LA REFORMA EN COLOMBIA: AGOTAMIENTO ESTATAL Y CRISIS DE LOS

MODELOS.

Yehiny Yulied Guevara Castro

2018

INTRODUCCIÓN

El rol protagónico del Estado como garante de las condiciones mínimas para la convivencia
ciudadana y la satisfacción de las necesidades sociales, lo ha obligado a adoptar una
estructura administrativa que le permitiera cumplir con este papel y que corresponda al
modelo particular de cada época. De esta forma, se han ido adoptando paradigmas o modelos
de administración pública que han sido reemplazados en la medida en que los anteriores han
hecho crisis, obligando a una permanente reflexión acerca del modelo apropiado que propicie
el cumplimiento cabal de los fines de la administración pública.

Acorde a lo anterior, la burocracia, la gerencia pública y la gobernanza son asumidos

como los principales modelos de la administración pública sin ser los unicos, pero si, los que
han dado pie en Colombia a una serie de reformas estatales como instrumentos mediante los
cuales los modelos pueden materializarse directamente en el entorno estatal.

De esta forma, el presente documento pretende reflexionar acerca de la forma en que

las grandes reformas de Estado en Colombia se han visto influenciadas por la existencia y
caracterización de modelos de administración pública, teniendo de precedente la necesidad
aún no resulta de cerrar la brecha entre el Estado y la sociedad y de afrontar la crisis del
debilitamiento estatal producto todo ello.

Teniendo en cuenta lo anterior, el presente escrito se divide en tres partes. En la

primera parte se hace relación a como las ejecución de reformas han debilitado el Estado en
la búsqueda de un Estado eficiente y racional, Luego, un relacionamiento a los principales
modelos de administración pública en Colombia: Burocracia, gerencia pública y gobernanza.
Por último, se hace relación a Colombia como un Estado en reforma permanente, por parte de
un proceso de agotamiento del modelo tradicional de cara a una crisis Estatal.
Debilitamiento estatal en la búsqueda de un Estado eficiente y racional.

En el marco de los procesos reformistas en Colombia, el Estado se debilita porque no

ha entendido el fin en sí mismo de su accionar, por lo que los medios no resultan claros y no
se aplican conforme lo dictamina un Estado social de Derecho. Estamos ante un gobierno que
necesita reinventarse y restablecer principios sociales y políticos que se han ido perdiendo,
así como dar paso a nuevos principios que permitan un contacto más cercano con la sociedad.

No hay que dejar de lado la marcada preocupación que existe respecto de la búsqueda
de eficacia, eficiencia, la búsqueda de equidad y la creación de entornos propicios para el
desarrollo del país. Sin embargo, las reformas deben de responder a retos del sector público,
partiendo de que estos retos no desaparecen si no que se transforman, por lo que se debe de
preparar al Estado Colombiano para enfrentarlo prestando atención a la estructura del sistema
de la administración pública como parte importante para alcanzar dichos objetivos, tal es el
caso del proceso de paz.

No es posible negar que el Estado Colombiano no haya dado paso para mejorar la
gobernabilidad a través del fortalecimiento institucional, buscando un mejor Estado, capaz de
garantizar condiciones de orden social y político. Pero a pesar de ello, aun queda un largo
camino por recorrer, se necesita una estructura más ágil, una verdadera racionalización de
trámites, un estilo de administración y organización posburocratico, que haga uso de las
herramientas que hacen posible enfrentarse a cambio que atraviesa la sociedad colombiana.

En la adopción de las reformas se descuidaron varios aspectos que llevan a una

aplicación poco satisfactoria de los medios para alcanzar el fin. No existe un diagnóstico
institucional que se fundamente en las características de la administración pública en
Colombia, por lo que esto ha llevado en que se opte en Colombia por traer ideas y estrategias
de otros países los cuales poco o nada tienen de parecido con las dimensiones y aspectos de la
sociedad y el aparato Estatal del país por lo que no están dadas las condiciones para los
cambios propuestos.
 De esta forma, las reformas sobre campos que no están en dichas condiciones, termina
por desembocar en grandes fallas y aumentos de costos resultantes de las inestabilidades y
fragmentaciones a causa de la descoordinación que ello produce. Por tanto, para Colombia
hay que tener en cuenta que la estructuración de sector público y del aparato Estatal no se
debe de dejar de lado la historia y las condiciones económicas y sociales, así como los
objetivos del gobierno de turno y las políticas de Estado establecidas como eje de acción
Estatal.

Nos encontramos frente a dos vías que resultan contradictorias entre sí pero
igualmente necesarias. Las reformas de la administración pública en Colombia requieren
completar el ciclo del modelo weberiano especialmente de cara a una estratega formada por
un burocracia profesional y un servicio civil transparente. Así mismo, necesita romper los
esquemas del modelo organizacional weberiano, dado que ya no es suficiente frente a las
formas contemporáneas de la administración pública.

Además, una parte de las reformas planeadas permanecen como buenos deseos en el
tiempo, y no llegan a materializarse. Lo que parece un patrón de las reformas contemporáneas
es la persecución de mejores niveles de transparencia y acceso a la información pública, la
utilización de la información del sector público para promover la innovación y el desarrollo,
la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas y la
generación de espacios de colaboración entre diversos actores, todo lo anterior, apuntando al
co-diseño y co-producción de valor público.

Por ello, el crecimiento papel de la innovación dentro del desarrollo institucional que
impulsan mecanismos de co-creación en la provisión de servicios públicos y la puesta en
marcha de nuevos sistemas organizativos y de gestión orientados al fomento de la apertura y
nuevas formas de gobernar teniendo en cuenta el contexto de redes de política pública y
sociedad en red que han ido ganando terreno en la agenda pública.

Burocracia, gerencia pública y gobernanza.

 La necesidad de acercarse de manera más fluida con la sociedad en el marco de su
participación en la elaboración de las políticas públicas y la promoción del ejercicio del buen
gobierno. De allí, el incremento de políticas dirigidas a implementar el gobierno abierto
comprendidas desde el enfoque trasversal de prácticas y valores dentro de una cultura que
necesita dar el próximo paso hacia la configuración de una plataforma o ecosistema de
gobernanza abierta y colaborativa.

Las reformas de Estado conforme al modelo burocrático estuvieron orientadas por el

establecimiento de burocracias funcionales, es decir, que el ejercicio de las funciones
estatales están a cargo de profesionales calificados que forman parte de una organización
jerarquizada. Estas reformas buscan la especialización de las tareas, es decir, la división del
trabajo en el seno de la organización, por medio de la distribución de obligaciones y roles
entre un cierto número de puestos, así mismo, se pretende la utilización de la normatividad
como elemento de regulación de los procesos de decisión, la estandarización de los
procedimiento y la centralización de la autoridad.

Ejemplo de ello es la introducción del régimen de carrera administrativa en 1938, la

creación de un programa de estudios superiores en administración pública a cargo de la ESAP
en 1958, y la existencia de un departamento encargado del servicio civil u la función
pública,a demás del régimen de Estado de derecho mediante el cual todas las actuaciones
administrativas estaban enmarcadas en la legalidad y la larga tradición de control en lo
contencioso administrativo.

Sin embargo este modelo entra en crisis debido a la ineficiencia burocrática, entendida
como defectos inherentes a la lentitud, la rigidez, la impersonalidad, y el empobrecimiento de
las tareas derivadas de la rígida división del trabajo y a la transformación de los individuos en
parte de una maquina burocratica.

Es así, que para el siglo XX, en Colombia se empiezan a gestar movimientos de

reforma administrativa buscando eliminar la pesada rigidez y las disfunciones inherentes al
modelo burocrático. Dicha reforma giraba en torno a la transformación de las relaciones
internas: Gestión de recursos humanos; la transformación de las relaciones con los
administrados y la emergencia de la participación ciudadana, de cara a la crisis del Estado
Social, el intervencionismo y el servicios público clásico.

Por otro lado, las reformas en cuanto a la descentralización, rompen en cierta medida
los aspectos de centralización del poder sobre los cuales se cimentaba el modelo burocrático,
dando paso a la introducción de un modelo gerencial, en la medida en que se van gestando
passoa hacia el empoderamiento de la gestión pública en los territorios. Allí toma principal
influencia la crisis fiscal motivada por el sobreendeudamiento en america latina, de esta
forma, se gesta la convicción de que los problemas pueden ser analizados teniendo en cuenta
los conceptos y técnicas propios de las organizaciones privadas.

De esta forma, desde el modelo de gerencia pública se empiezan a gestar reformar en

cuanto al establecimiento de un control a posteriori de los resultados de la acción
gubernamental y a incluir procesos de vinculación e la sociedad en la definición de bienes y
servicios públicos de modo que estos se guien hacia la satisfacción de los ciudadanos. De esta
forma, es allí donde se gestan los mecanismos de rendición de cuentas donde el gobierno
debe de rendir cuentas de la efectividad de sus programas y el cumplimiento de sus metas. No
hay que dejar de lado la concepción de la nueva gerencia pública orientada hacia el ciudadano
como cliente de los servicios públicos prestados, el gerencialismo de carácter empresarial, la
evaluación de resultados y la planeación administrativa.

Bajo este modelo se encuentran las reformas que dan pie a la constitución de 1991, a
pesar de la influencia del modelo burocrático ya mencionado anteriormente, evidenciadas en
la introducción de criterios de especialización funcional que permitan la operación del
aparato estatal por fuera de la jerarquización de las ramas del poder público al contemplar la
existencia de órganos con carácter autónomo e independiente, para el cumplmiento de las
demas funciones a cargo del Estado. por otro lado, el señalamiento del ejercicio de la función
administrativa desarrollado con base a los principios de eficacia y económica,
instrumentalizada mediante la planeación y el presupuesto, así como el diseño y organización
de los sistemas de evaluación de la gestión y resultados de la administración pública, en
función de la misionalidad básica de la Contraloría general de la República y el
establecimiento del control interno en todas las entidades a nivel nacional.
 Sin embargo, este modelo presentó disfuncionalidades en medio del olvido de que la
administración pública no solo produce bienes y servicios, sino que lo hace en defensa de
unos valores e interés colectivo, y que tipo de relación entre los ciudadanos y el Estado no
supera la autoridad burocratizada del anterior modelo puesto que la participación se remite a
asuntos micro, dejando los asuntos macro a los altos mandos políticos y administrativos.

De allí que se hable de una crisis de gobernabilidad por el desconocimiento de que el

procesos decisorio público no es del todo semejante al procesos en el sector privado, porque
estas últimas no dependen del todo del contexto político y de la distribución equitativa de los
recursos públicos. De esta forma, se conduce a la búsqueda de nuevos procesos de decisión y
de acción, de modo que se busca asociar a los diferentes actores implicados en la toma de
decisiones bajo un nuevo estilo de gobierno, la gobernanza.

Bajo este modelo se empiezan a gestar un papel más activo de la ciudadanía y de la

ampliación dela rendición de cuentas, las asociaciones público-privado, y el incremento de
instrumentos de participación en la formulación y ejecución de políticas públicas de modo
que se confiere mayor legitimidad a la actividad estatal y ética pública como referente para el
buen gobierno. De allí las tendencias de apertura gubernamental desde el gobierno abierto, la
innovación pública, y los ecosistemas digitales con el fin de acercar la ciudadanía y al Estado.

Por último, la constitución de 1991 no hace visible un modelo definido de

administración pública, por lo que trata de apuntar desde distintos perspectivas a los tres
modelos. El modelo burocrático visto desde la búsqueda de profesionalización en el servicio
civil y la reafirmación del principio de legalidad sobre el cual deben de estar basadas todas
sus actuaciones públicas. El modelo gerencial desde el establecimiento del control a la
gestión, la descentralización, la participación ciudadana y la responsabilidad por la gestión
fiscal y por último, el modelo de gobernanza, mediante el principio de participación
ciudadana en todas las decisiones que los afectan y en la vida económica, administrativa y
cultural, y así mismo el principio de moralidad, trascendiendo tanto a la legalidad weberiabla
y al eficientismo gerencialista.
 El Estado ha jugado y seguirá jugando un papel decisivo en la conducción del juego
social, solo que cada vez es más claro que debe compartir esa responsabilidad con otros
actores. Se requiere que el Estado mantenga su autonomía, evitando ser capturado por
intereses particulares, sin olvidar que la soberanía reside en la ciudadanía y son los intereses
generales los que se deben de proteger.

Colombia como un Estado en reforma permanente.

Las actuales democracias se enfrentan a un agotamiento de los modelos tradicionales

de gobernanza de cara a una ciudadanía inmersa en un mundo que está cambiando de manera
vertiginosa. Colombia no es ajena a ello, de ahí que tomando particularidad en el siglo XX se
registren diversos intentos de reforma de su acción Estatal y de la administración pública. Es
así, que son varios los esfuerzos por cambiar aspectos en la organización y el funcionamiento
del aparato Estatal de forma que se encamine en la vía de la eficiencia y la eficacia desde
cada una de sus funciones.

Aledaño a lo anterior, el Estado Colombiano y el actuar público se enfrenta a una

sociedad abatida por la fragmentación y desigualdad que en su seno se produce, un sistema
clientelar y la corrupción dentro de su sistema político, una administración pública
tradicionalista basada en el modelo burocrático, excesiva legalidad y el quiebre y violación de
las normas. Por tanto, desde las décadas anteriores, el Estado ha venido adquiriendo mayor
importancia en su papel de mecanismo articulador de las relaciones que se producen dentro
del esquema ciudadanía-administración pública.

Sin embargo, a pesar de los pasos dados por esta vía, las reformas siguen oscilando
bajo un efecto pendular entre un Estado interventor y uno que trata de no serlo. Lo que es
posible visibilizar es que en medio de ello, se procura el adoptar un papel garante de las
condiciones mínimas para la realización de los derechos y las libertades individuales, y luego
como prestador de los servicios públicos requeridos para la satisfacción de las necesidades
sociales básicas.
 Ello ha llevado a que en Colombia se presentan signos de agotamiento estatal,
expresados en un gasto fiscal disparados, un proteccionismo disfuncional y un burocracia que
dificulta la innovación y la trasparencia en los asuntos públicos, además, de una distorsión de
la administración de lo público en parte debido a la forma en que el aparato estatal está
distribuido.

CONCLUSIONES

A pesar de la vislumbrada necesidad de las reformas, se necesita que en Colombia se trabaje

en la consolidación de un sistema democrático sólido, en el crecimiento de un servicio
público profesional dentro del marco institucional y normativo y el fortalecimiento de la
capacidad fiscal para administrar los recursos y gestionar los políticas públicas destinadas a la
consecución de los fines del Estado.

Las transformaciones recientes en la función de Estado y de la relación con la

sociedad despliegan la necesidad de nuevos modelos de gestión que permitan la interacción
entre ambas partes, de allí el auge de la mirada innovadora y la necesidad de incentivar el
pensamiento de diseño en las administraciones públicas.

En este ambiente en donde se requieren cambios institucionales, una búsqueda de

nuevos roles Estatales, la crisis de gobernabilidad y de desarrollo, afirman cada vez más la
necesidad de ingresar a un escenario de planificación prospectiva, co-creación y co-diseño de
la ciudadanía en las políticas públicas, y la innovación como procesos de racionalización de
los procesos dentro de la administración pública.

Pero la búsqueda del valor público debe de estar presente más allá de la eficiencia,
deben de invadir el mundo práctico evitando quedarse en el espacio académico y científico.
Se habla de más sociedad y no de menos Estado, por lo que se debe de prever por un
tendencia a co-gobernar. El desafío para avanzar en este tipo de esquemas está claramente
ligado al fortalecimiento de modelos de cooperación en un ambiente de confianza y de
responsabilidad política compartida.