact,
care este supus controlului, expertizării şi analizării de către organele publice competente.
Legea română prevede expres că studiile de impact se realizează prin unităţi specializate,
persoane fizice sau juridice atestate106.
Condiţiile impuse de lege privind atestarea, credem că au în vedere, în primul rând,
capacitatea tehnică şi ştiinţifică a celor abilitaţi şi, desigur, imparţialitatea lor. Atestarea cerută de
lege echivalează cu o garanţie în acest sens.
Executantul studiului de impact trebuie să respecte îndrumarul cu problemele ce trebuie
analizate şi modelul-cadru de întocmire a raportului, impuse de autorităţile competente pentru
protecţia mediului. Credem că în analiza ce se efectuează nu poate lipsi o evaluare a stării iniţiale
a mediului şi o previziune ştiinţifică a efectelor pe care le-ar produse introducerea noii acţiuni
propuse. Concluzia trebuie să arate motivele pentru care proiectul poate fi reţinut sau respins şi
să propună eventuale variante mai favorabile mediului.
Persoanele fizice sau juridice, însărcinate cu executarea studiului de impact, răspund
pentru corectitudinea întocmirii raportului. Pentru realitatea şi corectitudinea informaţiilor
furnizate răspunde titularul proiectului sau acţiunii.
Atât executantul studiului de impact, cât şi promotorul care l-a solicitat, răspund fiecare
pentru prezentarea unor concluzii şi, respectiv, informaţii false.
8.1.4. Controlul studiului de impact. Putem afirma că acest control se realizează atât de
public, cât şi de administraţie.
a) aducerea la cunoştinţa publicului a raportului studiului de impact şi dezbaterea
sa cu toţi cei interesaţi, care-şi pot exprima reticenţele sau chiar opoziţia faţă de soluţia propusă,
presupune accesul fără rezerve la toate datele şi analizele, deci şi a controlului.
A se vedea în acest sens Ordinul 860/2002 privind aprobarea Regulamentului de atestare pentru elaborarea studiilor de
106
În cele ce precedă am dorit să evidenţiem rolul special pe care îl joacă studiul de impact în
cadrul procedurii de autorizare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului
înconjurător.
Un mijloc juridic uzitat atât pe plan internaţional, cât şi la nivel naţional pentru protecţia
mediului îl constituie metoda autorizărilor.
a) Acordul de mediu, după cum am precizat mai sus, se solicită pentru acele activităţi
care presupun lucrări de realizare a proiectului înainte de darea în funcţiune a obiectivului
investiţiei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investiţii noi sau modificarea celor
existente, eliberarea acordului de mediu are ca stâlp central realizarea studiului de impact, ceea
ce reprezintă, credem, cu unele excepţii, diferenţa principală în raport cu autorizaţia de mediu.
Acordul de mediu este valabil până la darea în funcţiune a obiectivului dar nu mai mult de
5 ani de la data eliberării.
Acordul integrat se solicită conform dispoziţiilor legale.
b) Autorizaţia de mediu. Obţinerea acestei autorizaţii este obligatorie pentru punerea în
funcţiune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune obţinerea
autorizaţiei de mediu şi pentru activităţile existente, în termen de un an de la intrarea în vigoare a
acesteia.
Deşi autorizaţia de mediu sau, după caz, auttorizaţia integrată de mediu este unica
autorizare necesară pentru darea în funcţiune a unor obiective ce nu implică lucrări de
construcţii-montaj, există şi unele excepţii107.
Aceste excepţii se referă la unele activităţi ce pot avea un impact negativ considerabil cât
priveşte echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul şi exportul
plantelor şi animalelor din flora şi fauna spontană şi defrişarea vegetaţiei forestiere din afara
fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului.
8.3. Bilanţul de mediu şi programul pentru conformare. Aceste proceduri pot fi dispuse
de autoritatea competentă de mediu pentru activităţile existente care nu întrunesc condiţiile de
autorizare108.
8.3.1 Bilanţul de mediu este o procedură destinată obţinerii de informaţii asupra cauzelor
şi consecinţelor efectelor negative cumulate anterior şi anticipate. Aceste informaţii furnizate de
bilanţul de mediu fac parte din acţiunea de evaluare a impactului asupra mediului.
Bilanţul de mediu este obligatoriu în modificarea activităţilor cu imapct asupra mediului
sau încetarea precum şi la schimbarea titularului unei activităţi inclusiv prin proceduri de vânzări
de acţiuni, vânzări de active, fuziune, diviziune, concesionare, dizolvare urmată de lichidare în
condiţiile legii.
Titularul activităţii este obligat la efectuarea bilanţului.Acest bilanţ este esenţial pentru
stabilirea obligaţiilor ce-i revin pentru refacerea calităţii mediului degradat în zona de impact
datorată activităţii pe care a desfăşurat-o.
Bilanţul de mediu este supus revizuirii de către autoritatea pentru protecţia mediului, care
stabileşte şi planul de conformare pentru noul titular.
Odată cu transferul proprietăţii sau activităţii, noul titular poate să negocieze, cu vechiul
titular, transferul unor obligaţii ce-i reveneau către acesta din urmă. Astfel cum rezultă din art.15
alin. final al Legii nr.137/1995, fiind vorba despre un transfer al răspunderii, noul proprietar va fi
îndreptăţit să beneficieze, odată cu preluarea răspunderii ce revenea antecesorului său, de
compensaţii şi facilităţi din partea acestuia. Este, credem, evident că înţelegerea dintre fostul
proprietar şi noul proprietar va trebui validată de autoritatea competentă pentru protecţia
mediului.
8.3.2 Programul pentru conformare este un plan de măsuri cuprinzând etapele care
trebuie realizate la intervale de timp precizate de către titularul activităţii. Acest program pentru
conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciază situaţia activităţii respective şi
posibilităţile de aducere a acesteia la condiţiile impuse de reglementările legale. In opinia
noastră, acest program ar trebui să fie rezultatul negocierii dintre autoritatea de mediu şi titularul
activităţii respective.
Odată stabilit programul, care în opinia noastră ar trebui să joace rolul unui contract, la
expirarea fiecărui termen acordat, în caz de neconformare, autoritatea pentru protecţia mediului
dispune încetarea activităţii.
Reglementarea legală precizează că dispoziţia de încetare este executorie.
Din experienţa altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de “program flexibil”
dă rezultate mult mai bune decât o dispoziţie administrativă rigidă.
108
A se vedea reglementarea din Legea 137/1995 modifcată pentru aprobarea procedurii de realizare a bilanţului de mediu;
92
programe are aceeaşi perioadă de valabilitate ca şi planul sau programul pentru care a fost emis,
în cazul în care nu intervin modificări ale respectivului plan sau program.
Procedura de evaluare de mediu, structura raportului de mediu şi condiţiile de emitere a
avizului de mediu pentru planuri şi programe, inclusiv cele cu efecte transfrontieră, se stabilesc
prin hotărâre a Guvernului.
Aprobarea planurilor şi programelor este condiţionată de existenţa avizului de mediu
pentru respectivul plan sau program.
Evaluarea de mediu, la care ne-am referit mai sus, nu se efctuează pentru planurile şi
programele financiare sau bugetare sau pentru cele al căror unic scop este apărarea naţională ori
a protecţiei civile.
Menţionăm că, autorităţile competente pentru eliberarea avizului de mediu sunt
autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului şi autorităţile publice teritoriale pentru
protecţia mediului.
De asemenea, prin modificările aduse legii 137/1995 se precizează că solicitarea şi
obţinerea avizului de mediu sunt obligatorii în cazul în care titularii de activităţi urmează să
deruleze sau să fie supuşi unei proceduri de vânzare a pachetului majoritar de acţiuni, vânzare de
active, fuziune, divizare urmată de lichidare, lichidare, concesionare.
Credem că situaţiile, sus menţionate, se referă la avizul de mediu pentru stabilirea
obligaţiilor de mediu luate în considerare ca prevederi ale unui program conformare, în vederea
asumării acestora de către părţile implicate în cazul schimbării titularului unei activităţi cu impact
asupra mediului şi sau modificarea ori încetarea unor astfel de activităţi inclusiv pentru situaţiile
enumerate în alineatul precedent.
Acest aviz este emis cu scopul cunoaşterii impactului asupra mediului, oferindu-se,astfel,
posibilitatea unor tranzacţii între părţile implicate precum şi a asumării responsabilităţilor.
Un alt aviz de mediu eliberat de autoritatea centrală priveşte, are în vedere în primul rând
protecţia mediului şi se referă la omologarea produselor de uz fito-sanitar.
9.2 Acordul de mediu
Solicitarea şi obţinerea acordului de mediu sunt de asemenea obligatorii pentru proiectele
publice sau private de investiţii noi sau de modificare a celor existente ce ar putea avea impact
asupra mediului.
9.2.1 Acordul integrat de mediu stabileşte condiţiile de realizare a unei activităţi încă din
etapa de proiectare care sî asigure că instalaţia corespunde cerinţelor legislaţiei în vigoare
(OUG34/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării aprobată prin Legea
645/2002).
94
Acest acord poate fi eliberat pentru una sau mai multe instalaţii ori părţi ale instalaţiilor
situate pe acelaşi amplasament.
9.3 Autorizaţia de mediu
Autorizaţia de mediu este un act tehnico-juridic eliberat în scris de autorităţile competente
pentru protecţia mediului prin care sunt stabilite condiţiile unei activităţi existente sau pentru
punerea în funcţie a unei activităţi noi pentru care anterior a fost emis acord de mediu ( conform
dipoziţiilor HG 573/2002).
Autorizaţia de mediu se eliberează după obţinerea celorlalte avize, acorduri ori autorizaţii.
9.3.1 Autorizaţie integrată de mediu - act tehnico-juridic emis de autorităţile
competente, conform dispoziţiilor legale în vigoare, care dă dreptul de a exploata în totalitate sau
în parte o instalaţie, în anumite condiţii care să asigure că instalaţia corespunde cerinţelor privind
prevenirea şi controlul integrat al poluării. Autorizaţia poate fi eliberată pentru una sau mai multe
instalaţii sau părţi ale instalaţiilor situate pe acelaşi amplasament şi care sunt exploatate de
acelaşi titular (L.137/95, Anexa).
Autorizaţia integrată de mediu se eliberează pentru activităţi cu impact semnificativ
asupra mediului, care se supun evaluării impactului asupra mediului, activităţi care fie sunt
prevăzute expres în lege, fie sunt supuse etapei de încadrare în procedura de evaluare a
impactului asupra mediului.
Pentru activitatile existente care nu intrunesc conditiile de autorizare autoritatea
competenta pentru protectia mediului dispune efectuarea bilantului de mediu in termen de
maximum un an de la data constatarii neîndeplinirii acestor condiţii şi negociază cu titularul
activităţii programul pentru conformare, pe baza concluziilor şi recomandărilor din bilanţul de
mediu (L. 137/95, art. 10, alin. 2).
Pentru obtinerea autorizatiei de mediu activitatile existente care nu sunt conforme cu
normele si reglementarile de mediu in vigoare sunt supuse, conform deciziei autoritatii
competente pentru protectia mediului, unui bilant de mediu; bilantul de mediu se solicita,
conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, inclusiv in cazul derularii
procedurilor prevazute la alin. 2 (pentru eliberarea avizului de mediu – s.n.). Procedura de
realizare a bilantului de mediu se stabileste prin ordin al conducatorului autoritatii publice
centrale pentru protectia mediului. (L.137/95, art. 8, alin.6).
În cele ce urmează, vom utiliza la modul generic expresia “procedura de autorizare” atât
pentru procedurile prevăzute de lege pentru emiterea acordului de mediu, cât şi pentru
procedurile prevăzute pentru emiterea autorizaţiei de mediu, inclusiv a acordurilor/autorizaţiilor
integrate de mediu.
Autoritatile publice pentru protectia mediului aplica proceduri diferentiate, dupa caz, de
emitere a avizului, acordului sau a autorizatiei de mediu, in functie de impactul asupra mediului
al proiectelor si activitatilor supuse procedurii de autorizare. Procedurile diferentiate si
competentele de emitere a avizelor, acordurilor109 si a autorizatiilor110 de mediu, inclusiv
procedura de participare a publicului, se stabilesc prin ordin al conducatorului autoritatii publice
centrale pentru protectia mediului.
Pentru proiectele propuse pe teritoriul Romaniei, care pot avea efecte semnificative pe
teritoriul altor tari, se aplica prevederile Conventiei privind evaluarea impactului asupra mediului
in context transfrontiera, adoptata la Espoo la 25 februarie 1991, ratificata prin Legea nr.
22/2001." (L.137/95, art. 11)
109
Ordinul MAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului şi de emitere a
acordului de mediu.
110
H.G. nr. 573/2002 pentru aprobarea procedurilor de autorizare a funcţionării comercianţilor, Anexa nr. 4. Procedura de
autorizare a activităţilor cu impact asupra mediului înconjurător.