Sunteți pe pagina 1din 129

qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyu

iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv
bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe
rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyu
iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
Departamentul de Învăţământ la
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv
Distanţă şi Formare Continuă

bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe
Facultatea de Ştiinte Juridice, Sociale şi
Politice

rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
Coordonator de disciplină:
Lect. univ. dr.Ivanoff Ivan Vasile

zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
1
2010-2011

UVT
DEONTOLOGIA FUNCŢIEI
PUBLICE

Suport de curs – învăţământ la distanţă


Administraţie Publică, Anul III, Semestrul II

2
SEMNIFICAŢIA PICTOGRAMELOR

F = INFORMAŢII DE REFERINŢĂ/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNUI


CAPITOL SAU SECŢIUNE

= INFORMAŢII SUPLIMENTARE PUTEŢI GĂSI PE


PAGINA WEB A U.V.T. LA ADRESA
www.didfc.valahia.ro SAU www.id.valahia.ro .

3
Cuprins-studiu individual(S.I)

Modulul I. Modelarea exerciţiului funcţiei publice.


Unitatea de învăţare 1.Demersuri ideologice. Şcoala subiectivistă.Şcoala
obiectivistă. Doctrina individualistă.Doctrina solidaristă.Doctrina
comunistă.Demersuri postecembriste

Modulul II. Teoria funcţiei publice.


Unitatea de învăţare 2 Introducere. Noţiuni generale. Definirea
noţiunilor.Funcţia publică. Reflecţii logice, cauzale.Definiri ale funcţiei
publice. Continuitatea, regularitatea şi stabilitatea funcţiei publice.
Reglementarea funcţiei publice din România prin prisma reglementărilor
internaţionale

Modulul III. Exerciţiul onest al funcţiei publice.


Unitatea de învăţare 3. Raportul morală-drept.Definirea onestităţii.
Noţiuni introductive.Componentele onestităţii .Buna-credinţă - concept
complex.Distincţia dintre onestitate şi buna-credinţă

Modulul IV. Deontologia funcţionarului public.


Unitatea de învăţare 4. Îndatoriri morale ale funcţionarului
public.Îndatoriri legale ale funcţionarului public
Unitatea de invatare 5.Elemente de etică şi psihologie socială.Noţiunea de
etică.Elemente de psihologie socială.Demersuri normative si propuneri
privind valorile etice ce trebuie sa sustina serviciile
Unitatea de invatare 6.Conduita funcţionarului public. Codul de conduită
al funcţionarilor publici.Măsuri necesare pentru determinarea exerciţiului
onest al funcţiei publice rezultate din experienţa europeană
Unitatea de invatare 7.Măsuri privind privatizarea funcţiei publice.
Măsuri privind conduita funcţionarilor publici.Conduita în relaţiile oficiale
cu publicu. Conduita în relaţiile neoficiale cu publicu.Relaţiile şefi-
subordonaţi
Unitatea de invatare 8.Regimul normativ privind deontologia
funcţionarilor publici.Cateva considerente privind noul cadru
normativ.Concluzii

4
Modulul 5 Metode de cercetare în stabilirea
manifestării patologice a funcţiei publice.
Unitatea de învăţare 9. Metode de cercetare .Metoda analitică. Metoda
critică.Metoda interviului. Metoda sintezei

Modulul 6 Corupţia.
Unitatea de învăţare 10 Abordări teoretice ale corupţie.Perspectiva
normativăPerspectiva sociologicăInfracţiuni ce ţin de corupţie de
coruptie.Definirea coruptiei.Forme şi dimensiuni ale corupţieiNivelul la care
se poate manifesta fenomenulde corupţie în administraţia publicăCum este
văzută corupţiDefinirea coruptiei
Unitatea de învăţare11 Cauzele corupţiei şi condiţiile favorizante.Cauze
generale ale corupţieiCauze specifice ale corupţiei funcţiei publiceCauzele
coruptiei în dezbaterile internaţionale
Unitatea de învăţare12 .Principii, mecanisme, efecte şi manifestări ale
corupţie.Principii si mecanisme ale corupţiei.Efectele corupţiei.Manifestări
ale corupţiei
Unitatea de învăţare13 Prevenirea şi combaterea fenomenului de
corupţie şi propuneri de măsuri de luptă care ar putea fi incluse într-o
strategie guvernamentală unitară
Unitatea de învăţare 14 Impactul corupţiei si birocraţiei asupra
exerciţiului drepturilor fundamentale ale cetăţenilor
Unitatea de învăţare 15 Cooperarea dintre administraţie şi justiţie
pentru combaterea corupţiei
Unitatea de învăţare 16 Gradul de conformitate al legislaţiei din
România din punct de vedere al combaterii corupţiei cu acquis-ul
comunitar.

Modulul 7 Birocraţia.
Unitatea de învăţare 17.Noţiuni introductive.Raportul dintre politic şi
birocraţie
Unitatea de învăţare 18, Cauzele birocraţiei
Unitatea de învăţare 19. Birocraţi între pozitiv şi negativ .Funcţionarul
public – un birocrat ?
Unitatea de învăţare 20. Efectele birocraţiei.Implicaţiile birocraţiei în
aspectele vieţii cotidiene
Unitatea de învăţare 21. Prevenirea şi combaterea birocraţiei
Unitatea de învăţare 22..Comparaţie între birocraţia din România şi
birocraţia din statele recent aderate aderare Contribuţia cooperării
administrative la crearea unui spaţiu administrativ european.Avocatul
poporului (ombudsmanul).Concluziile desprinse din perspectiva
comparativă
Unitatea de învăţare. 23.Gradul de conformitate al legislaţiei din
România din punctul de vedere al combaterii birocraţiei cu implementare
aquis-ului comunitar

5
Modulul 8. Abuzul de autoritate.
Unitatea de învăţare 24..Notiuni introductive.Domeniul de
aplicareDeterminarea relaţiei putere discreţionară – abuz de puterePuterea
discreţionară şi autoritatea legiuitoare Puterea discreţionară şi
administraţia.Puterea discreţionară şi autoritatea judecătorească Domeniul
de aplicare. Noţiuni, precizări
Unitatea de învăţare 25.Definirea abuzului de autoritate.Perspectiva
sociologică a abuzului de autoritate
Unitatea de învăţare 26.Teorii, condiţii si forme de manifestare a
abuzului de autoritate.Teorii cu privire la cauzele si condiţiile care generează
abuzul de autoritate.Factorii care determină apariţia si amplificarea
abuzului de autoritate.Formele de manifestare a abuzului de
autoritate.Nivelul la care se poate manifesta fenomenul de abuzde autoritate
în administraţia publică.Amploarea şi dimensiunile abuzului de autoritate
din România
Unitatea de învăţare 27.Efectele abuzului .Măsuri de prevenire şi
combatere a fenomenului de abuz de autoritate.Efectele abuzului.Măsuri
care trebuie adoptate pentru prevenirea şi combaterea abuzului de
autoritate

Modulul 9. Politizarea funcţiei publice -


Considerente privind politizarea funcţiei publice.
Unitatea de învăţare 28.Istoricul politizarii
Unitatea de învăţare 29.Relatia putere, putere politica, politizare
Unitatea de învăţare 30.Forme de politizare.Politizarea prin forţa
politică.Politizarea prin procesul de socializare politică.Politizarea prin
influenţă.Politizarea prin simbolistică.Politizarea prin prestigiu politic
Unitatea de învăţare.31Studiul fenomenului de politizare din punct de
vedere normatiV.Investirea într-o funcţie publică
Unitatea de învăţare 32.Motivaţia
Unitatea de învăţare 33.Concluzii şi propuneri privind depolitizarea

Modulul 10. Obedienţa (Slugărnicia).


Unitatea de învăţare 34. Obedienta(slugarnicia.Notiuni
introductive.Definirea obedientei(slugarniciei).Radacinile istorice ale
6
obedientei(slugarniciei.Cauzele obedientei[slugarniciei]Manifestarea
obedientei.Consecintele obedientei.Prevenirea si combaterea obedientei

7
Modulul I

MODELAREA EXERCIŢIULUI FUNCŢIEI


PUBLICE

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă
Cuprins

U.I.1 Demersuri ideologice, Şcoala subiectivistă, Şcoala obiectivistă


,Doctrina individualistă, Doctrina solidarist,ă Doctrina comunistă,
Demersuri postecembriste

= 3 ore

– Obiectiv general: Cunoaşterea demersurilor ideologice care au stat


la baza fundamentării conceptului de funcţie publică
– Obiective operaţionale: Însuşirea principalelor enunţuri ale
curentelor ideologice care compun valenţele noţiunii de functie
publică

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 1

1.Demersuri ideologice
Pentru a putea stabili principiul de bază al unei instituţii juridice-deci şi a
serviciului public- cu elementele sale componente, este necesar a avea în vedere
o anumită conceptie a dreptului, a originii şi a caracterului său. Astfel, de-a lungul
timpului s-au identificat două mari şcoli care înfăţişează dreptul în mod cu totul
diferit.Este şcoala subiectivistă şi obiectivistă.
1.1.Şcoala subiectivistă1
F
Şcoala
subiectivistă
1
A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ roman,Tiapritura Glasul
Bucovinei,Cernauti,1944,pag.
8
Această orientare de idei cuprinde marea majoritate a juristilor şi este cea
mai veche.Ea pune originea dreptului în individ, în voinţa [Windscheid,
Rousseau] sau interesele [Ihering] individului.
In concepţia individualistă, individul are o sferă de libertate care trebuie
aparată împotriva statului.Individul este considerat ca putere motrică în ordinea de
drept..Expresia juridică pentru sfera sa de libertate garantată împotriva statutului
cum şi pentru puterea sa de voinţă de a crea drept este noţiunea dreptului
subiectiv.
1.2.Şcoala obiectivistă2
În acest curent de idei putem considera pe următorii doctrinari:Duguit,
F Bonnard, Kelssen, Stammler, Kaufmann ,Geny şi Rennard. Aceştia concep
Şcoala dreptul în afara individului. Acest drept se impune individului în mod obiectiv.
obiectivistă
Fiecare autor găseşte o alta origine a dreptului.Toţi sunt însă de acord că originea
dreptului este în afara de individ.
Deosebirea dintre subiectivism şi obiectivism nu constă decât în forma de
a concepe normele de drept şi de a le da o explicaţie logică. Calificările date de
aceste şcoli normelor juridice se raportează numai la originea şi substanţa lor, şi
nicidecum cu privire la conţinutul lor.
1.3.Doctrina individualistă3
Marea Revoluţie Franceză din 1789 pune capăt monarhiei absolute şi în
F locul ei instaurează democraţia individualistă care are la bază principiul
Doctrina suvernităţii naţionale şi principiul drepturilor şi libertăţilor individuale. Ele au fost
individualistă
determinate de concepţia individualistă care a dominat întreaga gândire din acea
epocă şi au avut menirea să înlăture stările sociale insuportabile din acea vreme.
Doctrina individualistă cu principiul că individul este măsura lucrurilor, că
aprecierea valorilor materiale şi spirituale se poate face numai pornind de la
individ, că orice bun are valoare numai dacă serveşte individul etc. a stabilit şi
cadrele istorice ale ordinei politice instaurate de Revoluţia franceză.
Istituţiile de drept sunt tributare următoarelor principii:
- principiul separaţiei puterilor;
- principiul neintervenţiei statului;
- principiul legalităţii;
- contenciosul administrativ;
- principiul neresponsabilităţii statului suveran;
- exproprierea pentru cauza de utilitate publică;
- principiul drepturilor câştigate;
- recrutarea organelor administraţiei publice prin alegeri;
- administraţia colegială.

1.4.Doctrina solidaristă4.
Ideea solidaristă cu principiul solidarităţii sociale pleacă în concepţiile sale
F de la societate. Măsura tuturor valorilor nu este individul, ci societatea. Individul
Doctrina îşi capătă întreaga sa valoare abia de la societate, în calitatea sa de membru al
solidaristă
societăţii, în care poate să trăiască şi să-şi găsească satisfacerea tuturor
aspiraţiilor, idealurilor, intereselor şi nevoilor sale. Societatea este aceea care
reprezintă toate valorile sociale, fapt pentru care interesele şi aspiraţiile
individuale trebuie subordonate intereselor şi aspiraţiilor societăţii.
Individul este absorbit de societate. El nu reprezintă nimic în afară de
societate, fiind fără nici o valoare socială.

2
Idem,pag
3
Idem,pag
4
Idem,pag
9
In societate însă, integrat alături de ceilalţi, individul este puternic şi
reprezintă o valoare socială ,anume aportul ce-l aduce el societăţii prin activitatea
sa, prin calităţile şi aptitudinile sale.
Prin această concepţie însă doctrina solidaristă nu-l nesocoteşte pe individ,
jertfindu-l cu totul societăţii, aşa precum o face doctrina bolşevică. Individul nu
este subjugat de societate, ci este integrat în societate. El nu devine sclavul ei, ci
parte integrantă şi utilă societăţii, deoarece numai în cadrul acesteia poate să
trăiască şi să-şi găsească satisfacerea tuturor intereselor şi aspiraţiilor sale. În
consecinţă, solidariştii în contradicţie cu individualiştii nu-l opun pe individ
statului, respectiv societăţii. În concepţia solidaristă nu mai există acel antagonism
între individ şi stat, între suveranitatea naţiunilor şi drepturile şi libertăţile
individuale.
Doctrina solidaristă constată, cu multă dreptate, că individul nu poate trăi
decât în societate. Individul este un element al societăţii şi ca atare prezintă o
valoare şi o importanţă mare pentru societate. Societatea se alcătuieşte din indivizi
însă pentru toţi indivizii în calitatea lor de membrii ai societăţii, şi nu pentru
fiecare în parte. De aceea, pe de o parte drepturile şi interesele tuturor nu pot fi
periclitate sau îngrădite prin drepturile şi interesele unora, iar pe de altă parte nu
mai poate să existe o opoziţie între drepturile şi interesele societăţii şi interesele
membrilor ei. Înca de timpuriu s-a putut observa că sistemul dreptului
administrativ individualist nu poate să ţină pasul cu evoluţia societăţii şi cu noua
concepţie despre individ şi stat. În diferite ţări s-a putut observa de mult o
tendinţă de reorganizare administrativă, bazată pe noile principii solidariste şi de
abandonare a principiilor individualiste de la baza dreptului administrativ.
1.5.Doctrina comunistă5.
F Ca organizare statală, comunismul este caracteristic numai secolului XX,
însă orientări filozofice şi doctrinare au fost identificate şi anterior acestui secol.
Doctrina
comunistă Această doctrină are la bază ideologia elaborată de K.Marx, Fr.Engels, iar ulterior
a fost întregită de V.I.Lenin.Această ideologie este cunoscută de istorie ca
ideologie marxist-leninistă.
Analizată din punctul de vedere al temei noastre putem afirma că aceasta
ideologie neagă existenţa conceptului de serviciu public şi pe cale de consecinţă
elementele componente ale serviciului public. Interesul general, întâlnit de altfel
şi în cadrul doctrinei solidariste, era absolutizat astfel încât interesul personal era
aproape anihilat. De altfel, chiar în drept nu există decât noţiunea proprietăţii
personale nicidecum a celei individuale, iar proprietatea omniprezentă şi
omnipotentă era cea de stat, subiecţii de drept public având cel mult un drept real
de administrare directă sau de folosinţă a acestei proprietăţi unice, de stat.
Vom întâlni aici principii caracteristice şi doctrinei individualiste cum ar fi
egalitatea în drepturi a tuturor cetătenilor, suveranitatea statului, însă în mod real
era asigurată doar suveranitatea statului şi siguranţa exclusivă a acestuia ca
subiect de drept public internaţional.
Doctrina comunistă nega proprietatea privată, absolutizând proprietatea
unică de stat, a intregului popor, administrată tot de stat, în general.
Cu toate că avea puncte comune cu doctrina solidaristă, în ce priveşte
ocrotirea interesului general, putându-se astfel justifica existenţa serviciilor
publice, această noţiune nu a fost niciodată legiferată.
Doctrina comunistă a introdus însa şi o serie de precepte ideologice care
au fost avute în vedere de înaintaşi, care au rămas valabile şi în momentul de faţă.
De fapt, perenitatea unor idei o întâlnim în societatea umană organizata statal

5
Ivanoff Ivan Vasile,Teoria si exercitiul functiei publice,Editura Universitatii de Stat Valahia,
Targoviste, 2001,pag.27
10
indiferent de modul de producţie. În acest context menţionam legile dialecticii
care au fost avute în vedere, în istorie, din antichitate[Platon] până în istoria
modernă a omenirii[ Hegel].De fapt cei doi filozofi menţionaţi anterior nu au avut
nici o legătură cu doctrina comunistă, însă ideile lor au fost folosite, cu precădere
de doctrinarii comunişti.
1.6.Demersuri postdecembriste6.
F Momentul 22.decembrie 1989, prin schimbările sale radicale economice,
politice, sociale poate fi considerat ca o reală Revoluţie.
Demersuri
postdecembriste S-a schimbat un sistem statal cu altul, un sistem de drept public cu altul,
unele principii cu altele, revenindu-se, în foarte multe domenii la tradiţiile
României interbelice.
Din punct de vedere ideologic, la nivel statal nu mai este omologată nici o
ideologie de stat, cum era cea comunistă, ideile democratice, pluripartitismul,
separaţia puterilor în stat s-au instaurat în România fiind susţinute , începând cu
decembrie 1991 şi de Constituţie.
Din punct de vedere doctrinar, în ce priveşte studiul nostru, s-a revenit la
doctrina solidaristă în interpretarea unor instituţii fundamentale de drept.
Coexistă însă elemente puternice ale doctrinei individualiste cum ar fi
egalitatea în drepturi a cetăţenilor tradusă în cadrul funcţiei publice în egalitatea
şanselor de a accede la o funcţie publică.
Din punctul de vedere al studiul nostru interesează însă elementele
ideologice ale doctrinei solidariste care justifică existenta noţiunii constituţionale
a serviciului public precum şi a elementelor sale componente.
Pe de altă parte, mai sunt accente ideologice comuniste reminiscente, mai
ales în mentalitatea unor înalţi funcţionari publici, a unor demnitari publici, care
doresc reinstaurarea politizării funcţionarilor, politizare pe care, într-un studiu
dedicat acestui fenomen îl consideram ca fiind o formă patologică de manifestare
a deontologiei funcţiei publice .De altfel această opinie a noastră este întărită de
actele normative apărute în aceasta direcţie care interzic chiar înregimentarea
politică a unor funcţionari publici (din păcate Statutul funcţionarului public
cunoaşte în acest sens o mare carenţă legislativă!).
În concluzie, din punct de vedere ideologic întâlnim un amalgam de
manifestări ideologice în cadrul societăţii postecembriste, toate proiectate pe
fundalul unei profunde crize morale care îmbolnăveşte întreg mecanismul statal.
Chiar dacă din punct de vedere legislativ se încearcă o corectare a acestor
deficienţe, din punct de vedere ideologic, moral, nu s-au întreprins prea multe
demersuri.

In ce constau demersuruile ideologice?Vezi pag.6-8

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
I. Tratate şi monografii
Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Bucureşti, Editura All Beck, 2001
6
Idem, pag.28
11
Pavel Abraham, Corupţia, Editura DETECTIV, Bucureşti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etică, Ed.Stiintifica Bucuresti 1968ş, 1972
Dobrinoiu Vasile, Corupţia în dreptul penal roman, Atlax Lex Bucureşti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria şi exerciţiul funcţiei publice,Editura Universitatii
Valahia din Targoviste, Targoviste 2001
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul onest al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte,2004
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul patologic al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte, 2005
Ivanoff Ivan Vasile, Slugărnicia publicată în Analele Facultăţii de Ştiinţe
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Târgovişte
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice,Târgovişte, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice, Editura Bibliotheca, ediţia a
II-a revizuită şi adăugită, Târgovişte, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vieţii publice, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Oraşe corupte,
Editura Humanitas, Bucurşsti, 2007
II. Acte normative
- Constituţia din 1991
- Constituţia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările aduse
de Legea nr.161/2003 şi nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administraţiei publice locale, cu modificările aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale;
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

12
MODULUL II

TEORIA FUNCŢIEI PUBLICE

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă

Cuprins

U.I.2.Introducere. Noţiuni generale. Definirea noţiunilor.Funcţia publică.


Reflecţii logice, cauzale.Definiri ale funcţiei publice. Continuitatea,
regularitatea şi stabilitatea funcţiei publice. Reglementarea funcţiei publice
din România prin prisma reglementărilor internaţionale

= 3 ore

– Obiectiv general: Definirea noţiunii de funcţie publică şi delimitarea


acesteia de conceptul civil al contractului de muncă
– Obiective operaţionale: Analiza conceptelor derivate din funcţia
publică, respectiv a continuitaţii şi regularitaţii serviciului public

UNITATEA DE INVATARE 2
2.1.Funcţia publică. Reflecţii logice, cauzale
F Momentul istoric care a declanşat o adevărată revoluţie şi în organizarea
Funcţia statului a fost Revoluţia franceză din 1789 care, prin răsturnarea monarhiei
publică absolute, a pus în centrul ‘universului statal’ individul cu toate nevoile sale, iar
instituţiile statului, cele nou-create, având drept scop satisfacerea nevoilor
individului.
Recapitulând şi comprimând această “schemă logică” a determinării
conceptelor putem afirma că:
-la origini au stat ideile Revoluţiei franceze din 1789;
-ca doctrina solidaristă menţinând ideile omologate în timp a doctrinei
individualiste (separaţia puterilor, suveranitatea naţională respectarea drepturilor
omului )
– a lansat principiul interesului general;

13
-acest principiu fundamentează existenţa serviciului public ;
-serviciul public are cele trei componente menţionate anterior;
-funcţia publică este componenta principala a serviciului public iar
funcţionarul public cel chemat să dea viaţă serviciului public.
2.2.Definiri ale funcţiei publice7
Pentru a defini într-o manieră cât mai corectă şi mai completă funcţia
F publică este necesar de a pune în evidenţă atât legăturile acestei instituţii juridice
Definiţie cu altele, cu care se interferează, cât şi scopurile şi trăsăturile specifice care o
caracterizează.
Sub primul aspect, al corelării funcţiei publice cu alte instituţii juridice –
pe bună dreptate observă unii autori8 că: “adesea, în literatura juridică se
defineşte doar funcţia publică de stat, nu funcţiile publice de la nivelul
autorităţilor administraţiei publice locale autonome. De asemenea, în unele
definiţii nu se exprimă, cum ar fi corect, legătura dintre funcţia publică şi
serviciul public. Or determinant pentru noţiunea de funcţie publică este legătura
să strânsă cu serviciul public, dat fiind că numai în cadrul unui serviciu public
pot exista funcţii publice şi mai ales funcţionari publici, persoane cu o anumită
pregătire de specialitate, care ocupă astfel de funcţii publice.”Această logică ,la
care a ajuns şi autorul sus-menţionat, o îmbrăţişează, de altfel întreaga doctrină
interbelică, la care am achiesat ca de altfel mulţi autori de drept public.
Am văzut determinările, vom vedea istoricul acestora, important este acum
sa ne oprim asupra definirii acestui concept, esenţial în logica studiului nostru.
Dacă nu vom înţelege funcţia publică, nu vom înţelege nici pe cei care ocupă
astfel de funcţii publice şi nu vom putea face nici o referire la exerciţiul onest şi
respectiv patologic al funcţiei publice.
Pornind de la principiile generale ce guvernează dreptul administrativ am
analizat, cu predilecţie, până acum principiul interesului general.
De data aceasta vom face trimitere la principiul ierarhizării serviciului
public – avut în vedere în Proiectul de Cod administrativ – de care am mai făcut
vorbire şi vom încerca printr-o reprezentare grafică să ne “ cantonăm” asupra
tipului de raport la care ne vom referi, în continuare, în studiul nostru.
Să ne imaginăm o piramidă:

1. Funcţii de demnitate publică


(demnitari aleşi sau numiţi)
2. Cabinetele demnitarilor

3. Funcţionari publici

4. Salariaţi, alţii

Acesta piramidă simbolizează, sintetic, structurarea sau ierarhizarea


diferitelor categorii de demnităţi şi funcţii, încercând să vizualizeze diferite tipuri

7
Noţiunea de funcţie publică s-a impus ca noţiune fundamentală a dreptului public, fiind strâns
legată de noţiunea de autoritate, organizarea activităţii
8
Ion Popescu Slaniceanu ,Teoria funcţiei publice , Ed.Evrika Brăila 1998, pag.122
14
de raporturi sociale şi implicit juridice ce se pot întâlni într-un serviciu public ce
implică autoritatea publică ( sau o instituţie publică).
Într-o astfel de structură, de regulă, întâlnim :
F 1.Funcţii de demnitate publică – sau demnitarii
Aceştia pot fi demnitari aleşi (primar, preşedinte consiliu judeţean etc.) sau
Demnitarii demnitari numiţi (premier, miniştri, secretari de stat etc.). Aceştia ocupă aceste
demnităţi publice, fie în baza unui mandat electoral (raport de drept
constituţional), fie în baza unui act de numire (raport de drept administrativ).
Aceştia desfăşoară competenţe de putere publică însă nu se bucură de stabilitate
pe funcţiile de demnitate publică.
2.”Manşonul” interpus între vârful piramidei şi trunchiul de piramidă îl
F reprezintă “cabinetul demnitarului” format din consilieri, şef de cabinet, etc. toţi
Cabinetul legaţi de “destinul” şefului de instituţie care vin şi pleacă odată cu şeful instituţiei
demnitarului
( reprezentând de altfel oamenii de încredere ai acestuia, numiţi unii şi “sfătuitori
de taină”). Între aceşti salariaţi şi şeful (demnitarul) respectiv există raporturi de
muncă, de regulă, pe durată determinată, durata raportului de muncă fiind legată
de mandatul electoral al demnitarului ales sau de numirea în funcţie de
demnitatea publică a demnitarului numit.
F 3.“Trunchiul de piramidă” îl reprezintă funcţionarii publici ce formează
aparatul propriu al autorităţii sau instituiei publice respective. Aceşti funcţionari
Funcţionarii publici asigură regularitatea şi continuitatea serviciului public respectiv indiferent
publici
de “momentele” electorale, sau de schimbările politice ale demnitarilor din vârful
piramidei.
Aceştia au cu instituţia sau autorităţile publice raport de serviciu şi se
bucură de stabilitatea în funcţia respectivă, stabilitate ce are ca suport un principiu
fundamental al funcţiei publice ce trebuie exercitat permanent, ritmic şi continuu!
4.La baza serviciului public respectiv sunt angajaţii care asigură buna
gospodărire şi administrare a serviciului public în cauză(şoferii, personalul de
serviciu, protocol, întreţinere, etc.) iar între aceştia şi serviciul public respectiv
există raporturi de muncă, de regulă, pe perioadă nedeterminată.
În această categorie putem întâlni sporadic şi diferiţi prestatori de servicii
(zugravi, pictori sau alţi specialişti) care desfăşoară diferite activităţi în baza unor
raporturi civile de prestări servicii.
În opinia profesorului Paul Negulescu, funcţia publică este definită ca:
“fiind complexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea
unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar de un titular
(sau mai mulţi), persoana fizică, care, executând puterile în limitele competenţei,
urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea.”9
Dincolo de orice interpretare şi analiză, vom încerca să ne oprim, dintre
toate posibilele definiri ale funcţiei publice la ultima, şi cea mai recentă, şi anume
cea dată de Legea nr. 251/2006 – în art.(1), care poate fi considerata ca o definiţie,
în sens restrâns: “ “Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de
putere publică de către administraţia publică centrală ,administratia publica
locală si autoritatile administrative autonome”.
Pornind de la definirea legală a funcţiei publice, achiesăm la definiţia dată
raportului de funcţie publică în literatura de specialitate10 , care poate fi
considerată ca o definiţie, în sens larg: “că fiind acel complex de relaţii sociale,
legal determinate, care se stabilesc între persoana fizică, titulară a funcţiei
publice, autoritate publică din structura căreia face parte funcţia publică

9
Paul Negulescu , Tratat de drept administrativ român, vol.I, Ed.a IV-a.. Bucureşti 1934,pag.571
10
Verginia Vedinas ,op cit.pag.83
15
respectivă şi subiectele de drept în legătură cu care se realizează competenţa
respectivei autorităţi publice”.Asa cum se mentioneaza in literatura de
specialitate, de catre autori consacrati in domeniu : « functia publica a generat o
bogata doctrina, la noi si in alte state,ea se regaseste definita diferit de la autor
la autor, de la un sistem de drept la altul »11 iar definitia recunoscuta in doctrina
romanesca ca fiind cea mai cuprinzatoarea este urmatoarea : « situatia juridica a
persoanei fizice investita legal cu atributii in realizarea competentei unei
autoritati publice, ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor ce formeaza
continutul raportului juridic complex dintre persoana fizica si organul
investit ».12
2.3.Continuitatea, regularitatea şi stabilitatea funcţiei publice
F Serviciul public, aşa cum a fost definit, bazându-se pe principiul
interesului general, ca principiu fundamental al dreptului administrativ,
Continuitatea,
regularitatea şi
evidenţiază o trăsătură esenţială a acestuia şi anume continuitatea şi regularitatea
stabilitatea lui.
funcţiei publice Continuitatea şi regularitatea au fost permanent susţinute de doctrinarii
interbelici (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Erast Diti Tarangul) promotorii
interbelici ai 13 lansată de nu mai puţin celebrii Esmein, Hanrion, Duguit şi Jeze,
teza pe care o îmbrăţişăm şi noi fiind susţinută atât de Legea nr.188/1999 cât şi de
Legea nr.161/2003.
Regularitatea presupune însă, ritmicitatea, cadenţa serviciului public în
realizarea atribuţiilor şi competenţelor în scopul realizării intereselor generale ale
celor administraţi.
Regularitatea derivă din continuitate, este un concept care nu poate exista,
de sine stătător în cadrul unui serviciu public, mai bine spus, nu poate exista
regularitate în absenţa continuităţii, pe când continuitatea fără regularitate poate
exista însă lipsită de eficienţă (discontinuă).
Pe de altă parte continuitatea şi regularitatea fără stabilitatea funcţionarilor
publici este lipsită de sens. Permanenţa, continuitatea serviciilor publice este dată
de stabilitatea în funcţia publică a funcţionarului public, stabilitate bazată la
rândul ei pe continuitatea funcţiei publice.
Pornind de la această definiţie Erast Diti Tarangul a formulat următoarea
definiţie 14:”este dreptul care îi este garantat de lege funcţionarului public, numit
în mod legal, că nu va fi suspendat sau revocat decât pentru şi după o procedură
disciplinară şi nu va putea fi transferat decât în interes de serviciu şi într-o funcţie
echivalentă în grad şi salariu”.
2.4.Reglementarea funcţiei publice din România prin prisma
F Reglementărilor internaţionale
Privită prin această prismă, funcţia publică europeană a prins contur încă
Demersuri
internationale din 1949 când s-a adoptat primul Statut al funcţionarilor publici.
Ca orice reglementare “ suprastatală” nu putea face abstracţie de
precedentele create în statele fondatoare ale Uniunii, respectiv Franţa şi Germania
a căror “ împăcare istorică” a creat premizele celei mai mari “coagulări”
economico-politice-financiare contemporane.
Aşa cum corect analiza Verginiei Vedinaş :”putem defini ansamblul
normelor care guvernează regimul funcţiei publice europene, dedus din

11
Verginia Vedinas,Deontologia vietii publice,Editura Unversul Juridic,Bucuresti,2007, pag.119
12
Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ, editia a III-a revazuta si adaugita,Editura All
Beck, Bucuresti, vol.I, 2001, pag.561
13
Verginia Vedinas, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira Bucureşti 1998.pag.18-19
14
Erast Diti Tarangul,op.cit.pag.306
16
reglementările comunitare şi completate cu principiile jurisprudenţei Curţii
Europene de Justiţie”.15
Pornind de la ceea ce există – statutul din 1949 – şi având în vedere ceea
ce s-a elaborat ulterior, ne-am dat seama că există încă, din păcate, un serios
handicap de reglementari unitare. Chiar şi la acest nivel, pornind de la
conglomeratul de state ce formează Uniunea şi de la strategiile sau politicile
sectoriale ale diferitelor organisme ale Uniunii care încă nu au un numitor comun
de reglementare, cu rang de normă juridică fundamentală şi obligatorie atât pentru
statele componente, cât şi pentru organismele supranaţionale vom putea ajunge la
norme comune.
Acquis-ul comunitar recomandat României în domeniul funcţiei publice
are însă avantajul alinierii legislaţiei ţării noastre la reglementările respective
elaborate la nivelul structurilor decizionale ale Uniunii.

Definiti functia publica.Vezi pag.13

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
I. Tratate şi monografii
Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Bucureşti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Corupţia, Editura DETECTIV, Bucureşti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etică, Ed.Ştiinţifică Bucureşti 1968
L. Grunberg ,Axiologia şi condiţia umană, Ed. Politică, Bucureşti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Corupţia în dreptul penal roman, Atlax Lex Bucureşti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria şi exerciţiul funcţiei publice,Editura Universităţii
Valahia din Târgovişte, 2001

15
Verginia Vedinas,op.cit.pag.223
17
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul onest al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte,2004
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul patologic al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte, 2005
Ivanoff Ivan Vasile, Slugărinicia publicată în Analele Facultăţii de Ştiinţe
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Târgovişte
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice,Târgovişte, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice, Editura Bibliotheca, ediţia a
II-a revizuită şi adăugită, Târgovişte, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vieţii publice, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Oraşe corupte,
Editura Humanitas, Bucureşti, 2007
II. Acte normative
- Constituţia din 1991
- Constituţia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modifiăarile aduse
de Legea nr.161/2003 şi nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administraţiei publice locale, cu modificările aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele măsuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

Modulul III

EXERCIŢIUL ONEST AL FUNCŢIEI PUBLICE


1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă

18
Cuprins
U.I.3 Raportul morală-drept.Definirea onestităţii. Noţiuni introductive.
Componentele onestităţii .Buna-credinţă - concept complex.Distincţia dintre
onestitate şi buna-credinţa

= 3 ore

– Obiectiv general: Studierea elementelor premergătoare exerciţiului


onest al funcţiei şi definirea legăturilor dintre planul juridic şi cel
moral în susţinerea conceptului exerciţiului onest al funcţiei publice

– Obiective operaţionale: Delimitarea valenţelor conceptelor de


morală si drept
– Analiza raporturilor dintre morală şi drept

UNITATEA DE INVATARE 3

EXERCIŢIUL ONEST AL FUNCŢIEI PUBLICE

F 3.1.Raportul morală-drept
Termenul de morala deriva din latinescul mores, care are aceeasi
Definitia
moralei accepţiune de obiceiuri, moravuri, datini. 16
Autorii definesc morala ca fiind : « un ansamblu de norme de
reglementare a comportamentului, fundate pe valorile de bine/rau, moral/imoral,
cinste, corectitudine, sinceritate, responsabilitate, larg impartasite in cadrul unei
colectivitati, norme caracterizate printr-un grad ridicat de interiorizare si impuse
atat de catre propria constiinta(constiinta morala) cat si de pesiunea atitudinilor
celorlalti(opinia publica)17. »

3.1.Definirea onestităţii. Noţiuni introductive


F Încercând să definim onestitatea aceasta ar putea fi înţeleasă ca
Defininirea îndeplinirea cu fidelitate, corectitudine şi în mod conştiincios îndatoririle de
onestităţii serviciu şi în general toate obligaţiile cu caracter general ale funcţionarului public.
Se ştie că încă din dreptul roman, unul din preceptele principale era acela, de a
trăi onest “boneste vivere”. Aceasta înseamnă după etica stoică – a trăi în
conformitate cu natura, în conformitate cu morala, cu raţiunea (secundum naturae
vivere, boneste vivere et recte vivere).
Pornind de la aceste enunţuri să vedem în ce fel Legea nr.188/1999
modificată şi completată prin Legea nr.161/2003, si mai recent prin Legea
nr.251/2006, răspunde acestor deziderate.
Astfel, scopul urmărit de statutul funcţionarilor publici este:

16
Vezi Verginia Vedinas,Deontologia vietii publice,Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2007,
pag.15
17
Doru Tompea,Etica , morala si putere,Editura Polirom, Iasi,2000, pag.15
19
” asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale a unui serviciu public
stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor,
precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală
şi locală” (art.1, al.2 din lege).
3.2.Componentele onestităţii
Ca prim element al onestităţii este cinstea, împreună cu sinonimele ei,
F onestitatea şi onoarea. Cinstea este o trăsătură morală a omului, întemeiată pe un
Componentele sistem de exigenţe morale ale societăţii.
onestităţii
Un alt element al onestităţii este corectitudinea care constă într-o
comportare concordantă cu normele moralei.
O altă valenţă a conceptului onestităţii este solicitudinea care reprezintă o
atitudine plină de grijă, de atenţie faţă de cineva sau ceva18, element ce ţine tot de
resortul moral, educaţional al individului.
3.3.Buna-credinţă – concept complex
F Buna-credinţă a fost definită de Cicero ca “sinceritate de cuvinte” (veritas)
Buna credinţă şi “fidelitate în angajamente”.
Dimitrie Gherasim, analizând buna-credinţă în plan juridic,19 distinge
patru elemente care se suprapun valenţelor morale componente ale noţiunii de
onestitate:
- Intenţia dreaptă – rezultantă a loialităţii sau probităţii, implică totdeauna
absenţa dolului, fraudei şi violenţei, precum şi fidelitatea în angajamente, de
asemenea probitatea sau loialitatea antrenează absenţa îndoielii, ignoranţa -
corectă şi justificată, care, în drept, poartă denumirea de eroare scuzabilă. S-a
afirmat, în limbajul curent, că cineva acţionează cu bună-credinţă atunci când este
dublat de loialitate şi fără nici un gând ascuns de înşelăciune sau de dol.
- Diligenţa – corespondentă a valorii morale, a prudenţei, determină
săvârşirea de acte sau fapte cu prevederea rezultatului lor, circumscris în limitele
legii.
- Sinceritatea, adică dovedirea unor acte cu control licit, reprezintă latura
juridică a ordinii cu valoare morală.
- Abţinerea de la vătămarea sau de la păgubirea altuia cu ocazia
instrumentării actului juridic reprezintă ultimul element constitutiv al bunei-
credinţe, derivând din valoarea morală a temperanţei.Este echivalentul preceptului
roman: alterum non laedere.
3.4.Distincţia dintre onestitate şi buna credinţă
După cum am văzut, onestitatea este o noţiune cu conţinut exclusiv moral.
F Prin urmare, onestitatea cu întregul său complex de valori morale are o sferă
Distinţia dintre largă, îmbrăţişând toate manifestările omului legate de aceste valori, în timp ce
onestitate şi buna-credinţă îmbrăţişează numai acele relaţii sociale fondate pe valorile morale
buna credinţă
esenţiale şi care, fiind reglementate de normele juridice, devin raporturi juridice.
Onestitatea, cu valorile morale pe care le conţine, constă într-o
conformitate între viaţa conştienta a omului şi preocupările etice ale societăţii, iar
buna-credinţă, ca noţiune juridică, se bazează pe sinceritate în cuvinte şi fidelitate
în angajament, constituind o conformitate raţională.

Definiti morala si onestitatea.Vezi pag.18 si 19

18
Vasile Breban-,op cit.,vol II, pag. 564
19
A se vedea Dimitrie Gherasim,Buna-credinţă în raporturile juridice civile, Bucureşti, 1981
20
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
I. Tratate şi monografii
Alexandru Ioan, Criza administraŢiei, BucureŞti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Corupţia, Editura DETECTIV, Bucureşti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etică, Ed.Ştiinţifică, Bucureşti 1968
L. Grunberg , Axiologia şi condiţia umană, Ed. Politică, Bucureşti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Corupţia în dreptul penal roman, Atlax Lex Bucureşti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria şi exerciţiul funcţiei publice, Editura Universităţii
Valahia din Târgovişte, Târgovişte 2001
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul onest al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte,2004
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul patologic al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte, 2005
Ivanoff Ivan Vasile, Slugărinicia publicată în Analele Facultăţii de Ştiinţe
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Târgovişte
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice,Târgovişte, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice, Editura Bibliotheca, ediţia a
II-a revizuită şi adăugită, Târgovişte, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vieţii publice, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Oraşe corupte,
Editura Humanitas, Bucureşti, 2007
II. Acte normative
- Constituţia din 1991
- Constituţia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările aduse
de Legea nr.161/2003 şi nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administraţiei publice locale, cu modificările aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele măsuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor

21
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

22
MODULUL IV
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă
Cuprins

U.1.4. Deontologia functiei publice.Îndatoriri morale ale funcţionarului


public.Îndatoriri legale ale funcţionarului public.

= 30 min
U.I.5.Elemente de etică şi psihologie socială.Noţiunea de etică.Elemente de
psihologie socială.Demersuri normative si propuneri privind valorile etice
ce trebuie sa sustina serviciile.

= 30 min
U.I.6.Conduita funcţionarului public. Codul de conduită al funcţionarilor
publici.Măsuri necesare pentru determinarea exerciţiului onest al funcţiei
publice rezultate din experienţa europeană.

= 30 min
U.I.7.Măsuri privind privatizarea funcţiei publice. Măsuri privind conduita
funcţionarilor publici.Conduita în relaţiile oficiale cu publicu. Conduita în
relaţiile neoficiale cu publicu.Relaţiile şefi-subordonaţi.

= 30 min
U.I.8.Regimul normativ privind deontologia funcţionarilor publici.Cateva
considerente privind noul cadru normativ.Concluzii

= 30 min

– Obiectiv general: Analiza componentelor principale ce alcatuiesc


conceptul de deontologie a functiei publice
– Obiective operaţionale: Identificarea indatoririlor legale si morale
ale functionarilor publici
– Definirea deontologiei functiei publice
– Conformarea comportamentelor functiilor publice nationale la
cerintele impuse de reglementarile internationale

23
UNITATEA DE INVATARE 4

4.1.DEONTOLOGIA FUNCŢIONARULUI PUBLIC

Prin deontologie înţelegeam: ”ansamblul normelor juridice şi morale


aferente funcţiei publice, ca element intrinsec serviciului public, statuat obiectiv la
F un moment dat, în scopul eficientizării serviciului public de către cei chemaţi a
Deontologia îndeplini funcţia publică”.20
funcţiei publice
Lipsurile majore ale acestei definiţii constau în necorelarea normei
comportamentului profesional al funcţionarului public, pe de o parte, şi prin
formularea unor trimiteri implicite la funcţionarul public.
Pornind de la aceste neajunsuri ale definiţiei date şi ţinând cont de
accepţiunile date conceptului de deontologie, de care am vorbit anterior, încercăm
o nouă definiţie a deontologiei funcţionarului public care reprezintă : «
ansamblul normelor juridice şi morale aferente funcţiei publice, statuate obiectiv,
la un moment dat, de către legiuitor, care conturează comportamentul profesional
şi privat al funcţionarului public, ca expresie a celui investit cu autoritate publică
în scopul eficientizării serviciului public.21 »
Trăsăturile acestei definiţii sunt următoarele:
a. totalitatea normelor juridice şi morale reprezintă concentrarea în acelaşi
“vector” a componentelor esenţiale, atât cea juridică, obligatorie, cât şi cea
morală, etică.
b. aceste norme sunt arondate unui domeniu bine stabilit, şi anume funcţia
publică, ce reprezintă chintesenţa autorităţii publice respective.
c. statuarea obiectivă, la un moment dat, de către legiuitor, a acestei norme
are, pe de o parte, în vedere, caracterul istoric al normei (într-un fel era
considerată funcţia publică, funcţionarul public – într-un anumit timp istoric, şi
altfel această funcţie era văzută în alt moment istoric). Statuarea obiectivă, de
către legiuitor, are în vedere separaţia puterilor în stat “divizarea” muncii statale.
Chiar dacă pare acum superfuu să nu uitam că prima definire a funcţiei publice –
cea făcută în art. 3 din Legea 188/1999, făcea vorbire de “ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică…”, ceea ca am
contestat, cu vehemenţă, deoarece numai legea organică poate stabili atribuţii şi
responsabilităţi unei autorităţi publice deoarece aceasta se organizează şi
funcţionează în baza unor legi organice, astfel încât nu se poate lăsa acestora
stabilirea, de către aceştia, a atribuţiilor şi responsabilităţilor.
d. conturarea comportamentului profesional şi privat este de fapt esenţa
conceptului de deontologie. Dacă acest comportament public este firesc a fi
susţinut, deoarece este esenţial pentru serviciul public respectiv, comportamentul
privat excede primului enunţ însă, da contur întregului comportament, fapt pentru
care am susţinut şi vom susţine includerea în condiţiile de acces la o funcţie
publică a unei condiţii ce ţine de recunoaşterea prestigiului unei persoane. Funcţia
publică are o importanţă deosebită deoarece, pentru ocuparea ei, se creează de
fapt “interfaţa” cu cetăţeanul, cu societatea, iar această “interfaţă” nu poate fi nici
duplicitară, nici imorală, nici cel puţin ştirbită, trebuie să fie corectă, morală, de
prestigiu!

20
Ivan Vasile Ivanoff,op.cit., pag 110
21
Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia functiei publice,Editura University Press, Targoviste, 2004,
pag.80
24
e. investirea cu autoritatea publică se face, odată cu depunerea
jurământului, şi creează practic suportul exerciţiului funcţiei publice în
deplinătatea forţei acesteia.
f. scopul deontologiei funcţiei publice trebuie să fie satisfacerea nevoilor
generale ale cetăţenilor şi are însăşi menirea de a exista a unui serviciu public, de
aceea am dorit să recunoaştem, chiar şi în această definiţie, scopul pentru care
există un serviciu public şi, implicit, o funcţie publică, şi de ce aceasta trebuie sa
fie exercitată astfel încât să satisfacă o nevoie socială – nu oricum, ci aşa cum
trebuie, iar cuvântul eficient acoperă valenţele scopului urmărit.

F 4.1. Îndatoriri morale ale funcţionarului public


Prof. Alexandru Negoiţă22 distinge trei principale obligaţii ce revin
Îndatoriri
funcţionarilor publici:
morale
-consacrarea activităţii acestuia administraţiei.
-obligaţia subordonării faţă de superiorul ierarhic.
-păstrării secretului şi discreţiei în legătură cu problemele de serviciu.
Alţi autori23 identifică alte tipuri de obligaţii morale:
-probitatea;
-demnitatea;
-interdicţia cumulului;
-imparţialitatea;
-fidelitatea;
-respectul faţă de funcţie.
având ca numitor comun cu prof. Al. Negoiţă „subordonarea”.
M.T. Oroveanu24 identifică următoarele obligaţii morale ale
funcţionarului:
-de a se consacra funcţiei;
-de discreţie profesională;
-de rezervă;
-de neutralitate şi imparţialitate;
-de supunere;
-de fidelitate;
-de un comportament profesional corespunzător;
-de perfecţionarea continuă a pregătirii profesionale.

F 4.2. Îndatoriri legale ale funcţionarului public


Prima componentă, cea a „îndatoririlor funcţionarilor publici” debutează
Îndatoriri legale
cu obligaţia îndeplinirii funcţiei publice cu profesionalism, imparţialitate şi în
conformitate cu legea şi a abţinerii de la orice faptă care ar aduce prejudicii
persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici
(art.41 din legea nr.188/1999).
Astfel, funcţionarii publici au obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le
revin să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi
preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid şi să nu participe la
activităţi politice în timpul programului de lucru.
Referitor la obligaţia păstrării secretului de stat, secretului de serviciu,
precum şi obligaţia de confidenţialitate această îndatorire este nu numai perenă
dar şi comună cu cele prevăzute în legislaţia muncii.

22
Al.Negoita, Ştiinţa administraţiei ,Ed.Did.şi Ped. Bucureşti 1977,pag.104-105
23
M.Profiroiu, A.Parlagi, Eugen Crai dar si unii specialişti in ştiinţa administraţiei
24
M.T.Oroveanu,Teora generala a serviciului public ,Ed. Academiei Romane ,Bucureşti 1994
pag.105 si urm
25
Continuând analiza noastră, a normelor juridice privind îndatoririle
funcţionarilor publici, am identificat corespondentul juridic al obligaţiei morale
privind demnitatea.
Această normă este art.46 care stipulează interdicţia funcţionarului public
să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru el sau pentru alţii, în
considerarea funcţiei lui publice, daruri sau alte avantaje.
Norma prohibitivă este deosebit de importantă şi conturează chintesenţa
exerciţiului onest al funcţiei publice. Abdicarea de la această prevedere ne
conduce ,instantaneu, în domeniul corupţiei ca manifestare patologică a
exerciţiului funcţiei publice.
Conflictului de interese şi al incompatibilităţilor.
Prin „conflict de interese” legiuitorul înţelege conform art.70 din Titlul IV
al Legii nr.161/2003 „situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau
o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea
influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit
Constituţiei şi altor acte normative”.
Incompatibilităţile reprezintă cea de a treia componentă a îndatoririlor
legale ale funcţionarului public reprezentând în viziunea art.80 din Legea
nr.161/2003 „cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau
instituţiei publice în care se exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi
desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu”.
Una dintre incompatibilităţi (lit.d) priveşte „calitatea de membru al unui
grup de interese”.
Singurele excepţii, anticipate, de altfel şi de către autorii susmenţionaţi de
către noi la secţiunea obligaţiilor morale, le reprezintă funcţiile sau activităţile
didactice, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
Incompatibilitatea acţionează şi în cazul „anterior” deţinerii unei funcţii de
demnitate publică.
În finalul secvenţei conflictului de interese şi a incompatibilităţilor
legiuitorul obligă pe funcţionarii publici să depună o declaraţie de interese, pe
propria răspundere, cu privire la funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară
(art.111). Funcţiile şi activităţile care se includ în declaraţia de interese sunt cele
limitative prevăzute de lege.
Astfel, art.114, alin.1 din Legea nr.161/2003 introduce o îndatorire a
funcţionarului public care interzice folosirea de către o persoană care exercită o
demnitate publică sau o funcţie publică, în interes privat a simbolurilor care au
legătură cu exerciţiul demnităţii sau funcţiei sale.
Distinct de cele menţionate anterior, ca o prelungire a posibilităţii de
introducere şi acestei „obligaţii” funcţionarilor publici este anticipat de art.111-
din Legea nr.115/1996 privind declaraţia şi controlul averii demnitarilor,
magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere
modificată şi completată prin Legea nr.161/2003 situatie reglementata in
momentul de fata de Legea nr.144/2007.
Prin această lege se instituie, conform art.1 „obligaţia declarării averii
pentru demnitari...şi pentru funcţionarii publici precum şi procedura controlului
averilor acestora în cazul în care există dovezi clare că anumite bunuri ori valori
nu au fost dobândite în mod licit”, iar procedura introdusa de Legea nr.144/2007
este cea care se aplica in momentul de fata in Romania constituind o modificare si
completare a reglementarilor anterioare.

26
Definiti deontologia funtiei publice.Vezi pag.23

UNITATEA DE INVATARE.5 Elemente de etică şi psihologie socială

5.1. Noţiuni de etică


F Termenii de etică şi de morală conform aprecierii Verginiei
Vedinas : “ sunt folosiţi adeeseori ca fiind sinonimi, deşi în realitate, lucrurile nu
Noţiuni de etică
stau astfel. Etimologic. termenul de etică provine din grecescul ethos care
înseamnă character, obişnuinţă, a datina25.”
Noţiunea de morală care se confundă uneori cu cea de etică, desemnează
faptele şi fenomenele morale concrete, adică ansamblul deprinderilor,
sentimentelor, convingerilor şi normelor care privesc raporturile dintre individ şi
colectivitate şi care se manifestă în fapte, în comportament.
Etica acordă atenţie categoriilor cu ajutorul cărora societatea apreciază sau
dezaprobă faptele morale, comportamentul membrilor ei precum şi criteriile care
stau la baza acestei aprecieri.
Etica cuprinde un sistem de reguli şi principii bazate pe forţa educaţiei, a
tradiţiei şi opiniei publice care reglementează raporturile dintre individ şi
colectivitate.
În conţinutul moralei putem distinge următoarele componente:
- idealul etic, care reprezintă anticiparea unui anumit model şi program
de acţiune, constituie un etalon al unui cod moral;
- sistemul de reguli şi norme morale, care cuprind cerinţele şi
recomandările, privitoare la ce revin funcţionarului public în cadrul relaţiilor
interumane;
- sistemul categoriilor etice înglobează noţiunile de bază ale moralei,
formulate într-un sistem închegat, unitar: onoare, datorie, colectivism, onestitatea,
buna-credinţă, cinstea,bine, rău, nedrept, moral, imoral;
- raporturile morale, exprimă legăturile cu semenii în procesul activităţii şi
convieţuirii.
Exercitarea funcţiei publice pune o serie de cerinţe, impune respectarea
unor norme în afara cărora nu este posibilă activitatea utilă în folosul societăţii.
Normele morale pe care le impune exercitarea funcţiei publice poartă
numele de norme deontice.
Există o serie de norme deontice fără respectarea cărora nu este posibilă
desfăşurarea corespunzătoare a funcţiei publice:
- înalta calificare profesională care presupune interes şi preocuparea
perseverentă pentru însuşirea a tot ceea ce este nou şi poate deterina o eficienţă
sporită a activităţii;
- adoptarea unei atmosfere de disciplină la locul de muncă, ceea ce
presupune punctualitate, folosirea integrală şi cu maximă eficienţă a timpului de
muncă, conştiinciozitate în îndeplinirea fiecărei îndatoriri, un alt simţ al

25
Verginia Vedinas,op.cit.pag.15
27
răspunderii, rezultatul deopotrivă al înţelegerii importanţei sociale a funcţiei
publice pe care o desfăşoară precum şi ataşamentul faţă de funcţie şi locul de
muncă;
- spirit viu de iniţiativă în muncă;
- desfăşurarea muncii cu pasiune şi plăcere;
- adoptarea unor atitudini pozitive în relaţiile cu persoanele ce
intervin:cinste, corectitudine, spirit de dreptate, colegialitate,modestie, bună-
credinţă,ajutor reciproc, permanent autocontrol al ţinutei şi comportamentului,
atitudine critică faţă de manifestarea slăbiciunilor, indisciplinei sau faţă de
atitudinile mistice huliganice.

F 5.2 Elemente de psihologie socială


Psihologia socială este ramura care studiază relaţiile dintre oameni în
Elemente de
psihologie contextul diferitelor activităţi. Ea acordă atenţie atât laturii psihice cât şi celei
socială sociale şi studiază modul de a gândi, simţii, reacţiona, de a se purta, de a-şi face
datoria pentru că trăieşte în societate sau felulîn care se manifestă într-un grup
mai mare sau mai mic de oameni în raport de colectivitatea din care face parte.
Psihologia socială caută să pună în lumină toate problemele semnificative
din punctul ei de vedere pentru buna desfăşurare a activităţii şi a relaţiilor umane
în cadrul oricărei unităţi administrative.

Ce se intelege prin etica.Vezi pag.26

UNITATEA DE INVATARE .6.Conduita funcţionarului public


Conduita26, conform dicţionarului limbii române înseamnă : fel de a se
purta, comportare, comportament.
Legiuitorul român în nenumăratele încercări postdecembriste de a legifera
un cod de conduită a funcţionarului public a avut în vedere sensul gramatical la
care a adăugat „normele” de conduită a funcţionarilor publici.
6.1.Codul de conduită al funcţionarilor publici
F Astfel, domeniul de aplicare al codului, este cel al funcţionarilor publici ,
aşa cum i-am definit la începutul studiului nostru, iar codul reglementează
Codul de
conduită normele de conduită profesională a funcţionarilor publici.
Aceste vor fi obligatorii pentru funcţionarii publici precum şi pentru
persoanele care ocupă temporar o funcţie publică, în cadrul autorităţilor şi
instituţiilor publice. Per a contrario, nu se aplică funcţiilor de demnitate publică
nici altor angajaţi ( cei cu contract de muncă sau civile din serviciul public
respectiv).
Scopul Codului este de a asigura creşterea calităţii serviciului public, o
bună administrare în realizarea interesului public, precum şi de a contribui la
eliminarea birocraţiei şi factorilor de corupţie din administraţia publică prin:
-reglementarea normelor de conduită profesională necesară realizării unor
raporturi sociale şi profesionale corespunzătoare creării şi menţinerii la nivel înalt
a prestigiului instituţiei funcţiei publice şi a funcţionarilor publici.

26
Vasile Breban,op.cit.pag.202
28
-informarea publicului cu privire la conduita la care este îndreptăţit să
aştepte din partea funcţionarilor publici în exercitarea funcţiei publice.
Principiile generale care guvernează conduita profesională a funcţionarilor
publici, în lumina Codului sunt:
a. Supremaţia legii – principiu conform căruia funcţionarii publici au
îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării.
b. Prioritatea interesului public –potrivit căruia funcţionarii publici au
îndatorirea e a considera interesul public mai presus decât orice alt interes, în
exercitarea funcţiei publice.
c. Asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi
instituţiilor publice - principiu potrivit căruia funcţionarii publici au îndatorirea de
a aplica acelaşi regim juridic în situaţii identice sau similare.
d. Profesionalismul – constă în obligaţia de a îndeplini atribuţiile de
serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi
conştiinciozitate.
e. Imparţialitatea şi independenţa – conform căruia funcţionarii publici
sunt obligaţi să aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic,
economic, religios sau de altă natură, în exercitarea funcţiei publice.
f. Integritatea – principiu conform căruia funcţionarilor publici le este
interzis să solicite sau să accepte direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii,
vreun avantaj sau beneficiu în considerarea funcţiei publice pe care o deţin ori să
abuzeze în vreun fel de poziţia pe care o ocupă.
g. Libertatea gândirii şi a exprimării – principiu potrivit căruia funcţionarii
publici pot să-şi exprime şi să-şi fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de
drept şi a bunelor moravuri.
h. Cinste şi corectitudine în exercitarea funcţiei publice ţi în îndeplinirea
atribuţiilor de serviciu.
Din această enumerare observăm că unele dintre ele sunt comune funcţiei
publice ceea ce denotă legătura cauzala între funcţia publică şi funcţionarul public
pe de o parte, iar pe de altă parte obiectivizarea tratamentului acestui raport
funcţie - funcţionar public şi identificarea zonelor de contact dar şi a celor diferite.
Prioritatea intereselor publice, profesionalismul, integritatea, cinste şi
corectitudine reprezintă principii ce aparţin exclusiv conduitei în sine din
“numitorul comun” al principiilor funcţiei publice.
Codul de conduită are marele avantaj de a defini termenii pe care îi
foloseşte astfel încât interesele sunt numai cele stabilite de norma de drept, nu
acele deduse din interpretări gramaticale, logice etc.
Aşa cum, de altfel şi Statutul funcţionarilor publici are structurate
drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici şi Codul de conduită îşi
structurează normele generale de conduită.
Astfel, funcţionarii publici au îndatorirea de a asigura un serviciu public de
calitate în beneficiul cetăţenilor, prin participare activă în luarea deciziilor şi la
transpunerea lor în practică, în scopul realizării competenţelor autorităţilor şi
instituţiilor publice.
În exercitarea funcţiei publice aceştia au obligaţia de a avea un
comportament profesionist, precum şi de a asigura în condiţiile legii transparenţa
administrativă, pentru a menţine încrederea publicului în integritatea,
imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice.
Din cuprinsul acestei îndatoriri comportamentale rezultă practic o
desfăşurare, pana în amănunt al unui principiu întâlnit de noi la nivelul funcţiei
publice.
Loialitatea pe care am avut-o în vedere în analiza îndatoririlor morale şi
corespondentul acesteia la nivelul normei juridice din cuprinsul Statutului
29
funcţionarilor publici, o întâlnim în Codul de conduită disociată pe două paliere:
unul faţă de lege, celălalt faţă de serviciul public respectiv.
În acest context, loialitatea faţă de lege impune obligaţia funcţionarului ca
prin actele şi faptele sale să respecte legile ţării şi să acţioneze pentru punerea în
aplicare a dispoziţiilor legale, în conformitate cu atribuţiile ce le revin, cu
respectarea eticii profesionale. Subordonat acestei idei funcţionarii trebuie să se
conformeze dispoziţiilor legale privind răsfrângerea exerciţiului unor drepturi
datorită naturii funcţiei publice deţinute.
Loialitatea faţă de serviciul public presupune obligaţia de a apăra în mod
loial prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea,
precum şi de a se abţine de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii
imaginii ori intereselor legale ale acesteia. În acest scop acestora le este interzis:
-să exprime în public aprecieri neconforme cu realitatea în legătură cu
activitatea autorităţii sau instituţiei publice, cu politicile şi strategiile acesteia, ori
cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual.
-să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de
soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia publică are calitatea de parte.
-să dezvălui informaţii care nu au caracter public în alte condiţii decât cele
prevăzute de lege.
-să dezvăluie informaţiile la care au acces în exclusivitatea funcţiei
publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să
prejudicieze imaginea sau drepturile unor funcţionari publici precum şi ale
persoanelor fizice sau juridice.
-să acorde asistenţă sau consultanţă persoanelor fizice sau juridice în
vederea promovării de acţiuni juridice sau de altă natură, împotriva statului ori
autorităţilor sau instituţiei publice în care işi desfăşoară activitatea, dacă nu are
atribuţii în acest sens.
În legătură cu libertatea opiniilor funcţionarii au obligaţia de a respecta
demnitatea funcţiei publice deţinute, corelând libertatea dialogului cu promovarea
intereselor serviciului public respectiv. În acest sens funcţionarii au obligaţia de a
respecta libertatea opiniilor şi de a nu se lăsa influenţaţi de considerente personale
sau de popularitate. În exprimarea opiniilor, funcţionarii publici trebuie să aibă o
atitudine conciliantă şi să evite generarea de conflicte datorate schimbului de
păreri.
În legătură cu activitatea politică – serviciile publice sunt obligate să
asigure relaţia cu media şi cu cetăţenii prin funcţionarii special desemnaţi.
Cei ce sunt desemnaţi să participe la activităţi sau dezbateri politice, în
calitate oficială, trebuie să respecte licenţele mandatului de reprezentare
încredinţat de conducătorul serviciului public respectiv, iar în momentul în care
nu sunt desemnaţi în acest sens sunt obligaţi de a face cunoscut faptul că opinia
exprimată nu reprezintă punctul de vedere oficial al autorităţii sau instituţiei
publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea.
Referitor la activitatea politică nu am reuşit, din păcate, să inducem ideea
neînregimentării politice pentru toţi funcţionarii publici deoarece aceştia se
bucură deja de o reglementare organică iar Codul de conduită nu are puterea unei
legi organice astfel încât trebuia respectat principiul constituţionalităţii legilor.
În acest sens, norma de conduită interzice:
- participarea la colectarea de fonduri în activitatea partidelor politice.
-furnizarea sprijinului logistic candidaţilor la funcţii de demnitate publică.
- colaborarea cu persoane fizice sau juridice care fac donaţii sau
sponsorizări partidelor politice.

30
- afişarea în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice a însemnelor sau
obiectelor inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a
candidaţilor acestora.
Referitor la imaginea proprie, menţionam faptul ca încă din cuprinsul
Legii nr.161/2003 se interzice folosirea acesteia sau a numelui propriu în acţiuni
publicitare pentru promovarea unei activităţi comerciale, precum şi în scopuri
electorale.
Opinia noastră în legătură cu această normă de conduita este că aceasta nu
face altceva decât să repete o norma deja existentă, fără să aducă nimic nou.
Conduita în interiorul serviciului public şi cu cei administraţi presupune
un comportament bazat pe respect, bună-credinţă, corectitudine şi amabilitate. În
acest sens funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei,
reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul serviciului public respectiv, precum
şi persoanelor cu care intră în legătură în exerciţiul funcţiei publice.
Astfel, trebuie să se abţină de la folosirea unor expresii jignitoare, de la
dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private precum şi de la formularea unor sesizări
sau plângeri calomnioase.
Funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată
pentru rezolvarea clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor, de aceea sunt
obligaţi să respecte principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor
legii prin promovarea unor soluţii similare sau identice raportate la aceeaşi
categorie de situaţii de fapt şi să elimine orice formă de discriminare bazate pe
aspecte privind naţionalitate convingerile religioase şi politice, starea materială,
sănătatea vârsta, sexul sau alte aspecte.
Interesante sunt, în acest sens, recomandările ca această conduită să fie
însuşită şi de către celelalte subiecte ale acestor raporturi de drept.
Conduita în cadrul relaţiilor internaţionale urmăreşte funcţionarii publici şi
cu prilejul reprezentării serviciului public în plan internaţional cu prilejul
diferitelor acţiuni astfel încât aceştia trebuie să promoveze o imagine favorabilă
ţării şi autorităţii publice respective şi să se abţină de la exprimarea unor opinii
personale privind aspectele naţionale sau de dispută internaţională. Cu aceste
ocazii funcţionarii sunt obligaţi să aibă o conduită corespunzătoare regulilor de
protocol şi le este interzisă încălcarea legilor şi obiceiurilor ţării gazdă.
Observăm din aceste norme de conduită asemănări izbitoare ca şi cele
privitoare la conduita diplomaţilor de care am mai făcut vorbire la începutul
studiului nostru.
Referitor la acceptarea cadourilor a serviciilor şi avantajelor funcţionarii
publici nu trebuie să solicite sau să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau
orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor sau
persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică, care le pot
influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice deţinute sau pot constitui
o recompensă în raport cu aceste funcţii.
Această conduită este în concordanţă cu normele europene similare din
diferitele state analizate şi este, în opinia noastră mai restrictiva decât norma din
Legea nr.161/2003 privind declaraţia de avere care permite primirea unor cadouri
în valoare de până la 300 Euro. Consideram ca aceasta norma abroga implicit
reglementarea similara din Legea nr.161/2003 fiind vorba de o abrogare implicită
a acesteia[ privind numai funcţionarii publici nu şi demnităţii!], ferind astfel
funcţionarii publici de orice fel de... tentaţie.27
În cadrul procesului de luare a deciziilor funcţionarii publici au obligaţia
să acţioneze conform prevederilor legale şi să-şi exercite capacitatea de apreciere

27
Vezi in acest sens Legea nr.144/2007
31
în mod fundamentat şi imparţial. În acest sens acestora le este interzis să promită
luarea unei decizii de către autoritatea sau instituţia publică, de către alţi
funcţionari publici, precum şi îndeplinirea atribuţiilor în mod privilegiat.
Conduita funcţionarilor cu funcţii de conducere este condiţionata de
obiectivitate. În acest sens aceştia au obligaţia să asigure egalitatea de şanse şi
tratament cu privire la dezvoltarea carierei în funcţia publică pentru funcţionarii
publici din subordine.
Funcţionarii publici de conducere au obligaţia să examineze şi să aplice cu
obiectivitate criteriile de evaluare a competenţei profesionale pentru personalul
din subordine atunci când propun sau aprobă avansări, promovări, transferuri,
numiri sau eliberări din funcţii ori acordări de stimulente materiale sau morale,
excluzând orice formă de favoritism sau discriminare.
În cazul promovării sau accesului la o funcţie publică funcţionarii cu
funcţii de conducere nu au voie să favorizeze sau defavorizeze aceste acţiuni pe
criterii discriminatorii de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu
principiile susmenţionate.
În exercitarea prerogativelor de putere politică este interzisă folosirea
acestor prerogative în alte scopuri decât cele prevăzute de lege. Prin activitatea de
luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de
evaluare sau de participare la anchete în alte scopuri decât cele prevăzute de lege.
Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de
acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori acţiuni de control,
funcţionarilor publici le este interzisă urmărirea obţinerii de favoruri sau avantaje
în interes personal, ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor
persoane. În acest sens acestora le este interzis să folosească poziţia oficială pe
care o deţin sau relaţiile pe care le-au stabilit în exercitarea funcţiei publice pentru
a influenţa anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea anumitor
măsuri.
Funcţionarilor publici le este interzis să impună altor funcţionari publici să
se înscrie în organizaţii sau asociaţii, indiferent de natura acestora, sau să le
sugereze acest lucru, promiţându-le acordarea unor avantaje materiale sau
profesionale.
Conduita funcţionarilor publici în utilizarea resurselor proprii impune
acestora obligaţia asigurării ocrotirii proprietăţii publice şi private a statului şi a
unităţilor administrativ teritoriale, să evite producerea oricărui prejudiciu,
acţionând în orice situaţii ca un bun proprietar. În acest scop aceştia au obligaţia
să folosească timpul de lucru, precum şi bunurile aparţinând autorităţilor sau
instituţiei publice, numai pentru desfăşurarea activităţilor aferente funcţiei publice
deţinute.
Funcţionarii publici trebuie să propună şi să asigure potrivit atribuţiilor
care le revin, folosirea utilă şi eficientă a banilor publici, în conformitate cu
prevederile legale. Funcţionarii publici care desfăşoară acţiuni publicistice în
interes personal sau activităţi didactice, le este interzis să folosească timpul de
lucru sau logistica autorităţii sau instituţiei publice pentru realizarea acestora.
Se ştie foarte bine că funcţionarilor publici le este interzis desfăşurarea
oricărei alte funcţii publice sau activitate cu excepţia celor de cercetare ştiinţifică,
artistică sau didactică. Din gama acestor activităţi observăm că lipsesc interdicţiile
exprese referitoare la activităţile ştiinţifice, culturale, artistice, rămânând în
„ecuaţia” interzicerilor exprese numai cele publicistice sau didactice. Noi am
sesizat această anomalie însă nu a fost avuta in vedere, din păcate , de Codul de
conduită. Speram să se efectueze corecţia necesară, în cadrul dezbaterilor
parlamentare în sensul de a se legifera fie o normă generală acoperitoare tuturor

32
situaţiilor, fie o normă explicită pentru toate aceste situaţii insa, cum bine se ştie,
fata de proiect nu s-au mai adus nici un fel de completări.
Limitări ale conduitei în cazul participării la achiziţii, concesionări sau
închirieri.
În astfel de situaţii funcţionarii publici pot participa la achiziţii,
concesionari sau închirieri , cu excepţia situaţiilor:
-când a luat cunoştinţă, în cursul sau ca urmare a îndeplinirii atribuţiilor de
serviciu, despre valoarea sau calitatea bunurilor care urmează să fie vândute.
-când a participat, în exercitarea atribuţiilor de serviciu la organizarea
vânzării bunului respectiv.
-când poate influenţa operaţiunile de vânzare sau când a obţinut informaţii
la care persoanele interesate de cumpărarea bunurilor nu au avut acces
Situaţia susmenţionată se va aplica şi în cazul concesionării sau închirierii
unui bun aflat în proprietatea statului sau a unităţilor administrativ teritoriale.
De asemenea, funcţionarilor publici le este interzisă furnizarea
informaţiilor referitoare la bunurile proprietate publică sau privată a statului şi a
autorităţilor administrativ teritoriale supuse operaţiunilor de vânzare,
concesionare sau închiriere în alte condiţii decât cele prevăzute de lege.
Aşa cum am afirmat la începutul acestei secţiuni Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici este abilitată să coordoneze şi să controleze aplicarea
normelor de conduită legiferate.
Evoluţia instituţiei de monitorizare este interesantă şi foarte cunoscută de
către practicienii şi teoreticienii dreptului deoarece reprezintă un mod de
exprimare a eforturilor făcute de autorităţile publice abilitate a identifica cele mai
eficiente forme de exprimare a normelor pertinente în acest domeniu.
Prin urmare, conceptul de jurisdicţionalizare a răspunderii disciplinare –
impropriu folosit în acest moment datorat lipsei „instanţei administrative” şi a
instrumentului acesteia se va completa, la capitolul „abateri disciplinare” cu
abaterile de la normele de conduită, legiferate, de curând.
Competenţa de soluţionare rămâne, în continuare, în sarcina comisiilor de
disciplină de la nivelul fiecărei autorităţi sau instituţii publice create în baza Legii
nr.188/1999, modificata si completate şi mai recent în HG nr.1344/2007.
Ţinând cont de „dialogul” dintre norma generală şi normele speciale, după
legiferarea Codului de conduită autorităţile şi instituţiile publice vor fi obligate sa-
si armonizeze regulamentele interne de organizare şi funcţionare sau codurile de
conduită specifice potrivit dispoziţiilor Codului de conduită legiferat recent.

Descrieti codul de conduita.Vezi pag.27-29

UNITATEA DE INVATARE 7 Măsuri necesare pentru determinarea


F exerciţiului onest al funcţiei publice.
„Privatizarea”
functiei publice 7.1 Măsuri privind” privatizarea” funcţiei publice
În prezent atât în doctrină cât şi în legislaţie s-a pus problema “privatizării
funcţiei publice”. Aşa cum se spune în literatura juridică administraţia publică
33
este imaginea cotidiană a puterii, iar funcţionarul public personalizează statul
pentru cea mai mare parte a cetăţenilor.
Acesta este şi motivul pentru care în lume se vorbeşte de “puterea
administrativă” ca despre o a patra putere, ce îşi dobândeşte o existenţă proprie
alături de celelalte trei clasice puteri28 .
Fenomenul, mai nou, de privatizare a funcţiei publice este strâns legat de
fenomenul privatizării serviciilor publice, începând cu acele servicii care prin
natura lor, pot fi îndeplinite atât de agenţii publici cât şi de agenţii privaţi, şi
continuând cu unele pentru care, tradiţional, era respinsă ideea realizării lor de
către agenţii privaţi.
Cu toate că susţinerea situaţiei juridice legale unilaterale şi cea a
contractului de drept public pentru investirea în funcţii publice este dominantă, în
prezent este în continuă creştere şi utilizarea contractului de drept privat pentru
angajarea în funcţii publice a personalului din administraţie.
În justificarea creşterii numărului personalului administrativ angajat prin
contract privat se arată că numai aparent dreptul public oferă o mai bună protecţie
funcţionarilor respectivi, un regim similar, dacă nu mai bun decât cel statuar , de
drept public. Se consideră că soluţia contractului de drept privat pentru ocuparea
unei mari părţi din funcţiile publice este preferabilă.
Verginia Vedinaş a arătat că soluţia contractului de drept privat pentru
angajarea unei mari părţi din personalul administraţiei publice, centrale şi locale,
se justifică din următoarele considerente29:
Apelarea la contractul de drept comun permite autorităţii să-l rezilieze mai
uşor, fără a fi obligată să se supună condiţiilor respective pe care le presupune
dreptul administrativ în particular dreptul funcţiei publice, în privinţa stabilităţii
şi, după caz, a inamovibilităţii.
Un alt argument, fără a avea o semnificaţie deosebită, îl reprezintă
caracterul mai scăzut al cheltuielilor pe care statul sau colectivităţile locale le fac
cu funcţionarii angajaţi prin contracte de drept comun (se arată în neacordarea
unor indemnizaţii, sporuri etc., a căror menire în cazul funcţionarului public , este
de a asigura condiţii de existenţă corespunzătoare demnităţii funcţiei îndeplinite).
Prin folosirea contractului de drept privat, autoritatea publică are
posibilitatea să negocieze clauzele acestuia, spre deosebire de situaţia statuară a
funcţionarului public în care drepturile şi obligaţiile sale sunt stabilite prin lege, şi
a deroga de la ele înseamnă a deroga de la lege.
Pe baza contractului de drept comun, autoritatea administrativă îşi apără
mai bine interesele prin aceea că se poate debarasa mai uşor de funcţionarii
incompetenţi, incapabili, indezirabili.
S-a considerat astfel că privatizarea raportului de serviciu are avantajul
supleţei, al flexibilităţii comparativ cu rigiditatea pe care o reprezintă astfel de
raporturi în prezent, generată adesea de sistemul de garanţii pe care statul sau
colectivitatea locală le asigură funcţionarilor publici, rigiditate imputabilă adesea
atât legii cât şi celorlalte acte normative care o pun în aplicare.
Contractualizarea funcţiei publice contribuie la punerea în armonie a
statutului juridic al acelora care ocupă funcţii publice cu litera şi spiritul legii
fundamentale, care garantează tuturor cetăţenilor anumite drepturi şi libertăţi, cu
excepţia doar a restrângerilor prevăzute expres de Constituţie.

7.2. Măsuri privind conduita funcţionarilor publici

F 28
Revista,Economie şi administraţie locală Nr.1 Ianuarie 2001
Conduita 29
funcţionarilor V. Vedinaş Statutul funcţiei publice Edit. Nemira,Buc 1999 pag.132
publici
34
Rolul hotărâtor în formarea şi aprecierea unei astfel de conduite revine mai
multor factori, între care:
Dezvoltarea capacităţilor intelectuale, lărgirea sferei de cunoaştere a
diferitelor ipostaze ale profesiei, precum şi a reprezentărilor şi a noţiunilor despre
viitorul muncii,dar mai ales viitorul mod de a fi, al funcţionarului.
Formarea unor deprinderi generale şi speciale de muncă, implicate în
împlinirea diverselor atribuţii ale profesiunii.
Formarea şi cultivarea unor calităţi de voinţă şi trăsături de caracter,
menite să ducă la deprinderi de muncă perseverentă şi continuă.
Deprinderea cu un regim zilnic de activitate ordonat, cu scopuri parţiale şi
generale bine pregătite, care să fie îndeplinite cu regularitate.
Dirijarea activităţilor colaterale pe direcţii convergente cu activităţile ce se
desfăşoară pentru formarea condiţiei de muncă.
Înţelegerea corectă a raporturilor dintre drepturi şi obligaţii.
Conduita în muncă este hotărâtoare pentru întreaga existenţă a
funcţionarului public pentru a-l aprecia ca om, ca intelectual.
Modul particular de afirmare a conduitei specifice funcţionarului se
materializează într-o serie de cerinţe de natură organizaţională, biopsică,
intelectuală, afectivă şi morală.
7.2.1.Conduita în relaţiile oficiale cu publicul
F Când relaţia s-a născut la iniţiativa publicului.
Practica a dovedit că, în toate ipostazele sale de om al legii, funcţionarul
Conduita în
relaţiile oficiale public trebuie să dovedească politeţe deosebită, conduită ireproşabilă, mai ales
cu publicul atunci când trebuie să dea o declaraţie , să primească o cerere, să elibereze un
document sau când cineva i se adresează solicitându-i sprijinul. În aceste condiţii
se pot comite destule greşeli, abateri de la cerinţele conduitei corecte, civilizate
care evident atrag după sine aprecieri defavorabile, de aceea considerăm că este
imperios necesar a se avea în vedere următoarele principii:
- Trebuie să fie clar ce doreşte solicitantul să ştie, dacă nu cumva
respectiva dorinţă vizează probleme ce nu sunt de competenţa lui.
- Când solicitantul nu se exprimă destul de clar, se vor adresa întrebări
corespunzătoare, urmărind înlăturarea oricărei neînţelegeri sau interpretări greşite
a dorinţelor persoanei respective. Numai după aceea se va da lămurirea,
orientarea, explicaţia cerută de solicitant.
- Lămurirea să fie cât mai scurtă, clară şi completă, astfel devenind cu
adevărat folositoare solicitantului.
- Decât să spună persoanei respective un neadevăr sau să-i prezinte o
orientare greşită, este preferabil să o îndrume la cel în măsură să o ajute.
Prin atitudinea politicoasă faţă de public, prin răspunsul la solicitările
acestuia, se va dobândi atât sporirea prestigiului, cât şi exercitarea unei influenţe
psihologice asupra mentalităţii oamenilor, care, astfel trataţi, vor începe să-şi
piardă aversiunea faţă de măsurile – unele nepopulare – luate de autorităţi,
încercând să găsească nu doar un înţeles coercitiv, neplăcut, ci şi un rost obştesc,
devenind în cele din urmă coparticipanţi voluntari la menţinerea ordinii de drept.
Când relaţia s-a născut la iniţiativa funcţionarului public
În îndeplinirea atribuţiilor sale acesta intră într-un complex de relaţii cu
publicul, din iniţiativa sa, în cadrul cărora trebuie să aibă o atitudine politicoasă,
să evite bruscarea sau atitudinea provocatoare, să fie respectuos dar autoritar.
Pentru conduita sa în asemenea situaţii enumerăm câteva norme
obligatorii:

35
- Când se naşte o relaţie cu cineva, la iniţiativa sa sau a instituţiei, să se
ţină seama de motivele care îl determină, dar şi de obiectivul pe care îl urmăreşte
persoana respectivă şi cui i se adresează.
- Când relaţia se naşte din nevoia unor acţiuni de corectare a
comportamentului cuiva care a depăşit limitele toleranţei, dar nici nu este în
deplin acord cu normele sociale, se va apela atât la pregătirea profesională cât şi
la o altă gamă de mijloace: vorbire, ton, ţinuta, gesturi etc.
- Solicitarea trebuie adresată potrivit, maniera şi tonul corespunzător, iar
mimica şi gesturile adaptate situaţiei.
- Politeţea se impune chiar şi faţă de un om nepoliticos, deoarece este o
armă puternică şi are o putere coercitivă proprie, căreia nu i se poate sustrage nici
măcar omul incult. Nu este permis a se lăsa prins în atitudini provocatoare sau
jignitoare, putând astfel să-şi piardă calmul şi stăpânirea de sine, făcând în acest
fel poate chiar jocul adversarului.
- În ansamblul relaţiilor cu publicul, funcţionarul trebuie să fie politicos,
dar şi hotărât, în toate acţiunile sale. Dacă după o temeinică analiză a luat o
hotărâre corectă, a dat un răspuns corect, a dat o dispoziţie justă, atunci el trebuie
să persiste în cele hotărâte, în caz contrar, riscă să-şi slăbească sau chiar îşi
slăbeşte autoritatea.
- Hotărârile luate, indiferent de natura acestora, trebuie duse la îndeplinire
cu energie în folosul serviciului şi al publicului ( energia trebuie să fie ca o
atitudine sigură, hotărâtă şi calmă).
- În acţiunile sale, funcţionarul public trebuie să fie călăuzit de o
imparţialitate desăvârşit în ansamblu relaţiilor cu publicul, indiferent că acestea s-
F au născut la iniţiativa unei părţi sau va asigura sprijinul populaţiei.
7.2.2 Conduita în relaţiile neoficiale cu publicul
Conduita în
relaţiile
Problema comportării civilizate în relaţiile neoficiale cu publicul prezintă
neoficiale cu o mare importanţă pentru calitatea raporturilor dintre instituţie şi comunitatea
publicul umană pe care acesta o slujeşte.
La temelia relaţiilor de comunicare neoficiale ale funcţionarilor publici cu
întreaga comunitate stau normele de comportare civilizată în societate, iar axul
derulării lor este respectat, stima şi dragostea pentru oameni, ca şi pentru ei înşişi.
Fără îndoială că stima şi respectul faţă de semeni se constată nu în declaraţii
frumoase despre calitatea relaţiilor cu cei din jur ci modul de comportare, în
respectarea normelor şi cerinţelor unor relaţii civilizate cu toţi oamenii.
În relaţiile de comunicare neoficiale cu publicul, fiecare funcţionar public
are datoria civică şi morală să contribuie la crearea unui cadru relaţional optim,
chiar şi în situaţiile cele mai pretenţioase. În acest scop are la îndemână un mijloc
simplu, dar eficient – comportarea civilizată. Modul civilizat de a fi în societate
nu este un dar, ci se formează, se învaţă în familie, la şcoală, în facultate şi se
perfecţionează prin efort personal toată viaţa.
Orientarea întregii conduite faţă de oameni după aceste reguli de viaţă
civilizată, în orice situaţie ne-am afla, este o temeinică dovadă de bună creştere,
dar ea constituie şi o obligaţie civică, profesională dintre cele mai relevante pentru
întreaga viaţă a funcţionarului public.
În acest sens, Regulamentul pentru aplicarea Legii Statutului
funcţionarilor publici din 1923 la art. 155 prevedea: „Funcţionarii sunt obligaţi
ca prin actele vieţii lor publice sau private să nu compromită funcţionarea sau
corpul din care fac parte .Funcţionarilor le este interzis a juca la noroc sau a se
deda la alte jocuri de noroc” .
În viaţa cotidiană funcţionarul intră permanent într-o mare diversitate de
raporturi neoficilale cu semenii săi . Fie că este vorba de mediul rural sau de cel
urban, el va trebui să dea dovadă, fără echivoc, de un anumit rafinament şi de
36
deplină înţelegere, adică de educaţie . Dovada educaţiei , a superiorităţii gândirii,
a culturii şi a civilizaţiei este politeţea.
Politeţea, normele de comportare civilizată , reflectă eforturile oamenilor
în general de a reglementa sfera relaţiilor interumane care nu au un caracter
juridic. Politeţea reprezintă modul de comportare care se manifestă prin
bunăvoinţă, respect, amabilitate în relaţiile cu ceilalţi oameni. Ea se adresează
celor din jur, fiind un act social, o manifestare publică a cuiva, în speţă a
funcţionarului public.
Politeţea permite oamenilor să se înţeleagă, conferă relaţiilor de
comunicare neoficiale, armonia estetică necesare unei convieţuiri civilizate, unei
colaborări fructuoase între cei doi subiecţi . De aceea trebuie să devină un fel de
monedă de schimb a relaţiilor noastre zilnice obligatorie pentru toţi funcţionarii,
în toate împrejurările. Relaţiile neoficiale ale funcţionarului cu publicul se
bazează pe atitudini pozitive de înţelegere, stimă, preţuire şi respect reciproc, pe
simpatie, prietenie şi înţelegere umană. Relaţiile neoficiale civilizate autentice
între administraţie şi public cunosc doar sinceritatea şi încrederea, depăşesc
convenţionalismul rece şi izolat , ocolesc ipocrizia , ura şi egoismul.
7.2.3 Relaţiile şefi-subordonaţi
F În asigurarea unor relaţii sănătoase între lucrători, şeful instituţiei şi ceilalţi
Relaţiile şefi- şefi îndeplinesc un rol important. Şeful va avea întotdeauna faţă de fiecare angajat
subordonaţi un comportament corect, civilizat. Va avea mare grijă să nu jignească pe cineva,
să nu lezeze personalitatea sau demnitatea subalternilor săi.
Este de dorit ca şeful instituţiei şi şefii subordonaţi acestuia să-şi considere
subalternii ca fiind cei mai importanţi colaboratori, nu doar persoane cărora să le
dea dispoziţii. El trebuie să manifeste tact, bunăvoinţă, politeţe, stăpânire de sine,
preocupare faţă de oameni, respect faţă de demnitatea umană, corectitudine, spirit
de dreptate, cunoaşterea legilor şi aplicarea lor corectă, principialitate, exigenţă
faţă de sine şi faţă de alţii, exemplu personal. El trebuie să se apropie de
subalterni, să-şi exercite influenţe asupra lor, ştiindu-se că de fapt, a conduce o
instituţie publică înseamnă a mobiliza personalul acesteia în vederea sarcinilor
care-i revin.
Un şef trebuie să cunoască foarte bine ansamblul problemelor de muncă,
sarcinile şi capacităţile subordonaţilor săi pentru că el răspunde atât de munca sa
cât şi de cea a subordonaţilor. De aceea, el nu va acţiona izolat, ci va stabili
constant relaţii de serviciu cu subordonaţii, interesându-se nu numai de munca
acestora dar şi de problemele de viaţă din afara profesiunii. Colaborarea cu
subalternii presupune un dialog continuu precum şi un element afectiv favorabil.
Şeful va asculta cu răbdare ideile, opiniile şi dorinţele subordonaţilor.
Desigur a asculta nu înseamnă întotdeauna a fi de acord cu ceea ce spun
subordonaţii, a înţelege nu este echivalent cu a accepta. Înainte de a-şi definitiva
şi de a da o dispoziţie privind o problemă de muncă sau vizând un subordonat,
şeful respectiv va fi cât mai bine informat. A hotărî, a ordona şi a acţiona după
simple impresii din subordine, şeful se va implica şi afectiv în relaţiile cu
subordonaţii săi. Nu va fixa modalităţi rigide de derulare a relaţiilor interumane
din cadrul instituţiei pe care o conduce. Va lăsa oamenii să acţioneze autonom, să
găsească singur procedeele adecvate la specificul problemelor cu care se
confruntă. În felul acesta va dezvolta spiritul creator, flexibilitatea gândirii,
încrederea în propriile forţe şi-i va apropia ca oameni, nu doar ca profesionişti.
Şefului, indiferent de locul pe care îl ocupă în ierarhia administraţiei i se
cere să fie exemplu de comportament corect în relaţiile cu subalternii, cu publicul,
să aibă un stil de muncă riguros, ordonat, să aibă capacitatea de a-i înţelege pe
subordonaţi, să ştie a şi-i apropia, să creeze un climat psihosocial pozitiv în
instituţia pe care o conduce.
37
La rândul lor, subordonaţii se vor axa în relaţii cu şefii pe respectarea
normelor şi regulilor ierarhice, a condescendenţei faţă de şef.
Funcţionarul are obligaţia de a se subordona şefului său, de a-i raporta
periodic despre activităţile întreprinse, despre stadiul realizării sarcinilor ce i-au
revenit, despre neregulile ce au apărut în munca sa. Se va adresa şefilor săi în
probleme dificile de muncă solicitându-le sprijinul. Orice subordonat este dator să
îndeplinească ordinele primite şi să raporteze şefului direct de executare.
Controalele efectuate de superiori, eventualele nemulţumiri ale acestora,
nu trebuie să ducă la descumpăniri sau supărări, ci trebuie să ducă la
perfecţionarea activităţii funcţionarului respectiv.
Subordonatul va avea grijă să câştige deopotrivă simpatia şi respectul
şefilor, precum şi cel al colegilor de muncă. Există funcţionari pe care nu-i
interesează părerea şefului, subapreciind-o şi pe cea a colegilor de muncă. Aceştia
sunt animaţi de motivele personale înguste, iar cu timpul vor fi contestaţi de către
colegii lor.
Situaţia cea mai echilibrată este cea în care un funcţionar este apreciat
deopotrivă şi de şefi şi de colegi. Dacă, extrema cealaltă, un funcţionar harnic,
destoinic, nu este apreciat nici de şef, nici de colegi, deşi prin rezultatele obţinute
ar fi îndreptăţit la acest lucru, începe să sufere, este nemulţumit, îşi va îndeplini
sarcinile în mod defectuos.
În sfârşit, situaţia în care funcţionarul public, în caz că o merită, este
apreciat, de către colegi în mai mare măsură decât de şef, este preferabilă şi mai
stimulatoare decât cea în care aprecierea şefului nu este însoţită de cea a colegilor
de muncă sau uneori, chiar o contrazice.
Opinia colegilor de muncă exercită o influenţă foarte mare asupra
activităţii funcţionarului, asupra atitudinii sale de instituţie, faţă de sarcinile
specifice acesteia.

Descrieti conduita in relatiile oficiale cu publicul.Vezi.34-35

UNITATEA DE INVATARE 8.Regimul normativ privind


F deontologia funcţionarilor publici
Regimul
normativ
8.1. Câteva considerente privind noul cadru normativ

Legea nr.7/2004 (republicată ca urmare a apariţiei Legii nr.50/2007)


privind Codul de conduită al funcţionarilor publici stabileşte, cu titlu de normă
obligatorie comportamentele de care trebuie să dea dovadă funcţionarii publici în
38
timpul dar şi în afara exercitării funcţiei publice. Dacă, codurile etice sunt de
competenţa organizaţiilor profesionale pentru a fi elaborate şi sunt complementare
codurilor de conduiă, acestea din urmă sunt de competenţa legiuitorului de a fi
elaborate, având forţa de lege.
Am dorit să facem această distincţie terminologică deoarece încă mai
există confuzii regretabile între cele două tipuri de reglementări si precum si de
competentele celor chemaţi a le elabora !
Ce aduce nou aceasta reglementare? In primul rând domeniul de aplicare,
mai precis acesta se refera la toate funcţiile publice de cariera din întregul
mecanism statal, indiferent de locul unde se afla aceasta funcţie publica. Ca şi in
cazul altor reglementari, in intenţia sa lăudabila legiuitorul nu reuseste sa
contureze sfera totală de cuprindere ale acestui cod. In opinia noastră aceasta
reglementare trebuia sa fie o norma generala, aplicabila întregului sistem al
funcţiilor publice, insa, formularea insuficienta nu acoperă aceasta dorinţa. Mai
precis sistemul autoritarilor legislative ca si al celor judecatoresti (ne referim la
funcţiile publice care se bucura de stabilitate nu de inamovibilitate!) „scapă”
sferei generale de cuprindere a acestui În ceea ce priveşte obiectivele acestea sunt
generoase dar insuficiente si incomplete.

8.2. Concluzii
F Aşa cum rezultă din abordarea succintă pe care am făcut-o asupra cadrului
Concluzii
normativ privind comportamentul funcţionarului public instituit prin norma
legală, am pus accentul pe eventualele inconsecvenţe sau reuşite normative, ceea
ce nu înseamnă că actul normativ, în întregul său, nu ar fi corespunzător. Acesta
are foarte multe reglementări care sunt bine venite pentru mediul social şi politic
în care funcţionează serviciile publice.
Prezentele aprecieri nu fac altceva decât să incite la studiu şi la respectul
faţă de norma juridică a celor aflaţi sub incidenţa acestei legi.
Pe de altă parte, conduita funcţionarilor publici este necesară realizării
interesului general pentru care au fost create toate serviciile publice într-un stat,
iar multe din reglementările din această lege au fundament în recomandările şi
normele internaţionale.

Referiti asupra Legii nr.7/2004.Vezi pag.37

39
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
I. Tratate şi monografii
Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Bucureşti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Corupţia, Editura DETECTIV, Bucureşti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etică, Ed.Ştiinţifică Bucureşti 1968
L. Grunberg ,Axiologia şi condiţia umană, Ed. Politică, Bucureşti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Corupţia în dreptul penal roman, Atlax Lex Bucureşti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria şi exerciţiul funcţiei publice,Editura Universităţii
Valahia din Târgovişte, Târgovişte 2001
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul onest al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca, Târgoviş
te,2004
Ivan Vasile Ivanoff,Exerciţiul patologic al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte, 2005
Ivanoff Ivan Vasile, Slugărnicia publicată în Analele Facultăţii de Ştiinţe
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Târgovişte
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice,Târgovişte, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice, Editura Bibliotheca, ediţia a
II-a revizuită şi adăugită, Târgovişte, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vieţii publice, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Oraşe corupte,
Editura Humanitas, Bucureşti, 2007

II. Acte normative

- Constituţia din 1991


- Constituţia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările aduse
de Legea nr.161/2003 şi nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administraţiei publice locale, cu modificările aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale;
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

40
MODULUL 5

METODE DE CERCETARE ÎN STABILIREA


MANIFESTĂRILOR PATOLOGICE A
FUNCŢIEI PUBLICE
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectiv
Cuprins

U.I.9 Metode de cercetare .Metoda analitică. Metoda critică.Metoda


interviului. Metoda sintezei

= 3 ore

– Obiectiv general: Analiza metodelor folosite în identificarea şi


analizarea fenomenelor patologice care caracterizează exerciţiul
funcţiei publice
– Obiective operaţionale: Conturarea profilului fiecărei metode ce
compun setul de mijloace folosite în identificarea „bolilor” care
macină funcţia publică

41
UNITATEA DE INVATARE 9.METODE DE CERCETARE ÎN
STABILIREA MANIFESTĂRILOR PATOLOGICE A FUNCŢIEI
PUBLICE

9. 1. Metode de cercetare
Metodele de cercetare folosite de către noi au fost cele puse la dispoziţie
de către ştiinţa administraţiei, mai precis următoarele:
F 9.1. Metoda analitică
Bazându-ne pe această metodă am strâns informaţiile necesare având ca
Metoda
bază, respectiv grup ţinta, funcţionarii publici locali şi judeţeni dar şi demnitarii
analitică
locali , judeţeni şi naţionali proveniţi din această arie geografică. După strângerea
informaţiilor primare am trecut la analiza lor încercând să conturăm două tipuri de
comportamente: unul onest iar celălalt patologic. Comportamentele au fost
studiate timp de 18 ani şi au încercat să evidenţieze anomaliile care se manifestă
la nivelul serviciilor publice datorate factorului uman ce avea însă încărcătura
funcţiei publice.Cercetarea a fost orientată folosind următoarele repere pentru
ordonarea informaţiilor culese:
9.1.1.Obiect-structură
F Cu ajutorul acestui reper am stabilit conturul teoretic al serviciului cercetat
pornind de la sarcinile serviciului public şi ce scopuri sunt urmărite prin acţiunea
Obiect-
structura pe care aceasta o desfăşoară. Am studiat, în acest sens, reglementările juridice
care privesc organul cercetat, dar si alte surse oficiale[ rapoarte, anchete,
informaţii primite de la funcţionarii publici]. Aici am folosit şi metoda grafica
studiind diferite organigrame, dar si raporturile dintre diferitele funcţii publice.
9.1.2. Posturile de lucru
F Acest reper ne-a ghidat în aprecierea posturilor şi a atribuţiilor
Posturile de funcţionarilor publici. De aici ne-am dat seama exact de activitatea funcţionarilor,
lucru
randamentul acţiunii lor, eventualele deficiente şi dificultăţi pe care le au in cadrul
serviciilor publice. Aici am încercat să dam răspuns la următoarele întrebări: cine
lucrează, pentru cine, cui se subordonează, ce lucrează, unde şi prin ce mijloace
lucrează, cum lucrează, când şi în ce timp lucrează? Pentru a răspunde la aceste
întrebări am întocmit fişe pentru fiecare funcţionar în parte.
9.1.3. Documente şi poziţii
F În acest sens am analizat documentele folosite de serviciile publice
Documente si studiate şi poziţiile pe care aceste documente le au în ierarhia administraţiei
pozitii respective. Pentru analiza informaţiilor folosite de serviciile publice am folosit
diagrama de analiza. Aceasta cuprinde un tabel în care am trecut toate
informaţiile tratate de serviciul public respectiv. Acest tabel a avut un triplu scop:
· stabilirea listei de informaţii tratate de serviciile publice respective
şi analiza lor;
· evidenţierea sursei informaţiilor respective, deci şi a documentelor
folosite de organul analizat;
· evidenţierea utilizatorilor şi a destinatarilor informaţiilor care erau
cuprinse în documentele folosite de acele servicii publice.
9.1.4. Circuitul administrativ
F Tot în faza de analiză am considerat necesar criteriul circuitului
Circuitul administrativ. Acest circuit ne-a dat posibilitatea să observam fenomenul
administrativ patologic permanent, ţinând cont atât de circuitul documentelor cât şi de criteriul
cronologic. Aşa ne-am dat seama dacă circuitul e raţional sau iraţional
[identificând cauzele unor manifestări patologice cum ar fi birocraţia, abuzul de
autoritate, etc.].
42
F 9.1.5. Mijloacele materiale folosite
Acest criteriu m-a ajutat în identificarea echipamentului folosit de către
Mijloace
materiale funcţionarii publici dar şi de maniera în care acesta este “implantat” în cadrul
folosite serviciului public respectiv.
9.2. Metoda critică
F După ce am efectuat aceasta analiza am selectat vulnerabilităţile şi am
Metoda critică încercat să văd care ar putea fi soluţiile de rezolvare a acestor vulnerabilităţi. În
acest scop am folosit următoarele criterii:
F 9.2.1. Criteriul utilităţii serviciului public respectiv precum şi al funcţiei
Criteriul publice analizate.
utilităţii Se ştie că serviciul public ar trebui să se nască, desfiinţeze sau modifice
serviciului dacă răspunde unei nevoi sociale, în caz contrar detectăm ingerinţa politicului si a
public
abuzului de autoritate. Utilitatea am urmărit-o nu numai in ansamblu dar şi pe
părţile sale componente.
F 9.2.2. Criteriul simplificări.
Criteriul Reprezintă o apreciere logica şi coerentă pe care am făcut-o vis a vis de o
simplificării funcţie sau serviciu public. Nu am mers pe principiul de a simplifica, cu orice
preţ, un serviciu public ci de a aplica acest criteriu acolo unde se impune, şi numai
după rezultatele elaborate deja în faza analitică.
F 9.2.3. Criteriul costului serviciului public respectiv a fost avut in vedere
Criteriul pentru a cuantifica rezultatele obţinute faţă de cheltuielile efectuate si de a trage
costului concluziile ce se impun din aceasta analiză economica.
serviciului 9.2.4. Criteriul timpului în care se desfăşoară diferitele activităţi ale
public serviciului public supus analizei.
Noţiunea de timp apare necesară atunci când se cercetează timpul necesar
F funcţionarilor pentru îndeplinirea sarcinilor pe care le au atunci când este vorba de
Criteriul a se vedea rentabilitatea unui anumit echipament. Pentru cercetarea timpului de
timpului lucru se poate folosi metoda sondajului pe care le-am efectuat asupra activităţii
serviciului numitor funcţionari publici notând timpul efectuării sarcinilor îndeplinite în acele
public
activităţi sau metoda autoanalizei funcţionarului public aflat în studiu. În cazul
activităţilor repetitive se poate folosi metoda măsurării timpului elementar.
Conform acestei metode activitatea respectiva am descompus-o în mişcările ei
elementare observând timpul necesar pentru executarea fiecărei dintre acestea.
F 9.2.5. Criteriul optimizării factorilor de ambianţă şi de relaţii umane. Am
Criteriul observat conform acestui criteriu influenţa pozitivă sau negativă a ambianţei
optimizării [culoare, lumină, sunet, etc.] dar şi relaţiile umane care se formează la locul unde
factorilor de
ambianţă funcţionarul munceşte precum si înrâuririle ce decurg din aceasta observaţie.
9.3. Metoda interviului
F A fost folosită foarte mult în aflarea subtilităţilor existente la nivelul
Metoda multor funcţii publice apropiindu-mă de oameni folosind metodele psihologice
interviului intuitive dobândite în decursul carierei.
9.4. Metoda sintezei
A reprezentat, de fapt, corolarul tuturor metodelor ajungându-se la aceasta
F în finalul analizei. În acest final am elaborat un proiect de studiu pe care l-am
Metoda cizelat si modelat astfel încât să conducă la concluziile prezentate de către noi in
sintezei studiul intitulat “patologia funcţiei publice”.Bazându-ne pe metodele
susmenţionate am ajuns la rezultatele consemnate în teza noastră de doctorat.
Astfel, am găsit două mari categorii de manifestări patologice ale funcţiei
publice:
· pe de o parte sunt cele active
· pe de altă parte sunt cele pasive.

43
În categoria manifestărilor patologice active ale funcţiei publice am
identificat următoarele boli:
· politizarea;
· abuzul de autoritate;
· birocraţia;
· corupţia.
După cum se observă, am încercat, de aceasta dată, să le clasificăm cauzal
pornind de la “poarta de intrare a relelor” considerată de noi a fi politizarea,
trecând prin abuzul de autoritate, ca potenţare a răului, ajungându-se la birocrata
care creează “perdeaua de fum” si “hatisul” relelor în care apare, se dezvoltă si
proliferează, răul relelor, corupţia.
În categoria manifestărilor patologice pasive ale functiei publice am
identificat, deocamdată slugărnicia.
Suntem încă în observarea manifestărilor funcţiei publice si încercam
acum să conturăm profilul unei alte boli, cea a arbitrariului, despre care încă nu
am scris şi încă nu ne-am pronunţat, încă.

Care sunt metodele de cercetare?Vezi pag.41-42

44
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate şi monografii
Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Bucureşti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Corupţia, Editura DETECTIV, Bucureşti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etică, Ed.Ştiinţifică Bucureşti 1968
L. Grunberg ,Axiologia şi condiţia umană, Ed. Politică, Bucureşti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Corupţiaîin dreptul penal roman, Atlax Lex Bucureşti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria şi exerciţiul funcţiei publice,Editura Universităţii
Valahia din Târgovişte, Târgovişte 2001
Ivan Vasile Ivanoff ,Exerciţiul onest al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte,2004
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul patologic al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte, 2005
Ivanoff Ivan Vasile, Slugărnicia publicată în Analele Facultăţii de Ştiinţe
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Târgovişte
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice,Târgovişte, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice, Editura Bibliotheca, ediţia a
II-a revizuită şi adăugită, Târgovişte, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vieţii publice, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Oraşe corupte,
Editura Humanitas, Bucureşti, 2007

II. Acte normative

- Constituţia din 1991


- Constituţia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările aduse
de Legea nr.161/2003 şi nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administraţiei publice locale, cu modificările aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele măsuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor

45
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

MODULUL 6
CORUPŢIA
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă
Cuprins

U.I.10 Abordări teoretice ale corupţie.Perspectiva normativăPerspectiva


sociologicăInfracţiuni ce ţin de corupţie de coruptie.Definirea coruptiei

= 15 min

U.I.11.Cauzele corupţiei şi condiţiile favorizante.Cauze generale ale


corupţieiCauze specifice ale corupţiei funcţiei publiceCauzele coruptiei în
dezbaterile internaţionale

= 15 min

U.I.12.Principii, mecanisme, efecte şi manifestări ale corupţie.Principii si


mecanisme ale corupţiei.Efectele corupţiei.Manifestări ale corupţiei

= 30 min

U.I.13. Prevenirea şi combaterea fenomenului de corupţie şi propuneri de


măsuri de luptă care ar putea fi incluse într-o strategie guvernamentală
unitară

= 30 min

U.I.14 Impactul corupţiei si birocraţiei asupra exerciţiului drepturilor


fundamentale ale cetăţenilor

= 30 min

46
U.I.15 Cooperarea dintre administraţie şi justiţie pentru combaterea
corupţiei

= 30 min

U.I.16.Gradul de conformitate al legislaţiei din România din punct de


vedere al combaterii corupţiei cu acquis-ul comunitar.

= 30 min

– Obiectiv general: Definirea corupţiei şi analizarea cauzelor şi a


mijloacelor de combatere a acesteia.
– Obiective operaţionale: Analiza trăsăturilor corupţiei şi a factorilor
care detremină proliferarea acesteia.
– Devoalarea principiilor care guvernează corupţia

Unitatea de invatare10.Abordări teoretice ale corupţiei. Consideraţii


generale.
10.1.Perspectiva normativă
F Privită prin prisma juridică, “apanajul” analizelor dar şi a demersurilor
Perspectiva normative au fost cele ale specialiştilor în dreptul penal şi implicit în domeniul
normativă legislativ penal.
Pentru majoritatea sistemelor penale: “corupţia reprezintă un concept
prioritar normativ, desemnând încălcarea sau transgresiunea ilegală şi morală a
normelor referitoare la îndatoririle funcţionarului public, agenţilor economici
sau persoanelor care efectuează diferite operaţiuni financiare sau bancare”.30
Pentru alte sisteme penale, corupţia desemnează diferitele acte sau fapte
ilicite prin utilizarea abuzivă şi frauduloasă a puterii în scopul obţinerii unor
avantaje personale de către agenţii publici( funcţionari, judecători, administratori
etc.).31
Aşa cum am mai afirmat şi noi în cadrul exerciţiului onest (analiza
îndatoririlor legale) şi cum constată şi specialiştii din dreptul penal nici Codul
penal român intrat in vigoare la 1 ianuarie 1969, cu modificările ulterioare, dar şi
reglementările speciale nu ne dau o definiţie a termenului de corupţie.
Prin urmare, ne luptăm dar nu ştim cu cine ? Sunt deficiente normele
penale ( în speţă Legea nr.83/1992 privind procedura urgentă de urmărire şi
judecare pentru unele infracţiuni de corupţie) care fac trimiteri punctuale la
diferite infracţiuni considerate a fi…corupţie.
Astfel Legea nr.78/2000 – pentru prevenirea, descoperirea şi sancţiunea
faptelor de corupţie – stipulează “cui se aplică” – grupează şi numeşte direct
infracţiunile de corupţie – prin însumarea lor, grupează şi numeşte infracţiunile
30
Dan Banciu,Sorin M.Radulescu,Corupţia şi crima organizată în România. Ed. Continental
XXI,Bucuresti,1996, pag.16
31
Vasile Dobrinoiu ,Corupţia în dreptul penal român, Bucureşti 1995, Ed.Atlas Lex , pag.10
47
asimilate infracţiunilor de corupţie precum şi cele care sunt în legătură directă cu
acestea însă nu defineşte “ce este corupţia”.
Eliptică în definirea corupţiei este şi Legea nr.161/2003 privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
Abia prin ratificarea convenţiei penale privind corupţia, adoptată la Strasbourg la
27 ian.1999 ( Legea nr.27/2002) şi a Convenţiei civile asupra corupţiei, adoptată
la Strasbourg la 4 nov.1999 (Legea nr.147/2002) se introduc în legislaţia din
România definiţii ale corupţiei.
10.2. Perspectiva sociologică
În viziunea lui Dan Banciu 32 fenomenul de corupţie, prin amploarea şi
F intensitatea lui măsoară adevărata stare de legalitate, normalizate şi moralitate a
Perspectiva unei societăţi. Datorită consecinţelor sale negative şi distructive produse asupra
sociologică
coeziunii şi stabilităţii grupurilor şi instituţiilor sociale şi efectelor
demoralizatoare la nivelul indivizilor, corupţia defineşte până la un punct, starea
de funcţionalitate normativă a societăţii.
Deci, pentru definirea şi identificarea diferitelor forme de corupţie
existente într-o societate, aşa cum arată prof. Dan Banciu, trebuie avut în vedere
faptul că, dincolo de varietatea pe care o îmbracă delictele de corupţie presupun
existenţa, stabilirea şi funcţionarea a două tipuri de relaţii, întemeiate pe
complicitate, înşelăciune, mită, fraudă şi constrângere, în care sunt angrenate
reţele de statusuri si roluri aparent diferite ca profesie dar convergente ca
motivaţie şi finalităţi.
a).Reţeaua care corupe, constituită din indivizi, grupuri sau organizaţii ce
utilizează mijloace imorale, ilicite şi ilegale extrem de diverse, în scopul
influenţării, mituirii sau cumpărării altor indivizi, grupuri sau organizaţii care le
facilitează realizarea rapidă şi profitabilă a scopurilor şi intereselor urmărite.
b).Reţeaua care se lasă coruptă, reprezentată de indivizi, grupuri sau
organizaţii care acceptă sau se lasă influenţate sau care încalcă normele
deontologice profesionale în scopul obţinerii unor avantaje materiale şi morale
sau a unor poziţii sociale şi politice superioare.
10.3. Infracţiuni ce ţin de corupţie
Aşa cum rezultă din titlul acestei secţiuni ne aflăm încă în perimetrul
F dreptului penal care este preocupat să sancţioneze faptele de corupţie.
Infracţiuni ce Din studiul Codului penal şi a legislaţiei specifice am văzut că nu
ţin de corupţie identificăm nici o infracţiune de corupţie, deoarece:
„În accepţiune generala a termenului, infracţiunea este o fapta a omului,
un act de conduita exterioara a acestuia, interzis de lege sub o sancţiune
specifica, regresiva, care este pedeapsa”. 33
Totodată, în literatura de specialitate nu există încă acreditată o opinie
unanimă privind sfera de cuprindere a infracţiunilor de corupţie. „O astfel de
opinie are la bază o abordare dualistă a fenomenelor de corupţie în sensul că
întotdeauna trebuie să existe un corupt şi un corupător. Atâta vreme cât putem
identifica cele două parţi ale raportului juridic penal s-ar putea include
respectiva infracţiune în categoria infracţiunilor de corupţie”.34
Pe această logică se bazează şi abordarea sociologică de care am făcut
vorbire anterior. În acest context intră strict numai infracţiunile de luare de mită,
dare de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă, si mai recent
conflictul de interese.
32
Dan Banciu,op.cit.pag.250 şi următoarele.
33
Costica Bulai, Avram Filipas, Constantin Mitrache, Instituţii de drept penal, Ediţia a II-a
revizuita si adăugita, Editura Trei,Bucuresti,2003,pag.7
34
Anton Parlagi ,Marius Profiroiu, Eugen Crai,op.cit.pag.30
48
În opinia autorului susmenţionat restul infracţiunilor care ar putea fi
incluse în această categorie ar reprezenta două „căi prin care se analizează
corupţia”.
În opinia lui Marius Profiroiu şi Eugen Crai „domeniul infracţiunilor de
corupţie nu s-ar limita doar la cele patru, actualmente cinci35 [mentiunea
noastra]infracţiuni menţionate. Această opinie are în vedere faptul că o
infracţiune de corupţie nu trebuie să includă în mod exclusiv doar acele raporturi
juridice de drept penal în care este necesară participarea celor două părţi. Atunci
când, prin încălcarea normelor unui comportament etic, se încalcă şi normele de
drept penal nu mai contează dacă în raportul juridic penal respectiv pot să fie
sau nu identificate două părţi. Acest lucru este justificat de faptul că în cazul
infracţiunilor de corupţie nu este esenţială motivaţia coruptului ci faptul în sine
de a abdica de la normele comportamentului etic”.36
Considerăm că a doua accepţiune este mult mai acoperitoare astfel încât,
privită problema din punct de vedere penal suntem de acord cu cea de a doua
opinie exprimată.
Aici vom încerca să prezentăm această opinie precum şi să trecem în
revistă posibilele infracţiuni de corupţie.
Astfel, ne ajută foarte mult legea nr.78/2000, de care am mai făcut vorbire,
şi care împarte infracţiunile de corupţie în trei mari categorii:
a. Infracţiuni propriu zise de corupţie – cele prevăzute de la art.254-257 si
art.253(1) C.p. – cele din legi speciale – ca modalităţi specifice ale infracţiunilor
susmenţionate în funcţie de calitatea persoanelor care săvârşesc sau faţă de care se
săvârşesc faptele ori în raport cu secţiunile de activitate unde acestea se comit (
art.5 din legea nr.78/2000).
b. Infracţiunile asimilate infracţiunilor de corupţie ( cele prevăzute de
art.10-13 din legea nr.78/2000).
c. Infracţiunea în legătură directă cu infracţiunile de corupţie ( cele de la
art.17 din Legea nr.78/2000).
Autorii susmenţionaţi 37 împart şi ei infracţiunile de corupţie în trei
categorii distincte:
A. Infracţiuni caracteristice de corupţie [ art.254-257c.p. si
art.253(1)(completarea noastra)].
B. Infracţiuni conexe corupţiei (infracţiuni care aduc atingere unor
activităţi reglementate de lege, infracţiunile de fals, infracţiunile contra
patrimoniului, infracţiunile la regimul stabilit pentru anumite activităţi
economice).
C. Infracţiuni prevăzute de alte legi speciale ( infracţiuni prevăzute de
statutul funcţionarilor publici, infracţiuni prevăzute de legea finanţelor publice,
infracţiuni prevăzute de legea domeniului public, etc.).
Faţă de momentul apariţiei studiului efectuat (1999) în absenţa Legii
nr.188/1999 şi a Legii nr.78/2000 este de remarcat faptul că ceea ce au anticipat
aceşti autori s-a produs ulterior în plan legislativ, cu inerente „derogări” de la
acest scenariu. Chiar Banca Mondială care a efectuat studii mondiale în domeniul
corupţiei a ajuns la o concluzie realistă şi anume că există numeroase tipuri de
corupţie, iar caracteristicile variază de la ţară la ţară”.38
10.4.Forme şi dimensiuni ale corupţiei

35
A se vedea art.253(1) din C.p asa cum a fost introdus de Legea nr.278/2006
36
Idem ,op.cit.pag.30
37
ibidem ,op.cit. pag.32
38
idem , pag.35
49
Având în vedere diversitatea domeniilor de activitate în care se pot stabili
asemenea reţele de corupţie, delictele de corupţie pot îmbrăca o gamă şi o
varietate extrem de diverse.
Specialiştii dreptului penal, criminologii şi sociologii criminalităţii
consideră că există trei forme mai importante ale fenomenului de corupţie.39
Corupţia profesională
F Aceasta include majoritatea delictelor de serviciu sau comise în timpul
serviciului de către funcţionarii publici sau alte persoane din sectorul public care
Corupţia
profesională
încalcă sau transgresează normele deontologiei profesionale, prin îndeplinirea
condiţionată şi preferenţială a atribuţiilor legale. În cazul acestor delicte,
persoanele care îndeplinesc funcţii publice sau primesc diferite avantaje materiale
ori acceptă tacit sau expres, direct sau indirect promisiunea unor avantaje
materiale sau morale prin neîndeplinirea sau îndeplinirea condiţionată a
obligaţiilor legale sau ca urmare a exercitării unor influenţe.
F Corupţia economică
Include actele şi faptele ilicite şi ilegale comise de indivizi, asociaţii sau
Corupţia
economică societăţi în legătură cu derularea unor afaceri şi tranzacţii financiare etc. Aceste
forme de corupţie economică sunt destul de greu de identificat şi evaluat datorită
faptului că există numeroase lacune în legislaţia economică, iar unele dintre ele nu
sunt incriminate în legislaţia penală a multor tari ceea ce îngreunează enorm
depistarea, prevenirea şi neutralizarea lor în timp util.

Corupţia politică
F Aceasta include ansamblul de acte, funcţii şi competenţe care deviază
moral şi legal de la îndatoririle oficiale ale exercitării unui rol public de către
Corupţia
politică anumite persoane sau care transgresează normele privind interdicţia exercitării
anumitor forme de influenţă politică în scopul obţinerii unor avantaje personale.
În cadrul corupţiei politice se includ, din păcate, activităţile de finanţare şi
subvenţionare ilegală a campaniilor electorale, cumpărarea voturilor, promovarea
preferenţială în funcţii guvernamentale pe criterii politice, etc.
Cât adevăr cuprinde această constatare! Analizând doctrina din acest
domeniu am mai reţinut un alt punct de vedere.
Din punct de vedere al opiniei publice actele de corupţie se clasifică aşa
cum arăta John A.Gardiner40 astfel: “corupţia neagră, corupţia cenuşie şi
corupţia albă.
Corupţia neagră există atunci când actul ilicit este condamnat de opinia
publică şi de elitele societăţii şi se doreşte pedepsirea lui.
Corupţia cenuşie există atunci când numai unii membrii ai societăţii, şi
îndeosebi elitele, doresc pedepsirea actului ilicit.
În fine, corupţia albă este întâlnită în situaţia când atât opinia publică, cât
şi elitele nu sprijină cu entuziasm încercarea de a pedepsi o formă anumită de
corupţie, pe care ele o găsesc tolerabila ”.
Acelaşi autor consideră că manifestările de corupţie sunt influenţate şi de
regimul politic.
“Astfel, regimurile permisive, tolerante, lipsite de autoritate, îngreunează
aceste manifestări prin capacitatea redusă de a le sancţiona, se merge până acolo
încât se consideră corupţia un simptom al libertăţii cetăţenilor. Dar regimurile

39
Dan Banciu ,Elemente de sociologie juridică , Ed. Lumina Lex,Bucuresti, 2000,pag.254
40
John A.Gardnier-apud Vasile Dobrinoiu ,op.cit. pag.5
50
dictatoriale sfârşesc prin a institui corupţia de la nivelurile superioare ale
ierarhiei, ca efect al suprapunerii politice cu cele administrative”. 41

10.5.Nivelul la care se poate manifesta corupţia în administraţia


F publică
Ca fenomen social şi atât de vechi încât a însoţit permanent societatea
Corupţia în
administraţia
umană, structurată statal, aceasta se manifestă, practic, în toate sferele de
publică organizare a societăţii şi la toate nivelele de structură ale statului.
Luând criteriul organizatoric al administraţiei aceasta este structură atât la
nivel central cât şi la nivel local.
La nivel central, avem ca structură Guvernul şi ministerele, precum şi
instituţiile centrale ale administraţiei publice specializate pe diferite domenii de
activitate. Corespondentul acestor organe centrale la nivel local sunt prefecţii ce
reprezintă Guvernul în teritoriu şi organele deconcentrate ale autorităţilor publice
centrale.
Există apoi organele locale ale administraţiei publice, consiliile judeţene,
municipale, orăşeneşti şi comunale precum şi cele ale municipiului Bucureşti şi
ale sectoarelor acestuia, precum şi primarii acestor unităţi administrativ teritoriale.
Subordonate acestora sunt organele administraţiei publice descentralizate
pe servicii publice locale.

F 10.6.Cum este văzută corupţia în diferite studii ?42


Aşa cum am mai arătat, diferitele studii finanţate de Banca Mondială au
Corupţia în
diferite studii scos la iveală câteva rezultate remarcabile. Astfel, subliniem câteva constatări
făcute de cercetătorii în domeniu:43
- Există numeroase tipuri de corupţie, iar caracteristicile variază de la tara
la tara;
- Cauzele instituţionale de corupţie variază şi, de aceea, tipurile de reformă
trebuie adaptate de la caz la caz.
- Întreprinderile ar plăti mai multe impozite dacă ar fi eliminată corupţia
decât să suporte sarcina fiscală a plăţilor subterane.
- Corupţia loveşte săracii într-o manieră disproporţionată.
- Funcţionarii publici pentru a obţine posturi bine remunerate.
Alţi autori identifică următoarele probleme în perspectiva pentru
diagnosticarea fenomenului de corupţie:
“-Ameliorarea metodologiilor de studiu şi diagnostic.
-Promovarea şi implementarea reformelor.
-Continuarea reformelor.
-Punerea la punct a unor studii pentru agenţiile publice şi a altor
instrumente44.”
Pornind de la aceste constatări, autorii susmenţionaţi trag următoarele
concluzii:45

41
Vasile Dobrinoiu ,op.cit. pag.6
42
vezi Guvernul Romaniei-Agenţia pentru Strategii Guvernamentale- Manualul
transparenţei în administraţia publică,Bucureşti, 2004, pag.97(un abuz ce consta in folosirea
functiei publce)Strategia Nationala anticoruptie 2005-2007; Pavel Abraham,Coruptia,Editura
DETECTIV, Bucuresti, 2005;Robert Klitgaard,Ronald MacLean-Abaroa,H.Lindsey Parris
,Orase corupte,Editra Humanitas, Bucuresti,2007;Mihael Johnston,Coruptia si formele
sale,Editura Polirom,Bucuresti, 2007
43
D.Kaufmann,S.Pradham, R.Ritermann, Noi frontiere în domeniul diagnosticării şi luptei
împotriva corupţiei, în Tribune de la Gestion Publique, SIGMA OECD , vol.IV, Nr.6
nov/dec.1998;
44
Marius Profiroiu, colectiv,op.cit. pag.35
45
idem ,op.cit. pag.35-36
51
“Studiile de diagnosticare a fenomenelor de corupţie sunt nişte
instrumente utile şi puternice pentru evidenţierea corupţiei şi a elementelor
corelate, costurile sale şi domeniile unde există probleme. Avantajul acestor
studii este acela de a permite fixarea dialogului politic către acele domenii
concrete unde sunt necesare reforme. Transparenţa faţă de public, care asigură
oferirea unor date verificabile şi o abordare tehnocratica poate sa conducă la
creşterea participării societăţii civile materializându-se şi sprijinul reformelor
avute în vedere.”
10.7. Definirea corupţiei
În orice discuţie – spunea Voltaire - ca să fi înţeles, este necesar, ca de la
F început, să-ti precizezi termenii pe care îi foloseşti. Corupţia nu face excepţie de
Definirea la această cerinţă. În cazul ei însă necesitatea unei asemenea precizări este cu atât
corupţiei mai mare cu cât conţinutul său cunoaşte interpretări diferite.
Astfel, prima şi cea mai importantă problema a corupţiei, care cere
clarificări încă de la început , este definirea cadrului său conceptual . “Din păcate
însă - aşa cum observă, nu fără temei un istoric a fenomenului – este mai uşor să
recunoşti corupţia decât să o defineşti.”46
Indiferent cât de dificilă ar fi definirea conceptuala a corupţiei este
absolut necesară, deoarece fără înţelegerea corectă, sau cât mai corectă cu
putinţă, a acestui cadru nu pot fi clarificate nici celelalte laturi şi probleme ale
corupţiei.
Pe de altă parte lupta împotriva corupţiei fiind extrem de dificilă şi dusă
pe un teren atât de mişcător cere celor care „coboară în arena” puterea de a o
cunoaşte cat mai bine; cine este adevăratul duşman care trebuie înfrânt?
Corupţia vine din latinescul “corrumpere, coruptio” prin care romanii
defineau ceea ce reprezintă în bogata lor viaţă social- economică şi politică “ a
distruge, a nimici, a strica, a vicia”.47
În Dicţionarul Explicativ al Limbii Române corupţia reprezintă “ 1. O
stare de abatere de la moralitate, cinste, corectitudine şi datorie, 2. Pervertire şi
prostituare, 3. A face ca un fenomen social sau un sentiment să-şi piardă
integritatea şi puritatea 4. A strica, a deforma.”48
În ambele cazuri( cele două dicţionare) termenii care circumscriu sensul
corupţiei transmit un dublu mesaj pe de o parte ei conferă corupţiei semnificaţia
unei stări de abatere de la normalitate, reglementată prin legi şi norme de conduită
în societate, pe de altă parte, aceiaşi termeni ne arată că, prin amploarea sa,
corupţia punctează întregul spectru de viaţă şi conştiinţă a oamenilor. De aici, şi
complexitatea deosebită a acestui fenomen antisocial, fapt care îl face abordabil
din diverse unghiuri de vedere.
Astfel, din punct de vedere sociologic:“fenomenul de corupţie include
ansamblul de activităţi imorale, ilicite şi ilegale, reliefate de diverse grupuri şi
organizaţii ( publice şi private) şi de diverşi indivizi cu funcţii de conducere sau
care exercită un rol public, în scopul obţinerii unor avantaje materiale sau a unui
statut social superior prin utilizarea unor forme de constrângere, şantaj,
înşelăciune, mituire, cumpărare, influenţă, intimidare etc49.”
Din punct de vedere economic: „Corupţia poate fi definită ca deturnare,
în interesul serviciului privat, a unei influenţe legale de o poziţie puterii”50 sau „
abuzul unei puteri publice în scopuri private”.51

46
Flora Lewis, Un phenomene mondial. La coruption., Le courrier de UNESCO ,Juin ,1996 ,
pag.15
47
Doichita Ionescu ,Dicţionar latin-român ,Ed. Orizonturi-Bucureşti,1993,pag.55
48
DEX , Ed. Academiei RSR Bucureşti 1984, pag.201
49
Dan Banciu ,op.cit.pag.252
50
Robert Klitgaard,Que faire? La corruption. Le courrier de l UNESCO , Juin 1966 ,pag.34
52
Din punctul de vedere juridic, mai precis din punctul de vedere al
dreptului penal :”corupţia reprezintă starea de infracţionalitate care aduce
atingere valorilor fundamentale ale societăţii noastre: suveranitatea,
independenţa şi unitatea statală şi teritorială a ţării, populaţiei precum şi ordinea
de drept”.52
Ca abordare penală dar si interdisciplinara:“notiunea de coruptie nu poate
fi definita doar intr-un singur mod, pentru ca acest fenomen constituie o
problema nationala si internationala, cunoscand multiple forme de manifestare
si, ca atare, evident,si o multime de acceptiuni ».53
Ca fenomen caracteristic institutiilor birocratice M.Pinto Duschinsky 54
considera coruptia ca o :” abandonare….insa nesanctionata”[a standardelor
asteptate].
În cadrul Consiliului Europei55 prin corupţie se înţelege:”faptul ded a
solicita, de a da sau de a accepta, direct sau indirect, un comision ilicit sau
unnavantaj necuvenit si care afecteaza exercitarea normala a functiei sau
modifica comportamentul impus de prerogativele cu care este investit
beneficiarul comisionului ilicit sau alavantajului necuvenit, ori al promisiunii de
obtinere a unui asemenea avantaj necuvenit ».
Într-o accepţiune clasică Colin Nye56 înţelege prin
corupţie:”comportamentul ce deriva di nsarcinile formale ale unui rol public, ca
reprezentant ales sau desemnat in functie, in vederea atingerii unei bunastari
private-personale, de familie, de clan sau dobandirea unui status”.Analistul
Nushtag Khan57 defineste coruptia ca fiind : « comportamentul ce deriva din
regulile formale ale conducerii ce guverneaza actiunile unei persoane aflate intr-
o pozitie a autoritatilor publice, raportat la motivatii private cum ar fi :bogatie,
putere sau status » iar Samuel Huntington58 afirma ca : « in conditiile unor
oportunitati economice reduse, coruptia apare atunci cand puterea politica este
utilizata pentru a dobandi bogatie ».
In varianta INTERPOL59 prin coruptie se intelege : « orice actiune sau
inactiune a unui individ sau a unei organizatii din sectorul public sau privat si
care consta in incalcarea legii sau a atributiilor, in scopul obtinerii unui profit
sau castig »
Una dintre cele mai sintetice, concise, concrete şi exacte definiţii ale
corupţiei a fost dată de Robert Klitgaard 60, profesor de economie din California,
care a lansat celebra formulă a corupţiei:
C = M + Pd – R unde:
C – corupţia
M – monopolul ( poziţia de monopol)
Pd – puterea discreţionară
51
Robert Klitgaard,La cooperation internationele contre corruption. Combatre la corruption
dans le monde. Finances le Developpment Mars 1998 ,pag.4
52
Codul penal şi de procedură penală ,Ed.”Cutuma” Bucureşti,pag.14
53
Gardiner A.John, Deffining Corruption, A Report to the Fifth International Anti-Corruption
Conference,Amsterdam, 1992,pg.20;acelasiautor mai defineste coruptia ca fiind”fapta de a oferi
sau promite, direct sau indirect ceva,reprezentand o valoare, unui functionar public sau unei
personae ce a fost aleasa innaceasta functie, pentru a influenta orice decizie a unui act official”in
Deining corruption
54
Apud, Pavdel Abraham,op.cit.pag.29
55
Idem,pag.27
56
Idem, pag.35
57
Ibidem
58
ibidem
59
Ibidem, pag.32
60
M.Profiroiu, colectiv,op.cit.pag.21;vezi si apud Pavel Abraham,op.cit.pag.37[unde Pd este
substituit de D(decizie)]
53
R – responsabilitatea
Acelasi autor exprima si un alt enunt privind coruptia:”In sens larg,
coruptia este folosirea abuziva a functiei oficiale in vederea unui castig
personal…Coruptia inseamna impunerea unui pret ilicit pentru un serviciu sau
utilizarea puterii conferite de functie pentru promovarea unor scopuri ilicite.”61
În Convenţia penală privind corupţia adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie
1999 ((Legea nr.27/2002) corupţia este definită în mai multe feluri funcţie de
raportul faţă de care se face.
Astfel corupţia activă este: „atunci când s-a săvârşit cu intenţie fapta de a
propune, de a oferi sau de a da, direct sau indirect, orice folos necuvenit unuia
dintre agenţii săi publici, pentru el sau altcineva, pentru ca acesta să
îndeplinească ori să se abţină de la îndeplinirea unui act în exerciţiul funcţiilor
sale „ (art.2).
Corupţia pasivă este „atunci când s-a săvârşit cu intenţie fapta unuia
dintre agenţii săi publici de a solicita sau de a primi, direct sau indirect, orice
folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau
promisiunea să îndeplinească un act în exercitarea funcţiilor sale” (art.3).
În viziunea Convenţiei civile asupra corupţiei adoptată la Strasbourg la 4
noiembrie 1999 ( Legea nr.147/2002) corupţia este definită astfel: „faptul de a
solicita, de a oferi, de a da sau de a accepta, direct ori indirect, un comision ilicit
sau un alt avantaj necuvenit ori promisiunea unui astfel de avantaj necuvenit care
afectează exerciţiul normal al unei funcţiuni sau comportamentul cerut
beneficiarului comisionului ilicit sau avantajul necuvenit ori promisiunii unui
astfel de avantaj necuvenit” (art.2).
Pornind de la definiţiile întâlnite în convenţiile internaţionale
implementate în legislaţia noastră, vom trece la analiza normelor interne care
surprind definiţii ale corupţiei.
Încercând să identificăm o definire a corupţiei în interiorul legislaţiei din
România am identificat una dintre cele mai cuprinzătoare definiţii dată acestui
flagel în HG nr.1065/2000 privind aprobarea Programului Naţional de Prevenire a
Corupţiei şi a Planului Naţional de Acţiune Împotriva Corupţiei.
Astfel, în Anexa la această hotărâre, secţiunea „ Corupţia în România”
pct.2.1. noţiunea de corupţie este definită astfel : „Corupţia reprezintă utilizarea
abuzivă a puterii publice pentru obţinerea de foloase personale necuvenite”.
Pri H.G.nr.231/2005 in Anexa 1A se defineste astfel coruptia:
„I) devierea sistematica de la principiile de impartialitate si echitate acre
trebuie sa stea la baza functionrii administratiei publice, si care presupun ca
bunurile publice sa fie distribuite in mod universal, echitabil si egal
II) substituirea lor cu practici care conduc la atribuirea catre unii indivizi
sau grupuri a unei parti disproportionate a bunurilor publice in raport cu
contributia lor.
Actele de coruptie sunt acele demersuri care lezează această distribuţie
universală si echitabilă cu scopul de a aduce profit unor persoane sau grupuri”.

Definiti coruptia.Vezi pag .50-52

61
Robert Klitgaard, Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris,Orase corupte.Ghid
practice detratament si prevenire,Editura Humanitas, Bucuresti,2006, pag.16[ in acceasi lucrare
se reitereaza formula :C=M+P-R ]
54
F
Cauzele corupţiei
şi condiţiile UNITATEA DE INVATARE 11..Cauzele corupţiei şi condiţiile
favorizante
favorizante.
11.1.Cauzele generale ale corupţiei
Principalele cauze generale ale corupţiei sunt:
· Slăbiciunile şi incoerenţa legislativă
F Aici avem în vedere, pe de o parte, lacunele legislaţiei, apoi inconsecventa
Slăbiciuni şi legislativă şi în ultimul rând „inflaţia” legislativă.
incoerenţă
· Monopolul şi renta
legislativă
Se ştie că monopolul reprezintă dreptul exclusiv al unei persoane fizice
F sau juridice, privată sau publică de a dispune de un bun sau serviciu, iar realizarea
Monopolul şi de supraprofit şi a altor câştiguri conduc la denumirea generică de rentă.
renta
· Politicile restrictive şi de intervenţie ale statului
F Se ştie că orice constrângere sau restricţionare conduce la o multitudine de
cauze de corupţie.
Politicile
restrictive
Exemplu: salarizarea scăzută a funcţionarilor este o posibilă cauză de
corupţie.
· Tranziţia62
F Reprezintă această trecere de la un sistem social şi politic la un alt sistem
Tranziţia astfel încât se creează „ rupturi” în continuitatea unui proces ce declanşează o
mulţime de fenomene negative, inclusiv corupţia.
· Existenţa celorlalte fenomene patologice ale funcţiei publice
F Aşa cum am constatat corupţia reprezintă „regina” exerciţiului patologic
Fenomene al funcţiei publice sau mai bine zis suprema manifestare a malpraxisului în funcţia
patologice ale publică.
funcţiei publice
Aceste cauze ale corupţiei sunt:
- birocraţia
- abuzul de putere
- politizarea funcţiei publice
F · Conflictul de interese
Din redactarea textelor legale am dedus anumite incoerenţe pe care le vom
Conflict de
interese sublinia la cauzele specifice.
· Lipsa transparenţei decizionale
Are în vedere şi îngrădirea accesului liber la informaţii publice precum si
„ascunderea” datelor si actelor publice in vederea „acoperirii” practicilor
F patologice.
Lipsa · Controlul averilor funcţionarilor publici
transparenţei
decizionale
· Lipsa informatizării administraţiei
· Schimbarea de fond a relaţiei cetăţean-funcţionar.
· Lipsa controlului administrativ.
In literatura de specialitate, sunt recunoscute şi alte cauze ale coruptiei63:
- cauze politice;
- cauze economice;
- cauze instituţionale.
După cum se observă, am făcut doar o succintă trecere în revistă a unor
cauze generale ale corupţiei care se manifestă în toate domeniile de activitate.

62
vezi Ioan Alexandru,Criza administraţiei, Editura All Beck, Bucuresti, 2001,pag.109 si urm.
63
Pavel Abraham, op.cit.pag.81-133
55
Pornind însă de la aceste cauze generale vom analiza, în continuare, cauzele
speciale ale corupţiei ca manifestare patologică a funcţiei publice.
11.2.Cauze specifice ale corupţiei funcţiei publice
F “Substanţa” studiului nostru reprezintă, de fapt, identificarea cauzelor
specifice ale corupţiei, ca manifestare patologică a funcţiei publice.
Cauze specifice
ale corupţiei După ce am încercat să identificăm cauzele generale ale corupţiei, ca
funcţiei publice fenomen patologic social, vom încerca să identificăm cauzele speciale, grupate pe
schema logică enunţată anterior.
F a. Slăbiciunile şi incoerenţa legislativă din domeniul funcţiei publice şi
a funcţionarilor publici
Slăbiciuni şi
incoerenţă Sub acest subtitlu vom face următoarele grupări ale acestor cauze:
legislativă a.1.Lipsa unor acte normative esenţiale
Aşa cum am arătat la începutul studiului nostru (exerciţiul onest al funcţiei
publice) nu există elaborat, până în prezent, un Cod Administrativ care să
cuprindă modul de organizare şi funcţionare a administraţiei publice, în general,
în România, unde să fie stipulate principii generale valabile tuturor segmentelor
de organizare.
a.2. Incoerenţa legislativă
Şi aici vom avea în vedere numai domeniile ce au tangenţă strictă cu
funcţia publică.
La această rubrică menţionăm:
- Legea nr. 188/1999 - aşa cum a fost ea modificată şi completată –
cuprinde o serie de “slăbiciuni”(chiar definirea funcţiei publice, in general, nu
numai a funcţiei publice administrative).
Astfel, la nivelul principiilor funcţiei publice s-a renunţat la acele principii
enunţate iniţial ce au o puternică încărcătură morală (ex. fostul art. 4 lit. a din
lege).
a.3. Inflaţia legislativă
Aşa cum lipsa reglementărilor poate constitui o cauză reală a corupţiei,
opusul acesteia reprezintă, în opinia noastră, o altă cauză a corupţiei.
Existenţa prea multor legi creează la un moment dat un grad de
suprasaturaţie ce ţine de maniera practică de aplicarea a legilor.
Existenţa formularisticii prea stufoase, a procedurilor incoerente şi
contradictorii cuprinse in diferite acte normative conduc la imposibilitatea
cetăţenilor de a se descurca în acest “hatiş” de legi şi atunci aceştia apelează la
“serviciile” sau “bunăvoinţa” funcţionarilor publici pentru a-i ajuta să se
descurce!
Surplusul şi reglementările greoaie au ca scop creşterea confuziei, a
“perdelei de fum” care opacizează administraţia astfel încât, sub protecţia acestui
“crepuscul” pot prolifera foarte bine toate bolile exerciţiului funcţiei publice, mai
ales corupţia.
b. Monopolul şi renta
F Un alt gen de cauze posibile ale corupţiei, ca exerciţiu patologic al funcţiei
Monopolul şi publice, îl reprezintă monopolul şi renta.
renta Cum se manifestă acestea la nivelul administraţiei şi al funcţiei publice în
special? Se ştie că administraţia desfăşoară atât activităţile de prescripţie, cât şi de
prestaţie.
Se ştie foarte bine că anumite ministere sau regii autonome, în care există
funcţii publice, după Revoluţie şi-au păstrat şi îşi păstrează încă monopolul unor
domenii care atrag după sine corupţia.
Astfel, se manifestă chiar, la nivelul Guvernului tendinţe ca ministerele şi
organele administraţiei publice centrale, în loc să se ocupe cu politici şi strategii
naţionale în domeniile sectoriale în care au fost create, acestea se încarcă cu foarte
56

F
multe atribuţii de gestionare, de administrare a acestor domenii - în loc să fie
descentralizate aceste activităţi către autorităţile publice locale.
c. Politicile restrictive şi de intervenţie ale statului
Avem în vedere aici diferitele politici ale statului care conduc în final la
corupţie.Astfel emiterea licenţelor de export sau import conduce la înlesniri
numai pentru unii si restricţii vamale pentru alţii, ducând implicit o relaţie corupt
– corupător.De multe ori, în acest domeniu, emiterea licenţelor se face
preferenţial, iar cei care le emit au, bineînţeles, un câştig al lor. Nu întâmplător
corupţia, la nivel înalt, mai este denumită “infracţiunea gulerelor albe” deoarece
este atât de subtilă şi de elegantă încât aproape trece neobservată!
Pe de altă parte, politicile intervenţioniste ale statului, cum ar fi: subvenţii,
compensări, deducţii fiscale etc. conduc imediat la avantajarea unor categorii şi
dezavantajarea altor categorii.
Tot aici avem în vedere şi politicile restrictive ale statului privind
salarizarea, despre care am vorbit anterior, şi care creează situaţii de genul celor
relatate la punctul anterior din cuprinsul acestei secţiuni.
d. Tranziţia, ca atare – sursă cauzală multiplă a corupţiei
F Tranziţia, aşa cum a fost definita, nu are nimic intrinsec care sa conducă la
Tranziţia o calificare a acesteia drept cauza a corupţiei insa daca o asociem conceptului de
criza capătă adevărata relevanta. « Înlocuiţi cuvântul criza cu tranziţie (pe seama
căruia punem toate relele) şi veţi obţine un efect interesant… »64.
În concepţia profesorului Ioan Alexandru : « criza administraţiei
înseamnă manifestarea accentuata a unor neconcordante şi contradicţii în
funcţionarea acesteia, fenomene care generează o perioada de tensiune, de
turbulente însoţita de încercări - de cele mai multe ori nereuşite - de eliminare a
acestora. Aşadar, o stare comparabila cu momentul critic care precede
vindecarea sau agravarea unei boli. »65
Aşa cum releva autorul susmenţionat : « Analiza crizei nu este decât un alt
mod de a descrie modelul, modelul instabil, a cărui instabilitate explica si
variantele si crizele pe care le cunoaşte si care sunt modurile sale de a funcţiona
sau mai exact de a se transforma. »66
e. Existenţa celorlalte fenomene patologice ale funcţiei publice
F Aşa cum am mai afirmat, în opinia noastră, din punctul de vedere al
Fenomene fenomenelor patologice ale funcţiei publice corupţia ocupă ultima verigă « vârful
patologice ale piramidei râului » şi cea mai importantă prin gravitatea manifestării acesteia. Care
funcţiei publice
este “lanţul” cauzal al acestor fenomene? Considerăm că politizarea este primul
pas către direcţia greşită a exerciţiului funcţiei publice.
Astfel, structura birocratică nu se naşte profesionist-structural, normal, ca
urmare a unui interes general ce reclamă acel serviciu public, ci acea structură se
naşte prin voinţa politică, a decidentului politic, care nu are nici un fel de tangenţă
cu interesul general ci cu interesul politic, de grup.
F f. Conflictul de interese
Aici avem în vedere existenţa grupurilor de interese care presează
Conflict de
interese
administraţia publică în rezolvarea unor probleme ce ţin de aceste grupuri.
Este adevărat că prin apariţia Legii nr.161/2003 există, în momentul de
faţă cadrul normativ legal aprobat însă noţiunile şi fenomenele sunt atât de noi
încât marea majoritate a funcţionarilor publici nici nu înţeleg aceste noţiuni cu
atât mai mult să le aplice.

64
ibidem,pag.8
65
idem,pag.108
66
idem,pag.54
57
Prin Legea nr.278/2006 pentru modificarea si completareaCodului Penala
seintroduce un nou articol, nr.253(1) care incrimineaza conflictul de interese ca
fiind:”Fapta functionarului public care, in exercitiul atributiioor de
serviciu,indeplineste un act ori participa la luarea unor decizii princare s-a
realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, sotul sau, o ruda ori un
afin pana la gradul II inclusiv,sau pentru o alta persoana cu care s-a aflat in
raporturi comerciale ori de munca in ultimiii 5 ani sau din patrtea careia a
beneficiat ori beneficiaza de servicii sau foloase de orice natgura, se pedepseste
cu inchisoare de la 6 luni la 5 ani siminterzicerea dreptului de a ocupa o functie
publica pe durata maxima.”
Avem în vedere aici pe cei de bună credinţă, însă cei de rea credinţă s-au
specializat în astfel de manopere de corupere.
Ne referim aici la aşa zisele „cârtiţe” funcţionari publici care deţin
anumite funcţii ce devin foarte uşor „marfă” pe piaţa neagră a corupţiei.
g. Lipsa transparenţei în exercitarea funcţiilor publice
F Astfel, după unificarea Ministerului Administraţiei Publice cu cel al
Lipsa Ministerului de Interne[actualmente M.I.R.A], în intenţia de a omogeniza
transparenţei în salarizarea aparatului propriu al ministerului, s-a emis de către fostul ministru
exercitarea
funcţiilor
( al Administraţiei şi Internelor) un ordin prin care, de sporul de dispozitiv se
publice bucură toate structurile organizatorice ale acestui minister.
Astfel de ordine, nu sunt publicate , cetăţenii nu le cunosc ,cu toate că
banii sunt plătiţi din fonduri publice, încălcându-se astfel transparenţa
decizională.
h. Instituirea şi întărirea controlului administrativ
F Orice act managerial lipsit de control este sortit eşecului în momentul de
Instituirea şi faţă, managementul funcţiei publice nu are încă această componentă.
întărirea Înţelegem că există în faza de proiect de lege instituirea inspectorului
controlului
guvernamental (ca si a observatorului funcţiei publice)cu aceste atribuţii de
administrative
control administrativ(respectiv civil) în cadrul instituţiilor publice care să dea
feed-back-ul gestionării funcţiei publice.
Aceasta nu reprezintă un control ierarhic sau de tutela administrativa ci un
control specializat (respectiv o supraveghere), aşa cum există şi în alte domenii de
activitate pentru a se cultiva astfel un climat corect, clar şi legal în domeniul
funcţiei publice, recent apăruta în democraţia noastră şi care are, deja atâtea boli,
inclusiv corupţia.
F i. Schimbarea de fond a relaţiei cetăţean-funcţionar public
Se ştie şi se studiază la ştiinţa administraţiei relaţia cetăţean-funcţionar
Schimbarea de
fond a relaţiei public. În cadrul acestei relaţii este necesar să se instituie adevărate relaţii
cetăţean- cetăţean-funcţionar. Cine este stăpânul, cine este servitorul ? Etimologia
funcţionar cuvântului administraţie ne conduce deja la un răspuns corect care însă este uitat
public
de funcţionarii publici. Până când funcţionarul public nu va înţelege că adevăratul
stăpân al său este “contribuabilul” si anume cetăţeanul de rând, nu se va întâmpla
nici o metamorfozare a mentalităţilor acestora din noua administraţie astfel încât
corupţia şi manipularea cetăţeanului de către funcţionarul public nu va înceta !
F j. Refacerea ecuaţiei: acces – promovare – salarizare
Chiar dacă pare puţin abrupta formularea este de fapt o sinteză a câtorva
Acces –
promovare -
cauze anterioare. Avem, aşa cum am arătat – o reglementare privind accesul la o
salarizare funcţie publică , cu neajunsurile ei, alta privind promovarea funcţionarilor publici,
si carentele privind salarizarea funcţionarilor publici.
Din însumarea acestor concepte rezultă o viciere a “triunghiului” de care
am făcut vorbire conducând, implicit, la o consecinţă pe care dorim s-o evităm, şi
anume, corupţia.

58
Corectă ni s-a părut, din punctul de vedere al structurării cauzelor
specifice ale corupţiei funcţiei publice, normele juridice cuprinse în HG
nr.1065/2001 si cele din H.G.231/2005 – una dintre reglementările cele mai
cuprinzătoare şi oportune din domeniu.
Astfel, la pct.2.2. din norme[H.G.nr.1065/2001]: “Etiologia fenomenului
corupţiei” legiuitorul menţionează : “ Filozofia programului este dezvoltată
plecând de la ideea că fenomenul corupţiei este o disfuncţie de sistem şi deci îşi
are provenienţa şi afectează cadrul normativ, sistemul instituţional şi relaţiile
interumane specifice instituţiilor sociale .
F A. Cadrul normativ – influenţează în mod determinant fenomenele
antisociale.
Cadrul
normativ - excesul normativ, fetişizarea legislativă, multiplicarea datorată
incoerenţei şi redundanţei, oportunităţile pentru corupţie.
- lipsa reglementărilor legale alimentează într-un spaţiu de vid normativ,
factorii de risc pentru corupţie.
F B. Cadrul instituţional – cuprinde structurile care au atribuţii de
prevenire şi combatere a corupţiei. Prin stabilirea clară a competenţelor şi prin
Cadrul
instituţional cooperare, potrivit dispoziţiilor legale, se creează condiţiile unei eficienţe
instituţionale.
F C. Pragul de selecţie, recrutare, perfecţionare şi control al resurselor
umane trebuie să asigure funcţionarea instituţiilor în condiţii de eficienţă şi
Recrutare,
perfecţionare şi legalitate.”
control al După cum observăm există foarte multe similitudini cu genurile de cauze
resurselor speciale avansate de noi.
umane Din analiza – Măsurilor pentru accelerarea aplicării strategiei
guvernamentale de combatere a corupţiei în România, adoptate de Guvern la 12
dec.2002 dar si a celor din martie 2005 am identificat câteva cauze speciale
incidente în corupţia funcţiei publice:
1.Existenţa încă a unei puteri discreţionare prea mari a autoritatilor
statului
Acestea poate fi o nuanţă a “monopolului”, de care am mai vorbit, însă
are fizionomia lui proprie mai ales prin soluţiile propuse de legiuitor de combatere
a altor cauze – respectiv reducerea rolului statului.

2.Existenţa suprapunerilor instituţionale şi de competenţe intre DNA,


Garda Financiara si Politie.
De la acest enunţ şi până în prezent s-a mai făcut un « pas » în sensul de a
trece sub jurisdicţia ”controlului unic” (Autoritatea Naţionala de Control) a
acestor organisme.
11.3.Cauzele corupţiei în dezbaterile internaţionale
În dezbaterile internaţionale am constatat o confruntare a două mari
F curente, sau păreri:
Cauzele - una susţine că ar exista mai multe cauze simultane ale corupţiei, cu
corupţiei în
acţiune diferită în perioade şi ţări diferite.
dezbateri
internaţionale - alta susţine că ar exista o cauză generală, din care derivă numeroase
cauze.
Astfel, specialiştii Băncii Mondiale, care, pragmatici cum sunt, de obicei
“bancherii” nu se complică prea mult cu reflexii meditative mai profunde, explică
apariţia corupţiei prin cauze strict imediate şi pe cât posibil cuantificabile sub
forma unui “coeficient de tentaţie”. Este o abordare preponderent pragmatică,
tipică cerinţelor Băncii Mondiale care, ocolind speculaţiile teoretice, oferă materie
primă, informaţională pentru modelări econometrice ale fenomenului.
59
Pe această linie se înscrie, de exemplu, Sanjay Pradhan, economistul
principal al Raportului Băncii Mondiale asupra dezvoltării în lume în 1997.
În concepţia acestuia abuzul puterilor publice în scopuri private ar fi
simptomul degradării motivaţiilor, corupţia prosperă acolo unde perversiunile
politicii şi legislaţiei îi lasă timp liber şi unde contraponderile instituţionale sunt
slabe, prima – respectiv profitul oamenilor politici şi funcţionarilor publici oferă
mai multe posibilităţi de corupţie, generalizarea corupţiei este, de asemenea,
favorizantă de către venalitatea justiţiei : “corupţia se întâlneşte adesea acolo unde
există între salariile publice şi private un decalaj prea mare”.67
În general, aceeaşi schemă de gândire a cauzelor corupţiei o folosesc şi alţi
economişti de seamă ai Băncii Mondiale. Astfel, pentru Cheryl W. Gray şi Daniel
Kaufmann, corupţia ar avea drept cauze : atracţia puternică a profitului,
exacerbata de sărăcie, existenţa monopolului şi a puterilor discreţionare ale
funcţionarilor publici, reglementările vagi ale proceselor economice şi ale
comportamentului agenţilor economici, concurenţa politică, responsabilizarea
slabă a instituţiilor etc. Fără îndoială cu toate aceste împrejurări sunt cauze reale
ale corupţiei şi că sărăcia le poate exacerba. Dar cum s-ar explica prezenţa
corupţiei şi în ţările bogate ? Şi cum se explică însăşi atracţia puternică a
profitului ?
În acest context economistul italian Paulo Mauro aducând la zi unele teze
afirmate prin 1970 susţine că în apariţia corupţiei există o cauză ultimă, că aceasta
constă în oportunitatea obţinerii unor profituri excesive şi că aceste profituri duc
la restricţiile şi la intervenţia statului.
Din acest studiu făcut de experţii Băncii Mondiale, economişti de profesie,
extragem câteva cauze specifice corupţiei funcţiei publice. Acestea sunt:
· Politizarea funcţiei publice.
· Nerespectarea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici şi
creşterea decalajului între salariile acestora şi cele din sectorul
privat.
· Puterea discreţionară a funcţionarilor publici.
Prin urmare, două ţin de alte fenomene patologice iar una are rădăcini
economice rezultate însă dintr-un decalaj prea mare de salarii.
O cauza specifica sustinuta de Conventia ONU privind combaterea
criminalitatii organizate transnatioale68 ar fi „ascunderea provrnirntei ilicite a
bunurilor, prin transformare, convertire sau amestecare cu alte bunuri, dobandite
in mod ilicit”.
Conventia ONU impotriva coruptiei69 impune statelor:”asigurarea unei
remunerari adecvate si baremuri de tratament echitabil, in functie de nivelul de
dezvoltare economica a statului si initierea de programe speciale de formare
profesionala, de educatie, care sa le permita sa seachite de obligatiile impuse de
exercitarea functiei in mod corect, onorabil si adecvat, constienti fiind de
expunerea la riscurile decoruptie inerente functiei”, considerand inexistenta
acestei remunerari drept cauza principala a coruptiei.
Acceasi conventie identifica drept cauza a coruptiei inexistenta
raspunderii penale a persoanelor juridice si existenta unui termen de prescriptie
prea scurt pentru descoperirea infractiunilor privind crima organizata si
pedepsirea celor vinovat.

67
Sanjay Pradham,Pour une meilleure capacite institutionnell de l’Etat , Finances et
Developpement, september 1997, pag.27
68
a fost ratificata de Romania prin Legea nr.565/16.octombrie 2002[ publicata in
M.of.813/8.11.2002]
69
A fost ratificata de Romania prin Legea nr.365/15.09.2004]
60
Prin Rezolutia nr.(97) 24 noiembrie 1997 Comitetul de Ministri al
Consiliului Europei a adoptat cele douzeci de pricipii directoare privind
combaterea coruptiei, elaborate de Grupul Multidisciplinar privind
coruptia(GMC) se considera drept cauza a coruptiei si extinderea imunitatii
parlamentare si la situatii ce exced mandatului acestuia.70
Dacă şi experţii internaţionali sunt surprinşi de aceste realităţi crude,
atunci cum mai putem fi surprinşi de magnitudinea corupţiei din administraţie şi
din rândul funcţionarilor publici ? Nu înăsprind sancţiunile vom stăvili fenomenul
coruptiei ci acţionând asupra cauzelor acestora !

Cauzele coruptiei.Vezi pag.54-56

F
Principii, UNITATEA DE INVATARE 12. Principii, mecanisme, efecte si
mecanisme, manifestări ale corupţiei
efecte şi Am considerat ca dincolo de diversele sale forme de manifestare, dincolo
manifestări ale
de stilul personal al celor implicaţi, corupţia presupune câteva principii cu valoare
corupţie
de mecanism care-i asigură funcţionarea.
Dată fiind varietatea manifestării fenomenului ne-am limitat studiul
nostru, aşa cum am arătat, încă de la început, la domeniul funcţiei publice iar
analiza noastră este, în continue, preponderent juridică.
F 12.1. Principii si mecanisme ale corupţiei
12.1.1. Pregătirea terenului şi a echipei de “atac”
Principii,
Am definit astfel acest prim principiu deoarece constă în pregătirea
mecanisme ale
corupţiei terenului şi a echipei de “atac”.
Ca în orice “joc” aceasta implică existenţa a doua categorii de jucători:
F corupători şi corupţi. Primii sunt cei care mituiesc, iar secunzii – cei care sunt
Pregătirea mituiţi.
pentru “atac” Acest principiu este pus în funcţiune de două mecanisme care asigură
funcţionarea “jocului”:
a. participarea convenită a ambelor părţi la repartizarea foloaselor create
de corupţie.
b. solidaritatea mutuală în caz de pericol (control, acţionare în judecată
etc.).
Cine sunt corupătorii şi cine sunt corupţii ? De regulă, corupătorii sunt
conducătorii firmelor care au interese economice cu structurile publice, reţelele
mafiote ale crimei organizate etc.
Corupţii pot fi conducători ai structurilor autorităţilor publice, ai marilor
partide guvernamentale şi parlamentare, ai organelor de control managerial
instituţional, ai organelor financiare, funcţionari publici, magistraţi etc.
12.1.2.Crearea deliberată a stării de confuzie
F Considerăm crearea deliberată a stării de confuzie şi prelucrarea sau
Crearea răstălmăcirea adevărului ca fiind al doilea principiu al corupţiei.
deliberată a Aceste confuzii se creează atât în evidenţele contabile cât şi în luarea
stării de
deciziilor ce privesc bugetul serviciului public respectiv.
confuzie

70
Vezi Pavel Abraham,op.cit.pag.310
61
Nu întâmplător legislaţia “ de corecţie” a ţintit acest punct nevralgic prin
coerenţa legilor financiare, prin transparenţa decizională şi accesul liber la
informaţie pentru a risipi “fumul” creat de către acei maeştri ai diversiunii.
12.1.3.Aruncarea în costurile serviciului public a riscurilor
F Nu întotdeauna - însă destul de des într-o complicitate dubioasă, se trec pe
costuri sume care în mod normal ar fi trebuit imputate.
Aruncarea în Am întâlnit astfel, în multe situaţii, funcţionari publici care “pactizează”
costurile
serviciului cu cei care au diferite pretenţii „oneroase” de la serviciul public respectiv,
public a pretenţii care nu întotdeauna sunt şi legale.
riscurilor Atunci începe să intre în funcţiune mecanismul, se regizează un proces, se
“mimează” o apărare, se epuizează formal căile de atac iar situaţia se rezolvă
legal, pe baza unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile care nu reţine
culpa vreunei persoane din interiorul serviciului public dar îl obligă pe acesta la o
sumă considerabilă de bani.
12.1.4.Crearea de servicii “fantomă”
În contextul apariţiei unor acte normative care reduc numărul de personal
F „imaginaţia” instituţiilor publice intră în acţiune.
Crearea de Astfel, se externalizează din aparatul propriu servicii publice pentru a nu
servicii
“deranja” reţeaua „protagoniştilor” eludându-se astfel spiritul legii care doreşte
“fantomă”
reducerea birocraţiei, de exemplu în cazul sus-menţionat sau “botezarea” altfel a
unor obiective pentru a nu fi pierdute din domeniul privat. Este cazul caselor de
oaspeţi care au primit formal alte destinaţii sau altă denumire dar care, în realitate,
continuă să fie ceea ce au fost, fiind locuri ideale de formare şi consolidare a
relaţiilor personale ale unor funcţionari publici.
12.1.5.Plasarea de “cârtiţe” în sistemul instituţiilor statului
Dintre mecanismele de funcţionare a corupţiei nu trebuie uitat principiul
F “cârtiţei”, folosit mai ales în domeniul marii corupţii şi crimei organizate, de tip
Plasarea de mafiot.
“cârtiţe”în Acest principiu presupune colaborarea infractorilor cu anumite persoane
sistemul
plasate pe post de “cârtiţe” în sistemul instituţional al statului.
instituţiilor
statului Aceste “cârtiţe”, fiind înzestrate cu o lăcomie devastatoare, acceptă să
presteze anumite servicii numai contra unor sume de bani. Astfel de “cârtiţe” sunt
plasate mai ales în asemenea instituţii publice ca: puncte vamale şi de trecere a
frontierei, poliţie, gardă financiară, organe de control economico-financiare,
justiţie, parlament şi guvern, primării, consilii judeţene, prefecturi etc.
În funcţie de galeriile subterane în care sunt amplasate şi acţionează
profesional “cârtiţele” îndeplinesc atribuţii specifice. Unele asigură trecerea
nestingherite a frontierei, altele anunţă din timp anumite controale sau razii
efectuate de respectivele autorităţi, altele fac lobby în Parlament sau Guvern
pentru anumite acte normative sau licenţe de import – export ş.a.m.d.
Cert este că, prin mecanismul “cârtiţelor”, marii infractori reuşesc să
stabilească relaţii chiar cu instituţiile de stat menite să combată sever corupţia şi
crima organizată.
Ca mecanisme ale coruptiei, mai precis dorinta de a deslusi „alchimia”
care determina un individ sau o societate sa devina corupta au existat nenumarate
studii si cercetari71.

71
Vezi Pavel Abraham, op.cit.,pag.133 si urm[Beth, Hess,Elizabeth Markon&Peter
Stein,John Conklin,Ronald Akers.William Kornblom,Eliot Aronson,Timotthy Wilson,Julie
Horney, Waine Osgood.Erich Goode,Andvig J.,Fjldstad O]

62
Atfel, teoria asocierii diferentiale72 cunoscuta si ca”socializarea spre un
grup deviant” sustine:” ca sincopele de functionare ale unui sistem social pot
determina devianta, iar primul element al esecului il reprezinta lipsa controlului
social” iar teroria asocierii difentiale73 arata ca:”de regula, comportamentul
deviant se invata si este determinat de frecventa si gradul de intimitate, mai mare
sau mai mic, al contactelor individului cu cele doua tipuri principale de
comportament, deviant sau corect”
12.2.Efectele corupţiei
F Aşa cum ne-am propus încă de la începutul studiului nostru, vom analiza,
Efectele în continuare, efectele corupţiei ca exerciţiu patologic al funcţiei publice.
corupţiei 3.2.1. Afectarea demnităţii, a probităţii profesionale şi a credibilităţii
F funcţionarului public
Afectarea Din acest enunţ, analizat de către noi, la capitolul efecte ale corupţiei,
demnităţii, surprindem în primul rând deficitul de imagine şi erodare a unor elemente morale
probităţii şi care sunt ireversibile.
credibilităţii Am mai afirmat, la exerciţiul onest al funcţiei publice, că demnitatea,
funcţionarului
public
cinstea, corectitudinea se câştigă foarte greu, se păstrează şi mai greu şi se pierd
incredibil de repede.
Această “eroziune” a elementelor de ordin moral sunt ireversibile afectând
concomitent trei factori şi anume:
1. funcţionarul public
2. serviciul public;
3. cetăţeanul, respectiv colectivitatea, beneficiari ai serviciilor publice.
Dacă funcţionarul corupt poate fi şi este, în opinia noastră, fără scrupule
de ordin moral, în schimb consecinţele pentru serviciul public respectiv şi pentru
cetăţean sunt de-a dreptul dezastruoase !
Astfel, dintr-un studiu al organizaţiei “Transparency Internaţional” privind
nivelul corupţiei pentru anul 2001, în cazul României este de 2,60 din 10, ţara
noastră fiind situată pe locul 77 din 102 ţări evaluate. Astfel de atribute “au
implicaţii directe asupra nivelului de încredere al investitorilor străini, asupra
mediului politic şi de afaceri din exterior şi implicit afectând profilul ţării noastre
în procesul de aderare la structurile europene şi euro-atlantice”.74
F 12.2.2.Fondurile destinate realizării obiectivelor de interes public sunt
Fonduri deturnate pentru realizarea unor interese private
deturnate În acest caz serviciul public încheie contracte de antrepriza cu firma
câştigătoare în licitaţie insa ulterior prin diverse contracte de subantrepriză in care
patroni sunt rude apropiate ale demnitarilor sau funcţionarilor publici fondurile
publice ajung in conturile celor care gestionează banii publici, astfel încât sub
aparenta legalităţii mecanismul corupţiei acţionează subtil si nestingherit.
12.2.3.Corupţia contribuie la agravarea sărăciei şi la slăbirea sistemului
de servicii către cetăţeni
F Ceea ce am relevat anterior este şi mai explicit expus la acest efect. Astfel,
Corupţia slăbind administraţia publică, cea care este chemată să realizeze drepturile
contribuie la fundamentale ale cetăţenilor - implicit realizarea drepturilor fundamentale ale
agravarea
sărăciei
acestora - este pusă sub semnul întrebării.

72
Julie Horney si Waine Osgood,Criminal Careers in the short term:intraindividual variability
in crime and its relation to local life circumstances,in American Sociological Review, nr.5
octombrie 1995,pag.655-657
73
William Kornblum,Sociology in a changing world, Molt Rinchard& Winston
inc.Chicago,1998,pag.213
74
Guvernul României ,Combaterea corupţiei în România – Măsuri pentru accelerarea aplicării
strategiei naţionale. Bucureşti, 12 dec.2002, pag. 18
63
Cetăţenii încep să-şi piardă încrederea în prestaţia serviciului public
respectiv, se instalează treptat o anumită stare de anomie dând naştere la deruta în
rândul populaţiei, de refuz, de integrare sociala iar de aici până la anarhie nu este
decât un pas.
12.2.4.Corupţia reprezintă atentat la siguranţa naţională a statului
F Chiar dacă pare exagerată această exprimare este însă foarte reală şi
Corupţia – actuală.
atentat la Astfel, recenta istorie postdecembristă a României a demonstrat justeţea
siguranţa
afirmaţiilor noastre când, în iarna anului 1997, Consiliul Suprem de Apărare a
naţională
Ţării aflat sub Preşedinţia României a instituit Consiliul Naţional de Luptă
Împotriva Corupţiei – structură neconstituţională şi nelegală care avea, la nivel
teritorial, Consilii Judeţene de Luptă Împotriva Corupţiei sub conducerea
Preşedinţilor Consiliilor Judeţene, polarizând structurile publice care puteau să
aducă un aport la această luptă împotriva corupţiei.
Ce trebuie reţinut, totuşi, din această experienţă ?
1.Amploarea fenomenului corupţiei.
2.Efectul acestui fenomen generalizat de atingere a siguranţei naţionale.
Deoarece mijloacele folosite nefiind legale efectul de contracarare a fost
aproape nule astfel încât problematica s-a transferat din trecut în prezent,
adăugându-se la cele două constatări a treia!
3.Pericolul de neintegrare a României în U.E.. Putem spune că, în acest
moment, nu am scăpat încă de amplitudinea corupţiei astfel încât cele trei
constatări sunt încă “periculos” de actuale.
12.2.5.Corupţia afectează procesul legislativ şi alterează reglementările
F conform anumitor interese private
Astfel, am întâlnit “iniţiative” legislative de genul celor care privesc
Corupţia numai grupurile de interese. În această sferă menţionam, de exemplu, iniţiativa
afectează şi
alterează legislativă privind conservarea “privilegiilor parlamentarilor” şi după ieşirea din
procesul mandat ( pensii, paşapoarte diplomatice, alte privilegii etc.).
llegislativ Asemenea iniţiative sunt puse în practică de funcţionari publici aflaţi în
astfel de structuri deliberative care au şi ei partea lor de “profit” (ex. prime sporuri
speciale etc.). Întrebarea care se pune: sunt necesare astfel de demersuri
cetăţeanului de rând? Bineînţeles că nu, deoarece privilegiile de care aminteam
anterior, sunt exclusiv pentru un segment foarte mic (câţiva parlamentari, câţiva
funcţionari) care însă doresc ca din banii publici să-şi conserve privilegiile. Astfel
de “manopere” sunt, în opinia noastră, nu numai imorale dar şi coruptive,
atentând la banul public care ia astfel alte destinaţii, iar o astfel de situaţie am
calificat-o anterior ca fiind un efect al corupţiei !
Guvernul României75 califică o astfel de situaţie care afectează procesul
legislativ ca fiind: “ o corupţie cu tendinţă către statul captiv”. Dincolo de această
constatare, adevărata corupţie există însă în interiorul administraţiei publice
deoarece întotdeauna cel ce aplică legea are tendinţa de a o aplica în favoarea lui!
De regula puterea executivă este cea care are tendinţa permanentă de a “ieşi” din
limitele constituţionale impuse.
F economice
12.2.6.Corupţia poate constitui un factor major de provocare a unei crize
Corupţia poate
provoca criza Acest efect ne-a fost sugerat de un studiu efectuat e către o Comisie
economică Independentă de Luptă Împotriva Corupţiei din Coreea76 care a considerat
75
Guvernul României,Combaterea corupţiei în România, Bucureşti, Şedinţa din 12 decembrie
2002-.pag.16
76
Cristina Cotan,Raportul anual al Comisiei Independente de Luptă Împotriva Corupţiei din
Coreea (KICOC) , în Rev.Economie şi Administraţie Publică nr.8/92. Anul VIII august
2003,pag.38
64
corupţia ca fiind “unul din factorii majori care au cauzat criza economică din
1997”.
Prin erodarea credibilităţii instituţiilor statului, prin alungarea investiţiilor,
prin accentuarea sărăciei populaţiei, prin atentarea la siguranţa naţională prin toate
celelalte consecinţe la care se adaugă inflaţia galopantă, corupţia poate conduce,
oriunde în lume, la disoluţia instituţiilor statului, la crize economice astfel încât
consecinţele ar putea fi dezastruoase (război civil etc.).
12.3. Manifestări ale corupţiei
F Dacă până acum am studiat dimensiunile corupţiei, nivelul la care se
poate manifesta, cauzele, principiile şi efectele acesteia, vom încerca să conturăm
Manifestări ale
corupţiei câteva forme de manifestare clasică ale corupţiei pentru a înţelege mai bine
fenomenul.
Astfel, după organizarea statului pe principiile moderne, democratice şi a
funcţionării guvernelor prin votul politic de investire dat de către parlamente,
aceste guverne au trecut de la susţinerea politică a unor programe guvernamentale
la implementarea acestor programe politice de guvernare în acte normative
obligatorii pentru toţi membrii societăţii, nu numai pentru membrii partidului
respectiv.
După instaurarea Guvernului şi structurilor acestuia în teritoriu, unul din
paşii următori era si elaborarea Statutului funcţionarilor publici.
Aici intervin curentele de opinie, cum este corect a se face selecţia
funcţionarilor publici, pe criterii politice sau profesionale. După diferite
experimente s-a dovedit că selecţia după criterii profesionale este mai bună decât
selecţia pe criterii politice, deoarece asigură stabilitatea în funcţie a funcţionarului
public şi implicit continuitatea şi ritmicitatea serviciului public respectiv,
beneficiar al acestor servicii fiind cetăţeanul, în primul rând.
Tentaţia de a nu renunţa la selecţia politică era şi este foarte mare pentru
guvernanţi deoarece astfel se asigură loialitatea funcţionarului public faţă de cel
ce l-a numit în funcţia publică.
În administraţia publică funcţiile de demnitate publica sunt ocupate, de
oamenii politici ( miniştrii, secretari de stat, primari) care, la rândul lor numesc în
funcţiile din subordine oameni ,de regulă, din partidul lor. Accesul se face în
funcţii publice vacante şi după procedura legală. De fapt legea permite acest lucru
ca un şef politic să numească un funcţionar public al aceluiaşi partid deoarece
funcţiile publice de execuţie nu sunt exceptate de la înregimentarea politică.
În momentul în care şeful administraţiei publice dă o anumită dispoziţie
preponderent politica, în calitate de şef politic al funcţionarului subordonat, atunci
suntem în prezenţa unei forme de corupţie.
În caz contrar nu suntem, legal, în situaţia unei manifestări a corupţiei.
De fapt, această manifestare a corupţiei poate fi foarte uşor evitată prin
interzicerea înregimentării politice pentru toţi funcţionarii publici, deci şi pentru
cei cu funcţii de execuţie.

Care sunt principiile si mecanismele coruptiei.Vezi pag,59-61

65
F UNITATEA DE INVATARE 13. Prevenirea şi combaterea
fenomenului de corupţie şi propuneri de măsuri de luptă care ar putea fi
Prevenirea şi
combaterea incluse într-o strategie guvernamentală unitară
fenomenului de
corupţie În acest context prezentăm propunerile noastre de luptă împotriva
corupţiei ce vizează corupţia ca fenomen patologic al exerciţiului funcţiei publice
– referindu-ne numai la acest domeniu strict delimitat.
F A. Adoptarea unor acte normative
Aici ne raliem la opinii deja exprimate şi avem în vedere necesitatea
Adoptarea unor
acte normative elaborării următoarelor acte normative:
- Codul administrativ – legiferarea principiilor generale şi îndepărtarea de
maniera de a crea un „codex de legi”.
- Codul de proceduri administrative – necesar a fi elaborat în vederea
omogenizării procedurilor.
- Legea salarizării funcţionarilor publici – rezolvă foarte multe aspecte ce
constituie astăzi cauze ( economice mai ales) ale corupţiei(in momentul de fata se
afla in stadiu de proiect un sistem unitar de salarizare a funcţionarilor publici).
F B. Simplificarea normativă prevăzută cu obiective în strategiile naţionale
susmenţionate trebuie concretizate de îndată.
Simplificarea
normativă Propunerea noastră vizează constituirea unui „serviciu de delegiferare”
care să aibe ca obiect de activitate înlăturarea „balastului” legislativ care conduce
la ineficienţă şi care blochează manifestarea exerciţiului onest al funcţiei publice.
Avem în vedere aici, de exemplu, acele structuri birocratice care se
constituie imediat ( la nivel de ministere) ce apar diferite hotărâri de guvern ce
sunt urmărite de aceste structuri, altfel spus „ câte hotărâri, atâtea structuri”, iar
cum numărul acestor hotărâri este imens, imens este şi numărul de structuri sau de
sarcini de serviciu care se tot adaugă la cele existente deja.
Astfel de servicii există în unele state Occidentale şi şi-au dovedit
eficienţa.
F C. Înlăturarea inconsecvenţelor şi incoerenţelor legislative
Considerăm că un astfel de obiectiv lipseşte din Programul naţional de
Înlăturarea
prevenire a corupţiei existând numai obiectivul : „corelarea normativă şi
inconsecvenţelor
şi incoerenţelor eliminarea paralelismelor”. Avem în vedere aici legile cu cel mai mare impact
legislative asupra funcţiei publice care au făcut obiectul analizei noastre.
C.1. Legea nr.188/1999
Propunem reintroducerea unui principiu abrogat de Legea nr.161/2003 şi
anume cel de la fostul art.4, lit.”a” „asigurarea promptă şi eficientă, liberă de
prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice a tuturor activităţilor
efectuate de funcţionarii publici”.
Acest principiu cuprindea menţiunea expresă a „bolilor” funcţiei publice şi
precum si reglementarea cu forţa unui principiu a remediilor acestor „boli”.
Propunem, de asemenea, includerea în condiţiile de acces la o funcţie
publică a unei clauze morale pentru a avea şi o condiţie morală „ca filtru” pentru
accesul la o funcţie publică a persoanelor de caracter, cu un comportament moral
adecvat funcţiei publice.
Propunem, totodată, reformularea art.49 lit.”h” din Legea nr.188/1999
deoarece actuala formulare este ambiguă şi lasă loc la interpretări ( am făcut
vorbire, pe larg, despre acest alineat la exerciţiul onest al funcţiei publice).
Propunem introducerea principiului jurisdicţionalizării răspunderii
disciplinare – prin acordarea unor instrumente juridice comisiilor de disciplină ,
66
pe de o parte şi transformarea acestora în „instanţe administrative” care să înlăture
arbitrarul şefului în stabilirea şi luare măsurilor disciplinare asupra funcţionarului
public ( am discutat, pe larg şi despre acest aspect la exerciţiul onest al funcţiei
publice).
Propunem introducerea interdicţiei înregimentării politice a tuturor
funcţionarilor publici ca o condiţie de înlăturare a politizării funcţiei publice, pe
de o parte şi a creşterii stabilităţii funcţionarului public, pe de altă parte.
C.2.Legea nr.161/2003
Se impune restructurarea logică a acesteia, ca tehnică legislativă (ex.
scoaterea îndatoririlor funcţionarilor publici „presate” între normele de procedură
de la declaraţia de interese, sau includerea în ultimul capitol cel al modificării
Legii nr.188/1999 – a incompatibilităţilor şi a conflictului de interese) .77
C.3.Legea nr.215/2001
Propunem regândirea atribuţiilor primarilor şi preşedinţilor consiliilor
judeţene în sensul ca aceştia să fie posesorii doar a pârghiilor politice iar decizia
administrativă să fie apanajul funcţionarilor publici.
Mai precis, considerăm că trebuie regândită „fizionomia juridică” a
demnitarilor aleşi din administraţia publică, în sensul de a nu fi transformaţi în
înalţi funcţionari publici sau în funcţionari publici de conducere „de facto” în
contextul în care îşi pot menţine exclusiv prerogativele demnităţii publice din
punct de vedere politic.
Astfel, demnitarii susmenţionaţi trebuie să răspundă la întrebarea : ce
trebuie făcut ?(iar funcţionarii publici stabili la întrebarea: cum trebuie făcut?) În
opinia noastră demnitarii politici din administraţia locală sunt încărcaţi cu prea
multă decizie administrativă ceea ce le atrage enorm de multă răspundere pe plan
juridic ( devin, de multe ori, adevăraţi justiţiabili în contencios, în litigiile de
muncă, în cele financiare etc.) în loc să fie debarasaţi de aceste servituti
administrative ! Pe de altă parte, acest amestec al tipurilor de pârghii politice cu
decizia administrative constituie o reală cauză a corupţiei în cadrul funcţiei
publice şi a serviciului public.
F D. Înlăturarea ”monopolului” unor servicii publice
Ca orice monopol şi cel al serviciilor publice este păgubos pentru societate
Înlăturarea şi indivizi, fiind, aşa cum am văzut, o cauză a corupţiei funcţionarilor publici.
“monopolului”
unor servicii Astfel, centralizarea excesivă a unor servicii publice, unicitatea
publice desfăşurării unei competenţe exclusiv de către un singur interlocutor duce implicit
şi imediat la fenomenul de corupţie.
În acest context propunem schimbarea strategiei guvernamentale în
domeniul naşterii, a constituirii organelor centrale ale administraţiei publice.
În opinia noastră ministerele ar trebui să fie constituite numai în vederea
derulării strategiilor şi politicilor sectoriale ale Guvernului nicidecum acestea nu
ar trebui să se încarce cu administrarea şi gestionarea acestor tipuri specifice de
activităţi, acestea ar trebui descentralizate către autorităţi publice descentralizate
aflate în sistem concurenţial, local.
F E. Combaterea politicilor restrictive şi intervenţioniste ale statului
constituind o cauză specifică corupţiei în cazul funcţiei publice propunem
Combaterea
politicilor relaxarea acestor tipuri de politici iar acordarea licenţelor de import-export să fie
restrictive şi făcute neprefernţial şi transparent conform unei proceduri agreate de toţi
intervenţioniste interlocutorii.

77
In studiul nostru Deontologia functiei publice[ vezi Ivanoff Ivan Vasile,op.cit.pag.195]
propuneam si reformularea conflictului de interese, obiectiv realizat prin introducerea art 235(1)
C.p. a infractiunii conflictul de interese”
67
Pe de altă parte acordarea subvenţiilor, a compensaţiilor, a scutirilor de
TVA, anularea arieratelor constituie cauza generală de corupţie ce se regăseşte şi
în funcţia publică.
F F. Creşterea transparenţei decizionale va scoate la lumină neregulile din
administraţie iar oprobriul public este cel mai bun remediu împotriva corupţiei.
Creşterea
transparenţei În acest sens propunem publicarea tuturor ordinelor, instrucţiunilor în
decizionale vederea cunoaşterii lor şi de către opinia publică.
F G. Instituirea unor programe de măsuri împotriva politizării şi
abuzului de autoritate
Măsuri
împotriva Aşa cum am văzut nu există decât programe de luptă împotriva corupţiei,
politizării şi în principal şi în secundar de luptă împotriva birocraţiei în schimb despre
abuzului de politizare şi abuz de autoritate abia dacă se pomeneşte, tangenţial.
autoritate
Propunem elaborarea unei Strategii globale de luptă împotriva tuturor
fenomenelor patologice ale funcţiei publice, deoarece, aşa cum am amintit
politizarea şi abuzul de autoritate, pe lângă birocraţie sunt cauze reale ale
corupţiei.
F H. Instituirea controlului administrativ
În acest sens propunem , ca şi alţi analişti ai fenomenului corupţiei funcţiei
Instituirea
controlului publice, elaborarea Legii inspectorului guvernamental care să aibe ca obiect
administrativ monitorizarea unor astfel de manifestări.
F I. Distrugerea principiilor şi mecanismelor corupţiei
În acest sens propunem includerea ca obiectiv al Strategiei guvernului din
Distrugerea
principiilor şi acest domeniu distrugerea acestor principii şi mecanisme coruptive.
mecanismenlor În această zonă intră depolitizarea, de care am mai vorbit (şi o să vorbim
corupţiei pe îndelete într-un capitol ulterior) precum şi externalizarea celor ce fac selecţia şi
promovarea funcţionarilor publici.
F J. Desăvârşirea reglementărilor adiacente apariţiei Codului de
conduită al funcţionarului public
Desăvârşirea
În acest sens propunem:
reglementărilor
adiacente -elaborarea de standarde privind cuantificarea normelor de conduită.
apariţiei -constituirea unor servicii specializate de consultanţă profesională ( cum
Codului de este acum CRIPS-ul în România sau ODAS-ul în Franţa).
conduită al În concluzie, aceste propuneri ale noastre pot fi avute în vedere atât ca
funcţionarului
măsuri care ar putea fi incluse într-o strategie guvernamentală de luptă împotriva
public
corupţiei dar şi ca măsuri concrete de prevenire şi combatere a fenomenului de
corupţie, altele decât cele cunoscute deja în legislaţia şi literatura de specialitate.
13.2.Cooperarea instituţiilor statului cu societatea civilă în vederea
F combaterii corupţiei
Combaterea Pornind de la Planul naţional de acţiune împotriva corupţiei aprobat prin
corupţiei HG nr.1065/2001, trecând prin Măsurile pentru accelerarea aplicării strategiei
naţionale de combatere a corupţiei din 12 dec.2002 având în vedere legislaţia
apărută până în prezent în acest domeniu, in special H.G.nr.231/2005 studiind
dreptul comparat şi ţinând cont de experienţa noastră în domeniul administraţiei
publice putem structura această secţiune pe trei mari coordonate:
A. Libertatea de informare
B. Prezentarea publică a proiectelor de legi
C. Rolul mediilor de informare

Cum se previne si se combate coruptia?Vezi pag.64-66

68
UNITATEA DE INVATARE 14..Impactul corupţiei şi birocraţiei
asupra exerciţiului drepturilor fundamentale ale cetăţenilor
F Am intitulat acest capitol astfel deoarece administraţia este chemată a
Impactul realiza, a pune în practică, drepturile fundamentale ale omului astfel încât de
corupţiei prestaţia şi prescripţia acesteia depind toţi cetăţenii României.
Pe de altă parte am observat ca aceste elemente patologice ale funcţiei
publice în realitate acţionează împreună, inseparabil, iar dintre cele patru
fenomene analizate de noi corupţia şi birocraţia sunt nedespărţite.
1. Egalitatea în faţa legii şi protecţia împotriva oricărei discriminări
stipulate expres in art.7 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi îşi
găseşte un generos suport constituţional in art.16 din Constituţia României din
1991 care stipulează expres că: “Nimeni nu este mai presus de lege”.
Fiind un drept civic, dar şi politic îşi mai găseşte susţinerea în Pactul
internaţional cu privire la drepturile civile şi politice – adoptat de Adunarea
Generala ONU la 16 dec.1966 – ratificat de România la 9 dec.1974 şi în
Protocolul facultativ la pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi poliţie
adoptat prin Rezoluţia ONU 2200 A (XXI) din 16 dec. 1966 – Ratificată de
România la 28 dec. 1993.
Aplicarea legii, în practică demonstrează încă faptul că se folosesc în acest
proces unităţi de măsură diferite. Cel mai elocvent exemplu îl reprezintă circulaţia
pe drumurile publice unde “radarul” acţionează numai împotriva celor “fără
relaţii” şi a necunoscuţilor, în schimb cealaltă categorie în situaţii evidente de
săvârşire a unor contravenţii (depăşirea vitezei regulamentare, depăşiri sau opriri
nepermise, staţionări sau porniri neregulamentare) în loc să fie sancţionaţi
conform legii sunt salutaţi… cu mult respect chiar!
2. Accesul liber la justiţie ca drept fundamental al omului stipulat în art.8
F din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, ca şi celelalte drepturi îşi găseşte
Accesul liber la susţinerea în Constituţia din 1991, în art.21.
justiţie Ca pârghie statală creată de sistemul unitar juridic, Legea nr.554/2004[ cu
modificarea adusa de Legea nr.262/2007]reprezintă una dintre cele mai eficace
forme de control al puterii judecătoreşti asupra deciziilor abuzive luate în primul
rând de autorităţile administraţiei publice dar şi de către celelalte autorităţi
publice împotriva unor drepturi subiective ale cetăţenilor.
Astfel, răsturnarea sarcinii probei, existenţa recursului graţios ,
competenţa teritorială dată de domiciliul reclamantului, taxa de timbru modică,
existenţa daunelor cominatorii, precum şi numai a două grade de jurisdicţie,
aplicarea principiului celerităţii, sunt numai câteva avantaje procedural-legale
oferite de stat în mâna cetăţenilor pentru a-şi putea realiza drepturile împotriva
abuzurilor autorităţilor publice.
69
3. Dreptul la libera circulaţie reglementat de art.13 din Declaraţia
Universală a Drepturilor Omului şi susţinut de dispoziţiile art.25 din Constituţie,
este puternic influenţat de fenomenul corupţiei şi al birocraţiei.
Pornind de la constatarea justă atât a Băncii Mondiale cât şi a Guvernului
României cu birocraţia şi corupţia erodează sistematic nivelul de trai al
cetăţeanului adâncind, alături de alţi factori sărăcia, acest drept fundamental este
evident afectat de aceste fenomene patologice.
Dacă până în 2001 libera circulaţie era un vis aproape irealizabil pentru
cetăţenii români, după data de 7 decembrie 2001, când pentru România s-a ridicat
interdicţia de circulaţie a cetăţenilor români în spaţiul Schengen, acest vis a
devenit o realitate reprezentând una din puţinele bucurii reale ale cetăţeanului
român.
F 4. Accesul liber şi în condiţii de egalitate la o funcţie publică
reglementat de art.21 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului este pe de o
Condiţii de
egalitate la o
parte o expresie a dreptului la muncă precum şi a dreptului la nediscriminări
funcţie publică intrând în categoria drepturilor civile şi politice de care am mai vorbit şi este în
opinia noastră cel mai puternic afectat de fenomenul de corupţie şi birocraţie.
Din punct de vedere constituţional şi legal nu există nici un fel de
impediment în acest sens, stipulându-se garanţii puternice pentru respectarea
acestui drept. În practică însă acest drept este golit de conţinut.

F 5. Dreptul la securitate socială al oricărei persoane îşi are suportul în


art.22 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului precum şi în Constituţia
Dreptul la
securitate României, fiind un drept social si public. Pe lângă această susţinere legală
socială internaţională, acest drept îşi mai găseşte sprijin în Pactul Internaţional cu privire
la drepturile economice, sociale şi culturale adoptat prin Rezoluţia O.N.U. nr.
2200A(XXI) – ratificată de România la 9 decembrie 1974.
F Dezvoltând puţin acest drept vom desprinde aria de cuprindere a acestuia
respectiv:
Drepturi
economice, 5.1.Cea a drepturilor economice.
sociale şi 5.2. Cea a drepturilor sociale.
culturale 5.3. Cea a drepturilor culturale.

Care este impactul coruptiei asupra drepturilor omului?Vezi pag.67-68

70
UNITATEA DEN INVATARE 15.Cooperarea dintre administraţie si
justiţie pentru combaterea corupţiei
F Percepând fenomenul şi amploarea acestuia Guvernul a elaborat încă din
2001 – HG nr.1065/15.nov.2001 Programul naţional de prevenire a corupţiei si
Cooperarea
dintre a Planului naţional de acţiune împotriva corupţiei.
administraţie şi Acest Program a avut ca bază de plecare noile concepte şi reglementări
justiţie cuprinse în Convenţia penală a Consiliului Europei privind corupţia semnată de
împotriva România la data de 27 ian.1999 şi Convenţia civilă asupra corupţiei adoptată la
corupţiei
Strasbourg la 4 nov. 1991 ratificată de România prin Legea nr.147/18.04.2002.
Anterior acestui Program s-a înfiinţat prin HG nr.763 din 26 07.2001 –
Comitetul Naţional de Prevenire a Criminalităţii cu rol de elaborare, integrare,
corelare şi monitorizare a politicii Guvernului de prevenire a criminalităţii la nivel
naţional.
În cadrul acestui comitet s-a constituit un Grup central de analiză şi de
coordonare a activităţilor de prevenire a corupţiei care asigură implementarea şi
monitorizarea Programului naţional de prevenire a corupţiei precum şi a planului
naţional de acţiune împotriva corupţiei.
Comitetul Naţional de Prevenire a Criminalităţii nu este un nou Consiliu
Naţional de Acţiune Împotriva Corupţiei şi Crimei Organizate, organism care s-a
implicat în combaterea corupţiei interferând cu activitatea organelor judiciare şi
provocând imixtiuni în activitatea acestora.
După cum se observă au mai fost încercări de “cooperare” a administraţiei
şi justiţiei în lupta comună – care s-a sfârşit prin ingerinţe nepermise
constituţional ale administraţiei în treburile justiţiei! Pentru a se intra în legalitate
în această luptă şi pentru a exista sorţi de izbândă s-a constituit organismul
susmenţionat, Comitetul Naţional de Prevenire a Criminalităţii, exprimând astfel
voinţa politică de aplicare coordonată a reformelor care conduc la prevenirea
corupţiei, pe de o parte, şi necesitatea parteneriatului cu grupurile sociale
interesate în aplicarea şi monitorizarea acestor reforme, pe de altă parte.

Cum coopereaza administratia si justitia in vederea compaterii corupiei?Vezi


p.67-69

71
F UNITATEA DE INVATARE 16. Gradul de conformitate al legislaţiei din
România, din punctul de vedere al combaterii corupţiei, cu acquis- ul
Acquis-ul
comunitar
comunitar în
domeniul
corupţiei Încercând să structurăm aceste norme europene ce au constituit pentru
România acquis-ul comunitar în domeniul corupţiei le-am structurat după cum
urmează :
1) Convenţia din 1995 privind Protecţia Intereselor Financiare ale
Comunităţilor Europene, care conţine standardele minime pe care statele membre
ar trebui să le includă în legislaţia lor penala pentru a putea acţiona contra
fraudelor comise împotriva bugetului comunităţii ;
2) Convenţia din 1997 privind lupta împotriva actelor de corupţie în care
sunt implicate oficialităţi ale Comunităţilor Europene sau ale statelor membre ale
UE ;
3) Acţiunea comună împotriva corupţiei în sectorul privat, aprobată de
Consiliul de Miniştrii ;
4) Convenţia Penală privind Corupţia din 1999 ratificată de 32 de state
inclusiv de România ;
5) Convenţia civilă privind Corupţia ratificată de 16 state inclusiv de
România ;
6) Convenţia privind spălarea, descoperirea, ridicarea şi confiscarea
produsului infracţiunii ;
7) Convenţia OECD de combatere a mitei în rândul funcţionarilor publici.
Dacă cele susmenţionate reprezintă clar ţinte pe care suntem obligaţi a le
atinge în vederea integrării europene putem avea în vedere şi câteva obiective
adiacente care au, de asemenea, o importanţă foarte mare în lupta împotriva
corupţiei.
Aceste domenii sunt:
A. Reforma justiţiei;
B. Controlul financiar de stat şi audit:
C. Reforma în domeniul administraţiei publice ;
D. Achiziţiile publice.
Distinct de UE Consiliul Europei, din care facem parte, a autorizat crearea
unui « Grup de State Împotriva Corupţiei »[GRECO] care au elaborat Principii
Directoare pentru facilitarea cooperării la nivel internaţional în lupta împotriva
corupţiei şi a monitorizării acestui fenomen, constatări şi principii obligatorii
pentru noi dar care, aşa cum am mai menţionat nu constituie acquis comunitar
nefiind elaborate de UE ca structură la care dorim să accedem !

F Domeii prioritare şi obiective


Domenii Rapoartele asupra corupţiei din România realizate în decursul anilor de
prioritate şi către Banca Mondială, Transparency International sau Freedom House
obiective Washington Inc. converg în a arăta că bunele practici nu sunt încă
instituţionalizate la nivelul funcţionării de zi cu zi a aparatului administrativ de
stat, la nivelul justiţiei, al poliţiei sau al vămii. Acest lucru face ca în permanenţă
să fie necesare două abordări simultane, deopotrivă importante, în efortul
anticorupţie. Prima vizează construcţia normalităţii prin instituirea de standarde şi
stabilirea de bune practici la nivelul administraţiei şi a altor sectoare cheie, cum ar
72
fi educaţia, sistemul sanitar, organele de menţinere a ordinii publice, justiţia.
Această abordare cuprinde întreg spectrul de activităţi referitoare la prevenirea
corupţiei, la crearea unei societăţi care preţuieşte integritatea, şi care funcţionează
pe baza unor standarde recunoscute de integritate. Cealaltă abordare vizează
reprimarea comportamentelor deviante de la aceste standarde şi norme, şi
cuprinde activităţile de combatere a corupţiei propriu-zise, precum şi completarea
cadrului instituţional care să permită o activitate de combatere eficientă. Cele
două se constituie în domenii prioritare de acţiune în cadrul acestei strategii. În
sfârşit, realizarea activităţilor din aceste două domenii necesită consolidarea
cooperării interne şi internaţionale în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei,
ceea ce se constituie în al treilea domeniu de activitate.

Ce regelementari comunitare impun combaterea coruptiei?Vezi pag.70

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate şi monografii
Alexandru Ioan, Criza administraţiei, Bucureşti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Corupţia, Editura DETECTIV, Bucureşti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etică, Ed.Ştiinţifică Bucureşti 1968
L. Grunberg ,Axiologia şi condiţia umană, Ed. Politică, Bucureşti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Corupţia în dreptul penal roman, Atlax Lex Bucureşti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria şi exerciţiul funcţiei publice,Editura Universităţii
Valahia din Târgovişte, Târgovişte 2001
Ivan Vasile Ivanoff ,Exerciţiul onest al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte,2004
Ivan Vasile Ivanoff, Exerciţiul patologic al funcţiei publice, Ed.Bibliotheca,
Târgovişte, 2005
Ivanoff Ivan Vasile, Slugărinicia publicată în Analele Facultăţii de Ştiinţe
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Târgovişte
Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia funcţiei publice,Târgovişte, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia funcţiei publice, Editura Bibliotheca, ediţia a
II-a revizuită şi adăugită, Târgovişte, 2008

73
Vedinas Verginia, Deontologia vieţii publice, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Oraşe corupte,
Editura Humanitas, Bucureşti, 2007

II. Acte normative

- Constituţia din 1991


- Constituţia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările aduse
de Legea nr.161/2003 şi nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administraţiei publice locale, cu modificările aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială

MODULUL7
BIROCRAŢIA
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă

Cuprins

U.I.17.Noţiuni introductive.Raportul dintre politic şi birocraţie

= 20 min
U.I.17.Cauzele birocraţiei

= 20 min
U.I.18.Birocraţi între pozitiv şi negativ .Funcţionarul public – un birocrat ?

74
= 20 min
U.I.19.Efectele birocraţiei.Implicaţiile birocraţiei în aspectele vieţii cotidiene

= 20 min
U.I.20.Prevenirea şi combaterea birocraţiei

= 20 min
U.I.21.Comparaţie între birocraţia din România şi birocraţia din statele
recent aderate aderare Contribuţia cooperării administrative la crearea
unui spaţiu administrativ european.Avocatul poporului
(ombudsmanul).Concluziile desprinse din perspectiva comparativă

= 20 min
U.I.22.Gradul de conformitate al legislaţiei din România din punctul de
vedere al combaterii birocraţiei cu implementare aquis-ului comunitar

= 20 min

– Obiectiv general: Analiza componentelor principale ce alcătuiesc


conceptul de birocraţie

– Obiective operaţionale: Studierea relaţiei dintre politic şi birocraţie

– Identificarea cauzelor birocraţiei

– Combaterea birocraţiei

MODULUL7

BIROCRAŢIA

UNITATEA DE INVATARE 17.Noţiuni introductive


Exprimarea comună, cotidiană folosită de media precum şi de opinia
publică, preluată apoi şi de alţi factori politici şi cei decizionali califică birocraţia
exclusiv ca fenomen patologic al funcţiei publice.
Nici că se poate face o confuzie mai mare ! De altfel, nici în dicţionarele
limbii române nu sunt date decât sensurile negative ale conceptului astfel încât
această accepţiune devine practic dominanta socială şi politică a înţelesului.
F 75
Definiţie
Astfel, prin „birocratism” se înţelege: „sistem, metodă de conducere sau
de activitate în problemele publice, caracterizat printr-un stil de muncă formalist,
strict administrativ, dominat de preocuparea exagerată pentru lucrările de birou,
pentru aspectele secundare, formale ale problemelor” 78 , iar sensul de
„birocraţie” ne retrimite la birocratism.
Etimologic, cuvântul derivă din cuvântul francez „burreaucratism” şi
cuvântul rus „bjurokratzm”.Astfel este calificat de lingvişti cuvântul iar acesta
este sensul cunoscut de aproape toată lumea!
Juriştii însă înţeleg şi altceva atunci când analizează birocraţia. Astfel, prin
„birocratism” – pornind de la cuvântul din limba greacă „cratia-putere” se
înţelege :” Denumirea generică a fenomenului de formalizare a administraţiei, în
aşa fel încât aceasta lucrează după propriile sale reguli, fără nici o legătură cu
cerinţele sociale. În ştiinţa administraţiei s-au exprimat mai multe opinii cu privire
la faptul că birocratismul este „instrumentul administrativ prin care guvernanţii se
menţin la putere (R.Beudix), faptul că administraţia devine „independentă faţă de
puterea politică (Max Weber), ori faptul că monopolul puterii este deţinut de către
tehnocraţi de către „elita profesională” (J.Elul)”.79
Termenul de „birocraţie publică” are însă o altă conotaţie : „Denumire
pentru cea de-a doua putere în stat utilizată în ştiinţa americană pentru a sublinia
faptul că administraţia publică deţine tot atâta forţă cât şi celelalte puteri în stat.
În sociologia administraţiei birocraţia publică defineşte mai concret simbioza
dintre administraţie şi tehnostructură capitalistă (J.K.Galbraith). În sens larg
prin birocraţie publică se înţelege sfera funcţionarilor, tehnicienilor, juriştilor şi
publiciştilor care acţionează exclusiv pentru a pune de acord activităţile
economice cu cele ale administraţiei publice.”80
Aşa cum am văzut se creează încă de la nivelul determinărilor
terminologice o disociere clară între sensul literar, comun al birocraţiei şi sensul
juridic al birocraţiei. Vorbim cumva două limbi diferite ? Bineînţeles că nu, astfel
încât dorim să aducem puţină „lumină” în această controversă ... aparentă.
Ce lipseşte sensului comun, literar al fenomenului ? Acestui sens îi
lipseşte expertiza cunoaşterii adevăratului sens al birocraţiei cel avut în vedere la
naşterea administraţiei de stat moderne ! Aici vom face, vrând nevrând, un scurt
„popas” istoric şi juridic pentru a cunoaşte birocraţia şi altfel de cum am fost şi
suntem obişnuiţi să credem despre aceasta.
„La începutul secolului al XVI-lea Machiavelli a identificat termenul de
stat cu birocraţia care asigura funcţionarea si continuitatea acestuia, birocraţia
fiind de fapt deţinătoarea puterii reale(puterea birourilor) si nu guvernele care
au o existenţă efemeră şi nu pot face nimic fără colaborarea personalului
însărcinat să difuzeze şi să aplice deciziile guvernelor…”81
În doctrina juridică, unul dintre modele, „modelul weberian” are o
importanţă copleşitoare în definirea birocraţiei ca structură de organizare a
administraţiei publice, nu ca un fenomen patologic pe care îl vom analiza în
această parte.
Intr-o definiţie modernă, aşa cum aprecia prof.Emil Balan82,”birocraţia
reprezintă un corp de oficiali administrativi, ca şi procedurile şi sarcinile

78
Vasile Breban ,Dicţionar general al limbii române,Ed. Enciclopedică ,Ed. RAI Partea I
Bucureşti 1991,pag.164
79
Anton P.Parlagi ,Dicţionar de administraţie publică , Ed Economică Bucureşti 2000,pag.28
80
idem ,op.cit.,pag.28
81
Ioan Alexandru,Criza administratiei, Editura All Beck, Bucuesti,2001,pag.32
82
Dictionar de sociologie,-Oxford,Ed.Univers encyclopedic, Cucuresti,2003,pag.65-67, apud
Emil Balan,Procedura administrativa,Editura universitara,Bucuresti, 2005, pag.17
76
implicate într-un anumit sistem de administraţie, de exemplu într-o organizaţie de
de stat sau formală”.
Aşa cum afirma profesorul univ.dr. Ioan Alexandru, „conceptul de
dominaţie se află în miezul modelului de administraţie de stat creat de Max
Weber”.83
17.1.Raportul dintre politic şi birocraţie
F Aşa cum afirma Liviu Radu într-un studiu intitulat: ”Relaţiile politico-
administrative: ”Reacţia birocraţiei la schimbările politice depinde de un număr
Raportul dintre
politic şi de factori printre care amintim: distanţa ideologică dintre cele două partide sau
birocraţie coaliţii care se schimbă la putere, gradul de fragmentare a sistemului politic,
măsura în care birocraţia constituie un corp unitar ,etc.”.
„Deşi sunt lipsiţi de legitimitate formală, birocraţii încearcă să şi-o
construiască bazându-se pe volumul mai mare de cunoştinţe pe care le posedă şi
pe munca de fiecare zi cu cetăţenii”.84

Definiti birocratia.Vezi pag.74

UNITATEA DE INVATAE 18.Cauzele birocraţiei


1.Existenţa celorlalte fenomene patologice ale exerciţiului funcţiei
F publice respectiv politizarea şi abuzul de autoritate reprezintă una dintre cauzele
Cauzele care determină apariţia birocraţiei.
birocraţiei Dacă ne reamintim, am enumerat această cauză specială şi cu prilejul
F studierii corupţiei însă aici am avut în vedere numai celelalte două manifestări
patologice susmenţionate.
Politizarea şi
abuzul de 2.Renunţarea la principiile de organizare internă a administraţiei
enunţată de Max Weber- respectiv ierarhizarea, impersonalitatea şi
F
autoritate
specializarea funcţiilor
Ierarhizarea,
impersonalitatea şi
specializarea 83
prof.univ.dr.Ioan Alexandru ,Administraţia publica ,Ed.a II-a ,Ed. Lumina Lex
funcţiilor Buc.2001,pag.171
84
Rayburn Barton, William Chapell jr.,Public administration, The work of Gouvernement,Scott,
Foresman and Company-Londra ,1985,pag.35-36
77
3.Combaterea modelelor de relaţie” politic-birocraţie” care nu
corespund unui exerciţiu onest al funcţiei publice
Am văzut anterior tipurile de modele posibile care se pot naşte în această
F relaţie şi pornind de aici trebuie excluse acele modele care constituie un exemplu
dăunător şi promovarea modelelor eficiente, democrate de genul modelului
Combaterea
modelelor de comunitar, sau comunitar-funcţie, sugerat de Peters.
relaţie “politic- 4.Preîntâmpinarea preluării puterii de către birocraţie a acestui atribut
F
birocraţie” din mâinile politicienilor
5.Incoerenţele legislative. Am putea defini aceste cauze şi ca o încercare
Incoerenţele
legislative
nereuşită, uneori, de a legifera diferite domenii de activitate incidente în
F administraţia publică.
6.Schimbarea mentalităţilor retrograde
Principiile
morale ale
7.Exacerbarea deciziei politice
exerciţiului 8.Ineficienţa managementului în administraţia publică şi menţinerea
onest al funcţiei fostelor structuri
publice 9.Abdicarea de la principiile morale ale exerciţiului onest al funcţiei
publice

Cauzele birocratiei.Vezi pag.75-76

UNITATEA DE INVATARE 19. Birocraţia între pozitiv şi negativ


Birocraţia oscilează între pozitiv şi patologic în funcţie de efectele pe care
cauzele interne le produc asupra funcţionarului public.
Din cele analizate până în prezent am văzut distincţia clară, terminologică
F între birocraţie ca structură şi birocraţia ca manifestare patologică.
Până unde birocraţia reprezintă structura şi de unde începe să devină
Birocraţia între
pozitiv şi birocraţia manifestare patologică a funcţiei publice ?
negativ Gândirea dialectică şi logică ne poate da un astfel de răspuns.
Birocraţia reprezintă un element pozitiv cât timp principiile de organizare
administrativă legale, raţionale sunt respectate, în momentul în care se încalcă cel
puţin un principiu, în acel moment structura se dezechilibrează iar sensul pe care
începe să-l capete birocraţia este cel patologic ,de manifestare a funcţiei publice.
Totodată, atâta timp cât balanţa relaţiei politic-birocraţie se află într-un
echilibru , cât de cât, avem de a face cu o birocraţie ca structură, în momentul în

78
care echilibrul dintre cele două elemente se strică, într-un sens sau altul, alunecăm
în accepţiunea patologică a birocraţiei.
19.1.Funcţionarul public – un birocrat ?
Această întrebare dă naştere în schimb unei alte întrebări: toţi funcţionarii
publici sunt birocraţi?
Este normal să se pună astfel de întrebări în contextul în care de foarte
multe ori cuvântul birocrat este utilizat fără a i se cunoaşte sensul, astfel încât
aproape toţi funcţionarii publici sunt din această cauză catalogaţi astfel, ceea ce
reprezintă însă o mare greşeală!
Ceea ce deosebeşte un funcţionar public profesionist de un birocrat este în
primul rând conştiinţa morală care se formează prin asimilarea valorilor şi
sedimentarea principiilor morale. Nu întâmplător analiza pe care am făcut-o
asupra exerciţiului onest al funcţiei publice a fost atât de amplă deoarece în acest
exerciţiu onest stă, de fapt, întreaga esenţa a analizei patologice. Cele două
componente formează aşa cum am mai observat un întreg, de bine şi rău, de onest
şi patologic, cele două componente convieţuiesc împreună şi parcurg întregul
traseu juridic împreună! Importante sunt însă ponderile acestora! Cu cât exerciţiul
onest este mai pregnant cu atât exerciţiul patologic este mai redus, mai
insignifiant! Cu cât exerciţiul onest este mai timid, mai labil, mai şters, cu atât
exerciţiul patologic al funcţiei publice este mai incisiv, mai virulent, mai
pregnant!
Astfel, principialitatea, corectitudinea, onestitatea, valoarea reală pe care o
are munca sunt numai câteva elemente care permit deosebirea celor două
componente. Spre deosebire de funcţionarul autentic, birocratul consideră munca
efectuată ca fiind generatoare de insatisfacţii şi frustrări, această concepţie fiind
determinată de conflictul dintre ceea ce face şi ceea ce consideră că ar trebui să
facă, în conformitate cu aptitudinile pe care crede că le posedă.
Despre atitudine am mai vorbit şi cu prilejul exerciţiului onest.
„Specialiştii psihologiei sociale atunci când analizează psihologia
funcţionarului public lucrează cu trei noţiuni: atitudinea funcţionarului,
comportamentul şi moralul acestuia”85.

Care este deosebirea dintre un birocrat si un functionar public?Vezi p.76

85
Iulian M.Nedelcu,Drept administrativ, Editia a II-A, Editura Themis, Craiova, 2000,Fundatia
Europa Titulescu, Filiala Craiova, pag..240 si urm.
79
F UNITATEA DE INVATARE 20 Efectele birocraţiei
1.Efectele juridice ale birocraţiei
Efectele
birocraţiei 2.Efectul pecuniar, economic al birocraţiei
3.Efectul social al birocraţiei
4.Efectul moral psihologic al birocraţiei
5.Efectele politice
F 20.1.Implicaţiile birocraţiei în aspectele vieţii cotidiene
Modul de lucru al birocraţiei, ca structură, se face simţit atât de către
Implicaţiile
birocraţiei în cetăţenii care intră în contact cu administraţia, cât şi de funcţionarii din cadrul
aspectele vieţii administraţiei.
cotidiene Specialiştii de marcă ai ştiinţei administraţiei au analizat această relaţie a
funcţionarului şi cetăţeanului86.
Analizând relaţia funcţionar-cetăţean, Al. Negoiţă îşi pune justificat
problema: „de a şti cum vede funcţionarul administraţiei de stat pe cetăţean şi
cum vede cetăţeanul pe funcţionar”.
„Este o problemă de mare însemnătate pentru formarea funcţionarului
administraţiei de stat şi, în acelaşi timp, pentru bunul mers al administraţiei de
stat.”87

Care sunt efectele birocratiei?Vezi pag.78

UNITATEA DE INVATARE 21Prevenirea şi combaterea birocraţiei


F 1.Respectarea principiilor de organizare birocratice avansate de Max
Prevenirea şi Weber
combaterea 2.Depolitizarea administraţiei publice şi promovarea şi cooptarea
birocraţiei funcţionarilor publici exclusiv pe criterii de competenţă
3.Reforma instituţională şi morală
4.Cadrul legislativ coerent şi stabil
5.Selecţionarea adecvată a funcţionarilor publici
F
Măsuri de 6.Aplicarea procedurilor administrative interne (pre-contencioase)
combatere a 7.Combaterea stării de anomie
birocraţiei
8.Raţionalizarea organizării circuitelor administrative
9.Eficientizarea controlului administrativ
10.Păstrarea echilibrului între principiul subordonării şi separării

86
a se vedea în acest sens Al.Negoita ,Ştiinţa administraţiei,Ed. Didactică şi Pedagogică Bucureşti
1977,pag.80 şi următoarele.
87
Ioan Alexandru ,Administraţia publică ,Ed. A II-a Ed. Lumina Lex- Bucureşti 2001,pag.518 şi
următoarele
80
Dintre măsurile propuse de către Guvern pentru stoparea fenomenului de
birocraţie menţionăm câteva pe care le considerăm binevenite:
A. Raţionalizarea circuitelor documentelor.
B. Simplificarea procedurilor de emitere de către autorităţile
administrative a avizelor, autorizaţiilor sau licenţelor.
C. Înfiinţarea oficiului unic de primire a solicitărilor cetăţenilor.
Măsurile susmenţionate au fost avute în vedere în HG nr.1065/2001 – de
care am mai vorbit la capitolul corupţiei, parte din ele fiind deja realizate
(înfiinţarea oficiilor unice, simplificarea unor proceduri).
Astfel, se pune accentul pe:
a. Aplicarea OUG nr.27/2002 privind reglementarea activităţii de
soluţionare a petiţiilor.
b. Aplicarea OUG nr.33/2002 pentru reglementarea eliberării certificatelor
şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale.
În acest sens fiecare instituţie publică trebuie să-şi adopte propriile măsuri
interne privind asigurarea eficienţei şi simplificării circuitelor documentelor.
c.Înfiinţarea „Ghişeului unic”, idee enunţată încă din 2001 însă
materializată abia în 2003 – şi atunci...parţial.
d. Informatizarea administraţiei publice centrale şi locale are drept scop:
transparenţa decizională
reducerea birocraţiei
diminuarea necesarului de documente
eliminarea erorilor administrative
e. Crearea reţelei naţionale de „Info-chioşcuri”
f. Introducerea conceptului de „guvernare electronică” fiind deja trecute
12 servicii din top-ul administraţiei direct în slujba cetăţeanului astfel:
impozit pe venit şi taxe locale, declaraţii, notificări şi efectuarea
plăţilor.
Acest obiectiv este deja realizat cel puţin la nivelul oraşelor reşedinţă de
judeţ dar accesul este încă insuficient şi necorespunzător.
creşterea ofertei de locuri de muncă.
F Obiectiv realizat şi accesat foarte mult, mai ales de către tineri
- informaţii referitoare la securitatea socială ( facilităţi pentru şomeri,
Obiective deduceri pentru copii, etc.).
Obiectiv realizat, accesat însă numai de copii şi tineri, prea puţin de către
adulţi.
- documentele personale (carte de identitate), permis de conducere
auto, carte de alegător, asigurări sociale, asigurări medicale etc.
Există servicii de evidenţă informatizată a populaţiei, însă „cozile” de
acolo concurează cu cele din perioada comunistă ,astfel încât birocraţia şi corupţia
în acest sector este încă dominantă. Guvernul nu şi-a respectat propria promisiune
de a descentraliza aceste servicii publice cu toate că a făcut-o încă din 2001 – prin
ordonanţe de urgenţă viitoarele descentralizări şi calendarele acestora, iar acum în
2004 ne îndoim că cineva mai doreşte aceste descentralizări!
v înmatricularea maşinilor-obiectiv realizat
v obţinerea autorizaţiilor de construire-obiectiv nerealizat
v biblioteci publice-biblioteci electronice-obiectiv nerealizat
v registru de stare civilă-obiectiv nerealizat deoarece se foloseşte în
continuare sistemul clasic
v înscriere la universităţi ( facultăţi) – obiectiv realizat parţial de marile
centre universitare
v anunţarea schimbării de domiciliu-obiectiv nerealizat

81
v servicii legate de sănătate-nu numai că obiectivul este nerealizat însă
este atât de dezorganizat încât pune în pericol sănătatea publică
g. Schimbarea de fond a relaţiei cetăţean-funcţionar public. Aici s-au făcut
unii paşi spre conştientizarea funcţionarului că cetăţeanul contribuabil este cel ce
deţine puterea iar funcţionarul se află în slujba lui. Mentalitatea este însă
retrogradă astfel încât va trece probabil o generaţie, până când să se revină la
tradiţiile interbelice ale administraţiei din România.
h. Întărirea controlului guvernamental prin apariţia acelui inspector
guvernamental .
i. Corelarea salariilor cu responsabilităţile funcţionarului public – obiectiv
nerealizat, aflat veşnic în dezacord între intenţie şi materializarea acesteia !
j. Relansarea sistemului finanţelor publice locale-obiectiv realizat prin
apariţia OUG nr.45/2003.
k. Crearea Oficiului Naţional de Licitaţii Publice – obiectiv realiza, însă
nu toate serviciile publice şi nu toate produsele şi serviciile intră sub incidenţa
serviciilor „e-licitaţie.ro”.
l. Consolidarea regimului proprietăţii – obiectiv realizat din punct de
vedere juridic dar nerealizat din punct de vedere politic!
m. Monitorizarea activităţii a prestărilor de servicii publice de gospodărire
comunală – obiectiv realizat.
In acest context Planul de acţiune pentru implementarea Strategiei
Nationale Anticorupţie 2005-2007 aprobat prin H.G.nr.231/2005 îşi propune ca
obiectiv la nr.5
„Reducerea numărului de structuri cu atribuţii în lupta împotriva
corupţiei, fapt pentru care se vor lua următoarele măsuri:
-Elaborarea unei evaluări a autorităţilor şi instituţiilor publice care în
prezent deţin competenţe în domeniile combaterii şi/sau prevenirii corupţiei în
vederea identificării suprapunerii de atribuţii
-Revizuirea cadrului legislativ, în vederea redefinirii şi delimitării clare a
atribuţiilor, a raţionalizării activităţilor şi a reducerii numărului acestor
instituţii şi autorităţi în vederea limitării actualei fragmentări instituţionale” 88

Cum se combate birocratia?Pag 78

UNITATEA DE INVATARE 22.Comparaţie între birocraţia din


România şi birocraţia din statele recent aderate
F Ţinând cont de faptul că România a aderat recent la Uniunea Europeană
Comparaţie am considerat necesar includerea în analiza noastră a unor constatări efectuate de
între birocraţia Institutul European de Administraţie Publică (EIPA) care a fost abilitat de
din România şi
birocraţia Comisia Europeană să elaboreze un studiu comparativ al serviciilor publice în
statele recent
aderate 88
H.G. nr.231/2005 privind aprobarea Stategiei nationale anticoruptie pe perioada 2005t-2007 si a
Planului de actine pentru implementarea Strategiei nationale anticoruptie pe perioada 2005-2007
Publicata in : MONITORUL OFICIAL nr. 272 din 1 aprilie 2005
82
aceste state în baza unor chestionare trimise acestor state în primăvara anului
2002. Acesta a fost finalizat în anul 2003 şi a fost publicat în volumul „Civil
Services in the Accesion States: New Trends and the Impact of the Integration
Process” sub semnătura a doi coautori Danielle Bossaert şi Cristoph Demmke – la
Maastricht – Olanda la 12 august 2003.
După constatările lui Verheijen:89” sistemele vechi ,clasice, de carieră par
a fi sursa principală de inspiraţie” pentru statele în curs e aderare. Excepţie de la
„modelul „ Vestic îl face Estonia care a avut ca sursă de inspiraţie „modelul
ţărilor scandinave” în special Suedia şi Finlanda. Autorii menţionează că măsurile
de reformă şi instrumentele de management au fost împrumutate din teoriile
Noului Management Public.
Dacă în statele Vestice tendinţa serviciilor publice, deci a structurilor
birocratice tinde să se armonizeze cu structurile private, în ce priveşte salarizarea,
pensiile, introducerea managementului de performanţă, a modelelor timpului de
lucru, de evaluare a personalului, în majoritatea statelor recent aderate se
observă tendinţa de a îndepărta serviciile publice de sistemul privat (în ce
priveşte salarizarea, timpul de lucru etc.).
22.1.Contribuţia cooperării administrative la crearea unui spaţiu
F administrativ european
Formarea Uniunii Europene înseamnă în primul rând formarea unei
Crearea unui
spaţiu structuri administrative birocratice care să preia atribuţiile autorităţilor
administrativ suprastatale, să elaboreze strategia şi politicile Uniunii, să gireze interesele
european acesteia faţă de alţi parteneri mondiali ş.a.m.d.
Pentru ceea ce face o structură birocratică administrativă la nivelul unei
naţiuni trebuie să facă la nivelul unei comuniuni de state.
Structura presupune organizare iar aceasta trebuie clădită pe criterii
ştiinţifice, eficiente, în caz contrar birocraţia, ca manifestare patologică a funcţiei
publice europene nu va întârzia să apară!
De aceea există deja serioase preocupări pentru a clădi, pe de o parte, o
structură suportabilă, eficientă şi să se înlăture transformarea acesteia într-o
structură birocratică patologică.
22.2.Avocatul poporului( ombudsmanul)90
F După cum este definită de Legea nr.35/1997 modificată şi completată de
Avocatul Legea nr.383/2007 : “Instituţia Avocatului Poporului este o autoritate publică
poporului autonomă şi independentă faţă de orice altă autoritate publică, în condiţiile
legii.”
Numirea lui de către Senat, precum şi prezentarea rapoartelor anuale
Camerelor reunite ale Parlamentului nu ne pot conduce la concluzia subordonării
acestuia Parlamentului deoarece enunţul anterior îl scoate de sub aceasăa
jurisdicţie.
În opinia noastră, nici o altă instituţie a statului nu mai are această
“fizionomie” asemănătoare acesteia deoarece scopul principal prevăzut atât în
art.58 si 59 din Constituţie cât şi din art.1 al Legii nr.35/1997 îl reprezintă
apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Analizând Constituţia constatăm două trăsături fundamentale:
1. Puterea avocatului poporului se bazează pe autoritatea nominală a
acestuia, întărită de suportul legal, constituţional.

89
Verheijen,op.cit,pag.330-331
90
Mihai Constantinescu,Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Elena Simina Tanasescu Constitutia
Romaniei revizuita-comentarii si explicatii,Editura All Beck Bucuresti,2004 pag.155 si urm
83
2. Prin faptul că face doar recomandări ori sugestii această instituţie
publică dă posibilitatea cetăţenilor să aibă o alta cale constituţională pentru
apărarea drepturilor şi intereselor lor.
22.3.Concluziile desprinse din perspectiva comparativă
F Din analiza făcută am văzut care sunt modurile de organizare birocratică a
diferitelor state precum şi ce mai trebuie să întreprindă statele aflate în curs de
Concluziile
desprinse din aderare.
perspective Această integrare va aduce cu sine un spaţiu administrativ european.
comparativă Autorii care au studiat aceste fenomene au ajuns la concluzia că: „nimeni
nu poate spune cu exactitate unde începe influenţa UE asupra administraţiilor
naţionale şi unde se termină...iar zona „gri” unde comunitatea şi
responsabilităţile naţionale se suprapun devin ferm mai mare”.91
De fapt, statele recent aderare ce fac?
1.Îşi europenizează serviciile publice.
2.Îşi dezvoltă capacităţile de integrare.
3.Îşi implementează acquis-ul comunitar în legislaţie, în speţă în domeniul
serviciilor publice şi al instituţiilor publice.
4.Aplică precedentul judiciar creat de Curtea Europeană de Justiţie.
Principiul subsidiarităţii şi proporţionalităţii încep să-şi facă prezenţa din
ce în ce mai mult în Vest, iar statele în curs de aderare vor fi nevoite să
implementeze şi aceste principii. În acest context autoritatea centrală trebuie să
cedeze autorităţilor locale cele mai multe competenţe şi responsabilităţi pentru ca
astfel decizia să fie cât mai apropiată de cetăţean, iar reacţia structurilor
birocratice trebuie să fie proporţionale cu „imput-ul” primit, nicidecum
disproporţionat.
În concepţia autorilor studiului privind „europenizarea” accelerată este
definită ca: „un proces care produce anumite efecte politice, economice, legale
şi culturale în statele membre. Rareori europenizarea este descrisă ca un proces
convergent în termenii armonizării şi aproximării”.92
De fapt, sistemele legale naţionale au fost europenizate de-a lungul anilor
„prin transformarea legii europene în legislaţie naţională”.93

Comparatie intre birocratia din Romania si statele UE .Vezi pag.80-82

91
Danielle Bossaert,Christoph Demmke,op.cit.pag.78-79
92
Ibidem,op.cit. pag.80
93
Idem,pag.80
84
UNITATEA DE INVATARE 23.Gradul de conformitate al legislaţiei
din România, din punctul de vedere al combaterii birocraţiei, cu
implementarea acquis-ului comunitar.
Dacă la capitolul prevenirea şi combaterea birocraţiei am avut în vedere
anumite aspecte ale implicării Guvernului în combaterea birocraţiei care permite
F deja aplicarea multor criterii şi reglementări ale Uniunii Europene, în acest capitol
avem în vedere alte elemente „de conformitate” care mai trebuie avute în vedere e
Implementarea
acquis-ului România în vederea alcătuirii unei birocraţii ca structură funcţională şi de
comunitar combatere a birocraţiei ca fenomen patologic al funcţiei publice.
Analizând o serie de studii şi rapoarte din acest domeniu am încercat să
desprindem cerinţele impuse statelor candidate la aderare atât din (practica)
jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie cât şi din Proiectul Constituţiei
Europene care reprezintă o chintesenţă a tot ceea ce trebuie făcut pentru a exista o
Europă Unită şi funcţională.
Din acest studiu comparativ multe din cerinţele U.E. sunt deja îndeplinite,
multe din rezoluţiile şi tratatele adoptate sunt deja implementată în legislaţia
internă.
Am văzut chiar anterior cum în art.16(4) din Constituţia României –
modificată prin referendum-ul din 2003 s-a inclus o clauză pe care doar România
o are îndeplinită urmând a fi implementată în celelalte state, la nivel constituţional
( valabil şi pentru cele 10 state care aderă în 2004)!
De fapt, în această situaţie este deja incident în legislaţia României art.II-
40 „Dreptul de a alege şi de a fi ales” în Codul alegerilor locale din Proiectul de
Constituţie a UE.
Anterior acestor stipulări, această cerinţă a fost formulată în art.39
paragraful 4 din Tratatul CE de către Curtea Europeană de Justiţie, ambele
instituţii cheamă guvernele naţionale să îşi deschidă serviciile publice cetăţenilor
din alte state membre. In acest context se permite accesul în administraţiile
naţionale a resortisanţilor şi a altor state atât în structurile deliberative cât şi a
celor birocratice (mai precis pe posturi de funcţionari publici). De fapt chiar
Legea nr.161/2003 si respectiv nr.251/2006, care modifică acele condiţii de acces
la o funcţie publică exclud condiţia restrictivă „numai” a cetăţenilor români
permiţând accesul unei categorii mult mai largi.
Este un pas decisiv dar incomplet. Va fi complet când „reciproca” va fi
valabilă, crescând şansele românilor de a ocupa, în viitor, o funcţie publică
europeană.
Un alt analist al fenomenului considera că: „europenizarea nu este un
proces monocauzal ci deschide un sistem de „dare si luare” între politicile
europene şi legea europeană pe de o parte şi politicile naţionale, guvernul naţional
şi legea naţională pe de altă parte”.94
În acest context se confruntă două tendinţe divergente, pe de o parte
acţionează globalizarea, internaţionalizarea, modernizarea şi managerializarea, iar
pe de altă parte adaptabilitatea structurilor birocratice, rezistenţa politică naţională
şi locală precum şi cerinţele reformei care sunt prea mari constituind celălalt pol
al forţei divergente. Salariile mici din administraţie constituie, aproape în toate
statele un handicap sever, un obstacol în cooptarea unor elemente valoroase. Pe de

94
Hatje A..,Europaische Rechtseinheit durch einheitliche Rechtsdurchsezung in Europarecht
,Supliment I 1998pag.7 şi următ.
85
altă parte stagnarea reformelor, crizele financiare sunt şi ele... „europenizate”
astfel încât „bolile” sunt cam aceleaşi, ca şi cauzele şi efectele lor!
Chiar dacă internaţionalizarea, europenizarea şi reformele reuşesc să
schimbe, cât de cât, imaginea statelor birocratice, totuşi ele vor furniza un model
celor despre cum vor arăta respectivele state birocratice în următorii ani.
Cu toate tendinţele centrifuge susmenţionate statele în curs de aderare
achiesează la imaginea clasică a „serviciului” public ca un corp de funcţionari
publici.
Imaginea ”Serviciului public” are de asemenea influenţe competitive
foarte puternice. Astfel, de exemplu atacul terorist de 11 sept.2001 din SUA la
WTC din New York a făcut ca serviciul de pompieri să crească foarte mult în
ochii opiniei publice, datorită numeroaselor victime înregistrate în rândul
populaţiei, astfel încât, o astfel de slujbă a devenit, brusc, foarte atractiva şi
stimata. Astfel fluctuaţiile imaginii statelor democratice sunt foarte pronunţate în
statele aflate în curs de aderare. Clasa politică chemată a „raţionaliza” această
imagine nu prea este căutată de membrii ei astfel încât lasă, la voia întâmplării, un
astfel de proiect foarte important pentru cetăţeni, structuri şi chiar naţiune!
Care sunt, în opinia unor cercetători95 provocările din sectorul public ai
statelor aflate în curs de aderare în următorii 10 ani ?Am dorit sa le relevam
deoarece au tangenta cu domeniul administraţiei publice in toate statele aflate in
curs de aderare, inclusiv România.
Acestea sunt:
1 .Va creşte competiţia cu sectorul privat în domeniul cunoaşterii
personalului specializat, calificat. În acest context mai puţini oameni vor fi tentaţi
să intre în sectorul public.
2. Este necesară creşterea atractivităţii sectorului public.
În acest sens o serie de factori trebuie analizaţi şi trataţi, ca de exemplu:
-imaginea sectorului public.
-oportunităţile de carieră.
-oportunităţile de instruire.
-nivelul de salarizare, compatibil cu viaţa privată.
-siguranţa slujbei.
-timpul de lucru.
-îndeplinirea unor sarcini publice.
-asigurări sociale (pensii decente).
-atmosfera de lucru etc.
3. Creşterea numărului de femei în structurile birocratice.
4. Confruntarea structurilor birocratice în viitor cu noi provocări de genul:
- noi sarcini.
- roluri noi.
- impactul în creşterea tehnologiei de informare.
- schimbarea relaţiilor de muncă.
- noi forme de organizare şi comunicare a muncii.

Ce concodante exista intre legislatia din Romania si cea din UE privind


implemangtarea aquis-ului comunitar?Vezi pag82-84

95
Danielle Bossaert, Christoph Demmke ,op.cit.pag.81 şi următ
86
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate şi monografii.
Alexandru Ioan, Criza administratiei, Bucuresti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Coruptia, Editura DETECTIV, Bucuresti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etica, Ed.Stiintifica Bucuresti 1968
L. Grunberg ,Axiologia si conditia umana, Ed. Politica, Bucuresti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Coruptia in dreptul penal roman, Atlax Lex Bucuresti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria si exercitiul functiei publice,Editura Universitatii
Valahia din Targoviste, Targoviste 2001
Ivan Vasile Ivanoff ,Exercitiul onest al functiei publice, Ed.Bibliotheca,
Targoviste,2004
Ivan Vasile Ivanoff,Exercitiul patologic al functiei publicear, Ed.Bibliotheca,
Targoviste, 2005
Ivanoff Ivan Vasile,Slugarinicia publicata in Analele Facultatii de Stiinte
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Targoviste
Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia functiei publice,Targoviste, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia functiei publice, Editura Bibliotheca, editia a
II-a revazuita si adugita, Targoviste, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vietii publice, Editura Universul Juridic,
Bucuresti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Orase corupte,
Editura Humanitas, Bucuresti, 2007

II. Acte normative

- Constitutia din 1991


- Constitutia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici cu modificarile aduse
de Legea nr.161/2003 si nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administratiei publice locale, cu modificarile aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale;
87
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

MODULUL 8
ABUZUL DE AUTORITATE
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă
Cuprins

U.I.24..Notiuni introductive.Domeniul de aplicareDeterminarea relaţiei putere


discreţionară – abuz de puterePuterea discreţionară şi autoritatea legiuitoare
Puterea discreţionară şi administraţia.Puterea discreţionară şi autoritatea
judecătorească Domeniul de aplicare. Noţiuni, precizări

= 45 min
U.I.25.Definirea abuzului de autoritate.Perspectiva sociologică a abuzului de
autoritate

= 45 min
U.I.26.Teorii, condiţii si forme de manifestare a abuzului de autoritate.Teorii cu
privire la cauzele si condiţiile care generează abuzul de autoritate.Factorii care
determină apariţia si amplificarea abuzului de autoritate.Formele de
manifestare a abuzului de autoritate.Nivelul la care se poate manifesta
fenomenul de abuzde autoritate în administraţia publică.Amploarea şi
dimensiunile abuzului de autoritate din România

= 45 min
U.I.27.Efectele abuzului .Măsuri de prevenire şi combatere a fenomenului de
abuz de autoritate.Efectele abuzului.Măsuri care trebuie adoptate pentru
prevenirea şi combaterea abuzului de autoritate

= 45 min

88
– Obiectiv general: Analiza componentelor principale ce alcatuiesc
conceptul de abuz de autoritate

– Obiective operaţionale: Studierea teoriilor privind abuzul de


autoritate

– Identificarea formelor de manifestare ale abuzului de autoritat

MODULUL 8

ABUZUL DE AUTORITATE

UNITATEA DE INVATARE 24.Noţiuni introductive. Domeniul de


aplicare
24.1.Determinarea relaţiei putere discreţionară – abuz de putere
“În exercitarea atribuţiilor ce le revin, la rândul lor, autorităţile publice
F dispun de regulă de o anumită marjă de libertate, de o posibilitate de apreciere
Relatia putere sau cu alte cuvinte, de cea ce o întreagă doctrină a identificat sub denumirea de
discreţionară- putere discreţionară”96, opinie exprimata si de profesorul Ioan Alexandru
abuz de putere anterior studiului citat de către noi.
“Teza formulată de Jellinek, Fleiner, Michoud etc., conform căreia puterea
discreţionară nu este specifică doar funcţiunii administrative, ci ea apare şi în
activitatea celorlalte funcţiuni ale statului, sub forma unei libertăţi de apreciere
asupra conţinutului, asupra oportunităţii şi asupra întinderii actului juridic.”97 este
cât se poate de actuală.
Pornind de la această constatare, vom încerca să identificăm maniera de
exercitare discreţionară a puterii de către fiecare putere în parte, după care vom
face referiri asupra relaţiei “putere discreţionară şi excesul de putere” şi abuzul
de putere al funcţionarilor publici ca manifestare patologică a exerciţiului funcţiei
publice în realizarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
24.5. Domeniul de aplicare. Noţiuni, precizări.
F Dacă ponderea abuzurilor predomină în această formă a puterii executive,
Noţiuni, nu este lipsit de interes abuzul exercitat de celelalte puteri în stat asupra
precizări drepturilor cetăţeneşti. Astfel, sunt deja cunoscute cazurile în care cetăţenii
români, nemulţumiţi de modul de rezolvare a unei cereri în justiţie, după
epuizarea tuturor căilor de atac naţionale, apelează la instanţele internaţionale
pentru căutarea “dreptăţii”. Din păcate, pârât fiind statul român, avem de suferit
aici cu toţii - pornind de la factorul pecuniar până la imaginea României însă, aşa
cum am mai afirmat, nu ne propunem să analizăm aceste tipuri de “abuzuri”, ci
să ne focalizam atenţia asupra administraţiei publice unde, de altfel, întâlnim
“majoritatea funcţionarilor publici”. Am pus între ghilimele sintagma deoarece
întâlnim funcţionari publici şi în aparatul propriu de lucru al Parlamentului la fel
cum putem întâlni funcţionari publici şi în aparatul propriu de lucru al puterii
judecătoreşti. Prin urmare, dacă ar fi să încercăm să delimităm sfera de cuprindere

96
Dana Apostol Tofan,Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor
publice,Ed. All Beck-Bucureşti 1999, pag.9.
97
Idem ,pag. 26
89
a acestei problematici, atunci trebuie analizate toate structurile de stat unde există
funcţionari publici şi să punem accentul pe frecvenţa abuzurilor, care este dată de
ponderea grupării acestora în zona (puterii) autorităţii executive.
Această concluzie se desprinde logic din faptul că întâlnim funcţionari
publici în toată gama serviciilor publice existente în instituţiile şi autorităţile
publice.

Care este relatia dintre abuz si puterea discretionara?Vazi pag.87

Unitatea de invatare 25.Definirea abuzului de autoritate


F Din această perspectivă multidisciplinară, abuzul de autoritate reprezintă
Definirea
abuzului de asocierea de două concepte - primul de “abuz”, iar al doilea de
autoritate “autoritate”.Conceptul de “abuz“ provine din latinescul “abusus”, ”abuti” care
înseamnă “a folosi ceva” şi are mai multe accepţiuni, printre care enumerăm:
-încălcarea legalităţii, fapta ilegală;
-depăşirea atribuţiilor de către cineva;
-folosirea în mod exagerat a ceva.
Conceptul de “autoritate” provine din latinescul “auctoritas” şi are, la rândul
său, mai multe accepţiuni:
-putere, drept de a da dispoziţii cu caracter de obligativitate, de a impune
ascultare;
-organ al puterii de stat competent să emită dispoziţii cu caracter obligatoriu,
reprezentant al acestei puteri;
-prestigiu, voga, persoana care se impune prin prestigiul său98.
În urma acestei calificări a termenilor, putem contura o definiţie a abuzului
de autoritate astfel: fapta ilegală a funcţionarului public care îşi depăşeşte
F atribuţiile, folosind în mod exagerat puterea cu care a fost investit, în vederea
impunerii celor pe care ii deserveşte, a unui comportament obligatoriu,
Abuz de nefiresc.
autoritate În concepţia lui Anton P. Parlagi, prin “abuz de autoritate“ se
înţelege «fapta funcţionarului public care utilizează puterea atribuită în scopul
exercitării funcţiei în mod nejustificat sau în alte scopuri decât cel pentru care
a fost investit.»99
F 25.1. Perspectiva sociologică a abuzului de autoritate.
"Oricât ar fi de perfectă organizarea instituţiilor publice, dacă nu ar
Perspectiva
sociologică a dispune de cadre competente capabile şi corecte, ele ar rămâne nişte simple
abuzului de scheme fără valabilitate ... cadrele reprezintă sistemul nervos al oricărui organism
autoritate social".100

98
Vasile Breban,op.cit. pag.80
99
Anton P.Parlagi ,op.cit. pag.6
100
Ilie Iovanas,Drept administrativ si elemente ale ştiinţei administraţiei ,Ed. Didactica si
Pedagogica Bucuresti 1977 pag.173
90
„Din punct de vedere politic, abuzul de autoritate include ansamblul
actelor, faptelor comportamentelor care deviază moral şi legal de la îndatoririle
oficiale ale unui rol politic sau care încalcă normele privind interdicţia
exercitării anumitor forme şi tipuri de influenţă materială sau morală în scopuri
personale"101.In cadrul abuzului de autoritate din perspectivă politică se
includ activităţile de manipulare a consilierilor şi funcţionarilor publici,
politizarea funcţiilor administrative şi promovarea pe bază de criterii politice şi
de partid a anumitor funcţionari. Această formă de abuz există în toate
societăţile într-o frecvenţă mai mare sau mai mică, fiind cu totul improbabil ca
vreo reformă sau alta iniţiativa să-1 elimine complet din viaţa politică

Definiti abuzul de auoritate.Vezi pag.88

F UNITATEA DE INVATARE 26.Teorii, condiţii şi forme de


Teorii, condiţii
şi forme de
manifestare a abuzului de autoritate.
manifestare a 26.l. Teorii cu privire la cauzele şi condiţiile care generează abuzul de
abuzului de autoritate.
autoritate Cu toate că se referă la alte contexte sociale istorice şi culturale şi la alt tip
F de probleme sociale, unele din aceste teorii pot servi drept suport explicativ
Teorii cu privire pentru înţelegerea unor manifestări de abuz care se produc în societatea noastră.
la cauzele şi 26.1.1. Primul grup de teorii consideră că "problemele sociale,
condiţiile care precum abuzul sunt consecinţa directă a dezorganizării sociale, care este
generează
abuzul de
implicată cu prioritate în procesele de schimbare, modernizare şi dezvoltare"102.În
autoritate acest context cauza primară a abuzului de autoritate trebuie căutată în
consecinţele şi efectele destructurante generate de perioada de criză şi
instabilitate economică, tranziţie şi reformă sau alte fenomene cu caracter social.
3.1.2. Un al doilea grup de teorii consideră că "o problemă este socială
doar în măsura în care este legată de relaţiile umane şi de controlul normativ în
care se manifestă acestea"103.
3.1.3. Un ultim grup de teorii de orientare fenomologică care analizează
interacţiunea dintre norme, reguli şi diferite comportamente sociale, consideră:

101
ibidem, pag.229
102
Dan Banciu ,op.cit. pag.37
103
Dan Banciu,op.cit. pag.37
91
problemele care se ridică în legătură cu acestea sunt de a şti de către cine şi în ce
modalitate sunt elaborate şi aplicate normele şi care sunt criteriile după care
evaluatorul stabileşte conformitatea sau transgresiunea acestora.
26.2. Factorii care determină apariţia şi amplificarea abuzului de
autoritate
3.2.1.Tranziţia la economia de piaţă104
F 3.2.2. Cadrul legislativ inadecvat
3.2.3. Cauze politice
Factori
3.2.4. Motivarea şi remunerarea funcţionarului
3.2.5. Mentalitatea moştenită
3.2.6.Conştiinţa morală

26.3. Formele de manifestare a abuzului de autoritate


F Abuzul de autoritate este determinat de o multitudine de cauze şi se
manifestă în mai multe feluri. Aşa cum am văzut abuzul de autoritate, acesta
Formele de
manifestare a desemnează orice faptă ilegală a unor funcţionari publici în exercitarea atribuţiilor
abuzului de lor de serviciu. Putem face o clasificare a actelor şi faptelor care constituie abuz
autoritate de autoritate după cum acestea sunt sancţionate sau nu de legea penală. Astfel
avem:
- Acte sau fapte sancţionate de legea penală
Acestea sunt reprezentate de infracţiunile prevăzute în Titlul VI, Capitolul
I, din Codul penal, partea specială, denumită "Infracţiuni de serviciu sau în
legătură cu serviciu", dar şi de alte infracţiuni prevăzute de Codul penal.
Cauzele care favorizează săvârşirea acestor infracţiuni sunt: politizarea
funcţiei publice, dorinţa de câştiguri materiale şi morale ilicite, slăbiciunile
legilor.
- Fapte, acte sau atitudini care nu sunt sancţionate de legea penal
Acestea ţin de latura morală a celor care le săvârşesc, de gradul de cultură,
de educaţie şi se manifestă printr-un comportament necivilizat., neprincipial atât
în relaţiile din cadrul organelor administraţiei publice, cât şi în relaţiile
oficiale sau neoficiale cu publicul. Aceste fapte sunt în special abateri
disciplinare sancţionate ca atare, pe linie ierarhică sau de către comisiile
disciplinare constituite în acest scop, încălcări ale deontologiei profesionale,
dar şi abateri de la normele unui comportament civilizat în relaţiile interumane,
sancţionate de opinia publică.

Faptele ce pot fi incluse în sfera abuzului de autoritate sunt:


1.Promovarea în funcţie pe alte criterii decât cele ale competenţei şi
profesionalismului.
2. Deturnarea fondurilor bugetare în interes personal.
3. Exercitarea controlului ierarhic pe criterii politice

26.4. Nivelul la care se pot manifesta fenomenele de abuz de


F autoritate în administraţia publică
Din această perspectivă apare evident faptul că în cazul interacţiunilor
Nivelul la care
se pot manifesta interne ale unei autorităţi locale, fenomenele de abuz de autoritate se pot
fenomenele de manifesta la orice nivel. Prevenirea şi combaterea abuzului de autoritate depind,
abuz de pe cale de consecinţă, de integritatea tuturor celor care fac parte din autoritatea
autoritate în locală respectivă.
administraţia
publică
104
vezi Ioan Alexandru, Criza administratiei, Editura All Beck, Bucuresti, 2001,pag.108 si urm.
92
În cazul interacţiunilor externe, se poate face o distincţie între relaţiile cu
cetăţenii şi relaţiile cu alte organizaţii (publice - centrale sau locale, sau private).
În cazul relaţiilor cu cetăţenii, nivelurile expuse abuzului de autoritate
sunt niveluri inferioare, reprezentate prin acei funcţionari care intră în contact
direct cu cetăţenii.
Dimpotrivă, în cadrul relaţiilor cu alte organizaţii (publice sau private),
segmentul vizat e chiar vârful ierarhiei administrative.
26.5. Amploarea şi dimensiunile abuzului de autoritate în România
F Perioada de tranziţie pe care o parcurge societatea românească cunoaşte
o recrudescenţă puternică a fenomenelor de abuz, corupţie, fraudă etc. care au
Amploarea şi
dimensiunile
atins marea majoritate a sectoarelor vieţii economice, politice şi sociale,
abuzului de generând multiple consecinţe şi efecte negative care sunt resimţite de populaţie.
autoritate în Spre deosebire de perioada regimului totalitar - caracterizată prin utilizarea
România dreptului şi legislaţiei ca principale instrumente de realizare a controlului
statului şi a supra conformismului indivizilor - actuala perioadă cunoaşte,
în pofida eforturilor şi măsurilor întreprinse de conducerea politică, o anumită
stare de criză şi de dereglare normativă şi instituţională, datorită absenţei unui
cadru legislativ adecvat, derulării reformei şi diminuării eficienţei
instituţiilor specializate să realizeze justiţia şi legalitatea.

Factorii care determina aparitia abuzului de autoritate.Vezi pag.90

F UNITATEA DE INVATARE 27. Efectele abuzului, măsuri de prevenire


şi combatere a fenomenului de abuz de autoritate.
Efectele
abuzului 27.l. Efectele abuzului de autoritate
27.2. Măsuri care trebuie adoptate pentru prevenirea şi combaterea
abuzului de autoritate
În opinia noastră s-ar impune următoarele măsuri de prevenire şi
F combatere a abuzului de autoritate:
Efecte şi măsuri 27.2.1 Reglementări normative privind prevenirea şi combaterea
ale abuzului fenomenelor de abuz de autoritate.
27.2.2. Reforma în administraţia publică
F 27.2.3. Reforma instituţionala şi morală
Reglementări Aceasta apare ca unica modalitate de desfiinţare a unor instituţii (unele
normative şi vechi, altele noi, dar la fel de ineficiente) şi reducere a aparatului funcţionăresc de
referme stat.
Există numeroase propuneri legislative pentru punerea în aplicare a reformei
instituţionale dar de fiecare dată apare ca un obiectiv din ce în ce mai îndepărtat.
Este nevoie de voinţă politică atât a partidelor aflate la guvernare, cât şi a celor
aflate în opoziţie, lucru greu de obţinut dacă avem în vedere tradiţia

93
împământenită încă din 1989 conform căreia fiecare partid politic, odată ajuns la
guvernare îşi formează o clientelă politică din rândul cărora fac parte şi
funcţionarii.
Numai atunci când se va trece la reformarea întregului aparat de stat,
începând cu Parlamentul, reformele vor deveni o realitate, iar efectele acestora
cel puţin privitoare la abuzul de autoritate se vor face simţite.

27.2.4. Îmbunătăţirea condiţiilor de muncă în administraţie


F Mediul de muncă are importanţa sa în motivarea funcţionarilor publici şi,
Îmbunătăţirea în special, în crearea acelor condiţii necesare promovării unui comportament
condiţiilor de integru. Condiţiile de muncă existente în europa centrală şi de est au contribuit ele
muncă
însele la încurajarea unui climat favorabil faptelor antisociale. Instabilitatea
locului de muncă, politizarea excesivă a structurilor executive ale administraţiei
publice locale, nivelul modest de salarizare, lipsa unor criterii de performanţă
profesională etc. sunt doar câteva din problemele ce trebuie rezolvate în privinţa
condiţiilor de muncă. Fără o schimbare radicală a acestor condiţii de muncă este
iluzorie speranţa unei schimbări de mentalitate necesară promovării unui climat de
integritate.
27.2.5. Controlul şi stimulentele funcţionarilor publici
Controlul şi stimulentele din administraţia publică trebuie să vizeze tocmai
F respectarea acestui cod de etică profesională. Funcţionarii publici trebuie
încurajaţi să lupte împotriva abuzurilor beneficiind de un sistem consistent de
Control şi
stimulente recompense. Acei funcţionari publici care nu se conformează trebuie identificaţi,
pentru izolaţi, şi în cazul în care „perseverează", demişi. Prin controlul ierarhic superior
funcţionarii trebuie să se asigure aplicarea standardelor etice stabilite de cod. Sistemul trebuie
publici să aibă în vedere măsuri drastice, inclusiv interzicerea angajării acelor funcţionari
publici care au comis delicte grave. Astfel de măsuri, deşi nu chiar populare, în
măsura în care sunt aplicate cu stricteţe şi fără interese subiective vor contribui la
reducerea abuzului de autoritate în funcţia publică.
27.2.6. Atitudinea cetăţenilor faţă de serviciile publice
F O altă măsură ce trebuie avută în vedere în cadrul unei strategii de
Atitudinea eliminare a abuzului de autoritate este aceea de a implica cetăţenii în mod direct în
cetăţenilor faţă identificarea şi sesizarea cazurilor de abuz de autoritate la nivelul administraţiei
de serviciile publice. Un lucru ce ţine de moştenirea comunismului este atitudinea pasivă a
publice cetăţenilor în raport cu administraţia publică. Or, unul din elementele care
favorizează corupţia este şi golul existent între administraţia publică şi cetăţeni.
Pasivitatea opiniei publice în România faţă de anumite acte săvârşite de
funcţionarii publici în exercitarea funcţiei lor reprezintă una din cauzele morale
ale proliferării acestor acte în societăţile în care domină abuzul de putere, legea
bunului plac, în locul normei juridice, în care libertatea este condiţionată de
mofturile şi voinţa unor oameni, vor exista întotdeauna relaţii bazate pe forţă între
organele statului şi masa cetăţenilor care se cred liberi, dar care, întotdeauna când
se vor adresa autorităţilor vor fi stăpâniţi de teamă şi nelinişte.
27.2.7. Mass - Media
În bătălia anti abuz , una din armele importante este presa cotidiană. Faţă
F de numai câteva cazuri izolate în debutul tranziţiei, astăzi ziarele centrale şi locale
Mass-media umplu pagini întregi de fapte grave de abuz de autoritate din toate segmentele
societăţii. Deseori, ele descoperă aceste acte chiar înaintea celor obligaţi să o facă
şi care sunt plătiţi pentru aceasta cu salarii din banul public. Este adevărat că
informaţiile presei cotidiene sunt uneori senzaţionale, alteori îmbibate cu
luciditate amară sau ironie mişcătoare, în toate cazurile ele exprimă crude
adevăruri, fiind extrem de utile.
94
Efectele abuzului de auoitate.Vezi pag.91-93

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate şi monografii.
Alexandru Ioan, Criza administratiei, Bucuresti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Coruptia, Editura DETECTIV, Bucuresti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etica, Ed.Stiintifica Bucuresti 1968
L. Grunberg ,Axiologia si conditia umana, Ed. Politica, Bucuresti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Coruptia in dreptul penal roman, Atlax Lex Bucuresti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria si exercitiul functiei publice,Editura Universitatii
Valahia din Targoviste, Targoviste 2001
Ivan Vasile Ivanoff ,Exercitiul onest al functiei publice, Ed.Bibliotheca,
Targoviste,2004
Ivan Vasile Ivanoff,Exercitiul patologic al functiei publicear, Ed.Bibliotheca,
Targoviste, 2005
Ivanoff Ivan Vasile,Slugarinicia publicata in Analele Facultatii de Stiinte
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Targoviste
Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia functiei publice,Targoviste, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia functiei publice, Editura Bibliotheca, editia a
II-a revazuita si adugita, Targoviste, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vietii publice, Editura Universul Juridic,
Bucuresti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Orase corupte,
Editura Humanitas, Bucuresti, 2007

II.Acte normative

- Constitutia din 1991


- Constitutia din 1923

95
- Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici cu modificarile aduse
de Legea nr.161/2003 si nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administratiei publice locale, cu modificarile aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale;
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

96
MODULUL 9
POLITIZAREA FUNCŢIEI PUBLICE
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă

Cuprins

U.I.28.Istoricul politizarii

= 30 min

U.I.29.Relatia putere, putere politica, politizare

= 30 min

U.I.30.Forme de politizare.Politizarea prin forţa politică.Politizarea prin


procesul de socializare politică.Politizarea prin influenţă.Politizarea prin
simbolistică.Politizarea prin prestigiu politic

= 30 min

U.I.31.Studiul fenomenului de politizare din punct de vedere


normatiV.Investirea într-o funcţie publică

= 30 min

U.I.32.Motivaţia

= 30 min

U.I.33.Concluzii şi propuneri privind depolitizarea

= 3 min

97
– Obiectiv general: Analiza componentelor principale ce alcatuiesc
conceptul de politizare

– Obiective operaţionale: Studierea relatiei dintre putere, putere


politica si politizare

– Identificarea formelor de manifestare ale politizarii

UNITATEA DE INVATARE 28. Istoricul politizarii


F Politizarea funcţiei publice este un fenomen ce presupune existenţa a două
Istoricul elemente:
politizării
a) acţiunea de politizare
b) funcţia şi funcţionarul publica) Acţiunea de politizare
A politiza este definit 105 ca a da unei probleme un caracter politic; a
orienta ceva în sens politic.
b) Funcţia şi funcţionarul public
Odată cu trecerea de la organizarea gentilico-tribală la cea politico-statală
apar şi primele funcţii în conducerea administrativă.
Ele erau ocupate de rude, prieteni apropiaţi, comandanţi militari, şefi de
fortificaţii şi căpetenii religioase106.
Activitatea de slujbaş public s-a diversificat continuu; multe dintre ele au
dispărut fiind perimate (paharnicul, stolnicul, postelnicul, ş.a.), dar şi mai multe s-
au menţinut adaptându-se vremurilor (vistiernicul, logofătul, hatmanul sau
spătarul, vornicul sau dregătorul ş.a.)107.

Ce inseamna a politiza?Vezi pag.96

UNITATEA DE INVATARE 29.Relaţia putere, putere politică,


F politica, politizare
Relaţia putere,
putere politică, Puterea, într-o societate, poate fi definită, ca un sistem de relaţii de
politica, autoritate pe care o persoană sau un grup de persoane le are asupra unei
politizare colectivităţi în vederea realizării unui scop comun, stabilit de colectivitate sau
impus acesteia de către deţinătorii puterii. 108
Puterea politică reprezintă capacitatea unor grupuri de oameni de a-şi
impune voinţa, în organizarea şi conducerea de ansamblu a societăţii.109
F
Relaţii

105
Vasile Breban ,Dictionar al limbii române contemporane, Editura Stiintifica si
Enciclopedica - Bucuresti 1980 pag 451
106
Dan Top si Iulian Preda, op cit. pag 5
107
Dan Top si Iulian Preda, op cit pag 30-43
108
Mircea Preda ,Autorităţile Administraţiei Publice ,Sistemul Constituţional Român , pag. 16
109
Calin Vâlsan ,Politologie, Editura Economică 1997,Bucureşti pag.56
98
Politica este activitatea social-istorică a oamenilor prin care se
obiectivează concepţii aspiraţii politice. Cuprinde relaţiile dintre clase sau grupuri
sociale, în lupta pentru putere politică în stat.110
În mod obiectiv şi obligatoriu, într-o măsură mai mică sau mai mare,
politicul are influenţe (uneori determinante) asupra celorlalte domenii ale vieţii
sociale (economic, cultural, social etc.)
De la această situaţie până la politizare nu mai e decât un pas.
Politizarea este definită ca o acţiune prin care se acordă o semnificaţie
politică unei situaţii lipsite de această caracteristică; este o practică abuzivă de a
atribui un caracter politic fenomenelor ce nu comportă un asemenea caracter:111
Altfel spus este presiunea politicului asupra apoliticului exercitator cu
scopul autodezvoltării forţei politice. Politizarea are un caracter nociv, fiind o
poluare politică a unei zone a vieţii sociale ce este şi trebuie să rămână apolitică.

Ce se intelege prin politica?Vezi pag.97

F UNITATEA DE INVATARE 30.Forme de politizare


Forme de 30.1. Politizarea prin forţa politică
politizare În realizarea acestui scop (menţinerea echilibrului şi coeziunii sistemului
F social) puterea se foloseşte de forţa politică definită ca “ansamblul de mijloace de
coerciţie, presiune, distrugere sau construire, pe care puterea politică le pune în
Politizarea prin
acţiune pentru a asigura respectarea unei ordini convenţionale”. 112
forţa politică
Prin analogie cu trăsăturile forţei politice evidenţiate de această definiţie,
putem observa trăsăturile politizării ce au la bază folosirea forţei politice.:
a) presupune existenţa unei forţe politice, clasă politică, instituţii sau
grupări politice, care să o exercite. “Forţa este un mijloc ce nu devine eficace
decât dacă este pus în mişcare de către o voinţă sau un organ”113. De aceea nu
poate fi vorba de politizare prin forţa politică decât din partea celor care deţin
forţa politică.
b) se aplică direct Această trăsătură este foarte importantă pentru că face
diferenţa dintre această formă de politizare şi celelalte forme (politizarea prin
influenţă politică, prin simbolistică, prin limbaj politic etc.)
c) se înfăptuieşte pe relaţia conducere-supunere
d) scopul folosirii acestui mijloc, este asigurarea ordinii convenţionale.
Aici trebuie făcută o mică distincţie (precizare): politizarea prin forţa politică
diferă după cum forţa politică ce o foloseşte este la putere sau în opoziţie, scopul

110
Sergiu Tamasm Dicţionar Politic - Instituţiile Democraţiei si Cultura civica, Ediţia
a II-a revizuită şi adaugita-Editura Casa de Editura si Presa « SANSA » SRL,
Bucureşti, 1996,pg.190
111
Sergiu Tamas op.cit.,pag.192
112
Virgil Magureanu ,op.cit., pag. 93
113
idem, pag. 93
99
folosirii ei fiind diferit, păstrarea ordinii convenţionale sau dimpotrivă schimbarea
acesteia.
1. Alegerea “omului potrivit pentru locul potrivit”
Dacă sistemul comunist reuşise ca într-o perioadă relativ scurtă, să aşeze
ierarhia socială, să stabilească normele şi criteriile de evaluare a indivizilor,
tânărul sistem democratic nu şi-a stabilit, încă, valorile fundamentale după care să
se ghideze (nu le-a stabilit sau nu le aplică).
Nu apreciem aici calitatea valorilor alese de un sistem sau altul, ci
existenţa şi folosirea lor.
Este ineficient, cel puţin, ca oameni calificaţi într-un domeniu, calificare
în care şi statul a investit, să fie folosiţi în alte domenii, cu totul diferite, doar
pentru a satisface criteriile politice.
Nu pledam pentru “îngheţarea” (stabilizarea) într-un domeniu a
individului, ar fi o măsură deopotrivă negativă, ci de schimbare a domeniului sau
accedere în funcţii de conducere după efectuarea unei pregătiri sau a unui stagiu
adecvat.
În acest caz “calificarea la locul de muncă” este neproductivă şi uneori cu
consecinţe grave, dezastroase.
2. Generalizarea “cabinetului demnitarului”
În cadrul administraţiei publice, funcţiile de conducere sunt ocupate
întotdeauna de oameni politici (miniştri, secretari de stat, primari etc.) care, la
rândul lor vor acţiona politic asupra subordonaţilor.
F 30.2. Politizarea prin procesul de socializare politica
“Socializarea politică reprezintă procesul de formare şi dezvoltare a
Politizarea prin
procesul de individului politic prin asimilarea şi interiorizarea normelor şi valorilor din cadrul
socializare unei culturi politice într-un sistem politic dat.”114
politică Socializarea este un proces complex de modelare a personalităţii umane
în raport cu cerinţele personalităţii obiective ale vieţii sociale, de formare a
opiniilor şi atitudinilor, a sentimentului de identitate şi apartenenţă la un grup.
30.3. Politizare prin influenţă
F “Influenţă” vine de la latinescul influere = a curge, a penetra, a se strecura
în; şi reprezintă o acţiune pe care o persoană, un grup, o instituţie o exercită
Politizare prin
influenţă asupra altei persoane, grup sau instituţie, modificându-le starea, faţă de cea
anterioară.
Prin urmare, influenţa politică este un complex de acţiuni politice,
întreprinse pentru formarea sau modificarea unor comportamente politice ale unor
indivizi, grupuri sau instituţii.
Concepută ca o relaţie între persoane, între grupuri, prin care cel care
exercită influenţa, reuşeşte să determine din partea celor influenţaţi o comportare
dorită, influenţa se manifestă prin recurgerea la diferite mijloace economice,
politice şi psihologice, vizând cucerirea sau menţinerea puterii politice.
Se disting două direcţii în care se exercită influenţa:
a) puterea politică influenţează celelalte categorii politice active ale
societăţii (sindicate, unităţi economice, organizaţii non-guvernamentale,
organizaţii profesionale etc.) Influenţa apare aici ca mijloc de realizare a
autorităţii politice, a legitimităţii acesteia în raport cu opinia publică. Autoritatea
publică dispune de un sistem organizat şi eficace de exercitare a influenţei ... prin
intermediul unui aparat de propagandă omniprezent în societate. Acest mecanism
de influenţare în masă poate trece drept o veritabilă maşină de fabricat cunoştinţe,
în conformitate ci interesele categoriilor politice dominante.

114
Virgil Magureanu ,op.cit. pag. 350-372
100
b) societatea civilă împreună cu opoziţia influenţează la rândul ei puterea
politică.
Este reciproca asimetrică a primei direcţii. Spunem asimetrică pentru că
între cele două direcţii de exercitare luate în valoare absolută nu există egalitate,
decizia aparţinând exclusiv puterii politice.
Această a doua categorie nu este, însă, neglijabilă efectele ei fiind deseori
determinante.
Tehnicile şi mijloacele de acţiune sunt diverse: de la presiuni sub forma
memoriilor, petiţiilor, ameninţărilor cu grevă, boicot sau şantaj (în urma
contribuţiilor şi subscripţiilor băneşti), la mită, coruperea funcţionarilor publici,
sabotarea acţiunilor guvernamentale (refuzul cooperării sau al plăţii impozitului)
şi poate culmina cu acţiuni directe de forţă (greve, manifestaţii de masă,
dezorganizarea serviciilor, greva foamei, violenţă gen “mineriade” şi manipulare
prin propagandă ostilă puterii şi dezinformare).
Mass-media este principalul mijloc de expresie şi concomitent, mijloc de
influenţare, nu întâmplător denumită “a patra putere în stat”.
Prin dezvoltarea tehnicilor de persuasiune şi diversificarea substraturilor
politice mass-media a devenit un instrument de manipulare.
“Informaţia permanentă prin mass-media îl copleşeşte pe individ, care se
lasă impresionat şi influenţat, fără măcar să fie conştient de acest proces.
Supraabundenţa informaţională, departe de a întări şi avertiza individul, îl
paralizează, creează în jurul lui un fel de halou informaţional din care nu ştie să
selecteze, să valorifice mai întâi”.115
F 30.4. Politizarea prin simbolistică
Orice regim sau putere politica îşi exprimă identitatea prin două
Politizarea prin
simbolistică modalităţi: prin ideologie şi prin simbolistică.
Simbolurile politice116 (drapele, culori, embleme, uniforme, imnuri,
ceremonii, mituri etc) sunt folosite cu scopul de a stimula aderenţa, a crea stări
afective favorabile, disponibilităţi de susţinere a acţiunilor puterii politice.
Mulţi analişti politici şi ziarişti consideră că aniversările, comemorările,
marşurile, paradele, drapelele şi în general întregul arsenal simbolistic politic
joacă rolul de a crea “atmosferă”, de “a intoxica” politic pentru a obţine aderenţă
sau măcar acceptare din partea membrilor societăţii, în acţiunile lor politice.
Simbolistica politică are două funcţii importante:
· de legitimare;
· de mobilizare
Simbolurile sunt folosite benefic în diverse ocazii: exemplu în campania
electorală săgeata, ochiul, calul, garoafa, unul sau trei trandafiri sunt folosite
pentru identificarea rapidă a partidului politic, de asemeni imnurile, culorile sau
steagurile contribuie la creşterea coeziunii şi a sentimentului apartenenţei la acel
grup. Spre exemplu simbolurile ce ajută la polarizarea stânga - dreapta a
spectrului politic; chiar dacă nu mai sunt ele precis delimitate, tradiţionalul stânga
prezintă: solidaritate, justiţie socială, egalitate republicanism, ateism, în timp ce
dreapta vine cu: anticomunism, monarhie, ordine, elitism, proprietate privată,
competiţie, religiozitate etc.
Ceea ce interesează lucrarea de faţă este efectul nociv al politizării
simbolurilor.
F 30.5. Politizarea prin prestigiu politic
Politizarea prin Prestigiul117 se referă, cu precădere, la calităţile individualele unei
prestigiu politic persoane (cunoştinţe ştiinţifice, competenţă, îndemânare etc) recunoscute ca fiind
115
Virgil Magureanu ,op.cit., pag. 137-138
116
Idem,op.cit., pag. 345-349
101
superioare celorlalţi indivizi pe una din scările valorilor recunoscute din punct de
vedere social.
Prestigiul în sine nu este suficient pentru a crea putere dar este un însoţitor
firesc al puterii. (Exemplu: cazul unor somităţi în lumea ştiinţei, care nu ocupă un
loc în ierarhia puterii sau nu sunt angrenate în competiţia politică, în timp ce o
funcţie ce conţine putere politică oferă celui ce o deţine o anumită superioritate
determinând supunerea celor din jur.)
În viaţa politică prestigiul, deşi nu este determinant, are o mare importanţă
pentru cucerirea, păstrarea şi exercitarea puterii. Prin analiza acestei forme de
politizare este interesant de descoperit rolul calităţilor personale şi modul cum
sunt ele gestionate (folosite) de către individ în obţinerea scopului politic propus.

Enumerati formele de politizare.Vezi pag.97-100

F
Fenomenul de UNITATEA DE INVATARE 31.Studiul fenomenului de politizare din
politizare punct de vedere normativ
31.1. Investirea într-o funcţie publică
Profesorul Anibal Teodorescu arăta că: “preocupările politice, nevoia
pentru un guvern de a căpătui cel puţin o parte din clientela care l-a ajutat în
F alegeri, au dus la apariţia unor practici şi justificări ce nu corespund scopului
Investirea într-o serviciului şi funcţiei publice, cum sunt:
funcţie publică · înfiinţarea funcţiilor publice ca recompensă, pentru anumite
persoane şi nu ca urmare a necesităţilor impuse de interesele generale;
· desfiinţarea unor funcţii publice pentru a “scoate” din sistem
persoanele “incomode” şi în paralel înfiinţarea altor funcţii în raport de
pretenţiile clientelei politice; (cel mai edificator exemplu în acest sens este noua
reorganizare a Guvernului).
· încălcarea sub diferite forme a principiului stabilităţii funcţionarului
public, prin rotire, mutare, transfer, “promovare” pentru a face loc” clientelei
politice”118
S-a încercat şi se încearcă justificarea practicilor clientelare prin aceea că
“trebuie să existe o continuitate de vederi si acţiune între guvern şi funcţionari,

117
Virgil Magureanu ,op.cit., pag. 98-100
118
Anibal Teodorescu ,Noţiuni de drept administrativ ,Ediţia a II-a, Tipografia
“Eminescu” Bucureşti -1915 pag. 146
102
între conducătorii aleşi şi funcţionarii publici din subordine, deoarece
funcţionarul inferior, ar executa în altfel sarcinile trasate de superior”.
Este nejustificată această temere pentru că, dacă ordinul e legal, cel care-l
dă are la îndemână şi mijloacele de constrângere legale pentru a-l pune în
aplicare, iar dacă ordinul e ilegal refuzul de a-l aplica este perfect legal.
Pentru a limita clientelismul politic este necesar ca pe lângă condiţiile
cerute de lege pentru a fi îndeplinite la alegerea sau numirea într-o funcţie
publică, candidaţii trebuie să posede şi pregătire de specialitate şi mai ales
educaţie administrativă.
“Clienţii politici, nu fac decât să prolifereze corupţia politică,
incompetenţa în exercitarea funcţiilor primite, dezorganizarea serviciilor publice,
prin înfiinţarea unor funcţii după interesele clienţilor şi nu cele generale,
naţionale sau locale. Acest sistem al clientelei politice este favorizat de o
defectuoasă reglementare a stabilităţii funcţionarului public şi în mod deosebit a
responsabilităţii acestuia”.119

Cum se poate politiza o functie?Vezi pag.100

F UNITATEA DE INVATARE 32. Motivaţia


Pentru a descoperi sensul adevărat al acţiunilor şi comportamentului
Motivaţia
indivizilor, trebuie cunoscută motivaţia care a stat la baza lor.
Cunoaşterea motivelor nu ajută doar la mărirea eficienţei acţiunilor, la
creşterea posibilităţilor de explicare şi predilecţie a comportamentului uman, ci şi
la descifrarea valorii morale a acestuia.
Motivaţia (din italianul “movere” = deplasare) reprezintă suma energiilor
interne şi externe care iniţiază şi dirijează comportamentul spre un scop care
odată atins va determina satisfacerea unei necesităţi.
Agenţilor politici le este necesar un cadru organizat, ordonat, cu scopuri
clare, pentru ca acţiunile lor să poată fi eficient orientate în direcţia dorită.
Agenţii politici sunt de două categorii:
A) individuali:- lideri, personalităţi, etc.;
B) colectivi:- masele populare, partidele politice, grupuri de presiune, etc;
Mobilul principal al activităţii politice al acestor agenţi este satisfacerea
intereselor şi nevoilor.
Conform teoriei lui A. Maslow, la nivelul individual interesele exprimă
nevoile reale ale asigurării existenţei şi sunt ierarhizate în ordine crescătoare după
cum urmează:120
a) Nevoi fiziologice (hrană, îmbrăcăminte, adăpost)

119
Valerica Dabu ,Răspunderea juridica a Funcţionarului public, pag. 109 apud P.
Alexandrescu Roman, Rostul şcolilor de pregătire a funcţionarilor publici, in
“Revista de Drept Public” 1937, an XII, pag. 336.
120
Ion Avram ,op.cit., pag. 114-115
103
b) nevoi de securitate a muncii (siguranţa locului de muncă, ordinea,
absenţa temerii şi ameninţărilor)
c) nevoi sociale de afiliere sau acceptare (apartenenţa la grup sau
grupuri, stabilirea de relaţii umane, afecţiune etc)
d) nevoi de stimă şi apreciere (afirmarea măiestriei şi competenţei,
prestigiul profesional, etc.)
e) nevoi de autorealizare (realizarea personală, recunoaşterea prestigiului
de catre ceilalti)
f) nevoi superioare

Teoria lui Maslow se bazează pe trei supoziţii:


a) oamenii nu sunt niciodată pe deplin satisfăcuţi dorinţele lor sunt
determinate de ceea ce nu au;
b) fiecare trebuinţă (nevoie) îl motivează pe individ, determinându-l să
acţioneze corespunzător până ce aceasta este satisfăcută;
c) din momentul în care o trebuinţă a fost satisfăcută, începe să se
manifeste altă nevoie, superioară.
Trebuie făcute câteva precizări:
Þ rezultatul unei motivaţii este întotdeauna acţiunea.
Oamenii răspund la nevoile lor interne prin activităţi ce vizează atingerea
obiectivelor pe care ei le cred generatoare de satisfacţii.
Þ comportamentul şi motivaţia sunt două noţiuni distincte:
Motivaţia este factor important în determinarea comportamentului dar nu
singurul. Mai sunt şi alţi factori: natura biologică, factori sociali, culturali,
organizaţionali sau psihologici etc.
Motivaţia este influenţată, la rândul ei, de: personalitatea individului,
condiţiile sociale şi influenţele grupului din care face parte individul, de
experienţă, de temperament etc..
În România121 una din principalele cauze care produc disfuncţionalităţi ale
sistemului administrativ este precaritatea politicilor de personal care nu
stimulează funcţionarii publici să se implice mai mult. Efectele negative, ce apar
în plan social-general, se resimt timp îndelungat într-un sistem în care schimbările
se produc destul de lent.
Astfel se impun câteva schimbări în sistemul de motivare a funcţionarilor
publici, autoarea122 prezentând trei forme:
- acordarea unui salariu mai mare şi diferenţiat;
- avansarea pe post sau funcţie;
F - promovarea unui sistem de indicatori de performanţă.
1. Acordarea unui salariu mai mare şi diferenţiat
Acordarea
Principalul mijloc motivat este răsplata bănească, recompensa. Însă pe cât
salariilor
de motivată este această formă, pe atât de motivată poate fi în cazul în care nu se
aplică diferenţieri între indivizi sau, mai grav, aceste diferenţieri nu sunt
concordante cu realitatea.
Diferenţierea recompenselor băneşti în funcţie de exactitate, de calificare
şi de reuşită constituie o modalitate eficientă de motivare, în timp ce repartiţia
veniturilor în mod egal, (egalitarismul salarial) are un efect demotivant ce
conduce la eşecuri de lungă durată.
Astfel, indivizi activi sau talentaţi care n-au fost apreciaţi, corect, diferit,
vor căuta o cale de a depăşi sistemul sau ţara, preferând emigrarea.

121
Armenia Androniceanu,Management public.Editura Economica, Bucureşti, 1999
Colecţia de administraţie publica pag 208-211
122
Ibidem, pag.212
104
Politizarea funcţiei publice este una din formele prin care se viciază
aprecierea şi diferenţierea salarială, fiind implicit una din sursele motivaţionale.
F 2. Avansarea pe post sau funcţie
În capitolul precedent a fost tratată mai amplu patologia fenomenului de
Avansarea
politizare a funcţiei publice în ceea ce priveşte cariera funcţionarului
(învestirea, avansarea, drepturile şi obligaţiile).
Concluziile care sau desprins din această analiză au fost:
· evaluările au un caracter subiectiv, fiind determinate de relaţia dintre
şef şi subaltern, existând şi o componentă politică în aprecierea activităţii
funcţionarilor.
· la avansarea funcţionarului public trebuie să se ţină cont cumulativ de
eficienţa activităţii lui cât şi de experienţa (vechimea) sa în domeniul respectiv
precum şi de posibilităţile acestuia de a face faţă exigenţelor unei funcţii
superioare.
F 3. Promovarea unui sistem de indicatori de performanţă
Indicatori de În prezent se caută un sistem de indicatori de performanţă care să
performanţă contribuie la:
· stimularea funcţionarilor publici în a obţine rezultatele mai bune
· evaluarea corectă a contribuţiei fiecăruia pentru o repartiţie corectă a
recompensei;
În realizarea acestui sistem ar trebui să existe o preocupare mai mare a
reprezentanţilor sistemului administrativ (cu funcţii de conducere) cât şi a
funcţionarilor publici de personal.
Teoria echităţii ne relevă faptul că oamenii doresc să fie trataţi corect, în
mod egal, nu numai în ceea ce priveşte câştigul, ci şi din punct de vedere al
timpului liber, a sancţiunilor, a realizărilor muncii etc.
Astfel pe lângă recompensă (salariu), ca motivaţie obiectivă, există şi
factori motivatori subiectivi care au un efect comparabil cu primul dar au caracter
nepecuniar, cum ar fi:
-nevoia de a lua decizii şi de a avea iniţiativă;
-nevoia de a fi recunoscut şi respectat în cadrul grupului;
-nevoia siguranţei viitorului;
-nevoia de a învăţa prin muncă.
Există şi factori motivatori care ar putea spori valoarea subiectivă a
muncii:
v aprecierea reuşitelor individuale sau de grup;
v stabilirea de obiective ambiţioase, care să incite concurenţa;
v informarea despre stadiul împlinirii angajamentelor (obiectivelor);
v promovarea noului;
v autonomie şi libertate în luarea deciziilor;
v stabilirea unui climat creativ în echipă.

In ce consta teoria lui Maslow?Vezi pag.102

105
UNITATEA DE INVATERE 33. Concluzii şi propuneri privind
F depolitizarea
Concluzii şi 1. Politizarea s-a manifestat, sub diferite forme, din momentul apariţiei
propuneri politicii. Politica, însă, a avut un rol secundar între mijloacele de acţiune pentru
privind
acapararea şi îmenţinerea puterii, fiind mult mai eficientă folosirea forţei,
depolitizarea
vicleniei sau a dogmei religioase, în acest scop. De aceea, politizarea începe a se
manifesta ca un fenomen în a doua jumătate a sec XIX după crearea condiţiilor
socio-juridice necesare, condiţii ce apar în Europa ca rezultat al schimbărilor
produse de valul revoluţionar din 1848.
În analiza fenomenului de politizare a funcţiei publice, momentul de
început este momentul apariţiei primelor Regulamente şi Statute ale
funcţionarilor publici;
· pentru România în 1923 când apare o nouă Constituţie şi primul
Statut al funcţionarilor publici împreună cu Regulamentul de aplicare al acestuia.
· în perioada prerevoluţionară (1945-1989) modelul sovietic a fost
impus tuturor ţărilor din centrul şi estul Europei.
Conform acestui model paternalist (dominat de figurile lui Marx, Engels,
Lenin, Stalin) puterea politică domina exclusiv întreaga societate.
Centrul de putere era format din partidul unic şi conducătorul sau,
respingându-se orice alternativă politică.
În aceste condiţii în care era obligatorie executarea ordinelor puterii
politice, coroborată cu restrângerea culturii politice şi considerarea dreptului ca un
instrument subordonat acestei puteri123, se deschide cale politizării grosolane a
întregii vieţi sociale.
Astfel, putem aminti câteva forme ale acestui fenomen:
v partidul unic şi conducătorul său erau infailibili, fiind ridicaţi deasupra
statului de drept. Prin orice mijloace şi cu orice ocazie trebuia subliniat acest
lucru;
v respingerea oricărei critici sau contestaţii formulate la adresa centrului
de putere;
v intoleranţă faţă de celelalte organizaţii politice;
v “centralismul democratic” ridicat la rang de principiu a condus la
golirea de conţinut a unui alt principiu fundamental, cel al separaţiei puterilor în
stat.
În toate ţările cu regim totalitar - comunist, dar mai ales în România,
Bulgaria, Albania, manifestarea societăţii civile era aproape inexistentă124.
După 1989, în ţările în care puterea civilă (puterea societăţii civile) s-a
reinstaurat rapid (Ungaria, Cehia, Polonia) dezechilibrul creat de puterea politică
s-a diminuat, în timp ce în alte ţări, printre care şi România, acordându-se o
insuficientă atenţie problematicii societăţii civile de către cercetarea ştiinţifică, în
paralel cu marginalizarea ei de către guvernanţi, s-a creat mediul propice
proliferării unor fenomene deosebit de grave (corupţie, politizare, abuz de
putere etc) ce frânează dezvoltarea societăţii şi prelungeşte tranziţia spre
democraţie.

123
Sofia Popescu , Statul de drept in dezbaterile contemporane, Editura Academiei
Romane,Bucuresti,1998 pag.146
124
idem, pag.167
106
Într-un stat democratic, de drept, pentru a avea forţa necesară conducerii
societăţii, puterea trebuie să conţină şi componenta politică, adică să
întrunească interesele majorităţii. Singura cale democratică de stabilire a
conducătorilor este cea a alegerilor.
Individul doreşte să participe la viaţa socială cât mai autonom, specifici şi
diferit deoarece instrumentele şi tehnicile de acţiune clasice ale macrogrupurilor
nu mai sunt adecvate pentru a promova şi a apăra interesele membrilor:
- interesele de ordin material: condiţii de muncă şi de viaţă mai bune,
asigurarea asistenţei sociale, securitate socială etc.
- interese civile: apărarea drepturilor etnice, religioase, ale tinerilor, ale
handicapaţilor etc.
- interese politice: libertatea de expresie, egalitate în faţa legii, eliminarea
discriminărilor etc.
Concret, sistemul actual de alegere pe liste are deficienţe majore:
- ordinea pe listă fiind stabilită de conducerea partidului conduce inevitabil
la clientelism politic în dauna competenţei profesionale;
- prin promovarea unor incompetenţi efectele ulterioare sunt dezastruoase
(decizii în necunoştinţă de cauză);
- cetăţeanul nu-şi poate exercita pe deplin dreptul constituţional de a alege,
fiind constrâns de ordinea prestabilită de listă să aleagă persoane nedorite doar
pentru că preferinţele sale sunt pe aceeaşi listă în poziţii inferioare.
Pentru a-şi spori şansele de izbândă, candidaţii sunt sprijiniţi de un partid,
în momentul în care aleşii sunt numiţi în funcţii publice ar trebui să se delimiteze
de influenţele politice şi să servească interesul general, din funcţia pe care o
ocupă.
De aici iau naştere două efecte nedorite:
- funcţionarul va răspunde subiectiv situaţiilor, va tinde să răsplătească
ajutorul dat în alegeri, va avea simpatii şi antipatii şi prin intermediul funcţiei va
încerca să-şi asigure viitorul.
- dubla subordonare la care este supus funcţionarul: una oficială şi alta
tacită, politică[in cazul functiilor de executie].
Asa cum releva profesorul Ioan Alexandru intr-un studiu 125 referindu-se la
starea de fapt a administratiei romanesti:”ca violenta si agresiva politizare a
administratiei practicata in primul deceniu dupa revolutie si, din pacate, uneori
continuata pana in prezent a generat în practica o disolutie a
administratiei;aparitia in fapt a unei nonadministratii prin patrunderea unor
activisti de partid in posturi ce presupuneau o inalta calificare si substantiala
experienta”126( pericol real ce ar putea persista si dupa 2006 cu prilejul
depolitizarii functiei prefectului!)
Trebuie delimitat clar până unde merge politicul şi unde începe rolul
functionarului public în relaţia ierarhică de subordonare; punctul în care decizia
politică devine decizie administrativă.In acest context relatia putere politica-
putere administrativa trebuie:”construita in asa fel incat sa asigure, sa garanteze
trecerea necesara de la vointa politica la administratie si, prin urmare,
subordonarea administratiei puterii politice.” 127
Statutul funcţionarului public (Legea nr.188/1999) introduce instituţia
“cabinetului demnitarului”[ de care am mai vorbit] din care fac parte persoane
alese de demnitar, angajate pe o perioadă determinată (durata mandatului), care
nu au calitatea de funcţionari publici.

125
Ioan Alexandru, Politica , administraţie, justiţie, Editura All Beck, Bucureşti, 2004,pag.216
126
idem, pag.216
127
idem,pag.90
107
Urmează a se elabora normele metodologice de aplicare, preluarea şi
adaptarea acestei instituţii de către statutele specifice ale tuturor categoriilor de
funcţionari publici.
Concursul (examenul dacă este un singur candidat) ca unică metodă de
selecţie a funcţionarilor publici, să se desfăşoare obiectiv pentru a se menţine un
echilibru între principiul egalităţii şanselor de acces la o funcţie publică şi
ocrotirea interesului general, care obligă la o selecţie şi o promovare a valorilor
autentice ,eventual sa se recurga la o firma specializata, neutra.
În sprijinul funcţionarilor publici, pentru creşterea calităţii şi eficienţei
muncii lor precum şi pentru o orientare cât mai bună în carieră, sunt necesare a fi
elaborate :
- Standarde privind calitatea muncii prestate
- Reglementari concordante cu Proiectul Constitutieie U.E.
- Interdictia tuturor functiilor publice de a fi inregimentate politic..
Sub o coordonare autorizată, aceste reglementari trebuie completate cu
explicaţii, comparaţii, analize, comentarii, propuneri ş.a. ale specialiştilor în
domeniu, aplicaţii practice, cazuri şi situaţii reale împreună cu soluţiile optime,
informaţii de ultimă oră.
Instabilitatea funcţionarului public are repercursiuni asupra bunei
funcţionări a serviciului public.
Funcţionarul public trebuie să fie ataşat, pe cât posibil, funcţiunii sale să
aibă o situaţie sigură, care să-l scutească atât de arbitrarul şefului ierarhic cât şi de
influenţele deciziilor politice.
Statutul funcţionarului public prevede ca principiu stabilitatea, dar trebuie
făcută o revizuire a statutelor specifice diferitelor categorii de funcţionari
publici pentru acordarea cu acest principiu.
Mai este necesară o sporire a reglementărilor cu privire la modurile şi
condiţiile în care are loc modificarea sau încetarea raporturilor de serviciu,
pentru a elimina implicaţiile politice ascunse.
Politicile de personal trebuie să inducă, prin avansare şi recompensare,
un efect stimulativ pentru funcţionarii publici.
Politizarea funcţiei publice este una din formele prin care se viciază
aprecierea şi diferenţierea salarială.
Nediferenţierea (egalitarismul salarial) sau diferenţierea neconcordantă
cu realitatea au efecte negative asupra randamentului activităţii funcţionarului
public(aspect ce speram ca va fi solutionat dupa promulgarea legii privind
salarizarea functionarilor publici)
Egalitarismul şi folosirea vechimii ca unic criteriu pentru avansare
conduce la încetinirea ascensiunii în carieră a funcţionarului şi ar favoriza
apariţia birocraţiei.
Nefolosirea vechimii şi lăsarea la aprecierea conducătorului (prin notare) a
evoluţiei carierei funcţionarului creează cadrul (mediu) în care se dezvoltă
subiectivismul sau politizarea.
Pentru a determina ce este politizarea cauză sau efect este important de
stabilit scopul folosirii ei.
În majoritatea cazurilor, acţiunea politică şi implicit politizarea este
motivată de un interes (social, material, spiritual, politic etc). Politizarea este
mijlocul (unul dintre mijloace) prin care se exercită (materializează) acţiunea
politică, în scopul satisfacerii unor interese sau necesităţi.
Rezultă că acţiunea politică şi politizarea sunt preponderent cauze, fiind
generatoare de efecte.
Pentru a fi efect, politizarea trebuie să se găsească la finalul acţiunii
politice, să fie generată şi să nu mai genereze alte efecte.
108
Există situaţii, rar,e în care politizarea este efect în desfăşurarea acţiunii
politice (apare în condiţiile deţinerii puterii politice, este o politizare prin forţa
politică).
Politizarea este la îndemâna oricărui individ, indiferent de calităţile sale
morale, de aptitudinile intelectuale sau afective, indiferent că deţine puterea şi
acţiunile sale urmăresc să o menţină şi să o sporească, sau că urmăreşte să
cucerească puterea.

Care sunt concluziile privind depolitizarea?Vezi pag.104-107

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate şi monografii.
Alexandru Ioan, Criza administratiei, Bucuresti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Coruptia, Editura DETECTIV, Bucuresti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etica, Ed.Stiintifica Bucuresti 1968
L. Grunberg ,Axiologia si conditia umana, Ed. Politica, Bucuresti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Coruptia in dreptul penal roman, Atlax Lex Bucuresti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria si exercitiul functiei publice,Editura Universitatii
Valahia din Targoviste, Targoviste 2001
Ivan Vasile Ivanoff ,Exercitiul onest al functiei publice, Ed.Bibliotheca,
Targoviste,2004
Ivan Vasile Ivanoff,Exercitiul patologic al functiei publicear, Ed.Bibliotheca,
Targoviste, 2005
Ivanoff Ivan Vasile,Slugarinicia publicata in Analele Facultatii de Stiinte
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Targoviste
Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia functiei publice,Targoviste, Editura University
Press, 2004
109
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia functiei publice, Editura Bibliotheca, editia a
II-a revazuita si adugita, Targoviste, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vietii publice, Editura Universul Juridic,
Bucuresti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Orase corupte,
Editura Humanitas, Bucuresti, 2007

II.Acte normative

- Constitutia din 1991


- Constitutia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici cu modificarile aduse
de Legea nr.161/2003 si nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administratiei publice locale, cu modificarile aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale;
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

-OUG nr.37/2009-privind unele masuri de imbunatatire a activitatii


administratiei publice

110
MODULUL 10

OBEDIENŢA (SLUGARNICIA)
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectivă
Cuprins

U.I.34.Obedienta(slugarnicia.Notiuniintroductive.Definirea
obedientei(slugarniciei).Radacinile istorice ale obedientei(slugarniciei.Cauzele
obedientei[slugarniciei]Manifestarea obedientei.Consecintele
obedientei.Prevenirea si combaterea obedientei

= 3 ore

– Obiectiv general: Analiza componentelor principale ce alcatuiesc


conceptul de slugarnicie

– Obiective operaţionale: Studierea formelor de manifestare ale


slugarniciei

UNITATEA DE INVATERE 34.Obedienta (Slugarnicia)


F 34. 1. Notiuni introductive
Notiuni In analizele noastre anterioare128 am facut expres vorbire despre
introductive posibilitatea largirii sferei de cuprindere a eventualelor “boli” care macina functia
publica.Atunci, am analizat, diferite manifestari patologice ale functiei publice, si
anume:coruptia, birocratia, abuzul de putere si politizarea.
La acest moment al studiului nostru putem insa veni cu o precizare si
anume:
- daca aspectele analizate de catre noi anterior aveau o trasatura relationala
comuna, mai precis erau aspecte active de manifestare patologica ale functiei
publice , cu actiune directa asupra acesteia, trebuia studiat, implicit si celalalt
“taler al balantei” si anume aspectul “pasiv” al actiunii elemntelor “active”;

128
Ivanoff Ivan Vasile,Deontologia functiei publice, Editura University Press,
Targoviste, 2004, pag.414 si Ivanoff Ivan Vasile,Exercitiul patologic al functiei
publice, Editura Bibliotheca, Targoviste, pag.238
111
- aspectul pe care il supunem observatiei noastre, in prezentul studiu, are
in vedere aspectul pasiv de manifestare patologica al functiei publice.
Prin prisma acestui rationament am incercat sa identificam acele aspecte
care ar intra in clasificarea facuta anterior!
“Scanând” posibilele manifestari patologice pasive ale functiei publice ,
ţintite fiind de manifestările patologice active ale funcţiei publice, am identificat,
deocamdată, o astfel de manifestare, şi anume obedienta ( slugarnicia).
Asa cum subliniam, in studiile noastre anterioare, inca de atunci aveam in
vedere largirea ariei de abordare si asupra altor tipuri de manifestari patologice ale
functiei publice prin introducerea in studiu si a altor tipuri de “boli”, cum ar fi
arbitrariul, nepasarea, suficienta, aspecte care vor face, sigur, obiectul de studiu
ale unor alte preocupari ale noastre viitoare.
34.2.Definirea obedientei (slugarniciei)
F Ca orice abordare obiectiva si stiintifica este necesara, mai intai o
precizare a termenilor folositi. Avand in vedere aceste rigori am analizat diferite
Definirea
obedienţei definitii si acceptiuni ale teremenilor astfel incat suntem in masura sa putem face
(slugărniciei) si anumite comentarii relevante analizei noastre.
Prin slugarnicie, într-o acceptiune129 se intelege:”Atitudine de lingusire in
raporturile cu oamenii de la care se primesc sau de la care se asteapta avantaje
materiale, servilism, ploconeala”. Din aceeasi sursa130 prin servilism se
intelege:’’ caracter servile, atitudine servile, slugarnicie, servilitate” iar
ploconeala este definite ca:”Ploconire, lingusire, umilire”. Prin umilire se
intelege:”Actiune de a(se) umili si rezultatul ei131.
Analizand alte surse132 desprindem unele nuantari ale acceptiunilor care
sunt insa importante in analiza noastra Astfel, prin obedienta se
intelege:”supunere, ascultare”[ punct de vedere comun cu cel exprimat de prima
sursa] 133iar slugarnicie: “care are o atitudine umila, lipsita de demnitate fata de
cei pe care ii slujeste sau de care depinde, servile”.
Cuvantul servile insemna:”1)Care are un caracter josnic, lipsit de
demnitate;2)care urmeaza indeaproape iun anumit model;care nu are
originalitate(ex.imitatie servila)”.
Dintre toate valentele exprimate de catre dictionarele limbii romane ,
observam ca unele dintre acestea “se potrivesc” foarte bine cu spiritul analizei
noastre pe cand altele nu intra in acasta analiza.
Vom incepe cu excluderea valentelor care nu intra in analiza
obedientei[linguselii] ca fenomen patologic pasiv al functiei publice.
Astfel, supunerea, ascultarea, nu au , formal , nimic peiorativ ca
exprimare a functiei publice.Principiul ierarhizarii functiei publice 134 este avut in
vedere de catre mari ganditori ai dreptului(Max Weber] iar al supunerii[
subordonarii] 135, de asemenea[ Carre de Malberg, Macarel, Vivien, Aucoc,
Chardon, Duguit, Jeze].Prin urmare, aceste valente nu intra in analiza
manifestarilor patologice ale functiei publice”Exagerarea” acestor valente (
supunerea oarba sau ascultarea unilaterala sau fara discernamant) reprezinta,
fara nici un echivoc, manifestari patologice ale functiei publice.

129
http://dexonline.ro/ (Dex .Sursa DEX 1998,1996, 1984, 1975)
130
ibidem
131
ibidem
132
Programul LEGIS 4.0-CTCE Piatra Neamt-module-dictionare-dictionarul limbii romane
133
acelasi inteles il gasim si la Vasle Breban,Dictionar general al limbii romane,Editra
Enciclopedica.Editura R.A.I.,Bucuresti,1991,pag.689
134
a se vedea Ioan Alexandru Administratia public,a Editia a II-a, Editura Lumina Lex,
Bucuresti, 2001, pag.175
135
Idem,pag.167
112
Apoi, pe de alta parte, acceptiunea avuta in vedere de teza a II-a(prima
formulare) a cuvantului servile nu intra in sfera de abordare a studiului nostru(
mai precis formularea “care urmeaza indeaproape un anumit model”).
Prin urmare nu pot fi catalogati functionarii publici care pun in aplicare,
diferite programe de guvernare ( care sunt tot “modele”, “strategii” de urmat) ca
fiind servili, obedienti deoarece, prin fisa posturilor, prin actele normative
existente acestea constituie indatoriri si nu reprezinta o manifestare patologica a
functiei publice.
Tot in aceasta categorie a exceptiilor de abordare, de care am facut
vorbire, pana acum, intra si acceptiunea activa a termenului umilire, mai precis
definirea acesteia ca:”Actiune de a umili si rezultatele ei”.
Dupa cum se observa din aceasta exprimare a umili pe cineva, respective
un functionar public inseamna, de fapt, a avea un comportament abuziv iar
abuzul de autoritate l-am analizat anterior la manifestarile patologice active ale
functiei publice.
In schimb, acceptiunea de a se umili a cuvantului umilire intra, evident,
in analiza noastra facuta la aceasta manifestare patologica pasiva a functiei
publice.
Dupa cum se observa ambele sensuri ale cuvatului umilire intra in analiza
noastra: unul la manifestarea patologica activa a functiei publice, celalalt la
manifestarea patologica pasiva a functiei publice.
Dupa ce am exclus din abordarea noastra valentele care nu intra in
preocuparea studiului asupra acestui fenomen patologic pasiv al functiei publice,
vom analiza, in continuare, valentele care formeaza obiectul studiului nostru.
Ceea ce face insa obiectul studiului nostru sunt celelalte valente ale
acceptiunii termenilor analizati.
Astfel, lingusirea, servilismul, ploconeala actiunea de a se umili, lipsa de
demnitate fata de cei pe care ii slujeste sau de care depinde, caracter josnic, lipsit
de demnitate,slugarnicia, lingusirea, lipsa de originalitate reprezinta valente ale
exercitiului patologic pasiv al functiei publice.
Acesti termeni vor fi analizati, pe indelete, atunci cand ne vom referei la
cauzele obedientei dar si la alte subtitluri ale cercetarii noastre.
34.3.Radacinile istorice ale obedientei (slugarniciei)
F In momentul redactarii acestui subtitlu am avut unele indoieli privind
Rădăcinile denumirea acestuia, oscilind intre cel prezentat si “ istoricul obedientei in
istorice ale Romania”. Cea de a doua asertiune am exclus-o, inca de la inceput, deoarece nu
obedienţei se poate vorbi despre o astfel de abordare cand ne referim la un popor sau o tara,
(slugărniciei) cu atat mai mult cu cat autorul este un resortisant al acestei tari.
In schimb putem identifica radacini puternice in istoria noastra
multimilenara a elementului analizat de catre noi.
Pe de alta parte , chiar daca facem o analiza a unui element pasiv de
manifestare al functiei publice aceasta functie publica tine de stat, de sistemul sau
de drept prin urmare are puternice determinari statale si sistemice.
Acest subcapitol putea fi tratat distinct sau in cadrul cauzelor obedientei
insa ar fi ocupat enorm de mult spatiu fata de alte cauze astfel incat am considerat,
din punct de vedere didactic si sistemic, a face o abordare aparte , care, la urma
urmei, este si logica.
Studind istoria statului si dreptului romanesc am incercat sa cautam acele
abordari care motiveaza afirmatia facute de noi si anume a identificarii radacinilor
istorice ale obedintei.
Astfel, inca de la inceputurile erei noastre, chiar inainte de cuceririle
romane, intalnim mugurii obedientei « ca politica de stat ».Mai precis : « Prin

113
tratatul incheiat intre Domitian si Decebal(reprezentat de catre fratele sau
Diegis) in anul 89, Dacia a devenit un stat clientelar permitand romanilor sa-si
stabileasca garnizoana in stanga Dunarii si sa treaca prin teritoriul tarii cu trupe
impotriva cvazilor si marcomanilor, in schibul unor subsidii banesti si a
ajutoarelor in mesteri constructori si instructori militari.”136
Din analiza istorica pe care am facut-o rezulta ca aceasta “politica de stat”
a obedintei am fost nevoiti s-o perpetuam.In acest sens am gasit marturii si la
inceputul Evului Mediu in vederea promovarii unei convietuiri pasnice cu
vecinii.”In schimbul produselor agro-alimentare si al platii tributului , localnicii
se bucurau de un regim de viata mai liber decat sub statul si fiscul roman.”137.
Dupa cum vom vedea Evul Mediu naste pentru aceasta zona geo-politica
un termen care, la vremea respectiva, reprezenta singura modalitate onorabila de
convietuire a unor popoare si state in raport cu alte popoare si state.Acest termen
este vasalitatea.
Prin vasalitate toate sursele cerecetate de catre noi138au aceeasi definire, si
anume : « (In Evul Mediu din Apusul Europei).Ansamblul raporturilor sociale
stabilite intre membrii societatii pe baza acordarii de catre seniori vasalilor a
unor feude, din care decurgeau obligatii reciproce.
2.Situatie de dependenta politica a unei tari fata de alta, cu pastrarea
autonomiei ».
Daca pentru popoare sau state vasalitatea, asa cum mentionam reprezenta ,
la vremea respectiva, singura modalitate onorabila de a exista aceasta maniera de
existenta relationara ,de drept public interstatal, a « coborat » la nivelul relational
de drept public intern si s-a perpetuat, pana in zilele noastre, cu efecte deosebit de
nocive. Dincolo de aceasta paranteza explicativă dorim sa ne continuam itinerarul
nostru istoric prin tipurile de relatii existente intre Statele romane si vecinii lor
mai puternici, dar si cu evidentierea tipurilor de relatii existente la nivel intern.
Astfel, « In Moldova, prelungirea dominatiei mongole si constituirea unei
marci locale sub conducerea unor voievozi romani din Maramures, vasali
regelui, a intarziat cucerirea independentei si proclamarea domniei cu o jumatate
de secol dupa Tara Romanedasca. »139
Pe la mijlocul secolului al XV-lea : « Odata cu instaurarea dominatiei
otomane, alegerea(domnitorului s.n.)a devenit formala, pe primul plan trecand
investitura( confirmarea) de catre Poarta.Amestecul Portii in treburile interne
ale tarilor romane a fost sprijinit de boierime, care in scopul promovarii
intereselor sale, era intersata in ingradirea prerogaivelor domnului, conditionand
alegerea acestuia de acceptarea unor angajamente de respectare a privilegiilor
boieresti(tocmeala).140
« Accentuarea dominatiei otomane asupra tarilor romane s-a manifestat
in primul rand prin sporirea necontenita a obligatiilor fata de Poarta.Aceste
obligatii trebuiau pretate in bani,in natura in munca. »141
Este deja de notorietate publica « epoca fanariota ».Astfel : « In speranta
ca vor putea pune capat luptei antiotomane a romanilor, Turcia a introdus
sistemul numirii unor domni,de regula,din randul grecilor

136
Emil Cernea, Emil Molcut,Istoria statutului si dreptului romanesc,Casa de
Editura „Sansa” SRL, Bucursti, 1991, pag.17
137
ibidem,pag.34
138
atat cele electronice susmentionate cat si cele „clasice”(Vasile
F Breban,op.cit.pag.1107)
139
Emil Cernea, Emil Molcut, op.cit.pag.64
Cauzele 140
idem,pag.76
obedienţei 141
idem.pag.80
(slugărniciei) 114
fanarioti ».142 « Dealtfel,domniile erau forarte scurte, deoarece numirea se facea
in schimbul unor mari sume de bani.Mai mult decat atat, s-a instituit sistemul
confirmarii domnului la cativa ani dupa numirea sa, confirmare conditionata de
implinirea unor obligatii tot mai impunatoare pentru economia tarilor romane.In
acelasi scop Turcia proceda la mutarea domnului dintr-o tara romaneasca in
cealalta. »143
34.4.Cauzele obedientei (slugarniciei)
Asa cum mentionam anterior paleta cauzelor slugarniciei-ca manifestare
patologica pasiva a functiei publice- este multipla incepand de la radacinile
istorice si culturale , mergand pana la ratiunile de ordin geopolitic, de astazi.
34.4.1.Cauze istorice si culturale
Dat fiind faptul ca am facut vorbire despre aceste cauze anterior nu vom face aici
F decat sa concluzionam asupra acestui gen de cause.
Cause istorice si “Coboraraea” de la nivel interstatal, la nivel de organizare interioara a
culturale
statului a vasalitatii a determinat perpetuarea in constiinta sociala a slugarniciei ca
mod de existenta a exercitiului functiilor publice sub aceste nefaste
auspicii.Istoria tumultuasa si vecinatatile geopolitice au lasat in constiinta maselor
acest mod de manifestare[ a se vedea unele proverbe, creatii literare, etc] care
astazi este deosebit de pagubos lasind sa prolifereze si alte tipuri de “boli “ ale
exercitiului functiilor publice.
F 34.4.2. Existenta celorlalate fenomene patologice ale functiei publice
Fenomene In acest sens mentionam existenta, in primul rand a abuzului de autoritate,
patologice ale dar si a politizarii si a coruptiei ca certe cause ale slugarniciei.
funcţiei publice
Intotdeauna elementul activ al unei actiuni are nevoie de un element pasiv
pentru a se stabili un raport intre ele.Ele coezista, si este greu a spune care dintre
ele a fost cauza pentru cealalata[dilemma “oului si a gainii”].
De fapt, la toate analizele manifestarilor patologice ale functiei publice am
considerat ca fiind cause pentru cea analizata…celelalte manifestari
F patologice.Acolo, am incercat, totusi, o determinare cauzala a fenomenelor pe
Legislaţia cand aici toate fenomenele studiate la capitolul manifestari patologice active
incompletă, reprezinta cause ale manifestarilor patologice pasive ale functiei publice. Astfel,
incoerentă,
permisiva şi abuzul de putere si in final coruptia nu ar putea exista intr-o relatie daca aceasta
inconsecventă “actiune” nu si-ar gasi un corespondent compatibil!
34.4.3. Legislatia incompleta, incoerenta, permisiva si inconsecventa
In aceasta categorie avem in vedere in primul rand lipsa cadrului
legislative ca prima cauza a obedientei.
Exemplul cel mai concludent este aparitia tardiva a Legii nr,188/1999-
privind statutul functionarilor publici-care a permis alcatuirea unei administratii
publice neprofesioniste si obediente.Chiar daca anterior acestei reglementari
existau norme incidente in materie, absenta unui statut clar al functionarilor
publici a dat posibilitatea numerosilor sefi din administratia publica
postdecembrista sa-si formeze ca subordonati o « patura » de
neprofesionisti.Astfel, in baza Legii nr.30/1990-privind angajarea angajatilor in
functie de competenta a permis, in prima faza « atestarea pe post » a celor
existenti si « doar posturile devenite vacante ca urmare a testarii vor fi ocupate
prin concurs »[art.3 teza finala].[situatie similara si astazi in privinta atestarii pe
post a prefectilor pusi pe criterii politice,transformati apoi prin « metamorfoza »

142
idem.pag.139
143
idem.pag.141
115
legii in inalti functionari publici astfel incat concursul va intra « in scena » abia cu
prilejul viitoarelor vacantari de posturi !]
Pana la aparitia legii erau incidente reglementarile fostului Cod al
Muncii[Legea nr.10/1072] imbunatatit si adaptat realitatilor
postedecmbriste.Anterior statutului functionarilor publici nici nu era recunoscut
raportul de serviciu ca prim pas spre o profesie noua !
Mentinerea în administraţie –tale quale- a tuturor funcţionarilor de stat din
perioada comunistă a permis perpetuarea servilismului şi în « noua oranduire »
contaminând orice încercare de înnoire a admnistraţiei.
Pe de alta parte, chiar cei putini intrati dupa Revolutie s-au izbit de
instabilitatea cronica pe functiile publice determinata de momentele
electorale !Astfel, fiecare sef politic, din fruntea adminstratiei avea in vedere
aducerea alaturi de el a intregii echipe inlaturand pe cei gasiti acolo.Nu au fost
schimbati toti functionarii publici cu acele ocazii insa exemplele date au fost
suficinte pentru a crea o psihoza in randul angajatilor in lupta pentru mentinerea
posturilor !Aceasta « competietie » neprincipiala a dat nastere la cele mai abjecte
delatiuni si manifetsri ale slugarniciei, pe fondul politizarii si abuzului de
autoritate manifestat de catre sef.
Din nefericire stabilitatea nu a fost definita niciodata, astfel incat, in final
prin stabilitate Agentia Nationala a Funtionarilor Publici- creata in scopul de a
gestiona unitar functia publica- intelege doar: stabilitate in corpul functionarilor
publici nu pe functia publica.
Iata ce se înţelegea, în perioada interbelică prin stabilitate:
“Dreptul de stabilitate este dreptul asigurat de stat functionarului public
numit in mod legal, ca nu va fi suspendat sau revocat decat pentru motive
disciplinare si dupa o procedura disciplinara si va va fi transferat decat in interes
de serviciu si intr-o functiune echivalenta in grad si salariu”144.
Am ţinut să cităm această definiţie pentru a vedea grija manifestată de
legiuitorul interbelic de a avea o categorie profesionistă si demnă aflata în slujba
cetăţeanului.Modelul legislativ era cel de inspiraţie franceză în care regimul de
carieră era determinant.Dupa Revoluţie am revenit la tradiţiile interbelice dar şi
la cerinţele integrarii europene adoptand însa modele eterogene.Pe de o parte
avem un statut al funcţionarilor publici, de inspiratie franceză dar acum
implementăm pe acest fundal, modelul olandez, de tip liberal precum şi cel anglo-
saxon al city manegerului. Toate, la un loc, pe fundalul balcanismului şi
postrevolutionarismului nostru dau o rezultantă dezastruoasă pentru categoria
funcţionarilor pubici încurajand şi adâncind criza sistemică în care ne aflăm.Pe
acest fundal, slugărnicia, ca manifestare patologică pasiva a exerciţiului funcţiei
puplice nu face decât să prolifereze fiind potenţată de abuzul de putere şi de
politizarea funcţiei publice, ca manifestari patologice active ale funţiei publice.
În momentul de faţă sub incienţa Legii nr.251/2006 privind modificarea
Legii nr.188/1999 şi a Legii nr.286/2006 privind modificarea Legii nr.215/2001
se introduce o agravantă în ceea ce priveşte accentuarea slugărniciei.Mai precis,
se renunţă dupa un şir lung de ani de reuşita legislativa, la stabilitatea, destul de
palidă a unei categorii de funcţionari publici.Aceştia, în concepţia noii
reglementari vor fi numiţi, sancţionaţi şi revocaţi din funcţie prin actul
administrativ al şefului/autorităţii administraţiei publice locale respective, ieşind
144
Erast Diti Tarangul,Tratat de drept adminstrativ roman,Tipogtafia Glasul
Bucovinei,Cernauti, 1944,pag.306
116
de sub jurisdicţia unui organ neutru aceasta competenta.Dacă justificarea
constituirii unui corp de prefecţi ca inalţi funcţionari publici, este demnă de
reţinut şi apreciat, şi renuntarea la prerogativele implicarii acestora în politică,le
intelegem, însa îngradirea stabilitatii şi introducerea mobilitaţii funcţiei publice
sustin, din punct de vedere legislativ, aparitia si perpetuarea
obedientei.Pledoaria pentru numirea « neutra » a categoriei secretarilor unitatilor
administrativ teritoriale o facem pornind de la sarcinile de serviciu ale acestor
functionari, mai precis la posibilitatea refuzarii justificate a vizei de legalitate pe
proiectele, ulterior pe actele admnistrative ale autoritatilor publice locale.O astfel
de atutudine curajoasa si pertinenta ar fi , in scurt timp « sanctionata » subtil de
catre cel ce anjageaza, mergandu-se pana la disponibilizeaza unui astfel de
functionar public.
Evitarea unui asemenea scenariu se face recurgandu-se la « arsenalul »
pus la dispoziţie de catre slugarnicie.Va funcţiona instinctul de conservare al
functionarului public insa va suferi legalitatea actului admnistrativ, cu toate
coonsecintele sale in plan social, si economic asupra cetateanului.Pana sa fie
atacat in contencios admnistrativ de catre prefect, care exercita controlul a
posteriori de legalitate actul admnistrativ produce efecte juridice, se bucura de
prezumţia de legalitate până la infirmarea acestuia de catre instanţa de
contencios.Anticipând, am devoalat deja o concesinţă a obedienţei !
Propuneri, de lege ferenda, s-au facut, în teremen, justificate si temeinice
însa voinţa politică a decidenţilor este mai puternică decât interesul public !
Externalizarea selectiei functionarilor publici este imperios necesara pentru a
stopa manifestarile patologice ale exerciţiului funcţiei publice.
Promovarile, salariile de merit, dar si alte sporuri sau prime care constituie
partea variabilă a veniturilor salariale ale unui functionar public trebuie reduse ca
pondere din valoarea totala iar criteriile de acordare să fie intocmite aproape
matematic iar punctajele rezultate ar trebui apreciate de computer , pe baza unui
program bine întocmit, scotand din ecuatie aprecierea subiectiva si autoritara a
sefului care determina, pe cale de consecinta, o atitudine obedienta a
subalternului.Pe aceasta cale subiectiva, obedientul incapabil este mai bine cotat
decat subalternul capabil, dar demn.
Adagiul, sine ira et studio, lansat de Max Weber reprezinta inca un
deziderat pentru realizarea unei administratii profesioniste !
Apoi, sancţionarea disciplinară, apecierea anuală sau eliberarea din funcţie
a funcţionarului public ar trebui obiectivizate.Există, în prezent145 premizele
obiectivizarii insa existenta unei comiii disciplinare fara forta deciziei si a
instrumentului administrativ cenzurat de instanta de contencios determina
atitudini subective si implicit obedienta functionarilor publici.Astfel, seful este cel
care propune sanctiunea disciplinara, se consulta cu acea comisie de disciplina iar
apoi tot el ia decizia de sanctionare.In perioada interbelica functionau comisiile de
diciplina ca niste « mini instante disciplinare » fiind formate din inalti functionari
publici, din magistrati exteriori serviciului public care administrau probe si care
decideau printr- o hotarare care era cenzurata de instanta de contencios.In fata
comisiei şeful reprezenta « acuzarea » iar « aprarea » şi-o facea funcţionarul
singur sau asistat de un avocat.Până cand nu se va ajunge, şi in prezent, la o astfel
de « detasare » a comisiei de disciplină de ierarhia interioară a serviciului public
nu vor exista premisele eradicării obedienţei din randul funcţionarilor publici

F 145
A se vedea H.G. nr.1344/2007, privind normele de organizare si functionare a
Stilul şi comisiilor de disciplina, publicata in M.of. nr.768/13.11.2007
metodele de
guvernare 117
34.4.4. Stilul si metodele de guvernare, respectiv de conducere
Metodele de conducere, respectiv de guvernare au reprezentat, intodeauna,
o cauza a diferitelor manifestari ale exercitiului functiei publice.Nu discutam aici
depre stilul si metodele caracteristice regimurilor autocrate sau ale dictaturilor, nu
acestea formeaza obiectul studiului nostru, ci stilul si metodele de conducere,
respectiv de guvernare, omologate de guvernele democratice.
Dorim aici sa relevam cateva aspecte desprinse din realitatea Romaniei
postecembriste.Astfel, in perioada 2000-2004 exista cutuma, ca Guvernul sa
organizeze saptamanal videoconferinte cu judetele.Aparent acest mod de lucru
reprezenta un mijloc de comunicare modern.Dincolo de aparente elementul
subliminal introdus de catre guvernanti in constiinta structurilor administrative
teritoriale era de a transmite informatia precisa : « cine este conducatorul si ce
vrea acesta de la cei condusi ».
In acest context, ministrul delegat pentru conducerea secretariatului
general al guvernului, ministrul Administratiei Publice[ devenit ulterior al
Administratiei si Internelor ] sau chiar primul ministru convocau intregul staff
judetean[ a se intelege prefect, deconcentrate, presedinti de consilii judetene,
chiar si unele autoritati sau institutii autonome] la care erau « invitati » aproape de
fiecare data presedintii tribunalelor judetene, procurorii sefi ai parchetelor de pe
langa tribunalele judetene, directorii camerelor de conturi judetene, sefii S.R.I.
persoane care, in mod normal nu aveam ce sa caute la o astfel de reuniune.
Era logic ca aceste structuri « atipice » sa participe ocazional, cand era
vorba de organizarea alegerilor generale sau locale, dar nu avea nici o logica a fi
invitati si a asculta recapitularea sedintei de Guvern din ziua precendenta sau
starea drumurilor, etc, precum si o serie de alte probleme punctuale de interes pur
administrativ.
Mesajul subliminal avea insa efectul scontat : « prezidiul judetean » era
vazut de catre toti invitatii, apoi invitatii faceau « raportari » raportari care erau
firesti atunci cand era vorba de relatia sef subaltern dar care erau nefiresti in cazul
unei administratii descentralizate si autonome.In aceasta « capcana »
a « raportarilor » cadeau, subtil si presedinti de consilii judetene sau primarii unor
municipii care abdicau de la statutul oferit de lege si intrau in jocul relational
impus de guvern.Agravanta accentuarii si denaturarii relatiilor firesti intre
institutii il reprezenta prilejul oferit prefectilor de a chema apoi pe presedintii
tribunalelor sau pe procurorii sefi de judete pentru a « fi rugati » a rezolva
anumite probleme mai mult sau mai putin importante, mai mult sau mai putin
partinice si astfel chiar relatia separatiei puterilor in stat era viciata.
De aici si pana la obedienta nu mai era nici macar un pas !Relatia sef
sublatern se stabiliea, de facto, pe alte principii decat cele legale iar acest tip de
relatie se difuza, incetul cu incetul si in randul angajatilor din cadrul institutiilor
deconcentrate si decentralizate, mai mult chiar si la nivelul altor puteri in stat ,
reprezentate la nivel teritorial.In acest context ne mai intrebam de ce exista
imixtiuni in actul justitiei iar Romania este indexata de catre U.E.in domeniul
coruptiei ? « Laboratorul » in care se nasc aceste manifestari patologice si modul
cum evolueaza incercam sa-l aducem la lumina zilei si in fata opiniei publice
pentru a descifra cauza raului si modul in care putem combate aceste cauze !
34.4.5. Selectia clasei politice si a structurilor deliberative si decizionale
F
Selecţia clasei
politice şi a
structurilor
deliberative şi 118
decizionale
Aceasta cauza este destul de sensibila a fi analizata si cercetata deoarece
atrage, inevitabil, resentimente din partea unui spectru decizional foarte larg care
se vede astfel devoalat in fata opiniei publice.
Ne asumam riscul afirmatiilor si vom trece la analiza cauzei.Chiar daca
exista acte normative ce reglementeaza formarea si functionarea partidelor
politice, precum si reglementari care privesc alegerile locale si generale, precum
si constituirea structurilor decizionale si de conducere la nivel national si local,
realitatea este insa alta ! Reminiscente ale « partidului unic » exista si in
momentul de fata iar ascensiunea in astfel de structuri se face, de multe ori pe alte
criterii decat cele de gandire comuna, prestigiu sau competenta.Odata instaurate
astfel de persoane in structurile partinice devin obediente cu sefii ierarhici si
dictatoriali cu subordonatii incercand sa-si elimine rivalii competenti. Am putea
spune, bine bine dar care este legatura cu functia publica ?Lupta interna de partid
este o problema interna a acelui partid si nu intereseaza tertele persoane !Luata
problema teoretic, asa este insa, nu trebuie uitat ca partidele sunt cele care lupta
pentru putere iar odata acaparata puterea aceasta se transpune in norme juridice,
iar locurile decizionale sunt ocupate de membrii acelui partid sau coalitii.Din
acest moment problema intereseaza functia publica si opinia publica deoarece
modul cum sunt conduse institutiile publice si autoritatile publice influenteaza
viata, de zi cu zi a cetatenilor.O persoana competenta pe o functie importanta
conduce profesionist si eficient, o persoana obedienta, incompetenta conduce
arbitrar si ineficient cu efect asupra cetatenilor.Prin urmare slectia « cadrelor »
fiecarui partid se impune a fi facuta pe criterii profesioniste si morale pentru a
avea ulterior o prestatie corespunzatoare.
34.4.6.Folosirea anumitor tehnice de comunicare
Comunicarea a reprezentat in toate sistemele biologice si sociale unul
F dintre mijloacele cele mai complexe si elaborate de alcatuire a acestor
Tehnici de sisteme.Astfel, albinele sau furnicile comunica si transmit informatii prin
comunicare
feromoni,emanati de regina stupului sau furnicarului, de diferite tehnici de
miscare, s.a.m.d. Societatea umana si-a alcatuit, de-a lungul istoriei diferite
tehnice de comunicare in vederea pastrarii si dezvlotarii liantului social.
Astfel, mastile, machiajul sau tinuta samanilor din triburile africare sau
amazoniene, dansul, sunetele si paleta de « efecte speciale » aveau harul de a
fascina auditoriul si de a-i sugera credinta, reusita, supunere, curaj, spaima, de la
caz la caz, functie de mesajul ce trebuia transmis.
Pe parcursul timpului piramidele egiptene, templele si palatele de la
Luxor, constructiile babiloniene aveau, pe langa alte functiuni si cele de a
impresiona supusii.Constienta insa de importanta covirsitoare a jocului
aparentelor, a spatiilor si splendorii celor lumesti a fost de fapt imparateasa
Theodora a Bizantului care, nu intamplator, si-a construit un palat imens, o sala a
tronului fastuoasa, un piedestal si un tron impozant la care se adauga, tinuta
imperiala, coroana si intregul fast a curtii pentru ca « umilul » cetatean venit in
audienta sa fie coplesit de jocul aparentelor iar vointa acestuia sa fie deja
subjugata inainte de contactul uman-propru zis.
Aceste tehnici de comunicare au devenit, intre timp, stiinta, exista chiar
specialzari sau facultati care au ca obiect comunicarea.
34.4.7.Renuntarea la principiile weberiene de organizare ale
F administratiei
Renunţarea la
principii
weberiene
119
In analiza cauzelor birocratiei am discutat, pe larg, despre importanta
principiilor weberiene in organizarea stiintifica a administratiei astfel incat, de
aceasta data, nu vom reanaliza aceasta cauza.
Vom mentiona numai impotanta respectarii adagiului « sine ira et
studio » in alcatuirea relatiilor din interiorul unui serviciu public si a
profesionalismului functionarilor publici,de fapt doua din principiile
weberiene.Principiul ierarhiei, ca alcatuire a unei structuri administrative,
repezinta, de fapt coloana vertebrala a unei administratii alcatuite pe baza
dominatiei rationale a legii.In aceasta alcatuire subordonarea nu are nimic de a
face cu obedienta, iar diferentele de nuante le-am lamurit in cadrul definirii
acestei manifestari patologice pasive ale functiei publice.
34.5. Manifestarea obedientei
F Dupa ce am analizat radacinile istorice si cauzele care determina aparitia
Manifestarea
obedientei vom incerca, in aceasta sectiune, sa descifram modul de manifestare al
obedienţei
obedintei.
Din analiza mediei si din observatiile noastre obedienta se manifesta in
toate palierele sferei statale dar si in sfera nestatala.
34.5.1. Manifestarea obedinentei in sfera nestatala
F Asa cum mentionam anterior, a analiza obedienta inseamna a ne plasa, in
Manifestarea primul rand intr-un regim democratic de guvernare in care separatia puterilor in
obedienţei în stat sa fie declarate cel putin formal, la nivel constitutional, si in care drepturilor
sfera nestatală omului sa fie ridicate la rangul de prioritati, la nivelul de organizare statal.
Poate pare putin iesita din context aceasta abordare a manifestarii
obedientei, mai intai la mediului nestatal, insa acest mediu este determinant si
pentru mediul statal deoarece repezinta « bazinul » de formare a convingerilor si
comportamentelor.
In acest mediu nestatal am incercat sa analizam verigile primare, poate
chiar veriga primara a formarii obedientei pentru a analiza apoi, « itinerariul »
acesteia pe parcursul vietii individului.
Astfel, punctul « zero » de formare al obedintei il reprezinta familia.
De forta si educatia primita in aceasta perioada depinde foarte mult
comportamnetul individului, ulterior in societate.
O familie insuficient consolidata, in care spectrul somajului si al grijii zilei
de maine lasa puternice urme in educatia copiilor.Acceptarea de catre parinti a
oricarei oferte sociale, schimbarea desa a locurilor de munca, salarizarea
insuficienta, munca la negru, lipsa mijloacelor elementare de existenta constituie
factori determinanti in nasterea si proliferarea obedientei.Dupa cum se observa
am evitat considerarea acestui mediu familial precar ca fiind cauza obedintei. Din
studiul istoriei, a societatii romanesti acest gen de familie precara a reprezentat
nota dominanta a familiei din Romania ceea ce nu a condus implicit, automat, la
nasterea obedintei.De multe ori tocmai vicisitudinile unui astfel de trai au format
caractere puternice si demne care au ramas ulterior repere morale in istorie.
Apoi anii de scoala urmati de copilul crescut in acest mediu isi spun si ei
cuvantul in « consolidarea » obedientei.Reforma in invatamant a fost atat de
aleatorie si de inconsecventa, mai ales in anii de dupa 1989 incat fiecare generatie
de copii a cunoscut astfel de experimente pe propria « piele ».
Renuntarea la uniforma scolara, « subtierea » disciplinei scolare a facut ca
inegalitatea sociala sa se repercuteze si in scoli, accentuind si mai mult
discrepantele sociale pe care le creaza societatea in tranzitie.Asa cum am precizat
cu prilejul definirii teremenilor obedienta in sens de subordonare nu reprezinta o
manifestare patologica ci tocmai lipsa unei organizari ierarhice bazate pe principii
conduce la astfel de manifestari ! Prin urmare, cei doi factori familia si scoala
120
constituie factori educationali responsabili de formarea mediului de manifestare a
obedintei.
Lipsa culturii reprezinta un alt factor determinant in formarea si
proliferarea obedientei.S-a dovedit stiintific, mai ales prin metode statistice si
sociolologice, ca lipsa culturii naste numai rele sociale, iar cea mai buna investitie
facuta de un popor este cea in cultura.Din pacate, se face mult prea putin pentru
cultura iar efectul este deja vizibil si apasa social !
Religia reprezinta , in opinia noastra, un alt factor de formare si perpetuare
a obedientei.Una este credinta in Dumnezeu si respectul pentru poruncile sale si
altul este mesajul subliminal exprimat de slujitorii bisericii, de-a lungul
timpului.Daca mesajul direct este cel moral, corect, cel subliminal este cel
incorect.Acesta consta din organizarea, de tip feudal, a bisericii aceasta institutie
nereusind inca sa se adapteze timpului.Apoi relatiile din interiorul clerului,
precum si cele sugerate si enoriasilor, se bazeaza pe elemente ce tin efectiv de
obedienta.Acest fapt se observa si in afara bisericii.
Iesit din acest mediu « de formare » tanarul cetatean doreste apoi sa
munceasca.Pentru a muncii societatea ofera mult prea putine oportunitati astfel
incat varianta « muncii la negru » accentueaza si mai mult obedienta care trebuie
exprimata de « angajat » in fata « angajatorului ».Alta, « ar trebui » sa fie relatia
statuata intr-un mediu formal, legal.Folosim verbul la conditional optativ deorece
vom reveni la analiza acestui segment la subpunctul urmator[ la manifestarea
obedietei in sistemul statal].
34.5.2. Manifestarea obedintei in sfera statala
F Ca arie de manifestare întâlnim obedienta la toate nivelele de organizare
Manifestarea politica si sociala.Asa cum ne-am propus in acest studiu ne vom circumstantia
obedienţei în analiza, exclusiv, asupra functiei publice.
sfera statală
Deja am facut trimitere directa la definirea functiei publice de catre Legea
nr.188/1999, cu modificarile si completarile ulterioare si am aratat maniera
incompleta si deficitara de definire a acesteia, cantonad-o exclusiv in sfera
autoritatilor publice administrative, « uitandu-se » ca functii publice de cariera
intalnim organizate si la nivelul altor autoritati publice in stat.Nu este mai putin
adevarat ca ponderea functiilor publice de cariera este detinuta de catre
administratia publica centrala si locala.
Obedienta, ca manifestare patologica pasiva a functiei publice o intalnim
la toate nivelele de organizare ale functiei publice si la toate serviciile publice
organizate de catre lege.
Prin urmare, aceasta boala este generalizata de la nivelul de organizare al
unei primarii pana la Administratia Prezidentiala si insoteste toate etapele functiei
publice.
F 34.5.3.Etapele de manifestare ale obedientei
Etapele de
manifestare ale a)Manifestarea obedientei inainte de a intra intr-un serviciu public.
obedienţei
Aici avem de a face cu mentalul colectiv privind ocuparea unei functii
publice ce tine de traditiile istorice, de mentalitatile mostenite, de influentele altor
elemente patologice de manifestare ale functiei publice.
Captatio benevolensiae ca metoda folosita de catre celebrii oratori ai
Greciei si Romei antice, de a atrage bunavointa auditoriului, a fost « adaptata »
de catre mentalul nostru social la « caciuleala » de care dau dovada foarte multi
candidati atunci cand incearca sa ocupe o functie publica.Din propria experienta
am observat ca, in general, tinerii foarte bine pregatiti profesional si cu o vointa
remarcabila nu manifesta astfel de purtari atunci cand incearca sa ocupe o functie
121
publica.Nu acelasi lucru se observa la cei mai putini tineri care au avut la activul
lor mai multe nereusite, care au trecut prin viata prin experiente traumatizante si
care incearca, pe orice cai, obtinerea unui servici ca unica sursa de existenta.
b)Manifestarea obedinetei dupa intrarea in randul functionarilor publici.
Aceasta este, de fapt, etapa, care intereseaza cel mai mult studiul nostru
deoarece in aceasta etapa se formeaza relatia sef-subaltern, respectiv functionar
public-cetatean146.
Daca relatia sef-subaltern nu este atat de deranjanta pentru cetateanul
intrat in contact cu serviciul public respectiv, relatia functionar-public este cea de
impact cu cetateanul.De ce le analizam pe amandoua ?Deoarece ele se
conditioneaza !Astfel, un subaltern obedient manifesta aceasta tara
comportamentala numai fata de seful sau sefii sai ierarhici in schimb are o
atitudine « dictatoriala » cu subalternii sai sau cu cetatenii.Frustrarea pe care o
manifesta in relatiile cu sefii capata o cu totul alta manifestare cu cetatenii, in fata
carora se poate manifesta…autoritar.Un astfel de comportament este des intalnit
la nivelul functiei publice iar cetatenii au tot dreptul sa reclame astfel de devieri
comportamentale.De multe ori functionarul aflat in relatie directa cu cetateanul nu
poate rezolva direct sau imediat doleanta acestuia insa conteaza modul in care se
comporta cu cetateanul.Functionarul competent, stapan pe lege ce manifesta o
atitudine principiala cu sefii si colegii sai va avea acest comportament principial si
amabil si fata de cetean.Functionarul incompetent, frustrat, obedient cu sefii va fi
nepoliticos si autoritar cu ceteanul aflat in contact direct.
Obedienta se manifesta apoi si in maniera de promovare si stimulare a
functionarilor publici.Aceasta maniera patologica se manifesta in contextul
abdicarii de la spiritul legii si al aplicarii altor manifestari patologice ale functiei
publice[ abuzul de autoritate, politizarea].Daca pe litera legii promovarea sau
stimularea sunt perfect legale, pe fondul problemei realitatea este alta.Datorita
lipsei unor criterii certe privind promovarea sau stimularea , acestea sunt
substituite cu cele subiective in care vointa sefului reprezinta criteriul
determinant.In acest context salariul de merit devine o « alocatie sociala » iar
promovarea un mod de a recompensa obedinetii sau cei care recurg la darea de
foloase necuvenite sefilor, sau reprezinta modul in care sefii « multumesc »
rudele, prietenii sau chiar pe sefii sau « alte persoane importante » de care
depinde soarta acestora !Daca toate acestea s-ar petrece într-o firmă privată, pe
banii patronului nu ar fi nici o problemă însa atunci când aşa ceva se petrece într-
un serviciu public pe banii contribuabilului atunci devine o problemă generală
care intereseaza societatea. Acest « scenariu » multiplicat la nivelele de care
discutam anterior, poate crea tabloul gigantic al manifestarii obedientei in cadrul
serviciilor publice.
Obedienta ataca si alte « momente » ale serviciului public.Ne referim aici
la aplicarea sanctiunilor disciplinare si la modul de incetare chiar al raporturilor
de serviciu.Obedientul scapa mult mai usor de sabia lunga a legii astfel incat
sanctiunea ce s-ar cuveni acestuia fie ca este mai mica fie ca nu se mai aplica.Aici
am mai facut vorbire de jurisdictionalizarea raspunderii disciplinare- institutie
existenta in perioada interbelica dar care nu mai exista in momentul de fata
datorita lipsei vointei politice a clasei conducatoare a tuturor guvernelor
postdecembriste.Cat timp comisia de disciplina nu va avea forta unei « instante
disciplinare » abilitata cu un instrument juridic[ hotarare nu raport !] care sa fie

146
Vezi Alexandru Negoita,Stiinta adminstratiei,Editura Didactica si Pedagocica, Bucuresti,
1977, pag.
122
cenzurat de catre instanta de contencios administrativ nu vom avea, niciodata, o
aplicare justa , corecta si obiectiva a raspunderii disciplinare.
c)Manifestarea obedientei dupa iesirea din cadrului unui serviciu public.
La o prima analiza o astfel de constatare ar fi inutila din punctul de vedere
al fenomenului deoarece, aparent, obedientul nemaifiind functionar public nu mai
are contactul cu serviciul public respectiv. Lucrurile insa nu stau astfel ci au au
inraurire directa asupra serviciului public si asupra functiilor publice existente
acolo.Obedientul care intreaga sa activitate si-a manifestat-o sub imperiul acestui
calificativ, odata descoperit si inlaturat sub o forma sau alta din acel serviciu
public are tendinta de a denigra permanent serviciul public din care a fost
inlaturat.Latura « rautacioasa » a manifestarii comportamentului sau este
potentata in acest context iar denigrarea reprezinta arma cea mai de temut al
obedientului.A se vedea , acest sens, comportamentul celor dati afara din orice
structura am analiza-o ![dati afara din partide politice, din diferite servicii publice,
s.a.m.d].Chiar daca denigrarea poate fi analizata la componenta consecintelor
obedientei am considerat necesara o astfel de cantonare a problemei, aici, in
« itinerariul » functiei publice.
Daca, pana in prezent am analizat etapele in care se manifesta obedienta,
in continuare ne vom referi asupra nivelului de manifestare
A) Manifestarea obedientei la nivelul de baza al organizarii
F serviciilor publice.
Din analiza dreptului administrativ si a legislatiei incidente in
Manifestarea
obedienţei la administratia publica nivelul de baza il reprezinta administratia publica locala,
nivel de bază serviciile publice descentralizate organizare de catre aceste autoritati publice dar
si serviciile publice deconcentrate existente la aceste nivele.
Asa cum mentionam obedienta se manifesta la toate nivelele si formele
de organizare.Astfel, constituirea autoritatilor publice are, din pacate, la baza, o
cauza ce priveste direct obedienta.Aceasta se manifesta in modul de alcatuire a
listelor partidelor politice cu prilejul scrutinului electoral bazat pe liste si lipsa
votului uninominal.Astfel consiliile locale sau judetene se constituie pe aceste
criterii care conduc la exacerbarea obedintei si proliferarea acesteia si asupra
serviciilor publice rezultate pe aceasta baza.Structuri deliberative formate pe
criterii obediente conduc la ineficienta serviciilor publice cu impact direct
asupra ceteanului.
Atunci cand selectia polititica se face pe criterii profesioniste si de
performanta ale viitorilor candidati atunci si structurile rezultate, ca urmare a
scrutinului sunt eficiente si lipsite de tare comportamentale.
B) Manifestare obedineti la nivelul central de organizare al
F organelor administratiei publice.
Manifestarea
obedienţei la Daca la nivel local am vazut maniera de manifestare a obedineti vom
nivel central observa ca si la nivel central aceasta se manifesta cel putin simetric.Avem in
vedere, si aici, modul de constituire al organelor deliberative, bazat pe aceeasi
ineficienta al scrutinului de lista cu prilejul alegerilor generale, iar apoi modul
de ocupare al diferitelor functii publice.Daca in cazul functiilor de demnitate
publica este dominant criteriul politic, aici politizarea functiei publice este
dominanta care determina obedienta functiilor publice.S-a dovedit ca nici o
alegere nu a satisfacut nevoia de functii publice ale celor care au castigat
alegerile astfel incat s-a incercat, de fiecare data, ca urmare a momentelor
electorale plasarea in diferite functii publice de cariera a celor obedienti fata de

123
partidele castigatoare.Uzanta exista, s-a repetat dupa fiecare moment electoral,
astfel incat fenomenele patologice active ale functiei publice s-au manifestat
pregnant determinand fenomenele patologice pasive ale functiei publice sa
prolifereze si acestea.Relatia nesanatoasa s-a stabilit iar mecanismul
functioneaza ,perfect, in detrimentul cetateanului contribuabil.
34.6.Consecinţele obedienţei
F Conform structurii logice folosite si in analiza celorlalte fenomene
patologice ale functiei publice era inevitabil sa nu analizam si consecintele
Consecinţele existentei acestei boli.
obedienţei
34.6.1.Inchiderea cercului vicios în cazul unor modele avansate de
F Peters
Închiderea Cum bine se stie modelul formal-legal147 reprezinta « raiul »
cercului vicios manifestarii obedientei.Acest model mai este cunoscut sub denumirea de
modelul yes minister in care subordonatii, redusi la starea de
moluste(nevertebrate) nu au nici un cuvant de spus in fata superiorului deciziile
acestuia fiind aprioric, impecabile, de necontestat.
Acest model il viseaza majoritatea sefilor autocrati si se regaseste
probabil in sistemele statale « bananiere ».Intr-un stat democratic, bazat pe
Constitutie si separatia puterilor in stat, unde legalitatea este omniprezenta si
omipotenta, in care societatea civila este activa acest model este de neconceput.
Ceva mai subtile sunt modele comunitare, respectiv-comunitar
functionale148 in care exista o simbioza perfecta intre politicieni si
functionari.Astfel, politicienii isi realizeaza dezideratele lor politice si
economice beneficiind de serviciile specializate ale functionarilor publici care,
in schimb se bucura de stabilitate.Ce lipseste din aceasta relatie ?Cetăţeanul !
De aceea, existenta obedientei in aceste tipuri de relatie este deosebit de
daunatoare pentru cetateanul contribuabil care sustine un mecanism strain lui si
total nefolositor.
Nu departe de modele susmentionate sunt triunghiul de fier si retelele
de influenta149 in care o latura o reprezinta politicienii, o alta latura grupurile de
interese iar ultima latura functionarii publici.Simbioza este
urmatoarea :politicienii castiga puterea, grupurile de interese castiga pe seama
bugetului, iar functionarii castiga stabilitatea in functie.Ce lipseste si din aceasta
ecuatie ?Tot cetăţeanul !
Aceste relatii nefaste nu s-ar putea naste fara concursul functionarilor
publici !Ce sustine relatia?Obedienta si interesul.Consecinta?O viciere
ireversibila a relatiilor serviciului public respectiv cu cetatenii in slujba caruia
este, de fapt, creat .
F 34.6.2.Ineficienţa serviciului public în care domină obedienţa
Ineficienţa In analizele noastre anterioare am facut vorbire despre pericolul pe care
serviciului obedienta il reprezinta fata de cetatean.Astfel, functionarul obedient fata de sef
public în care
domină are o reactie de defulare fata de cetatean iar un cetatean deservit de un astfel de
obedienţa functionar public este total nemultmit.

147
a se vedea Guy B.Peters,op.cit.pag.149-160
148
ibidem
149
vezi Hugh Heclo-apud-I.V,Ivanoff.,Exercitiul patologic al functiei
publice,Ed.Bibliotheca, Targoviste, 2005, pag.97
124
Superficial tratand situatia am putea spune ca ne-am afla exclusiv in
seama unor raporturi de ordin psihologic, dincolo de elementele psihologice insa
codul de conduita al functionarilor publici respinge o astfel de manifestare.Sa nu
uitam, nici un moment, ca serviciul public are la baza principiul interesului
general , ori interesul general nu presupune o astfel de atitudine.Pornind de aici
si pana la coruptie nu mai este decat un pas!Pentru a castiga benevolenta
functionarului public « morocanos » cetateanul va ceda, incetul cu incetul,
tentatiei de a-i oferi mici, sau mai putin mici, « atentii » astfel incat primirea de
foloase necuvenite, sau darea si luarea de mita vor deveni certe infractiuni
sanctionate de catre legislatia penala.
Apoi, functionarul obedient, pentru a-si mentine privilegiile ofera din
« prinosul » lui sefului ierarhic, si tot asa, pe scara ierahica de la obedientul
subaltern la urmatorul sef, astfel incat toata lumea sa fie multumita ! Acest
rationament si aceste obiceiuri trebuie sa dispara pentru totdeauna !
34.6.3.Efectele morale, sociale, psihologice si pecuniare are obedientei
F Cu prilejul analizei abuzului de autoritate, la capitolul referitor la
Efectele
obedienţei efectele abuzului de autoritate am discutat despre toate aceste valente enuntate
in titlu.150
Nu dorim, aici, decat sa reamintim aceasta paleta de consecinte negative
deorece, asa cum aratam inca de la inceputul tratarii acestui subiect, am precizat
faptul ca existenta manifestarilor patologice active ale exercitiului functiei
publice nu reprezita dacat un « taler » al « balantei raului », celalalt taler il
constituie manifestarile patologice pasive ale exercitiului functiei
publice. »Balanta raului, odata echilibrata inchide, perfect, cercul vicios al
manifestarilor patologice ale functiei publice, cu salba lor de consecinte nefaste
pentru cetateni, societate, buget, servicii publice, legalitate, democratie, stat.

34.7. Prevenirea si combaterea obedientei


F Anterior, am anticipat maniera de lupta impotriva acestui flagel, iar la
Prevenirea şi
combaterea acest capitol vom sistematiza propunerile noastre de lupta impotriva
obedienţei slugarniciei.
34.7.1 .Coerenta, consens si consecventa politica

F Cele trei enunturi sunt desprinse din analiza realitatii romanesti


postdecembriste.De ce am inceput cu valente ale « politicului » in acest
Coerenţa,
consens şi domeniu ?Simplu !Deoarece politicul determina intr-un stat democratic masurile
consecventă celor ce guverneaza ce se vor concretiza, ulterior, in manunchiuri de legi.
politică
Ce se observa din analiza acestui aspect asupra scenei democratice
romanesti ? Inexistenta unei clase politice performante, selectate pe criterii
aleatorii si balcanice a condus la aparitia unor masuri politice in primul rand
inconsecvente. Statele democratice occidentale, la care ne raportam permanant,
au avut , in timp, anumite constante pe care le-au pastrat, indiferent de
schimbarile politice.Avem in vedere aici jaloane ale politii lor externe si interne,
urmarite, uneori, chiar cu obstinatie !

150
I.V.Ivanoff,op.cit.pag.176-177
125
Din cate cunoastem noi nu exista nici o strategie de lupta impotriva
tuturor fenomenelor patologice ale functiei publice si din cate am observat
nici nu se constientizeaza faptul ca ar putea exista asa ceva!
Aici spunem si noi ca Tagore : « Cine nu stie, si nu stie ca…nu stie, e
ignorant….invata-l ! »
Chiar daca suna pretentios, din partea noastra, prezentul studiu si analiza
noastra globala a fenomenelor patologice ale functiei publice nu constituie decat
un instrument in mana politicienilor, a guvernantilor si practicienilor angrenati
in aceste procese de asanare sociala a societatii.
Important este sa constientizeze acest fapt si sa aprecieze oferta !
Prin urmare, inconsecventa, de care facem vorbire tine de momentele
electorale si de doctrinele guvernantilor care isi propun metode specifice de
combatere a unor fenomene patologice ale functiei publice.Privirea globala
lipsete, deocamdata, spectrului politic-decident ce-si risipeste energia in lupte
politice neproductive pentru societate si in elaborarea unor reglementari
secventiale punctuale si nicidecum globale.Folosind un termen popular : « Nu se
vede padurea din cauza copacilor ! »
Lupta decidentilor este permanent cu efectele unor fenomene
patologice ale functiei publice si nicidecum cu ceea ce reprezinta cauzele
acestora [a se vedea inasprirea pedepselor, modificarea legilor penale,
constituirea a n+1 organisme de lupta impotriva coruptiei, s.a.m.d] sau in
elaborarea unor strategii globale, logice si coerente bazate pe combaterea
cauzelor si nicidecum pe calmarea efectelor.
In aceasta sectiune vom da, cu titlu de exemplu, o maniera inconsecventa
de obiectiv politic care conduce la nasterea si proliferarea obedientei.
Astfel, daca in 1991 s-a instituit exernalizarea numirii si eliberarii din
functie a secretarului unitatii adminitrativ teritoriale deoarece, prin viza de
legalitate, apriorica, aplicata proiectelor actelor administrative ale autoritatilor
publice locale era permenent expus bunului plac al acestora [masura continuata
si intarita in 2000 si 2003], in decembrie 2004-prin Hotararea Parlamentului
24/2004-de acordarea a increderii Guvernului se « achieseaza » la programul de
guvernare care isi propune, printre altele, in scopul cresterii autonomiei locale
si a descentralizarii ca aceasta numire sa se faca chiar de catre autoritatea a carei
legalitate se cenzureaza aprioric de catre secretar151.Dincolo de frumoasele
cuvinte ce se obtine ?Instabilitatea functiei respective si trecerea acestei functii
publice din palierul profesionalismului in palierul…obedientei.Cum ?
Prin abdicarea acestui functionar public de la profesionalismului sau in
favoarea obedientei in vederea asigurarii stabilitatii sale pe functie !Castiga
legalitatea si cetateanul din realizarea acestui obiectiv ?Ne indoim !
Exemplul susmentionat demonstreaza inconsecventa si incoerenta
factorului politic.
Consideram ca este momentul unui consens politic in realizarea unei
strategii globale si coerente de lupta impotriva tuturor fenomenelor patologice
ale functiei publice.Bolile sunt atat de grave si generalizate incat ataca existenta
si buna functionare a statului !Nu mai este timp de pierdut !Nu trebuie sa ne
integram, de dragul integrarii ci sa asiguram cetatenilor acestui stat un mediu

151
“obiectiv” realizat prin aparitia Legilor nr.251/2006 si nr.286/2007!
F 126
Coerenţa şi
consecvenţa
social si politic sanatos.Acesta este, in concret, mesajul transmis prin analiza
noastra !
34.7.2.Coerenţa şi consecventa legislativă
Prin Legea nr.69/1991- a administratiei publice locale- secretarul
unitatii administrativ teritoriale era numit si eliberat din functie prin ordinnal
precfectului[ respectiv al ministrului ad-tiei si internelor in cazul,secretarului
general al judetului].
Logica acestei reglementari a fost aratata anterior.Prin Legea
nr.215/2001 se mentine aceasta logica !In prezent, ca urmare a obiectivului
politic susmentionat si a legilor anterior mentionate, s-a schimbat aceasta logica
şi s-a renuntat la o consecventa legislativa .
F 34.7.3.Folosiea aceloraşi măsuri de combatere ca în cazul abuzului de
Masuri de
combastere ca autoritate
în cazul
abuzului de
Dupa cum am facut vorbire, anterior, celalalt taler al abuzului de
autoritate autoritate il reprezinta obedienta.Daca unul este activ celalalt este pasiv!Ambele
sunt talere ale raului iar « balanta » realizata este daunatoare pentru cetatean si
societate si ca atare trebuie distrusa. Prin urmare, metodele si masurile
recomandate la acea analiza sunt pertinente si aici. 152

Cauzele obedientei.Vezi pag.113-118

152
a se revedea I.V.Ivanoff,op.cit pag..177-183
127
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate şi monografii.
Alexandru Ioan, Criza administratiei, Bucuresti, Editura All Beck, 2001
Pavel Abraham, Coruptia, Editura DETECTIV, Bucuresti, 2005
I.Grigoras ,Datoria etica, Ed.Stiintifica Bucuresti 1968
L. Grunberg ,Axiologia si conditia umana, Ed. Politica, Bucuresti, 1972
Dobrinoiu Vasile, Coruptia in dreptul penal roman, Atlax Lex Bucuresti, 1995
Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria si exercitiul functiei publice,Editura Universitatii
Valahia din Targoviste, Targoviste 2001
Ivan Vasile Ivanoff ,Exercitiul onest al functiei publice, Ed.Bibliotheca,
Targoviste,2004
Ivan Vasile Ivanoff,Exercitiul patologic al functiei publicear, Ed.Bibliotheca,
Targoviste, 2005
Ivanoff Ivan Vasile,Slugarinicia publicata in Analele Facultatii de Stiinte
Juridice iunie 2006, Editura Bibliotheca, Targoviste
Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia functiei publice,Targoviste, Editura University
Press, 2004
Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia functiei publice, Editura Bibliotheca, editia a
II-a revazuita si adugita, Targoviste, 2008
Vedinas Verginia, Deontologia vietii publice, Editura Universul Juridic,
Bucuresti, 2007
Robert Klitgaard,Roland MacLean-Abaroua,H.Lindsey Parris, Orase corupte,
Editura Humanitas, Bucuresti, 2007

II. Acte normative

- Constitutia din 1991


- Constitutia din 1923
- Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici cu modificarile aduse
de Legea nr.161/2003 si nr.251/2006
- Legea nr.215/2001 administratiei publice locale, cu modificarile aduse de Legea
nr.286/2006
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici
- HG nr.667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarilor
publici
- Codul penal
-Legea nr.129/2005 privind aprobarea OUG nr.10/2005 pentru modificarea OUG
nr.32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţiile
publice centrale;
-Legea nr.161/2005 privind stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi
combaterea corupţiei în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;
128
-OUG nr.3/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerială.

129