COSTAS Cosmin Flavius, CONSIDERAŢII ASUPRA LIMITĂRII EXERCIŢIULUI

UNOR LIBERTĂŢI PUBLICE ALE FUNCŢIONARILOR PUBLICI COSMIN

FLAVIUS COSTAŞ Masterand, Facultatea de Drept, U.B.B. Cluj-Napoca
Revistă: Pandectele Romane 3 din 2004

CONSIDERAŢII ASUPRA LIMITĂRII EXERCIŢIULUI UNOR LIBERTĂŢI

PUBLICE1 ALE FUNCŢIONARILOR PUBLICI
În literatura de specialitate s-a arătat că expresia "libertăţi publice" evocă atât libertăţile,
cât şi drepturile omului, dar şi faptul că acestea aparţin dreptului public, fiind supuse unui
regim juridic aparte. Inclusiv pentru clarificarea noţiunilor de "drept" şi "libertate", a se vedea
I. Muraru, Protecţia constituţională a libertăţilor de opinie, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p.7-8
COSMIN FLAVIUS COSTAŞ
Masterand, Facultatea de Drept, U.B.B. Cluj-Napoca
"Funcţionarii publici sunt în acelaşi timp primii actori şi primii martori ai organizării
democratice a unui stat. Sunt, de asemenea, în calitatea lor de agenţi subordonaţi, garanţii
organelor de putere constituite. Angajamentul lor în sânul funcţiei publice nu-i privează de
drepturi şi de libertăţi; dar cultura dominantă, indusă de principiul ierarhic, care, de la
Napoleon, a clădit administraţia pe modelul armatei, a antrenat o practică de tăcere şi de
rezervă"2.
J. Sarot, La déontologie de la fonction publique - le devoir de réserve, citat de P.
Vandernoot, La liberté d'expression dans la fonction publique en Belgique, RTDH 1993, p.
500 şi urm.
Pornind de la această afirmaţie, ne-am propus să delimităm în cadrul prezentului studiu care
sunt limitele drepturilor şi libertăţilor recunoscute oricărui cetăţean în cazul funcţionarilor
publici.
I. Noţiunea de "funcţionar public"
Lipsa de imaginaţie a legiuitorului român, care în art. 2 alin. 2 al legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici3 (numită în continuare Statut), arată că "funcţionarul public
este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică", ne-a determinat să
încercăm identificarea altor elemente care să întregească noţiunea de funcţionar public.
Publicată în M. Of. nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu modificările ulterioare, în special cele
aduse prin Legea nr. 161/2003, publicată în M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003
În acest sens, ne putem raporta în primul rând la definiţia funcţionarului comunitar: are o
asemenea calitate "orice persoană care a fost numită, în condiţiile prevăzute de Statutul
funcţionarilor comunitari într-o funcţie permanentă într-una din instituţiile Comunităţilor,
printr-un act scris al autorităţii învestite cu puterea de numire din această instituţie"4.
C. Călinoiu, V. Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p. 243. Pentru definiţiile funcţionarului public în doctrina română, ase vedea A.
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001-2002, vol. I, p. 563-
564; V. I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a III-a, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, p. 265; A. Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2002, p.104-105; R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-
Napoca, 2001, p. 454.
Din definiţiile formulate şi trăsăturile reliefate de doctrina franceză5 şi de doctrina română6,
pot fi reţinute, pentru clarificarea noţiunii de "funcţionar public", următoarele elemente:
R . Chapus, Droit administratif général, 14e édition, Montchrestien,2000, vol. II, p.46-47;
J. M. Auby, J. B. Auby, Droit de la fonction publique, Précis Dalloz, 2e édition, 1993, p. 32
şi urm. De pildă, I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. Risoprint, 1998,
p. 88; V. I. Prisăcaru, op.cit., p. 264-265.
- funcţionarii publici au fost numiţi de către autoritatea învestită cu această
prerogativă, cu respectarea procedurii prescrise de lege; -numirea s-a făcut într-o
funcţie permanentă, indiferent de natura sau de nivelul ierarhic al acesteia; -persoana
în cauză participă la îndeplinirea unui serviciu public, în cadrul unei autorităţi sau
instituţii publice; -activitatea corespunzătoare postului ocupat este exercitată cu titlu
profesional.
Toate persoanele care îndeplinesc aceste condiţii pot fi incluse în sfera funcţionarilor publici.
Dimpotrivă, vom exclude din această sferă demnitarii publici. Aşa cum s-a precizat în
doctrină, demnitarii publici nu exercită cu titlu profesional activitatea corespunzătoare
postului pe care îl ocupă (ei nu au profesia de primar, ministru sau Preşedinte, ci eventual pe
aceea de avocat, medic, inginer, profesor etc.)7, iar misiunea lor nu are un caracter permanent,
ei fiind in principiu revocabili din funcţiile pe care le deţin8.
R. Chapus, op.cit., p. 47. În sensul că nu există egalitate între funcţia publică şi
demnitatea publică, V. Vedinaş, Legea 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici
comentată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 17; A. Trăilescu, op.cit., p. 105. În sens
contrar, A. Iorgovan, op.cit., p. 563-564; I. Santai, op.cit., p. 89.
În Franţa, demnitarii sunt incluşi în categoria mai largă a agenţilor publici, cărora li se aplică
într-o mai mare sau mai mică măsură regulile dreptului public. În schimb, conduita agenţilor
privaţi (salariaţii) este reglată de legislaţia muncii.
De altfel, în România, faptul că se află în lucru un Statut al aleşilor locali ne face să credem
că nici legiuitorul nu i-a asimilat pe demnitari funcţionarilor publici.
De asemenea, nu este posibilă includerea în categoria funcţionarilor publici a unor categorii
de colaboratori ai administraţiei (personalul încadrat la cabinetele demnitarilor, personalul
care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, de gospodărire etc.). Aceşti
colaboratori au calitatea de salariaţi şi li se aplică legislaţia muncii9.
Referindu-ne tot la sistemul francez, putem observa că acolo aceşti colaboratori ai
administraţiei sunt incluşi în rândurile agenţilor publici, având un statut special, mai apropiat
de cel al funcţionarilor publici decât de cel al unor simpli salariaţi ai administraţiei. Ei au fost
consideraţi ca aparţinând unei "sub-funcţii publice" (a se vedea R. Chapus, op.cit., p. 53-61).
În raport de criteriul actului normativ sub imperiul căruia îşi desfăşoară activitatea, putem
distinge între trei categorii de funcţionari publici:
i) funcţionari cărora li se aplică prevederile Statutului;
ii) funcţionari care au statute speciale, dar pentru care Statutul constituie lex generalis (de
exemplu, cei menţionaţi în art. 5 alin. 1 al Legii nr. 188/1999);
iii) funcţionari care, datorită specificului funcţiei lor, au un regim cu totul diferit de cel
prevăzut de Statut (magistraţii, cadrele didactice).
Consideraţiile pe care le vom face în continuare vor privi toate cele trei categorii de
funcţionari. Indiferent de actul normativ aplicabil, principiile generale în materia drepturilor
şi obligaţiilor funcţionarilor publici rămân valabile, urmând să prezentăm, acolo unde este
nevoie, eventualele particularităţi.
II. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici10 A se vedea, de exemplu, I. Santai, op.cit.,
p. 96-99; V. Vedinas, op.cit., p. 56-89; A. Trăilescu, op.cit., p. 138-147; V. I. Prisăcaru,
op.cit., p. 297-307.
A) Drepturile funcţionarilor publici
În primul rând, funcţionarii publici se bucură de drepturile şi libertăţile pe care Constituţia
României11 sau documentele internaţionale12 le recunosc fiecărei persoane: dreptul la viaţă,
dreptul la apărare, dreptul la respectul vieţii intime, familiale şi private, libertatea conştiinţei,
libertatea de exprimare, dreptul de a alege şi de a fi ales, dreptul de proprietate, libertatea de
întrunire şi de asociere etc.
Republicată în urma revizuirii din 2003, în M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003. De
pildă, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (1 948), Pactul internaţional cu privire la
drepturile economice, sociale şi culturale (1966), Pactul internaţional cu privire la drepturile
civile şi politice (1966), Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale (1950), toate ratificate de România
În al doilea rând, funcţionarii se bucură de anumite drepturi specifice, corespunzătoare
misiunii pe care o exercită: dreptul la un salariu corespunzător poziţiei deţinute în ierarhia
funcţionarilor publici, dreptul la uniformă, dreptul de a fi informat cu privire la toate
informaţiile din dosarul profesional, dreptul de a-şi perfecţiona în mod continuu pregătirea
profesională, anumite drepturi pecuniare în favoarea urmaşilor funcţionarului decedat, dreptul
la o protecţie specială împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar
putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu aceasta.
B) Obligaţiile funcţionarilor publici13 Pentru o analiză completă a acestor obligaţii, a se
vedea, de pildă, R. Chapus, op.cit., p. 276-301; J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 146-173.
Printre obligaţiile care revin funcţionarilor publici se numără, în principal, obligaţia de a se
consacra funcţiei14, obligaţia de supunere15, obligaţia de rezervă, obligaţia de neutralitate,
obligaţia de moralitate, obligaţia de loialitate, obligaţia de discreţie profesională16, obligaţia
de a păstra secretul profesional17, obligaţia de rezidenţă18.
Funcţionarii publici trebuie să-şi consacre întreaga activitate profesională sarcinilor care le-
au fost încredinţate, pentru a satisface interesul general (în acest sens este formulat, de
exemplu, art. 41 lit. b din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului). Acesta este
motivul pentru care se interzice cumularea funcţiei publice alte funcţii publice sau private.
Obligaţia de a se conforma instrucţiunilor superiorilor ierarhici şi măsurilor luate pentru
organizarea serviciului în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea, inclusiv deciziilor care
privesc situaţia lor juridică (de pildă, mutarea temporară pe un alt post). O asemenea
obligaţie este instituită în interesul serviciului, pentru a proteja "secretele administraţiei", ale
statului în general. Sub rezerva satisfacerii cererilor legitime de informare a administraţilor,
funcţionarilor publici le este interzisă divulgarea oricăror fapte, informaţii sau documente.
Această obligaţie, a cărei nerespectare poate atrage nu numai sancţiuni disciplinare, ci şi
sancţiuni penale (a se vedea art. 196 C. pen., care sancţionează divulgarea secretului
profesional), este destinată a proteja interesele particularilor. Funcţionarii publici sunt uneori
nişte "confidenţi necesari", astfel încât ei nu pot divulga actele, faptele sau informaţiile de
care au luat cunoştinţă în această calitate, cu excepţia cazului în care legea însăşi le impune
acest lucru sau au fost autorizaţi expres de particularul vizat să procedeze la divulgare (de
exemplu, art. 42 lit. a din statutul poliţistului permite dezvăluirea unor asemenea informaţii
numai în situaţia în care îndeplinirea sarcinilor de serviciu, nevoile justiţiei sau legea impun
acest lucru). De exemplu, obligaţia de rezidenţă la Luxembrug, la Strasbourg sau la
Bruxelles pentru unii funcţionari comunitari.
Pentru studiul nostru, ne vom concentra atenţia asupra unor drepturi din categoria celor de
care se bucură toţi cetăţenii (libertatea de exprimare, dreptul de a alege şi de a fi ales,
libertatea întrunirilor, libertatea de asociere, dreptul la viaţă privată). Mai mult, pentru că
aceste drepturi sunt limitate în privinţa funcţionarilor publici sub "greutatea" unor obligaţii
specifice, vom face analiza tocmai prin prisma acestor obligaţii.
III. Limitele drepturilor recunoscute funcţionarilor publici19
19 Facem precizarea că orice restrângere trebuie să corespundă regulilor fixate în art. 53 al
Constituţiei (în forma sa actuală, textul fundamental referitor la restrângerea exerciţiului unor
drepturi sau al unor libertăţi corespunde imperativelor în materie de protecţie a drepturilor
omului). A se vedea I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. Servo-Sat, Arad,
2001, p. 231-232.
A) Obligaţia de neutralitate20 Denumită uneori obligaţia de imparţialitate şi de neutralitate
(vezi J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 159). Deşi nu menţionează expres vreo obligaţie de
neutralitate a funcţionarilor publici, Statutul se referă la imparţialitatea de care aceştia trebuie
să dea dovadă (art. 41 alin. 1).
1) Conţinutul obligaţiei
Obligaţia de neutralitate nu este altceva decât expresia principiului neutralităţii (care alături
de principiul egalităţii şi principiul continuităţii reglează funcţionarea serviciului public) şi
poate fi definită prin prezentarea celor două valenţe ale sale:
i) Obligaţia funcţionarului public de a da dovadă de o imparţialitate absolută în exercitarea
funcţiilor sale, de a-i trata în mod egal pe toţi utilizatorii serviciului public care intră în relaţii
cu el şi de nu favoriza pe nici unul dintre ei21. Cu alte cuvinte, funcţionarul public nu poate
decide, pe baza raportului dintre propriile sale convingeri şi cele ale persoanelor cu care intră
în contact să refuze executarea sau să execute contrar prescripţiilor legii ceea ce regulat i se
pretinde22.
Ibidem. I . Muraru, op.cit., p. 105.
ii) Obligaţia funcţionarului public de a nu se servi de funcţia sa pentru a răspândi
convingerile sale, de a se abţine de la orice propagandă, de a evita să apară în timpul
serviciului ca membru al unui partid, al unei biserici etc.23J. M. Auby, J. B. Auby, loc. cit; I.
Muraru, loc. cit.
Deşi Statutul formulează implicit o asemenea obligaţie de neutralitate24, este regretabil faptul
că o restrânge numai la sfera politicului. Nu credem că s-ar putea trage de aici concluzia că ar
fi permisă favorizarea unei organizaţii de altă natură sau desfăşurarea unui ritual religios în
timpul serviciului.
Potrivit art. 42 alin. 1, funcţionarii publici au obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le
revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor lor politice, să
nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului
de lucru (textul trebuie completat cu cel din art. 41 alin. 1).
Indirect, obligaţia generală de neutralitate revine funcţionarilor şi potrivit textelor care
interzic discriminarea (art. 16 alin. 1 din Constituţie, art. 13 din Convenţia europeană a
drepturilor omului etc.). Nerespectarea ei ar constitui în principiu o abatere disciplinară sau
chiar o infracţiune - abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor (art. 246 C. pen.) sau
abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi (art. 247 C. pen.)25.
Codul penal francez (accesibil la www.legifrance.com), în art. 432-7, prevede o infracţiune
distinctă, aceea de discriminare a persoanelor fizice sau juridice, săvârşită de către o persoană
depozitară a autorităţii publice sau căreia i-a fost încredinţată o misiune în cadrul unui
serviciu public.
Respectarea obligaţiei de neutralitate trebuie asigurată în primul rând de şeful serviciului în
cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public26.
J.M.Auby,J.B. Auby, loc. cit.
2) Efectul obligaţiei de neutralitate asupra drepturilor
În lumina acestei obligaţii a funcţionarilor publici, exerciţiul libertăţilor sale publice este în
mod evident restrâns. Vom analiza în continuare principalele limitări.
a)Libertatea conştiinţei
Respectarea obligaţiei de neutralitate nu presupune îngrădirea sub nici o formă a libertăţii
conştiinţei funcţionarilor publici. Ei au deplină libertate în a-şi alege credinţa religioasă, în a-
şi forma opiniile politice sau filosofice. Aşa cum vom vedea, neutralitatea ce le este impusă
vizează doar modalităţile de exprimare a acestor opinii sau credinţe.
De pildă, într-o acţiune îndreptată contra Regatului Unit în faţa Comisiei Europene a
Drepturilor Omului, un învăţător de confesiune musulmană dintr-o şcoală publică s-a plâns
de încălcarea libertăţii de conştiinţă prin aceea că i s-a refuzat posibilitatea de a participa, în
timpul programului normal de lucru, la serviciul religios organizat într-o moschee din
apropierea şcolii. Comisia a respins cererea, arătând că statul n-a violat art. 9 par. 1 din
Convenţia europeană. Funcţionarului i s-a interzis doar participarea la serviciul religios în
timpul programului, din raţiuni care ţin de neutralitatea serviciului public, şi nu dreptul de a
opta pentru o anumită credinţă27.
Comisia, decizia din 12.03.1981, cererea nr. 8160/1978, par. 44-47, accesibilă pe Internet, la
www.echr.coe.int. Consiliul de Stat francez a apreciat însă că principiul neutralităţii nu
exclude posibilitatea acordării unor "autorizaţii de absenţă" pentru perioada sărbătorilor
religioase corespunzătoare confesiunii funcţionarului public (CE, 12 feb.1997, Mlle Henry).
b) Libertatea de exprimare
Funcţionarii publici sunt ţinuţi să nu expună, în timpul serviciului, propriile convingeri sau
credinţe. Raţiunea acestei restricţii rezidă în aceea că un comportament contrar ar constitui un
act de natură să creeze dubii asupra neutralităţii serviciului.
Astfel, folosirea de către un funcţionar public dintr-un stabiliment public de învăţământ
superior a adresei electronice a instituţiei şi a căsuţei poştale a unuia dintre profesori, în
scopuri personale determinate de calitatea sa de membru al Asociaţiei pentru Unificarea
Creştinismului Mondial, constituie o încălcare a obligaţiei de neutralitate28. De asemenea, în
Franţa (acolo unde principiul neutralităţii se îmbină cu principiul laicităţii) este considerat
contrar obligaţiei de neutralitate portul de însemne religioase29.
C.A.A. Paris, 24 ianuarie 2002, RFDA 2002, p. 839. De pildă, Mlle Marteaux, CE, 3 mai
2000, concl. Schwartz, RFDA 2001, p.146 şi urm. Această poziţie a fost adoptată şi de
Comisia Europeană a Drepturilor Omului, care, într-o cerere contra Regatului Unit, a estimat
că statul putea interzice unui învăţător dintr-un stabiliment non-confesional să expună
însemne corespunzând unor convingeri religioase particulare. O asemenea interdicţie nu a
fost considerată contrară art. 10 din Convenţie, apreciindu-se că asemenea act ar putea şoca
sau tulbura copiii sau alte persoane - Comisia, decizia din 1.03.1979, cererea nr. 8010/1977,
par. 102-103.
Evident că sunt admise acele manifestări ale opiniilor proprii cerute de însăşi exercitarea unei
funcţii publice. Astfel, un profesor de filosofie are dreptul de a avea un "sistem" şi de a şi-l
apăra. Convingerea studenţilor săi de validitatea acestui sistem nu trebuie însă să degenereze
în propagandă sau încercări de îndoctrinare30.
R. Chapus, op.cit., p. 292.
c) Libertatea de asociere
Imperativul neutralităţii funcţiei publice generează uneori restricţii şi în ceea ce priveşte
libertatea de asociere a funcţionarilor, sub toate componentele ale sale: asocierea politică,
asocierea sindicală, asocierea profesională sau de altă natură.
Anumite categorii de funcţionari publici sunt private de dreptul de asociere politică, tocmai
datorită faptului că serviciile publice în cadrul cărora îşi desfăşoară activitatea trebuie să
manifeste o neutralitate absolută. Este cazul celor menţionaţi de art. 40 alin. 3 din Constituţie
(judecătorii Curţii Constituţionale, magistraţii, membrii activi ai armatei etc.) sau de art. 98
alin. 3 din Legea nr. 161/2003 (înalţii funcţionari publici).
În considerarea aceleiaşi obligaţii de neutralitate, funcţionarilor publici le este restrâns
dreptul de asociere sindicală.Statutul recunoaşte acest drept doar funcţionarilor publici de
execuţie, iar unele statute speciale prevăd şi ele limitarea asocierii sindicale, de exemplu prin
aceea că este admisă o singură organizaţie care să apere interesele profesionale ale
funcţionarilor în cauză. Astfel, art. 49 din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului31
prevede constituirea Corpului Naţional al Poliţiştilor, persoană de drept public care apără
interesele profesionale şi drepturile poliţiştilor32.
Publicată în M. Of. nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările ulterioare. Potrivit art. 29
lit. e din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare (M. Of. nr. 155 din 20 iulie
1995), cu modificările ulterioare, acestora le este interzisă asocierea sindicală, fiind în schimb
permisă asocierea cu caracter profesional, tehnico-ştiinţific, cultural sau sportiv, precum şi
aderarea la cultele religioase care nu sunt interzise (art. 29 lit. d).
De asemenea, asocierea profesională sau de altă natură este restrânsă la organizaţiile care
au ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea
Statutului (art. 27 alin. 3 din Statut). Pentru alţi funcţionari legea este mai permisivă. Astfel,
poliţiştii români se pot asocia şi pot constitui asociaţii cu caracter profesional, umanitar,
tehnico-ştiinţific, cultural, religios şi sportiv-recreativ, fără a aduce atingere îndeplinirii
atribuţiilor şi îndatoririlor de serviciu (art. 48 din Statutul poliţiştilor).
Libertatea de asociere este garantată de art. 11 al Convenţiei europene, cu precizarea că textul
alin. 2 al art. 11, fraza finală, permite restrângerea legală a exercitării acestui drept pentru
membrii forţelor armate, ai poliţiei şi ai administraţiei de stat33. Reglementarea franceză în
domeniu34 admite însă asocierea fără restricţii pentru funcţionarii publici (fac excepţie
militarii, cărora nu le este permis să constituie asociaţii cu caracter profesional, potrivit legii
din 13 iulie 1972).
Asemenea restrângeri nu pot însă afecta însăşi substanţa dreptului, urmând a se face
aplicarea principiului proporţionalităţii (I. Deleanu, op.cit., p. 261). Legea din 1 iulie 1901.
Jurisprudenţa Comisiei Europene şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului în legătură cu
limitarea libertăţii de asociere prin efectul obligaţiei de neutralitate este bogată şi în egală
măsură controversată.
- În afacerea General Communication Headquarters (G.C.H.Q.)35, guvernul britanic a
suprimat, pentru funcţionarii publici însărcinaţi cu asigurarea securităţii comunicaţiilor
militare şi oficiale, dreptul de a forma un sindicat sau de a se afilia la un sindicat. Comisia a
arătat că dispoziţiile autorităţilor îşi găsesc fundamental în dreptul intern şi sunt legitime, dat
fiind faptul că statul i-a asimilat pe aceşti funcţionari militarilor36.
Comisia, decizia din 20.01.1987, cererea nr. 11603/1985. De remarcat că restricţia a fost
însă considerată nejustificată de Organizaţia Internaţională a Muncii, în raport de prevederile
convenţiilor internaţionale în materie - a se vedea J. Llobera, La function publique et la
liberte syndicale dans les norms internationales du travail, RTDH 1992, p. 330.
- În privinţa asocierii politice a funcţionarilor publici, jurisprudenţa înaltei Curţii Europene a
Drepturilor Omului a fost oscilantă.
Într-o primă fază, Curtea a validat excluderea din funcţia publică a unor funcţionari
simpatizanţi ai anumitor formaţiuni extremiste, preferând să arate că nu este garantat un drept
de acces la funcţia publică37.
Kosiekc. R.F.Germania, Glasenappc. R.F.Germania, 28 august 1986. Şi în acest caz,
comisia de anchetă a OIM a concluzionat că R.F.Germania nu şi-a respectat obligaţiile ce-i
revin din convenţiile internaţionale în materie - vezi D. Gomien, D. Harris, L. Zwaak,
Convention européene des droits de l'homme et Charte sociale européene: droit et pratique,
Editions du Conseil de l'Europe, 1997, p. 319.
Afacerea Vogt38 a dat prilejul Curţii să revină asupra acestei jurisprudenţe şi să considere
contrară art. 11 revocarea din funcţie a unei învăţătoare de gimnaziu, profesoară de germană
şi franceză, datorită apartenenţei sale la Partidul Comunist German, arătând că acest lucru nu
genera riscuri reale în materie de securitate. Pornind de la această decizie, se părea că înalta
instanţa europeană va recunoaşte şi funcţionarilor publici limite largi în ceea ce priveşte
libertatea de asociere şi libertatea de exprimare.
Vogt c. Germania, 26 septembrie 1995. Din circumstanţele afacerii rezultă însă că recurenta
se era funcţionară titulară, spre deosebire de recurenţii Kosiek şi Glasenapp, care erau
funcţionari stagiari.
În ultima vreme însă, Curtea pare tot mai sensibilă la argumentele tradiţiei neutralităţii sau
necesităţii neutralităţii în contextul tranziţiei de la totalitarism la democraţie, coborând
standardele în materie39.
J.F. Renucci, Droit européen des droits de l'homme, 2e édition, L.G.D.J., Paris, 2001, p.
98-99, cu referire la deciziile în cazurile Ahmed şi alţii c. Regatului Unit, 2 decembrie 1998;
Rekvenyi c.Ungariei, 20 mai 1999.
- S-au mai pus probleme în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului şi în raport de
apartenenţa unui judecător la o asociaţie a masonilor. Astfel, în afacerea N. F. c. Italiei40,
reclamantul, judecător, era membru al organizaţiei masonice Grande Oriente di Italia di
Palazzo Giustiniani, făcând parte din Loja din Milano. La 5 noiembrie 1992, la cererea sa, a
fost trecut "în adormire" (după ce în presă apăruseră anumite zvonuri în legătură cu iminenţa
unor anchete ale statului privind lojele masonice şi membrii lor).
CEDO, 2 august 2001.
Judecătorul s-a regăsit pe o listă cuprinzând magistraţii masoni, listă trimisă Consiliului
superior al Magistraturii şi Ministerului Justiţiei. În urma unei anchete, în 1994, N. F. a făcut
obiectul unei proceduri disciplinare, considerându-se că prin apartenenţa la o lojă masonică
şi-a încălcat obligaţiile ce-i reveneau, şi mai ales prestigiul funcţiei. Procedura s-a finalizat cu
avertizarea judecătorului.
Curtea a apreciat că restricţionarea asocierii nu era previzibilă deoarece dispoziţiile legale
incidente nu conţineau precizări în legătură cu modul în care un judecător îşi putea dreptul de
liberă asociere. Deşi Consiliul Superior al Magistraturii apreciase în recomandările sale din
1990 că "asocierea la masonerie ar putea pune probleme delicate" şi propusese legiuitorului
"restricţionarea dreptului de asociere al judecătorilor în acele organizaţii care - potrivit
organizării şi scopului lor - impun legături strânse de ierarhie şi solidaritate între membrii
săi", nu exista un text legal expres formulat în acest sens. În consecinţă, Curtea a constatat că
restricţia nu era prevăzută de lege şi exista o violare a art. 11 din Convenţia Europeană.
Problema s-ar putea dovedi actuală pentru magistraţii din România, în condiţiile în care doar
asocierea într-o organizaţie interzisă de lege este explicit interzisă (art. 40 alin. 4 din
Constituţie). Rămâne de văzut dacă instanţele noastre vor fi sensibile la argumentul că o
asociaţie masonică este una "discretă" şi nu una secretă41, ori dacă vor aprecia o asemenea
conduită ca aducând atingere demnităţii, imparţialităţii42 şi prestigiului funcţiei publice, în
sensul art. 104 din Legea nr. 161/2003.
Argumente invocate în faţa instanţelor naţionale de avocaţii lui N. F. Pentru un răspuns în
sensul că apartenenţa la francmasonerie nu ridică dubii asupra imparţialităţii obiective a
judecătorilor, a se vedea Comisia, Kiiskinen şi Kovalainenc. Finlandei, decizia din 1 iun.
1990, cererea nr. 26323/1995.
B) Obligaţia de loialitate
Obligaţia de loialitate era consacrată expres în redactarea art. 41 al Statutului, înainte de
incidenţa Legii nr. 161/2003. O asemenea obligaţie este prevăzută, de exemplu, de art. 41 lit.
a din Statutul poliţistului43, dar şi de art. 11 din Statutul funcţionarilor comunitari44.
 Cu titlu general, o obligaţie de loialitate (sau de fidelitate) este consacrată de art. 54 alin. 2
din Constituţia României. Potrivit acestuia, "cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii
publice, precum şi militarii, răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin şi, în
acest scop, vor depune jurământul cerut de lege". Regulamentul nr. 259/1968, publicat in
J.O. al Comunităţilor nr. L. 56 din 4 martie 1968, cu modificările ulterioare.
O asemenea obligaţie presupune faptul ca funcţionarii publici să-şi adapteze conduita având
în vedere numai interesele ţării, ale Guvernului (în virtutea principiului subordonării
ierarhice) şi ale autorităţii sau instituţiei publice din care fac parte45. Câteva precizări în
această materie mai sunt necesare:
În acest sens, art. 11 din Statutul funcţionarilor comunitari le interzice funcţionarilor
comunitari, pentru perioada în care au acest statut, să primească distincţii onorifice, funcţii,
favoruri, daruri, remuneraţii, din partea unui alt Guvern sau a unei surse exterioare instituţiei
de care aparţin.
i) Aşa cum s-a arătat, este vorba de un loialism constituţional şi nu de loialitatea faţă de un
regim sau de un Guvern46.
P. Vandernoot, op.cit., p. 526.
ii) Loialismul nu trebuie confundat cu conformismul. Acesta din urmă impune anumitor
categorii de funcţionari publici nu numai să servească statul, dar şi să expună punctul de
vedere al Guvernului, lucru care exclude în totalitate libertatea opiniei47. Cu atât mai mult,
excede cadrul obligaţiei de loialitate situaţia în care cetăţenii în general şi funcţionarii în
special sunt obligaţi să adere la un partid politic sau să presteze un jurământ de fidelitate
regimului sau şefului care personifică acest regim48.
I . Muraru, loc. cit., cu autorii acolo menţionaţi. R. Chapus, op.cit., p. 234-235. Este
cazul funcţionarilor regimurilor fasciste sau marxiste.
iii) Intensitatea obligaţiei de loialitate este variabilă. Dacă în principal loialitatea
funcţionarilor publici este apreciată prin raportare la conduita lor, în unele cazuri loialitatea se
apreciază raportat la convingerile funcţionarilor publici49.
Este cazul funcţionarilor superiori francezi aflaţi la dispoziţia Guvernului (decretul din 21
martie 1959), care pot fi revocaţi din funcţie pentru simple convingeri politice. A se vedea M.
Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrets de la jurisprudence
administrative (citată în continuare G. A. J. A.), 13e édition, Dalloz, 2001, nr. 75, p. 480.
Obligaţia de neutralitate impune cele mai severe restricţii în materia libertăţii de exprimare.
Credem că este util să prezentăm o speţă apărută recent în practica instanţelor comunitare50.
Pentru prezentarea speţei, însoţită de un amplu comentariu, a se vedea J. M. Larralde, La
liberté d'expression du fonctionnaire européen, RTDH 2002, p. 385 şi urm.
Bernard Connoly, înalt funcţionar al Comisiei Europene, a publicat în timpul unui concediu
în interes personal un pamflet privitor la conducerea politicii monetare europene51. Teza
centrală era aceea că "Uniunea Monetară Europeană este nu numai ineficientă, dar şi
antidemocratică: un pericol nu numai pentru bogăţia cetăţenilor Uniunii, dar şi pentru
libertăţile lor, şi în ultimă instanţă pentru pace". Textul, pe alocuri virulent, conţinea atât o
critică din perspectivă economică asupra Uniunii Monetare Europene (autorul lui era un
expert în domeniu), cât şi atacuri la adresa comisarilor şi a altor membri ai personalului
Comisiei Europene.
 Pamfletul se intitula "The rotten heart of Europe. The dirty war for Europe's money"
("Inima putredă a Europei. Războiul murdar pentru banii Europei").
Tribunalul de primă instanţă52 a considerat legitime sancţiunile disciplinare aplicate
funcţionarului comunitar şi revocarea sa din funcţie. În argumentarea punctului său de
vedere, instanţa a arătat că modul de comportare al funcţionarului comunitar a afectat de o
manieră ireparabilă încrederea pe care Comisia Europeană este în drept s-o pretindă de la
funcţionarii săi. Dincolo de încălcarea obligaţiei de rezervă (prin aceea că funcţionarul n-a
respectat procedura de autorizare prealabilă a publicării textului), funcţionarul a încălcat şi
obligaţia de loialitate prevăzută de art. 11 din Statutul funcţionarilor comunitari, fiind evident
că prin conduita sa el s-a abătut de la interesele Comunităţilor în materia politicii monetare
comune.
TPI, deciziile din 19 mai 1999, afacerile T-34/96, T-163/1996 şi T-203/95.
Soluţia a fost menţinută în recurs de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene53CJCE,
decizia din 6 mar. 2001, afacerile C 273-99 şi 274-99.
Această speţă ridică întrebarea dacă "greutatea" obligaţiei de neutralitate anihilează orice
drept de critică sau nu?
Existenţa unui asemenea drept de critică şi caracterul legitim al acestuia au fost admise în
legislaţia şi jurisprudenţa europeană. De pildă, Consiliul de Stat belgian admite exercitarea
acestui drept, cu condiţia ca funcţionarea eficace a serviciului public să nu fie pusă în pericol
de faptul că această critică tinde să discrediteze autoritatea ierarhică54. Un drept limitat la
critică este recunoscut şi de legea olandeză din 20 aprilie 1988, limita fiind necesitatea de a
menţine realizarea funcţiei administrative şi de a asigura buna funcţionare a serviciului
public.
Decizia François, 13ian.1988,apud P. Vandernoot, op.cit., p.522.
C) Obligaţia de rezervă
1) Conţinutul obligaţiei
În esenţă, obligaţia de rezervă poate fi definită ca "îndatorirea funcţionarului care doreşte să-
şi manifeste public opiniile de a-şi măsura cuvintele şi forma în care le exprimă"55. Ea nu este
nici o obligaţie la tăcere şi nici o incitare la conformism, scopul obligaţiei de rezervă fiind
acela de a împiedica suspiciunile privind imparţialitatea sau neutralitatea funcţionarului
public să apară şi să facă mai dificilă îndeplinirea misiunii sale56.
J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 175. P. Vandernoot, op.cit., p. 522.
Probabil că şi legiuitorul român a avut în vedere o asemenea obligaţie de rezervă, chiar dacă
n-a formulat-o expres (art. 42 alin. 2 din Statut se referă totuşi la un aspect al rezervei,
interdicţia de face parte din organele de conducere ale partidelor politice). Spre această
concluzie ne conduc şi unele texte speciale în materie. De exemplu, art. 43 lit. f din Statutul
poliţistului interzice redactarea, imprimarea sau difuzarea unor materiale cu caracter politic,
imoral sau care instigă la indisciplină, iar art. 45 lit. a, b şi e al aceluiaşi act interzice
desfăşurarea unor activităţi militante57. Art. 113 din legea pentru organizarea judecătorească
permite magistraţilor colaborarea la publicaţii de specialitate, cu caracter literar, ştiinţific sau
social, ori la emisiuni audiovizuale, fără a participa însă la activităţi politice.
În acelaşi sens, potrivit Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, este interzisă
activitatea de propagandă în sprijinul unei formaţiuni politice sau a unui candidat independent
(art. 28) sau participarea la mitinguri, procesiuni, demonstraţii sau întruniri cu caracter politic
sau sindical (art. 29). Potrivit art. 110 din Legea nr. 92/1992 (republicată în M. Of. nr. 259
din 30 septembrie 1997), magistraţilor le este interzis să desfăşoare activităţi publice cu
caracter politic.
Obligaţia de rezervă este fixată de art. 12 şi 17 din Statutul funcţionarilor comunitari, sub
forma obligaţiilor funcţionarului comunitar de a se abţine de la orice act (şi în general de la
orice exprimare publică de opinii) care ar putea aduce atingere funcţiei sale, precum şi de a
cere autorizarea prealabilă pentru orice text al cărui subiect are legătură cu activitatea
Comunităţilor. Ea a fost admisă în jurisprudenţa franceză începând cu decizia Bouzanquet58
şi este consacrată în diverse acte normative (de exemplu, ordinul din 22 decembrie 1958
privind statutul general al magistraturii; legea din 13 iulie 1972 privind statutul militarilor
etc.).
CE, 11 ianuarie 1935.
2) Impactul asupra drepturilor funcţionarilor publici
a) Libertatea de exprimare
Funcţionarii publici nu pot fi membri muţi ai societăţii; ca cetăţeni, ei trebuie să aibă
posibilitatea de a participa la discuţiile publice asupra unor subiecte de interes general59.
Opinia disidentă a trei din cei nouă judecători ai Curţii Europene a Drepturilor Omului care
au pronunţat decizia în afacerea Ahmed şi alţii c. Regatului Unit, precitată.
Libertatea de exprimare, unul dintre fundamentele esenţiale ale societăţii democratice60, este
recunoscută funcţionarilor publici. Cu toate acestea, obligaţia de rezervă circumstanţiază
exerciţiul dreptului.
C EDO, Handyside c. Regatul Unit, 7 dec. 1976, par. 43.
De obicei, funcţionarii publici (în special magistraţii, militarii, poliţiştii, jandarmii) îşi văd
restricţionat dreptul de comunica informaţii şi idei cu terţii, mai ales în contextul politic. Sunt
edificatoare în acest sens dispoziţiile legale incidente în România, citate mai sus, decizia
instanţelor belgiene, care au admis limitarea libertăţii de exprimare la jandarmilor în privinţa
tuturor "luărilor de poziţie şi activităţilor politice care au un caracter evident public"61 sau
practica recentă a Curţii Europene a Drepturilor Omului62.
Curtea de arbitraj, decizia din 15 iulie 1993, apud P. Vandernoot, op.cit., p. 500.
Hotărârile Ahmed şi alţii c. Regatului Unit (interdicţia pentru unii funcţionari publici locali
de a se exprima public, oral sau în scris, în nume propriu, de o manieră care ar putea să
semene cu un angajament în politica partizană) şi Rekvenyi c. Ungariei, precitate.
De asemenea, depăşesc limitele admise ale libertăţii de exprimare orice manifestări ale
funcţionarilor publici care într-un fel sau altul fac să se ridice semne de întrebare asupra
neutralităţii şi imparţialităţii unui funcţionar şi în general, asupra serviciului în cadrul căruia
acesta îşi desfăşoară activitatea. Pot fi amintite în acest sens: atacuri în presă la adresa unei
instituţii publice sau a unei politici a acesteia63; incitarea la grevă politică64; distribuirea de
afişe, broşuri, desene65; exprimarea în cadrul unor reuniuni publice cu privire la chestiuni ce
ţin de activitatea serviciului unde funcţionarul îşi desfăşoară activitatea66; acordarea unui
interviu în cadrul unei emisiuni televizate, abordând chestiuni legate de munca sa de
funcţionar, după ce i s-a refuzat autorizarea pentru participarea la emisiune67. Opinia poate fi
exprimată în cadrul unor reuniuni formale sau informale, emisiuni radio-TV, pe Internet, în
cadrul unei campanii electorale68 etc.
CE, 6 mai 1955, Haut commissaire en Indochine; TPI, 6 mar. 2001, Connolly c. Commission.
CE, 12 oct. 1956, Dlle Coquand. CE, 10 ian. 1969, Melero. Reclamantul Brough din
afacerea Ahmed şi alţii. Comisia, decizia din 12.12.1985, cererea nr. 10293/1983, par. 67-
68. CE, 10mar.1971, Jannes, AJDA1971, p. 622.
Probleme au apărut şi în legătură cu exercitarea dreptului la critică, ca o formă a libertăţii de
exprimare a funcţionarilor publici. Jurisprudenţa în materie este extrem de bogată.
În Belgia, pornind de la ideea că sunt admise criticile moderate la adresa şefilor ierarhici, au
fost sancţionate "criticile sistematice", "folosirea de expresii nerespectuoase şi injurioase",
"difuzarea de scrieri ce conţineau injurii la adresa administraţiei"69. Dimpotrivă, Consiliul de
Stat belgian a decis că nu constituie o încălcare a obligaţiei de rezervă criticile sistematice ale
funcţionarului la adresa superiorului său (ele nu aduc atingere bunului mers al activităţii), din
moment ce aceste critici erau în parte fondate70.
P. Vandernoot, p. 521 -522 şi jurisprudenţa acolo citată. Decizia Meulepas, 27 nov. 1950,
ibidem.
În Franţa, Consiliul de Stat a considerat că dreptul la critică a fost exercitat dincolo de
limitele pe care le fixează obligaţia de rezervă în situaţii precum:
- distribuirea de către un poliţist aflat în afara serviciului şi în civil, în faţa comisariatului, de
broşuri criticând acţiunea poliţiei în timpul unei greve71;
CE, 20feb. 1952, Magnin.
- criticile violente ale secretarului primăriei la adresa primarului, în presa locală72;
CE, 11 iul. 1939, Ville d'Armentieres.
- formularea de către un membru al Parchetului, în timpul unei şedinţe de judecată, a unei
declaraţii de principiu privind o afacere de extrădare care nu privea instanţa în cauză73.
R. Chapus, op.cit., p. 241-242. Pentru un examen al jurisprudenţei, a se vedea G.A.J.A., nr.
75, p. 481-482; J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 175-176.
Soluţii în materie a pronunţat şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, în cadrul
afacerii Engel şi alţii c. Olandei74, Curtea a considerat legitimă, în raport de art. 10 par. 2 din
Convenţie, interdicţia autorităţilor publice olandeze privind publicarea şi difuzarea de către
militari a unui document ce critica anumiţi ofiţeri superiori. Curtea a raportat restricţia la
necesitatea asigurării "ordinii publice", apreciind că dezordinea în cadrul forţelor armate ar
putea avea incidenţă asupra ordinii din întreaga societate (par. 98).
CEDO, decizia din 8 iun. 1976.
În schimb, în afacerea Vereinigung Demokratischer Soldaten Osterreichs şi Gubi c.
Austriei75, Curtea a considerat că nu era necesară într-o societate democratică restrângerea
distribuirii unui periodic criticând administraţia militară. Atâta timp cât numerele blocate ale
revistei IGEL nu conţineau decât doleanţe, propuneau reforme şi îndemnau la folosirea căilor
legale de reclamaţie sau recurs, periodicul nu constituia o ameninţare pentru disciplina
militară şi pentru eficienţa armatei (par. 38).
CEDO, decizia din 19 dec. 1994.
În fine, într-o altă speţă, Comisia a estimat că este acceptabilă măsura disciplinară luată
împotriva unui judecător pentru difuzarea unor broşuri comportând comentarii politice în
privinţa anumitor servicii ale Ministerului Public76.
Comisia, decizia din 7.05.1984, cererea nr. 10279/1983, par. 128-130.
Instanţele comunitare au considerat ca fiind o manifestare excesivă, contrară obligaţiei de
rezervă, atitudinea unei secretare angajate de Comitetul economic şi social, constând în
exprimarea unor cuvinte extrem de agresive la adresa superiorului ierarhic, după ce i s-a
comunicat rezultatul evaluării activităţii. Tribunalul de primă instanţă a recunoscut dreptul
reclamantei de a formula observaţii cu privire la evaluare, cu condiţia însă ca acestea să fie
formulate într-o manieră compatibilă cu sarcinile sale77.
E. c. Comitetul economic şi social, decizia din 17feb.1998, afacereaT-183/96, RTDH 1999, p.
493.
Pentru a se aprecia dacă modul de exprimare a unei opinii constituie o manifestare excesivă,
contrară obligaţiei de rezervă, se iau în considerare mai multe criterii:
i) natura funcţiilor şi rangul în ierarhia administrativă a celui care o exercită; cu cât
funcţia este mai importantă şi rangul mai înalt, rezerva trebuie să fie mai puternică78.
R. Chapus, op.cit., p. 241. Astfel, un magistrat sau un agent de poliţie sunt ţinuţi de o
obligaţie de rezervă mai puternică decât un consilier al unei instituţii publice.
De pildă, funcţionarii francezi aflaţi la dispoziţia Guvernului pot fi sancţionaţi chiar pentru
refuzul de a dezavua un atac contra Guvernului79.
Afacerea Teissier, CE, 13 mar. 1953, G.A.J.A. nr. 75. În speţă, directorul Centrului
Naţional de Cercetare Ştiinţifică a refuzat să se dezică de un document semnat de colegi de-ai
săi, ce constituie o manifestare publică violentă contra Guvernului.
ii) legătura dintre comportamentul funcţionarului şi atribuţiile sale; în acest sens,
funcţionarul care se exprimă cu privire la serviciul în cadrul căruia îşi exercită activitatea
trebuie să fie mai rezervat80;
R. Chapus, op.cit., p. 241.
iii) locul unde se găseşte funcţionarul public: obligaţia de rezervă este mai strictă pentru
funcţionarii care îşi desfăşoară activitatea în străinătate81;
CE, 8 mar. 1968, Pienel.
iv) publicitatea generată82.De exemplu, publicitatea a fost un element luat în considerare
pentru a se aprecia ca excesivă o anumită manifestare în cazul unor critici formulate la adresa
Preşedintelui unui tribunal de către un reprezentant al sindicatului local al magistraţilor (CE,
1 dec. 1972, Dlle Obrego, RDP1973, p. 516, concl. Grévisse).
În unele cazuri, tocmai pentru a preîntâmpina apariţia unor astfel de manifestări excesive,
legea prevede o procedură de autorizare prealabilă a publicării unor texte sau exprimării unor
opinii în alt mod. În acest sens este redactat, de exemplu, art. 17 par. 2 din Statutul
funcţionarilor comunitari.
b) Libertatea de asociere. Libertatea întrunirilor
Dacă obligaţia de neutralitate impune anumite restricţii în afilierea la un partid, sindicat sau la
o altă asociaţie, sub impactul obligaţiei de rezervă cei cărora li se permite asocierea sunt ţinuţi
să aibă o conduită specială.
Astfel, art. 42 alin. 2 din Statut le interzice funcţionarilor publici să facă parte din organele de
conducere ale partidelor politice, iar art. 98 alin. 2 din Legea nr. 161/2003 o dublează cu
interdicţia de a exprima sau apăra în mod public poziţiile unui partid politic. Cu alte cuvinte,
li se interzice funcţionarilor publici să reprezinte partidul, să participe la administrarea
acestuia ori să desfăşoare activităţi militante în favoarea unor asemenea entităţi.
O speţă deosebit de interesantă în acest domeniu a oferit-o practica Curţii Europene a
Drepturilor Omului (afacerea Ahmed şi alţii, precitată). Cei patru recurenţi ocupau posturi
permanente în administraţia publică locală şi s-au plâns Curţii de violarea drepturilor lor ca
urmare a punerii în practică a unor măsuri legislative destinate să restrângă angajarea
anumitor categorii de funcţionari locali (în care se încadrau şi recurenţii) în politica activă.
Mai precis, în vederea menţinerii tradiţiei imparţialităţii politice a funcţionarilor publici, a
fost introdusă în contractele de muncă a funcţionarilor publici care aveau cel puţin gradul de
agent principal o interdicţie de a desfăşura activităţi politice precum:
- candidatura pentru un post public şi electiv şi să ocupe un asemenea post;
- ocuparea unui post în cadrul unui partid politic;
- exprimarea publică, oral sau în scris, în nume propriu, de o manieră care ar putea să semene
cu un angajament în politica partizană;
- participarea la marşuri în timpul campaniei electorale (par. 10).
Ca urmare, M. Ahmed a fost nevoit să-şi retragă candidatura pentru un consiliu de
arondisment, D. Perrin a renunţat la postul de vice-preşedinte al Partidului Laburist în
circumscripţia Exeter şi s-a abţinut să mai acorde asistenţă candidaţilor laburişti; R. Bentley a
demisionat din postul de preşedinte laburist pentru circumscripţiile Torridge şi West Devon şi
s-a abţinut să mai participe la marşuri electorale; D. Brough a renunţat de asemenea la o
funcţie în cadrul partidului său (par. 13-22).
Sensibilă la argumentul necesităţii menţinerii imparţialităţii politice a funcţionarilor publici,
Curtea a apreciat că nu există o violare a art. 10 (dreptul recurenţilor de a comunica
informaţii şi idei cu terţii în contextul politic), art. 11 (libertatea de întrunire şi de asociere) şi
art. 3 din Protocolul 1 (în privinţa dreptului de a fi ales). Decizia a fost însă însoţită de o
puternică opinie disidentă, care a apreciat mai potrivită soluţia aprecierii de către funcţionarii
responsabili a ceea ce le este sau nu permis, sub rezerva unui control disciplinar a posteriori.
În afacerea Rekvenyi c. Ungariei, Curtea a fost de asemenea sensibilă la argumentul
necesităţii depolitizării poliţiei maghiare (pornind de la faptul că înainte de 1989 poliţiştii
erau angajaţi activ în partidul la putere), admiţând unele restricţii83.
Totuşi, poliţiştii puteau să participe la campania electorală, să organizeze reuniuni electorale
etc. (par. 49).
Impactul obligaţiei de rezervă asupra dreptului de asociere nu este însă la fel de puternic în
toate statele. În ţările care au adoptat soluţia "compromisului" între politizarea funcţiilor
publice şi neutralitatea absolută a funcţiei publice (de pildă, Franţa)84, reglementările legale
determină nu doar legătura, ci chiar suprapunerea între activitatea din administraţie şi
activitatea politică a funcţionarilor85. Acestora le este permis, de exemplu, să militeze activ
într-o grupare de opoziţie86.
I . Muraru, op.cit., p. 105. C. Călinoiu, V. Vedinaş, op.cit., p. 65. Ministré des armées
c. Hocdé, în G.A.J.A., nr. 75, p. 480.
În lipsa unor interdicţii exprese sau a unor restricţii, funcţionarul public poate participa la o
întrunire sau la o manifestaţie, cu condiţia ca aceasta să nu fie interzisă87.
În sensul că încalcă obligaţie de rezervă funcţionarul care participă la o manifestaţie interzisă,
CE, 27 mai 1955, Dame Kowalewski
c) Libertatea sindicală
Deşi libertatea sindicală este o componentă a libertăţii de asociere, datorită importanţei pe
care o prezintă ea este analizată distinct sub aspectul limitărilor pe care i le aduce obligaţia de
rezervă88.
A se vedea J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 178-180; R. Chapus, p. 242 şi urm.
Dacă afilierea sindicală pune mai puţine probleme89, activitatea sindicală face de regulă
obiectul unor ample restrângeri.
Ea este admisă chiar pentru categoriile de funcţionari publici care cunosc cele mai multe
restricţii: pentru poliţişti în Germania, Austria, Belgia, Danemarca, Spania, Franţa, Irlanda;
pentru militari în Germania, Finlanda, Suedia, Norvegia, Austria, Regatul Unit al Marii
Britanii şi Irlandei de Nord (a se vedea J. Llobera, op.cit., p. 330).
Statutul (art. 27 alin. 2) dă posibilitatea funcţionarilor publici cărora le este permisă afilierea
sindicală să exercite orice mandat în cadrul acestor entităţi.
Credem că este util să facem câteva precizări şi în această materie, apelând din nou la
experienţa altor sisteme de drept:
i) În primul rând, trebuie făcută o distincţie între funcţionarii publici învestiţi cu
responsabilităţi sindicale (delegaţii sau liderii sindicali) şi ceilalţi membri-funcţionari.
Delegaţilor sindicali le este recunoscut dreptul de a se exprima cu vivacitatea şi
"causticitatea" cerute de exercitarea eficientă a mandatului lor90. Într-o speţă celebră91,
Consiliul de Stat a decis că nu şi-a încălcat obligaţia de rezervă secretarul general al unui
sindicat al funcţionarilor, care a adresat o scrisoare vehementă ministrului reconstrucţiei,
protestând împotriva sancţiunii aplicate unui funcţionar.
R. Chapus, op.cit., p. 243. CE, 18 mar. 1956, Boddaert.
Atâta timp cât delegaţii sindicali acţionează pentru apărarea intereselor profesionale ale
aderenţilor la sindicat, concepţia asupra obligaţiei de rezervă este mai puţin strictă92. Astfel, a
fost considerată legitimă transmiterea către presă a unor comunicate asupra unor sancţiuni93 şi
au fost anulate deciziile de reducere a calificativelor acordate la evaluarea activităţii unor
magistraţi, în considerarea activităţii lor sindicale94.
J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 179. CE, 25 mai 1958, Rouve. CE, 31 ian. 1975,
Volff şi Exertier.
ii) Delegaţii sindicali nu se bucură însă de o libertate absolută, chiar dacă obligaţia de rezervă
apare în cazul lor mai puţin constrângătoare. A depăşit astfel limitele libertăţii sindicale un
poliţist responsabil cu o publicaţie sindicală, care a semnat un articol implicând termeni
injurioşi la adresa autorităţilor statului şi incitări la indisciplină colectivă95 sau un responsabil
sindical al unui stabiliment aparţinând Ministerului Apărării, care a incitat funcţionarii publici
să nu respecte programul de recuperare a orelor de muncă şi antrenând o perturbare gravă a
funcţionării serviciului public96.
C E, 27 apr. 1997, Bitauld, Dalloz1997, IR p. 125. CE, 29 iunie 1990, Ministre de la
Défense c. Savigny, AJDA 1990, p. 836-837.
iii) De asemenea, posibilităţile mai largi de exercitare a libertăţii sindicale nu sunt
recunoscute delegaţilor decât în măsura în care acţionează pentru apărarea intereselor
profesionale ale funcţionarilor publici. De exemplu, nu a acţionat într-un astfel de scop
funcţionarul - secretar general al unei organizaţii sindicale - care a semnat un acord cu
sindicatul german al poştelor din Berlinul oriental, în 1951, acord având un pronunţat caracter
politic97.
C E, 8 iun. 1962, Frischmann.
d) Dreptul de a fi ales
Se mai pun probleme în ceea ce priveşte efectul obligaţiei de rezervă asupra dreptului de a fi
ales.
Art. 321 din Statut recunoaşte funcţionarilor publici dreptul de a fi aleşi (sau numiţi) într-o
funcţie de demnitate publică. Fac excepţie funcţionarii publici civili din ministerele privind
apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională98. Potrivit art. 88 alin. 1 lit. d din
Statut, participarea la campania electorală justifică suspendarea raporturilor de serviciu, la
cererea funcţionarului în cauză. Un asemenea drept nu este recunoscut, potrivit art. 37 alin. 1
din Constituţie, funcţionarilor publici cărora le este interzisă asocierea în partide politice. În
eventualitatea alegerii sale, raportul de serviciu al funcţionarului public va fi suspendat de
drept, potrivit art. 87 alin. 1 lit. a din Statut.
Această prevedere a fost considerată neconstituţională în doctrină, în raport de prevederile
art. 16 alin. 3 din Constituţia României (V. Vedinaş, op.cit., p. 120). Ne întrebăm şi noi dacă
există o justificare rezonabilă şi obiectivă care să interzică exerciţiul acestui drept unui
consilier din Ministerul Administraţiei şi Internelor, permiţând însă exercitarea lui de către un
prefect sau de către un înalt funcţionar public din alt minister.
Statutul funcţionarilor comunitari (art. 15 alin. 1) permite funcţionarilor comunitari să
candideze pentru o funcţie publică electivă, solicitând în acest sens un concediu personal
pentru o perioadă de cel mult trei luni. În ipoteza alegerii, autoritatea învestită cu puterea de
numire va decide, în raport de importanţa funcţiei şi obligaţiile corespunzătoare, dacă
funcţionarul va putea cumula funcţia cu mandatul sau va trebui să ceară un concediu personal
pe durata mandatului. Soluţia este similară cu cea din sistemul francez99.
J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 173.
În alte state însă, un asemenea drept nu este recunoscut funcţionarilor publici sau anumitor
categorii de funcţionari100, participarea la alegeri putând antrena unele consecinţe negative
pentru funcţionari (de pildă, pierderea unor avantaje importante privind cariera, chiar
obligaţia de a demisiona din postul respectiv101. Comisia Europeană a Drepturilor Omului a
confirmat reguli electorale care interziceau funcţionarilor publici să se prezinte la alegeri102.
Pentru sistemul britanic, vezi consideraţiile făcute asupra afacerii Ahmed şi alţii. C.
Călinoiu, V. Vedinaş, op.cit., p. 65. Comisia, decizia din 7.03.1984, cererea nr.
10316/1983, par. 139-140. În sensul că nu este contrar Convenţiei Europene refuzul
legiuitorului de a permite accesul la reprezentarea naţională a celui care este remunerat de
Guvern, decizia De Rouck, CE belgian, 11 feb. 1983.D) Obligaţia de moralitate103
103 Uneori numită obligaţia de demnitate (J. M. Auby, J. B. Auby, op.cit., p. 163).
Funcţionarii publici sunt ţinuţi de o obligaţie de moralitate, care le impune să aibă, în tot ceea
ce ţine de viaţa lor privată, un comportament care să nu aducă atingere demnităţii funcţiei
publice şi bunului renume al administraţiei104.
R. Chapus, op.cit., p. 295.
Potrivit art. 41 din Statut, funcţionarii publici au îndatorirea de a se abţine de la orice faptă
care ar putea aduce atingere prestigiului corpului funcţionarilor publici şi a respecta normele
de conduită civică prevăzute de lege. Statutul poliţistului impune acestor funcţionari să aibă o
conduită corectă şi să nu compromită, prin activitatea lor publică sau privată, prestigiul
funcţiei sau al instituţiei din care face parte (art. 42 lit. d). Pentru magistraţi, potrivit art. 118
din Legea nr. 92/1992, este instituită îndatorirea de a se abţine de la orice acte sau fapte de
natură să compromită demnitatea lor în funcţie şi în societate.
După cum se poate observa, incidenţa acestei obligaţii are efect în special asupra a ceea ce
funcţionarul poate face în sfera vieţii private. Dacă în general aceasta poate fi definită ca
"locul unde individul are dreptul de a fi lăsat în pace"105, în cazul funcţionarilor publici
obligaţia de moralitate le impune acestora nişte reguli speciale.
M. Runcan, Introducere în etica şi legislaţia presei, Ed. All Educational, Bucureşti, 1998,
p. 135.
Viaţa privată a funcţionarului public nu poate să genereze un scandal sau să fie pavăza unei
conduite nepotrivite notorii106 fără a se aduce atingere obligaţiei de moralitate. În acelaşi timp
însă, nu pot fi sancţionate fapte din viaţa privată decât dacă "conduita greşită se repercutează
asupra funcţionării serviciului din care funcţionarul public face parte"107. Respectarea
obligaţiei de moralitate trebuie raportată atât la natura funcţiilor celui în cauză (un magistrat,
un profesor sau un poliţist sunt ţinuţi de o obligaţie mai strictă), dar şi la rangul funcţionarului
public în ierarhia administrativă (evident că funcţionarul trebuie să aibă o conduită exemplară
atunci când deţine o poziţie importantă).
R. Chapus, loc. cit.; J. M. Auby, J. B. Auby, loc. cit. CE belgian, 6 sept. 1989, Vits, citată
de P. Vandernoot, op.cit., p. 519.
În practică, s-a apreciat că constituie o încălcare a obligaţiei de moralitate fapta unui
funcţionar public de a coabita cu o persoană despre care ştia că se prostituează108, faptul că un
poliţist (deja cunoscut pentru lipsa sa de cumpătare) a fost condamnat pentru conducere în
stare de ebrietate109, fapta unui poliţist, consumator de droguri, de a nu denunţa persoanele
care i-au procurat drogurile110. De asemenea, au fost considerate contrare obligaţiei de
moralitate fapta unui magistrat de a avea, în viaţa privată, un comportament ce reprezenta o
"lipsă totală de demnitate"111 sau a unui inspector financiar, care a întreţinut cu traficanţii de
alcool "relaţii incompatibile cu onoarea profesională"112.
CE, 14 mai 1986, Ministre de l'Intérieur c. Boutteloup. CE, 11 mai 1979, Dupouy. CE, 21
iul. 1995, M. Capel, AJDA 1996, p. 83, obs. Salon. CE, 21 feb. 1968, Aubertin. C E,
13dec. 1986, Gomard.
Este însă necesar ca asemenea fapte să fie stabilite cu certitudine, să nu fie vorba de simple
zvonuri113.
CE, 7 sept. 1945, Horrie.
Sigur că s-ar mai putea discuta şi despre alte limitări ale drepturilor funcţionarilor publici (de
exemplu, dreptul la grevă, sub impactul obligaţiei de a asigura funcţionarea continuă a
serviciului public). Am considerat însă că în aceste cazuri nu există diferenţe semnificative
faţă de situaţia salariaţilor sau că ele nu necesită explicaţii suplimentare.
Credem că prin prezentarea de mai sus am reuşit să clarificăm măcar în parte ceea ce le este
permis şi ceea ce le este interzis acestor "cetăţeni speciali"114 care sunt funcţionarii publici.
Experienţa altor sisteme de drept la care am apelat nu poate decât să constituie un imbold
pentru legiuitor în perfecţionarea Statutului şi un sprijin pentru judecătorul chemat să se
pronunţe în situaţii similare celor prezentate aici. În definitiv, forma şi interpretarea Statutului
nu exprimă altceva decât necesitatea permanentă de a asigura un just echilibru între
garantarea exerciţiului unui drept fundamental şi protecţia unui obiectiv legitim de interes
general115.
M. Hauriou, Précis de droit administratif, 12e édition, 1933, p. 744. T PI, 14 iul. 2000,
Michaël Cwik c. Comisiei, afacereaT-82/99.
Publicat în "REVISTA PANDECTELE ROMÂNE" cu numărul 3 din data de 30 iunie
2004