Exoneraciones fiscales Nicaragua

apuntes sobre
exoneraciones
fiscales en Nicaragua
Contenido
Resumen Ejecutivo Pág. 5
1. Introducción Pág. 9
1.1 Características y alcance del trabajo Pág. 11
2. Marco conceptual Pág. 13
3. Las exoneraciones a nivel centroamericano Pág. 15
4. En Nicaragua: ¿Quién paga impuestos y quién no? Pág. 19
4.1 El Gasto Tributario Pág. 22
4.2 ¿Quiénes no pagan impuestos? Pág. 26
Conclusiones Pág. 33
Recomendaciones Pág. 35
Bibliografía Pág. 37
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua 5
Resumen Ejecutivo
El sistema tributario nicaragüense tiene demasiadas exoneraciones o tratamientos especiales
que hacen que la base de contribuyentes sea estrecha. Unido a esto y a que las recaudaciones
en el país dependen más de impuestos indirectos -que gravan el consumo- que de los tributos
directos -como el IR que grava el capital-, el sistema se cataloga como regresivo a pesar de que
se evidencian notables avances en los últimos años.
Es válido también destacar, sin embargo, que un Impuesto sobre la Renta (IR) mal formulado
o aplicado convierte de la misma manera a los sistemas tributarios en regresivos.
En 2008, amparado en artículos constitucionales, en leyes ordinarias y en decretos, el Estado

exoneró 415.6 millones de dólares (8,736 millones de córdobas), cifra que equivale al 6.6% del
Producto Interno Bruto del País, según cifras oficiales y cálculos realizados por el IEEPP.
Lo exonerado durante 20081, sobrepasa al presupuesto del Ministerio de Salud (Minsa) que
para este año no llega a los seis mil millones de córdobas.
El gasto tributario de 2008 sobrepasa ampliamente el presupuesto de educación y es aún

mayor que el déficit presupuestario de 2010 que es de 8 mil 830 millones 775 mil 024 córdobas.
www.ieepp.org De aquí se deduce que el sistema tributario otorga excesivas exoneraciones o tratos preferen-
ciales y no se mide con exactitud el beneficio que esas acciones le dejan al país.
Dirección y Coordinación:
Claudia Pineda Gadea
En opinión de muchos expertos no es correcto que el país destine excesivos privilegios
mientras corre, año con año, en busca de ayuda internacional o a endeudarse para financiar el
Elaboración e Investigación:
presupuesto.
Ismael López Ocampo
Las exoneraciones, exenciones o tratamientos preferenciales han sido otorgadas por el Estado
Revisión:
para incentivar a algún sector de la economía y para atraer inversión (nacional o internacional),
Simeón Rizo Briceño
en el caso de las inversiones turísticas, zonas francas y energéticas.
Armando Navarrete Mena
Uno de los principales señalamientos en contra de los incentivos hacia estos sectores se centra
Diseño Gráfico: en varios aspectos:
Lenin Membreño Gudiel
CONTACTO 1. Las inversiones de zona franca, en el caso específico de las maquilas, no le dejan
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas
valor agregado al país, más que el empleo formal. Y la exoneración del IR que reciben
Lomas de San Juan, del Gimnasio Hércules, 4c. al sur, 1 c. dichos inversionistas, en realidad es un subsidio que Nicaragua otorga a sus países
al Este, caso No. 152 de procedencia, que casi siempre son naciones donde impera un sistema de renta
Apartado Postal: LM202
El IEEPP es el único responsable por el mundial, donde cobran IR a sus empresas independientemente de donde hayan
contenido y las opiniones expresadas en esta
Managua, Nicaragua publicación, los cuales, no necesariamente
obtenido sus ganancias.
reflejan las opiniones ni los puntos de vistas de
Teléfono: (505) 2278 6535 Fax: (505) 2255 5181 quienes auspician esta publicación. 1 Se estudió 2008 y no 2009 porque fue para ese año que contamos con todas las estadísticas disponibles, sin embargo, dado que el PIB se mantuvo
estático y que las recaudaciones apenas subieron este año 1.3% en comparación con 2008, lo exonerado no debe variar mucho.
6 I n s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua 7
2. No existe un control exhaustivo por parte del Estado de las exoneraciones que otorga
y por tanto no se puede medir el beneficio que le han dejado al país. Una de las recomendaciones de estudios de organismos financieros internaciones ha girado
en torno a que el Estado puede seguir con sus intentos de beneficiar a los pobres pero vía gasto.
3. Las exoneraciones deberían tener su límite en el tiempo. En Nicaragua lo tienen pero Es decir, cobrar la totalidad de los impuestos y luego destinarla a los sectores vulnerables. Por
hay exenciones donde las empresas pueden seguir recibiendo privilegios después del ejemplo, a militares y policías quitarles el incentivo de comprar mercadería y otros productos
tiempo estipulado.
libres de impuestos, pero como compensación aumentarles el salario.
4. Las zonas francas y turismo son de los sectores más dinámicos de la economía, lo
que los convierte en un potencial recaudatorio. Si se exoneran esos sectores, la carga Lo mismo hacer con los otros sectores que reciben tratamientos especiales. Esto para que
impositiva recae en sectores que no son dinámicos, es decir en los más débiles. los sectores de más alto ingresos paguen sus impuestos en correspondencia con sus ganancias.
5. El 6.6% del PIB (U$415.6) como gasto tributario que Nicaragua otorgó en 2008 es una
cifra demasiado grande para una economía tan pequeña como la nicaragüense.
A parte de estos sectores, en Nicaragua pueden calificarse las exoneraciones sociales: son
aquellas cuyo objetivo es beneficiar a los sectores más pobres, a los de menores ingresos. Sin
embargo, se termina beneficiando también a sectores más pudientes.
Dos ejemplos:
1. En Nicaragua están exonerados de IVA aquellos clientes que consumen menos de

300 kw/h al mes, sin embargo, en ese rango están incluidos sectores del país que con
sus ingresos podrían pagar el 15% del IVA en su factura. Y quienes consumen entre
300 y 1000 kw/h al mes sólo pagan 8% de IVA.
2. La mayoría de productos de la canasta básica están exonerados de IVA, sin
embargo, está acción cuyo objetivo es beneficiar la dieta de los más pobres termina
beneficiando a otros sectores. Ejemplo: el aceite de oliva no paga impuestos igual
que el aceite normal que se vende en los mercados y supermercados.
Pero también obtienen beneficios fiscales el cuerpo diplomático, transportistas, universida-

des, ONG, organismos internacionales y el Estado y como parte de éste, tienen beneficios la
Policía y el Ejército para importar y vender mercadería en dos supermercados y una tienda, libre
de impuestos.
¿Pero quién puede asegurar que en la tienda o superes de la Policía y el Ejército no compran
mercadería libre de impuestos personas que no son, no fueron, ni tienen a un familiar militar o
policía? ¿O quién asegura que los neumáticos o los repuestos que ingresaron al país exonerados
de impuestos para el sector transporte no se revendan en el mercado negro?
De aquí se desprende que los críticos de las exoneraciones argumenten que éstas crean com-
petencias desleales y mercados paralelos que benefician a otros sectores y no a los más pobres.
1. Introducción
Este trabajo ha sido motivado por el debate que originó la propuesta de reforma tributaria
que el gobierno planteó en concertación durante 2009. En el centro del debate se encuentra el
tema de las exoneraciones y tratos preferenciales tributarios como una cantera potencial para
incrementar los ingresos del gobierno, reduciéndolos o eliminándolos.
Esto se traduce en una alternativa más atractiva que algunos sectores apoyan, frente a las
opciones que tiene el gobierno de aumentar o crear nuevos impuestos, con los mismos fines.
Con este trabajo el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) no pretende
agotar el tema ni abarcar todos los ángulos que ofrece una eventual política de desmantelamien-
to de las exoneraciones en el país. Primero, porque al igual que otros investigadores que aborda-
ron este tópico, nos encontramos con información limitada para el estudio; segundo, porque es
a través del debate técnico que se podrá generar una posición concertada que beneficie al país, y
tercero porque, además del aspecto técnico, también tiene un costo político, que habría que ver
si el gobierno está dispuesto a enfrentarlo en un año preelectoral.
A nivel internacional se ha demostrado que el objetivo principal por el cual nacieron las
exoneraciones, que es atraer inversión extrajera directa, no obedece precisamente a estos tra-
tamientos tributarios diferenciados2. Son otros determinantes que definen las decisiones de
inversión en el mercado.
En muchos países el abuso de las exoneraciones ha creado incentivos perversos en contra de

los objetivos de mediano y largo plazo perseguidos por la política fiscal, que en esencia es el
crecimiento económico sostenible, la estabilidad y la reducción de la pobreza. Sin embargo, es
más fácil enunciar estos principios que lograrlos en la práctica. Por el contrario, la experiencia
de muchos países en desarrollo demuestra que la subsistencia de muchos negocios descansa en
el otorgamiento prolongado de incentivos fiscales.
En América Latina, contrario a lo esperado, esto ha contribuido a concentrar la riqueza en

grupos privilegiados en contra del principio distributivo y de equidad que persigue la política
fiscal. Por otra parte, la no claridad del beneficio neto de estos incentivos, pone en duda la efec-
tividad del mecanismo de “exoneración” de impuesto.
Por esta razón, ya muchos países iniciaron un proceso de desmantelamiento de estos benefi-
cios fiscales con miras a fortalecer el presupuesto público generando mayores flujos de ingresos
para el gobierno.
2 Wisecarver, Daniel y otros (2005), La Reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamérica en Cumplimiento al Mandato de la OMC. San Salvador,
El Salvador. Escuela Superior de Economía y Negocios, ESEN.
1.1 Características y alcance del trabajo

Los programas que apoya el Fondo Monetario Internacional (FMI) han ido en esta línea, El alcance de este trabajo ha sido limitado principalmente por la poca información disponible
pues este enfoque permite reducir la dependencia del endeudamiento para financiar las brechas sobre el tema. Todos los estudios, investigaciones y análisis que sobre exoneraciones han llevado
fiscales, genera una mayor capacidad distributiva por la vía del gasto, y reduce los efectos per- a cabo organismos internacionales, consultores particulares, y estudiosos del aspecto fiscal, se
versos que sobre la economía de mercado tienen muchas de las exoneraciones otorgadas. han encontrado con este problema.
Desde 1990 Nicaragua ha estado inmersa en lograr la sostenibilidad de las finanzas públicas. Tomando en cuenta estas limitaciones el IEEPP pretende brindar una visión sobre la situación
En el recorrido ha ido quemando etapas de gran importancia para este objetivo. Primero se del gasto tributario en Nicaragua, identificando a la vez áreas a mejorar y procesos a continuar.
partió por reducir el tamaño del Estado, segundo por arreglar el tamaño de su deuda externa, y Hablar sobre exoneraciones fiscales en un país que tiene grandes brechas presupuestarias que se
tercero se avanzó hacia un sistema tributario más coherente con los objetivos señalados. Detrás han agravado frente a la crisis económica mundial es de vital importancia en estos momentos.
de esto se ha contado con el apoyo de la comunidad internacional, y hasta ahora con el apoyo
político para llevar a cabo las reformas tributarias. La manera en que han surgido la mayoría de las exoneraciones otorgadas tiene su base en la
proliferación de leyes que tratan de beneficiar a algún sector. Esto dificulta el registro, ordena-
En 2004 Nicaragua logró el punto de culminación de la iniciativa HIPC3 y con ello la con- miento, administración y evaluación de las mismas.
donación de la deuda externa, la cual fue acompañada por políticas disciplinarias del gasto.
Paralelamente entre 2000 y 2008 se centró la atención en la política tributaria, teniendo como En la medida que estas leyes tienen un carácter global o confuso, se dificulta la identificación
objetivo principal el aumento de la recaudación. del beneficiario y el factor de discrecionalidad crece. Esto se complica aún más si se considera
que muchas otras exoneraciones provienen de la reciprocidad de convenios internacionales y de
En este periodo se llevaron a cabo varias reformas tributarias que hicieron crecer los ingre- compromisos sociales, religiosos y políticos.
sos pasando de 13.8% del PIB en 1999 a 17.8% del PIB en 20084. Sin embargo, a pesar de que el
déficit fiscal se redujo de 9.8% en 2001 a 4.1% en 20085, los préstamos y donaciones externas La falta de información detallada de quién se beneficia con estos tratamientos preferenciales
sigue siendo determinantes para financiar el presupuesto. está asociada también al déficit tecnológico que reflejan aún las cuentas fiscales, especialmente
en lo que se refiere a la administración sistematizada de los impuestos y exoneraciones.
De esta manera Nicaragua que no puede financiar su presupuesto y que tiene un PIB peque-
ño de 6,365.4 millones de dólares debería limitar las exoneraciones. En este mismo sentido, el En materia de registro de los sectores exonerados y de los sectores que pagan impuestos, aún
tamaño del sector informal y el valor agregado generado por los pequeños negocios, es impor- no existe una estadística cruzada que refleje el beneficio neto de los sectores que conforman la
tante a la hora de considerar la base tributaria del país y la política de tratamientos preferencia- base tributaria del país. El gobierno con el apoyo de organismos internacionales se encuentra
les de impuestos. inmerso en un proyecto para modernizar el registro estadístico de los impuestos y sus temas
correlacionados, como las exoneraciones.
Frente a estas consideraciones es importante continuar estudiando el tema de las exonera-
ciones en el sistema tributario nicaragüense. Con el riesgo de ser repetitivos, con otros trabajos No obstante, el IEEPP desea enfatizar con este trabajo que las opciones para incrementar
relacionados, el IEEPP desea plantear un documento que motive la continuación del debate, que los ingresos del gobierno en un entorno de crisis mundial, pasa necesariamente por la revisión
facilite el intercambio de esfuerzos entre el gobierno, expertos, sector privado, sociedad civil y del gasto tributario. Para ello, el trabajo que se presenta ha requerido de una metodología que
comunidad internacional para lograr un clima de concertación más propicio en la discusión de integran los puntos relevantes de otros estudios, las estadísticas disponibles, y la construcción
una reforma tributaria más estructural y más equitativa. de indicadores, y un análisis referencial con las experiencias de otros países.
A la par de lo anterior, el IEEPP recibió el beneficio de contar con las opiniones de expertos.
En este sentido se encontró un consenso de la necesidad de revisar a fondo la política, el marco
legal, los objetivos y criterios para otorgar exoneraciones, exenciones, y cualquier otro trata-
3 Iniciativa Para Países Pobres Altamente Endeudados (por sus siglas en inglés), mediante la cual Nicaragua, Honduras y Bolivia en América Latina,
lograron que le perdonaran parte de su deuda externa, a cambio de ordenarse financieramente, entre otros requisitos. miento preferencial tributario.
4 Según información oficial disponibles en instancias públicas como el MHCP y BCN.
5 Ibíd.
2. Marco conceptual
Así mismo, se solicitó información a las instituciones del gobierno, parte de la cual ya había Las exoneraciones o incentivos fiscales que el Estado otorga son impuestos a los que renuncia
sido publicada, otra en proceso preliminar, y otra información que no fue respondida. Todas para así incentivar a determinado sector de la economía. Significa que el Estado no cobra los
las solicitudes que hizo el IEEPP a las instituciones del Estado, se hicieron amparadas en la Ley impuestos correspondientes, o una parte de ellos a determinados sectores con el objetivo de
de Acceso a la Información Pública. atraer inversiones internas y externas que favorezcan el desarrollo de los mismos.
El IEEPP agradece a todos aquellos profesionales que respondieran a nuestras inquietudes, a Se espera que el “trade off” entre estos incentivos al sector privado y el beneficio esperado
las instituciones del gobierno que brindaron información y aquellos organismos que nos faci- por el gobierno se refleja en generación de empleo, aumento de exportaciones, y crecimiento del
litaron antecedentes sobre el tema. Sin esta colaboración este trabajo no hubiera sido posible. PIB, con lo cual el gobierno a la vez amplia la base económica de los impuestos, y puede lograr
compensar el costo incurrido. A esta dinámica del no pago de impuesto por la vía legal, se le
Con el reto de continuar contribuyendo al debate profesional sobre asuntos fiscales, el IEEPP conoce como “gasto tributario”6.
presenta este pequeño aporte para alimentar el proceso de concertación nacional sobre el tema
de los impuestos y sus tratamientos diferenciados. Los incentivos fiscales surgieron con mayor auge en la década del 60 y 70 para atraer Inversión
Extranjera Directa (IED). Sin embargo, varios estudios han señalado que los tratamientos espe-
ciales o incentivos no es lo único que toman en cuenta los inversionistas para invertir en un
país7, pues la estabilidad política, respeto a la propiedad intelectual, mano de obra calificada,
cercanía de mercados, acceso a materias primas, entre otros componentes, es tomado en cuenta
cuando deciden llevar a cabo su inversión8.
En 1961, cuando se comenzaba a hablar de incentivos, H.J Robinson9 reveló que las auto-
ridades gubernamentales consideraban indispensable los incentivos fiscales para atraer IED,
mientras que ejecutivos de empresas multinacionales no lo consideraban así. Robinson conclu-
yó que empresas que inician operaciones prefieren privilegios fiscales que reduzcan sus costos
de operación o valoran más incentivos relacionados con la depreciación de sus activos, en vez
incentivos que les grave con tasa cero su utilidad10.
En muchos casos, los incentivos fiscales generan distorsiones importantes en la economía.

Crean inequidad porque el impuesto que les es exonerado a unos, terminan pagándolo otros,
contribuyendo así a tener un sistema tributario regresivo, injusto e insostenible. Asimismo,
frente a la dificultad de someter a rendición de cuenta a los beneficiarios de las exoneraciones
ni al rigor de la reglas de transparencias, se tiende a crear mercados paralelos y competencias
desleales en el mercado, que al final terminan beneficiando a terceros para quienes no están
destinados.
6 Gasto tributario ha sido un término utilizado globalmente por economistas y expertos fiscales, bajo la premisa de que los impuestos que el Estado
no cobra, en realidad es asumido como un gasto, un aporte del fisco para que el sector beneficiado con la exoneración se desarrolle y beneficie al
país en general.
7 En la Reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamérica en Cumplimiento al Mandato de la OMC”, Daniel Wisecarver y otros, citan por lo menos
tres estudios que resaltan dicha tendencia.
8 Ver. “Foreign Direct Investment in Developing Countries: What Economists (Donot) Know and What Policymakers Should (Not) Do”. Centre for
International Trade, Economics & Environment. 2002.
9 El estudio de Robinson “The Motivation and Flow of Private Foreign Investment”, ha sido citado en el estudio “La Reforma del Impuesto sobre la
Renta en Centroamérica en Cumplimiento al Mandato de la OMC” de Daniel Wisecarvers y otros de la Escuela Superior de Economía y Negocios de
San Salvador, El Salvador.
10 Ibíd.
3. Las exoneraciones a nivel centroamericano

Por su parte, los defensores del sistema aducen que los incentivos fiscales y tratamientos Los incentivos fiscales han sido una constante a lo largo de la historia de Centroamérica.
especiales inciden en la competitividad de la economía, crean puestos de trabajo, aumentan las Fueron pensados originalmente para desarrollar actividades cuyo costo de inversión era elevado
exportaciones y aportan a otras instancias del Estado como el INSS, INATEC, etcétera. y donde el Estado no tenía experiencia ni recursos para iniciarlos13. Sin embargo, es a raíz del
Tratado General de Integración Económica Centroamericano en los sesenta, que se promulga-
Sin embargo, como ya se ha señalado, unos países son más competitivos que otros, no por- ron leyes que crearon incentivos especiales a la industria pesada, textil y farmacéutica, denomi-
que tengan exoneraciones sino porque gozan de mejores niveles tecnológicos, tienen mejor nadas industrias de integración.
infraestructura vial, portuaria, de comunicación, y un sistema moderno de administración de
recursos11. El modelo de industrialización, en base a la sustitución de importaciones, prevalecía como la
política regional a seguir en esa época. La legislación para desarrollar las industrias consistió,
Contrario a lo que se cree, la competitividad no está directamente asociada a ningún tipo de entre otras cosas, en la protección del mercado interno para bienes manufacturados en el exte-
exoneración y más bien dichos incentivos pueden esconder debilidades sectoriales, y el pobre rior y mediante incentivos a la creación de industrias para que sus productos sustituyeran a los
desarrollo empresarial de un país. que anteriormente se importaban14.
Por lo anterior, desde hace muchos años la tendencia mundial gira alrededor del desmantela- Una de las medidas fue cerrar las fronteras a productos manufacturados para que la naciente
mientos de estos sistemas y de las aperturas de las economías para impulsar el desarrollo eco- industria pudiera abastecer el consumo local, mientras se establecía y adquiría experiencia y
nómico12. No obstante, en países de menos desarrollo permanecen con mayor resistencia estos comenzaba a exportar. Este modelo fue impulsado en el marco de las políticas de la CEPAL.
mecanismos de incentivos. Las experiencias de algunos muestran que ese es un objetivo que
no puede lograrse en el corto plazo y que conlleva un proceso de largo alcance que trae consigo Este modelo sucumbió frente a la globalización de las economías del mundo que requería de
costos políticos frente al arraigo de los beneficios tributarios. la mayor apertura hacia el exterior, contrario a lo que se practicó en los sesenta. La filosof ía de
que las nacientes industrias locales requerían de ciertos periodos prolongados para aprender
a utilizar tecnología y adquirir habilidades para competir con los productos importados se fue
desmantelando con facilidad en muchos países, pero con resistencia en aquellos menos desa-
rrollados15.
En esta época moderna, diversos estudios16, han coincidido en que Centroamérica requiere
avanzar en reformas tributarias que conduzcan a un menor proteccionismo de parte del Estado
a sus sectores económicos. La crisis financiera mundial profundizó este sentimiento, y casi
todos los países del área entraron a revisar sus sistemas impositivos, pasando necesariamente
por la discusión del desmantelamiento de los beneficios tributarios.
Actualmente las recaudaciones tributarias a nivel regional se aproximan a un nivel de 13.5%

del PIB, mientras que los gastos públicos promedian hasta 18%17. En términos generales la carga
tributaria en Centroamérica depende más de impuestos indirectos (ISC, IVA) que del impuesto
a la renta, en este sentido el sistema se califica como regresivo18.
13 Vallecillo, René: Estudio y Análisis del Sacrificio Fiscal en Nicaragua, 2004.

14 Ibíd.
15 ICEFI: La Política Fiscal en la Encrucijada, 2007.
11 Wisecarver, Daniel y otros (2005), La reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamérica en Cumplimiento al mandato de la OMC. 16 Entre estos estudios se encuentran: “Equidad Fiscal en América Latina”, y Recaudar Para Crecer”, ambos editados por el BID, entre otros estudios.
12 Jiménez, Juan Pablo y Podestá, Andrea (sf), Inversión, incentivos fiscales y gastos tributarios en América Latina. Comisión Económica para América 17 Datos manejados por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI, que hace monitoreos sobre recaudaciones y gastos públicos en el área.
Latina, CEPAL. 18 ICEFI: La Política Fiscal en la encrucijada, 2007.
Esta tendencia se mostró pronunciada entre 1990 y 2002 cuando las tasas de IR, tanto de las Sin embargo, no existen reformas tributarias sin costo alguno. Pensando en el futuro, el área
empresas como de las personas naturales, se redujeron de 40 a 30% en promedio. En ese periodo tendrá que sacrificar la subsistencia de algunos sectores, para dar paso a otros de mayor poten-
la recaudación total por impuestos directos representó a nivel de la región el 24% de las recau- cial y con sostenibilidad en el largo plazo. Los países más rezagados deberán pensar en invertir
daciones totales, mientras que la recaudación indirecta representó el 76%. en infraestructura, energía eléctrica, programas tecnológicos, entrenamiento de mano de obra,
y otras reformas estructurales que aumentan la competitividad de la economía. De esta manera
Para atraer inversión y generar empleos, la región se enfrascó en una guerra de incentivos los incentivos fiscales serán secundarios para atraer la inversión extranjera directa.
fiscales, que en la mayoría de los casos incentivaron la inversión en maquilas, que en otro tipo
de inversión con alto valor agregado, como sí lo logró Costa Rica19. Los efectos de la crisis financiera internacional, ha puesto a prueba los sistemas tributarios
de Centroamérica. La brusca caída de los ingresos fiscales durante 2009 puso de manifiesto la
En términos generales es cierto que las zonas francas han tenido su impacto en las exporta- necesidad de revisar el gasto tributario, como una alternativa para aumentar los ingresos sin
ciones y en la generación de empleos, pero a cambio los Estados han tenido que sacrificar su recurrir a nuevos impuestos, por las mismas condiciones que impone la crisis. Esto ha planteado
potencial de recaudación tributaria. un verdadero desafío para los países del área. El ICEFI resume en su libro “La Política Fiscal en
la Encrucijada”, el norte a seguir:
Según el Banco Interamericano de Desarrollo20, este procedimiento complicó aún más el con-
trol de los impuestos y propició altos niveles de evasión de los mismos. Pero adicionalmente, el a. Aumentar la recaudación tributaria: esto significa incluir a aquellos sectores más
régimen tributario se convirtió en un refugio para el capital nacional que buscó protección en dinámicos de la economía que no pagan impuestos.
las zonas francas, a veces en asociación con grupos extranjeros.
b. Fortalecer la tributación directa: especialmente el impuesto a la renta, tomando en
cuenta que su nivel es muy bajo cuando se compara con otros países.
Está claro que en países con altos niveles de desempleo, la industria maquila resulta atractiva.
Sin embargo, estas no han demostrado ser la panacea del desarrollo sostenido, por el contrario c. Asegurar que los sistemas tributarios se perciban como justos, y que no faciliten la
cuando las condiciones del país receptor cambian emigran fácilmente hacia otras naciones con competencia desleal o la evasión.
mejores perspectivas para sus negocios de bajos costos.
Hoy el debate en Centroamérica se centra en cómo desmantelar los incentivos que han per-
durado por décadas, con el menor costo posible. La discusión en el área ha aceptado el hecho de
que mientras mayores sean los incentivos fiscales, mayor será la carga tributaria para aquellos
sectores no exonerados, para así obtener el mismo monto de recaudación.
En otras palabras, lo que los estados perdonan por un lado lo cobrarán por otro. En síntesis
eso significa que el sistema tributario será más regresivo, menos equitativo y más injusto.
Una muestra del camino a recorrer, está representado por la cantidad de exoneraciones exis-
tentes en el área y por la variedad de sectores afectados. Esto obliga a establecer procesos de
concertación para reducir los costos políticos.
19 Costa Rica tiene fábricas maquiladoras, pero también tiene mucha inversión, bajo la figura de “zonas francas”, de fábricas de chip o microchip para
productos de alto valor tecnológico.
20 BID: “Recaudar para Crecer.- Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica”, 2005.
4. En Nicaragua: ¿Quién paga impuestos

y quién no?
La base tributaria de Nicaragua descansó durante 2009, en 58,394 contribuyentes y casi el
60% de los impuestos totales se recaudaron en dos sectores: Industria y Comercio, según esta-
dísticas de la DGI.
En 2009 de cada 100 córdobas que el país percibió en concepto de ingresos tributarios, 64.6
córdobas vinieron de impuestos indirectos21, que gravan el consumo, y 35.6 del IR, considerado
un impuesto directo que grava el capital.
Esto nos da una idea del grado regresivo del sistema tributario nicaragüense. Las estadísticas
muestran que se grava con mayor grado el consumo por ser el de más fácil aplicación, adminis-
tración y seguimiento.
En menor grado se grava la generación de riqueza como los activos y la renta, porque resulta
más difícil determinar y medir con propiedad la riqueza que generan las empresas y las perso-
nas, a excepción del impuesto del IR que se aplica a los asalariados.
Problemas de registros, catastro, valoración de activos, contables y prácticas de evasión de

impuestos, dificultan la aplicación de los impuestos directos.
Esto también genera un problema de inequidad porque no siempre el que genera más rique-
zas paga más impuesto. En cambio, los sectores de menores ingresos destinan la mayor parte
de sus disponibilidades al consumo, dejando poco margen para el ahorro, contrario de lo que
pasa con los sectores de mayor poder adquisitivo, los cuales destinan menos proporción de sus
ingresos al consumo, generando mayor capacidad de ahorro.
Según Jerónimo Roca22, la distribución del ingreso en Nicaragua es todavía uno de los peores
de América Latina a pesar de que los impuestos directos, es decir, el que grava la renta tanto
empresarial como personal, se multiplicaron por tres, en porcentajes del PIB entre 1994 y 2006,
pasando de 1.6 al 6.9%. El IEEPP tomando como referencia el nuevo PIB encontró que estos
porcentajes variaron de 2.2% del PIB en 1999 a 5.7% en 2008. Esto muestra los efectos de las
reformas tributarias introducidas durante el periodo. Lo que demuestra que el país ha venido
haciendo un esfuerzo por recomponer su estructura tributaria.
Sin embargo, como contraparte, los ingresos por IVA pasaron de representar, en el mismo
periodo, 3% a casi el 7% del PIB23 (El IEEPP encontró 5.7% del PIB en 1999 y 7.3% en 2008).
21 Ministerio de Hacienda y Crédito Público: Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República 2009.
22 BID: Equidad Fiscal en América Latina (capítulo Nicaragua).
23 Ibíd.
Es decir, mientras se hacía un esfuerzo por hacer al sistema menos regresivo, el consumo Se ha llegado a proponer que al asalariado pueda deducírsele a cuenta de IR gastos médicos
continuaba siendo la principal fuente de los ingresos del gobierno. y educativos como un mecanismo extra para librarle su carga impositiva, como se hace en El
Salvador donde se les permite a las personas naturales deducir hasta 5 mil dólares por gastos
Esta tendencia no sólo está soportada por el aumento del tamaño de la economía, sino tam- médicos y otros 5 mil más por colegiatura de hijos no mayores de 25 años. O en Costa Rica
bién por medidas que ampliaron la base tributaria del consumo, (gravámenes de varios produc- donde al trabajador se le aplica una tasa de IR dependiendo del número de familiares bajo su
tos que antes no pagaban IVA o ISC y ahora sí). tutela.
El IR, como ya se señaló, es el único impuesto progresivo porque grava la riqueza. Y en Por esta razón el IR, considerado como el único impuesto progresivo, amenaza con conver-
Nicaragua se mira un avance en ese sentido. En 2009 el 35.5%, de los ingresos tributarios del tirse en regresivo por gravar más a los asalariados que a las empresas.
país fueron por ese tributo, incrementándose más que en 2008 cuando representó el 32.3% de
las recaudaciones por concepto de impuesto. Pero aparte de los asalariados y consumidores, la base tributaria nicaragüense descansa en
unos pocos sectores.
Sin embargo, una buena parte de lo recaudado por el IR provino de las retenciones ejecutadas
por empleadores a los trabajadores. La siguiente pirámide de la tributación nicaragüense, demuestra la concentración sectorial de
los ingresos tributarios en la industria y el comercio, y en menor proporción el sistema finan-
Y aquí hay un punto que llama la atención: una empresa aporta el 30% de sus ganancias anua- ciero. No todos los ingresos tributarios están registrados de forma sectorial, en los estudios del
les, pero el trabajador puede aportar hasta el mismo porcentaje de su salario mensual24 que no FMI (2000), de Artana (2005) y del gobierno (2009), propuesta de ley de concertación tributaria,
necesariamente es su ganancia. se incorporaron tablas de los impuestos por sectores de forma parcial, con las cuales hemos
ilustrado este trabajo.
Por otra parte, a las personas jurídicas se les permite deducir sus costos de operación (recibos
de servicios básicos, nómina salarial, donaciones) y hasta un porcentaje alto de su IR si distribu- PIRÁMIDE GLOBAL DE LA TRIBUTACIÓN EN NICARAGUA
yen ganancias entre sus trabajadores. Millones de Córdobas/Contribuyentes
INDICADOR PER CAPITA C$257.629

Este mismo mecanismo también se les aplica a aquellos profesionales que tributan bajo la
figura de “servicios profesionales”, a quienes se les permite deducir algunos de los costos en los 15,044 / 58,394 Mill.
CS$
No
Cont.
que incurren para realizar sus labores. Por ejemplo, combustibles, compras de libros, fotocopias Minería 114 79
Construcción 259 751
etcétera. Agricultura
Electricidad
339
589
2,244
94
16,000
Transporte 1,325 1,705
Servicio 1,549 4,824
A las empresas también se les permite que cuando han pagado impuestos y distribuyen uti- 14,000
lidades entre los socios, éstos tributen el 10% de sus ganancias. Esto sin embargo, se aplica a Financiero 2,054 3,726
partir de enero de 2010 cuando entraron en vigencias las reformas tributarias impulsadas por 12,000
43,253
Comercio 3,893
el gobierno el año pasado.
10,000
Esto significa que, hasta antes de 2010, si la empresa tenía 10 socios y ganó 10 millones de 8,000
dólares en un año fiscal, cada socio como persona natural podría recibir un millón y no decla- Industria 4,922 1,718
rar nada al fisco. En cambio, al trabajador que gana más de 75 mil córdobas, se le quita de una 6,000
sola vez un porcentaje de su salario sin permitírsele hacer deducciones como gastos médicos,
4,000
combustibles, teléfono, pago de colegiatura de sus hijos, recibos de servicios básicos, etcétera. TOTAL 15,044 58,394
2,000
BASE TRIBUTARIA
0
Fuente: MHCP
24 Dependiendo de cuánto sea su salario puede aportar desde el 10% hasta el 30% del mismo.
4.1. El Gasto Tributario

El sistema tributario nicaragüense refleja varios problemas estructurales que impiden que la El estudio concluyó que si en Nicaragua no hubiese evasión fiscal y se gravaran a la vez todas
economía tenga mayor rendimiento en términos de ingresos tributarios. Entre estas deficien- las exenciones, el sistema impositivo local pudiese recaudar alrededor del 11% del PIB. Se estimó
cias, resalta la pronunciada variedad de exenciones, exoneraciones y tratamientos especiales en que de ese potencial, el 60% se pierde por evasiones y el resto por la aplicación de exoneraciones
el cobro de los tributos; la concentración de los impuestos en unos cuantos sectores, y un fuerte y exenciones. Esto llevó a definir que como porcentaje del PIB el gasto tributario andaba por el
índice de evasión fiscal. 4%.
Diversos estudios de organismos y expertos internacionales, instituciones académicas, etcé-

tera, han explicado la necesidad de revisar el sistema nicaragüense. El gasto tributario actual calculado por el IEEPP
En 2002 cuando se discutía el artículo cuarto del reglamento del FMI –que manda a los países Una estimación gruesa elaborada por el IEEPP, muestra que el nivel de gasto tributario del
a estabilizar su deuda y a mantener una política cambiaria estable-, este organismo calificó el sistema nicaragüense pudo haber ascendido en 2008 hasta eL 6.6% del PIB, equivalente a 415.6
sistema tributario nicaragüense de la siguiente manera: “El sistema es ineficiente e inequitativo millones de dólares., entre impuestos directos e indirectos. La tabla adjunta muestra que el
con un amplio sistema de exenciones y exoneraciones y tratos especiales, que hacen que el sis- sacrificio fiscal por pérdida de ingresos del gobierno era del 41% en 1999, es decir, que por cada
tema sea dif ícil de administrar y poco transparente25”. córdoba de potencial recaudatorio que la economía brindaba, se exoneraban 41 centavos. Sin
embargo, dado la implementación de las diferentes reformas tributarias que el gobierno impulsó
Esta opinión se basó en un estudio que con anterioridad (2000) había realizado el FMI para durante el periodo, este sacrificio se redujo a 27 centavos en 2008.
medir el sacrificio fiscal que generaba dichos tratamiento preferenciales. Este estudio reflejó que
la pérdida fiscal por tributos indirectos era equivalente al 55% de las recaudaciones totales de Según cifras oficiales del Ministerio de Hacienda el gasto tributario en 2002 era de 6.27%
199926 y representaba el 10.5% del PIB. del PIB, lo que significa que como porcentaje del PIB no es tan significativo la diferencia con el
cálculo del IEEPP y que ha disminuido en comparación con 2005 y 2006 (de 2007 no hay infor-
Otros estudios27 se centraron en las exenciones y exoneraciones que otorga la DGI y la DGA, mación). Sin embargo, esto tendría mucho que ver con que el PIB se ha mantenido estancado
calculando que para el periodo 2002-2004, las exoneraciones otorgadas por ambas instituciones en los últimos años.
anduvo por el orden de los 13,840 millones de córdobas (C$8,666 millones de la DGI y C$5,174
de la DGA), equivalente al 49% de las recaudaciones tributarias de ese periodo, que a su vez Pero sí, hay una diferencia en torno a los montos. Por ejemplo, en 2002 fueron 252.61 millo-
representaron el 7.2% del PIB. nes de dólares los exonerados y en 2006, 403.47 millones, según información oficial. Para 2008,
los cálculos del IEEPP son de 415.6 millones de dólares.
En el caso de la DGI, el sacrificio fiscal se calculó para cada impuesto (IR, IVA, ISC), suman-
do los créditos tributarios a los sectores, devoluciones, tasa cero, operaciones exoneradas,
etcétera. Para el caso de la DGA, se consideró el valor CIF de las importaciones exentas y se les
Exoneraciones totales
aplicó DAI, ISC e IVA.
Años Total C$ Total US$ % PIB
2002 3,600 252.61 6.27
En 2005 el economista argentino Daniel Artana elaboró un estudio28 considerado el más
2003 3,822 253.01 6.17
completo sobre el gasto tributario, utilizando una metodología acorde con las prácticas interna-
2004 4,793 300.74 6.69
cionales, que contempló el beneficio del gasto tributario a determinado sector y el ingreso que
2005 5,850 349.6 7.12
el Estado obtendría si eliminaba los beneficios. 2006 7,089 7.51
403.47
2008* 8,050.96 415.6 6.6
Fuente: Equidad Fiscal en Nicaragua. Ovidio Reyes. MHCP. Julio 2009.
*: Calculos elaborado por IEEPP.
25 FMI: Staff Report for the 2002 Article IV Consultation and Requests for a Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility
and for Interim Assistance Under the Enhanced Initiative for Heavily Indebted Poor Countries. Pág. 10.
26 Banco Central de Nicaragua, Informe Anual 2004. Capítulo IV: Finanzas Públicas. Pág. 110.
27 Dichos estudios han sido citados por el Informe Anual de 2004 del BCN, ver página 111.
28 Informe sobre Efectos de las Reformas Tributarias 2003, Exoneraciones y Proyecciones Fiscales 2006-2010.
De acuerdo con el FMI, en 1999 el gasto tributario asociado al consumo y a las importaciones
ascendía a 10.5% del PIB (US$235.5 millones) entre exoneraciones otorgadas por IGV, IEC, DAI Exoneraciones totales de la DGA
y ATP. 3,000.0
2,500.0 2,409.3
La recaudación potencial fue calculada en 29.9% del PIB. Estas estimaciones se redujeron a
7.8% del PIB (US$291.0 millones) en cuanto a potencial recaudatorio se refiere al ser ajustadas 2,000.0
1,757.5
con el nuevo PIB. 1,500.0 TOTAL
1,105.9
1,164.6
1,000.0
El IEEPP ha calculado que para 2008 las exoneraciones indirectas comparadas con los cálcu- 993.4
881.0
los de 1999, ascendieron a 6.2% del PIB (US$393.0 millones), lo que refleja que en el transcurso 500.0
521.7
de periodo el gasto tributario en lo que a ese impuesto se refiere, se redujo en 1.6 puntos por-
-
centuales del PIB. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Ovidio Reyes. MHCP. Junio 2009
El supuesto básico de estas estimaciones es que el potencial de recaudación aumenta a la par

que aumenta el tamaño de la economía. Dado que durante el periodo 1999-2008, la economía
estuvo creciendo a una tasa promedio anual de casi 4.0%, y que el cambio de base del cálculo Esto significaría que si la DGA otorgó el 2% de todas las exoneraciones de 2008, la DGI –que
del PIB demostró que había una subvaloración del producto, se procedió ajustar el potencial de es la institución por ley encargada de cobrar tributos- exoneró en impuestos el 4.6% del PIB en
recaudación por línea de impuesto calculado por el FMI29 para 1999, en el trabajo que presentó el mismo periodo.
en marzo 2000.
Si se toma en cuenta que el consumo agregado en términos reales aumentó en 40.2% entre
Posteriormente, la recaudación potencial para 2008 se calculó utilizando la tasa de crecimien- 1999 y 2008, producto del boom crediticio y remesas familiares, y las recaudaciones efectivas
to acumulado del PIB real durante el periodo 1999-2008. del IVA y el ISC en términos del PIB lo hicieron en menor forma, mostraría que las exoneracio-
nes que recaudó la DGI estarían aún por debajo del potencial recaudatorio que ha generado la
La información brindada por el MHCP en sus presentaciones del proyecto de Ley de economía, como lo muestran los cálculos del IEEPP.
Concertación Tributaria, demuestra que las exoneraciones otorgadas por la DGA durante 2008
representaron el 2% del PIB. De este total, el 50% fueron otorgados al sector producción de La tabla siguiente muestra que el sacrificio fiscal por pérdida de ingresos del gobierno era del
bienes y servicios. 41% en 1999, es decir, que por cada córdoba de potencial recaudatorio que la economía brinda-
ba, se exoneraban 41 centavos. Sin embargo, dado la implementación de las diferentes reformas
En la gráfica siguiente se muestra la tendencia de las exoneraciones otorgadas por la DGA, tributarias que el gobierno impulsó durante el periodo, este sacrificio se redujo a 27 centavos
las cuales se duplicaron entre 2006 y 2008, en términos nominales. en 2008.
29 FMI.- Nicaragua: Tratamientos Especiales en la Tributación al Consumo y a las Importaciones, Lorenzo Figliuoli, Erik Haindl y Osvaldo Schenone,
Marzo 2000.
NICARAGUA: CALCULO DEL GASTO TRIBUTARIO 1999-2008

1. Sector Agropecuario: El sector agropecuario no paga en Nicaragua DAI, ISC, IVA y
1999 *1 2008 *2 % Sacrificio Fiscal
tiene una tasa especial de IR en el caso de los productores que tranzan en la Bolsa
CONCEPTO Recaudacion
Efectiva
Exoneracio-
nes
Recaudacion
Potencial
Recaudacion
Efectiva
Exoneracio-
nes
Recaudacion
Potencial 1999 2008
Agropecuaria (BAGSA). Sin embargo, ese régimen especial donde a cada productor
se le retiene entre 1.530 y 2% de sus transacciones, es bien cuestionado31.
MILLONES DE CORDOBAS
Total Gasto Tributario 6116.3 4235.9 10352.2 21674.5 8050.5 29725 40.9 27.1 Sólo en 2008 en BAGSA se transaron alrededor de 870 millones de dólares32 y no se
(En Millones de US$) 517.9 358.7 876.6 1119 415.6 1534.6 40.9 27.1
sabe quiénes o qué empresas o productor transaron sus productos en dicho centro.
Total Sin IR 5130.4 3437.3 8567.7 14671.1 7617.7 22288.8 40.1 34.2
(En Millones de US$) 434.4 291.1 725.5 757.4 393.3 1150.7 40.1 34.2
Impuesto al Valor
BAGSA fue pensada para que ahí tranzaran pequeños productores, con poco
Agregado (IVA)*3 2622.6 1918.5 4541.1 8948.8 2738.9 11687.7 42.2 23.4 conocimiento contable y sin la costumbre de declarar impuestos33. Los críticos
Impuesto Selectivo al argumentan que el sistema se ha ido desvirtuado y que ahora tranzan ahí los grandes
Consumo (ISC)*4 1955.4 969.3 2924.7 4518.3 3752.2 8270.5 33.1 45.4
productores, que por ley deberían pagar el 30% de sus ganancias anuales34.
Derechos Arancelarios a
la Importacion (DAI) 447.8 355 802.8 1093.4 928.6 2022 44.2 45.9
Impuestos Sobre
Pero las críticas de los tratamientos especiales para el sector agropecuario no
la Renta (IR)*5 985.9 798.6 1784.5 7003.4 432.8 7436.2 44.8 5.8 terminan ahí. El sector agropecuario sólo aporta el 2%35 de las recaudaciones totales
Otros*6 104.6 194.4 299 110.6 198 308.6 65 64.2 del país cuando representa aproximadamente el 27% del del PIB.
EN POR CIENTO DEL PIB
Total 13.8 9.6 23.4 17.6 6.6 24.2 41 27.2
2. Sector Turismo: Cuando Artana comenzó a revisar las estadísticas del sistema de
Total sin IR 11.6 7.8 19.4 11.9 6.2 18.1 40.1 34.4 exoneraciones en Nicaragua y se encontró con que el Estado aportaba hasta el 60%
Impuesto al Valor de la inversión turística no dudó en calificar al Estado nicaragüense como el “socio
5.9 4.3 10.3 7.3 2.2 9.5 42.2 23.4
Agregados (IVA)*3 tonto” del turismo. Significa que el dueño original del proyecto paga el 40% del costo
Impuesto Selectivo al
Consumo (ISC)*4 4.4 2.2 6.6 3.7 3 6.7 33.1 45.4 de su inversión y luego se queda con el 100% de las acciones. El Estado por su parte,
Derechos Arancelarios a aporta el 60% a cambio de que la inversión genere empleos y contribuya a elevar el
la Importacion (DAI) 1.0 0.8 1.8 0.9 0.8 1.6 44.2 45.9
PIB, lo que en consecuencia, hace que la Ley de Inversión Turística sea catalogada
Impuesto Sobre
la Renta (IR)*5 2.2 1.8 4 5.7 0.4 6 44.8 5.8 como una de las más generosas de Centroamérica.
Otros*6 0.2 0.4 0.7 0.1 0.2 0.3 65 70.1
La Ley 306 del Turismo fue aprobada en 1999, con un perfil amplio que contempla
INFORMACION SOPORTE incentivos fiscales para las empresas de transporte acuático, aéreo y terrestre, así
PIB nominal, serie 1994 44197.8 1.668 Factor 123307.3 179
como hoteles, restaurantes, discotecas, casinos y otros.
PIB nominal, serie 1980 26500.3 Hasta diciembre pasado, el Estado nicaragüense había aprobado 473.9 millones
PIB real,serie 1994 26008.9 1.083 Factor 34986.8 34.5 dólares en inversión libre de impuestos, según un reporte de INTUR solicitado por el
PIB real,serie 1980 24018.2
Promedio
3.8
IEEPP.
Anual
Tipo de Cambio promedio 11.8 19.37 64 Cabe mencionar que el incentivo fiscal a este sector ha atraído más a inversionistas
*1 El potencial de recaudacion de 1999 en terminos del PIB calculado por el FMI, se ajusto con el factr de expacion del nuevo PIB real de 1.083. Esto
hizo variar las exoneraciones calculadas por el FMI en terminos nominales. Ver FMI: Tratamientos especiales en la tributacion al Consumo
nacionales que a la inversión extranjera directa. Al cierre de 200836, el 80% de los
*2 La Recaudacion potencial de 2008 se calculo, ajustando el potencial de 1999, por el factor de expancion 1.345 que resulto del crecimiento del PIB
real en el periodo 1999-2008, con excepcion del IR y otros. Se supone el potencial de recaudacion aumenta a la par del crecimiento de la economia proyectos que había aprobado el INTUR desde 1999 eran de capital nacional con
un monto de inversión de 290.5 millones de dólares. En cambio, sólo se cuentan 89
*3 antes impuesto General a la venta (IGV)
*4 Antes Impuesto Especial al Consumo (IEC)
*5 el potencial de recaudacion del IR se calculo partiendo del nivel de recaudacion ajustandolo con el nuevo PIB y suponiendo que la relacion entre
recaudacion efectiva y recaudacion potencial es la misma que reflejan las otras lineas en su conjunto.
*6 Incluye: ATP, timbres, y 35% a Honduras proyectos de origen extranjero con inversiones por el orden de 162.2 millones de
dólares. Por otra parte, el promedio por proyecto de un nacional es de US$816 mil y
el promedio por proyecto de un extranjero de US$1.8 millón.
4.2 ¿Quiénes no pagan impuestos?
En Nicaragua los sectores que no pagan impuestos por ley son muchos y están diversificados. 30 Antes de la reforma que entró en vigencia en enero de este año, en BAGSA se pagaban entre 1 y 2%.
Aún cuando no se tiene un cálculo sectorial de las exoneraciones, es bien sabido que múltiples 31 Lo han cuestionado tributaristas como Julio Francisco Báez y economistas como Adolfo Acevedo, por considerar que el sistema ha sido desvirtuado,
leyes para favorecer y estimular el crecimiento de algunos sectores, han determinado un listado pues no existe un control sobre qué productores son los que tranzan en BAGSA.
32 Estadísticas manejadas por Julio Francisco Báez, publicadas por Eloísa Ibarra en www. correoparaciegos.com
de instituciones, bienes y servicios exonerados. No obstante de la falta de información, puede
33 Vallecillo, René, entrevista con el IEEPP.
mencionarse que los sectores que destacan con los beneficios tributarios son el sector agrope- 34 Acevedo, Adolfo. entrevista con el IEEPP.
cuario, turismo y zonas francas. 35 Ver boletín de 2008 del BCN. Pág. 37.
36 Ver Anuario Estadístico del INTUR de 2008, disponible en www.intur.gob.ni
Los defensores de ese régimen aducen que el máximo beneficio que dejan las
Pro-Nicaragua, una agencia de promoción de inversiones, valora que “los salarios empresas de zonas francas al país es la generación de empleos. Una empresa
promedio que pagan las franquicias internacionales de servicios de alojamiento, promedio de 3,000 trabajadores tiene una planilla al mes de 8.4 millones de
alimentos y bebidas en Nicaragua les permiten contar con altos márgenes de córdobas. Son más de 8 millones que generan 2% a INATEC, y 6.25 al INSS, aparte de
ganancia en el corto plazo y al mismo tiempo ofrecer un excelente servicio al cliente lo que aporta la patronal. Y además son más de ocho millones que se inyectan a la
gracias a la fuerza laboral calificada y los costos laborales competitivos37”. economía y que incentivan el consumo. Actualmente, las empresas de zonas francas
generan 73 mil puestos de trabajo y el salario promedio mensual anda por los 3 mil
El INTUR maneja que son 8 mil los empleados directos en el sector turismo a los que
córdobas39 (142 dólares aproximadamente).
habría que agregarle los tres empleos adicionales que se crean por cada indirecto.
Uno de los cuestionamientos más recurrente a las empresas de zonas francas es que
están exoneradas del pago de IR40. Es decir que no aportan al fisco por sus ganancias
en el país. Para algunos críticos los inversionistas de zonas francas son ganadores de
¿Qué les ofrece Nicaragua a los inversionistas? renta que el Estado termina subsidiando vía exoneración del IR. Pues el subsidio que
el Estado otorga, en realidad beneficia al fisco del país de origen de dicha empresa,
Nicaragua le ofrece a quienes quieran realizar inversiones turísticas en el país, exoneración donde se rigen por un sistema de renta mundial, que significa que ellos cobran IR
por 10 años de hasta el 80% del IR. Este beneficio puede ampliarse hasta en 90% si el proyecto a sus empresas independientemente de donde hayan obtenido sus ganancias. Eso
está situado en las llamadas Zonas Especiales de Desarrollo y en 100% si clasifica y está apro- significa que si en Nicaragua les perdonan ese tributo en sus países de origen no.
bado bajo el régimen de Paradores, unos pequeños hoteles que estarían ubicados a orillas de
Otros por su parte, piensan que las zonas francas no podrían operar sin privilegios
carreteras donde el turista pueda detenerse a descansar una noche y luego continuar su viaje.
fiscales. Los defensores del régimen41 alegan que esos privilegios fueron creados no
por Nicaragua si no por un conjunto de países que hoy son la OMC, que vieron a los
En términos generales, si al finalizar el régimen especial de 10 años, un inversionista decide incentivos como un mecanismo para desarrollar a países pobres.
reinvertir por lo menos el 35% del valor de la inversión aprobada originalmente, podría recibir
todos los beneficios por 10 años más. Y a propósito de la OMC, esta organización ha prohibido las exoneraciones a las
exportaciones que gozan las zonas francas -porque las considera un subsidio
encubierto- a partir de 2010 para aquellos países cuyos ingresos per cápita es menor
Para jubilados extranjeros que quieran asentarse en el país, el sistema nicaragüense también a 1,000 dólares al año42. Actualmente, Guatemala, El Salvador y Costa Rica han
es bien generoso: hay exoneración de pagos de impuestos por ganancias fuera del país (es decir pedido una prórroga para seguir aplicando exoneraciones de importaciones hasta el
por el pago de su pensión), importar menaje de casa hasta por 10 mil dólares, un vehículo libre 2015.
de impuestos cada 5 años, entre otros beneficios.
Pero esto, contrario a ser un problema para las empresas de zona franca, lo están
viendo como unan buena noticia, pues dicen que esos 1,000 dólares de ingresos
3. Sector Zona Franca. El boom de las zonas francas comenzó desde los noventa siendo per cápita de 1995 son 1,800 dólares de ahora. Es decir, que Nicaragua podrá seguir
el sector de más rápido de desarrollo38 bajo un escudo fiscal de protección que aplicando las exoneraciones hasta que no llegue a esa meta. Y cuando lo haga podrá
incluye exoneraciones de IR, DAI, ISC, entre otros. Según un cálculo realizado por el pedir prórroga. Eso significa que puede llegar un momento en que el único país que
economista Daniel Artana, por cada inversión de zona franca el Estado de Nicaragua aplique subsidios a las importaciones sea Nicaragua y por eso, atraer esa inversión
aporta, con todos los beneficios que otorga, hasta el 38% de la inversión. En 2006 el que está en los otros países. Sobre todo porque los salarios que pagan las empresas
sector llegó a totalizar casi los 1 mil millones de dólares en exportaciones, cuando de zona francas en Nicaragua son los más bajos del área.
históricamente sólo exportaban 500 millones. Esto se tradujo en mayor número de
empleos y en la apertura de importantes fábricas.
37 Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisión correcta. Pág. 13

38 Basta ver que sus exportaciones crecieron rápidamente hasta el punto de rondar los 1000 millones de dólares.
39 Datos dados a conocer por Dean García, Director ejecutivo de ANITEC, en una entrevista con el IEEPP.
40 Esta exoneración de IR lo han cuestionado expertos internacionales y locales como Adolfo Acevedo, Néstor Avendaño, entre otros.
41 Entre los que destacan funcionarios de las empresas de zonas francas o de las asociaciones como Dean García, director ejecutivo de la Asociación
37 Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisión correcta. Pág. 13 Nicaragüense de Empresas Textileras, ANITEC.
38 Basta ver que sus exportaciones crecieron rápidamente hasta el punto de rondar los 1000 millones de dólares. 42 En Centroamérica sólo Honduras y Nicaragua aplican para seguir otorgando beneficios a las exportaciones de Zona Franca, pues esos 1000 dólares
de ingresos per cápita de 1995, significan casi 2 mil dólares de ahora.
Sin embargo, aparte de la inversión extranjera, la inversión de capital nacional se 5. El Estado no paga impuesto: El Estado está exonerado por todas sus compras
ha incrementado. Actualmente el 40% de las empresas que operan bajo el régimen internas y sus importaciones. Si se considera que el Estado es un importador neto de
de zona franca son de origen nacional. Y sus inversiones, no necesariamente son en bienes y servicios, la pérdida de ingresos es importante. Esta práctica es generalizada
textiles. Están invirtiendo en el sector agrícola y en el área de tabacos. en todos los países, dado que se considera que lo que se recaudaría cobrando los
impuestos tendría que asignarse al gasto para mantener en términos reales sus
niveles. No obstante, dentro del mismo Estado puede justificarse el sacrificio fiscal
4. Sector social: Hasta los más acérrimos críticos de las exoneraciones fiscales43 opinan para las instituciones que están ligadas al sector social.
que las únicas exoneraciones que deben mantenerse son las sociales, la que benefician Pero al igual que en el sector privado, en el Estado se crean beneficios paralelos que
a los pobres, o a la sociedad en su conjunto. Este es el caso de las exoneraciones a terminan beneficiando a terceros que deberían pagar sus impuestos. Este es el caso
los medicamentos, equipo médico, útiles escolares y material educativo, servicios de las tiendas o supermercados libres de impuestos que manejan la Policía Nacional
públicos, y los bienes de la canasta básica, entre otros. A pesar del consenso de y el Ejército. Ambas instituciones, también importan mercadería libre de impuestos
beneficiar al sector social con exoneraciones, se cuestiona la manera en que se hace, para sus establecimientos, así como neumáticos, repuestos y combustibles para sus
porque al final muchos mecanismos utilizados terminan beneficiando a los sectores equipos. No está en discusión la existencia de estos establecimientos, sino el riesgo
que no son objetivo de la política de protección44. de crear mercados paralelos que beneficien a otros. Algunos críticos a estas prácticas,
Un ejemplo de esto son las exoneraciones a la canasta básica, como sucede en sugieren que es mejor ir por la vía del mejoramiento salarial que por mecanismos
Nicaragua con 53 productos considerados de primera necesidad. Sin embargo, este compensatorios, siempre riesgosos de que se salgan de su objetivo original.
tipo de protección beneficia a los que tienen mayor poder adquisitivo y que sí podrían
pagar impuestos. Frente a esto se ha generado una tendencia regional a gravar gran
parte de estos productos, es decir cobrar los impuestos correspondientes y luego 6. Otros beneficiarios: Como se dijo el listado es largo, pero cuando se discute una
tratar de retribuirlos a través de beneficios sociales a la población de menos recursos. reforma tributaria siempre salta la pregunta a quién quitarle las exoneraciones. En
En El Salvador se gravan todos los productos de la canasta básica. En Nicaragua ya se este caso los sectores levantan su bandera de defensa y en casi todos los casos se
inició el proceso de concertación, sobre el tema. tornan emblemáticas las exoneraciones y los sectores lo reclaman como un derecho,
y no como un beneficio temporal que el gobierno otorga.
Otro ejemplo es la exoneración total por IVA en la factura de energía eléctrica para
los clientes que consumen menos de 300 kw/h al mes y parcial (sólo pagan el 8% En este contexto, donde es fácil tomar bandera política contra el gobierno (o
en concepto de IVA) para quienes consumen entre 300 y 1000 kw/h al mes. Estos viceversa), sectores que no pagan impuestos como los diplomáticos45, medios de
rangos son muy generosos, pues gran parte de las familias con ingresos medios están comunicación, iglesias, organismos no gubernamentales, universidades, cooperativas,
cubiertos por esta medida. Cruz Roja, Bomberos, pequeñas empresas, academias, y una diversidad de sectores,
ofrecen una resistencia amparados en leyes, decretos, o convenios internacionales,
Las exoneraciones al sector transporte es otro ejemplo a destacar. La intención de que termina generando un costo político en contra de la estabilidad del país. Esto
incentivar el buen servicio del transporte de pasajeros y beneficiar principalmente, termina confirmando que cuando un beneficio se arraiga, su desmantelamiento se
a la población de escasos recursos, que utiliza este servicio en todo el país, sólo ha torna difícil.
quedado como una aspiración continua, a pesar de las fuertes exoneraciones que se
le otorgan al sector a través de sus cooperativas. Muchos de los bienes exonerados a
este sector han terminado generando mercados paralelos en neumáticos, repuestos,
etc., mientras el servicio no mejora.
43 Entre estos críticos sobresalen Julio Francisco Báez, Néstor Avendaño, entre otros. 45 En enero de 2010, la DGI cambió la forma de otorgar los beneficios a los diplomáticos: cambió el famoso cárnet diplomático y lo sustituyó por un
44 FMI: “Nicaragua; Tratamientos Especiales en la Tributación al Consumo y a las Importaciones”, 2000. mecanismo de devolución. Esto en el caso de las exoneraciones por IVA.
Conclusiones
La necesidad del gobierno central de obtener mayores recursos para financiar el presupuesto
es un componente importante para que durante 2010 se discuta una concertación tributaria
profunda y consensuada, que permita hacer un análisis de cuáles son aquellas exoneraciones o
tratos tributarios preferenciales que le están haciendo bien al país y a cuáles habrá que ponerles
un alto.
La reforma tributaria es una necesidad del país. Dicha reforma tendrá que encaminarse por
derogar beneficios tributarios y ampliar así la base de contribuyentes (actualmente de 58 mil) y
por ende los ingresos.
El gasto tributario calculado por el IEEPP en 415.6 millones de dólares (8,736 millones de
córdobas) durante 2008, es una cifra muy alta para una economía tan pequeña como la nicara-
güense.
Como porcentaje del PIB el gasto tributario (calculado en 6.6% del PIB) de 2008 sobrepasa
ampliamente los presupuestos de salud y educación, y es aún mayor que el déficit presupuestario
de 2010 que es de 8 mil 830 millones 775 mil 024 córdobas.
Por la abundancia de tratos preferenciales, Nicaragua sin embargo, cuenta con un potencial
de recaudación al cual apelar sin necesidad de crear o incrementar tributos.
Dicho potencial de recaudación puede servir para cerrar la brecha fiscal ante el retiro de la
cooperación internacional y para reducir la posibilidad de que el país siga endeudándose para
financiar sus gastos.
La pérdida de ingreso por la carga del gasto tributario no se justifica cuando esta pérdida es
sustituida por endeudamiento interno y externo, mucho menos en tiempos de recesión econó-
mica que afecta a los sectores más vulnerables del país.
Otra de las características del sistema tributario es que aparte de tener múltiples beneficios
para un sinnúmero de sectores también tiene un rezago importante en materia tecnológica,
mecanismos de medición y seguimiento.
El hecho de no poder cuantificar el beneficio neto que las exoneraciones le dejan al país -más
allá de exportaciones y número de empleos- reflejan más que poca voluntad política para dar
a conocer la información, un obsoleto sistema de registro y de codificación apropiada de los
beneficiarios de los incentivos fiscales.
Si se quiere avanzar para desmantelar el sistema de exoneraciones se tendrá que ponerles un

alto en el camino a un sinnúmero de leyes que las establecen.
Recomendaciones
El alto deberá ser para que en torno a las exoneraciones, exenciones o tratos preferenciales, 1. Discutir una reforma tributaria integral, que no sea un parche a la Ley de Equidad
los poderes del Estado se coordinen ya sea para derogarlas o bien establecer límites en el tiem- Fiscal. Las anteriores propuestas que el Ejecutivo ha presentado a la Asamblea
po. Y aquí tendrá que participar también, por supuesto, el sector privado, beneficiario de dicho Nacional, han sido interpretadas de manera diferente por los diputados, surgiendo
régimen. híbridos que terminan complicando el esquema de incentivos. Muchos intereses son
afectados con este tipo de iniciativas, y el sector privado negocia con el gobierno,
Las exoneraciones fiscales o tratos preferenciales crean distorsiones en la economía, merca- pero también cabildea en la Asamblea para buscar un escudo protector. Para esto
se recomienda antes de hacer la propuesta formal, contar con capital político en el
dos paralelos y competencia desleal. Parlamento para tener éxito en una reforma tributaria de largo alcance.
¿Quién puede asegurar que en la tienda o superes de la Policía y el Ejército no compran mer- 2. Ponerle un límite en el tiempo a las exoneraciones. Es decir que gradualmente se
cadería libre de impuestos personas que no son, no fueron no tienen a un familiar militar o poli- vayan reduciendo o eliminando. Para las que ya están enraizadas, podría aplicarse un
calendario de reducción hasta su total eliminación. Para los nuevos otorgamientos,
cía? ¿O quien asegura que la llanta o los repuestos que entraron al país exonerados de impuestos
podría establecerse un periodo determinado no mayor de cinco años.
no alimenten el mercado negro?
3. Buscar ayuda técnica en la comunidad internacional, sobre todo en lo relativo al
cálculo del potencial recaudatorio de los sectores que componen la base económica
del país y medir y registrar los incentivos fiscales, será importante a la hora de medir
la efectividad de los mismos.
4. Una vez que hayan cumplido el primer tiempo de exoneraciones, mantenerles las
mismas, siempre y cuando los inversionistas se comprometan a aumentar su capital
de inversión y la capacidad productiva y de la misma manera el número de empleos.
5. Levantar un registro para ver cuántas empresas de zona franca provienen de países
donde aplican el sistema de renta mundial, que significa que dichas naciones cobran
IR a sus empresas independientemente de dónde hayan obtenido sus ganancias. Esto
para que Nicaragua analice eliminar los subsidios sobre la renta, porque de todos
modos el impuesto que estas empresas no paguen aquí, sí los pagaran en sus países
de origen.
6. Eliminar gradualmente las exoneraciones y cobrar todos los impuestos en su
totalidad e inyectar ayuda luego a través del gasto.
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Entrevistas
n Acevedo, Adolfo, economista. Diciembre de 2009.
n García, Dean, director ejecutivo de ANITEC. Diciembre de 2009.
n Vallecillo, René, economista. Diciembre de 2009.

n Omar Oporta, director jurídico de INTUR. Diciembre de 2009.
Con el auspicio de la
Real Embajada de Dinamarca y Embajada de Finlandia

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