Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte

Número 6 - Año 2011
Revista de Regulación en
Infraestructura de Transporte
ARTÍCULOS
Juan Espinoza, “Tutela administrativa de los consumidores de los servicios de

infraestructura de transporte de uso público”
Av. República de Panamá N° 3659 - 3683
Urb. El Palomar - San Isidro David Salisbury, Anthony Bell, Renée Coles y Angelina Yannuccelli, “The economic
Telf.: (511) 440-5115 / Fax: (511) 421-4739 regulation of Australian airports: A regulator’s perspective”
E-mail: info@ositran.gob.pe
Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte

www.ositran.gob.pe Verónica Martínez, “Medición de la satisfacción de los usuarios en las obras
públicas desarrolladas vía mecanismos de Asociación Público - Privada”
Carlos Fierro, “Concesiones y terrenos no saneados: cuando una obligación pierde

su naturaleza”
Aldo González, “Demandas por pérdidas de ingresos en las concesiones de obras

públicas en Chile”
Rubén Espejo y Ernesto Peña, “Las infraestructuras de transporte masivo urbano

de pasajeros sobre vías férreas: el sistema eléctrico de transporte para Lima
Metropolitana”
Editores
Rubén Espejo – Gerencia de Regulación – OSITRAN

Jorge Li Ning – Gerencia de Regulación – OSITRAN
Consejo Editorial
Autoridades
José Luis Bonifaz, Profesor – Investigador, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico,
Perú
Presidente del Consejo Directivo
Alfredo Bullard, Socio de Bullard – Falla - Ezcurra Abogados, Perú
José Luis Guasch, Senior Regional Advisor on Regulation & Competition Finance, Private Sector Juan Carlos Zevallos Ugarte
and Infrastructure, Banco Mundial
Miembros del Consejo Directivo
Mark Kennet, Consultor Internacional, Estados Unidos de América
Jesús Tamayo Pacheco
Ricardo Paredes, Profesor Titular Asociado, Departamento de Ingeniería Industrial y de Sistemas, César Sánchez Modena
Universidad Católica, Chile Juan Carlos Paz Cárdenas
Iván Rivera, Profesor Principal, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Economía,
Pontificia Universidad Católica del Perú
Martín Rossi, Profesor Adjunto, Departamento de Economía, Universidad de San Andrés, Equipo Gerencial 2011
Argentina
Gerencia General, Carlos Aguilar Meza
Eduardo Saavedra, Director del Master of Arts in Economics, ILADES/Georgetown University, Gerencia de Administración y Finanzas, Iván Vega Loncharich
Chile/Estados Unidos Gerencia de Regulación, Fernando Momiy Hada
Gerencia de Supervisión, Luigi D´Alfonso Crovetto
Roberto Urrunaga, Profesor – Investigador, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico,
Gerencia de Asesoría Legal, Roberto Vélez Salinas
Perú
Órgano de Control Institucional
Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad
y no representan necesariamente las opiniones del OSITRAN. Jefe del Órgano de Control Institucional, Manuel Fernando León Flores
Copyright © 2011 Tribunal de Solución de Controversias

OSITRAN
Av. República de Panamá 3659. Urb. El Palomar – San Isidro, Lima, Perú Presidente, Juan Alejandro Espinoza Espinoza
Teléfono: 440-5115 Fax: 421 4739
Miembro, Rodolfo Ernesto Castellanos Salazar
La Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte – Año 4 – Número 6 – 2011 – es Miembro, Héctor Ferrer Tafur
publicada por el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Miembro, Ana María Granda Becerra
Público – OSITRAN, y creada por Resolución de Presidencia N°014-2008-PD-OSITRAN.
Cuerpo Colegiado
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº: 2009-00379
Miembro, Victor Revilla Cano
Junio 2011 Cuerpo Colegiado Ad Hoc
Impreso en Lima – Printed in Perú
Representaciones ALESE S.R.L. Miembro, Rubén Cáceres Zapata

Miembro, Germán Alarco Tosoni
Miembro, Ernesto López Mareovich
Contenido
PRESENTACIÓN
FOREWORD
ARTÍCULOS
Juan Espinoza, “Tutela administrativa de los consumidores 17

de los servicios de infraestructura de transporte de uso
público”
David Salisbury, Anthony Bell, Renée Coles y Angelina 45

Yannuccelli, “The economic regulation of Australian
airports: A regulator’s perspective”
Verónica Martínez, “Medición de la satisfacción de los 89

usuarios en las obras públicas desarrolladas vía mecanismos
de Asociación Público - Privada”
Carlos Fierro, “Concesiones y terrenos no saneados: cuando 123

una obligación pierde su naturaleza”
Aldo González, “Demandas por pérdidas de ingresos en las 137

concesiones de obras públicas en Chile”
Rubén Espejo y Ernesto Peña, “Las infraestructuras de 167

transporte masivo urbano de pasajeros sobre vías férreas:
el sistema eléctrico de transporte para Lima Metropolitana”
Presentación
Son los consumidores, finales e intermedios, de los servicios que se
ofrecen a través de las infraestructuras de transporte de uso público,
los principales beneficiarios de las inversiones en el sector. Por ello, el
diseño, regulación y supervisión de las concesiones de infraestructuras
de transporte de uso público no sólo debería generar un mayor acceso
al uso de servicios relacionados a tales infraestructuras, sino también
incrementar el bienestar de los consumidores mediante menores precios
y mejores niveles de calidad de los servicios relacionados.
Dada la consideración anterior, en este número de nuestra revista

institucional se presentan artículos relacionados con los derechos de
los usuarios, medición de la satisfacción de los usuarios, mejoramiento
de las condiciones bajo las cuales se prestan los servicios, así como las
nuevas tareas del regulador respecto de la supervisión de los niveles
de calidad; todos ellos referentes a servicios que se derivan de la
explotación de infraestructuras de transporte de uso público.
En esta oportunidad se han incluido seis artículos. El primero es

una contribución de Juan Espinoza, Presidente del Tribunal de
Controversias del OSITRAN. El autor expone en su artículo los
fundamentos por los que el Tribunal de Solución de Controversias
del OSITRAN es competente para dictar medidas correctivas a las
empresas concesionarias de infraestructuras de transporte de uso
público. Adicionalmente, el artículo destaca la importancia de difundir
los derechos de los usuarios finales de las infraestructuras de uso
público, presentando algunos casos relevantes resueltos por el Tribunal
de Solución de Controversias del OSITRAN.
En el segundo artículo, David Salisbury, Anthony Bell, Renée Coles

y Angelina Yannuccelli, funcionarios de la Australian Competition
and Consumer Commission, analizan la situación regulatoria de los
aeropuertos en Australia. En el documento se indica que en el actual
régimen regulatorio no existe un control de precios en los aeropuertos
australianos; sin embargo, dicho régimen está siendo revisado. En
ese contexto, se evalúa la eficacia y las eficiencias del actual régimen
regulatorio con la finalidad de determinar si los principales aeropuertos
australianos usan su poder de dominio en el mercado, lo que conllevaría,
en los casos que correspondan, cambiar el actual régimen de monitoreo
de la calidad de los servicios aeroportuarios por otro con mayor
regulación.
En tercer lugar, Verónica Martínez, Gerente de Marketing de IKONS

ATN, presenta un trabajo sobre medición de la satisfacción de la
calidad de servicio en carreteras en Chile. Según la autora, en los
contratos de concesión de asociaciones público–privadas también se
regula la calidad de los servicios que debe prestar el concesionario
mediante el establecimiento de niveles de servicio. En este caso, el
cumplimiento del contrato se da a través de una supervisión directa
o la inspección de las obras. Sin embargo, esta situación no considera
la demanda o lo que el usuario enfrenta diariamente cuando circula
por una carretera. Por esta razón, la autora propone incorporar un
estudio de satisfacción del usuario, y así tomar en cuenta el otro lado
de esta ecuación. Esto conllevaría a tener una visión global, de oferta y
demanda, que contribuiría a mejorar el proceso de toma de decisiones
en la administración pública.
El cuarto artículo es un trabajo de Carlos Fierro, Coordinador de

Gestión Regulatoria de la Gerencia de Regulación del OSITRAN.
En el artículo, basándose en el caso del contrato de concesión que
corresponde a la Red Vial N° 6, el autor evalúa las implicancias de una
de las opiniones emitidas por el OSITRAN respecto de los contratos
de concesión remitidos por PROINVERSIÓN. En particular, el autor
analiza los beneficios de contar con terrenos saneados, los cuales serán
entregados al Concesionario, antes del inicio de la concesión. En el
documento se concluye que el Estado debe encontrar un equilibrio
entre la elaboración rápida de los contratos de concesión por parte de
PROINVERSIÓN y la construcción de cláusulas que contribuyan a la
administración eficaz de las concesiones por parte del OSITRAN.
El quinto artículo es de Aldo González, Profesor de la Facultad de

Economía y Negocios de la Universidad de Chile. El autor examina
los argumentos económicos acerca de la pertinencia de compensar
a concesionarios de obras públicas por la construcción de nuevos
caminos o concesiones que resten tráfico a sus proyectos. En el artículo
se menciona que el ingreso de nuevas concesiones no es un acto
arbitrario ni oportunista de parte del estado, sino que sigue criterios
de racionalidad económica; pues, en Chile, las concesiones de obras
públicas son evaluadas socialmente por el Estado, y privadamente por
inversionistas antes de ejecutarse.
El sexto artículo es un aporte de Rubén Espejo y Ernesto Peña
de las Gerencias de Regulación y Asesoría Legal del OSITRAN,
respectivamente. Los autores efectúan una comparación de la
infraestructura de transporte urbano en Lima con la de varias ciudades
de Latinoamérica que se caracterizan por poseer un sistema de
transporte urbano tipo metro. Asimismo, describen las principales
características de la concesión de operación de la Línea 1 del Tren
Eléctrico, incorporada al sistema de transporte masivo urbano de
pasajeros de Lima y Callao. Al mismo tiempo, los autores exponen la
próxima participación del organismo regulador (OSITRAN) en cuanto
a la supervisión de la operación del servicio de transporte al usuario
final.
Finalmente, debemos agradecer a los miembros del Consejo Editorial,

árbitros anónimos y funcionarios del OSITRAN, en particular a
Fernando Momiy, Renzo Rojas, José Carlos Velarde, Carlos Fierro y
Abel Rodríguez por su apoyo en la revisión de versiones previas a su
publicación de los artículos, así también a Andrea Baracco y Carlos
Malca por su apoyo en la publicación de este número. Asimismo,
agradecemos la colaboración de David Salisbury de la Australian
Competition and Consumer Commission por proporcionar el artículo
en inglés que aparece en esta ocasión.
Rubén Espejo y Jorge Li Ning

Editores
Foreword
Final and intermediate consumers are the main beneficiaries of
investment in public–use transportation infrastructure facilities.
Therefore, the design, regulation and supervision of transport
infrastructure facilities’ concessions for public–use should not only
generate greater access to use of services related to such infrastructure
facilities, but also increase consumer welfare through lower prices and
better quality standards for these services.
This issue of our institutional journal presents articles related to user

rights, measuring customer satisfaction, improving the conditions
under which services are provided, as well as the new regulator’s tasks
for monitoring quality standards, all of them relating to services arising
from the operation of transport infrastructure facilities for public–use.
Juan Espinoza, President of the Tribunal of Disputes of Peruvian

Supervising Agency of Investment in Public Transport Infrastructure
Facilities (OSITRAN) is the author of the first article. The author
explains the basis of the Dispute Tribunal’s jurisdiction to rule on
OSITRAN remedies to operating companies’ public–use transport
infrastructure facilities. The article emphasizes the importance of
disseminating the rights of end users of the infrastructure facilities for
public–use, presenting some relevant cases decided by the Dispute
Tribunal’s OSITRAN.
In the second article, David Salisbury, Anthony Bell, Renée Coles and
Angelina Yannuccelli, officials from the Australian Competition and
Consumer Commission, discuss the regulatory status of airports in
Australia. The document indicates under the current regulatory regime
there are no price controls at Australian airports, but the regime is being
revised. In this context, the authors evaluate the effectiveness and
efficiency of the current regulatory regime in order to determine if the
major Australian airports are using their power of market dominance,
and whether the current regime monitoring the quality of airport
services requires reform.
Third, Verónica Martínez, Marketing Manager of Ikons ATN, presented
a paper on measuring the satisfaction of the quality of service roads in
Chile. According to the author, concession contracts for public–private
partnerships also regulate the quality of services to be provided by the
concessionaire by setting service levels. In this case, the performance
of the contract is through direct supervision or inspection of works.
However, this situation does not consider complaints or what the user
faces every day when driving on a highway. For this reason, the author
proposes to incorporate a study of user satisfaction. This would lead to
a global view of supply and demand, which would improve the decision
making process in public administration.
The fourth article is a work of Carlos Fierro, Coordinator of Regulatory

Management Regulation Department of OSITRAN. In the article,
based on the case of the concession contract that corresponds to the
Road Network N ° 6, the author assesses the implications of the views
expressed by the OSITRAN for concession contracts submitted by
PROINVERSIÓN. In particular, the author discusses the benefits of
having reclaimed lands, which will be delivered to licensee prior to the
commencement of the concession. The paper concludes that the state
must find a balance between the rapid development of the concession
contracts by PROINVERSIÓN and construction of terms that contribute
to effective administration of the concessions by the OSITRAN.
The fifth item is from Aldo González, Professor at Faculty of Economics

and Business, University of Chile. The author outlines the economic
arguments about the relevance of compensating concessionaires
of public works’ construction of new roads or concessions that take
the traffic to their projects. The article notes that the entry of new
concessions is not an arbitrary or opportunistic action by the state, but
follows economic rationality. As in Chile, public works concessions
are evaluated socially by the state, and privately by investors before
beginning operations.
The sixth article is a contribution of Rubén Espejo and Ernesto Peña

of the Regulation Department and Legal Counsel of OSITRAN,
respectively. The authors make a comparison of urban transport
infrastructure in Lima with several cities in Latin America that are
characterized by an urban transport system type meter. It also illustrates
the main features of the operating concession of Line 1 Urban Rail,
incorporating passengers in Lima and Callao into the urban mass
transit system. The authors also describe the future participation of the
regulator (OSITRAN) in terms of monitoring the operation of transport
services for end users.
Finally, we thank the members of the Editorial Board, anonymous

referees and officials of OSITRAN, particularly Fernando Momiy,
Renzo Rojas, José Carlos Velarde, Carlos Fierro and Abel Rodríguez for
their support in reviewing drafts of these articles and Andrea Baracco
and Carlos Malca for their support in publishing this issue. We also
thank David Salisbury of the Australian Competition and Consumer
Commission for his English language contribution to this edition of
the journal.
Rubén Espejo and Jorge Li Ning

Editors
Artículos
Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Número 6 - Año 2011
Tutela administrativa de los consumidores de los

servicios de infraestructura de transporte de uso
público1
Juan Espinoza2
Resumen
Los primeros que tendrían que observar los beneficios derivados de los servicios
de infraestructura de uso público son los usuarios de la infraestructura, fundamen-
talmente, los usuarios finales. Sin embargo, no es difícil apreciar que este grupo
no está bien informado respecto de sus derechos y de los mecanismos existentes
que permitan ejercer su defensa cuando consideren que estos son vulnerados. El
presente artículo manifiesta la importancia de difundir los derechos de los usuarios
de este sector regulado y resalta algunos casos reales en los que OSITRAN ha
podido satisfacer sus legítimas expectativas. Además, expresa los fundamentos por
las que el Tribunal de Solución de Controversias del Regulador es competente
para dictar medidas correctivas a las entidades prestadoras.
Palabras Clave: OSITRAN, servicios de infraestructura de transporte de uso

público, usuario final, protección al consumidor, tutela administrativa, medidas
correctivas
Clasificación JEL: D18, K23, L98
I. Introducción
A raíz de la experiencia personal como integrante del Organismo Supervisor de la

Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) he podido
constatar que hay casos de conflicto de competencia con la Comisión de Protección
al Consumidor del INDECOPI3, en lo que a tutela administrativa de derechos del
consumidor de servicios de infraestructura de transporte se refiere. Bastaría poner
el ejemplo del señor que se cae en el aeropuerto porque el piso está mojado y no
hay ninguna advertencia de ello o la señora que reclama por el perfume incautado
en el momento del control del equipaje de mano, siempre en el aeropuerto ¿quién
es competente? ¿OSITRAN o INDECOPI?

1
Este artículo es el resultado de la investigación realizada durante el año académico 2010 con el auspicio del
Instituto de Investigación Científica de la Universidad de Lima. El autor deja constancia que las opiniones
contenidas en el presente artículo se expresan a título exclusivamente académico y no comprometen ni
adelantan opinión del Tribunal de Solución de Controversias del OSITRAN o de las entidades para las
cuales presta servicios profesionales y/o académicos.

2
Presidente del Tribunal de Solución Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestruc-
tura de Transporte de Uso Público (OSITRAN). Profesor de Derecho Civil en las Facultades de Derecho de
la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad de
Lima y Universidad del Pacífico.

3
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual.
17
Tutela administrativa de los consumidores de los servicios de infraestructura de transporte de uso público
Esta constatación hace que sea imperativo realizar una investigación de la

normatividad contenida en el Código de Protección y Defensa del Consumidor,
Ley No. 29571, del 01.09.10, y en la Ley de Supervisión de la Inversión Privada
en Infraestructura de Transporte de Uso Público y Promoción de los Servicios de
Transporte Aéreo No. 26917, del 22.01.98, así como de las normas complementa-
rias y, sobre todo, de las resoluciones de sus órganos administrativos.
Ello puede ser una herramienta útil para los operadores jurídicos: así, dentro de
los abogados, a efectos de identificar el órgano competente en materia de daños
al consumidor de los servicios de infraestructura de transporte; en el caso de
los integrantes de los órganos de decisión, con la finalidad que sepan cuál es el
ámbito de su competencia y a efectos académicos, para que tanto profesores como
alumnos tomen conciencia de este problema y tengan herramientas interpretativas
para enfrentarlo.
II. Identificación de la normatividad aplicable en lo que a competencia se

refiere
El punto de partida de nuestro análisis lo encontramos en la Resolución No.

092-99-CPC de fecha 24.03.99, emitida en el procedimiento seguido por Shirley
Sánchez Cama contra José Cantuarias Pacheco y Corporación José R. Lindley
S.A., en la cual se interpretó el (entonces vigente) art. 46 de la Ley de Protección
al Consumidor, fijando como precedente de observancia obligatoria, entre otros
aspectos, que:
“Por excepción establecida en ‘norma expresa de rango legal’,

únicamente pueden entenderse aquellas disposiciones contenidas
en las leyes, u otras normas de igual jerarquía, que señalen que
una entidad administrativa, distinta a la Comisión de Protección
al Consumidor del INDECOPI, será competente para sancionar
presuntas infracciones al Decreto Legislativo No. 716 que puedan
cometerse en las relaciones de consumo que se presenten en un
sector específico”.
La Resolución citada fue confirmada por la Sala de Defensa de la Competencia del

Tribunal del INDECOPI, mediante la Resolución No. 0277-1999/TDC-INDECOPI,
publicada en el diario oficial El Peruano el 02.09.99. No obstante el tenor del
precedente, debemos recordar que, si bien es cierto que la competencia primaria
de la Comisión de Protección al Consumidor no se limita sólo a las infracciones
dentro de una relación de consumo, se debe advertir que no toda infracción a las
relaciones de consumo es de su competencia.
En la actualidad, el art. 105 de la Ley No. 29571, Código de Protección y Defensa

del Consumidor, 01.09.10, establece lo siguiente:
“El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de

la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) es la
autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para
conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas
18
en el presente Código, así como para imponer las sanciones y

medidas correctivas establecidas en el presente capítulo, conforme
al Decreto Legislativo núm. 1033, Ley de Organización y Funciones
del INDECOPI. Dicha competencia solo puede ser negada cuando
ella haya sido asignada o se asigne a favor de otro organismo por
norma expresa con rango de ley”.
El art. 1 de la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada,

No. 27332, del 27.07.00, individualiza a los siguientes Organismos Reguladores:
a. Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones

(OSIPTEL);
b. Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG);
c. Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso
Público (OSITRAN); y
d. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).
El gran problema se plantea en delimitar si los conflictos derivados de relaciones

de consumo de servicios de telecomunicaciones, de energía (como la eléctrica), de
transportes o de saneamiento, son competencia de la Comisión, de los Organismos
Reguladores ya mencionados o de otras dependencias estatales. En esta oportunidad
me centraré en los conflictos derivados entre un consumidor y la utilización de
servicios de infraestructura de transporte de uso público. El art. 63 del Código de
Consumo prescribe que:
“La protección al usuario de los servicios públicos regulados por

los organismos reguladores a que hace referencia la Ley núm.
27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión
Privada en los Servicios Públicos, se rige por las disposiciones del
presente Código en lo que resulte pertinente y por la regulación
sectorial correspondiente. La regulación sectorial desarrolla en sus
normas reglamentarias los principios de protección establecidos en
el presente Código. El ente encargado de velar por su cumplimiento
es el organismo regulador respectivo.
Para los efectos del cumplimiento de la finalidad señalada, el

organismo regulador debe, entre otros, efectuar la permanente
fiscalización de la medición del servicio, de las condiciones de
facturación, y desarrollar sus facultades de sanción, cuando
corresponda”.
El art. 7 de la Ley No. 26917, Ley de Supervisión de la Inversión Privada en Infraes-

tructura de Transporte de Uso Público y Promoción de los Servicios de Transporte
Aéreo, del 22.01.98, identifica como funciones del OSITRAN, la de expedir las
directivas procesales para atender y resolver reclamos de los usuarios, velando
por la eficacia y la celeridad de dichos trámites (inc. n), así como la de cautelar el
acceso universal en el uso de la infraestructura pública nacional de transporte y, en
general, “proteger los intereses de todas las partes que intervienen en actividades
relacionadas a dicha infraestructura” (inc. p)4 . El D.S. No. 044-2006-PCM,
19
Reglamento General del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura

de Transporte de Uso Público, del 24.07.06, establece en su art. 46 que:
“Las funciones de solución de controversias y de reclamos autorizan

a los ORGANOS DEL OSITRAN competentes, a resolver en la vía
administrativa las controversias y reclamos que, dentro del ámbito
de su competencia, surjan entre ENTIDADES PRESTADORAS
y, entre una de éstas y un USUARIO. Quedan excluidas de las
funciones de solución de controversias y reclamos, aquellas que son
de competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
y de Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI).
Las funciones de solución de controversias y reclamos comprenden

además, la de conciliar intereses contrapuestos. De llegarse a una
conciliación exitosa y de ser ésta aprobada por el OSITRAN, se
dará por terminada la controversia correspondiente.
Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior, el OSITRAN

podrá actuar como institución organizadora de arbitrajes para
resolver las controversias entre ENTIDADES PRESTADORAS,
entre éstas y OPERADORES DE SERVICIOS EN COMPETENCIA,
entre éstos y USUARIOS y; las de carácter patrimonial que puedan
surgir entre el Estado y las ENTIDADES PRESTADORAS”.
[Subrayado del autor]
Las instancias competentes para resolver los reclamos presentados por los usuarios
por reclamos entre las entidades prestadoras y los usuarios son, de acuerdo al art. 475 :
a) En primera instancia, la entidad prestadora del servicio.

b) En segunda instancia, el Tribunal de Solución de Controversias.
4

El texto del artículo completo es el siguiente:
“7.1.- Las principales funciones de OSITRAN son las siguientes:
(…)
n) Expedir las directivas procesales para atender y resolver reclamos de los usuarios, velando
por la eficacia y celeridad de dichos trámites.
p) Cautelar el acceso universal en el uso de la infraestructura pública nacional de transporte
y en general, proteger los intereses de todas las partes que intervienen en las actividades
relacionadas a dicha infraestructura”
5
El cual establece que:
“Los Cuerpos Colegiados son competentes en primera instancia para la solución de las controversias que
se presenten entre dos ENTIDADES PRESTADORAS. Del mismo modo, son competentes para resolver las
controversias que se presenten entre una ENTIDAD PRESTADORA y un usuario intermedio, con relación
al cumplimiento e interpretación de los CONTRATOS DE ACCESO y Mandatos de acceso.
La ENTIDAD PRESTADORA es competente en primera instancia para la solución de Reclamos que
presente un USUARIO por los servicios prestados por ésta, así como por los reclamos que presente un
USUARIO intermedio, con relación al acceso a las FACILIDADES ESENCIALES, antes de la existencia
de un CONTRATO DE ACCESO, de conformidad con el Reglamento Marco de Acceso a la infraestructura
de Transporte de uso Público.
Todas las controversias y reclamos bajo el ámbito de competencia de OSITRAN serán resueltas
por el Tribunal de Solución de Controversias en vía de apelación, con lo que quedará agotada la vía
administrativa”.
20
El Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias de

OSITRAN, aprobado por Resolución del Consejo Directivo Nº 002-2004-CD-
OSITRAN, del 15.01.04 y modificado por Resolución de Consejo Directivo N°
076-2006-CD-OSITRAN, del 13.12.06, establece, en su art. 7, que:
“Los reclamos y controversias que son materia del presente Reglamento son los
siguientes:
a) Los reclamos de usuarios relacionados con la facturación y

el cobro de los servicios por uso de la Infraestructura, lo que
incluye expresamente controversias vinculadas con la aplicación
del artículo 14 del Decreto Legislativo Nº 716;
b) Los reclamos de usuarios relacionados con la calidad y oportuna
prestación de dichos servicios;
c) Los reclamos de usuarios relacionados con daños o pérdidas
en perjuicio de los mismos, provocados por negligencia,
incompetencia o dolo de los funcionarios y/o dependientes de
las Entidades Prestadoras;
d) Los reclamos de usuarios que se presenten como consecuencia
de la aplicación del Reglamento Marco de Acceso;
e) Los reclamos de usuarios relacionados a la información
incompleta e incorrecta que brinda la EEPP en los paneles o
carteles donde se colocan las Tarifas o Precios de los servicios;
f) Los reclamos relacionados al mal estado de la infraestructura
de transporte de uso público;
g) Las controversias entre usuarios intermedios y Entidades
Prestadoras sobre los desacuerdos que surjan sobre el
Contrato de Acceso, o con relación a éste o su interpretación de
conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo
15 del REMA;
h) Las controversias entre Entidades Prestadoras relacionadas con
el libre acceso a los servicios que conforman las actividades de
explotación de infraestructura, en los casos en que exista más de
una Entidad Prestadora operando en un tipo de infraestructura;
i) Las controversias entre Entidades Prestadoras relacionadas con
tarifas, tasas, cargos, honorarios y cualquier pago o retribución
derivado de los acuerdos entre Entidades Prestadoras, en tanto
se afecte el mercado regulado;
j) Las controversias entre Entidades Prestadoras relacionadas
con el aspecto técnico de los servicios públicos materia de
competencia del OSITRAN;
k) Las controversias entre Entidades Prestadoras en materia
ambiental en aquellas actividades dentro del ámbito de
OSITRAN, salvo cuando se trata de asuntos intersectoriales de
competencia del Consejo Nacional del Medio Ambiente”.
De esta última disposición se desprende claramente que el OSITRAN es

competente para conocer las infracciones en lo que a calidad (entiéndase idoneidad)
21
e información se refiere, con respecto al uso de la Infraestructura de Transporte de

Uso Público (ITUP). El problema interpretativo se centra en los alcances de esta
competencia primaria y si hay alguna sobreposición con el INDECOPI.
III. El consumidor desconocido: el usuario final de la Infraestructura de

Transporte de Uso Público (ITUP)
El inc. z, del art. 1 del Reglamento General del Organismo Supervisor de la

Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público hace las siguientes
definiciones:
“USUARIO: Es la persona natural o jurídica que utiliza la INFRA-

ESTRUCTURA en calidad de:
1.- Usuario intermedio: Prestador de servicios de transporte o

vinculados a dicha actividad. Sin que la siguiente enumeración
sea taxativa, sino meramente enunciativa, se considera usuario
intermedio, a las líneas aéreas, los agentes marítimos, los
transportistas de carga o pasajeros, por ferrocarril o carretera
o utilizando puertos, y en general cualquier empresa que utiliza
la INFRAESTRUCTURA para brindar servicios a terceros.
Este tipo de usuarios puede ser un operador secundario.
2.- Usuario final: Utiliza de manera final los servicios prestados

por una ENTIDAD PRESTADORA o por los usuarios a los que
alude el literal precedente, según sea el caso. Sin que la siguiente
enumeración sea taxativa, sino simplemente enunciativa,
se considera usuario final a los pasajeros de los distintos
servicios de transporte que utilicen la INFRAESTRUCTURA en
los términos definidos en el presente REGLAMENTO y a los
dueños de la carga.
Por su parte, para el art. 10 del Reglamento de Atención de Reclamos y Solución

de Controversias de OSITRAN es usuario final:

“la persona natural o jurídica que utiliza de manera final los
servicios brindados por una Entidad Prestadora o usuario
intermedio. Se considera usuario final a los pasajeros o dueños de
la carga que utilizan los distintos servicios de transporte utilizando
la infraestructura de transporte de uso público”.
¿Hay sobreposición con la definición de consumidor contenida en la Ley No.

29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, del 01.09.10? El art. IV
del Título Preliminar establece que son consumidores o usuarios:
“1.1.- Las personas naturales o jurídicas que adquieren, utilizan

o disfrutan como destinatarios finales productos o servicios
materiales e inmateriales, en beneficio propio o de su
22
grupo familiar o social, actuando así en un ámbito ajeno

a una actividad empresarial o profesional. No se considera
consumidor para efectos de este Código a quien adquiere,
utiliza o disfruta de un producto o servicio normalmente
destinado para los fines de su actividad como proveedor.
1.2.- Los microempresarios que evidencien una situación de

asimetría informativa con el proveedor respecto de aquellos
productos o servicios que no formen parte del giro propio
del negocio.
1.3.- En caso de duda sobre el destino final de determinado

producto o servicio, se califica como consumidor a quien lo
adquiere, usa o disfruta”.
Con estos alcances, se vuelve a la definición amplia de la original Ley de Protección

al Consumidor (D. Leg). No. 716) y se asimila tanto el modelo esencial (cuando
se hace alusión al “beneficio propio o de su grupo familiar o social”) como el de
descarte (“ámbito ajeno de la actividad empresarial”) de la definición de la categoría
de consumidor. También ha de observarse que la inclusión de los empresarios en
asimetría informativa no se hace con carácter excepcional y cabrían, en línea de
principio, interpretaciones extensivas dentro de esta categoría6.

El concepto de usuario final contenido en el Reglamento General del Organismo
Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público y en el
Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias de OSITRAN
está incluido en el de consumidor o usuario del Código de Protección y Defensa
del Consumidor. En palabras de una autorizada doctrina iusfilosófica italiana,
estamos ante una redundancia legislativa y, aplicando el argumento económico,
el usuario final se encuentra dentro de la categoría de consumidor, por cuanto éste
lo absorbe. El argumento económico es aquel por el cual “se excluye la atribución
a un enunciado normativo de un significado que ya es atribuido a otro enunciado
normativo, preexistente al primero o jerárquicamente superior al primero o más
general que el primero, y ello porque si la atribución de significado no fuese
excluida, se encontraría frente a un enunciado normativo superfluo”7 .
IV. El ámbito de competencia de los órganos administrativos del OSITRAN y

del INDECOPI en materia de conflictos suscitados con usuarios finales de la
Infraestructura de Transporte de Uso Público (ITUP)
Una vez establecido que el OSITRAN es competente para conocer casos relativos a
conflictos con consumidores (o usuarios finales), es necesario precisar los alcances
de dicha competencia, a efectos de no generar sobre posiciones con el INDECOPI.
Quisiera volver al art. 7 del Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de
Controversias de OSITRAN, concretamente, a los incs. a, b, c y e. En efecto, en
estos se prescribe que:

6
Espinoza, J. (2010), p. 16.

7
Tarrello, G. (1980), p. 371.
23
“Los reclamos y controversias que son materia del presente

Reglamento son los siguientes:
a) Los reclamos de usuarios relacionados con la facturación y

el cobro de los servicios por uso de la Infraestructura, lo que
incluye expresamente controversias vinculadas con la aplicación
del artículo 14 del Decreto Legislativo Nº 716;
b) Los reclamos de usuarios relacionados con la calidad y oportuna
prestación de dichos servicios;
c) Los reclamos de usuarios relacionados con daños o pérdidas
en perjuicio de los mismos, provocados por negligencia,
incompetencia o dolo de los funcionarios y/o dependientes de
las Entidades Prestadoras;
(…)
e) Los reclamos de usuarios relacionados a la información
incompleta e incorrecta que brinda la EEPP en los paneles o
carteles donde se colocan las Tarifas o Precios de los servicios.
De estos incisos se puede hacer una interpretación lacónica y limitarse a lo prescrito

ad pedem literae, o hacer una interpretación sistemática y teleológica: si en el inc. b,
se está asumiendo competencia respecto de los reclamos de usuarios “relacionados
con la calidad y oportuna prestación” de los servicios por uso de la Infraestructura
de Transporte de Uso Público, ello no es más que el reconocimiento del derecho (de
este segmento de consumidores) a que los servicios que adquieren sean idóneos.
Por ello, el art. 18 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, regula que:
“Se entiende por idoneidad la correspondencia entre lo que un

consumidor espera y lo que efectivamente recibe, en función a lo que
se le hubiera ofrecido, la publicidad e información transmitida, las
condiciones y circunstancias de la transacción, las características
y naturaleza del producto o servicio, el precio, entre otros factores,
atendiendo a las circunstancias del caso.
La idoneidad es evaluada en función a la propia naturaleza del

producto o servicio y a su aptitud para satisfacer la finalidad para
la cual ha sido puesto en el mercado.
Las autorizaciones por parte de los organismos del Estado para la

fabricación de un producto o la prestación de un servicio, en los
casos que sea necesario, no eximen de responsabilidad al proveedor
frente al consumidor”.
Esta competencia es respecto de todo servicio por el uso de la Infraestructura de

Transporte de Uso Público. Ahora bien si, como anotara en otra sede, la relación
entre el deber de idoneidad y el de información es de género a especie8, por cuanto

8
Espinoza, J. (2006), p. 434.
24
la correspondencia entre lo que se espera y lo que efectivamente se recibe, está

en función de la información recibida, ¿cómo se puede entender una competencia
amplia en lo que a idoneidad se refiere y en materia de información, sólo limitarla
a (tal como lo prescribe el inc. d, del art. 7 del Reglamento) “los reclamos de
usuarios relacionados a la información incompleta e incorrecta que brinda la EEPP
en los paneles o carteles donde se colocan las Tarifas o Precios de los servicios”?
En mi opinión, la competencia de los órganos administrativos del OSITRAN en lo

que a información respecta debe estar al mismo nivel de la competencia en materia
de idoneidad. Una interpretación sistemática de los incisos b y d del Reglamento
exige que así sea. Otro argumento que reforzaría esta interpretación es el de la
aplicación del principio de especialidad: en materia de conflictos relativos a las
lesiones de los derechos de los usuarios de la Infraestructura de Transporte de Uso
Público (derecho a la información incluido), es el OSITRAN (y no el INDECOPI)
el órgano más calificado para conocer los mismos. En este sentido, se afirma que
es “preponderante el papel que se le ha encargado a los Tribunales Administrativos,
dotándoles de una institucionalidad que les permita conseguir la satisfacción del
interés público, de una forma especializada (sobre todo en el caso de los organismos
reguladores), rápida y confiable (confianza que brota de su independencia)”9.
V. Los casos
No todos los conflictos de los usuarios de la Infraestructura de Transporte de Uso

Público se ventilan en la vía administrativa. También el consumidor puede recurrir
al Poder Judicial. Así, una pasajera que venía de Miami hace varios años, sufrió una
aparatosa caída en el interior del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, cuando
estaba saliendo de las oficinas de seguridad, debido a que el piso se encontraba
mojado y sin ningún aviso de precaución que hiciera notar el estado del mismo.
Por la fractura de su muñeca izquierda, interpuso una demanda de indemnización
por lucro cesante y daño emergente en contra de CORPAC, entidad encargada en
ese momento de la gestión del aeropuerto, y de la empresa de limpieza, Promotora
Interamericana de Servicios S.A. El Cuarto Juzgado Especializado de lo Civil en
el Callao, con resolución número veinticuatro, del 22.04.02, calificó este supuesto
como una “responsabilidad extracontractual objetiva”, aplicando tanto el art. 1970
como el 1981 c.c., este último para justificar la responsabilidad solidaria entre
CORPAC y la empresa de limpieza, advirtiendo que:
“con el mérito de la inspección judicial conforme aparece en el

acta de fojas doscientos treinta a doscientos treintidós, se determina
que el piso del Salón Internacional es un “piso de terrazo” y que
de por sí es resbaladizo, observando que la salida de pasajeros
es de “terrazo negro” que es poroso, por lo que se concluye que
no se puede determinar la relación de causalidad adecuada
establecida en el artículo 1985 del Código Civil; conforme enseña
la doctrina, para que una conducta sea causa adecuada de un daño
deben concurrir dos factores: factor in concreto, en los hechos la
conducta debe haber producido el daño, es decir, una relación de
9
Tassano, H. (2010), p. 174.
25
causalidad física; factor in abstracto, no basta que el hecho haya

producido físicamente el daño sino que esa conducta de acuerdo a la
experiencia normal, de acuerdo al natural desenvolvimiento de las
circunstancias debe ser capaz de producir ese daño”.
No obstante ello, se declaró infundada la demanda, por cuanto:
“en la relación fáctica establecida en autos, resulta fundamental

determinar las nociones de fractura causal o causa ajena reguladas
en el artículo 1972 del Código Civil; la noción de fractura causal,
se configura cada vez que a un determinado supuesto se presenta
un conflicto entre dos conductas o causas sobre la realización de
un daño, el mismo que será el resultado de una sola de dichas
conductas; en este sentido, en todo supuesto de fractura causal
una de las conductas o causas habrá producido o causado el daño
y la otra no habrá llegado a causarlo justamente por haber sido
el mismo, consecuencia de la otra conducta; en consecuencia, la
causa ajena es un mecanismo jurídico para establecer que no existe
responsabilidad civil si se logra acreditar que el daño causado fue
consecuencia no de su conducta, sino de una causa ajena, en el
presente caso, del hecho exclusivo de la víctima (imprudencia de
la víctima), la misma que debió actuar con la diligencia según las
circunstancias”.
La primera pregunta que surge al leer esta insólita resolución es ¿por qué no debe
tenerse en cuenta la diligencia de los dependientes de la empresa de limpieza y de
la empresa encargada de la gestión del aeropuerto? Con mayor tino, la Sala Civil
de la Corte Superior del Callao, con resolución No. 35, del 25.10.02, revocó la
decisión de primera instancia, afirmando que:
“como se puede apreciar, el suelo de los ambientes de dicho terminal

aéreo no son bienes riesgosos (sic) así como tampoco la actividad
que se realiza en los ambientes internos de dicho terminal son
actividades riesgosas; (…) Que, no es aplicable entonces al caso
materia de autos la responsabilidad objetiva o teoría del riesgo; por
lo cual el artículo mil novecientos setenta del Código Civil es una
norma impertinente para el mismo; (…): Que, el A-quo considera
también que si bien se encuentra probado que la demandante sufrió
daños y perjuicios, no se encuentra probado que éstos se hayan
producido como consecuencia de haberse encontrado el suelo
húmedo; (…): Que, el A-quo llega a esta conclusión en virtud de que
constató en la inspección judicial correspondiente que dicho suelo
es un “piso de terrazo” el cual de por sí es resbaladizo; por lo cual
la demandante debió actuar con prudencia, esto es, con la diligencia
debida de acuerdo a esta circunstancia (“piso de terrazo”-resba-
ladizo); (…) Que, sin embargo, se debe tener en cuenta que los
transeúntes que circulan por el susodicho terminal aéreo no tienen
por qué saber o conocer las calidades técnicas de los pisos o suelos;
26
(…) Que, asimismo, se encuentra acreditado en autos que en el

momento en que la demandante sufrió el accidente que le produjo
los daños y perjuicios no había ningún aviso indicando que el piso se
encontraba húmedo o mojado; pues esta indicación será realmente
la única manera posible en virtud de la cual se le podía exigir debida
diligencia de acuerdo a las circunstancias a la demandante; Que,
la co-demandada Corpac Sociedad Anónima pretende eximirse de
responsabilidad alegando que el área en que se produjo el accidente
se encuentra bajo administración de la Superintendencia de
Aduanas; (…) Que, sin embargo, también se encuentra acreditado
en autos que la limpieza de todo el terminal aéreo se encuentra a
cargo de la co-demandada Promotora Interamericana de Servicios
Sociedad Anónima en virtud de un contrato de locación de servicios
entre ésta y la co-demandada Corpac Sociedad Anónima; (…) Que,
por tal razón, la responsabilidad le es imputable a la co-demandada
Promotora Interamericana de Servicios Sociedad Anónima por no
haber cumplido con mantener el piso seco o por lo menos haber
indicado que el mismo se encontraba húmedo; por lo cual esta
empresa ha sido la autora directa de los daños y perjuicios sufridos
por la demandante”.
Este caso, si se analiza con atención, no es más que una infracción al deber de
seguridad (que se encuentra dentro de aquel deber genérico de no dañar) exigible a
cualquier gestor (o titular) de un local abierto al público, justificándose por ello la
aplicación de la normatividad relativa a la responsabilidad extracontractual.
El 22.05.00, Pedro Martínez sufre un accidente de tránsito en el tramo de la carretera

Arequipa Matarani, otorgado en concesión a la entidad prestadora CONCAR. El
Tribunal de Solución de Controversias, mediante Resolución No. 103-2003-TSC/
OSITRAN, del 20.02.03, revocó la Resolución Gerencial No. 002-2001/CONCAR,
por no haberse pronunciado sobre la validez y oportunidad del reclamo del usuario.
En un reclamo presentado a NORVIAL el 28.07.05, José Ordóñez, dio cuenta del
incidente sufrido mientras transitaba por la autopista Ancón-Pativilca, de sur a
norte, en circunstancias en que se dirigía de Lima a Barranca; siendo adelantado
por una camioneta que circulaba a una velocidad mayor a la de su vehículo, impactó
una piedra en el parabrisas delantero, lado izquierdo, produciendo una rajadura de
25 centímetros aproximadamente, lo cual fue comprobado por el administrador del
Peaje “El Paraíso”. El Tribunal de Solución de Controversias, mediante Resolución
No. 034-2005-TSC/OSITRAN, del 02.12.05 decidió lo siguiente:
“Revocar la Resolución Gerencial No. NOR-RGO23-05, que

declara improcedente el reclamo presentado por el señor José Luis
Ordóñez Palomino y declarar fundado el recurso de apelación en
el extremo que se debe atribuir la responsabilidad del daño sufrido
a la negligencia de NORVIAL, obligándose ésta a resarcir el daño
ocasionado al haber dejado indebidamente en la capa asfáltica de la
autopista concesionada, elementos que resultan determinantes para
ocasionar incidentes como el que es materia del presente reclamo”.
27
Ello, principalmente a que:
“la limpieza y mantenimiento que viene dando NORVIAL en

la autopista concesionada parecería no seguir rigurosamente
medidas preventivas, ya que según consta de las copias del libro de
reclamos de usuarios de la vía, solamente en el mes de julio del año
en curso (2005), se han producido siete (7) roturas de parabrisas
en el tramo concesionado, lo que permite suponer que las sendas
roturas de parabrisas no son atribuibles a “hecho de terceros”, sino
consecuencia de los trabajos realizados en la vía”.
Este hecho fue calificado por el Tribunal, en atención al art. 1319 c.c., como
consecuencias de una culpa inexcusable. Si se observa bien esta decisión, si bien
el Tribunal determina que hay responsabilidad por daños, éste no se pronuncia
respecto de su cuantificación. Ello se encuentra confirmado en el siguiente
precedente de observancia obligatoria aprobado por el Tribunal de Solución de
Controversias, mediante Resolución No. 001-2005-TSC/OSITRAN, del 21.01.05,
en el cual se decide:
“Establecer con carácter de precedente de observancia obligatoria

que la competencia del Tribunal de Solución de Controversias
de OSITRAN, sólo lo autoriza a pronunciarse sobre la existencia
de responsabilidad de las entidades prestadoras, mas no sobre
la valoración de dicha responsabilidad, de conformidad con lo
dispuesto por el literal c) del artículo 7 del Reglamento General
para la Solución de Reclamos y Controversias aprobado por la
Resolución del Consejo Directivo No. 002-2004-CD/OSITRAN”.
Como ya se señaló, el inc. c del art. 7 del Reglamento General para la Solución de
Reclamos y Controversias, establece que el Tribunal es competente para conocer
“Los reclamos de usuarios relacionados con daños o pérdidas en perjuicio de los
mismos, provocados por negligencia, incompetencia o dolo de los funcionarios
y/o dependientes de las Entidades Prestadoras”. Como se verá posteriormente,
el hecho que no se pueda determinar el quantum indemnizatorio, no constituye
impedimento alguno para que el Tribunal pueda dictar medidas correctivas.
El 07.09.07, la Asociación Atenea, formuló ante el INDECOPI una denuncia

contra la empresa concesionaria Aeropuertos del Perú por infracción al derecho
a la información y por falta de idoneidad en la prestación del servicio de playa de
estacionamiento. En dicho procedimiento INDECOPI consideró improcedente la
denuncia en primera y segunda instancia, disponiendo que se remita el expediente a
OSITRAN, dado que es la entidad competente para analizar la conducta denunciada.
Con Resolución No. 3 (Exp. No. 033-2009-TSC-OSITRAN), del 27.11.09, el
Tribunal de Solución de Controversias del OSITRAN declaró improcedente el
reclamo, en atención a que:
“De lo actuado en el expediente, ATENEA no posee la calidad de

usuario final o intermedio de AdP, toda vez que ni en el reclamo
ni en la apelación alega y/o acredita que, como asociación, haya
utilizado la infraestructura aeroportuaria administrada por AdP y,
28
en consecuencia, tenga legitimidad para iniciar un procedimiento

de reclamos”.
Téngase en cuenta que Atenea no es una asociación de consumidores y también por

ello, carecía de legitimidad para obrar activa.
El 25.05.09 la Asociación de Consumidores y Usuarios de Seguros (ACUSE)

denunció ante el INDECOPI el incumplimiento de los deberes de información a
cargo de NORVIAL, refiriendo que la concesionaria no indicaba expresamente
los beneficios de los seguros incorporados en la tarifa del peaje. Tras evaluar la
denuncia presentada por ACUSE, ésta fue declarada improcedente por la Comisión
de Protección al Consumidor del INDECOPI mediante la Resolución Final emitida
en el Expediente N° 1141-2009-CPC. En dicha resolución, la Comisión afirmó no
tener competencia para conocer los reclamos relacionados con la idoneidad de la
información que brinde NORVIAL a los usuarios de infraestructura de transporte
terrestre, considerando que se trata de un supuesto que recae bajo las normas de
solución de reclamos y controversias del OSITRAN. Por ello, la Comisión remitió
con fecha 26.08.09, copias certificadas del expediente administrativo a fin de
que el OSITRAN actúe dentro del ámbito de sus competencias, de considerarlo
pertinente. Con Resolución No. 3 (Exp. No. 055-2009-TSC-OSITRAN), del
31.05.10, el Tribunal de Solución de Controversias del OSITRAN confirmó la
Resolución Gerencial Nº 012-09 emitida por NORVIAL, por cuanto:
“la información referida a la cobertura del seguro contenida en los

tickets que NORVIAL entrega por el pago del peaje, es suficiente
para un usuario que se encuentra manejando en plena carretera.
Por otro lado, de las fotos y documentos remitidos por NORVIAL
en su escrito de absolución (que obran de fojas 95 a 104) se puede
verificar que la información sobre las coberturas de seguros en
afiches y carteles se encuentran en el interior de las oficinas de
los peajes. Asimismo, existen otras modalidades que esta entidad
prestadora ha implementado como los folletos colocados en canastas
en las casetas de peajes, la página web, que facilitan el acceso de los
usuarios a dicha información, con lo cual la entidad prestadora ha
demostrado que ha informado de manera adecuada sobre las pólizas
de los seguros”.
Nota aparte merece la fundamentación por la cual el Tribunal de Solución de

Controversias del OSITRAN asume la competencia de la lesión al derecho a la
información de los consumidores. Siempre a propósito del inc. d, del art. 7 del
Reglamento y las normas vinculadas, se observa que:
“De una interpretación literal y restrictiva de las normas citadas,

podría colegirse que los reclamos relacionados con la información
sólo se restringirían a la brindada de manera incompleta e
incorrecta en los paneles o carteles y que se refiera únicamente
a tarifa o precios de los servicios. No obstante lo acotado, es
necesario tener en consideración lo dicho por el máximo intérprete
de la Constitución y defensor de los derechos fundamentales y cons-
titucionales, el Tribunal Constitucional (en adelante, el TC) respecto
de los derechos de los consumidores y usuarios.
29
(…) En primer término debe anotarse que el TC ha reconocido que los

derechos de los consumidores tienen el carácter de fundamentales.
Esta característica es atribuida tanto a los derechos recogidos
expresamente por la Carta Magna como a aquellos que si bien no
han sido nominados constitucionalmente, se enmarcan dentro del
supuesto del artículo 3 de la Constitución10 .
(…) Asimismo, el TC ha señalado que los órganos estatales tienen un

deber de tutela de los derechos fundamentales, el cual alcanza a los
derechos de los consumidores11 que, como se ha indicado, poseen la
calidad de fundamentales y que algunos de éstos han sido recogidos
10
Cabe destacar que si bien el artículo 65 se encuentra comprendido en los Principios Generales del Régimen
Económico y no dentro del capítulo de derechos fundamentales, es necesario anotar que no implica que
no gocen de esta calidad, puesto que debe recordarse que, conforme con el artículo 3, dicha enumeración
“no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la
dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de
la forma republicana de gobierno”.
Sobre este tema, el Tribunal Constitucional en la Resolución emitida en el Expediente N° 0008-2003-AI/TC
ha establecido lo siguiente:
“Ahora bien, pese a que existe un reconocimiento expreso del derecho a la información y a la protección
de la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios, estos no son los únicos que traducen la real
dimensión de la defensa y tuitividad consagrada en la Constitución. Es de verse que en la Constitución existe
una pluralidad de casos referidos a ciertos atributos que, siendo genéricos en su naturaleza, y admitiendo
manifestaciones objetivamente incorporadas en el mismo texto fundamental, suponen un numerus apertus a
otras expresiones sucedáneas.
Así, el artículo 3° de la Constitución prevé la individualización de ‘nuevos’ derechos, en función de la
aplicación de la teoría de los ‘derechos innominados’, allí expuesta y sustentada.
Bajo tal premisa, el propio Estado, a través de la Ley de Protección al Consumidor (Decreto Legislativo
N° 716), no sólo ha regulado los derechos vinculados con la información, salud y seguridad, sino que ha
comprendido a otros de naturaleza análoga para los fines que contrae el artículo 65° de la Constitución.
Por ello, los derechos de acceso al mercado, a la protección de los intereses económicos, a la reparación por
daños y perjuicios y la defensa corporativa del consumidor, se erigen también en derechos fundamentales
reconocidos a los consumidores y usuarios.” (Fundamento 32).
Por su parte, Baldo Kresalja y César Ochoa:
“El primer asunto a determinar es sí la no inclusión específica de los consumidores y usuarios, entre los
derecho fundamentales consagrados en el Capítulo I del Título I, (‘De la persona y de la sociedad’), les
impide tener tal reconocimiento, ya que el artículo 65 se encuentra ubicado dentro del Capítulo I, Principios
Generales del Título III, Del Régimen Económico, lo que solo le permitiría constituirse en un principio
rector de la política económica que debe inspirar la legislación y la acción de los poderes públicos, pero sin
otorgar especiales medidas de protección a los ciudadanos cuando actúan como consumidores o usuarios.
En esta materia seguimos a Vega Mere, para el cual si siguiéramos ese razonamiento habríamos también
de negar el carácter de derecho fundamental a los Derechos Sociales y Políticos por estar consignados en
los capítulos II y III del Capítulo I y no específicamente en el I, lo que no tiene asidero (…).
Y si bien es cierto que no todos los derechos del consumidos son derechos subjetivos y que en muchos casos
se trata más bien de obligaciones y prohibiciones legales para los agentes económicos, no nos cabe duda
que los ya citados derechos de la salud, seguridad e información son derechos fundamentales de la persona,
en este caso en su condición de consumidor o usuario.”
Kresalja, B. y Ochoa, C. (2009), pp. 317-318.
11
Resolución emitida en el Expediente N° 5637-2006-PA/TC
“11.- Los poderes públicos, en general, tienen un deber especial de protección de los derechos
fundamentales de la persona. Tal deber de protección exige la actuación positiva de aquéllos.
Tratándose de órganos administrativos, tal función comprende todas aquellas actuaciones positivas
que la Constitución o las leyes le atribuyen para la protección de los derechos fundamentales, tanto
frente a actos del propio Estado como respecto a los provenientes de particulares. En consecuencia,
si un órgano administrativo omite el cumplimiento de la actuación positiva destinada a la protección
de derechos fundamentales de la persona frente a actos del propio Estado o de particulares, habrá
incurrido en la omisión de su deber de protección de derechos fundamentales y, en consecuencia,
los habrá afectado. Como se aprecia, la lesión de derechos fundamentales del órgano administrativo
tiene lugar aquí no como consecuencia de una acción, sino por la “omisión” de una actuación
positiva.
12.- En este orden de ideas, la Constitución ha establecido que el Estado “defiende el interés de los
consumidores” (artículo 65) (…)”
30
por el artículo 65 de la Constitución Política del Perú que prescribe

lo siguiente:
“Artículo 65.- Protección al consumidor
El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para

tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes
y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado.
Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la
población.”
[Resaltado y subrayado del autor]
(…) De la norma citada se puede establecer que dentro de los

derechos de los consumidores y usuarios sobre los que, por su calidad
de fundamentales, el Estado tienen un deber especial de protección,
se encuentra el derecho a la información que resulta de indudable
importancia dentro del régimen económico. Como señalan Kresalja
y Ochoa, siguiendo a Gómez Segade, “[E]l andamiaje jurídico
construido para proteger a los consumidores se vendría abajo
(…) si no existiera un deber de informar a los consumidores y un
correlativo derecho de estos a exigir la información necesaria para
sus opciones de consumo12.
(…) Ahora bien, el deber de tutela del Estado no se agota en los

derechos expresamente reconocidos en el citado artículo 65, como
son el derecho a la información, la seguridad y la salud; si no que,
como bien ha reconocido el TC, es necesario que se creen órganos,
procedimientos y se dicten normas que otorguen a los usuarios
o consumidores la posibilidad de solicitar la protección de sus
derechos e intereses13.
Kresalja, B. y Ochoa, C. (2009) p. 320.

12
Los alcances del artículo 65 de la Constitución no limitan la protección del consumidor únicamente a los
13
derechos a la información, salud y seguridad, pues su alcance debe ser interpretado sistemáticamente con
el artículo 3 de la Constitución que otorga una amplia protección a los derechos de la persona, inclusive a
aquellos ‘de naturaleza análoga que se fundan en la dignidad del hombre o en los principios de la soberanía
del pueblo’. No puede existir una tutela diferenciada para las personas y los consumidores, ya que la persona
al actuar dentro del mercado asume el status especial de consumidor. Desde esta perspectiva, el acto de
consumo es, sin duda, un acto de ciudadanía.
“A criterio del Tribunal tras los deberes impuestos al Estado en el artículo 65 de la Norma Suprema,
subyacen una serie de exigencias que recaen sobre diversos órganos del Estado. En primer lugar, sobre el
legislador ordinario, al que se le impone la tarea mediante la legislación, de crear un órgano estatal destinado
a preservar los derechos e intereses legítimos de los consumidores y usuarios. Pero también la tarea de
establecer procedimientos apropiados para que, en su seno, los consumidores y usuarios puedan mediante
recursos sencillos, rápidos y efectivos, solicitar la protección de aquellos derechos e intereses.
Con el establecimiento de este tipo de procedimientos no sólo debe facilitarse una vía para la satisfacción
de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, sino también las reglas conforme a las cuales
puedan solucionarse equitativamente los problemas. Como lo ha señalado el Tribunal Constitucional Federal
Alemán, ‘también es función de los respectivos órganos estatales competentes ponderar entre los diferentes
derechos fundamentales que se contraponen entre sí y atender las consecuencias negativas que podría
tener una determinada forma de cumplir con el deber de protección’” (Fundamento 14 de la Resolución
0858-2003-AA/TC).
31
(…) Siendo esto así, en el caso de los mercados de infraestructura

de transporte de uso público (en adelante, ITUP), específicamente
puertos, aeropuertos, vías férreas y carreteras de alcance regional
y nacional, el Estado, a través de la Ley N° 26917 y 27332, le ha
otorgado competencia al OSITRAN para que supervise, regule
económicamente (cuando así resulte necesario), sancione, resuelva
controversias y reclamos de los usuarios14.
(…) En tal sentido, OSITRAN es el organismo competente tanto

para resolver los reclamos de usuarios en contra de las entidades
prestadoras, como para dictar las normas que rigen su trámite, esto
14
Ley N° 26917, Ley de Creación del OSITRAN
“ Artículo 3.- Misión de OSITRAN
3.1.- La misión de OSITRAN es regular el comportamiento de los mercados en los que actúan las Entidades
Prestadoras, así como, el cumplimiento de los contratos de concesión, cautelando en forma imparcial
y objetiva los intereses del Estado, de los inversionistas y de los usuarios; en el marco de las políticas
y normas que dicta el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, a fin de
garantizar la eficiencia en la explotación de la infraestructura bajo su ámbito.
(…)
Artículo 5.- Objetivos
OSITRAN tiene los siguientes objetivos:
a) Velar por el cabal cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos de concesión vinculados
a la infraestructura pública nacional de transporte.
b) Velar por el cabal cumplimiento del sistema de tarifas, peajes u otros cobros similares que OSITRAN
fije o que se deriven de los respectivos contratos de concesión.
c) Resolver o contribuir a resolver las controversias de su competencia que puedan surgir entre las
Entidades Prestadoras, de acuerdo con lo establecido en su Reglamento.
d) Fomentar y preservar la libre competencia en la utilización de la infraestructura pública de transporte
por parte de las Entidades Prestadoras, sean éstas concesionarios privados u operadores estatales, en
beneficio de los usuarios, en estrecha coordinación con el Instituto de Defensa de la Competencia y
Protección de la Propiedad Intelectual, INDECOPI”.
Ley N° 27332, Ley de los Organismos Reguladores
“Artículo 3.- Funciones
3.1.- Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, los Organismos Regulares ejercen las siguientes
funciones:
a) Función supervisora: comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las obligaciones legales,
contractuales o técnicas por parte de las entidades o actividades supervisadas, así como la facultad de
verificar el cumplimiento de cualquier mandato o resolución emitida por el Organismo Regulador o de
cualquier otra obligación que se encuentre a cargo de la entidad o actividad supervisadas;
b) Función reguladora: comprende la facultad de fijar las tarifas de los servicios bajo su ámbito;
c) Función Normativa: comprende la facultad de dictar en el ámbito y en materia de sus respectivas
competencias, los reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su cargo, otras de carácter
general y mandatos u otras normas de carácter particular referidas a intereses, obligaciones o derechos
de las entidades o actividades supervisadas o de sus usuarios;
Comprende, a su vez, la facultad de tipificar las infracciones por incumplimiento de obligaciones
establecidas por normas legales, normas técnicas y aquellas derivadas de los contratos de concesión,
bajo su ámbito, así como por el incumplimiento de las disposiciones reguladoras y normativas dictadas
por ellos mismos. Asimismo, aprobarán su propia Escala de Sanciones dentro de los límites máximos
establecidos mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el
Ministro del Sector a que pertenece el Organismo Regulador.
d) Función fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de imponer sanciones dentro de su ámbito
de competencia por el incumplimiento de obligaciones derivadas de normas legales o técnicas, así
como las obligaciones contraídas por los concesionarios en los respectivos contratos de concesión;
e) Función de solución de controversias: comprende la facultad de conciliar intereses contrapuestos entre
entidades o empresas bajo su ámbito de competencia, entre éstas y sus usuarios o de resolver los
conflictos suscitados entre los mismos, reconociendo o desestimando los derechos invocados; y,
f) Función de solución de los reclamos de los usuarios de los servicios que regulan.
3.2 - Estas funciones serán ejercidas con los alcances y limitaciones que se establezcan en sus respectivas
leyes y reglamentos”.
32
en ejercicio de la función normativa, concordante con el artículo 7

inciso n) de la Ley N° 26917.
(…) Por esta razón, la Comisión de Protección al Consumidor del

INDECOPI señaló que el OSITRAN tiene “competencia expresa
para conocer y resolver los conflictos entre los usuarios de la infra-
estructura del servicio público de transporte y la empresa prestadora
del servicio”15. En ese orden de ideas, dentro del mercado de ITUP
los órganos del OSITRAN tienen competencia para velar por el
cumplimiento del Texto Único Ordenado de la Ley de Protección al
Consumidor (en lo sucesivo, el TUO de la Ley del Consumidor), esto
conforme con lo prescrito en el artículo 39 de dicho cuerpo legal16.
(…) De acuerdo con el artículo 47 del Reglamento General del

OSITRAN17 y los artículos 11 y 14 del Reglamento de Reclamos18,
los órganos competentes para resolver los reclamos son las propias
entidades prestadoras y este órgano colegiado, como primera y
15
Resolución final emitida en el Expediente N° 1441-2009-CPC, p. 4.
“La pretensión de Acuse está referida a la idoneidad de la información que brinda Norvial a los usuarios del
servicio de infraestructura de transporte terrestre, toda vez que se consignaría los beneficios de los seguros
que están incorporados en el costo del boleto de peaje, supuesto que se encuentra amparado por las normas
que regulan la solución de controversias del OSITRAN”.
16
TUO de la Ley del Consumidor, Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2009-PCM
“Artículo 39.- La Comisión de Protección al Consumidor es el único órgano administrativo competente
para conocer de las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en la presente Ley, así como
para imponer las sanciones administrativas y medidas correctivas establecidas en el presente Título. La
competencia de la Comisión de Protección al Consumidor sólo podrá ser negada por norma expresa con
rango de ley.
Las sanciones administrativas y medidas correctivas detalladas en el presente Título se aplicarán sin
perjuicio de las indemnizaciones de carácter civil y la aplicación de las sanciones penales a que hubiera
lugar”.
[Subrayado y resaltado agregado]
17
Reglamento General del OSITRAN, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 044-2006-PCM y
modificado por los Decretos Supremos N°s 046-2007-PCM y 057-2006-PCM
“Artículo 47.- Órganos Competentes para el ejercicio de las Funciones de Solución de Controversias y de
Reclamos.
(…)
La ENTIDAD PRESTADORA es competente en primera instancia para la solución de Reclamos que
presente un USUARIO por los servicios prestados por ésta, así como por los reclamos que presente un
USUARIO intermedio, con relación al acceso a las FACILIDADES ESENCIALES, antes de la existencia de
un CONTRATO DE ACCESO, de conformidad con el Reglamento Marco de Acceso a la infraestructura de
Transporte de uso Público.
Todas las controversias y reclamos bajo el ámbito de competencia de OSITRAN serán resueltas
por el Tribunal de Solución de Controversias en vía de apelación, con lo que quedará agotada la vía
administrativa”.
18
Reglamento de Atención de Reclamos del OSITRAN, Aprobado por Resolución de Consejo Directivo
Nº 002-2004-CD-OSITRAN y modificado mediante la Resolución de Consejo Directivo Nº 002-2004-
CD-OSITRAN
“Artículo 11°.- Entidades Prestadoras
Las Entidades Prestadoras, que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 8) del Artículo I del
Título Preliminar de la LPAG serán consideradas como autoridad administrativa, son competentes y están
obligadas a tramitar los reclamos de usuarios que versen sobre las materias a que se refieren los literales
a), b), c) y d) del artículo 7º del Reglamento de conformidad con el procedimiento establecido en el Capítulo
II del Título III del presente Reglamento.
(…)
Artículo 14°.- Tribunal.
El Tribunal es competente para resolver en segunda y última instancia administrativa las controversias que
se susciten entre las Entidades Prestadoras y entre éstas y los Usuarios de conformidad a los procedimientos
establecidos en los Capítulos II, III y IV del Título III del presente Reglamento”.
33
segunda instancia administrativa, respectivamente, por lo que,

considerando que actúan como instancias administrativas, tienen
“un deber especial de protección de los derechos de los usuarios”
de ITUP en los procedimientos de reclamos.
(…) Ahora bien, una interpretación literal del artículo 7 inciso e)

del Reglamento del OSITRAN que restrinja la posibilidad de los
usuarios de reclamar con relación a la información brindada por
las entidades prestadoras únicamente en los paneles o carteles y que
se refiera sólo a tarifas o precios de los servicios, atentaría contra
su derecho de información recogido, como ya se hizo mención, en
el artículo 65 de nuestra Constitución y contra la obligación del
Estado de proveer los mecanismos que faciliten su defensa.
(…) En efecto, el contenido de este derecho constitucional de los

usuarios está referido a la información relevante que deben recibir
por parte de los proveedores de bienes y servicios con la finalidad
que puedan realizar una elección conveniente con sus necesidades de
modo tal que una vez adquirido el bien o servicio puedan efectuar un
uso adecuado de éste19. En consecuencia, la defensa del derecho a la
información debe darse sobre cualquier hecho que pueda afectarlo,
siendo el Estado, en este caso a través del OSITRAN, quien debe
proveer los mecanismos adecuados para poder ejercerla”.
Es importante rescatar la interpretación sistemático-constitucional de la normativa

del OSITRAN en lo que a usuarios finales de la Infraestructura de Transporte
de Uso Público se refiere. Sin embargo, el “deber especial de protección” de los
consumidores debe ser interpretado con suma cautela, a efectos de no generar
una sobreprotección que incentive conductas negligentes (tanto de los usuarios
como de los propios operadores jurídicos). Justamente, la sentencia del Tribunal
Constitucional que se cita (Exp. No. 0858-2003-AA/TC), es un palmario ejemplo
de ello: una consumidora (mediante una acción de amparo) reclama tanto por los
cobros de unos recibos y por un celular malogrado (tanto a la entidad prestadora
como a OSIPTEL), sin embargo este órgano regulador no tiene competencia para
resolver conflictos sobre desperfectos en los aparatos telefónicos, sino en los
servicios de telecomunicaciones. El Tribunal Constitucional, con una sentencia del
24.03.04, en atención a este “deber especial de protección” de los consumidores
sancionó a OSIPTEL y a la empresa prestadora con 3 UITs por ambas infracciones.
El “deber especial de protección” no puede hacer asumir competencias que no se
tienen, contraviniendo la normatividad del sistema jurídico y, sancionar por lo que
no se debe hacer, es simplemente una aberración20. El gran problema en los órganos
19
“Los problemas de información en sí misma, son entendidos como los casos en que el proveedor omite
brindar información relevante o la brinda de manera defectuosa, de tal modo que impide que el consumidor
evalúe correctamente la contratación del bien o servicio a adquirir; o que, habiéndolo adquirido, realice el
uso adecuado del mismo.” INDECOPI, Lineamientos 2006 de la Comisión de Protección al Consumidor,
aprobados a través de la Resolución N° 001-2006-LIN-CPC/INDECOPI, de fecha 30 de noviembre de
2006. p. 27.
En: http://www.INDECOPI.gob.pe/repositorioaps/0/8/par/leycpc1/lineamientoscpc2006.pdf (dirección
electrónica consultada el 1 de marzo de 2011).
20
Esta sentencia ha sido criticada fuertemente por Barchi, L. (2004) p. 398. También Espinoza, J. (2004).
34
reguladores es que la primera instancia es la propia empresa prestadora de los

servicios (y no un órgano independiente, como lo sería la Comisión de Protección
al Consumidor del INDECOPI). En mi opinión, sería conveniente uniformar este
tratamiento procesal y evitar la inexplicable situación de ser juez y parte, a nivel
de justicia administrativa (de los derechos de los consumidores) de los órganos
reguladores.
A propósito del doble pago de la Tarifa Única de Uso de Aeropuerto (TUUA):

El 15.10.08, Betsabé Larriviere viajó en el vuelo 048 de TACA a la ciudad de
Caracas y al pasar por la revisión del Aeropuerto Internacional “Jorge Chávez”, le
retuvieron varios envases que excedían los 100 mililitros (100 ml). Aparentemente,
la usuaria final desconocía la normativa que regula los objetos prohibidos para
transportar como equipaje de mano y el personal de Lima Airport Partners (LAP)
le indicó (según afirmación de parte) que si salía debería pagar nuevamente la
Tarifa Unificada de Uso de Aeropuerto (TUUA). Siguiendo con las alegaciones
de la consumidora, el personal de LAP prometió devolverle lo decomisado, entre
lo que se encontraba un perfume “de marca conocida” y de un precio aproximado
de US $ 100,00 (cien dólares y 00/100 americanos). Por estos hechos, mediante
correo electrónico del 16.10.08, se interpuso el respectivo reclamo. El 24.11.08, a
través de la Carta LAP-GAC-C-2008-613 la entidad prestadora indica que se habría
notificado a la consumidora la decisión correspondiente a su reclamo. El 09.09.09,
la reclamante, a través de un correo electrónico, indicó a LAP que aún no había
recibido el pronunciamiento (información) sobre su reclamo, por lo que presume
que fue declarado fundado. El 12.10.09, LAP le adjunta a la usuaria el cargo de la
Carta LAP 2008. Como respuesta, el 14.10.09, la reclamante comunica a la entidad
prestadora que nunca recibió la Carta LAP 2008, asimismo, indica que el nombre,
firma y DNI que aparecen en el cargo no les corresponde y que, aparentemente, fue
hecho por otra persona cuyo segundo apellido, no conoce bien. Con Resolución No.
4 (Exp. No. 058-2009-TSC-OSITRAN), del 25.06.10, el Tribunal de Solución de
Controversias del OSITRAN, revocó la decisión contenida en la Carta LAP-GAC-
C-2009-518, aplicando el silencio administrativo positivo, en atención a que:
“LAP argumenta que notificó a la señora LARRIVIERE con su

pronunciamiento el 24 de noviembre de 2008; por el contrario, esta
última alega que recién tomó conocimiento de dicha decisión el 12
de octubre de 2009 vía correo electrónico.
(…) A fojas 6 y 7 del expediente administrativo obra el cargo de la

Carta LAP 2008 según la cual con fecha 24 de noviembre de 2008
la entidad prestadora habría notificado a la señora LARRIVIERE la
decisión respecto de su reclamo.
(…) En este documento como conformidad de recepción aparece

manuscrito el nombre BELSABE LARREVIERE CANSIK, una
firma y el número de DNI N° 24337894. El nombre de la apelante
es BETSABÉ LARRIVIERE CARDOZA y su número de DN N°
40061880. Como resulta evidente, el nombre y el número de DNI
que aparecen en el cargo de recepción de la Carta LAP 2008 no
corresponden a la apelante, por lo que no existe identidad entre el
35
administrado y la persona que aparentemente recibió la notificación

y firmó el cargo.
(…) Podría alegarse que se notificó en el domicilio consignado

y que la persona cuyo nombre aparece en el cargo efectivamente
recibió la notificación de la Carta LAP 2008, sin embargo, en este
supuesto, conforme con la normativa anotada, por no tratarse
del administrado o su representante, debió señalarse cuál era la
relación de dicha persona con la señora BETSABÉ LARRIVIERE
CARDOZA, formalidad normativa que tampoco se cumplió.
(…) En ese caso, la única constancia cierta de haber puesto en

conocimiento a la señora LARRIVIERE con la decisión de LAP, tal
como ella lo afirma, es el correo electrónico del 12 de octubre de
2009.
(…) Considerar que la notificación fue realizada el 24 de noviembre

de 2008 y que, por tanto, no impugnó dentro del plazo, implicaría
atentar contra el derecho de defensa y por ende contra el derecho
al debido procedimiento de la señora LARRIVIERE, pues no se ha
probado que haya tomado conocimiento de la decisión de LAP en la
fecha indicada.
(…) Lo dicho implica que la notificación de la Carta LAP 2008,

realizada el 24 de noviembre de 2008 no surtió efectos, debiendo
tomarse como notificación válida la realizada vía correo electrónico
el 12 de octubre de 2009. Por tal motivo, esta última fecha es la que
debe considerarse para contabilizar el plazo de 15 días que tenía la
señora LARRIVIERE para interponer su impugnación, de acuerdo
con el Reglamento de Reclamos de LAP y del OSITRAN.
(…) Habiéndose interpuesto el medio impugnatorio el 20 de octubre

de 2010 vía correo electrónico (folio 15) y al encontrarse dentro del
plazo legal, el pedido de LAP para que se declare la inadmisibilidad
del recurso debe ser desestimado.
(…) Es menester tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo

24 de la LPAG21, las entidades prestadoras deben de notificar su
decisión sobre los reclamos a más tardar dentro del plazo de cinco
(5) días hábiles de haber sido emitida. No hacerlo dentro de estos
plazos, se entenderá que el reclamo es resuelto a favor del usuario.
(…) De lo anotado, se entiende que LAP tenía 30 días de plazo para

emitir su pronunciamiento sobre el reclamo de LARRIVIERE y 5
días adicionales para notificarlo.
21
LPAG
“Artículo 24.- Plazo y contenido para efectuar la notificación
24.10.- Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la
expedición del acto que se notifique (…)”
36
(…) En ese sentido, habiéndose presentado el reclamo el 16 de

octubre de 2008, el plazo máximo para emitir su pronunciamiento
y notificarlo el 4 de diciembre de 2008; sin embargo, tal como ya se
ha establecido líneas arriba al analizar la admisibilidad del recurso,
LAP recién notificó su decisión a la señora LARRIVIERE el 15 de
octubre de 2009, es decir, un año después de haberse interpuesto
el reclamo, lo que evidencia que el plazo para pronunciarse había
vencido en exceso.
(…) Siendo esto así, es indiscutible que en el presente caso ha

operado el silencio administrativo positivo a favor de la señora
LARRIVIERE, por lo que su reclamo resulta ser fundado”.
Otro caso: el 20.10.09, José Parceiro, mediante correo electrónico informó a

Lima Airport Partners (LAP), que debido a un exceso de equipaje tuvo que salir
de la zona de seguridad, sin haber pasado el control, a fin de entregar su maleta
en el counter de la compañía de aviación y que para poder reingresar a la zona
de seguridad tuvo que pagar nuevamente la TUUA solicitando, en tal sentido,
información del procedimiento a seguir a efectos de la devolución de uno de los
pagos, en virtud que, como señala, únicamente utilizó el Aeropuerto Internacional
“Jorge Chávez” sólo una vez para embarcarse a su vuelo. LAP, mediante Carta
LAP-GAC-C-2009-577 declaró improcedente el reclamo. Con Resolución No. 3
(Exp. No. 062-2009-TSC-OSITRAN), del 03.08.10, el Tribunal de Solución de
Controversias del OSITRAN, revocó la decisión contenida en la Carta emitida por
LAP, en atención a que:
“De los hechos planteados se desprende que el señor Parceiro tenía

como finalidad embarcarse desde el AIJCh el 19 de octubre de 2009
en el vuelo 6650 de la aerolínea Iberia con destino a la ciudad de
Madrid, sin embargo, por problemas con su equipaje de mano,
relacionados con el tamaño tuvo que salir de la zona de seguridad o
“restringida” para registrar dicho equipaje en el counter y este sea
trasladado a la bodega.
(…) LAP considera que si un pasajero en el proceso de embarque,

sale de la zona de seguridad o restringida hacia la zona de pública
y quiere regresar a la primera debe pagar nuevamente la TUUA.
(…) Al respecto, este criterio no es acorde con lo establecido en el

Contrato de Concesión y los pronunciamientos del CD, puesto que
lo determinante para que el usuario pague nuevamente la TUUA
es la verificación de la interrupción del proceso de embarque
por su responsabilidad. Vale decir, que se cumplan las siguientes
condiciones:
i.- El vuelo para el que estaba destinado embarcar se pierda, cancele

o reprograme.
ii.- La pérdida, cancelación o reprogramación del vuelo sea respon-

sabilidad del pasajero.
37
(…) En ese orden de ideas, el salir o entrar de la zona de seguridad

no determina la interrupción del proceso de embarque, esto en
virtud que dicha zona es parte de la seguridad aeroportuaria que es
uno de los servicios del paquete cubierto por la TUUA por lo que,
siempre y cuando el pasajero suba a bordo del vuelo para el que
estaba determinado viajar, no interesa cuántas veces el haga uso de
los servicios puestos a su disposición incluyendo el de seguridad, ya
que, como se ha mencionado, no se mide la intensidad de utilización
de los servicios durante el proceso de embarque.
(…) Siendo esto así, al embarcarse el señor Parceiro en la fecha

y la hora estipulada en el vuelo para el cual estaba destinado
viajar (vuelo 6550) sólo se encontraba obligado a pagar una vez la
TUUA, no interesando en cuántas oportunidades utilizó los servicios
involucrados en esta tarifa, incluida la zona de seguridad.
(…) Ahora bien, en el supuesto negado que se considere que la

interrupción del proceso de embarque se determine por la salida
de la zona de seguridad, para que se justifique el cobro al usuario
debe demostrarse que dicha interrupción fue responsabilidad del
apelante.
(…) De los hechos planteados se desprende que con fecha 19 de

octubre de 2009 el señor Parceiro tenía como finalidad embarcarse
desde el AIJCh en el vuelo 6650 de la aerolínea Iberia con destino
a la ciudad de Madrid, sin embargo, por problemas con su equipaje
de mano relacionados con el tamaño, tuvo que salir de la zona
de seguridad o “restringida” para registrar dicho equipaje en el
counter y este sea trasladado a la bodega.
(…) Al respecto, en el Informe de Ocurrencias-Avsec-0-0-FA N°

02483 (en lo sucesivo, el informe de ocurrencias) el supervisor
Edmundo Peña Arévalo indica lo siguiente:
“(…) Al consultarle (al señor Parceiro) sobre si no llegó a registrarlos

como equipaje de bodega, respondio (sic) que era pasajero
diplomático (asiento fila 22) y que el viajaría con todo esos bultos
como equipaje de mano. Se solicita la presencia de representante
(sic) de Iberia, acercándose la supervisora Nilda Guerra, a quien
se le consulto (sic) que si ingresaba todo esos bultos, Iberia los
aceptaría como equipaje de mano, indicando que llegando a su
sala los bajaría y colocaría en equipaje de bodega. Dicho esto
agregue que (sic) por el PCS (puesto de control de seguridad)
no se inspeccionaba eq. (sic) de bodega. La supervisora de Iberia
convencio (sic) al pax (sic) de declarar su equipaje, llevándolo hacia
su counter.
(…)”
38
(…) De lo citado se evidencia que el señor Parceiro ingresó a la zona

de seguridad con un equipaje que por sus dimensiones normalmente
no era considerado como equipaje de mano, ante esta situación
LAP, a través de su personal de seguridad, realizó la consulta a
la representante de IBERIA, quien afirmó que las maletas y demás
bultos que trasladaba dicho pasajero se consideren como de mano,
indicando que luego los colocarían en su almacén.
(…) Siendo esto así, en virtud de la regla general de imputación de

responsabilidad aludida, no se ha demostrado que el usuario haya
sido responsable de la interrupción de su proceso de embarque.
(…) En consecuencia, debe devolverse el monto de la segunda TUUA

pagado por el señor Parceiro porque el salir de la zona de seguridad
no configura interrupción del proceso de embarque, y en el supuesto
negado que se considere lo contrario, no se ha llegado a comprobar
que haya existido responsabilidad de este señor ya las causas del
problema relativo al control del equipaje no son imputables a su
persona”.
[Subrayado y resaltado del autor]
En atención a que se trataba de un solo proceso de embarque y dado que el hecho

que generó la salida de la zona restringida del señor Parceriro obedeció a causa
imputable a la línea aérea, el consumidor no tiene por qué asumir el doble pago de
la TUUA.
Como ya ha sido advertido, en el período correspondiente que va desde el 18.07.02

(fecha en la que se instaló el primer Tribunal de Solución de Controversias) hasta
el 15.10.10, de un universo de 282 expedientes tramitados ante el Tribunal de
Solución de Controversias del OSITRAN, el 96% (272) fue iniciado por usuarios
intermedios y el 4% (10) por usuarios finales22. Cabe hacer la precisión que ello
se debe a “la falta de información especialmente de los usuarios finales sobre
la existencia de los procedimientos de reclamos en los que pueden defender sus
derechos”23. Por ello, es de suma importancia dar a conocer no sólo a los usuarios
finales, sino a los operadores jurídicos, el ámbito de competencia del OSITRAN
tanto en lo que a reclamos respecto de la infracción de los derechos de idoneidad
e información de los usuarios se refiere, como que este organismo tutela incluso a
los consumidores o usuarios finales.
VI. ¿El Tribunal de Solución de Controversias tiene competencia para dictar

medidas correctivas?
La Ley de Fortalecimiento del Sistema de Protección al Consumidor, Ley No.

27311 (Ley de Fortalecimiento) vigente desde el 19.07.00, introdujo una serie
de modificaciones sustantivas y procesales a las normas contenidas en el Decreto
Malca, C. y Velit, X. (2010), p. 152. A la fecha de publicación del artículo, del universo de 10 expedientes,
22
4 se encontraban aún en trámite.

Malca, C. y Velit, X. (2010), p. 162.
23
39
Legislativo No. 716, Ley de Protección al Consumidor, entre ellas, la medidas

controvertidas. Observando bien las cosas, parece que la línea divisoria entre una
medida correctiva y una indemnización en forma específica por daño emergente
es bastante tenue y podría confundirse. No se debe olvidar que la función del
resarcimiento en manera específica no se agota en el hecho que las cosas vuelvan
a su estado anterior, sino que incluye supuestos dirigidos a aliviar o satisfacer la
situación del dañado. La medida correctiva es una sanción administrativa que
busca (sólo) tratar que las cosas vuelvan al estado anterior. No hay usurpación
de funciones del Poder Judicial: tan cierto es ello que cualquiera de las partes
involucradas podría contradecir judicialmente, agotada la vía administrativa
previa, el mandato de cumplir con la medida correctiva.
En efecto, la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de Defensa de la

Competencia y de la Propiedad Intelectual, con razón, ha distinguido la competencia
primaria, que le corresponde a la Comisión de Protección al Consumidor y a la
propia Sala del INDECOPI, de la jurisdicción de la cual es titular el Poder Judicial,
en la Resolución No. 0221-2002/TDC-INDECOPI, del 22.03.0224.
El Código de Protección y Defensa del Consumidor (aunque con un terminología y

una conceptualización no muy feliz) continúa con este mecanismo de tutela efectiva
de los derechos del consumidor. En efecto, dentro de las medidas correctivas (art.
114), distingue las medidas correctivas reparadoras (art. 115) que “tienen el objeto
de resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas al
consumidor por la infracción administrativa a su estado anterior”, de las medidas
correctivas complementarias (art. 116) que “tienen el objeto de revertir los efectos
de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro”.
En verdad, no se entiende esta confusa distinción, por cuanto la forma de definir a
las medias correctivas reparadoras es la misma de un daño emergente. Sin embargo,
el mismo art. 115.7 “aclara” que:
“Las medidas correctivas reparadoras como mandatos dirigidos

a resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas
originadas por la infracción buscan corregir la conducta infractora
y no tienen naturaleza indemnizatoria; son dictadas sin perjuicio
de la indemnización por los daños y perjuicios que el consumidor
puede solicitar en la vía judicial o arbitral correspondiente. No
obstante se descuenta de la indemnización patrimonial aquella
satisfacción patrimonial deducible que el consumidor haya recibido
a consecuencia del dictado de una medida correctiva reparadora en
sede administrativa”.
En verdad, hubiera sido deseable mantener la terminología de medidas correctivas

tout court, introducida por la Ley de Fortalecimiento, sin esta distinción que, me
temo, va a empantanar la tutela administrativa de justicia del consumidor.
Con relación al OSITRAN, el inciso c) del numeral 7.1 del artículo 7 de la Ley
Espinoza, J. (2006), pp. 108-109.

24
40
N° 26917 prescribe que una de las funciones de este regulador es adoptar las
medidas correctivas y sobre las materias que son de su competencia o que le han
sido delegadas.
Ahora bien, de acuerdo con el citado artículo 63 del Código de Protección y

Defensa del Consumidor, es competencia del OSITRAN tutelar los derechos de los
usuarios de la ITUP a los que les es aplicable dicho texto normativo.
En tal sentido, finalmente, en aplicación de ambas disposiciones normativas, en el

procedimiento de reclamos el OSITRAN puede dictar las medidas correctivas que
permitan el cumplimiento de su función de protección de los usuarios, tanto en
materia de infracción de los derechos de idoneidad como de información, que se
encuentren bajo el alcance del mencionado Código.
VII. Conclusiones
El OSITRAN es competente para conocer las infracciones en lo que a calidad

(entiéndase idoneidad) e información se refiere, con respecto al uso de la Infraes-
tructura de Transporte de Uso Público (ITUP).
El concepto de usuario final contenido en el Reglamento General del Organismo

Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público y en el
Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias del OSITRAN
está incluido en el de consumidor o usuario del Código de Protección y Defensa
del Consumidor.
La competencia de los órganos administrativos del OSITRAN en lo que a

información respecta debe estar al mismo nivel de la competencia en materia de
idoneidad. Una interpretación sistemática de los incisos b y d del Reglamento
exige que así sea. Otro argumento que reforzaría esta interpretación es el de la
aplicación del principio de especialidad: en materia de conflictos relativos a las
lesiones de los derechos de los usuarios de la Infraestructura de Transporte de Uso
Público (derecho a la información incluido), es el OSITRAN (y no el INDECOPI)
el órgano más calificado para conocer los mismos.
Si bien el Tribunal de Solución de Controversias del OSITRAN tiene competencia

para determinar si hay responsabilidad por daños, éste no la tiene respecto de la
fijación del quantum indemnizatorio.
Si el OSITRAN es competente para conocer los reclamos de los consumidores o

de los usuarios finales, tanto en materia de infracción de los derechos de idoneidad
como de información y aplicar el Código de Protección y Defensa del Consumidor,
resulta forzoso interpretar que puede dictar las medidas correctivas reguladas en
este texto legislativo.
Dentro de los procedimientos de reclamos, el OSITRAN puede dictar las medidas

correctivas que permitan el cumplimiento de su función de protección de los
usuarios que se encuentren bajo el alcance del mencionado Código.
Es de suma importancia continuar avanzando en dar a conocer no sólo a los usuarios

finales, sino a los operadores jurídicos, el ámbito de competencia del OSITRAN
41
tanto en lo que a reclamos respecto de la infracción de los derechos de idoneidad

e información de los usuarios se refiere, como que este organismo tutela incluso
a los consumidores o usuarios finales y que puede dictar medidas correctivas, por
tratarse un órgano administrativo especializado.
Referencias
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‘ejemplar’ fallo del Tribunal Constitucional”, en Advocatus, Nº 10.
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Tassano, H. (2010). “Tribunal especial económico para servicios públicos”, Revista

de Economía y Derecho, vol. 7, Nº 25, Sociedad de Economía y Derecho UPC.
42
The economic regulation of Australian airports:

A regulator’s perspective
David Salisbury, Anthony Bell, Renée Coles, Angelina Yannuccelli1
Abstract
The economic regulation of airports in Australia is currently under review. The

current regulatory regime does not control airport pricing. It relies on price,
financial performance and quality of service monitoring to determine whether
the major airports should be subject to greater scrutiny. The review will examine
the effectiveness and efficiency of the current regulatory regime for airports and
whether new arrangements are needed. The Australian Competition and Consumer
Commission’s (ACCC’s) experience as the economic regulator under the regime
has led it to call for a change. The current regulatory regime has enabled the
ACCC to identify trends that indicate the exercise of market power by some of the
major airports. However, it does not provide an effective constraint on airports
setting monopoly prices for aeronautical services and car parking. The ACCC has
submitted that a regulatory regime that facilitates negotiations between airports
and their users should replace the existing monitoring regime for those airports
with significant market power.
Keywords: airports, regulation, competition, price, quality

JEL classification: L16, L32, L51
I. Introduction
This article outlines the current economic regulatory regime covering airports in
Australia and substantively reproduces the Australian Competition and Consumer
Commission’s (ACCC’s) submission to the review of those arrangements. It sets
out the Australian experience from the perspective of the economic regulator and,
as such, represents only one of many views of the regime.
To provide greater context, the role of the ACCC as the regulator, previous reviews
of the airport regulatory regime, and the focus of the ACCC’s monitoring reports
are discussed below. Further, information on the original rationale for privatising
airports and the evolution of economic regulation covering airports is provided in
appendix A.
1.1. The Regulator
The ACCC is the economic regulator of the major Australian airports: Adelaide,
Brisbane, Melbourne, Perth and Sydney. The ACCC is a statutory authority that
operates independently of the Australian Government. In Australia, the economic

1
The authors are members of staff of the Australian Competition and Consumer Commission. The views
presented here are the authors’ alone and not necessarily those of the Commission.
43
The economic regulation of Australian airports: A regulator’s perspective
regulator’s role is separated from the role of developing and managing industry
policy.
The economic regulatory regime covering airports is currently being reviewed

by the Productivity Commission (PC). The PC is the Government’s independent
research and advisory body on a range of economic, social and environmental
issues affecting the welfare of Australians. Its role includes making recommen-
dations to the policy areas of government on the scope and type of economic
regulation that should be applied to industries. It conducts inquiries at the direction
of the government. The PC has completed a review of the airport regulatory regime
twice—in 2002 and in 2006.
1.2. The 2002 inquiry into the regulatory regime
The PC began an inquiry into the price regulation of airport services in December
2000 and presented its final report to the Government in January 2002. The purpose
of this inquiry was to examine whether new regulatory arrangements were needed
to ensure that the exercise of market power may be appropriately counteracted in
relation to those airport services or products where airport operators are identified
as having most potential to abuse market power.
The PC recommended that price caps be discontinued for all airports and that
price monitoring for Adelaide, Brisbane, Canberra, Darwin, Melbourne, Perth and
Sydney airports be introduced for a five year period. The PC also recommended the
introduction of new quality of service measures for the existing quality monitoring.
A review of the monitoring regime would be conducted at the end of the five year
period.
There were four key reasons supporting the PC’s recommendation to move away
from price caps:
1. Airports may not use their market power in aeronautical services because
of commercial incentives and market constraints. For example, the PC
found that the potential earnings from passenger spending on non-aeron-
autical services (including retailing, car parking and restaurants) provide
airports with an incentive to encourage extra passengers to the airport. It
also found that any attempts by airports to exercise their market power
might be prevented by countervailing action by airlines.
2. The airports’ ability to price discriminate would moderate any negative

efficiency effects from overcharging and encourage investment.
3. The involvement of the regulator in pricing decisions raised a risk of

regulatory failure, which may lead to poor investment outcomes.
4. The government would use monitoring to maintain a threat of re-regulation

should outcomes at airports be unsatisfactory.
The Government released the PC’s report, and its response, in May 2002. The
Government accepted the recommendation that Adelaide, Brisbane, Canberra,
44
Darwin, Melbourne, Perth and Sydney airports be subject to monitoring for five
years, to take effect from 1 July 2002.
The PC report also recommended that there were insufficient grounds for an
airport-specific access regime as the general access provisions available under
Part IIIA and Part IV of the Competition and Consumer Act provide sufficient
safeguards for those seeking access to airport facilities. The Government accepted
the PC’s recommendation and repealed the access provisions of the Airports Act.
1.3. The 2006 review of the regulatory regime
The PC conducted its review of the regulatory regime in 2006 and presented its
final report to the Government in December of that year.
In its report, the PC found that the expected constraints on airports’ market power—
including the influence of non-aeronautical revenue and the countervailing power
of airlines—were not as effective as was envisaged in 2002. The PC also recognised
that price discrimination is rarely used by airports, some non-price outcomes were
less satisfactory, and commercial relationships between certain airports and their
customers were strained. In particular, there was considerable disagreement about
the valuation of airport assets for pricing purposes.
However, the PC concluded that, compared to the previous price cap regime,
the monitoring regime had made it easier for airports to undertake investment,
productivity performance was high by international standards, service quality
was satisfactory to good, and price outcomes did not appear to be excessive. It
therefore recommended that, with the implementation of some suggested changes,
the monitoring regime should be continued for a further six years at those airports
with significant market power: Adelaide, Brisbane, Melbourne, Perth and Sydney
airports.
The PC considered that monitoring of Darwin and Canberra airports was no longer
necessary because both airports: relatively small and some major airlines could
credibly threaten to withdraw services (and had done so). Further, Darwin and
Canberra airports face some competition from other airports and/or other modes
of transport.
The Government supported the PC’s recommendations and scheduled the next
review of the regulatory regime for 2012. The five major airports are currently
subject to price monitoring. While Darwin and Canberra airports are no longer
covered by the ACCC’s monitoring regime, they are subject to a self-reporting
regime administered by the Department of Infrastructure and Transport.2

2
In December 2009, as part of the White Paper, the Government announced a second tier of economic
regulation to be implemented in the four next largest leased federal airports. Under the self reporting
arrangements, Canberra, Darwin, Gold Coast and Hobart Airports will disclose various pricing, quality of
service and complaints handling procedures and outcomes through the airports’ websites.
45
1.4. The ACCC’s monitoring reports and the Government’s call for another
review
The objective of the monitoring regime is to increase the transparency of the

airports’ performance to discourage airport operators from increasing prices
excessively and providing unsatisfactory standards of aeronautical services. The
reports currently monitor prices, financial performance, and quality of aeronautical
and car parking services at five of Australia’s major airports.
In fulfilling its monitoring role, the ACCC annually reports the results of monitoring,
including any observations made by the ACCC regarding the airports’ market
power, to the Government in an airport monitoring report. The Government has
the discretion to direct the ACCC (or another body, such as the PC) to undertake a
public inquiry if the airport monitoring reports or other evidence indicate that an
airport warrants further investigation of its pricing behaviour.
Early airport monitoring reports focussed on report the monitoring information.

As the time series was still being established, the ACCC’s reports did not contain
significant additional analysis and interpretation of the results.
However, more recent airport monitoring reports (i.e. from 2007 08 onwards)
included the ACCC’s analysis and interpretation of the information collected
through monitoring using a competition analysis framework. In particular, the
ACCC raised concerns that some airports may have used their market power in the
provision of aeronautical services and car parking.
The Government responded to the concerns raised in the airport monitoring reports
by bringing forward to 2010 the PC’s review of the regulatory regime, which had
been scheduled for 2012-13. The PC’s current review is expected to be completed
by the end of 2011.
1.5. The ACCC’s recommendation: a new economic regulatory regime
The PC’s 2002 review of price regulation of airport services, found that some of
the major airports—Brisbane, Melbourne, Perth and Sydney—possess substantial
market power.3 Although some of these airports may face competition at the margin
from secondary airports, it is assumed that the largest airports are essentially
monopoly service providers. Since the PC’s review, some systematic deficiencies
in the current regulatory arrangements have become clear.
Moreover, the airport regulatory regime, which is based on airport monitoring and
the general provisions of Part IIIA of the Competition and Consumer Act 2010,
does not create an effective constraint on the major airports’ market power. While
monitoring has revealed some trends that suggest some airports are exercising
market power, it is limited in its scope to constrain airports’ exercise of market
power (section 2).

3
Productivity Commission (2002), p. 134.
46
Monopoly behaviour by the major airports in the provision of aeronautical services

can lead to a loss of economic welfare, which could reduce living standards of
members of the community (section 3). The airports could also use their market
power to discourage competition in the downstream market for landside access, in
which airports offer car parking services (section 4).
In light of the costs and expected benefits of continued monitoring, there is a need
to consider alternative arrangements that respond appropriately to the identified
risks. The ACCC considers that Part IIIA provides effective ‘fit-for-purpose’
regulatory tools for constraining that market power and promoting commercially
negotiated outcomes once a service has been declared (section 5).
Specifically, the Australian Government could deem aeronautical services to be

declared, thereby enabling airports and airlines to carry on ‘business as usual’, but
with the threat of ACCC arbitration in the case of a dispute.
In recognition of the specific characteristics of the market for landside vehicle

access services, major airports could be required to submit access undertakings.
This approach represents a relatively light-handed yet effective check on airports’
market power, while providing certainty for airports and users in the longer term.
II. What is the problem?
The Government’s intention in adopting the monitoring regime following a

recommendation by the PC in 2002 was twofold: to enhance market transparency
to assist the competitive process without the need for heavy-handed controls, and to
inform the Government as to whether further price regulation or re-regulation was
required.4 Although monitoring has gone some way to identifying issues related
to the exercise of market power by airports, it has not facilitated the competitive
process.
With regards to assisting the competitive process, monitoring has limitations in

its scope to correct market failure when the causes extend beyond information
asymmetry. If airport users do not have sufficient countervailing power, information
in itself will not be effective in influencing the behaviour of those airports with
market power. The monitoring experience has indicated that airport users have
insufficient countervailing power to influence behaviour of the major airports.
To illustrate, the monitoring results indicate that, over several years (including the
most recent year), the quality of service provided to airlines by Sydney Airport has
remained less than satisfactory on average, while over the same period, the airport’s
average prices and profitability for those services have continued to increase.5 In
their survey responses, airlines have consistently identified Sydney Airport as the
least responsive of the airports with respect to service delivery and quality over a
sustained period of time.6
4
Anderson, J., Minister for Transport and Regional Services; and Costello, P, Treasurer, (2002).
5
ACCC (2011a), p. 47.
6
ibid, p. x.
47
This lends support to the notion that airlines have been unable to negotiate an
acceptable level of service with Sydney Airport, despite paying higher prices. The
other airports were rated satisfactory by the airlines on average over the last five
years, although Perth Airport received a rating of poor in 2007-08 and 2009-10.7
In relation to the insights to airports’ behaviour that the monitoring regime was
expected to generate, the ACCC has found that it has been helpful in identifying
trends in pricing and quality of service provision that constitute areas of concern.
Broadly, it has been observed that prices and airports’ profitability have increased
over the period in which monitoring has been in place, while quality service
monitoring has not revealed decisive increases in customer ratings.
That said, there are limitations to the degree of conclusiveness of evidence that the
current monitoring regime can be expected to provide in relation to the exercise of
market power. The ACCC considers that further rounds of monitoring are unlikely
to provide greater clarity or certainty in this respect.
In sum, the ACCC considers that the benefits of continued monitoring are
unlikely to outweigh the costs. Although monitoring has played a role in problem
identification, it is ineffective as a tool to address the problems it identifies. In
recognition of the costs it imposes, there is little justification for its continuation.
Indeed a continuation of monitoring might represent an unnecessary regulatory
burden on airport businesses.
The ACCC would also conclude, on the basis of its monitoring experience, that
there is little justification for a return to price controls. However, the existence of
market power and the risks of associated inefficiencies remain. There is greater
justification, instead, to look to regulatory arrangements that respond appropriately
to the risks that have been identified, and can facilitate market based outcomes.
2.1. Market power is likely to vary across airports and services
Potential risks associated with the exercise of market power do not apply uniformly
to all the major airports. Many factors, including geographical location and the
characteristics of demand will influence the degree of market power held by
any individual airport. This is relevant from the perspective that an appropriate
regulatory solution would provide consistency and certainty to all airports, but at
the same time apply only where needed.
Similarly, the ACCC considers that each of the major airports is likely to hold
differing degrees of market power in the provision of aeronautical8 and landside
services due to their distinct market characteristics.

7
ibid, p. 36.

8
Aeronautical services include aircraft-related services (such as runways, taxiways, aprons and aircraft
parking) and passenger-related services (such as public areas in terminals, departure and holding lounges,
aerobridges and check-in counters). The demand for aeronautical services provided by an airport is derived
from the demand for airline services, which is driven by demand for air travel. Airports provide intermediate
services that are essential to downstream service provision.
48
Airlines, as customers of aeronautical services, will have relatively greater degree

of negotiating power with airports than customers of landside facilities (that is,
users of on-airport car parking and providers of alternative transport services or
off-airport car parking). Airlines are comparatively larger customers, there are
fewer of them, and they have demonstrated the ability to coordinate as an industry.
They are typically experienced in negotiating with airports, and have a greater
understanding of airports’ costs for providing the various aeronautical services.
Further, the airports are not integrated with the airline business.
By comparison, users of landside services, tend to be smaller and more fragmented,

with less negotiating power (although it is possible that off-airport car parking
operators, for example, could collectively negotiate with airports). Importantly,
unlike (particularly international) airlines, they have less scope to use alternative
airports. Finally, the airports are vertically integrated with landside services
through their car parking businesses.
The PC undertook a comprehensive analysis of the risks and potential outcomes

of the exercise of market power by the major Australian airports as part of its
review of the price regulation arrangements for airports in 2002. It found that the
existing price regulation arrangements were no longer required, and that airport
prices should be monitored for a period of five years. In 2006, the PC reported
mixed results. It found that it was too early to fully judge the effectiveness of
the light-handed approach, and a continuation of monitoring regime for a further
period was preferable to a return to the stricter price controls.
The ACCC considers the current review a timely opportunity to revisit the
fundamental issues and risks relating to airports markets, given the benefit of the
experience of these markets over time, and taking account of any changes that
may have taken place. These are discussed separately for aeronautical services
and car parking in sections 3 and 4 respectively. In recognition that the markets for
these services have different characteristics and face different risks, the ACCC has
considered the appropriate regulatory responses for each.
III. Risks associated with market power in the provision of aeronautical

services
The major airports have a significant degree of market power in the provision of
aeronautical services because of high barriers to entry, inelastic demand and users
generally having limited alternatives. The ACCC recognises that the existence of
market power is not, of itself, sufficient justification for economic regulation. The
principal rationale for regulation of airport services is the exercise of market power
and the associated inefficiencies that can result.9

9
In this article, an exercise of market power refers to the ability of a firm to profitably raise its prices above
efficient long-run costs for a sustained period. The following analysis was not undertaken to assess conduct
against the prohibition on ‘misuse of market power’ under s. 46 of the Competition and Consumer Act.
Section 46 prohibits a firm from taking advantage of its market power (in that or any other market) for
the purpose of: eliminating or substantially damaging a competitor, preventing entry, and deterring or
preventing competitive conduct.
49
It is the ACCC’s view that not all airlines have countervailing power in negotiations
with the major airports sufficient to constrain any exercise of market power. In
addition, the general provisions of Part IIIA do not present an effective constraint
on the behaviour of the airports given the considerable time, costs and uncertainty
faced by airlines seeking declaration.10
A discussion of the risks associated with airports’ exercise of market power is in

section 3.1. The ACCC has also examined the effectiveness of regulatory tools
available to the Government, including the application of Part IIIA in section 3.2.
3.1. Efficiency effects and equity concerns
Monopoly behaviour by an airport could involve efficiency losses (section 3.1.1)

and income transfers, which are of concern to Governments and the community
(section 3.1.2). Although air travel may be insensitive to changes in aeronautical
prices overall, it is still possible that the community will be significantly worse off
as a result of the airports exercising their market power (section 3.1.3).
3.1.1. Inefficient outcomes
A monopoly does not have an incentive to set prices at an efficient level because
there is no competitive discipline on the firm’s decisions. A monopolist does not
need to consider how and whether or not other firms will respond to its prices.
The firm’s profits depend only on the behaviour of consumers, its cost function,
and its prices or the amount supplied. This classic economic model of monopoly
behaviour can be applied to the major airports.
An unconstrained airport can be expected to set excessive aeronautical charges,

and the airport may deliver lower levels of quality, and delay investment. Also, an
airport operator may undertake unproductive activities due to a lack of external
pressures on the business (so-called X-inefficiency), and rent seeking behaviour.
Finally, airlines may be reluctant to undertake sunk investments for fear of
opportunistic behaviour by the airports.
These outcomes are not expected to occur in a competitive environment. Although

somewhat abstract, competitive-market outcomes provide a useful efficiency
benchmark against which the airports’ behaviour can be compared. Competition
generally places downward pressure on prices and can act as an impetus for cost
reductions and quality improvements. Also, a rise in prices above long-run costs—
including ‘normal’ profits—will signal the opportunity for profitable investment.
Excessive aeronautical prices

To achieve persistently higher than normal profits for a significant period of time,
it is expected that an airport would set prices for aeronautical services above the
full cost of their provision. If demand is inelastic (that is, the response of quantity
demanded to a price change is weak), the additional revenue gained by an increase
ACCC (2010), p. 39.

10
50
in airport charges would more than offset any reduction in demand caused by
increased costs to travellers.
This outcome could create so-called monopoly deadweight losses if the use of
aeronautical services is below that which could be expected in a competitive
market. In this situation, there are ‘units of output’ not being supplied for which
the opportunity cost of supply is less than a user’s willingness to pay. This is not
efficient as additional supply would confer greater benefits on users than the cost
of its provision.
The significance of this efficiency loss will depend on a given airport’s cost
structure, and the price responsiveness of demand. Assuming the airport does not
price discriminate, the optimal price mark-up over cost will be inversely related to
the price elasticity of demand.11
The PC previously found that the main market segments are likely to have
relatively inelastic demand at the major airports.12 While this might suggest that
any deadweight losses associated with monopoly pricing will be low (as most
consumers will continue to use the services, albeit at higher prices), there is no
simple relationship between elasticity of demand and the size of the deadweight
loss.
The PC found that, in order to make an assessment of likely efficiency losses from
pricing consistent with market power, knowledge is required about the shape and
slope of the demand curve.13 For instance, elasticity of demand reflects the shape of
the demand curve at a given price (and can therefore vary at different price levels),
whereas the size of the deadweight loss depends on the shape of the demand curve
over a region up to the efficient price and quantity.
The growth of ‘budget’ domestic air travel in recent years suggests that the market
may have expanded to include demand that is more sensitive to the price of air
travel. For example, Tiger Airways began domestic operations in Australia in late
2007 and has since expanded both in its aircraft fleet size and destination count.
Higher prices for these travellers may influence their decisions to use alternatives
to air travel, or indeed whether to travel.
The ACCC considers it would be worthwhile for the PC’s assessment to take
account of the efficiency implications of airports overcharging in light of any
changes in composition of the market for air travel since the previous review.
Reduced service quality and delayed investment

It is expected that a firm that faces competition would be less likely to reduce its
quality below the socially efficient level without a compensating reduction in price
for fear of losing existing customers to rivals. Of course, most airlines cannot make
the credible threat to either switch to a competitor or suspend flights.

11

12

13
51
Lower levels of service quality could reflect cost-saving measures—such as Lower

levels of service quality could reflect cost-saving measures—such as reduced staff
or inadequate maintenance—and/or a lack of investment. Over time, an airport
may delay investment in order to maintain artificial scarcity and maximise profits.
The efficient level of quality is at the point where the incremental surplus that users
derive from additional quality is just offset by the extra cost of increasing quality
further.14 If an airport reduces service quality to a level where average willingness
to pay per ‘unit of quality’—that is, the marginal benefit of consumption—exceeds
marginal cost, there is a loss of consumer welfare.
An airport will not necessarily have an incentive to deliver less than the welfare-
maximising level of quality. The airport’s main incentive would be to increase
quality up to the point where the incremental revenue from doing so just equals
the incremental cost.15 In this sense, if user demand is more sensitive to changes in
prices relative to quality and an airport can charge only a single price, the airport
could have a stronger incentive to reduce quality to increase its profits. This may
result in quality being under-supplied relative to what it might be in a competitive
environment.
That said, to the extent that the airport can discriminate in pricing or differentiate
services for different users, the incentive to delay investment or to allow quality to
deteriorate will be weakened.
However, this exception does not seem to hold for the major airports. First, as
found by the PC, price discrimination is rarely used by airports, either on the basis
of airport user characteristics or on the basis of time of day.16 Second, the ACCC
observes that the airports do not typically offer different users a choice on quality
levels for individual services within the total ‘bundle’ of aeronautical services. 17 This
is consistent with anecdotal evidence that suggests airport operators usually offer
access to airport services as a set package, and that airlines frequently insist on
‘terms no less favourable’ than those offered to competitors.18
In particular, an airport may have an incentive to undersupply quality for

common-user services19 for which airlines have distinct quality preferences.20
An airport has the incentive to cater to the specific needs of user airlines that are
deciding at the margin whether or not to purchase the airport’s services. To the
extent that the average valuation of quality by all user airlines is higher than the
14
Sappington, D. (2005), pp. 123-154.
15
At this point the marginal effect on the monopoly’s profits is exactly zero and there are no profit gains
available from improvements in quality.
16
17
ACCC (2010), p. 21.
18
In limited circumstances, an airport may be able to charge an airline for that airline’s preferred level of
quality for terminal services, which would be expected to result in an efficient outcome. For example, in late
2007, Melbourne Airport offered the exclusive use of Terminal 4 (which was previously used by Impulse
Airlines and Virgin Blue) to Tiger Airways. In coming to an agreement, it is likely that the terminal charges
negotiated between the two parties reflect Tiger Airways’ specific quality preferences.
19
Common-user services include, for example, terminals that are managed by the airport operator and
used (potentially) by a number of different airlines. All international terminals at the major airports are
common-user terminals, as are some domestic terminals.
20
ACCC (2010), pp. 21-22.
52
marginal valuation of quality by the marginal users of a common-user service,

an airport will potentially have the incentive to supply a lower level of quality.
The socially efficient level of quality equates the marginal cost of quality and the
average valuation of quality by all users.21
Therefore, it is the view of the ACCC that the airports with significant market power
could have an incentive to delay investment and to allow quality to deteriorate in
order to maximise their profits.
The ACCC’s monitoring program found indications that Sydney Airport has
increased profits by permitting service-quality levels to fall over a sustained period
of time (2002 03 to 2008 09).22 It seems that the timing of Sydney Airport’s upgrade
of the international terminal, which was completed in 2010, might have been
(inefficiently) delayed, and there was inadequate maintenance before this time.
Specifically, from 2002-03 to 2008-09, the quality of Sydney Airport’s international

terminal was rated below satisfactory on average by airlines. Over the same period,
average prices and profitability increased significantly.
More recently, Sydney Airport announced that it had completed the expansion and
upgrade of the departures level of its international terminal in June 2010. However,
despite the increased investment in recent periods, the monitoring results do not
indicate any significant improvement in quality of service provided to airlines
at Sydney Airport’s international terminal. For example, between 2002-03 and
2009-10, the number of check-in desks available to airlines at the international
terminal has not increased nor has the capacity of inbound baggage handling
systems.23 It was also questioned whether this investment largely improved retail
operations rather than aeronautical services provided to airlines.24
Results for the other major airports over the five year period from 2005-06 were
mixed with regards to price, quality and investment. For example, Adelaide
Airport’s quality of service remained stable and aeronautical revenues increased.
Brisbane’s quality of service remained satisfactory, and it undertook investment
at the international terminal. However prices and margins increased significantly.
Melbourne Airport’s quality of service increased, while increases in prices and
margins slowed. Perth Airport’s prices and quality remained stable.25
X-inefficiency and rent seeking

There is commonly a positive relationship between external pressures on a firm
and effort by employees. For example, a lack of competition could increase the
opportunity for an airport manager to operate inefficiently—for example, by
exerting a lower level of effort or procuring excessive ‘perks’.
There is also the possibility that an airport will not, as would occur in a competitive
market, seek out new ways to improve operations and service quality, preferring
21
Spence, M. (1975), pp. 417-429.
22
ACCC (2010), p. 40.
23
ACCC (2011a), pp. 45-46.
24
ibid, p. 47.
25
ibid, pp. 38-42.
53
instead a ‘quiet life’ by paying less attention to demands of users. This could result
in dynamic efficiency losses, which would have the effect of increasing airport
costs over time.
An airport may also incur expenses to acquire and maintain its monopoly position.
Rent-seeking expenditures are socially wasteful as resources expended on rent
seeking produce monopoly profits and no other socially useful by-product. The
airport may be willing to incur costs up to the total value of the targeted rents.
An airport operator could have a strong incentive to engage in rent-seeking activities

because of the uncertainty created by the current regulatory regime in terms of the
difficulties associated with interpreting the monitoring results (see section 3.2.1
below). For instance, the airport would be expected to lobby the Government to
persuade it that the regulatory regime is working effectively, and that the airport’s
conduct should not be subject to more detailed scrutiny.
Airlines may be reluctant to undertake relationship-specific investments

In most public utility industries, the users and consumers of the monopoly service
must make substantial sunk investments that are only of value in their intended
use. Airlines regularly undertake relationship-specific investments to extract the
most value from an airport’s services. For example, this investment could take
the form of construction of customised facilities (such as customised terminals
or maintenance bases), marketing of services to or from an airport, acquisition
of take-off and landing slots, or the establishment of flight schedules, operating
procedures and staffing. 26
Airlines could be reluctant to undertake relationship-specific investments for fear

that, once the investment has been sunk, the airport would be able to expropriate
the value of the investment by increasing prices or reducing service quality.
It is expected that an airport would weigh the benefit of expropriation—in the form
of short-term profits—against the potential reputational effects of behaving oppor-
tunistically. Such a reputation may increase the perceived risk of expropriation
by the airport, which could further affect future airline investment. Demand for
airport services may subsequently be reduced, which could result in foregone
airport profits in the long run.
One way the airlines may seek to reduce this risk is by negotiating long-term
contracts. However, it could be difficult to contract against opportunistic behaviour
by an airport. High transaction costs could mean that private contracts are
incomplete. As discussed by Church and Ware:
Significant transaction costs mean that private contracts will

necessarily be incomplete and private contracting will not necessarily
be capable of eliminating the potential for opportunistic behaviour.
In a world of incomplete contracts, the possibility of opportunistic
behaviour gives rise to the following inefficiencies: (i) increased
Biggar, D. (2010), p. 3.
26
54
costs of contracting; (ii) costly renegotiation; (iii) resource costs to

effect and prevent holdups; (iv) unrealized gains from trade due to
inflexibility; (v) second sourcing; and (most importantly) (vi) unde-
rinvestment in specific assets. 27
Therefore, it is worth noting that the risk that inadequate contractual protection
could give rise to under-investment in specialised equipment or knowledge. This
could reduce the value of, and lower the demand for, air travel in Australia. This
outcome has implications for the efficient use of airport infrastructure over time
and, consequently, could result in dynamic efficiency losses.
3.1.2. Equity concerns
The Government has directed the PC to consider the costs and benefits, and
distributional effects of the current regime. The ACCC submits that the major
airports’ market power is not effectively constrained under the current monitoring
regime, and that there is the possibility of inefficient outcomes due to monopoly
pricing.
This is relevant not only from an economic welfare perspective, but also from an
equity perspective, as it implies that all users of the airports’ services will be paying
more than they would otherwise pay in a competitive market. In addition, some
user groups will be worse off than others. Such welfare and income distribution
outcomes are of concern to the community and to governments, and are therefore
important to this discussion.
The ACCC notes that it is relevant to consider changes in the composition of the
market for air travel that have occurred in recent years. In particular, there has
been growth in the number of ‘budget travellers’ serviced by low cost carriers.
Overcharging for aeronautical services is likely to have a greater impact on this
group. It is also likely to have a greater impact on the budget traveller’s decision
to travel, and indeed whether to travel by air, than for the main market segments,
which are traditionally less sensitive to price. This impact is relevant from both an
efficiency and equity perspective.
3.1.3.The ACCC’s view on the appropriate regulatory options for airport

services
Any regulatory intervention in the market needs to be carefully considered in terms

of its costs and expected benefits, and it should represent a net benefit against
all other options, including no intervention. Where the risks of market failure are
present, an appropriate regulatory solution would be one which could be utilised
on an ‘as needs’ basis to facilitate outcomes similar to those that would be achieved
in competitive markets.
In its 2006 report, the PC stated that the consequence of any overcharging for
aeronautical services on the efficient level of air travel is likely to be small. The PC
Church, J. and Ware, R. (2000), p. 765.

27
55
found, instead, that the main effect will be a shift in profits between airports and
airport users.28 This is consistent with the view that demand for air travel is likely
to be insensitive to changes in aeronautical prices overall.
However, there is still a risk that the efficiency effects from airports exercising
their market power in the provision of aeronautical services are significant.
Airport operators have both the incentive and ability to behave in ways inimical
to competitive-market outcomes, as described in section 3.1.1 above. Moreover,
higher airport charges could have a sizeable impact on budget travellers’ decision
to travel, which seems to have become a larger segment of the market for air travel
in more recent years. This also raises equity concerns as budget travellers may
be disadvantaged disproportionately by overcharging given differences in income
profiles.
The ACCC considers that it is better to guard against the potential for economic
losses to the community. That said, the ACCC emphasises the need for a fit-for-
purpose response in order to avoid potentially costly regulation that intervenes in
airports’ price-setting decisions.
What is the likely impact of access regulation on investment?

Governments and regulators are mindful of the potential impact on investment
in applying regulation to infrastructure. Previous PC reports have highlighted the
concern that access regulation can lead to inefficient investment because of:
• Regulatory risk—uncertainty about how regulation is applied increases the

riskiness of investment.
• Asymmetric truncation—regulators may be tempted to curtail high profits.
• Regulatory error—mistakes made in applying regulation.29
As stated by the PC:
(…) investment impacts are unavoidable if efficient access to essential

infrastructure services is to [be] provided. But if access regulation
is overly stringent, those impacts will potentially be significant and
outweigh the offsetting benefits that appropriately configured access
regulation can deliver.30
The potential impact of regulatory risk and asymmetric truncation is not a new
issue. The ‘chilling’ effect of access regulation on investment in essential facilities
was an important theme discussed by the Hilmer Committee in 1993, and has been
argued at length by economists and finance experts. This debate has led to increased
sophistication in, for example, the application of the building block model, which
can be used to calculate the required revenue to incentivise the firm to invest.
The possibility of inappropriate or poorly-applied regulation is reduced by the

ACCC in a number of ways. For example:

28

29

30
56
• The ACCC is an independent statutory authority, and is subject to public

scrutiny and the possibility of independent review.31 For example, provisions
for judicial and merits review of regulatory decisions provide an avenue to
reconsider regulatory decisions, as well as to provide clarification of the intent
and meaning of the regulatory framework.
• The ACCC is transparent and consistent in its processes and decision making to
ensure the regulatory environment is predictable.
• Part IIIA specifically requires the ACCC, in making a final determination for
arbitration of an access dispute, to take the legitimate business interests of the
provider and the provider’s investment in the facility into account (among other
things).
In regard to the concern that regulation is prone to error, the Australian Competition
Tribunal recently found against this view:
For our part we see little likelihood of error. Legislation which

authorises regulatory intervention for the most has the following
features: (a) the decision-maker has relevant expertise; (b) the
decision-maker has the means of obtaining the material facts; and
(c) the parties have a right to be heard. While the decision-maker
does not have a stake in the outcome, other than a desire to arrive
at the correct decision, he/she has more information upon which to
base his/her decision than the parties.32
Finally, there is evidence that access regulation supports efficient investment

outcomes. Under the gas access regime, for example, the ACCC observes that the
design and ex ante application of regulation substantially mitigates the theoretical
concerns regarding investment incentives. Efficient investment has been actively
encouraged in regulatory regimes administered by the Australian Energy Regulator
(AER). The AER’s recent decisions have enabled significant capital investment in
the energy networks (figure 3.1).
31
A high level of public accountability encourages regulators to act impartially, with appropriate regard for
proper process and within the limits of their authority.
32
Australian Competition Tribunal (2010), para. 1290.
57
FIGURE 3.1
ENERGY NETWORK INVESTMENT - AER DETERMINATIONS
SINCE 2009
8000 +103%
Electricity distribution Electricity Gas
transmission distribution
7000
6000 +33%
+25%
5000
2009 $ millón
4000 +73%
3000 +42%
+71%
2000 +88%
+43% +46%
1000 +45% +59% +69% +43%
+33%
+69% +33%
0
ENERGEX
Energy (Qld)
Ergon
Australia (NSW)
Energy
Energy (NSW)
Integral
Energy (NSW)
Country
(ACT)
ActewAGL
Powercor
SP AusNet
Energy (Vic)
United
(Vic)
CitiPower
(Vic)
Jemena
(SA)
ETSA
(NSW)
TransGrid
(TAS)
Transend
(NSW)
Jemena
(ACT)
ActewAGL
(Qld)
(Vic)
(Vic)
Previous regulatory period Current regulatory period
Source: AER, State of the Energy Market 2010
On the whole, the ACCC considers that the PC’s concerns about more intrusive
forms of regulation of airports have tended to overstate its potential costs relative
to the social costs that could arise in an unregulated environment.
3.2. What is the appropriate regulatory response?
Market forces should be left to operate if competition is possible or there are

significant constraints on market power. However, if no effective constraints on
monopoly behaviour exist, regulation that moves a firm’s decisions closer to the
competitive-market outcome is likely to be the most efficient way to promote good
economic performance.
Given the limitations of price monitoring (section 3.2.1) and the uncertainty
associated with the declaration process under Part IIIA (section 3.2.2), it is
the view of the ACCC that deemed declaration is the most effective option for
economic regulation of aeronautical services at the major airports (section 3.2.3).
More prescriptive forms of economic regulation would provide greater regulatory
certainty for the airports (section 3.2.4), however the ACCC considers that deemed
declaration represents an appropriate response given the risks that have been
identified to date.
3.2.1. The effectiveness of monitoring
Monitoring can perform a role in problem identification, in that it can provide

information on trends in pricing and performance, and service delivery over
a period of time, that can inform policy makers about the need or otherwise
for further regulation. Under the current airport monitoring regime, the price
58
monitoring results are based on regulatory accounts prepared under standard

accounting principles.33
Monitoring can assist in bringing about transparency where there is information

asymmetry. However, monitoring does not present an effective constraint on
monopolists’ market power.
At the time of the last PC review in 2006, it was thought that monitoring could
be effective as a constraint on airports’ market power if there existed the threat
of re-regulation where a clear and significant abuse of market power by airports
could be demonstrated. This would offer the prospect of remedial action if airports
behaved ‘inappropriately’, and would condition negotiations between the parties.34
To increase the transparency of the re-regulation threat, an annual ‘show cause’

process was proposed, which would have applied where there was prima facie
evidence of ‘serious pricing misbehaviour’ by an airport. In such circumstances,
the Government would have required the airport to demonstrate why its conduct
should not be subject to more detailed scrutiny. 35
In consultation, the airports raised concerns that the proposed show cause process
may impede their capacity to acquire loan finance because lenders believed that
the process introduced uncertainty into the risk environment, upon which loans
are predicated.
The difficulties experienced in designing the annual ‘show cause’ process suggest
that it is unlikely to work in the way it was envisaged.
Future of the current monitoring regime
PPrice monitoring can be an appropriate way to provide transparency and inform

stakeholders of any adverse effects following deregulation or other market
reforms, until such time as a longer term approach can be determined. The ACCC
considers that monitoring has been helpful in identifying areas of concern, and that
its continuation is unlikely to bring greater clarity in this regard.
Moreover, given that monitoring does not act as a constraint on airports’ use of
market power, it represents an unnecessary burden on airport businesses. Price
monitoring is not a costless activity. The Airports Act requires the major airports to
prepare and submit to the ACCC audited accounts and information about quality
of service matters. The ACCC also bears the cost of preparing and publishing the
annual airport monitoring reports.
For these reasons, reliance on the general provisions of Part IIIA is preferable
to the continuation of the current monitoring approach as it would improve the
predictability of the regulatory regime, and avoid the costs of monitoring.
33
This is well established in the economic literature. For example, see: Fisher, F. and McGowan, J. (1983), pp.
82-97; Geroski, P. (1998), pp. 271-293; and Kapler, J. (2000), pp. 457-433.
34
35
Department of Infrastructure, Transport, Regional Development and Local Government (2009), p. 180.
59
3.2.2. Reliance on the general provisions of Part IIIA
The airports are potentially subject to declaration under Part IIIA. Part IIIA is not
intended to replace commercial negotiations between facility owners and access
seekers. Rather, it seeks to enhance the incentives for negotiation and provide a
means of access on reasonable terms and conditions if negotiations fail.36
However, the effectiveness of the threat of declaration under Part IIIA as a

constraint on the airports’ market power is limited by the considerable costs, time
and uncertainty associated with seeking declaration. Even with the new time limits
in place, the declaration process can potentially involve several steps. As noted by
the Tribunal:
The multitude of steps included in a Part IIIA application for access

are: (1) NCC [National Competition Council] recommendation;
(2) Ministerial declaration; (3) Tribunal review; (4) Appeals to
the court; (5) Possible remitter; (6) Negotiations for access; (7)
Arbitration; (8) Further Tribunal review; (9) Possibly more appeals
to court. Getting through this process will inevitably take years:
If a complex case was run in the fast lane, the earliest it will still
take is 4 to 5 years to complete. The imposition of time limits on
administrative decision-makers will reduce the time a little, but will
not address the core problem.37
For example, Virgin Blue applied to the National Competition Council (NCC)
to declare the domestic airside services at Sydney Airport in July 2002. The
declaration process lasted nearly five years, and the various decision makers—
including the NCC, Tribunal and Federal Court of Australia—applied significantly
different interpretations of elements of Part IIIA. Finally, in March 2007, the High
Court of Australia upheld the Federal Court’s decision to declare the domestic
airside service at Sydney Airport for a period of five years. The declaration expired
in December 2010.
An airline is likely to have further disincentive to incur the costs of applying for
declaration under Part IIIA given that a potential free-rider problem exists. Other
airlines could benefit from the declaration of an airport without contributing to the
cost of an application for declaration. Indeed, if a service is declared, it is declared
in respect of the provider and all, or any, third parties that seek access, and not
merely the party to the application for declaration.
In addition, if an airline pays a high price at an airport (which may be only a small
proportion of the airline’s total costs), its competitors will be paying the same high
rate.38 An individual airline may not risk straining its relationship with the airport
by seeking declaration, which could create a competitive disadvantage. These
limitations of Part IIIA can be overcome by policy makers by deeming aeronautical
services to be declared.
36
Productivity Commission (2001), p. XV.
37
38
Forsyth, P. (2004a), pp. 3-22.
60
3.2.3. Deemed declaration of aeronautical services under Part IIIA
The current review presents an opportunity to assess the case for declaration,
balancing the safeguards of the Part IIIA application processes with the barriers it
poses to individual firms, to ensure the regulation is being appropriately applied.
The ACCC considers deemed declaration under Part IIIA to be the most appropriate
regulatory option for constraining those airports that exercise market power in the
provision of aeronautical services. This approach would encourage the airports
to behave as if their activities were carried out in a competitive marketplace.
It recognises that each of the major airports operates in a different market, and
enables a targeted regulatory response.
Aeronautical services, for the purpose of declaration, could be defined as services,

provided by an airport, that are being used for the operation and maintenance of
civil aviation services.39 Deemed declaration could be effected by an amendment
to the Airports Act to deem aeronautical services provided at major airports to be
declared services for the purposes of Part IIIA. Such a deeming provision was
previously included in the Airports Act under s. 192. Section 192 was repealed
following a decision that airports should be subject to the general provisions of
Part IIIA, which noted that it had been intended as a transitional measure.40 The
ACCC submission argues that a mechanism similar to the former s.192 can be
used as a transitional measure in moving away from a regime based primarily on
monitoring.
Declaration of aeronautical services would amount to a continuation of current

practice whereby airlines can negotiate access terms with airports. However,
airlines could credibly threaten ACCC arbitration because the need to first have
the services declared is avoided. Importantly, it is this threat that encourages the
development of commercial relationships between the airports and their customers.
For example, the airports and user airlines would presumably understand that
the likely approach of the ACCC (as the arbitrator) to assessing prices would be
based on well-established regulatory precedent—such as the building block model,
which could be used to provide guidance on expected revenue levels to assist
negotiations. An attempt by an airport to set prices substantially above those likely
to be determined by the ACCC would provide an access seeker with an incentive
to raise a dispute. This would allow the airlines to place pressure on an airport to
set charges at a level more consistent with efficient prices. As discussed by the PC:
In access negotiations, the access seeker is seeking a ‘low’ access

price (that is, terms and conditions) and the service provider
is seeking a ‘high’ access price. The negotiation process is an
exploratory procedure which aims to determine whether there is an
This includes all aircraft-related and passenger-related services and facilities within the boundary of the
39
airport (as described in tables 1 and 2 of reg. 7.02A of the Airports Regulations 1997).
Joint press release, Minister for Transport and Regional Services and Treasurer, 13 May 2002, http://www.
40
treasurer.gov.au/DisplayDocs.aspx?pageID=&doc=pressreleases/2002/024.htm&min=phc (Accessed 23
February 2011).
61
intersection of the ‘offer’ and ‘acceptance’ positions. The prospect of

an arbitrated outcome conditions these negotiations.
Depending on the experience with a particular regime, it is almost

inevitable that arbitrated terms and conditions will be less favourable
to a service provider than its lowest offer price. This strengthens the
negotiating power of the access seeker—the threat of arbitration can
be used as a bargaining tactic.41
Similarly, in a recent study of Australian airport regulation, Littlechild supported the

introduction of compulsory arbitration in the event of an unresolved disagreement
between an airport and airline:
The possibility of independent dispute resolution would strengthen

the airlines’ hand in negotiating terms and conditions with airports.
The contracts would presumably include such conditions as to
investment or maintenance as airlines considered necessary or
appropriate to address service quality concerns. This might include
penalty payments (or compensating adjustments to their charges)
if adequate service quality was not maintained. Arbitration, or the
threat of it, could be expected to stimulate both greater and earlier
responsiveness, and at lower cost, than, for example, the threatened
re-imposition of price controls.42
To provide parties with greater certainty and predictability about the expected
outcome of arbitration, the ACCC could increasingly signal its likely position
in a dispute through experience and the provision of guidelines. This would also
facilitate commercially negotiated outcomes. As commented by the PC:
The longer parties have had to observe the behaviour of the

regulator—particularly, its attitude to the price of access—or the
greater the clarity provided by any pricing guidelines in the access
regime, the greater will be the certainty about the outcomes of an
access dispute. A higher degree of certainty, by reducing the ‘room
to manoeuvre’, will generally strengthen the bargaining position of
one of the parties.43
In 2006, the PC considered a regulatory option similar to deemed declaration

under Part IIIA. In submissions to the PC, several airlines proposed that an airport-
specific arbitration mechanism-with the ACCC as the arbitrator—is required to
counteract the airports market power.
The PC was concerned that the introduction of an airport-specific arbitration

mechanism could undermine incentives for the airports and airlines to negotiate
outcomes:
41
42
Littlechild, S. (2010), pp. 14-15.
43
62
(…) it seems highly likely that such a system would come to be viewed
by airlines in particular as the default option, effectively leading to a
return to heavy-handed determination of charges and conditions for
airport services, with all of its attendant costs.44
However, observations of the operation of Part IIIA over time suggest the airlines
would not have the incentive to view dispute resolution by the ACCC as the ‘default
option’. For instance, although domestic airside services at Sydney Airport were
declared until December 2010, the ACCC was not required to make an arbitration
determination.
Would arbitration be viewed by airlines as the default option?

In the view of the ACCC, for vertically-separated businesses such as airports, it
is more likely that the threat of arbitration would create an incentive for parties
to enter into constructive negotiations. Negotiated terms and conditions of access
have some obvious benefits over an outcome determined by arbitration due to
greater certainty and speed of outcomes, and transaction cost savings. As found
by the Tribunal:
(…) declaration need not result in arbitration. The parties are free to
reach commercial agreements and will have a clear commercial and
financial incentive to do so.45
(…)
We consider that the availability of a binding dispute resolution

process provides an incentive for parties to negotiate in a realistic,
practical and positive manner in an attempt to resolve differences
which affect, and have a real impact on, their daily commercial
activities. Indeed, we consider that the availability of a binding
dispute resolution process will bring about a more efficient outcome
than a situation where no such process is available. More particularly
is this so where the arbitrator has to take into account the matters
specified in s 44X(1) of the [Competition and Consumer Act].46
This view is supported by the commercial resolution of the access dispute between
Virgin Blue and Sydney Airport in 2007. Virgin Blue notified the ACCC of an
access dispute with Sydney Airport following declaration of its domestic airside
services. Subsequently, however, the parties reached a commercial agreement and
the ACCC was not required to complete the arbitration process.
As stated by ACCC Chairman at the time, ‘the outcome of this arbitration illustrates
that Part IIIA is working as intended, and that the regulatory framework provides
a useful backdrop that supports effective commercial negotiations.’47 No other
44
45
46
ibid, para. 604.
47
ACCC (2007).
63
disputes in relation to the declared services at Sydney Airport have been raised
with the ACCC.
It appears that dispute resolution mechanisms have also been successful overseas.
Based on the experience in the United States and Canada in energy regulation, and
in the United Kingdom for airport regulation, Littlechild found:
(…) evidence continues to accumulate that parties in a regulatory

framework are willing and able to negotiate settlements to the extent
that they are allowed to do so. These parties effectively have the
ability to trigger regulatory arbitration simply by declining to reach
agreement. Nonetheless, they have not in general found it necessary
or advantageous to do this.48
The success of the negotiate-arbitrate model in terms of the likelihood of a

commercially negotiated outcome seems to depend heavily on the characteristics
of the market. When an access provider of a bottleneck facility operates in a market
in which the infrastructure service is a production input (that is, a vertically-inte-
grated business), it often has an incentive to use its market power to favour its
operations in the related market. For example, the access provider could refuse
to supply the input or charge a higher access price to access seekers to inhibit
competition.
This asymmetry of interests can be expected to give rise to more disputes relative
to markets that are vertically separated. For example, the ACCC’s experience in
conducting arbitrations in relation to telecommunications services has been that
market participants have exhibited a high propensity to seek arbitrated outcomes
rather than engage in meaningful negotiations.
Finally, it should be noted that the ACCC is empowered to terminate an arbitration

where it is vexatious, where the subject matter is trivial, misconceived or lacking
in substance, or where the party notifying the dispute has not engaged in good faith
negotiations, pursuant to s. 44Y of the Competition and Consumer Act.
Therefore, it is the view of the ACCC that it is more likely that the threat of
arbitration under Part IIIA would create an incentive for parties to negotiate on
a commercial basis. Nevertheless, if a dispute were to be referred to the ACCC,
independent-binding arbitration is widely recognised as a cost-effective method of
resolving disputes, and is consistent with competitive-market situations. As found
by the Tribunal:
If arbitration were to occur, the arbitration process has the potential

to be swift and relatively inexpensive. The powers of the ACCC are
sufficient to ensure that any arbitration that does occur is conducted
efficiently and expeditiously: see, for example, ss 44Y and 44ZF.49
Littlechild, S. (2010), p. 21.

48
Australian Competition Tribunal (2005), papa. 593.

49
64
An advantage of deemed declaration is that regulatory intervention—in the form of

arbitration—is determined by the airports to a large extent. If an airport undertakes
commercial negotiations in good faith, ACCC arbitration is unlikely to be triggered
and, therefore, regulatory intervention would not be required.
3.2.4. Alternative forms of economic regulation
Economic regulatory tools can be broadly distinguished by the degree to which

terms and conditions are left to market players to negotiate. In addressing the
perceived or potential market problem the regulatory tool needs to fit the purpose.
A more prescriptive regulatory regime is one where fewer (or no) matters are
able to be negotiated between access providers and access seekers. Governments
recognise that the market power of firms in some markets means that commercial
negotiation will not provide satisfactory outcomes for prices, investment and quality
of service. In such circumstances, a regulatory regime will prescribe most of the
terms and conditions of access and preclude negotiation. The National Electricity
Rules, which set out the methodology by which the terms and conditions of access
are to be determined, is an example of such a regime.
More prescriptive forms of economic regulation could provide the airports with
a high degree of regulatory certainty. This option could ensure any investment
undertaken by the airports would result in a reasonable rate of return for the
business over the life of the assets. Such regulatory arrangements can also ensure
businesses provide reliable services at efficient prices, while rewarding them for
efficient investment and operating programs.
The current regulatory regime covering airports allows all matters (price,
investment, quality of service) to be negotiated with users. In between the two
regimes, there are a range of options—including combinations of terms that are
prescribed and terms that can be negotiated.
The ACCC considers that a more prescriptive form of economic regulation would
be appropriate if, for airports that are deemed to be declared as suggested above, a
high number of disputes are raised. In other words, if the airports do not actively
facilitate commercially negotiated outcomes, the last resort would be to impose
stricter controls on their behaviour. The ACCC expects that this ultimate threat
would provide added incentive for the airports to negotiate with users in good faith.
3.2.5. Distributional effects
The PC has been asked to consider the economy wide costs and benefits as well
as the distributional effects of the current regime. It is expected that this analysis
will consider not only the efficiency outcomes of the various regulatory options
for airports (including doing nothing), but the distributional effects in each case.
Any policy or regulatory reform should be guided by its overall expected economic
welfare gains. That said, the distributional effects are relevant to the community,
and it is important that the potential ‘winners’ and ‘losers’ can be identified, in
addition to the likely magnitude of the impacts of a change on those groups.
65
As noted earlier, the ACCC has concerns that under the current arrangements, the
airports’ behaviour is unconstrained, and there are both efficiency and equity issues
associated with these conditions.
If regulatory arrangements were put in place to balance market power between

airports and airlines, where airports had been charging monopoly prices, profits
would shift from airports to airlines. Airports would be the ‘losers’ in this scenario,
however, the excess profits would move into the more competitive environment
(the airline market) where they have a greater likelihood of being competed away.
Given that the current review presents an opportunity to determine the most
appropriate longer term approach to airport regulation, it would be appropriate to
consider the distributional effects of all possible options, in light of any changes in
the industry or composition of the market that may have taken place since 2002.
IV. Market power in airport car parking
Passenger demand for ground transport to and from an airport is complementary to

the demand for aeronautical services. In terms of the impact on most air travellers,
it matters little if market power is exercised through raising the cost of landing
aircraft, or increasing the cost of travelling to and from the airport.
Market power issues in airport car parking arise because airports can control access
to airport land by off-airport parking operators and other transport modes as a
bottleneck.50 This monopoly position allows the airports to earn additional revenue
resulting from prices that are higher than those reflecting location.
To address public concerns about airports using their monopoly position to exert
significant market power and charge higher prices, the Government directed the
ACCC to formally monitor prices, costs and profits relating to the supply of car
parking services at the five airports under the existing regime.51
Even so, there are no effective constraints on the airports’ market power in car
parking under the current regulatory regime. Moreover, the information required
to more conclusively establish if parking rates are excessive is beyond the scope
of monitoring.
The ACCC considers that it would be useful for the PC in undertaking its
assessment of market power in airport car parking to revisit the potential efficiency
and distributional effects (section 4.1).
The ACCC has examined the effectiveness of mandatory access undertakings for
landside vehicle access services under Part IIIA to facilitate competition in the
market for landside access (section 4.2).
ACCC (2009), pp. 61-67.

50
Albanese, A. (2008).
51
66
4.1. What are the potential efficiency and distributional effects?
Airport car parking charges set by the airport operators could potentially incorporate
location and monopoly elements. Both types of economic rents represent benefits
to owners resulting from raising prices above the cost of supply.
It is important to make the distinction between location and monopoly rents because
of the different efficiency implications (section 4.1.1). While the distribution of
location rents does not necessarily have an effect on welfare, monopoly behaviour
could lead to a loss of consumption and discourage the use of alternatives to
on-airport car parking (section 4.1.2). Alternative transport options include:
off-airport car parking, terminal drop-off and pick-up, taxis, hire cars (that is,
registered hire vehicles operated by an accredited driver), limousines, public and
private buses, and trains at some airports.
4.1.1. Distinguishing between location and monopoly rents
Location rents do not result in the same efficiency losses as monopoly rents because
in the former supply is fixed, whereas in the latter it is deliberately withheld.
Location rents are based on the willingness of users to pay for greater convenience
and do not generate inefficiencies.
Location rents are derived from the limited supply of convenient parking
The major airports’ market power in car parking arises because the land adjacent to
these airports is highly valued for various activities that are related to the operations
of the airport. Car parking can be provided close to the airport terminal, at some
distance, or off airport land altogether. The airports’ market power will be greater
for the more convenient car parking areas because the substitution possibilities are
less significant than for those areas further away.
The additional returns generated by this market power are termed location rents,
the size of which depends on how scarce space is. For example, if there is plenty of
land convenient to terminals for car parking, it is not expected that location rents
would be as high. 52
Assuming consumers are willing and able to switch between transport options, the
airports’ ability to set charges for on-airport car parking beyond those resulting in
location rents would be limited. For example, an offer of cheaper car parking at
less appealing locations would induce some customers to substitute away from
on-airport car parking, thereby constraining the returns the airport owners could
achieve.
Monopoly rents can arise from restricting supply or restricting access to alternatives
Airports could have the incentive to limit, or delay investment in, the supply of car
parking spaces to maintain artificial scarcity and, thereby, achieve higher prices. For
example, the ACCC’s monitoring work suggests it is possible that Brisbane Airport
has been earning monopoly rents for airport parking as a result of inefficiently
delaying investment. Although Brisbane Airport has recently undertaken
Forsyth, P. (2004b).
52
67
considerable investment in multi-level car parking facilities, it is questionable why

this investment was not undertaken sooner given a relative scarcity of car parking
spaces at the airport. Brisbane Airport appears to have provided significantly fewer
car parking spaces as a ratio of throughput relative to Melbourne, Sydney and Perth
airports since at least 2002-03.53
In addition, the competitive outcomes brought about by the existence of alternatives

to on-airport car parking are limited by certain factors. Airports ultimately control
the conditions of ‘front-door’ access to terminal facilities and can, therefore,
restrict competition to on-airport car parking.54
Airports can act strategically to raise costs of car parking by controlling the
conditions of landside access to terminal facilities. The airports have an incentive
and ability to use their market power to favour their own on-airport car parking
operations. In the context of airport car parking, monopoly rents are defined as
the additional revenue resulting from prices that are higher than those reflecting
location rents.
For example, the ACCC found that car parking prices at Melbourne Airport are of
particular concern. Melbourne Airport seems to impose excessive levies on, and
limit the service offering to, off-airport parking and private bus operators. The
ability of these businesses—which transport a substantial number of travellers to
and from the airport—to compete with on-airport parking would, therefore, be
reduced.55
In contrast, it is not apparent that Brisbane and Sydney airports’ access levies on
off-airport parking and private bus operators are excessive based on the limited
revenue and cost information provided to the ACCC. Therefore, the levies imposed
by the airports may not discourage the use of alternatives to on-airport car parking
in a way that inefficiently distorts travellers’ decisions about which transport option
they use.
Further, it seems unlikely that the access levies would result in a substantial
increase in demand for on-airport car parking at Brisbane and Sydney airports,
because only a relatively small proportion of travellers appear to use off-airport
parking and private buses. Moreover, information provided to the ACCC suggests
that the passenger mode share of these transport options means that the potential
for Brisbane and Sydney airports to induce a significant number of travellers to
shift to on-airport car parking may be limited.
Adelaide and Perth airports do not impose charges on off-airport car parking
operators, which means that these businesses can compete with the airports on
53
ACCC (2011b), pp. 72-73.
54
The airports are free to decide whether or not businesses that rely on landside access are allowed to operate
at an airport. There is no automatic right to be supplied and there is no statutory obligation on a supplier
to justify its decision. There are limited circumstances for which a refusal to deal is prohibited under the
Competition and Consumer Act, including instances of a misuse of market power (prohibited under s. 46)
and exclusive dealing arrangements (prohibited under s. 47).
55
ACCC (2011a), p. 72.
68
a level playing field. It is expected that competition from off-airport parking can
create a constraint on airport parking charges to some extent.56
Airports may also levy excessive access charges or influence alternatives to

on-airport car parking through non-price means, such as setting inconvenient
locations for kerbside set-down and pick-up points. This would have the effect of
shifting demand to on-airport services, which allows the airports to increase car
parking prices and earn monopoly rents. That said, the airports’ aeronautical and
retail operations would be harmed from less affordable landside access options if it
results in lower passenger throughput (box 4.1).
ibid, p. 72-73.
56
69
BOX 4.1 The airports’ incentive to levy excessive charges or unreasonably

restrict access to providers of alternatives to on-airport car parking
The airports’ incentive to levy charges on competing alternatives to on-airport car

parking, such as off-airport parking and other transport modes, derives from the
additional revenue generated from access charges, and from the positive impact it could
have on demand for on-airport car parking—other things remaining constant.
By increasing the costs of the alternatives to on-airport parking, these businesses would
be forced to pass them on to customers in the form of increased charges. An increase in
the price of off-airport parking, for example, could cause some customers to substitute
to on-airport car parking. In addition, limited space allocated for kerbside standing areas
can significantly increase the time taken for businesses that rely on landside access to
transport their customers to and from the airport—especially in peak periods. In fact,
users may be more sensitive to changes in convenience relative to price.57
On the other hand, an airport may be able to increase revenue from airline charges and
retail concessions if it could increase demand for these services by providing more
affordable landside access options. The incentive to expand passenger throughput will
continue until the marginal profit foregone from landside access (including car parking)
operations equals the marginal profit earned from aeronautical and retail activities.
For example, the difference in aeronautical and car parking revenue at Adelaide Airport
may be significant enough that the negative impact of higher charges for car parking
services on passenger traffic could operate as a constraint on those charges (table 1). In
contrast, at Brisbane, Melbourne and Perth airports, car parking operations contribute a
relatively greater amount to airport profitability. Therefore, these three airports are less
likely to have an incentive to moderate increases in car parking rates.
It is less clear if Sydney Airport would have an incentive to moderate price increases
to encourage demand for aeronautical and retail services. Although margins for
aeronautical services are significantly greater than for car parking services, it is expected
that demand at Sydney Airport will be particularly insensitive to price changes given the
airport possesses a high degree of market power. This means it would take a substantial
increase in car parking rates to adversely impact aeronautical and retail revenues and,
therefore, have any negative effect on overall airport profitability.
TABLE 1 Operating margin for aeronautical and car parking services for the
year ended 30 June 2010 ($million)
Adelaide Brisbane Melbourne Perth Sydney

Aeronautical services 37.3 70.4 98.7 34.5 218.4
Car parking services 10.4 44.7 80.8 22.6 68.2
Source: ACCC, Airport monitoring report 2009-10, February 2011.

Note: Financial information relating to retail concessions is not readily available.
ACCC (2011a), p. 69.

57
70
The incentive to hinder potential competition would depend on whether or not

there are close substitutes to on-airport car parking, which could differ from airport
to airport. Airports offer car parking close to the airport terminals, which is a
superior service in terms of time and convenience. Many airport users are prepared
to pay a premium to use this service. Consequently, the substitution possibilities
for short-term parking in particular may be limited, which would provide airports
with considerable market power.
If changes in prices for on-airport car parking have little effect on, for example, the
demand for off-airport car parking and other transport modes, the airports would
have the power to set parking prices and the number of car spaces that they prefer.
Of concern, the airports could have the incentive to limit, or delay investment in,
the supply of car parking spaces to maintain artificial scarcity and, thereby, achieve
higher prices.58
It should be noted that the existence of substitutes to on-airport car parking at

prevailing prices does not necessarily indicate the presence or absence of market
power. The airports’ market power may allow them to increase prices up to the
point at which some alternatives to on-airport car parking become more attractive
substitutes. In other words, high on-airport car parking prices may provide an
opportunity for some, otherwise less viable substitutes to gain market share.
However, because the airport controls the terms and conditions of landside access,
it is unlikely to be constrained by most substitutes.
4.1.2. Possible economic effects from airports exercising their market power
If the supply of airport car parking facilities is constrained by an airport to profitably

increase prices, there could be an efficiency loss as some consumers would not be
served even though their willingness to pay exceeds the cost of serving them. Less
obvious are the possible efficiency impacts from the airports’ control over landside
access.
Consequences of the airports’ ability to control the market for landside access
If an airport levies excessive charges or unreasonably restricts access to providers
of alternatives to on-airport car parking, there would be three main economic
effects. It is unclear which of these effects will be most significant based on a
qualitative assessment.
First, an increase in on-airport car parking charges would result in a transfer of

surplus from users to the airport. As discussed above, some travellers are likely to
be willing to pay a higher premium for options that provide the fastest transit times,
and are unlikely to substitute to less convenient alternatives even for significant
price changes. Put simply, these travellers would pay a higher price for the same
service.
In a competitive-market situation, the lure of high profits would encourage firms to invest in capacity. It is
58
expected that these profits would be competed away as capacity expands. In contrast, the airports’ monopoly
position means high profits can persist.
71
Further, alternatives to on-airport car parking may be in a position to derive higher

revenue from access to an airport’s customer base, which could allow them to
earn additional profits.59 In such circumstances, the airport operator may consider
that those businesses that benefit from the airport business should contribute to its
growth. The airport may, therefore, attempt to extract any rents enjoyed by these
businesses. As above, this is not necessarily an inefficient outcome if there is no
change to economic activity.
Second, excessive access prices may distort travellers’ decisions on which transport
modes they use and, over the longer term, could impede investment and innovation
in landside access services. Some travellers would be prepared to use alternatives
to on-airport car parking given large enough price differences. But, if an airport
unreasonably discourages the use of lower cost transport options, market prices of
these services would not reflect their true economic values.
Third, more expensive transport options to and from an airport could result in a
lower quantity of ground transport and, consequently, air travel demanded. This
results in an unambiguous loss of consumer welfare because the total volume of
economic activity would decrease.
The magnitude of such welfare losses depends on a range of factors. For example:
• Only a subset of overall demand for air travel would be highly sensitive to
changes in the prices of ground transport options.
• Exogenous conditions that impact demand for air travel would be influential,
such as the prices of airfares and broader economic conditions.
• The market characteristics—such as the distance between the airport and
travellers’ origin or destination, and availability of the various transport
options—differ from airport to airport, which could influence the ability of
operators of businesses that rely on landside access to create a constraint on the
airports’ market power.60
In the view of the ACCC, it is possible that the airports’ ability to control the market
for landside access may result in substantial welfare losses. For instance, higher
costs of car parking could have a sizeable impact on budget travellers’ decision to
travel, which seems to have become a larger segment of the market for air travel.
Under these circumstances, the ACCC considers there is good reason to consider
regulation of the airports’ landside access arrangements. However, a comprehensive
evaluation of the market for landside access at each of the airports would be
required to determine whether or not the problem warrants a regulatory response.
Information required to determine the significance of the efficiency effects
The PC’s 2006 report did not take into account the efficiency consequences of
Forsyth, P. (2004b), p. 56.

59
ACCC (2011a), pp. 66-68.

60
72
monopoly rents in airport car parking because it considered that the alternatives
would be influential and, thereby, constrain the airports’ market power. However,
as recognised by the PC in its 2002 report, the conclusion that the airports’ market
power in the provision of car parking is low only holds if the airport does not use
its control over airport access to stifle competition.61
It is imperative that the PC recognises the airports’ incentive and ability to restrict
competition to on-airport car parking, and conducts a comprehensive analysis of
the potential consequences—including an examination of the efficiency effects
highlighted above. An evaluation of the market for landside access is required to
estimate travellers’ willingness to substitute between the various transport options
to and from an airport. The PC would need to look beyond the number of apparent
competitors.
An assessment of the terms and conditions on which each airport offers access
to alternatives would be required to determine the significance of the potential
impediments to competition in the market for landside access. For example, if it
is found that an airport does not levy excessive access charges, the ability of the
airport to impose charges above efficient levels for car parking services would be
limited.
Perth is the only major airport that does not charge access fees for off-airport car
parking, or for public or private buses. The ACCC’s assessment of the level of
charges imposed by the remaining airports (other than Melbourne) is mixed. The
ACCC has stated that the access charges for Sydney and Brisbane airports do not
appear to be excessive, but it is difficult to draw definitive conclusions based on the
information made available through the monitoring reports.62
The PC’s analysis could also examine the impact of higher charges for car parking
services on passenger traffic and associated demand for aeronautical services and
retail concessions. This analysis would indicate the extent to which these aspects
of the business would operate as a constraint on car parking charges at each of the
major airports. For example, if aeronautical and retail profits do not act to promote
competition for on-airport car parking, it can only be because the throughput
forgone does not contribute at least as much profit in aeronautical and retail
activities, as what is gained by restricting competition for on-airport car parking.
Finally, consideration should be given to the adequacy of investment in car parking

facilities. An important question is: have the airports reached capacity limits, especially
for multi-level car parking close to the airport terminals? If not, and the expected rate
of return for car parking operations exceeds the return for other investments, this
suggests the existence of impediments and inadequate investment. For example, the
ACCC found it is possible that Brisbane Airport has been earning monopoly rents for
airport parking as a result of inefficiently delaying investment. 63Although Brisbane

61
ACCC (2011a), pp. 72-73.

62
ibid, p. 73.
63
73
Airport has recently undertaken considerable investment in multi-level car parking

facilities, it is questionable why this investment was not undertaken sooner given
a relative scarcity of car parking spaces at the airport. The other major airports
appear to have been more responsive to emerging capacity constraints.
Figures 4.1 to 4.5 below contain data for each of the airports’ car parking prices
and operating margins.64 Generally speaking, operating margins and prices have
moved in an upwards direction over the period 2005-06 to 2009-10. This could
occur, for example, when a car park has consistently achieved greater throughput
of the existing facilities over the period. It could also occur when the car park
has achieved higher revenues through increased prices. It would be reasonable to
expect that the costs associated with investment in additional capacity would be
reflected in operating margins over time.
FIGURE 4.1
ADELAIDE AIRPORT – CAR PARKING PRICES AND
OPERATING MARGINS
35 14
30 12
Operating Margin ($million)

25 10
Price (dollars)
20 8
15 6
10 4
5 2
0 0
2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10
Operating margin (RHS) Short-term- car park - 1 hours
Short-term- car park - 4 hours Short-term- car park - 24 hours
64
Data sourced from ACCC (2011a).
74
FIGURE 4.2
BRISBANE AIRPORT – CAR PARKING PRICES AND
OPERATING MARGINS
60 60

50 50
Price (dollars)
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10
FIGURE 4.3
MELBOURNE AIRPORT – CAR PARKING PRICES AND
OPERATING MARGINS
60 90
50 75
Price (dollars)
40 60
30 45
20 30
10 15
0 0
2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10
75
FIGURE 4.4
PERTH AIRPORT – CAR PARKING PRICES AND
OPERATING MARGINS
45 27
40 24
35 21
30 18

25 15
Price (dollars)
20 12
15 9
10 6
5 3
0 0
2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10
FIGURE 4.5
SYDNEY AIRPORT– CAR PARKING PRICES AND
OPERATING MARGINS
60 90
50 75
Price (dollars)
40 60
30 45
20 30
10 15
0 0
2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10
76
The PC previously compared levels and movements in car parking charges

at airports with those at ‘high locational rent’ central business district (CBD)
locations.65 It is the ACCC’s view that CBD car parking rates are not comparable
to airport charges. For example, the size of location rents depends on how scarce
space is, which would differ between the CBD and airport land. Further, CBD rates
can reflect levies by state governments designed to manage road congestion.
For any benchmarking exercise to be useful, it would be necessary to consider if the

benchmarked services—including the regulatory environment—are comparable.
Moreover, the success of benchmarking will depend on the accessibility,
verifiability, and cost effectiveness of the data required.
4.2. What is the appropriate regulatory response?
As noted, degrees of market power are likely to differ from airport to airport, and
across services areas. Analysis of the market for landside access at each of the
major airports should have regard to characteristics such as:
• User preferences
• The supply of car parking services at the airport
• Transport options available to travellers
• The location of an airport relative to the central business district
• Property markets
• Local planning regulations
• Legislated security requirements on the landside.
The nature and availability of substitutes to on-airport car parking, such as off-airport
car parking and alternative transport providers, will be important in determining
the appropriate regulatory response. Competition can constrain the airports’ ability
to exercise their market power in setting car parking charges because, in response
to higher parking rates, some travellers would switch to alternative landside access
services. In this environment, rents accruing to the airports are more likely to
reflect location advantages rather than monopoly profits.
To encourage such competitive behaviour, mandatory access undertakings would

provide businesses that rely on landside access at an airport some certainty
regarding the terms and conditions of access, and a right to negotiate or arbitrate
access drawing on the efficiency principles of Part IIIA (section 4.2.1). As an
additional measure, the Master Plan process could have regard to the adequacy of
investment in on-airport car parking facilities to deter airports from deliberately
withholding supply (section 4.2.2).
To be clear, the ACCC does not suggest that regulation should extend to setting
airport car parking charges. In practice, the information required to replicate
efficient price structures in car parking would be too great. Distinguishing between
location and monopoly rents is not an easy task. Further, if parking rates were

65
77
not set to reflect the value in use of the land, airports would have an incentive to
re-allocate the land to other economic activities over the long term.
4.2.1. Mandatory access undertakings
Access undertakings set out the terms and conditions on which the access provider
is prepared to allow access to its facilities. As an alternative to declaration under
Part IIIA, undertakings give infrastructure owners and operators greater certainty
about the access conditions applying to their infrastructure. Once the ACCC
accepts an undertaking the service in question can no longer be declared.
To ensure those airports with significant market power do not attempt to discourage
competition to on-airport car parking, the ACCC considers that mandatory
undertakings for landside vehicle access services would best facilitate commercial
negotiations and limit transaction costs. Access undertakings would assist the
alternative transport modes to on-airport parking, which may not have the same
experience, expertise and resources as the airlines in negotiating with the airports,
which could make deemed declaration less effective for these operators. Access
undertakings also give the airports the opportunity to remove uncertainty as to
what access conditions will apply to landside vehicle access services.66
Landside vehicle access services, for the purpose of an access undertaking, could
be defined as: use of terminal access roads, kerbside standing areas and holding
bays at the airport for the purpose of dropping off and picking up airline passengers
at an airport and its terminals.
The monitoring reports include data on charges and revenue that the airports
obtained from users of landside vehicle access services. It is these services that the
eventual access undertakings would apply to. Table 4.1 provides a summary of the
data collected for each of the monitored airports in 2009-10.
Once the ACCC accepts an undertaking, the service in question can no longer be declared—although the
66
ACCC’s decision on whether or not to accept the undertaking may be reviewed by the Tribunal.
78
TABLE 4.1
LANDSIDE ACCESS CHARGES AND REVENUE
FOR THE YEAR ENDED 30 JUNE 2010
Airport Information provided to the ACCC
Adelaide • No access levies imposed on off-airport car parking or public buses

• Per entry charge of $2 imposed on private buses
• Per pick-up charge of $2 imposed on taxis
Brisbane • Per entry charge imposed on private buses—$840 000 airport revenue
• Monthly fee imposed on off-airport parking—$128 000 airport revenue
• Per pick-up charge of $3 imposed on taxis—$2.6 million airport revenue
• Per pick-up charge imposed on hire cars and limousines—$510 000
airport revenue
• Train corridor lease—$140 000 airport revenue
Melbourne • No access levy imposed on public buses

• Per entry/per passenger charges imposed on off-airport parking and
private buses—$3.2 million airport revenue
• Per pick-up charge of $1.32 imposed on taxis—$2.0 million airport
revenue
• Per pick-up charge of $3 per 30 minutes imposed on hire cars and
limousines—$630 000 airport revenue
Perth • No access levies imposed on off-airport parking, or public and private

buses
• Hire cars and limousines charged $2.20 per pick up—$60 000 airport
revenue
Sydney • Various charges applied to off-airport parking and private buses—$440

000 airport revenue
• No access levies imposed on public buses
• Charge of $3.50 per 20 minutes (domestic) and 75 minutes (international)
imposed on hire cars and limousines—$770 000 airport revenue
• No access levy imposed on the train
While an undertaking would need to specify pricing arrangements, this does not
imply that an undertaking cannot provide scope for negotiation. To cater to the
specific requirements of potential third-party users, undertakings could allow for
negotiation of terms and conditions by establishing procedures for negotiations
and clearly defined boundaries to the negotiations. In terms of access pricing
arrangements, prices can take the form of reference prices, or airports could
specify maximum and minimum prices between which negotiation can take place.
Irrespective of the approach used, the airport would be required to explain the basis
for setting access prices and how they relate to costs.
4.2.2. Strengthening of the Master Plan process
Under the Airports Act, each airport must submit a Master Plan to be approved
by the Minister for Infrastructure and Transport. A Master Plan is relevant to the
approval of major developments at the airport and must take into account public
79
concerns. An airport must not carry out, or permit, a building activity without
approval whereby non-compliance is an offence.
The Master Plan process is a useful regulatory tool to ensure the major airports do
not either attempt to withhold the supply of on-airport car parking, or discourage
competition in the market for landside access.67 Recent changes to the Airports Act
have strengthened the airport planning process by requiring that airport Master
Plans include, for example, detailed information on proposed non-aeronautical
developments. However, the recent amendments do not go far enough to safeguard
against any attempts by the airports to use their market power at the expense of
users.
In assessing the airport Master Plans, stakeholder groups68 and the Government
could give consideration to the adequacy of investment, which would have the
effect of deterring airports from limiting or delaying the construction of multi-level
car parking facilities. If the opportunity cost of land at an airport is high, but the
airport could expand its car parking operations, this suggests that on-airport car
parking capacity is being artificially restricted.
Additionally, the Master Plan process may be used to influence landside

configurations to improve transport options to access airport terminals—such as
the availability of kerbside drop-off and pick-up areas for private vehicles, and
off-airport car parking and bus operators. The process could also be used to ensure
that airports take advantage of congestion management measures that minimise
the impact on alternatives to on-airport car parking, and comply with the minimum
security requirements in a transparent way.
V. Conclusion
This article has reflected the ACCC’s view that a change in the regulatory
arrangements covering airports is appropriate.
The PC’s current review will be informed by greater practical observations of the
airports’ behaviour and of the operation of Part IIIA over time. With the benefit of
experience and information generated by eight monitoring reports since the 2002
review, it is apparent that the market constraints on airports’ behaviour are not as
strong as previously envisaged. However, the limitations of the airport monitoring,
either as a source of conclusive findings or as a regulatory tool in itself, have
become clear.
The current regulatory regime does not effectively constrain the major airports’
market power, which allows the airports to set monopoly prices for aeronautical
services and car parking. The ACCC considers that an appropriate regulatory
67
Under s. 71(5) of the Airports Act, the Airport Regulations may provide that, in specifying a particular
objective, assessment, proposal, forecast or other matter, a draft or final Master Plan must address such
things as are specified in the regulations.
68
For example, on 18 February 2011, the Minister for Infrastructure and Transport announced that the
Government would establish community aviation consultation groups to consult on a range of issues relating
to community impact of airport operations, including ground transport and access issues.
80
response is required to mitigate the risk of substantial economic losses as a result

of monopoly behaviour by the airports.
Part IIIA of the Competition and Consumer Act, offers fit-for-purpose regulatory
tools that could be utilised to address the risks associated with the exercise of
airports’ market power as they apply in the markets for aeronautical and landside
services respectively.
Specifically, deemed declaration of aeronautical services, which allows for binding

dispute resolution, would create a strong incentive for parties to reach commercial
agreements without actually resorting to arbitration. The threat of stricter controls
on the major airports’ behaviour would provide added incentive for the airports to
actively facilitate commercially negotiated outcomes. Amendment to the Airports
Act would be required for aeronautical services to be deemed.
To address market power problems in car parking, the major airports could be
required to lodge access undertakings for landside vehicle access services. This
recognises the more limited capacity of businesses that depend on landside
access to exercise countervailing power. Undertakings can ensure alternatives to
on-airport car parking can compete on a level playing field with the airport. As an
additional measure, the Master Plan process could have regard to the adequacy of
investment in on-airport car parking facilities to deter airports from deliberately
withholding supply.
By invoking Part IIIA, the potential exists for significant welfare gains.
Encouraging outcomes that better reflect a competitive environment would result
in lower prices, higher service-quality levels, more timely investment, and better
use of the various transport options to and from airports. Ultimately, this could lead
to increased consumption of air travel and place pressure the airports to operate
more efficiently.
81
VI. References
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19, Canberra, January.
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Regulatory Economics, vol. 27, no. 2.
Spence, M. (1975). ‘Monopoly, quality, and regulation’, Bell Journal of Economics,

vol. 6, issue 2.
83
APPENDIX A
A.1 Privatisation of airports
Airport privatisation in Australia took place as part of a broader microeconomic

reform process. During the 1990s, Australia embarked on an ambitious
micro-economic reform program. This reform program was developed in response
to concerns about Australia’s economic performance compared with some other
developed countries.
The first step was an extensive public review called the National Competition Policy
Review. As a consequence of this review, Australian governments recognised that
competition policy was much broader than legislation governing market conduct.
Rather, competition policy encompasses all policy dealing with the extent and
nature of competition in the economy.
This review recommended a wide range of reforms that included a single, national
competition law that applied to all businesses and markets. The reforms included
a new legislative regime in Part IIIA of the Competition and Consumer Act 201069
to promote competition in markets that needed access to bottleneck infrastructure
(such as electricity and communications wires, gas pipelines, railways and airports).
The reforms also introduced a set of policies designed to improve the performance
of publicly-owned businesses, and in particular, to ensure that these businesses
were subject to the same competition policy disciplines as private firms. These
policies included:
• measures to ensure that publicly-owned companies did not enjoy any particular
advantages by virtue of being part of government when competing with private
firms;
• the structural reform of public monopolies, where the benefits of operating in
competitive markets outweighed any associated costs; and
• independent pricing oversight to limit monopoly pricing or behaviour of any
remaining public monopolies.
The reforms undertaken through the National Competition Policy Review have
been highly valuable to Australia. The PC estimates the reforms to have added
about 2.5 per cent to Gross Domestic Product, or about $7 000 to ‘average’
household income.70
This microeconomic reform agenda had direct consequences for the ownership and
regulation of Australian airports.
Prior to 1997, the government-owned Federal Airports Corporation (FAC) operated

nearly all of the significant commercial airports in Australia. The FAC was subject
to prices oversight by the Prices Surveillance Authority.71 The economic rationale
69
The Competition and Consumer Act 2010 was previously titled the Trade Practices Act 1974.
70
Productivity Commission (2005), p. XVII.
71
The Prices Surveillance Authority merged with the Trade Practices Commission to form the ACCC in 1995.
84
for the regulatory oversight was that an airport operator may possess significant
market power and may use this power to restrict an airport’s capacity, increase
prices and earn monopoly profits.
From 1997, the process of privatising the airports commenced in phases, with
the last being Sydney Airport in 2002. The privatisations were achieved through
the sale of leases on the airport businesses. The airports varied greatly in size.
The smaller airports, which predominantly handled general aviation activities,
were sold for less AUD$10 million, while the proceeds for Sydney Airport were
AUD$4.2 billion.
The intent of the policy behind airports privatisation was to promote operation of the
airports in an efficient and commercial manner, while at the same time protecting
airport users from any potential abuse of market power by airport operators. The
goal was that commercial relationships between airlines and airports would be
encouraged. Where possible, the economic regulator would not be involved in that
relationship.
The enabling legislative and sales processes also promoted competition where
possible. The legislation put in place arrangements that would encourage
competition between airports to the greatest extent possible. The Airports Act 1996
requires airlines not own more than 5 per cent of an airport operator company, and
there are cross ownership restrictions of 15 per cent between Sydney Airport and
Melbourne, Brisbane and Perth airports.
A.2 The evolution of economic regulation covering airports
The transition to privatisation of airports was accompanied by a regulatory regime

consisting of prices surveillance, access regulation and monitoring.
During the transition, the larger airports were subject to a price cap regime. The
price caps applied only to services identified in the legislation as ‘aeronautical’.
Such services included airfield infrastructure and most airside terminal services
(such as aerobridges).
Australia’s newly introduced access regulation (under Part IIIA of the Competition
and Consumer Act) was also applied to aeronautical services provided by the
airports. This gave businesses – such as airlines – a right to negotiate with an airport
access to services it provided. If a dispute arose from those access negotiations, an
affected party could have the ACCC arbitrate that dispute.
Further, the regime also saw the introduction of monitoring of prices, costs and
profits for services identified as ‘aeronautical-related’ services. These services
were related to the aeronautical activity and were ones in which the airports held
significant market power but the degree of market power was seen as being less
than that held in aeronautical services. Examples of aeronautical-related services
included check-in desks, aircraft refuelling and car parking.
Finally, the airports that were subject to price oversight were also subject to quality
of service monitoring to ensure that they did not reduce costs by allowing the
85
infrastructure to deteriorate. The quality monitoring covered services identified in

the Airports Act, including:
• Runways and taxiways

• Gates (including parking bays)
• Ground Service Equipment
• Freight Facilities
• Aerobridges
• Check in
• Government inspection
• Security
• Gate lounges
• Baggage system
• Baggage trolleys
• Flight information display and signs
• Washrooms
• Car parking
• Kerbside access
There were two main methods of gathering information on quality outcomes.

One was the requirement of the airports to report to the ACCC quantitative
information on services. For example, the airports were required to report numbers
of aerobridges, check-in desks, car parking spaces and gate lounge seats.
The other information source was surveys of users – including airlines, passengers
and the Australian Customs Service (ACS). The ACCC surveyed airlines and the
ACS, while the airports surveyed passengers and passed on the results of those
surveys to the ACCC.
Early ACCC reports focused on reporting the information. As the time series was
still being established, the ACCC reports did not contain significant additional
analysis and interpretation of results.
86
Medición de la satisfacción de los usuarios en las

obras públicas desarrolladas vía mecanismos de
Asociación Público–Privada
Verónica Martínez1
Resumen
¿Los servicios prestados por una asociación público-privada aseguran la satisfac-

ción del usuario? ¿Cómo puede medirse el nivel de satisfacción de este último? El
siguiente documento tiene por objetivo exponer el modelo de Ecuaciones Estruc-
turales como herramienta para la medición de la satisfacción de la demanda, es
decir, de los usuarios finales. Esta metodología permite identificar cuáles son las
variables de mayor impacto, luego de un análisis cualitativo o cuantitativo de la
situación. Previamente, se reconocen aspectos como la calidad del servicio, la cual
no es vista desde un solo ángulo. Así, mientras que el operador (oferta) utiliza, por
lo general, una inspección directa de las obras; el usuario (demandante) tiene
en cuenta sus necesidades y cómo satisfacer éstas. Con el fin de observar estas
diferencias, el artículo destaca la importancia de una verdadera evaluación del
servicio de la concesionaria vial hacia los usuarios finales.
Palabras clave: asociación público-privada, usuario, supervisión, servicio,

calidad
Clasificación JEL: D18, L32, M41
I. Introducción
En las obras públicas desarrolladas vía mecanismos de Asociación Público -

Privada lo habitual es diseñar un contrato que regula los servicios que debe otorgar
el concesionario así como su calidad, estableciendo, por ejemplo, niveles de
servicio. Una forma común de supervisar el cumplimiento de dicho contrato por
parte del concesionario es vía una supervisión directa o inspección, tanto de las
obras como de los documentos de respaldo de la operación, mediciones en terreno,
observación de funcionamiento, entre muchos otros; posteriormente, los resultados
de la supervisión se contrastan con los solicitados en el contrato; en caso de haber
desviaciones, se solicitan ajustes, en algunas ocasiones se hace necesario aplicar
multas por no cumplimiento y en casos extremos, incluso, finiquitar el contrato
(Brown et al., 2003). Esta supervisión puede tener carácter diario, mensual,
semestral o anual, y se realiza ex post de asegurar la calidad de la obra y servicio
contratado.
Sin embargo, lo anterior, redunda en un proceso de toma de decisiones orientado

a inversiones que se fundamenta en indicadores técnicos, determinados por
expertos y orientados básicamente a la oferta de la obra, los que son regulados

1
Gerente de Marketing de IKONS ATN, Chile. Lo expresado en el artículo no representa necesariamente la
posición de la empresa.
87
Medición de la satisfacción de los usuarios en las obras públicas desarrolladas vía mecanismos de Asociación Público–Privada
e inspeccionados por “Inspectores o Supervisores Fiscales” que velan por su

cumplimiento de estándares técnicos de dicha oferta. Esto deja relativamente fuera
del proceso al usuario, es decir, a la demanda de la obra vial, quien es el que vive
la experiencia continua de circular por dicha vía y quien demanda de ella un buen
servicio que satisfaga sus expectativas y requerimientos.
Al incorporar un estudio de satisfacción de usuarios2, se está tomando en

consideración la otra parte de esta ecuación como es la demanda, razón de ser de
las obras públicas. Esto conlleva a contar con una visión global que mejora y hace
más eficiente el proceso de toma de decisiones de la Administración Pública. El
análisis conjunto de las dos partes del mercado “oferta” y “demanda” se traduce en
un equilibrio de información. Lo anterior se muestra en la siguiente figura.
GRÁFICO 1
SUPERVISIÓN OFERTA Y DEMANDA
DE OBRAS PÚBLICAS CONCESIONADAS
OFERTA DEMANDA
Niveles de Servicio Índice de satisfacción de usuarios ISU
Inversiones Especificaciones para cumplir con

Especificaciones de estándares de un determinado nivel de satisfacción
servicio para la obra de los usuarios
Debe existir un equilibrio entre los estándares de servicio exigidos y el nivel de satisfacción a
esperar dado el nivel dichos estándares
Existe una tendencia en el mundo,3 a su vez, a supervisar también que “perciben”

los usuarios de dichas obras y servicios, teniendo en cuenta que en la mayoría de
los casos son por quienes se concibió la obra. Esta medición por el lado de los
usuarios es lo que se conoce como medición de la satisfacción de los usuarios de
las obras públicas concesionadas.
2
A lo largo de este documento nos referimos a medición de la satisfacción de usuarios a cómo determinar
el nivel de satisfacción de los usuarios, construir un modelo que nos permita identificar los factores que
afectan dicha satisfacción y los pesos de estos factores, a fin de tomar medidas correctivas en pro de mejorar
el nivel de satisfacción, y de manera regular y periódica. Esto no se debe confundir con el hecho de “hacer
encuestas” de satisfacción que sólo miden el nivel de satisfacción, sin contar con un modelo formal de
satisfacción detrás.
3
Analizar uno de los casos de las concesiones viales en Italia.
88
II. Marco Conceptual
¿Qué es lo que quieren los ciudadanos y qué es lo que consiguen de los Organismos
Públicos? El sector público cumple los siguientes roles (Kotler, 2002):
1. Define los principios operativos de la sociedad, es decir, su funcionamiento.

2. Realiza los servicios esenciales para el interés público, como defensa,
policía, parques, bibliotecas, energía, alcantarillado, construcción de
carreteras, atención sanitaria, etc.
3. Provisión de servicios públicos rentable socialmente, es decir, aquellos que
el sector privado no realizará porque financieramente no son rentables pero
que sí son socialmente rentables.
¿Entonces por qué preocuparse por el usuario de la obra pública?
Sabemos que la satisfacción del cliente y el enfoque hacia el cliente se han

transformado en aspectos cruciales de la competitividad de las empresas, ya que
si un cliente no se encuentra satisfecho se cambia a la competencia, entonces si se
requiere retener a éste hay que mantenerlo satisfecho. Y las obras públicas también
deberían buscar este objetivo, o por el hecho de que en muchos casos el usuario
no tiene alternativa, como por ejemplo, una carretera, en donde se paga un peaje
por uso, pero no se tiene alternativa de cambiar a la competencia, significa ¿que no
importa si un cliente se encuentra satisfecho?
¿Es posible que una organización del Estado, no se preocupe de los usuarios?,
si analizamos las definiciones que hace Kotler (1978), en función del grado de
orientación al usuario, encontramos que sólo una organización del tipo insensible
es la que no se preocupa de ellos.
II.1 Tipo de Organizaciones en función de su grado de orientación al usuario
a) Organización insensible
No hace nada por medir las necesidades, percepciones o satisfacción de sus
públicos e incluso se dificulta la sección reclamos y sugerencias.
Criterio: “La organización puede o no conocer los que sus públicos necesitan,
pero sus necesidades y expectativas no cuentan”.
b) Organización casualmente sensible
Muestra interés por conocer las necesidades, percepciones o satisfacción de sus
públicos. Anima a solicitar información, presentar sugerencias y opiniones.
Criterio: Informal, esporádico.
c) Organización altamente sensible
Establece mecanismos formales de recopilación información sistemática sobre
satisfacción de clientes. Asimismo, se establecen mecanismos formales para la
sección reclamos y sugerencias.
Criterio: Adopta medidas para ajustar sus servicios “el público propone y la
organización dispone”.
d) Organización plenamente sensible
Rompen la barrera de “nosotros la organización” y ellos “el público”.
Criterio: “Acogen a sus públicos como miembros con derecho a voto”.
89
Analizando la caracterización anterior, no es posible pensar que alguna organización

del Estado quiera ser percibida como una “organización insensible”. Mantener a
un cliente satisfecho significa que sus expectativas respecto del producto o servicio
son iguales a la percepción del servicio recibido (Parasuraman, Zeithaml y Berry,
1985). A este respecto, se presenta el siguiente gráfico:
GRÁFICO 2
CALIDAD DE SERVICIO DESDE EL PUNTO DE VISTA
DE LA OFERTA Y DE LA DEMANDA
Oferta-Demanda
Calidad del servicio punto de vista Calidad de servicio punto de vista

del proveedor del cliente/usario
EXPECTATIVAS
CALIDAD DE
DE CALIDAD DE
SERVICIO
SERVICIO
OBJETIVO
ESPERADA
RESULTADOS
PERCEPCIÓN SATISFACCIÓN
CALIDAD DE medición de
SERVICIO resultados CALIDAD DE medición de
PRODUCIDA SERVICIO satisfacción
RECIBIDA
Fuente: Parasuraman, Zeithaml y Berry (1985).
En la figura anterior se observa que por el lado de la demanda, es decir, los usuarios,
estos tienen expectativas de calidad de servicio esperadas, las que se pueden definir
como: Puntos de referencia que los clientes han construido poco a poco a través
de su experiencia con los servicios. Por otra parte, tienen percepciones de calidad
recibida que se entienden como: forma en que efectivamente el cliente recibe el
servicio.
En una situación ideal: Percepción = Expectativas

Entonces, si:
Percepción < Expectativas = Insatisfacción
Percepción ≥ Expectativas = Satisfacción
III. Justificación
En la actualidad, la práctica de realizar mediciones de satisfacción de usuarios se

ha expandido entre las grandes corporaciones. Se puede decir que es impensable
que un banco, una empresa de telefonía (fija o móvil), o una línea aérea no
cuente con información respecto de cuán satisfechos están sus clientes finales
(Parasuraman, Zeithaml y Berry, 1985). Lo anterior reviste una gran relevancia
90
con la incorporación de los servicios derivados de las obras de infraestructura toda

vez que en muchos países se vive con fuerza el sistema de concesiones de obras
públicas, en donde se presta un servicio, por el que el usuario debe pagar.
Entre los objetivos que debe perseguir un estudio de satisfacción de usuarios se

consideran:
• Fomentar y permitir a la empresa incorporar la voz del cliente en la toma

de decisiones.
• Revelar e identificar las expectativas de los clientes y sus prioridades.
Identifica las prioridades de mejoramiento respecto de los servicios y guía
la asignación de recursos.
• Permitir realizar ajustes entre el desempeño del sistema de servicio, las
expectativas de los clientes y las estrategias a seguir.
• Permitir realizar un seguimiento de la performance de la empresa
concesionaria en el tiempo.
• Revelar el impacto de las iniciativas e inversiones en mejoramiento de la
calidad de servicio.
• Entregar información basada en satisfacción de clientes para recompensar
la excelencia y corregir los pobres desempeños.
Al revisar estos objetivos se reconoce que los estudios de satisfacción de usuarios

pueden llegar a ser una eficaz herramienta para los niveles estratégicos, gerenciales
y operativos de la empresa, sea esta pública o privada. ¿Por qué la satisfacción
de los usuarios de servicios asociados a la obra pública no debiera revestir igual
importancia que en el sector privado?, mas si las Empresas Concesionarias son
empresas privadas, y sí los servicios que daba el sector público tenían un nivel de
satisfacción al concesionarse ¿ésta debiera mejorar?
IV. Algunas aplicaciones
Independiente del sector de obras públicas en donde se enmarque el estudio como

infraestructura vial urbana e interurbana, aeropuertos, puertos, edificación pública,
entre otros, es posible visualizar dos grandes aplicaciones que pueden ser comple-
mentarias, como son:
a) Supervisar una desde la óptica de la oferta y la demanda

Como una forma de apoyar a la inspección fiscal en la administración y control
de la explotación de la que forma parte de la presente asesoría, así como
también en la fiscalización de las sociedad concesionaria, se propone extender
la asesoría hacia una óptica del cliente/ usuario final de dicha obra vial.
b) Conocer la base actual de satisfacción a fin de que cuando se aplique la

concesión el nivel de satisfacción se mantenga o mejore
Algunas veces la satisfacción de los usuarios es un instrumento que se construye
como línea de base antes de la obra a concesionar y se le solicita al futuro
concesionario que mantenga o supere dicho nivel de satisfacción, siguiendo
la misma metodología de aplicación con la que se realizó la línea base de
medición.
91
V. Metodología de aplicación
V.1 Construcción de un modelo de satisfacción que permita tomar acciones

de mejora
Generalmente, un operador de una determinada obra concesionada utiliza criterios

técnicos y apoyado por un equipo especializado determina cuál es el nivel de
calidad que presta la red, detecta cuáles deberían ser las estrategias de conservación
para alcanzar los niveles de calidad que debiera entregar. Ahora bien, la calidad del
servicio no es entendida de manera igual por el operador (oferta) que por el usuario
(demanda), ya que los usuarios simplemente tienen en cuenta sus necesidades y
cómo éstas son satisfechas con el servicio recibido. En este sentido, los usuarios
fijan sus propios criterios de valoración de la calidad en función de sus necesidades
y expectativas. En la medida que éstas son más atendidas, mayor será su nivel de
satisfacción con el servicio recibido por parte de las obras viales.
De vital importancia resulta la realización de un estudio que permita evaluar

la satisfacción de los usuarios finales con el servicio que presta la sociedad
concesionaria, así como determinar las principales causas de satisfacción e
insatisfacción.
Un estudio de satisfacción, por lo tanto, apunta a conocer en primer término qué

entiende el usuario por calidad del servicio, ya que esto reportará las variables para
valorar el nivel del servicio que presta la red vial. Una vez identificadas dichas
variables, se agregará un indicador del nivel de satisfacción del usuario para la
obra pública concesionada en análisis. Los objetivos que persigue un estudio de
satisfacción de usuarios de las obras públicas concesionadas son:
Objetivo General
• Determinar el nivel de satisfacción de los usuarios con el servicio prestado

por la obra.
Objetivos Específicos
• Determinar cuál o cuáles son las variables / atributos que los usuarios
consideran relevantes en la prestación del servicio brindado de la obra.
• Determinar la evaluación que los usuarios asignan a cada atributo y el
grado de relevancia que ésta representa respecto del servicio total recibido,
así como su ingerencia sobre su nivel de satisfacción total.
Con el propósito de elaborar un indicador de gestión capaz de entregar luces

respecto del desempeño percibido en el servicio entregado, producto de la obra
pública hacia sus usuarios finales, se hace necesario construir un indicador de
gestión que permita establecer la evaluación general que los usuarios finales hacen
del servicio. Para este fin, se propone utilizar un Modelo de Satisfacción, a través
del cual se espera conocer y determinar la evaluación de la calidad de este servicio
brindado por las sociedades operadoras en relación a la obra, desde el punto de
vista de la satisfacción de los usuarios.
92
V.2 El Modelo de Satisfacción
“El propósito de los procedimientos estadísticos es ayudar a

establecer la factibilidad de modelos teóricos y estimar en qué grado
las diferentes variables explicativas parecen influir en las variables
dependientes”
Cooley W.
Con el objeto de disponer de un indicador de evaluación de gestión que entregue

antecedentes respecto de la calidad del servicio que brindan las empresas
concesionarias, es necesario construir el indicador de satisfacción a través de la
información que los propios usuarios finales del servicio entreguen. Para recoger
esos antecedentes se justifica la realización de un estudio de mercado.
Para la evaluación de los niveles de satisfacción, el Modelo de Satisfacción parte

de escalas semánticas o numéricas, como lo es la Escala de Notas de 1 a 5, ó 1 a 7
ó directamente, de 0 a 100 puntos.
Estas escalas pueden ser analizadas a posteriori como índices o como agrupación
de puntuaciones positivas y negativas. Éste es un análisis descriptivo que es útil
para visualizar la evaluación que hacen los usuarios de cada aspecto del servicio
considerado en forma independiente.
V.3 Índice de Satisfacción
El Índice de Satisfacción es una medida de escala de 0 a 100 puntos que se obtiene

a partir de la misma pregunta que el porcentaje de satisfacción asignando puntos
a cada entrevistado de acuerdo a su respuesta, utilizando la siguiente regla de
asignación:
• Independiente de la escala, la nota 1 indica el peor nivel de satisfacción y

por lo tanto, se le asigna cero puntos, si la escala es de 5 puntos, a la nota 5
se le asignan 100 puntos, por representar el máximo nivel de satisfacción,
si la escala es de 1 a 7, a la nota 7 se le asignan los 100 puntos, y si es de
10 puntos, a los 100 se le asignan a la nota 10.
93
CUADRO 1
ESCALA DE NOTAS PUNTOS
PARA ÍNDICE DE SATISFACCIÓN
Escala de 1 a 10 Escala de 1 a 7 Escala de 1 a 5

Nota Puntos cada nota Nota Puntos cada nota Nota Puntos cada nota
1 0 1 0 1 0
2 20 2 16.6 2 40
3 30 3 35.5 3 60
4 40 4 50 4 80
5 50 5 66.7 5 100
6 60 6 87.3
7 70 7 100
8 80
9 90
10 100
Fuente: Elaboración propia.
V.4 Obtención del Índice de Satisfacción
Si el índice se compone de varios subíndices (procesos o factores), es necesario

determinar la importancia o el peso de cada uno de éstos en el índice global; esto
se calcula vía análisis multivariado (ecuaciones estructurales). Con el peso de cada
factor o proceso y la nota obtenida como índice, se calcula un promedio ponderado
del índice global.
En síntesis, el índice de calidad general se obtiene como un promedio ponderado

de cada uno de los índices de los procesos (factores) resultantes del Modelo de
Ecuaciones Estructurales. Cada proceso (factor) obtiene un índice que está dado
por el promedio ponderado de todos los índices resultantes para cada uno de los
atributos (variables) que agrupa.
En términos de experiencia internacional, para mantener la lealtad de los clientes/

usuarios que permita la existencia de una empresa, en un ambiente de competencia
perfecta, se hace aconsejable trabajar en un nivel de alto compromiso, es decir,
con un índice de 85.5 puntos o superior, dado que en caso que el usuario tuviese la
alternativa de elegir el servicio en este nivel se mantendría leal, en caso contrario,
el proveedor debe tomar medidas correctivas a fin de que no se le vayan sus
clientes/usuarios.
Es así como encontramos tres niveles para el índice de satisfacción.
• Nivel de Alto Compromiso: Corresponde a un Índice de 85.5 puntos

o superior, que significa que la calidad entregada por la empresa
concesionaria cumple o supera las expectativas de los clientes/usuarios y
por lo tanto, en competencia perfecta existe lealtad por parte de ellos por
seguir utilizando el servicio.
94
• Nivel de Medio de Compromiso: Corresponde a un Índice de 73.3 a 85.5

puntos, que significa que la calidad entregada por la empresa concesionaria
cumple medianamente las expectativas de los clientes/usuarios y por lo
que, en competencia perfecta existe una mediana probabilidad a que éstos
no sigan utilizando el servicio y, por lo tanto, la empresa debe mejorar el
servicio.
• Nivel de Bajo Compromiso: Corresponde a un Índice de bajo los

73.3 puntos, lo que significa que la calidad entregada por la empresa
concesionaria cumple muy poco o no cumple las expectativas de los
clientes/usuarios, por lo que en competencia perfecta existe una alta
probabilidad a que éstos no sigan utilizando el servicio y por lo tanto, la
empresa debe mejorar el servicio a la brevedad.
GRÁFICO 3
ÍNDICE INTERNACIONAL DE SATISFACCIÓN
Índice de Estándar Internacional de Satisfacción

satisfacción
100
Alto compromiso
Empresas que presentan
alta retención de clientes
85.5
Compromiso medio
Optimizar
Empresas que presentan
debilidades en la lealtad
73.3
Bajo compromiso
Acción inmediata
Gran riesgo de pérdida de clientes
Alta movilidad
0
Fuente: Ipsos International (2005).
Ahora bien, la satisfacción general con un servicio es una función de un conjunto

determinado de aspectos concretos del servicio. Por ello, la estimación de la
importancia o peso de los diferentes elementos involucrados en la satisfacción
general es una etapa clave y una herramienta indispensable para la toma de
decisiones en vista al mejoramiento o mantenimiento de la calidad de un servicio.
Las técnicas estadísticas utilizadas para ello (la estimación de importancia de

los atributos en la satisfacción general con el servicio) van desde el cálculo de
correlaciones bivariadas hasta la combinación de técnicas multivariadas como el
análisis de regresión múltiple y el análisis factorial.
95
¿Cómo es posible controlar la presencia de relaciones espurias en el modelo?
La única forma de asegurarse que las asociaciones que se establece entre los
procesos y atributos del servicio y la satisfacción general no sean espurias,4 es que
las variables independientes no estén correlacionadas. Lamentablemente, esto no
siempre sucede (por no decir casi nunca).
Una manera de atacar este problema de correlación no deseada entre variables es

llevando a cabo, de manera previa el análisis de regresión, un análisis de factores
exploratorio. Esta técnica permite conformar objetos abstractos o variables latentes
que agrupan o representan a un conjunto de variables originales (en general,
variables manifiestas) que se encuentren correlacionadas.
Dos son las grandes ganancias de la aplicación del análisis de factores:
• Ortogonalidad de las variables latentes. La herramienta permite la

definición de objetos abstractos que cumplan con el requisito de estar no
correlacionados.
• Reducción de dimensionalidad. Esto significa la posibilidad de trabajar

con un número relativamente manejable de objetos, abstractos, los cuales
están articulados por las variables originales y que reflejan la mayor parte
de su variabilidad.
V.5 El Modelo de Ecuaciones Estructurales (MEE) como herramienta de

análisis del Modelo de Satisfacción
Los MEE nacieron de la necesidad de dotar de mayor flexibilidad a los modelos

de regresión.
“Son ecuaciones de regresión con supuestos menos restrictivos

y análisis factoriales que permiten efectos directos e indirectos
entre los factores. Habitualmente incluyen múltiples indicadores y
variables latentes”
Bollen, K.
La diferencia entre el análisis de factores tradicional y el utilizado en el MEE

(también conocido como Análisis de Factores Confirmatorio) es que en el MEE
se parte de la definición a priori de las variables latentes y de las relaciones que
guardan con las variables manifiestas.
Mientras que el análisis factorial exploratorio agrupa a las variables originales

más correlacionadas, el confirmatorio evalúa en qué medida un modelo teórico
de agrupación de variables en factores se ajusta al modelo de máxima correlación
intra y mínima correlación entre factores (ya que permite forzar la agrupación para
obtener factores ortogonales).

4
Una asociación es espuria cuando se identifican variables correlacionadas no asociadas a un esquema de
causa y efecto.
96
Para la definición de este modelo teórico, se recomienda la realización de un análisis

cualitativo que permita detectar los aspectos involucrados en las evaluaciones del
servicio de los entrevistados en los focus group. Una medida de ajuste entre uno y
otro modelo (el teórico y el más eficiente según los datos) es el Adjusted Goodness
Fit Index, que debe ser siempre evaluado al utilizar estas ecuaciones. De todos
modos, siempre es aconsejable la realización de una factorial exploratoria que
confirme previamente que el modelo teórico no se desajuste del surgido de los
datos.
V.6 El cálculo de las variables latentes
Una vez obtenidas las puntuaciones factoriales (valores de correlación de las

variables manifiestas con sus factores o variables latentes de referencia) puede
calcularse el valor obtenido por cada caso en cada uno de los factores. Si bien este
cálculo puede hacerse de diferentes maneras, la más simple y directa es obtener un
promedio ponderado (por la importancia en términos de correlación con el factor)
de las variables manifiestas involucradas en cada factor.
Los pesos de las variables manifiestas respecto del factor de referencia se calculan
a partir de las puntuaciones factoriales (valores de correlación de las variables
manifiestas con sus factores o variables latentes de referencia). Una vez calculadas
las variables latentes que cumplen con el requisito de ser ortogonales, se puede
aplicar un análisis de regresión múltiple que determine los pesos de los factores
respecto de la satisfacción global.
Estos procedimientos permiten calcular los drivers de satisfacción y su influencia

sobre la satisfacción global a partir de la evaluación que realizan los entrevistados
de aspectos concretos del servicio evitando racionalizaciones y/o cálculos por parte
del mismo.
En resumen, el análisis de regresión ofrece una manera de establecer los pesos

que tienen las variables “causales” sobre un efecto. El análisis factorial permite
controlar la correlación que existe entre variables manifiestas y generar pocos
representantes llamados variables latentes sobre los que se puede probar la relación
hipotética de causalidad usando regresión.
Ahora bien, dado que el ajuste del MEE va a estar dado por la calidad del modelo
introducido, no es recomendable utilizar ecuaciones estructurales en cuestionarios
que no hayan sido probados y/o diseñados en función de un análisis cualitativo
previo que haya permitido detectar los aspectos involucrados en las evaluaciones
del servicio realizadas por los entrevistados.
Por otro lado, si bien siempre lo más recomendable es utilizar los factores o
variables latentes como indicadores generales del conjunto de atributos, es también
recomendable medir los mismos en forma directa, ya que la aparición de diferencias
importantes entre ambos podría indicar un déficit en la cantidad y/o calidad de los
atributos medidos (y por lo tanto, la necesidad de realización de ulteriores análisis
cualitativos).
97
En cuanto a los outputs del modelo, el Modelo de Satisfacción arroja como

resultados dos tipos de información: información descriptiva univariada e
información inferencial multivariada.
GRÁFICO 4
EJEMPLO DE INFORMACIÓN UNIVARIADA
% Nota 1 a4 % Nota 5 % Nota 6 y 7 Impacto
Satisfacción General 9% 30% 61%
Funcionamiento 9% 29% 73% 63
Infraestructura 15% 25% 61% 18
Facturación 16% 23% 61% 0
Señalética 19% 26% 55% 0
Información 14% 31% 54% 19
Fuente: Elaboración propia
Además, el MEE permite identificar cuáles son las variables que tienen mayor
impacto, ya sea en el proceso medido o en la satisfacción general.
98
GRÁFICO 5
EJEMPLO DE INFORMACIÓN DESCRIPTIVA
INFERENCIAL MULTIVARIADA
Precio independiente 33 %
13 % Modernidad
Precio asociado a la 32 %
Valor 17 %
calidad de la vía
Agilidad
35 % Imagen 5%
Precio asociado a la
totalidad del servicio 17 % 13 % 13 % Seriedad
recibido
12 % Confiabilidad
SATISFACCIÓN
GENERAL 10 % Preocupación
por clientes
16 % Contribución
Desarrollo de la
55 % 12% Comunidad
Atributo 14 %
20 % Determinación 20 %
17 % 21 % Preocupación
Atributo del pagador
25 % medio ambiente
Atributo
Características Da Información
técnicas del servicio verdadera
Atributo 80 %
10 % Servicio al Facturación
Atributo 10 % cliente y cobranza 34 %
Atributo 33 % Atributo
40 % 33 %
40 % 20 %
Atributo
Atributo Atributo Atributo Atributo
V.7 Fases para la elaboración del modelo
Se requieren tres fases a seguir a fin de contar con el modelo e indicador de

satisfacción.
• La primera es denominada cualitativa y tiene como objetivo conocer

aquellos factores que son relevantes para el usuario y que afectan su nivel
de satisfacción y que dependen de la obra de que se trate Así por ejemplo,
en una autopista urbana un factor relevante es la velocidad de circulación
y la fluidez del tráfico, mientras que en una vía rural lo es la seguridad, el
resguardo al no cruce de animales, entre otros.
• La segunda es la conformación de la base de datos de los usuarios de donde

se extraerá la información.
• La tercera denominada cuantitativa, tiene por objetivo recopilar la

información, procesarla y aplicar análisis estadísticos que permitan
confeccionar el modelo de satisfacción con sus indicadores.
De manera detallada, a continuación, se describe cada una de las actividades a

realizar en cada fase.
99
GRÁFICO 6
FASES Y ACTIVIDADES PARA LA ELABORACIÓN
DEL MODELO DE SATISFACCIÓN
1. FASE 2. FASE 1. FASE

CUALITATIVA CONFORMACIÓN CUANTITATIVA
BBDD
3.2
1.1 REALIZACIÓN 3.1 ELABORACIÓN DE
DE FOCUS GROUP 2.1 EMPADRONAMIENTO PLANTEAMIENTO CUESTIONARIO
DE ECUACIONES ESTRUCTURADO
Y PRUEBAS
1.2 ELABORACIÓN
2.2 CONSTRUCCIÓN
DE PARRILLA 3.3 APLICACIÓN
DE BASE DE DATOS
DE ATRIBUTOS DE ENCUESTAS
3.4 PROCESAMIENTO
DE LA INFORMACIÓN
ANÁLISIS ESTADÍSTICO
MULTIVARIADO
3.5 CONSTRUCCIÓN
DE ÍNDICE DE
SATISFACCIÓN DE
USUARIOS
3.6 ELABORACIÓN
LÍNEA DE BASE
MEDICIONES DE
SEGUIMIENTO
V.7.1 Fase cualitativa
La técnica de recolección de información utilizada en esta etapa es generalmente

la de focus groups (grupos focales), que consiste en la reunión de un grupo de
personas, entre 8 y 12, con un moderador encargado de hacer preguntas y dirigir la
discusión (Merton, 1956).
Los grupos focales permiten la construcción del discurso público, estableciendo

los puntos de articulación de los temas, los ejes de discusión y los lugares de
interlocución, todos los cuales se reproducen en la interacción entre los participantes
(Qualitatitive Research Consultants Association).
Se debe realizar una exploración detallada de los atributos que conforman un

buen servicio en todas las etapas de contacto con el cliente, aquellos que declaren
relevantes los usuarios, esto es lo que conforma una “parrilla de atributos”, la que
sirve de base para la elaboración del instrumento de recopilación de la información
(cuestionario).
Algunas variables, a modo de ejemplo, para el caso del transporte público urbano
de buses en una ciudad de tamaño pequeño señalados en la fase cualitativa son:
100
Atributos Valorados y Evaluados: Parrilla de atributos
Los atributos que se consideran a la hora de evaluarlo se pueden agrupar en

distintas categorías:
a) Relacionadas con el vehículo “máquinas”
a.1) Estado de las máquinas

El estado de las máquinas se relaciona con que los buses se encuentren
óptimos en términos: mecánicos, higiene, comodidad (que sus asientos
sean más o menos cómodos, estén o no estén rotos y/o rayados, etc.).
a.2) Rapidez
Este atributo se relaciona con el tiempo que toma realizar el traslado de un
lugar a otro dentro de la ciudad.
a.3) Disponibilidad / Frecuencia

Esto se define en función de cuánto se demora en pasar la micro o el
colectivo, qué tan lleno o vacío va y los horarios. También, los usuarios
manifestaron dentro de este atributo opiniones sobre la disponibilidad de
recorridos.
b) Relacionados con la infraestructura asociada
b.1) Fiscalización
Se refiere a la presencia organizada de fiscalización del buen funcionamiento
del transporte público, en general.
b.2) Disponibilidad de Paraderos

Se refiere a la presencia de paraderos o refugios para la espera del transporte
público en la ciudad.
b.3) Higiene y estado de los paraderos

Se define en función de la limpieza de los paraderos y el estado en que se
encuentran sus asientos, sus paredes, su techumbre.
b.4) Cercanía de los paraderos

Este atributo da cuenta de la distancia de los paraderos hacia lugares origen
y destino de la ciudad.
c) Relacionados con el chofer (conductor del bus)
c.1) Amabilidad
Está relacionado con qué tan amable es el chofer que conduce los servicios
y la relación que establece con los pasajeros.
c.2) Presentación personal

Está relacionado principalmente con el aspecto, cuidado en higiene de los
choferes de locomoción colectiva.
101
c.3) Responsabilidad
Se refiere a ser precavido en la conducción y al estado en que se encuentra
el chofer al momento de trabajar.
d) Precio /tarifa
Este atributo está referido a la tarifa que el pasajero debe pagar por el servicio
de transporte público y que va en estrecha relación a la asociación denominada
“precio/calidad”.
e) Otros
En este ítem es posible encontrar otros atributos como la seguridad asociada al
viaje, dada por la sensación de seguridad durante el trayecto, esto referido al estado
del vehículo, disponibilidad de elementos de seguridad, estilo de conducción,
condiciones climáticas, entre otros.
También se manifiesta como relevante y mal evaluado el atributo “información”,

asociada a la disponibilidad de información sobre los recorridos, línea con
información sobre su origen y destino.
Fase de conformación de base de datos
Esta etapa consiste en elaborar la base de datos que contiene al universo de

individuos de donde se obtendrá la información respecto de su nivel de satisfacción.
En algunos casos sirve la base de información de la empresa concesionaria, en
otras, como en el caso de la evaluación de vías interurbanas concesionadas, se debe
empadronar, anotando la patente de los autos que circulan o realizando encuestas
de obtención de datos de contacto, entre otras formas.
V.7.2 Fase cuantitativa
Planteamiento de Ecuaciones y elaboración de Cuestionario
Esta fase se inicia con el planteamiento de las ecuaciones y la elaboración del

instrumento de recopilación de información (cuestionario), que permita obtener
toda la información necesaria que se requiere satisfacer.
Para estructurar y plantear un modelo que explique la satisfacción de los usuarios,

es decir, cuales son las variables que explican su satisfacción o insatisfacción
así como la relevancia, impacto y peso de cada una de esas variables en el nivel
de satisfacción o insatisfacción, es posible utilizar una modelación a través de
ecuaciones estructurales. Las ecuaciones estructurales intentan responder, en
términos generales, a los mismos objetivos que los modelos de regresión pero con
un nivel analítico de mayor profundidad y complejidad.
Los modelos de regresiones o relaciones causales buscan establecer la influencia

de una o más variables independientes o explicativas sobre el comportamiento o
variación de una variable dependiente o explicada, permitiendo establecer que la
medida de la variación observada de ésta última es debido a los cambios producidos
en las primeras. Este tipo de técnicas son denominadas multivariantes.
102
Ahora bien, el número de métodos y técnicas multivariantes que se utilizan en las

ciencias sociales es bastante amplio. Entre las más comunes destacan la regresión
múltiple, el análisis factorial, el análisis multivariante de la varianza, entre otros.
Cada una de estas técnicas puede tratar un amplio abanico de cuestiones prácticas
y teóricas pero todas éstas poseen una limitación común: sólo pueden analizar una
relación variable independiente-variable dependiente al mismo tiempo.
El modelado de ecuaciones estructurales es un término genérico que designa

aproximaciones varias al análisis de la causalidad entre variables dependientes e
independientes. Su particularidad es tener la capacidad de incluir distintas inte-
rrelaciones entre ellas de forma simultánea y, a su vez, poder diferenciar entre
variables observadas y latentes (variables no observables).
Una primera característica fundamental de los modelos de ecuaciones estructurales

es poder estimar relaciones de dependencias múltiples y cruzadas, es decir, medir
la influencia de más de una variable independiente sobre la explicada al mismo
tiempo y, además, estimar el efecto de variables intervinientes sobre la variable
dependiente. A su vez, permite explicar los efectos de (sub) modelos sobre uno
mayor. Una segunda característica de estos modelos es la capacidad de representar
conceptos no observados en estas relaciones (visibilizando el efecto de variables
latentes que otros modelos no permiten observar) y tener en cuenta el error de
medida en esta estimación.
La metodología de ecuaciones estructurales se encuentra en el dominio del análisis

estadístico multivariado, el cual trata de todos aquellos métodos estadísticos que
analizan de forma simultánea múltiples mediciones de las muestras que se puedan
dar en una investigación. Estos métodos pueden ser de dos tipos: explicativos o
de interdependencia y los descriptivos o de dependencia. Estos últimos permiten
establecer perfiles, separación de grupos, segmentación, determinar influencias
eficientes entre varias variables, entre otras.
En general, el análisis multivariado se clasifica en dos grandes grupos:
• Métodos de interdependencia: como regresión lineal, análisis discriminante,

regresión logística, modelos de respuesta probit, logic, modelos loglineales,
entre otros.
• Métodos de dependencia: como análisis de conglomerados, análisis factorial,

análisis de componentes principales, análisis de correspondencias simples y
múltiples, etc.
Las ecuaciones estructurales están basadas de manera principal en análisis factorial.

El análisis factorial es una técnica que permite representar una muestra muy grande
de variables cuantitativas, producto de un conjunto de observaciones en otra con un
número reducido de variables. Este conjunto de variables conforman un espacio, al
cual se le conoce como espacio factorial.
En otras palabras, es una técnica de reducción de datos, con el objetivo de agrupar

un conjunto de variables de características similares a partir de un conjunto de
103
variables muy grande producto de observaciones realizadas, con un objetivo

planificado. Un análisis factorial tiene sentido hacerlo siempre que se cumplen dos
condiciones muy importantes: parsimonia e interpretabilidad.5
Por su parte el análisis factorial se subdivide en dos partes:
• Análisis Factorial Exploratorio: se usa para determinar el número de variables

latentes continuas que son necesarias para explicar una cierta cantidad de
correlaciones de un conjunto de variables observadas. A las variables latentes
continuas se les llama factores y a las variables observadas se les llama factores
indicadores.
• Análisis Factorial Confirmatorio: se asume que los factores están fijados

y, en base a contrastes de hipótesis, estos factores serán corroborados para
explicar principalmente causalidad desde el punto de vista estadístico. En
esta parte entra de manera directa la metodología de ecuaciones estructurales,
precisamente para estimar los parámetros de las ecuaciones que permitan
encontrar causalidad estadística entre variables.
A continuación, se muestra un resumen de los pasos necesarios para la realización

de un análisis factorial:

5
Uno de los problemas que se plantea es determinar el número de factores que conviene conservar,
cumpliendo con el principio de parsimonia, es decir, la menor cantidad de factores posible y que sean fáciles
de interpretar, es decir, cumplir con el principio de interpretabilidad.
104
GRÁFICO 7
PASOS NECESARIOS PARA EL ANÁLISIS FACTORIAL
Formulación del problema
Análisis de la matriz de correlación
Extracción de factores
Determinación del número de factores
Rotación de factores
Interpretación de los factores
Validación del modelo
Cálculo de puntuaciones factoriales Selección de las variables

representativas
Fuente: Salvador y Gargallo (2006).
La técnica del MEE se considera una extensión del análisis multivariado y se

relacionada principalmente con análisis factorial y de senderos, entendiéndose
que el MEE permite la multivariabilidad de relaciones basándose en el análisis
factorial y de senderos o “path analysis”, los cuales son esquemas parecidos a los
diagramas de flujo que muestran mediante flechas cómo las variables están interre-
lacionadas, es decir, resumen qué variables provocan cambios en cuáles variables.
La definición de las variables y sus relaciones causales, se realiza tomando como

referencia el estudio cualitativo, específicamente la “parrilla de atributos”. Así, se
está en condiciones de plantear a manera de hipótesis la definición de variables y
sus relaciones causales para elaborar de esta forma las preguntas del cuestionario y
saber lo que se está buscando. Efectivamente, como resultado de la aplicación del
método vía las encuestas a realizar, se comprobarán si dichas relaciones causales
eran correctas o se correlacionan de otra forma (para mayor información ver
ejemplo en Anexo 1).
Se recomienda utilizar un cuestionario estándar pre-estructurado, que recoja la

información necesaria para dar cumplimiento a los objetivos planteados. En este
105
cuestionario, se debe consultar por la nota general de la satisfacción global, para

continuar con las preguntas para validar cada una de las ecuaciones planteadas, es
decir, la satisfacción con cada proceso y atributo que conforman la satisfacción
global. Por último, en la confección y aprobación final del instrumento, pasará
por la revisión y aprobación de cada agente relacionado (institución mandante,
empresa a cargo del estudio, entre otros).
V.7.3 PreTest
Antes del Estudio definitivo y como medida de corrección y validación de los

instrumentos de medición de la satisfacción se espera realizar un PreTest del 10%
de los casos que constituirán la muestra final.
Diseño muestral
Tamaño muestral
Para cada estudio se recomienda trabajar con estimaciones de información
con un margen de error máximo del 5% bajo supuestos de aleatoriedad
simple, un nivel de confianza del 95% y varianza máxima.
Selección de la muestra
La muestra deberá ser seleccionada aleatoriamente desde la base de datos
generada en el empadronamiento en terreno, utilizando cualquiera de los
tipos de muestreo probabilístico, que permitan la mejor representatividad y
se apliquen de mejor forma al caso en estudio.
Método de recopilación de la información

Generalmente, es utilizada la técnica de entrevistas telefónicas como personales.
Trabajo de Terreno
El trabajo de terreno será desarrollado por un equipo de supervisores y encuestadores
especialmente entrenados para la investigación. Todas las entrevistas deben ser
revisadas.
Trabajo de Call Center

Cuando se trata de entrevistas telefónica, el trabajo de call center debe ser
desarrollado por un equipo de supervisores y encuestadores telefónicos
especialmente entrenados para la investigación. Todas las entrevistas deben ser
realizadas en sistemas tipo Computer Assisted Telephone Interviews (CATI).
Proceso y Análisis de la Información

Todas las entrevistas deben ser codificadas, digitadas y procesadas por medio de
sistemas computacionales, con programas estadísticos especiales para el análisis
de datos cuantitativo, como lo son SPSS 11.0, AMOS y Gandia Barbwin. A partir
del procesamiento de la información, se procede a desarrollar los informes con los
principales resultados y conclusiones de la investigación.
Procedimientos para el Estudio de Aplicación

A continuación, se detallan los procedimientos que se deben contemplar el
desarrollo del Estudio.
106
Instructivo
Esta etapa tiene dos fases para cada una de las encuestas:
La primera es una reunión en la cual se explica el estudio y el cuestionario.

Esta la imparte el Director a cargo y participan el Jefe de Call Center y/o
Terreno, los Jefes de Estudios y un Revisor de Encuestas.
La segunda fase corresponde al instructivo para los encuestadores. En

términos formales, es una reunión donde se expone el procedimiento
de selección de los sujetos muestrales y la manera cómo se aplica el
cuestionario. En ésta, se realizan dinámicas participativas de entrenamiento,
las que favorecen una mejor comprensión y compromiso hacia el estudio.
Aplicación de Encuesta Piloto (Adicional al Piloto considerado para la

validación del Modelo)
Para ajustar el instrumento de medición se realiza una prueba piloto del
cuestionario. Se aplica la prueba a por lo menos 10 personas con el objeto
de corregir imperfecciones de diseño o proceso de toma de datos. Con esta
aplicación, se evalúa la comprensión de las preguntas, la pertinencia de las
categorías de respuesta y la duración del cuestionario, entre otras.
Control Trabajo de Encuestas

Todo estudio contempla la existencia de un Jefe de Estudio, quien será
el encargado de la coordinación, desarrollo y control del trabajo en
terreno. Dentro de sus tareas, están la detección de errores por parte de
los encuestadores, el llenado de las encuestas, la revisión del 100% de
éstas, controlar la consistencia de las opiniones expresadas. Por su parte,
los encuestadores deben contar con gran experiencia en la aplicación
de encuestas dentro del área de Estudios de Satisfacción de Clientes.
Periódicamente, deben recibir entrenamiento respecto de las técnicas de
aplicación de cuestionarios y de la selección de los individuos a encuestar.
Supervisión
La supervisión permite confirmar, tanto la selección correcta del sujeto
muestral como la aplicación efectiva del cuestionario en su totalidad. La
supervisión directa se aplica al 20% de las entrevistas. Sin perjuicio de lo
anterior, el 100% de las encuestas son revisadas y validadas.

Codificación
Una vez que se aprueban las encuestas, se realiza un listado donde se
transcriben las opiniones expresadas en las preguntas abiertas. Dicho
registro permite agrupar las respuestas en códigos aplicables a la totalidad
de las encuestas. Esta actividad hace posible representar las opiniones,
considerando las particularidades de las coyunturas e identificar tendencias
de opinión con un marco acotado.
Validación y Proceso
La empresa que lleva a cabo el estudio para estos efectos debe contar con
los programas adecuados para el ingreso y procesamiento de datos, con
los cuales se realiza a su vez un proceso de control de error y validación
107
exhaustiva, dando como resultado una base de datos confiable y automáti-

camente validada.
VI. Medición periódica de la satisfacción de los usuarios (índice de satisfacción)
Como forma de mejorar el servicio producto de la obra, se deberá realizar una

medición periódica, generalmente, anual,6 que permita realizar ajustes o mejoras
en aquellos factores que son relevantes para el usuario y que se encuentran con
peor evaluación. Esta evaluación deberá realizarse siempre en la misma época del
año a fin de tener datos comparables. Esto significa que la evaluación es dinámica
en el tiempo, los factores relevantes van cambiando para el usuario, la importancia
que le da a un factor también va cambiando, así como las mejoras en pro de una
mayor satisfacción, es decir, ir disminuyendo las brechas entre las expectativas y
la percepción del usuario.
La elaboración de un mapa de fortalezas y debilidades permite visualizar los

requerimientos de mejoras inmediatas. De esta manera, una buena forma para ver
dónde concentrar las mejoras que se deber realizar de manera objetiva, es construir
una matriz de fortalezas y debilidades, para cada proceso y atributos evaluados en
términos de satisfacción. En el eje de las coordenadas se ubica el nivel del índice
de satisfacción obtenido, si éste es superior a 85 puntos se trata de una fortaleza y
en caso de ser menor es una debilidad. En eje de las abcisa se ubica el impacto de
la variable (peso relativo), ubicando en el punto medio a la “mediana” de impacto.
Las variables por sobre la mediana son consideradas de alto impacto, mientras que
las ubicadas bajo ella son consideradas de bajo impacto, con ello se logran cuatro
cuadrantes, que corresponden a:
• Aspectos que requieren mejoras urgentes

• Aspectos que requieren mejoras secundarias
• Aspectos que se deben potenciar
• Aspectos que se deben mantener
Por último, las variables con alto impacto y alta satisfacción serán considerados
aspectos que se requiere potenciar y, por el contrario, variables con alto impacto y
baja satisfacción serán aspectos que requieren de mejoras urgentes. Gráficamente
se puede visualizar de la siguiente manera:
Para la mayoría de los servicios asociados a obras de infraestructura pública se considera una evaluación
6
anual, por cuanto permite poner en marcha las mejoras, y que estas puedan ser percibidas por el usuario.
108
GRÁFICO 8
MATRIZ DE FORTALEZAS Y DEBILIDADES
MEJORA
ASPECTOSMEJORA
DEBILIDADES FORTALEZAS
APOTENCIAR
PRIORITARIO
ASPECTOS
PRIORITARIO
IMPACTO
IMPACTO
ASPECTOS
25
25
20
20
Proceso 22
Proceso
15
15
10 ESTRATEGIA
ESTRATEGIA DEDE
ESTRATEGIA DE
ESTRATEGIA DE
5 CONSOLIDACION
CONSOLIDACION / /
MEJORA
MEJORAURGENTE
URGENTE
Proceso11
Proceso Proceso 44
Proceso CAPITALIZACION
CAPITALIZACION
0
ASPECTOS MEJORA
MEJORA
Proceso 33
Proceso
SECUNDARIA
SECUNDARIA
ASPECTOS
ASPECTOSAA
MANTENER
MANTENER
ASPECTOS
INDICE INDICE
DE SATISFACCION
DE SATISFACCION
VII. Conclusiones
El rol del sector público en la satisfacción de los usuarios recae en definir los
principios operativos de la sociedad y realizar los servicios esenciales para el
interés público, proveyendo de servicios públicos que sean rentables socialmente.
La medición de calidad y satisfacción puede concebirse como un esquema en

el cual la oferta es la calidad del servicio desde el punto de vista del proveedor;
mientras que por el lado de la demanda, la calidad del servicio se evalúa desde el
punto de vista del cliente o usuario.
Por su parte, la brecha del cliente, puede leerse como la diferencia entre las
expectativas y las percepciones. El equilibrio, o situación ideal de satisfacción
plena, es aquella en la cual las expectativas, es decir, los puntos de referencia que
los consumidores han construido a través de sus experiencias con los servicios,
igualan a las percepciones o la manera en que efectivamente el cliente recibe el
servicio.
Existe una tendencia en el mundo a supervisar también que “perciben” los usuarios
de dichas obras y servicios, teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos son
por quienes se concibió la obra.
Debe existir un equilibrio entre los estándares de servicio exigidos y el nivel de

satisfacción a esperar.
Respecto de la metodología de aplicación para la medición de la satisfacción de los

usuarios, ésta es posible resumirla en tres pasos:
• En primer lugar, la construcción de un modelo de satisfacción que permita

tomar acciones de mejora.
109
• En segundo lugar, la medición periódica de la satisfacción de los usuarios,

lo cual implica contar con un índice de satisfacción.
• En tercer lugar, la elaboración de un mapa de fortalezas, es decir, las

variables con alto impacto y alta satisfacción; y debilidades, en otras
palabras, aquellas variables con alto impacto y baja satisfacción. La idea
central es que este mapa permita visualizar los requerimientos de mejoras
inmediatas.
Este enfoque ha sido aplicado en Chile en el caso de concesiones de autopistas

urbanas, mantenimiento vial, aeropuertos, entre otros, con miras a realizar acciones
de mejora del servicio.
Referencias
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Universidad de A. García, Gestión de la Calidad e Imagen en el Transporte de
Viajeros Connex.
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Kotler, P., Jain, D. y Maesincee, D. (2002). El Marketing se Mueve, una nueva

aproximación a los beneficios, el crecimiento y la renovación, Paidos Empresa,
ISBN 84-493-1312-0.
Kotler, P. y Lee, N. (2007). Marketing en el Sector Público, todas las claves para su
mejoramiento, Wharton School Publishing – Pearson Prentice Hall, ISBN 978-84-
8322-378-9.
Rey, Carina. (2000). “La satisfacción del Usuario: Un Concepto en Alza”, Anales
de Documentación, N° 3, Universidad de Murcia.
Melián, L (2005). El Rol de las Expectativas en las Escalas de Calidad, Universidad

de Las Palmas, Gran Canaria.
Merton, R. (1956). The Focused Interview.
Oliver, R. (1980). “A Cognitive Model of the Antecedents and Consequences of

Satisfactions Decisions”, Journal of Marketing Research, 17(4).
Parasuraman, A., Zeithaml, V. and Berry, L. (1985). “A Conceptual Model of

Service Quality and Its Implications for Future Research,” Journal of Marketing,
Vol. 49, Fall.
Rojo, M., Order, H. y Dell´Olio, L. (2006). Modelización de la Satisfacción del

Usuario en el Transporte Público por Autobús, Publicación Congreso Internacional
Los ciudadanos y la Gestión de la Movilidad, Madrid, España.
110
Salvador, M. y Gargallo, P. (2006). Análisis Factorial, www.5campus.com
Silva, S., Galindo,Y. y Mendoza, L. (2002). “Nivel de Satisfacción de Usuarios

de las Carreteras: Método Delphi”, Acta Universitaria, año/vol 12, N° 003,
Universidad de Guanajuato, México.
Villanueva, J. y Palermo, K. (2005). Percepción del Usuario del Transporte

Colectivo sobre Calidad del Servicio Ofrecido por la AMA, Puerto Rico,
Universidad de Puerto Rico.
Zeithaml, V. y Bitner, M. (2002). Marketing de Servicios: Un enfoque de

Integración del Cliente a la Empresa, Editorial McGraw-Hill.
111
ANEXO 1
EJEMPLO DE PLANTEAMIENTO DE ECUACIONES
ESTRUCTURALES PARA MEDIR AL EVALUACIÓN CON LA
SATISFACCIÓN DE LOS USUARIOS DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN
UNA CIUDAD DE TAMAÑO PEQUEÑO
A continuación, se presentan las variables latentes (variables no observables)

que componen el modelo teórico para el caso de transporte público que luego es
analizado a través del modelo de ecuación estructural.
a) Dimensión “aspectos generales del servicio”: Corresponde a una variable

latente endógena que evalúa la satisfacción relacionada con aspectos generales
inherentes al servicio. Esta dimensión, a su vez, actúa sobre la satisfacción general
(global) del usuario.
La dimensión aspectos generales del servicio está subdividida en varios

componentes correspondientes a variables latentes independientes como son:
• Frecuencia: se relaciona con el número vehículos que circulan, cada

cuanto tiempo pasan y su regularidad.
• Recorrido: está referida a que el servicio opera en el área donde lo

necesita el pasajero, que funciona normalmente y en consecuencia es
accesible a los usuarios.
• Tarifas: corresponde al precio del servicio en cualquiera de sus recorridos.
• Paradero/lugar de espera: esta variable está referida a la satisfacción

con el lugar de espera para el servicio, sea éste un paradero o refugio
formal o la calle, su estado, higiene y cercanía.
• Información: variable que da cuenta de la satisfacción del usuario con

información sobre los recorridos, destinos iniciales y finales.
b) Dimensión “proceso de traslado”: Corresponde a una variable latente

endógena que evalúa la satisfacción relacionada con el proceso de traslado, es
decir, el viaje propiamente tal. Esta dimensión, a su vez, actúa sobre la satisfacción
general (global) del usuario.
La dimensión proceso de traslado está subdividida en cinco componentes corres-

pondientes a variables latentes independientes como son:
• Tiempo de traslado (rapidez): Corresponde a la valoración que los

usuarios hacen al tiempo que dura el transporte o viaje asociado a las
distintas rutas evaluadas.
• Comodidad: se refiere al grado de satisfacción de los usuarios respecto a

la disponibilidad de asientos, el confort respecto de sus asientos, espacio
interior, temperatura, olores.
112
• Estado del vehículo: está referida a como se visualiza el vehículo dado

por su antigüedad y mantenimiento, aspecto tanto de su carrocería como
asientos, pintura.
• Seguridad: corresponde a la seguridad percibida durante el trayecto por

los usuarios, modo de manejo, implementos de seguridad.
• Chofer: esta variable da cuenta de la satisfacción de los usuarios con el

trato recibido por el chofer, su presentación personal y la responsabilidad
mostrada durante el viaje.
c) Satisfacción general (global) del servicio: Es la variable latente endógena

resultante que evalúa, a partir de los aspectos generales del servicio, el proceso de
traslado.
GRÁFICO 9
VARIABLES Y RELACIONES CAUSALES DE SATISFACCIÓN
DE USUARIOS
Frecuencia
Disponibilidad/
Recorrido
Aspectos
Tarifas generales
del servicio
Paraderos
Información
Satisfacción
General
Rapidez
Comodidad
Estado del
vehículo Proceso de
Traslado
Seguridad
Chofer
113
Planteamiento de Ecuaciones
1.- Satisfacción General

AG

1X1
2X 2
3 X3
4X4
5 X5

Pt

B6 X 6
7X7
8X 8
9X 9
10 X 10
Donde:
AG: Aspectos Generales

Pt: Proceso de Traslado
βn: Parámetro
Xn: Atributo
Luego:
H

SG

1
AG
2
Pt
3
i
Di
i
i
1
Donde:
H

SG

1n AG
: Parámetro 2
Pt
3
i
Di
i
Di : Variables Dicotómicas parai
H
1 diferencias estructurales
Con estas ecuaciones ya definidas se procede a elaborar el cuestionario, estructurado

de la siguiente forma:
• Pregunta filtros
• Conocimiento del entrevistado
• Expectativas
• Satisfacción general
• Evaluación de la imagen global del servicio
• Batería de satisfacción
• Aspectos generales del servicio del Transporte Público
• Aspectos durante el viaje
• Propuesta de Mejoras
• Datos de clasificación
El cuestionario de recopilación de información se muestra a continuación. La escala

de evaluación es de 1 a 7, donde 1 es la peor evaluación o mayor insatisfacción,
mientras que 7 es la mejor evaluación o mayor satisfacción.
114
CUESTIONARIO SATISFACCION DEL USUARIO

CON EL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO (BUSES)
URBANO EN LA CIUDAD DE ……
Buenas días/tardes/noches. Mi nombre es ................................y soy entrevistador/a

de ……., una empresa que está realizando un estudio de mercado para el Ministerio
de Transporte a fin de conocer la opinión de los usuarios acerca del servicio de
transporte en buses urbanos en la ciudad de…
PREGUNTAS FILTRO
a) Rango de edad
Edad
1 13 - 18
2 19 - 25
3 25- 35
4 36- 44
5 45- 55
6 55-65
7 + de 65
b) ¿Ha utilizado el servicio buses urbanos en la ciudad de ….. en la última

semana más de dos veces a la semana?
1. Sí
2. No (agradezca y cierre)
CONOCIMIENTO DEL ENTREVISTADO
P.1 Pensando en toda la semana ¿En términos habituales cuántas veces al día utiliza
usted el transporte en buses?
Cuántas veces al día en promedio
Con que motivo

1.Trabajo
2.Estudios
3.Entretención
4.Otros
(puede ser más de 1 alternativa)
115
EXPECTATIVAS
P.2 ¿Cómo afecta el transporte público urbano de buses de la ciudad a su calidad

de vida?
Positivamente 1
Negativamente 2
Es indiferente 3
SATISFACCION GENERAL
A continuación, le pediré que piense en todos los aspectos que constituyen el

servicio del transporte público urbano de buses que utiliza en su ciudad y me diga
en términos generales cuan satisfecho está usted, utilizando parra ello una escala de
1 a 7, donde 1 es totalmente insatisfecho y 7 es totalmente satisfecho.
P.3 En términos generales ¿Cuán satisfecho está usted con el servicio de buses
urbanos de su ciudad?
Recuerde, para evaluar utilice escala de notas de 1 a 7, donde 1 es “totalmente

insatisfecho” y 7 es “totalmente satisfecho”.
Satisfacción General con el Servicio Nota:
P.4 Si la nota es igual o inferior a 4 ¿Me podría decir por que razón o razones
le atribuye usted ese nivel de satisfacción? (ANOTE TODO LO QUE DIGA)
EVALUACION DE IMAGEN GLOBAL
En esta parte del cuestionario le pediré que me diga su grado de acuerdo o

desacuerdo con un conjunto de afirmaciones que le voy a leer y que pueden o no
representar la imagen de lo que es el transporte público en buses de su ciudad.
Bien, comencemos.
P.5. ¿Cuán de acuerdo está Ud. con que el transporte público buses de su ciudad
……(INSERTAR FRASE CORRESPONDIENTE)? Por favor utilice una escala
de 1 a 7 donde 1 significa que está totalmente en desacuerdo y 7 que está totalmente
de acuerdo.
116
Muy en Muy de
EL TRANSPORTE PÚBLICO EN BUSES ....... NS/NC
desacuerdo acuerdo
5.1 Es seguro en términos de accidentes 1 2 3 4 5 6 7 99
5.2 Es seguro (en términos de delincuencia en paraderos, accesos,

1 2 3 4 5 6 7 99
al interior de la máquina)
5.3 Es confiable ( el bus pasa con regularidad, el bus llega a
1 2 3 4 5 6 7 99
tiempo)
5.4 Es innovador (siempre tiene mejoras, se desarrolla de acuerdo
1 2 3 4 5 6 7 99
a la tecnología)
5.5 Está acorde al crecimiento físico de la ciudad (mas maquinas
1 2 3 4 5 6 7 99
mas recorridos)
5.6 Está acorde a las condiciones climáticas y topográfica de la
1 2 3 4 5 6 7 99
ciudad
5.7 Es de buena calidad 1 2 3 4 5 6 7 99
5.8 Se preocupa por las necesidades de la comunidad(colabora con

1 2 3 4 5 6 7 99
acciones como apoyo a la educación, obras sociales)
5.9 Se preocupa por la buena mantención y conservación de las
1 2 3 4 5 6 7 99
máquinas
BATERIA DE SATISFACCIÓN
P.6 Ahora le voy a pedir que evalúe de la misma forma, de 1 a 7, que tan satisfecho
(Muy satisfecho Nota 7) o insatisfecho (Nota 1) está usted, con los siguientes
Aspectos Generales del Servicio de Transporte Público en Buses de su ciudad:
Muy
ASPECTOS GENERALES DEL SERVICIO DE TP BUSES Muy Insatisfecho NS/NC
Satisfecho
P.6.1 Frecuencia en términos de número de máquinas que circulan 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.2 Tiempos de espera 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.3 Regularidad del paso de las máquinas (por la parada) 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.4 Suficiencia de Recorridos (opera donde se requiere) 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.5 Los horarios de inicio y término del servicio 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.6 Tarifas 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.7 Cantidad de paraderos 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.8 Ubicación (cercanía) de los paraderos 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.9 Estado de la infraestructura de los paraderos (techo,

1 2 3 4 5 6 7 99
protección para el viento, asientos, iluminación)
P.6.10 Higiene y mantenimiento de los paraderos 1 2 3 4 5 6 7 99
P.6.11 Información (sobre recorridos, destinos, horarios, tarifas y

1 2 3 4 5 6 7 99
modificaciones de los mismos)
P.7 De la misma forma, de 1 a 7, qué tan satisfecho o insatisfecho está usted con los
siguientes aspectos relacionados con el Proceso de Traslado “el viaje”
Satisfacción General con el Proceso Traslado (viaje) Nota:
117
P.8. Ahora le voy a pedir que evalúe de la misma forma, de 1 a 7, qué tan satisfecho
está usted con los siguientes aspectos del Proceso de Traslado “el viaje”.
Muy
ASPECTOS DEL TRASLADO O VIAJE Muy Insatisfecho NS/NC
Satisfecho
P.8.1 Tiempo de traslado (duración del viaje, rapidez) 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.2 Cantidad de detenciones durante el recorrido 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.3 Comodidad respecto del espacio interior del bus 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.4 Comodidad en términos de temperatura ambiente del bus 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.5 Disponibilidad de asientos 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.6 Calidad de los asientos 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.7 Estado de conservación de la máquina 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.8 Presencia de implementos de seguridad en la máquina como

1 2 3 4 5 6 7 99
pasa manos, puertas bien cerradas durante el viaje
P.8.9 Seguridad percibida durante el viaje (de no accidentes) 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.10Presentación personal del chofer 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.11 Responsabilidad del chofer mostrada durante el viaje (para

1 2 3 4 5 6 7 99
donde debe, respeta las reglas del tránsito)
P.8.12 Modo de conducción (velocidad, brusquedad) 1 2 3 4 5 6 7 99
P.8.13 Trato y atención recibida del chofer 1 2 3 4 5 6 7 99
P.9. ¿Me podría enumerar 3 mejoras que usted propondría al

transporte público en buses de ……en orden de importancia?
A. Mejorar calidad de las máquinas/ estado de los buses

B. Mayor número de máquinas/ disminuir los tiempos de espera
C. Recorrido (abarcar otras zonas)
D. Disminuir tiempo de viaje 1º Mejora más importante_______
E. Trato del chofer 2º Mejora más importante_______
F. Modo de conducción 3º Mejora más importante_______
G. Seguridad para evitar accidentes
H. Cantidad de Paraderos
I. Calidad los paraderos
J. Información sobre recorridos, destinos, etc.
K. Tarifas (bajarlas/no subirlas)
L. Otro, especificar: __________________________________
118
DATOS DE CLASIFICACIÓN
Clasificación GSE (*) Ocupación Sexo
1 Escolar
1 ABC1 2 Estudiante Universitario 1 Hombre
2 C2 3 Trabajador Activo/ buscando trabajo
3 C3 Dueña de casa 2 Femenino
4 D 4 Jubilado (sin trabajar)
5 E 5 Otros (especificar)
6
(*) Clasificación GSE de acuerdo a tarjeta de consultas adicional.
119
Concesiones y terrenos no saneados: cuando una

obligación pierde su naturaleza
Carlos Fierro1
Resumen
El objetivo del presente artículo es analizar el alcance de las opiniones emitidas

por OSITRAN con relación o los proyectos de contratos de concesión elaborados
por la Agencia de Promoción de la Inversión Privada –PROINVERSIÓN– en lo
que respecta al saneamiento de los terrenos que deben ser entregados al Conce-
sionario. En el documento se concluye que se debe encontrar un equilibrio entre
la elaboración rápida de los contratos por parte de PROINVERSIÓN y la cons-
trucción de clausulas que ayuden al OSITRAN a la administración eficaz de las
concesiones, con la intención de no sumar a la imagen negativa que se genera para
un sistema de concesiones, indicándose además que las fallas en los contratos
de concesión podrían haber generado pérdidas sociales significativas para las
partes. Para tales efectos, se analiza el caso del contrato de concesión correspon-
diente a la Red Vial N° 6.
Palabras clave: contrato de concesión, opinión, carreteras, saneamiento, terrenos

Clasificación JEL: L51, L91
I. Introducción
Conviene empezar este documento evaluando los límites o restricciones que

enfrenta la opinión del OSITRAN respecto de los Contratos de Concesión que se
refieren a infraestructuras de transporte de uso público. Así, conforme a la normativa
que rige a las Asociaciones Público–Privadas (APP), se observa que la limitación
de la opinión favorable del OSITRAN a tres aspectos puntuales, no impide que este
organismo pueda manifestarse sobre otros aspectos establecidos en los contratos
de concesión. Lo anterior, toda vez que pueden involucrar funciones, atribuciones
y/o derechos que colisionan, vulneran o limitan la labor del Regulador, sin que
ello pueda ser considerado como una intromisión a las funciones otorgadas a otros
organismos, puesto que se estima que la normativa de APP´s debe ser analizada de
conformidad con la normativa que rige a los organismos reguladores.
En efecto, si bien es cierto que la Ley N° 27658 indica que la modernización

en la gestión del Estado se sustenta, entre otros, en una mayor eficiencia en la
utilización de los recursos del Estado, eliminando la duplicidad o superposición
de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre

1
Coordinador de Gestión Regulatoria de la Gerencia de Regulación del OSITRAN. Estudios concluidos
en Magister en Finanzas por la Universidad de Chile, Bachiller en economía por la Universidad de Lima.
El autor agradece los comentarios de Fernando Momiy y Rubén Espejo. Las opiniones expresadas en
el presente documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente las
opiniones del OSITRAN. E-mail: cfierro@ositran.gob.pe
121
Concesiones y terrenos no saneados: cuando una obligación pierde su naturaleza
funcionarios y servidores, no es menos cierto que es obligación de todo funcionario

y/o servidor público permitir, en cumplimiento de sus funciones, la satisfacción
de las necesidades del ciudadano, mejorando, entre otras, la prestación de los
servicios públicos.
Estos aspectos no le son ajenos al OSITRAN al momento de emitir su opinión

técnica sobre proyectos de contratos de concesión de explotación de infraestruc-
turas de transporte, por lo que todo comentario y/o recomendación que realiza
el Organismo Regulador sobre aspectos distintos a temas tarifarios, facilidades
esenciales y de calidad del servicio, siempre han tenido como premisa el objetivo
último que consagra el Artículo 1° de la Ley N° 26917, el cual propicia el desarrollo
de los servicios de transporte, así como la supervisión de la explotación de la infra-
estructura nacional de uso público.
No obstante ello, en tanto se mantengan vigentes los Decretos de Urgencia N°

047-2008 y 121-2009, OSITRAN se encuentra prohibido expresamente de
manifestarse sobre aspectos vinculados con el diseño de la transacción y/o proceso
de promoción de la inversión privada, puesto que las citadas normas indican que
el desarrollo de dichos aspectos corresponde de manera exclusiva al Consejo
Directivo de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN),
lo cual ha sido acatado por el Regulador en sus diversas opiniones técnicas desde
la vigencia de las citadas normas.
Por otro lado, corresponde destacar que en virtud a las variadas competencias que
detentan las entidades involucradas con los proyectos de concesión, así como a
sus diversos puntos de vista generados por una falta de claridad en el Contrato, se
puede generar en muchos casos que sus recomendaciones y/u opiniones alteren
el devenir normal del contrato, así como también se pueden ocasionar conflictos
de competencia entre entidades o incluso, con la empresa concesionaria, durante
la vigencia de la concesión. Esta situación no hace más que retrasar los objetivos
trazados por el Estado al momento de emprender la promoción de la inversión
privada en proyectos de gran envergadura que tendrán un impacto importante en el
desarrollo económico, social y cultural de la nación.
Estas dificultades no han sido ajenas para OSITRAN, siendo que el reflejo de dicha
preocupación se puede percibir en los diversos pronunciamientos que ha emitido
sobre los proyectos de concesión promovidos por PROINVERSIÓN, siempre en
el marco de sus competencias y teniendo claro su papel de organismo regulador
que cautela de manera imparcial y objetiva por los intereses del Estado, de los
inversionistas y de los usuarios.
II. Respecto de la opinión de OSITRAN en temas relacionados con su

competencia
Como se advirtió, si bien con la promulgación de la Ley Marco de APP´s y su

Reglamento se recorta la opinión favorable del OSITRAN a los temas tarifarios,
facilidades esenciales y calidad de servicio, no es menos cierto que es obligación
del OSITRAN cautelar el equilibrio entre las tres partes que conforman el triángulo
regulatorio, en donde están el concesionario o privado, el Estado o concedente y
los usuarios finales o intermedios.
122
En ese sentido, la protección de los intereses de los usuarios representa uno de

los objetivos principales que sostienen la creación de este organismo supervisor,
existiendo además otras funciones y/o atribuciones que se ven afectadas por
diversos aspectos a ser desarrollados en los contratos de concesión y sobre los que
es obligación de este organismo pronunciarse, aun cuando la normativa de APP´s
no requiere de una opinión favorable. En consecuencia, la normativa de APP´s
no ha modificado dichos ámbitos o derogado otros ámbitos de competencia del
Regulador con relación a la opinión que debe emitir éste sobre los proyectos de los
contratos elaborados por PROINVERSIÓN.
Por ende, una lectura sistemática de las normas que regulan el actuar del OSITRAN
y de las normas que rigen las APP´s, indican que la opinión favorable del Regulador
en tres aspectos puntuales no interfiere con la potestad de este organismo de
pronunciarse sobre otros aspectos de su competencia. Esto cobra mayor relevancia
dado que es conveniente que, aprovechando la experiencia ganada durante la
vigencia de contratos suscritos anteriormente, opine y recomiende acciones para
evitar errores previos en futuros contratos, aun cuando en dichos aspectos, las
opiniones no sean de observancia obligatoria para PROINVERSION.
Lo señalado en el párrafo precedente no resulta un tema menor, ya que conforme

a la experiencia adquirida por el OSITRAN desde su creación, se observa que la
complejidad que presenta un contrato de concesión que busca regular la relación
que sostendrá el Estado Peruano con una empresa privada por un largo período,
involucra la participación de diversas entidades públicas que puedan influir directa
o indirectamente en el devenir de dicha relación jurídica.
Desde la entrada en vigencia de los contratos de concesión bajo el ámbito de

competencia del OSITRAN, se han observado una serie de problemas durante
la ejecución de los contratos, tanto para las partes intervinientes como para los
organismos que directa o indirectamente influyen en dicha ejecución contractual,
los cuales, en gran medida, se derivan de la etapa de diseño del contrato.
En su momento, los problemas que se advierten tanto por las Partes como por
el Regulador generaron la necesidad de ser solucionados mediante los diversos
mecanismos establecidos en los contratos de concesión, tales como los acuerdos
entre partes (comúnmente llamado “trato directo”), interpretaciones contractuales
o mediante la suscripción de adendas.
En vista de ello, al momento de efectuar la revisión y análisis de nuevos proyectos de

contratos presentados por PROINVERSIÓN, OSITRAN ha planteado comentarios
y/o recomendaciones encaminadas a evitar, en la medida de lo posible, que en los
nuevos contratos se presenten las mismas dificultades observadas en los contratos
vigentes.
En consideración a lo mencionado, presentamos en una posterior sección, uno

de los pronunciamientos efectuados por el Organismo Regulador que se originó
durante la ejecución contractual. Dado que los comentarios planteados se
refieren a un contrato de APP bajo la modalidad de concesión, se hará remisión
directa a dicho contrato, lo cual no impide que los comentarios que se exponen
resulten plenamente aplicables para otras modalidades de inversión que disponga
posteriormente PROINVERSIÓN.
123
III. Saneamiento físico–legal del área de la concesión
Un aspecto que resulta vital para el desarrollo de una APP es el referido a la

delimitación y entrega del área que comprende la concesión, aspecto que está
enteramente ligado al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, ya que es éste
el encargado de llevar adelante el mecanismo de adquisición de las áreas de terreno
necesarias para que la empresa concesionaria pueda efectuar las actividades y/o
prestaciones de servicios otorgadas por el Estado. Aunque a primera vista uno
pudiera considerar que dicho tema debiera ser de fácil solución, ha quedado
demostrado que en el caso de la infraestructura de transporte (concesiones viales,
aeroportuarias y de ferrocarriles), éste ha sido un problema de grandes dimensiones.
Sobre el particular, debemos indicar que en todos los contratos de concesión se

establecen derechos y obligaciones al Concedente. No obstante, siempre se ha
indicado que el otorgamiento en concesión de infraestructura de transporte no
elimina la naturaleza pública de los bienes que comprenden dicha infraestructura,
por lo que la titularidad de los mismos se mantiene siempre en manos del Estado.
Así, dado que el acto mismo de otorgamiento en concesión supone la entrega de los
bienes necesarios para cumplir con el objeto de la concesión, se genera el deber por
parte del Concedente de entregar las áreas de terreno necesarias para la ejecución
de las obras y demás actividades que son de cargo del Concesionario.
Como esta situación de incertidumbre puede generar un aumento de riesgo del

Concesionario sobre el cumplimiento de las obligaciones del Concedente o
directamente puede implicar el desinterés de los postores por un proyecto en
particular, PROINVERSIÓN se ha visto en la necesidad de establecer mecanismos
que disminuyan esta incertidumbre generada por el eventual incumplimiento en el
que incurriría el Concedente como consecuencia de la no entrega de los terrenos
debidamente saneados. Para ello, se han fijado en diversos contratos, plazos
específicos para que el Concedente cumpla con dicha obligación. Cabe puntualizar
que la entrega de las áreas de la concesión está directamente ligada a la duración
de la etapa de ejecución de obras y al cumplimiento de los objetivos trazados con
el otorgamiento de la concesión.
No obstante ello, ha sido recurrente que los plazos fijados en los Contratos de
Concesión (establecidos por PROINVERSIÓN y el Concedente) para la entrega de
áreas de terreno se han dilatado, lo cual ha generado todo tipo de contratiempos a
las partes y al Regulador, propiciando modificaciones a los Contratos (en las etapas
constructivas), así como vaivenes en la instalación de las estaciones de peaje en el
caso particular de las carreteras.
Este hecho, que genera serias dificultades en los contratos de concesión actualmente
vigentes, se debe principalmente a que no se realizan adecuados estudios sobre
las condiciones en las que se encuentran las áreas de terreno a ser entregadas
al Concesionario. Frente a estos antecedentes, OSITRAN ha recomendado en
diversas oportunidades a PROINVERSIÓN que se establezcan plazos adecuados
para la obligación del Concedente de entregar las áreas de terreno necesarias
para la ejecución de las obras de cargo de los Concesionarios; así como que se
exija al Concedente que remita la documentación sobre el estado de los terrenos,
facilitando la labor de supervisión de las obras a cargo del Concesionario.
124
Tal como se ha señalado, PROINVERSIÓN ha visto conveniente que el Concedente

cumpla con su compromiso de entrega de áreas de terreno en los plazos y
condiciones establecidos en los contratos, conminándolo ante un incumplimiento,
a que el Concesionario pueda solicitar incluso, la caducidad de la concesión.
Siguiendo con el caso de carreteras, en reiteradas ocasiones se ha observado que

los contratos de concesión no contemplan el inventario de los terrenos liberados
bajo la cual el Concedente le hace entrega al Concesionario de la vía; asimismo,
durante la etapa de diseño del Contrato de Concesión no se ha observado por parte
de PROINVERSIÓN un detalle sobre las condiciones en que se encuentran los
terrenos que se dan en Concesión, es decir, no se conoce qué porcentaje del total de
terrenos por entregar (del Concedente al Concesionario) ya han sido expropiados
o cuál es su avance.
Esta problemática se ha presentado en todos los contratos de concesión,

principalmente en los contratos de concesión de infraestructura vial. Fiel reflejo
de lo mencionado son los problemas suscitados en los contratos de concesión de
las redes viales 5 y 6 de la carretera Panamericana, cuyos plazos para la entrega
de terrenos no correspondían con la realidad, lo que derivó en la suscripción de
adendas.2
Ahora bien, una problemática puntual a la mencionada ha sucedido en el caso de la

Red Vial N° 6, tal y como se comenta en la siguiente sección.
IV. El caso de la Red Vial N° 6
El Contrato de Concesión para la Construcción y Explotación del Tramo Vial Puente

Pucusana–Cerro Azul–Ica de la Carretera Panamericana Sur - R01S (Red Vial N°
6) entre el Estado de la República del Perú, actuando a través del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, y la CONCESIONARIA VIAL DEL PERU S.A.
fue firmado el 20 de setiembre del 2005.
La Red Vial N° 6 consta de 221.7 km, los cuales están conformados de la siguiente
forma:
• Puente Pucusana – Ingreso Cerro Azul (72.7 km),

• Ingreso Cerro Azul – Cerro Calavera (1.6 km),
• Cerro Calavera – Pampa Clarita (18.7 km),
• Pampa Clarita – Intercambio Chincha Alta (33.1 km),
• Intercambio Chincha Alta – Empalme San Andrés (41.1 km),
• Empalme San Andrés – Guadalupe (54.5 km).

2
Mediante Acuerdo N° 484-143-04-CD-OSITRAN que aprobó el Informe N° 003-04-GRE-GAL-OSITRAN
y el Acuerdo N° 518-148-04-CD-OSITRAN que aprobó el Informe N° 008-04-GRE-GAL-OSITRAN se
emitió opinión respecto a la modificación contractual en el Contrato de Concesión de la Red Vial N° 5 la
cual establecía, entre otros aspectos, la modificación de la Cláusula 5.2 referido a los plazos para la entrega
de terrenos por parte del Concedente. Por su parte, con Acuerdo N° 1162-310-09-CD-OSITRAN que aprobó
el Informe N° 010-09-GRE-GS-GAL-OSITRAN, se emitió opinión respecto de la modificación, entre otros,
de la cláusula 5.2 del Contrato de Concesión de la Red Vial N° 6 referida a los plazos de entrega de terrenos
por parte del Concedente.
125
La concesión ha sido entregada para un periodo de treinta (30) años contados desde
la fecha de suscripción del Contrato. Por su parte, el capital mínimo exigido al
Concesionario asciende a veinte millones de dólares suscrito y pagado. A la firma
del Contrato se debe contar como mínimo con US$5 millones de capital, el mismo
que se completará (US$15 millones) al final de la construcción de las obras.
El Contrato de Concesión de la Red Vial N° 6 estableció en su Anexo II,3 la

existencia de una etapa preparatoria y tres etapas de construcción, las mismas
que establecen el plazo para la puesta a punto así como la elaboración de la Obra
indicada en el Contrato. En ese sentido, con respecto al inicio de las Obras, la
“Primera Etapa” señala que “Se ejecutará dentro de los dos (2) años posteriores
a la entrega de los predios necesarios, pero en ningún caso el inicio de las Obras
para esta etapa podrá ser Antes del inicio del tercer Año de la Concesión, según
lo señalado en las Cláusula 5.2 del presente anexo, y comprende la realización de
las siguientes obras: (…).” [Subrayado nuestro]
Para que el Concesionario pueda realizar las Obras señaladas en el Anexo II, es
necesario que éste cuente, entre otros detalles, con los terrenos que consta cada
Etapa adecuadamente liberados. Dicha liberación de terrenos debe ser continua,
es decir, se debe entregar la carretera en toda su longitud ya que es inviable para
la empresa constructora trabajar una vía de 50 Km., un kilometro sí y otro no. Al
respecto, no solo existe el impedimento económico, sino el más relevante es el
impedimento técnico.
Con la intención de que el Concesionario pudiera salvar los obstáculos económicos

y técnicos señalados en el párrafo anterior, el Contrato de Concesión en la cláusula
5.2 obligó al Concedente a entregar los terrenos liberados dentro de los quinientos
cuarenta (540) días calendario contados desde la fecha de suscripción del Contrato,
tal como se señala a continuación:
“5.2.-
(…)
Los predios urbanos o rurales afectados, necesarios para que la
SOCIEDAD CONCESIONARIA inicie los trabajos comprendidos
dentro de la Primera Etapa de Construcción, deberán ser entregados
por el CONCEDENTE dentro de los Quinientos Cuarenta (540) Días
Calendario contados desde la fecha de suscripción del Contrato.
El CONCEDENTE entregará como mínimo el 80% de los predios
necesarios en términos del área total que constituye el Derecho de
Vía, necesaria para que la SOCIEDAD CONCESIONARIA inicie los
trabajos comprendidos dentro de cada uno de los Sub-Tramos de la
Primera Etapa de Construcción. La SOCIEDAD CONCESIONARIA
estará obligada a iniciar la Construcción de las Obras correspon-
dientes a cada Sub-Tramo de la Primera Etapa, de conformidad con

3
Las Obras a realizar por el Concesionario constan de i) Actividades Preparatorias: (2 años) con una inversión
de US$ 12.354.412,48, ii) Primera Etapa: (2 años siguientes a la entrega de predios) con una inversión de
US$ 58.711.889,73 y iii) la Segunda Etapa con una inversión de 45.456.614,29. Se señala que los montos de
las inversiones son referenciales y no incluyen el IGV.
126
lo señalado en el Anexo II del Contrato, siempre que respecto de

cada Sub-Tramo de la Primera Etapa, hubiera recibido previamente
del CONCEDENTE el ochenta por ciento de los predios en términos
del área total que constituye el Derecho de Vía, necesarios para
iniciar las Obras correspondientes a cualesquiera de los siguientes
Sub-Tramos:
(…)
En caso que:
(i) no se produzca la entrega del ochenta por ciento (80%) de los
predios necesarios en términos del área total que constituye el Derecho
de Vía, necesaria para que la SOCIEDAD CONCESIONARIA inicie
los trabajos comprendidos en los Sub-Tramos de la Primera Etapa
de Construcción dentro del plazo de quinientos cuarenta (540) Días
Calendario de suscrito el Contrato o, (ii) no se produzca la entrega
del veinte por ciento (20%) restante de los bienes necesarios para que
la SOCIEDAD CONCESIONARIA inicie los trabajos comprendidos
en los Sub-Tramos de la Primera Etapa de Construcción dentro de
los ciento ochenta (180) Días Calendario siguientes a la entrega
del ochenta por ciento (80%) inicial o, (iii) no se produzca la
entrega de los predios correspondientes a la Segunda Etapa
dentro del plazo señalado anteriormente y cualesquiera de estos
supuestos no permita con la debida sustentación a la SOCIEDAD
CONCESIONARIA iniciar o continuar con las Obras y entregarlas
para su aceptación a la comisión de recepción de Obras en el
plazo máximo de ejecución previsto en el Anexo II del Contrato, la
SOCIEDAD CONCESIONARIA podrá comenzar efectuar el cobro
del Peaje hasta el importe de la Tarifa a que se refiere el apartado
de la Cláusula 8.17 del Contrato, a partir de la fecha originalmente
prevista para la iniciación de las Obras iniciales siempre que hubiera
concluido la ejecución de las correspondientes a los Sub-Tramos
respecto de los que si recibió del CONCEDENTE la totalidad de
los predios necesarios para ella o que la falta de entrega no sea un
impedimento real para la culminación de las Obras. En este último
caso, también será de aplicación lo establecido en los incisos c) y d)
de la Cláusula 8.17 del Contrato, así como el otorgamiento de las
garantías a que se refieren las Cláusulas 9.9 y 9.10 del Contrato.
(…).”
[Subrayado nuestro]
De esta manera, el Contrato estableció originalmente un plazo para la entrega de

terrenos al Concesionario, tal como se ha señalado. Adicionalmente, el Contrato
también establecía el periodo de ejecución de la Obra, el cual indicaba que debía
ser de dos (2) años después de la entrega de terrenos; asimismo, se instituyó
que la Obra no podría iniciarse antes del tercer año de firmado el Contrato (20
de setiembre 2008). Además, el Contrato también previó el inicio de la Obra, sin
señalarse una fecha fija. En este sentido, el Contrato gatilló el inicio de la Obra con
la obligación del Concedente de entregar al Concesionario el 80% de los predios,
adecuadamente saneados.
127
Adicionalmente, se indica en el Contrato de Concesión que cuando no le sea posible

a la Concesionaria iniciar, continuar o entregar las Obras para su aceptación, éste
se encuentra facultado a “comenzar efectuar el cobro del Peaje hasta el importe
de la Tarifa a que se refiere el apartado de la Cláusula 8.17 del Contrato”; se
menciona también que el presente supuesto aplica siempre que haya concluido los
trabajos en los que el Concesionario sí recibió la totalidad de los predios.
Según el Anexo I del Contrato de Concesión, la ejecución se realiza en seis

sub-tramos, de la siguiente forma:
CUADRO 1
DESCRIPCIÓN DE LAS OBRAS POR SUB-TRAMOS
3ra Construcción
1da Construcción Construcción Construcción
1era Construcción Puesta a Punto Construcción
Act.
Prep. Puesta a Punto Construcción Puesta a Punto
Puente Ingreso Cerro Pampa Intercambio Empalme Guadalupe

Pucusana Cerro Azul Calavera Clarita Chincha San Andres
Alta
Sub tramo 1 Sub tramo 2 Sub tramo 3 Sub tramo 4 Sub tramo 5 Sub tramo 6
(72,700 Km) (1,600 Km) (18,701 Km) (33,085 Km) (41,114 Km) (54,495 Km)
A su vez, el Contrato de Concesión en su Anexo II contempla Tres Etapas, cada

una de éstas se encuentra asociada a los sub-tramos antes indicados, tal como se
detalla a continuación:
CUADRO 2
ETAPAS DEL CONTRATO
Etapas
Sub - Tramos
Primer Carril Segundo Carril
Sub Tramo 1 Del Puente Pucusana A Ingreso a Cerro Azul Puesta a Punto
Sub Tramo 2 Ingreso Cerro Azul a Cerro Calavera Puesta a Punto Etapa 2
Sub Tramo 3 Cerro Calavera a Cerro Clarita Etapa 1 Etapa 2
Sub Tramo 4 Pampa Clarita a Intercambio Chincha Alta Etapa 2
Sub Tramo 5 Intercambio Chincha Alta a Empalme San Andres Etapa 1 Etapa 2
Sub Tramo 6 San Andres a Guadalupe Puesta a Punto Etapa 3
Fuente: Contrato de Concesión

Elaboración: Propia
Cabe indicar que los terrenos correspondientes a los sub-tramos 3 y 5, pertenecientes

a la Primera Etapa, debieron entregarse hasta marzo de 2007. A abril del 2009, los
terrenos de los sub-tramos 3 y 5 se encontraban entregados en un 65.7% y 23.5%
respectivamente; mientras que el sub-tramo 4, perteneciente al Módulo A de la
Segunda Etapa, se encuentra con un avance de entrega del 63.8%, sin embargo este
sub-tramo debe ser entregado en el 2014. El cuadro siguiente muestra el estado
actual de entrega de predios:
128
CUADRO 3
AVANCES SOBRE LA ENTREGA DE PREDIOS
Porcentaj de
Periodo de avance Vencimiento
Sub - Tramo Avance
de plazo
0% 100% Abr-09
Según Contrato 100.0%
Sub Tramo 3 mar-07
A la Fecha 65.7%
Según Contrato
Sub Tramo 4 sep-14
A la Fecha 63.8%
Según Contrato 100.0%
Sub Tramo 5 mar-07
A la Fecha 23.5%
Fuente: Empresa Concesionaria Vial del Perú S.A., Contrato de Concesión

Elaboración: Gerencia de Regulación – OSITRAN.
Es conveniente hacer notar que la entrega de terrenos por parte del Concedente
al Concesionario no se ha realizado de manera continua (trazo continuo). El
Concedente ha entregado al Concesionario secciones o áreas no continuas. Ello
obedece, de acuerdo a lo señalado por el Concedente, a diversas dificultades
asociadas al proceso de expropiación de terrenos.
En abril del 2009, el Concedente señala que, con la intención de evitar que se incurra
en mayores atrasos en la construcción de la vía por falta de entrega de terrenos, se
propone modificar el Contrato de Concesión, elaborando un cronograma de trabajo
que comprendía la ejecución de las calzadas de la autopista entre el km. 00+000
(Cerro Azul) al km. 38+620 con el adelanto de la construcción de la primera
calzada del sub tramo 5.
En ese sentido, la modificación propuesta, contempló una reprogramación de

la construcción, de una sola calzada entre Cerro Azul–Pampa Clarita y Chincha
Alta-San Andrés, a la construcción de dos calzadas entre Puente Pucusana y Pampa
Melchorita, de tal forma que los usuarios de la vía podrán desplazarse por una
autopista entre Lima y Pampa Melchorita en una doble calzada.
Si bien, en la Adenda propuesta por las partes, el Regulador señaló que la

distribución y asignación de riesgos se mantiene inalterable, el comportamiento
del Concedente trae consigo una alteración en el bienestar de los integrantes del
Contrato.
Es así que pasados más de mil doscientos (1.200) días (abril del 2009) desde el
inicio de la Concesión no se construía absolutamente nada, aunque el Contrato
de Concesión establecía que el Concesionario debería estar habilitado a construir
desde los quinientos cuarenta (540) días desde el inicio de la Concesión.
Entonces es notorio que la demora en la entrega de terrenos impidió la construcción

de la Primera Etapa de la Concesión. Lo cual trajo consigo varios afectados:
primero el propio Concedente, los Usuarios, en alguna medida el Concesionario,
pero también aquellos agentes postores en el proceso de licitación que no ganaron
la Concesión.
129
Por su parte, la construcción de la Primera Etapa hubiera traído consigo un

incremento del tráfico que si bien no es posible medirlo con certeza, ya que la
demanda del servicio no se incrementa únicamente y proporcionalmente por una
mayor oferta (doble vía), claramente sí hubiera ocasionado un aumento en conjunto
de la demanda, más aún cuando el PBI (variable altamente correlacionada) se
encontraba en ascenso.
Entonces si se toma en cuenta que el Concedente se encuentra facultado a cobrar el

1% de los ingresos mensuales del Concesionario por concepto de peaje (propuesta
económica) hasta antes de la culminación de las Obras de la Primera Etapa, así
como 18.61% a partir de la culminación de las Obras de la Primera Etapa, o bien,
a más tardar al inicio del Quinto Año de la Concesión y hasta la finalización del
Contrato, queda claro que el Concedente ha sufrido una pérdida económica directa
por su retraso en la entrega de los terrenos.
Adicionalmente, el usuario de la vía ha tenido una afectación por el tiempo

perdido al no tener a su disposición una vía doble, a lo cual hay que sumar los
gastos en combustible que ello acarrea. Dicha pérdida es valorable socialmente y
económicamente para cada uno de los usuarios de la vía. Por añadidura se tiene la
pérdida del Concesionario que se encuentra asociada, a su vez, a la merma por el
posible incremento de demanda. Esto último se contrapone con la inversión que se
encontraba obligado a realizar (Primera Etapa) y no se materializó, por lo que en
la práctica el Concesionario recaudó peaje sin realizar la inversión comprometida.
Finalmente, existe también la pérdida por parte de aquellos postores que no ganaron
la Concesión. Esta pérdida se encuentra asociada a las ganancias económicas de
la utilidad que genera la Concesión, ya que si los postores se hubieran informado
que el inicio de la construcción de la Primera Etapa sería más tarde y en diferentes
fechas progresivas, dichos interesados hubieran contado con mayor tiempo para
hacerse de capital propio. Por lo demás, si se considera que el capital propio es más
barato que el capital de terceros, los postulantes podrían haber prestado mejores
ofertas y, por tanto, otro agente podría haber administrado la red Vial N° 6.
Por otro lado, es preciso mencionar también que de acuerdo a lo estipulado en el

último párrafo de la cláusula 5.2, se señala que: “(…) cualesquiera de estos supuestos
no permita con la debida sustentación a la SOCIEDAD CONCESIONARIA iniciar
o continuar con las Obras y entregarlas para su aceptación a la comisión de
recepción de Obras en el plazo máximo de ejecución previsto en el Anexo II del
Contrato, la SOCIEDAD CONCESIONARIA podrá comenzar efectuar el cobro
del Peaje hasta el importe de la Tarifa a que se refiere el apartado de la Cláusula
8.17 del Contrato, (…)”. Así, la presente cláusula faculta al Concesionario a
beneficiarse de un incremento tarifario sin realizar el inicio de la Primera Etapa.
En pocas palabras, el riesgo ante la demora por la entrega de los terrenos que
está a cargo del Concedente, lo asume el usuario de la vía, ya que es este último
quien paga por el servicio; no obstante, como es obvio, el usuario de la vía no
tiene facultad alguna para poder actuar en el presente Contrato. En consecuencia,
dicho riesgo no fue entregado al que tiene mejor capacidad para asumirlo, sino
por el contrario a quien no tenía ninguna capacidad para ello, lo que está fuera de
toda lógica teórica, generándose futuros conflictos entre las partes del contrato.
130
Lo anterior, asume que sea el Concedente quien genera esta dificultad. Por último,
conviene recordar que el Contrato no faculta al Regulador a sancionar de manera
efectiva al Concedente por sus incumplimientos.
En adición a lo ya comentado, conviene aclarar que en este análisis no se está

considerando el efecto de compra de terrenos, lo cual viene acotado por la decisión
de entregar primero la concesión y luego comprar los terrenos. A este respecto,
es indiscutible que las demoras y las modificaciones del Contrato a las que ha
expuesto el Concedente a las partes, dan luz sobre los altos precios que ha tenido
que pagar por la liberación de los terrenos.
La pregunta que resulta pertinente es, ¿por qué el Concedente está dispuesto a
asumir un costo tan alto e innecesario? Tal vez, aún con este sobrecosto el proyecto
sea socialmente rentable, pero ello sería económicamente ineficiente. Simplemente
con una política seria de concesiones, en la cual se decida qué se debe dar en
concesión y empezar a trabajar en los pormenores de dicho proyecto, traería
consigo un ahorro considerable para el mismo proyecto.4
Un caso similar ocurre con lo estipulado en el Contrato de Concesión del denominado

Primer Grupo de Aeropuertos de Provincia, administrado por Aeropuertos del Perú
S.A.5 En este caso el Concedente declaró en su oportunidad (cláusula 3.2.2) que se
encuentra facultado a “(…) disponer de los Bienes de la Concesión y Áreas de la
Concesión, los cuales están legalmente saneados y no están sujetos a Gravámenes
de tipo alguno y no existe impedimento legal o de hecho que de cualquier manera
perturbe, afecte o impida su efectiva entrega al CONCESIONARIO (…)”.
Agregándose en el Contrato que “no existen pasivos, obligaciones, o contingencias
administrativas, laborales, tributarias, judiciales, legales o de cualquier otra
naturaleza, que de alguna manera afecten o puedan afectar en el futuro la
Concesión, los Bienes de la Concesión, al CONCESIONARIO o el derecho a la
Explotación y que en caso de presentarse pasivos o contingencias generadas antes
de la Fecha de Cierre, éstos serán asumidos por el CONCEDENTE.” [Subrayado
nuestro]
En ese sentido, es claro que el Concedente expresó que no debe existir ningún
contratiempo en el avance de la Concesión, al menos, por un tema de saneamiento
de terrenos. Sin embargo, en el caso particular del aeropuerto de Pisco, el cual ya
posee expedientes técnicos aprobados, así como también el Regulador ya tiene
contratada la supervisión, el Concesionario se encuentra actualmente a la espera
del inicio de las obras, y está a la espera también del Concedente para la aprobación
del Programa de Ejecución de Obras (PEO). La demora por parte del Concesionario
4
Otro ejemplo se puede presentar en el caso del futuro proyecto del aeropuerto de Chinchero que tiene
más diez años de estudio, y que de acuerdo al diario El Comercio será entregado en Concesión en julio
de 2011. De la información recopilada, se conoce que los terrenos en donde se pretende ubicar el futuro
aeropuerto aún no se encuentran saneados. Adicionalmente, se entregaría la Concesión y se le daría un plazo
de dos años al Concedente para liberar los terrenos. Así, ante el contrato firmado y, por tanto, la obligación
expresa del Concedente de comprar los terrenos, estos se incrementarán de una manera desproporcionada,
generándose una pérdida económica para el Estado. En este sentido, sería conveniente que dicho proyecto
no repita los errores pasado, por lo cual debería sanear los terrenos y recién llevar adelante la Concesión.
5
Firmado en el 2006, el cual incluye los aeropuertos de las ciudades de Tumbes, Talara, Piura, Chiclayo,
Trujillo, Anta–Huaraz, Pisco, Chachapoyas, Cajamarca, Tarapoto, Pucallpa e Iquitos.
131
para la presentación del PEO se origina ante una medida cautelar que afecta una
porción del terreno donde se ubica el aeropuerto de Pisco, dicha medida cautelar se
origina a su vez en terrenos que no se encuentran saneados.
Asimismo, existe una clara contradicción entre lo declarado por el Concedente

en el Contrato y los hechos acaecidos en la práctica, y si bien la demora en la
construcción lleva recién unos cinco (5) meses, no se observan luces de que la
problemática pueda terminarse en un futuro próximo. Esta situación traerá consigo
problemas para el Regulador con el contrato de la empresa supervisora, puesto que
ésta se encuentra contratada por un plazo determinado y sin avance de Obra no se
le paga, y si no se le paga tiene especialistas dedicados sin poder cobrar.
Del mismo modo, este hecho ocasionará probablemente una adenda, o bien,
eventualmente la búsqueda de una nueva empresa supervisora. Adicionalmente,
habría que incluir el costo de demora por la construcción. De esta forma, el
proyecto contempla un periodo de construcción de dos años, lo cual quiere decir
que si se cumple con lo establecido en el Contrato, el aeropuerto de Pisco debería
estar construido a finales de 2012; empero, a la fecha no se sabe cuándo se podrán
siquiera iniciar las obras.
En vista de todo lo señalado, OSITRAN ha venido solicitando a PROINVERSION

para los proyectos de los contratos de concesión que se refieren a infraestructuras
de transporte de uso público, que no solo se establezcan plazos adecuados para
la obligación del Concedente de entregar las áreas de terreno necesarias para la
ejecución de las obras a cargo de los Concesionarios, sino además que exija al
Concedente un documento que sirva como base para que el Regulador cuente con
los medios necesarios para poder realizar una supervisión eficaz sobre el avance
de las obras a cargo del Concesionario.
De otro lado, con respecto a la cláusula de caducidad que se estipula en todos los
Contratos de Concesión, OSITRAN ha indicado que dicha causal de resolución
constituye un riesgo muy elevado para el desarrollo de las concesiones, dadas las
dificultades que se han venido observando en las concesiones actuales, particu-
larmente en lo que respecta a la entrega por parte de Concedente de los terrenos
adecuadamente saneados de las infraestructuras sometidas a concurso público.6
Por ello, el establecimiento de los plazos de entrega de terrenos por parte de

PROINVERSIÓN y aceptados por el Concedente, debe responder al conocimiento
previo de la situación de los terrenos basada en estudios y diagnósticos
adecuadamente efectuados, así como a una evaluación realista de las capacidades
del Concedente para realizar oportunamente la tarea.
En tal virtud, es preciso que no se entreguen en concesión más infraestructuras que

no posean un adecuado saneamiento de los terrenos en su zona de influencia, ya que
como se ha señalado, el concedente, los usuarios, el Estado y los concesionarios se
ven perjudicados ante la inacción del Concedente, pero lo que es peor, tal como se
ha visto, existe una posibilidad que el Concesionario pueda obtener cierta utilidad
adicional a la que el Contrato por sí mismo ya contempla.

6
Retomando el caso de la Red Vial N° 6, dicha cláusula (inciso b de la cláusula 14.7), indica entre otros
supuestos que es causal de caducidad de la Concesión “La no concurrencia a la Toma de Posesión de los
Bienes de la Concesión en el plazo y en la forma prevista para tal efecto”.
132
En el caso de la no concurrencia a la toma de posesión de los bienes de la

Concesión en el plazo y en la forma prevista, el ente Regulador ha venido opinando
que PROINVERSIÓN debería evaluar la conveniencia de eliminar en los futuros
proyectos dicha cláusula como una causal de caducidad, o en su defecto, debería
modular el impacto de dicha cláusula a través de otras medidas, como por ejemplo,
establecer en los contratos un calendario más amplio para la entrega de terrenos,
pudiéndose establecer los mismos incluso a través de porcentajes mínimos de
entrega.
Finalmente, de la revisión efectuada a la fecha a todos los contratos de concesión

suscritos, si bien ninguna concesión ha invocado la causal de caducidad antes
mencionada, ello no evita que se esté alentando la posibilidad de un eventual
comportamiento estratégico de los Concesionarios en ciertos escenarios. Por
ejemplo, cuando alguna concesión no logre obtener el margen de utilidad esperado,
y siendo factible que el Concedente, por diversas razones, no se encuentre en la
capacidad de dar cumplimiento a la entrega de terrenos, ello podría motivar la
actitud estratégica del Concesionario para solicitar la caducidad de la concesión,
además de la compensación por la misma. Esta puerta abierta implica un riesgo
bastante alto para el Concedente.
V. Conclusiones
A manera de conclusión es preciso señalar que una participación más activa del
Organismo Regulador en la etapa previa a la suscripción de los contratos de
concesión permitirá disminuir el número de modificaciones presentadas en los
contratos. Para tener una referencia, existen contratos de concesión que han sido
modificados hasta en ocho oportunidades.
Es preciso hacer notar que esto no significa que sea erróneo modificar los contratos
de concesión, siempre y cuando ello no signifique una modificación en los riesgos
originalmente establecidos para las partes, sino más bien que debemos reducir
dichas variaciones a aspectos que puedan ir mejorando o cambiando de acuerdo a
las condiciones de mercado y no por deficiencias en el diseño del contrato por sí
mismo.
Somos de la opinión que debemos ir recogiendo la experiencia adquirida con el

fin de consolidar el sistema de concesiones, debiendo encontrar un equilibrio entre
gestionar de manera rápida pero eficaz las nuevas concesiones que de manera
urgente necesita nuestro país. En ese sentido, es necesario llevar adelante la
modificación propuesta, con las enseñanzas que la administración de los contratos
en ejecución nos ha brindado a la fecha.
Finalmente, podríamos decir que las fallas encontradas en los contratos de

concesión han generado pérdidas sociales, ya que se han creado demoras al no
contar con la provisión adecuada de la infraestructura, recortando la posibilidad
de los usuarios de recibir más y mejores servicios. A todo esto hay que sumar la
imagen negativa que genera para el sistema de concesiones, por ejemplo, el subir
tarifas sin culminar obras o retrasar la ejecución de las mismas por no contar con
los terrenos a tiempo. Por lo tanto, hay que hacer esfuerzos denodados por mejorar
nuestro sistema de concesiones e intentar ilustrarse de los errores.
133
Referencias
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Regulation of Utilities in Peru”, Discussion paper, Nº 2001/17, Stockholm: World
Institute for Development economics Research.
134
Demandas por pérdidas de ingresos en las

concesiones de obras públicas en Chile
Aldo González1
Resumen
Este artículo analiza los argumentos económicos acerca de la pertinencia de

compensar a concesionarios de obras públicas por la construcción de nuevos
caminos o concesiones que resten tráfico a sus proyectos. Se argumenta que no
existen razones legales ni económicas para considerar las concesiones de obras
públicas como monopolios. La asignación de concesiones mediante licitación
competitiva es completamente consistente con la existencia de competencia ex –
post entre distintas autopistas. El ingreso de nuevas concesiones no es un acto
arbitrario ni oportunista de parte del Estado, sino que sigue criterios de racio-
nalidad económica. En Chile, las concesiones de obras públicas son evaluadas
socialmente por el Estado y, privadamente, por inversionistas antes de ejecutarse.
Bajo la óptica de libre competencia, tampoco existe justificación para otorgar
derechos exclusivos a los concesionarios sobre su tráfico usuario.
Palabras clave: competencia, obra pública, monopolio

Clasificación JEL: L51, L32, D42
I. Introducción
Las concesiones de obras públicas han sido una política pública exitosa aplicada
en Chile. El sistema de concesiones ha permitido que la inversión en infraestruc-
tura se expanda a tasas imposibles de ser replicadas mediante el financiamiento
exclusivamente público. La mayor y mejor disponibilidad de infraestructura,
sobre todo de transporte, ha favorecido el crecimiento y competitividad de nuestra
economía junto con mejorar los servicios disponibles de la población.
La implementación del sistema de concesiones no está exenta de inconvenientes. La

natural incompletitud del contrato regulatorio entre el Estado y los concesionarios,
junto con la incertidumbre respecto al entorno comercial en que se desenvuelven
las concesiones, genera disputas entre las partes respecto a la aplicación del
contrato mismo.
Un tipo de controversia de reciente ocurrencia en Chile son las reclamaciones de

compensaciones de parte de las concesionarias de autopistas por menores ingresos
derivados del mejoramiento o construcción de caminos sustitutos a una concesión.
También se han presentado demandas por supuestos atrasos en la puesta en marcha
de carreteras complementarias a las concesiones. Entre los años 2005 y 2009 se han

1
Profesor de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.
135
Demandas por pérdidas de ingresos en las concesiones de obras públicas en Chile
iniciado un total de seis demandas de este tipo. Es probable que más controversias
se originen debido a la materialización de nuevas obras públicas, concesionadas o
no, competitivas a las concesiones actuales.
Este artículo trata sobre la validez de los argumentos económicos que justificarían
el pago de compensaciones a las concesionarias por reclamaciones de pérdidas de
ingresos. En primer lugar se establece que no hay razones económicas, ni legales
por cierto, para considerar a las concesiones de obras públicas como monopolios.
Si bien muchas concesiones de autopistas son monopolios naturales debido a sus
bajos niveles de tráfico, ello no significa que a futuro no se deba construir nuevas
vías, que resten tráfico a las actuales, a medida que las necesidades de movilidad
así lo indiquen. El asignar una concesión mediante licitación competitiva –ya sea
por menor peaje o mayor pago al Estado- tampoco implica que se esté otorgando
un monopolio. Este mecanismo de asignación de una concesión es completamente
consistente con la existencia de competencia actual o futura con otros operadores
por los usuarios, tal como sucede en otros sectores de infraestructura como puertos
y telecomunicaciones.
A juicio del autor, el ingreso de vías complementarias o sustitutas a una determinada

concesión es parte del riesgo comercial del negocio y su ocurrencia no debe dar
lugar a compensaciones por parte del Estado para el caso general. Tal como sucede
en los mercados no regulados, la entrada de nuevos competidores en el futuro es
una contingencia a ser considerada y evaluada por quien invierte en una concesión.
Se debe tener presente que la construcción de caminos no es una acción arbitraria

del Estado, sino que tiene racionalidad económica. Estos proyectos deben cumplir
con los criterios de rentabilidad social propios de las inversiones públicas y además
deben ser rentables privadamente en caso que se lleven a cabo bajo el sistema de
concesiones. La exigencia de rentabilidad social y privada para el caso de nuevas
obras concesionadas, es un resguardo de los concesionarios actuales ante un
posible comportamiento oportunista del Ministerio.
El otorgar protecciones ante la competencia o el pago de compensaciones por la

construcción de obras que resten usuarios a una concesión, no es coherente con la
aplicación de las leyes de libre competencia y además introduce una distorsión en
las decisiones de inversión pública del Ministerio. Por otro lado, el administrar un
sistema de transferencias por efectos en los ingresos de una concesión derivados
de decisiones de la autoridad, tiene altos costos de transacción a parte de generar
un alto potencial de abusos por parte de las concesionarias.
Luego de esta introducción viene la sección dos, la que presenta en forma

resumida los seis casos de reclamaciones por pérdidas de ingreso realizadas por las
concesionarias. Se describen los casos y se exponen los argumentos de las partes
así como lo decidido tanto por las comisiones arbitrales como por los tribunales
de justicia. En la sección tres se explica que no hay razones legales ni económicas
para entender a las concesiones de carreteras como servicios monopólicos o que
posean derechos exclusivos sobre sus usuarios. La sección cuatro, argumenta que
el riesgo de ingreso de nuevos caminos que compitan con una concesión, es parte
del riesgo comercial de las concesiones. La sección cinco analiza el trade–off entre
eficiencia ex–ante vs. ex–post de otorgar exclusividad y se justifica la preferencia
136
por la eficiencia ex –post. En la sección seis se concluye. Parte de los argumentos

empleados en este trabajo han sido expuestos por el autor en informes previos
sobre disputas de pérdidas de ingresos presentadas por empresas concesionarias
ante el Ministerio de Obras Públicas.2
II. Reclamaciones por pérdidas de ingreso
Desde que fueron iniciadas las concesiones de Obras Públicas en Chile, seis
reclamaciones por pérdidas de ingresos han sido presentadas por empresas
concesionarias de autopistas ante sus respectivas comisiones arbitrales.
Adicionalmente, una reclamación de carácter similar fue presentada por la
concesionaria del aeropuerto La Florida, en la ciudad de La Serena. A través de
las reclamaciones, las empresas buscan que el Estado las retribuya por los menores
ingresos que ellas percibirían producto de acciones realizadas por el Ministerio,
las que según ellas no estaban dentro de las contingencias normalmente previstas
dentro del contrato.
Los tipos de reclamaciones por menores ingresos se dividen en: (i) Construcción
o mejoramiento de vías alternativas a la concesión. Esto incluye la construcción
de nuevas autopistas, concesionadas o no, que restan parcialmente tráfico, la
extensión de concesiones existentes, la construcción de caminos públicos o el
mejoramiento en el estándar de caminos (ii) El atraso en la construcción de infra-
estructura complementaria a la concesión, lo que incluye el acceso a otras vías y el
mejoramiento o puesta en marcha de vías complementarias.
La Ley de Concesiones de Obras Públicas en su artículo 19, contempla que las

concesionarias pueden solicitar la revisión del mecanismo de remuneración al que
están afectas, ya sea por cambios contractuales realizados por el Ministerio, o bien
por hechos considerados sobrevinientes al contrato. La concesionaria afectada
puede ser compensada mediante una transferencia directa del Estado, un aumento
en el nivel de tarifas o un mayor plazo en el período de la concesión. Las disputas
entre el Ministerio y las concesionarias, que por la interpretación de este artículo
se originen, serán resueltas por una comisión arbitral. Dicha comisión, según
contempla la misma ley está compuesta por tres miembros, uno nombrado por el
Ministerio de Obras Públicas y uno por la Concesionaria y el tercero por mutuo
acuerdo entre las partes. A continuación se describen brevemente las reclamaciones
presentadas.
En la concesión Túnel El Melón, la primera concesión vial en Chile, el motivo de

la reclamación es el mejoramiento de estándar de dos vías alternativas al túnel - La
cuesta El Melón y el camino Puchuncaví – Nogales- hechos que le habrían causado
una reducción en sus ingresos, debido al mayor tráfico que se desvió hacia las rutas
mejoradas.
En la ruta longitudinal 5 sur, se han presentado dos demandas. Una por la

concesionaria del tramo Río Bueno –Puerto Montt y otra por la empresa a cargo del
tramo Temuco- Río Bueno. La causa del reclamo en ambos casos es el mismo: el

2
Demanda de Concesionaria Ruta 5, tramo Temuco –Rio Bueno y Demanda de Concesionaria Vespucio
Norte Express.
137
mejoramiento de caminos públicos secundarios que compiten con ciertos sectores

de las vías concesionadas.
A nivel de autopistas urbanas se han presentado reclamaciones por parte de

dos empresas concesionarias: Américo Vespucio Norte y Américo Vespucio
Sur. La concesionaria de Américo Vespucio Norte, solicita compensaciones por
dos hechos. Uno es el atraso de la construcción de los túneles bajo el cerro San
Cristóbal y el otro es la ampliación del eje Costanera Norte hacia el poniente, hasta
empalmar con la Ruta 68. La empresa señala que el Ministerio había anunciado
que la licitación para concesionar los túneles sería hecha el año 2002, fecha que la
empresa tuvo por válida al momento de hacer su oferta por la concesión Américo
Vespucio Norte.3 Los túneles fueron licitados finalmente el año 2004. El supuesto
atraso en la construcción de los túneles afecta el tráfico y por ende los ingresos de
la concesión Vespucio Norte, dada la complementariedad entre ambas vías.
Respecto al segundo reclamo, la concesionaria señala que la extensión del eje

Costanera Norte hacia el poniente le produce pérdidas de ingresos por dos razones.
Primero, por que parte del flujo de Costanera Norte ya no desembocaría en su
carretera, sino que directamente en la ruta 68, perdiendo así ingresos por dicho
tráfico. Segundo, la extensión de Costanera Norte, hace más competitiva esta vía
en relación a Américo Vespucio Norte. Por ende, muchos viajes originados en
el Oriente de la ciudad y que se dirigen hacia la costa, preferirán utilizar como
alternativa de viaje el eje Costanera Norte.
En su trazado original, Costanera Norte terminaba por el poniente en Vespucio

Norte, por lo tanto, todos los vehículos que dirigían por la primera vía hacia la
ruta 68, desembocarían en Vespucio Norte y de allí conectarían con la ruta 68. Al
ejecutarse la ampliación, dicho tráfico dejaría de emplear su concesión en un tramo,
siguiendo por Costanera Norte directamente hasta empalmar con la carretera hacia
Valparaíso. La extensión de Costanera Norte por otro lado, hace más competitiva
esta vía en relación a Américo Vespucio Norte, por lo que muchos viajes originados
en el Oriente de la ciudad y que se dirigen hacia la costa, preferirán utilizar como
alternativa de viaje el eje Costanera Norte.
La concesionaria Vespucio Norte reclama que al momento de presentar su oferta en

la licitación del proyecto, tenía como antecedente que la concesionaria de Costanera
Norte no ampliaría su autopista hasta empalmarla con la ruta 68. Sin embargo,
luego de que se le adjudicara la concesión, el Ministerio acordó la ampliación
de Costanera Norte hacia el poniente. A pesar de que el contrato de esta última
concesión contemplaba la posibilidad de una ampliación posterior por decisión
del Ministerio, la concesionaria de Vespucio Norte consideró que tal hecho era un
cambio en las condiciones en base a las cuales ella presentó su oferta.
La concesionaria de la autopista Américo Vespucio Sur presentó dos tipos de

reclamaciones, una por el atraso en la autorización para comenzar los cobros y otra
por la falta de accesos y conectividad de la concesión. Sobre este último reclamo, la
empresa señala que fue perjudicada en sus ingresos por retrasos en la construcción

3
El contrato no contenía compromiso alguno sobre fecha de concesionar los túneles. El anuncio mencionado
fue en el marco de una actividad pública del Ministro.
138
de obras de conexión a desnivel con autopistas adyacentes, como el sistema

General Velásquez –Ruta 5 sur y el denominado Acceso Sur a Santiago. Además, la
no construcción del tramo oriente del anillo de circunvalación Américo Vespucio,
estaría perjudicando la calidad de su autopista y por ende restando tráfico a su
concesión. La futura concesión Américo Vespucio Oriente, es la continuación de
Américo Vespucio Sur dentro del anillo. El que no exista continuidad con estándar
de autopista sería para la demandante, un desincentivo para el uso de su concesión.
Finalmente, la concesionaria de la autopista Santiago – Colina –Los Andes también

presentó una demanda por el atraso en la construcción del “Nudo Independencia”
obra que conecta a la concesión por su extremo sur con el resto de la vialidad
cercana.
En el caso del aeropuerto La Florida, la concesionaria reclama por los menores

ingresos percibidos en la explotación de la obra respecto a los inferidos de las
proyecciones de tráfico aéreo entregadas por el Ministerio al momento de la
licitación. La concesionaria indica además que hechos no previstos como la
monopolización de la oferta aérea que utiliza el aeropuerto y la consecuente
disminución de vuelos, así como el mejoramiento a doble calzada de la autopista
Santiago La Serena, explicarían en parte la caída en la demanda por tráfico aéreo.
Esta reclamación, a diferencia de las anteriores, apunta al hecho mismo que las
previsiones de tráfico no se cumplen, más que a sus causas.
De los siete casos presentados, cuatro han sido fallados en primera instancia por las
comisiones arbitrales. Tanto en el Túnel el Melón como en las concesiones Temuco
Rio-Bueno y Rio-Bueno Puerto Montt y Aeropuerto La Florida, las comisiones
han acogido, en fallo dividido, las demandas presentadas por las empresas. En los
cuatro casos señalados, tanto los árbitros designados por las concesionarias como
los de común acuerdo han conformado el voto de mayoría, mientras que los votos
de minoría han correspondido al miembro designado por el Ministerio. Si bien
se han aceptado como válidas las causas de las reclamaciones presentadas, los
montos de las compensaciones resueltas han sido significativamente inferiores a
las demandadas por las empresas.
El Ministerio apeló las decisiones ante la Corte de Apelaciones en los casos

Rio-Bueno Puerto Montt y Temuco Rio-Bueno. En el primero la Corte revocó el
fallo, anulando el pago de compensaciones determinado por la comisión arbitral,
decisión que fue luego confirmada por la Corte Suprema. En el caso Temuco Río
Bueno, la Corte de Apelaciones también falló a favor del Ministerio.4
La Corte de Apelaciones no considera válido que se invoque información referencial,

no contractual, como cambios en las fechas de puesta en marcha de concesiones
complementarias, estándares de calidad de vías sustitutas o proyecciones de tráfico
para exigir compensaciones.

4
En la controversia de la concesión Ruta 5 Rio Bueno – Puerto Montt, el fallo lo pronunció la Novena Sala de
la Corte de Apelaciones de Santiago (05/2009) y lo ratificó la Tercera Sala de la Corte Suprema (11/2009).
En el caso de Temuco-Río Bueno, el fallo fue dictado por la Novena Sala de la Corte de Apelaciones de
Santiago (12/2009) y luego conformado por la Corte Suprema (5/2010).
139
CUADRO 1
RESUMEN DE RECLAMACIONES POR PÉRDIDAS DE
INGRESOS EN AUTOPISTAS
Concesión Reclamación Monto Solicitado Monto Otorgado Apelación
[U.F] Com. Arbitral
Mejoramiento caminos
Túnel El Melón 4.271.711 630.012
alternativos
Ruta 5 Río Bueno - Mejoramiento camino
894.092 194.680 Revoca
Puerto Montt alternativo
Ruta 5 Temuco – Río Mejoramiento camino
57.342 22.000 Revoca
Bueno alternativo
Santiago - Colina
Atraso interconexión 215.089
–Los Andes
Américo Vespucio Atraso concesión
215.089
Norte complementaria
Mejoramiento concesión
1.778.660
alternativa.
Américo Vespucio Sur Atraso Interconexión 130.654(1)
(1) Nota: En el caso de Américo Vespucio Sur, el concesionario dejó a criterio de la comisión el
monto de la indemnización por el atraso de la puesta en marcha de la concesión faltante en el
anillo Américo Vespucio.
La Corte de Apelaciones también desecha el argumento de la alteración del

equilibrio económico del contrato, como motivo de indemnizar al concesionario.
Se menciona que el Ministerio no puede limitar su misión institucional con el
objeto de mantener un determinado nivel de lucro o ganancia de una concesión en
perjuicio directo de los usuarios del resto de las vías susceptibles de ser mejoradas.
Para la Corte, ello constituiría un privilegio inaceptable del que no goza ninguna
otra empresa ni particular. Un tercer elemento a destacar del fallo, es la opción
por la competencia entre vías hecha por la Corte, señalando que “….cualquier
actor económico que se ve enfrentado a situaciones de competencia, debe, en lugar
de pretender que el Estado le indemnice presuntos prejuicios, competir, es decir
mejorar los propios estándares de calidad de la ruta”. Los contenidos del fallo
fueron confirmados por la Corte Suprema posteriormente.
Según hemos expuesto, las reclamaciones por pérdidas de ingresos se explican en

parte por lo incompleto del contrato regulatorio que rige las concesiones respecto
a variaciones de la demanda originadas por cambios en la vialidad adyacente a una
concesión de carreteras. La Ley de Concesiones deja amplios grados de libertad
a las comisiones arbitrales para definir qué acción del Estado o contingencia
constituye un cambio contractual o hecho sobreviniente que amerite otorgar
compensaciones a un concesionario.
Las comisiones arbitrales han interpretado que la información referencial entregada

a las concesionarias respecto al probable estado futuro de la vialidad adyacente
140
forma parte del contrato incompleto entre las partes y, por lo tanto, su alteración
sería motivo de indemnización. Los tribunales de justicia toman una posición
distinta, rechazando la validez contractual de la información referencial entregada
por el Ministerio. También objetan que las empresas concesionarias tengan una
garantía de ingresos o protección especial al riesgo comercial, distinto al que posee
una empresa en una industria cualquiera.
III. ¿Son monopolios las concesiones de obras públicas?
Las reclamaciones por pérdidas de ingresos de las concesionarias, originadas

por construcción o mejoramiento de vías alternativas, llevan implícito una
interpretación de que las concesiones de Obras Públicas otorgarían derechos
monopólicos a quienes las explotan. Al exigir compensaciones al Estado por
generar obras competitivas o sustitutas a una concesión, se está asumiendo por la
parte demandante, la existencia de derechos de exclusividad sobre los potenciales
usuarios de una vía concesionada.5
Dicha interpretación no es correcta. La legislación chilena sobre competencia,6

señala en su artículo 4° expresamente que “No podrán otorgarse concesiones,
autorizaciones, ni actos que impliquen conceder monopolios para el ejercicio
de actividades económicas, salvo que la ley lo autorice.” Además, la Ley de
Concesiones de Obras Públicas, que es el marco legal que directamente regula
este tipo de contratos entre las empresas y el Estado, no hace mención alguna a
que el otorgamiento de una concesión implique derechos monopólicos y ausencia
de competencia para quien las aproveche comercialmente. Por otra parte, los
contratos de concesiones, explícitamente señalan que las concesiones se otorgan
en un escenario de competencia con vías aledañas.
Es cierto que en un mercado definido como monopólico, se pueden extraer las

rentas a quien tenga el derecho a explotarlo y traspasarlas a los usuarios mediante
una licitación competitiva por menor peaje. Esta es la solución conocida como
competencia por la cancha, en contraposición a la competencia en la cancha, que
es aquella que se produce cuando más de un oferente compite por los usuarios de
un servicio.7 Otra alternativa de control de poder de mercado, consiste en que el
regulador fije la tarifa considerada eficiente y se licite la concesión en base a mayor
pago al Estado. Ambas modalidades de licitación se han empleado en Chile.
Sin embargo, la implicancia inversa no es válida. Es decir, el adjudicar el derecho

a proveer un servicio, usando como variable de adjudicación la tarifa al usuario
o el pago al fisco, no implica necesariamente que se estén otorgando derechos
exclusivos o monopólicos por todo el período de duración de la concesión.
¿Por qué el Estado entonces utiliza un mecanismo de licitación para asignar el

derecho de explotación, si no hay garantía de exclusividad? En primer lugar, la
licitación cumple una función de discriminación al seleccionar el operador más

5
Ver reclamación de Concesionaria de la ruta 5 Tramo Temuco-Río Bueno.
6
Decreto Ley 211 del Ministerio de Economía de 1973.
7
Este término fue acuñado por Edwin Chadwick en 1859. La formalización de este concepto corresponde a
Demsetz (1968).
141
eficiente para construir y operar la concesión. A otras cosas iguales, quien pueda
explotar el negocio a menor costo, ofrecerá un menor peaje o demandará un menor
subsidio, según sea la modalidad de la licitación. En segundo lugar, a pesar de
que una autopista tenga competencia de otra vía, existirán rentas posibles de ser
disipadas, debido a la escasez natural de competidores y a la diferenciación que
éstos presentan para los usuarios.
La competencia entre las autopistas no responde al modelo de competencia perfecta,

en donde las empresas ofrecen productos homogéneos, el costo de producción
entre proveedores es el mismo y existe libre entrada. Las autopistas, se consideran
oferentes diferenciados debido a su disímil emplazamiento geográfico, longitud,
trazado, nivel de congestión, velocidades máximas permitidas, etc. Debido a la
diferencia de atributos, el peaje que cobran no es la única variable que tienen en
cuenta los usuarios al momento de escoger su ruta de desplazamiento. Por otro
lado, la entrada o construcción de nuevas rutas es un proceso que demanda tiempo.
Aparte del período de construcción mismo, existe una etapa de planificación previa
que incluye estudios de ingeniería y evaluación que en total puede tomar más de
cuatro años.
El concesionar una autopista empleando el mecanismo de la licitación debe

entenderse entonces como una combinación de competencia ex-ante por entrar
al mercado, así como ex-post por ganar los clientes, en caso que los potenciales
usuarios tengan alternativas. Esta modalidad de competencia dual, ex-ante y
ex-post, la observamos también en otros sectores de infraestructura como puertos
y telecomunicaciones.
La ley que regula el sector portuario estatal, estableció las normas bajo las cuales
se realizarían las concesiones para la construcción y explotación de terminales
marítimos en los puertos de propiedad pública en Chile.8 Las primeras concesiones
portuarias otorgadas bajo esta ley fueron asignadas mediante licitación en base
a mínima tarifa máxima a los usuarios, en un ambiente además de competencia
ex – post entre terminales. Así fue el caso de la V Región, que desde el punto de
vista portuario se considera un mismo mercado, donde se realizó una licitación
simultánea en los puertos de San Antonio y Valparaíso para la construcción de
nuevos terminales de contenedores. Las reglas establecidas en la licitación no
permitían que una misma empresa se adjudicara los nuevos terminales de ambos
puertos.9 En consecuencia, las empresas participantes en la licitación competían
ex –ante, ofreciendo menores tarifas, para luego competir ex –post por captar
empresas navieras. Además, cada puerto contaba con frentes de atraque públicos,
los cuales competirían indirectamente también con los terminales concesionados.10
Las concesiones de terminales portuarios no gozan de exclusividad alguna en el

mercado que operan. Los contratos de concesión tampoco establecen cláusulas
8
Ley 19.542 sobre Modernización del Sector Portuario Estatal de 1997.
9
Esta restricción a la integración horizontal fue establecida por el dictamen 1045 de 1998 de la entonces
Comisión Preventiva Central.
10
La competencia entre los frentes concesionados y públicos puede considerarse diferenciada, pues los
primeros al ser mono-operados poseen una mayor velocidad de porteo que los frentes públicos, los cuales
son multi-operados.
142
temporales respecto al ingreso de nuevos terminales en los puertos pertenecientes

al mismo mercado relevante. Más aún, los mismos contratos señalan que las
empresas portuarias estatales no verán limitada su facultad de otorgar nuevas
concesiones de frentes de atraque en sus respectivos puertos. Las únicas garantías
establecidas explícitamente en los contratos para los adjudicatarios de las
concesiones fueron dos: (i) Que en caso de existir una nueva licitación dentro de
los diez años posteriores a las primeras licitaciones, ésta sería por la modalidad
de mayor pago al Estado y no por menor tarifa máxima. (ii) Que los frentes de
atraque públicos administrados por las respectivas empresas estatales no cobren
tarifas de almacenamiento y descarga que constituyan competencia desleal para
los terminales concesionados.
Hoy en día, más de una década después de las primeras licitaciones de la V región,
se está en proceso de concesionar nuevos terminales portuarios en San Antonio y
Valparaíso. Los nuevos frentes de atraque que se construyan competirán con los
actuales, lo cual era un escenario claramente anticipable por los concesionarios
actuales de los puertos, dado el natural crecimiento que presenta el transporte de
carga por vía marítima.11 En el sector portuario, también existe la posibilidad de
que se construyan puertos privados, los cuales pueden competir con los terminales
de los puertos públicos. Este es el caso del mercado de la carga a granel en la V
región, y de la carga a granel y de contenedores en el área de la VIII región.
Combinación entre competencia ex ante y ex post también ocurre en los servicios

de telecomunicaciones que emplean espectro radioeléctrico como insumo. Las
porciones de espectro radio eléctrico o bandas de frecuencias son asignadas por
el regulador mediante el mecanismo de concurso, en donde las empresas que
presentan el mejor proyecto técnico se adjudican las licencias de espectro. La
calidad del proyecto técnico se mide por compromisos de cobertura geográfica y
plazos de puesta en marcha del servicio a los usuarios.12 Dichos compromisos de
servicio involucran significativas inversiones en infraestructura de telecomunica-
ciones. Las empresas que se adjudican las licencias en el concurso, luego compiten
aguas abajo entre ellas ofreciendo los servicios definidos por el regulador.13
No obstante, la existencia de competencia ex –post entre operadores de servicios

móviles, existen rentas en estos mercados originadas por la escasez del insumo,
lo cual no permite que exista libre entrada en la industria. Dicha renta es la que
se disipa, en primera instancia por los compromisos de inversión en cobertura
y en caso de empate, por el pago monetario al Estado. A pesar de los recursos
comprometidos en el concurso, las empresas propietarias de estas licencias no
gozan de garantía alguna sobre exclusividad de proveer servicio en el mercado
definido por la autoridad sectorial en el concurso. El regulador puede en el
futuro poner a disposición del mercado más concesiones de espectro a medida

11
La concesión consiste en invertir en el mejoramiento de los actuales frentes públicos. Como forma de
potenciar la competencia entre terminales en la región central, el Tribunal de Defensa de la Competencia
(2009) resolvió que los actuales concesionarios de San Antonio y Valparaíso no pueden participar en las
próximas concesiones en dichos puertos.
12
En caso de igualdad de ofertas técnicas, el desempate se realiza por mayor pago al Estado.
13
Generalmente el regulador define un servicio mínimo, como por ejemplo comunicaciones móviles de voz
y datos.
143
que el avance tecnológico posibilite que nuevas bandas de frecuencias puedan ser
explotadas comercialmente para proveer comunicaciones móviles.14
En otros servicios de infraestructura, como telecomunicaciones alámbricas y

distribución eléctrica, las empresas proveedoras están sujetas a regulación de
tarifas y operan bajo régimen de concesiones sin gozar de exclusividad en sus
respectivas áreas de servicio.15 El único sector regulado en Chile en donde se
garantiza exclusividad al concesionario dentro de un área geográfica, son los
servicios de distribución de agua potable y recolección de aguas servidas.16 Tal
derecho monopólico, asociado al otorgamiento de la concesión, es mencionado
explícitamente en la Ley de Servicios Sanitarios.
3.1. Monopolio natural
No obstante la inexistencia de fuentes legales para considerar a las concesiones

de Obras Públicas como un monopolio, se puede formular la pregunta de si
existen razones económicas que justifiquen otorgarle carácter de exclusividad a las
concesiones y en particular a las autopistas. Una razón posible es que las autopistas
sean monopolios naturales.
Un mercado se considera como monopolio natural si es más eficiente, desde el

punto de vista productivo, que exista un solo oferente. En el caso de las autopistas,
su calificación de monopolio natural dependerá de la magnitud de la demanda que
ésta enfrente. Para niveles bajos de tráfico es probable que no se justifique tener
una segunda vía en el mismo mercado, es decir sirviendo al mismo conjunto de
usuarios.
Sin embargo, para niveles mayores de tráfico, los costos en tiempo que enfrentan
los usuarios de una vía se incrementan debido a la existencia de congestión. Al
estimar el costo total de proveer el servicio de transporte en carretera, no solo
debe considerarse los costos percibidos por el prestador, sino también, los costos
que enfrenta el usuario. Ello incluye el costo de tiempo, tanto en el viaje como en
acceder a la carretera y el desgaste y consumo de recursos del vehículo.
La heterogeneidad de los usuarios, entendida como la distinta valoración que éstos

asignan a los atributos de las vías, es otro factor que incide la calidad de monopolio
natural de las autopistas. Existen dos tipos de heterogeneidad: la horizontal y la
vertical. En la horizontal, un viajero valorará de forma distinta dos autopistas de
igual estándar, si por ejemplo una de ellas se haya más cerca del origen o destino
de sus viajes, presentando un menor costo de transporte de acceder a la autopista.
A nivel agregado, la demanda se repartirá entre ambas vías según la cercanía de
los usuarios con cada autopista. Por su parte, la heterogeneidad vertical refiere al
hecho que los conductores tienen una valoración distinta por usar una autopista
en comparación a una vía pública de menor estándar. Clasificando a los usuarios
14
Luego de la entrega de las primeras concesiones en las bandas de 800 y 1900 MHz en los años noventa, se
llamó a concurso en el 2009 para servicios móviles en la banda de los 1700/2100 MHz (servicios 3G).
15
En Telecomunicaciones, el servicio de telefonía fija es susceptible de ser regulado por la vía de fijar tarifas
a usuarios.
16
Decreto con Fuerza de Ley del Ministerio de Obras Públicas Nº 382 de 1988.
144
en base a su valoración o disposición a pagar por ahorro de tiempo, aquellos con

alta valoración preferirán usar la autopista de pago, mientras que el resto empleará
la vía pública no sujeta a cobro. En síntesis la existencia de diferenciación ya sea
horizontal o vertical en los usuarios hará, a otras cosas iguales más conveniente
socialmente la presencia de más de una alternativa de circulación.17
Actualmente, el fenómeno de la competencia del tipo horizontal, es decir entre

autopistas concesionadas está acotado a pocos casos en vías urbanas, como el que
recién mencionamos. Sin embargo es muy probable que veamos más posibilidades
de competencia en el mediano y largo plazo a medida que la demanda por
transporte se incremente y nuevas concesiones, tanto urbanas como interurbanas se
pongan en marcha. El proyecto de concesión que unirá la vía Costanera Norte por
el poniente con la ruta 78, incrementará la competencia de dicho eje con Vespucio
Nor-Poniente. El proyecto Américo Vespucio Oriente, que falta para completar
el anillo de circunvalación en Santiago, transformará al anillo en un competidor
tanto de las vías concesionadas norte-sur y oriente-poniente que cruzan el Gran
Santiago.
El mejor ejemplo de diferenciación vertical es la competencia entre una autopista

sujeta a cobro de peaje y una ruta secundaria de menor estándar en cuanto a
condiciones de circulación. Casos de este tipo son la competencia en ciertos tramos
entre la autopista Costanera Norte y la avenida Andrés Bello que corre al sur del
río Mapocho en Santiago, o la competencia entre la concesión Túnel el Melón y la
respectiva cuesta. Es evidente que existe diferenciación entre ambas alternativas,
de otro modo, ningún vehículo utilizaría las vías de pago.
3.2. Beneficios de la competencia
Al comparar la solución de monopolio natural con la de competencia, no sólo hay

que enfocarse en la minimización de los costos de inversión y operación enfrentados
por el concesionario, sino también se debe tener en cuenta los beneficios (o
costos) que perciben los usuarios. Si la regulación es perfecta, el menor costo del
monopolio natural debiera traducirse en un menor peaje por uso de la vía. Sin
embargo, hay otros atributos de la vía que inciden en la utilidad percibida por los
usuarios y que no son igualmente fáciles de regular y fiscalizar como son las tarifas
cobradas a los automovilistas.
Existen atributos intrínsecos a la autopista relevantes para los usuarios, como su

ubicación geográfica, cantidad de entradas y salidas, trazado horizontal y vertical
y número de pistas, los cuales no pueden ser modificados por el concesionario, al
menos en el corto plazo. Otros atributos, como calidad del pavimento, iluminación,
señalización, seguridad, atención en la ruta y transparencia en los cobros, pueden
ser modificados por la empresa en el corto plazo.18 A modo de ilustración, en el
Cuadro 2 se presentan los atributos considerados relevantes en orden de importancia
17
En el caso de diferenciación vertical este resultado es válido si los usuarios de baja valoración por calidad,
son elásticos al precio y dejaran de viajar en caso de disponer solamente de la autopista de pago.
18
La transparencia en el cobro es un atributo relevante para los usuarios de concesiones donde existe el
sistema de cobro automático tipo Tag.
145
para los usuarios por tipo de carretera, según el estudio de Donoso (2009) sobre
satisfacción a los usuarios en obras viales en Chile realizado a partir de encuestas
practicadas a 1600 usuarios.19
Algunos de los factores que inciden en la calidad de servicio percibida por el usuario
pueden en principio ser regulados, estableciéndose estándares de servicio en los
contratos de concesión y fiscalizando su cumplimiento. No obstante, la labor de
fiscalizar implica costos. En este sentido, la competencia por los viajeros con otra
autopista puede ser un instrumento más efectivo que la fiscalización, para inducir a
las empresas concesionarias a mejorar la calidad de servicio de su autopista.
CUADRO 2
RANKING DE ATRIBUTOS DE CALIDAD SEGÚN TIPO DE RUTA
Clasificación GSE (*) Ocupación Sexo
1 Escolar
1 ABC1 2 Estudiante Universitario 1 Hombre
2 C2 3 Trabajador Activo/ buscando trabajo
3 C3 Dueña de casa 2 Femenino
4 D 4 Jubilado (sin trabajar)
5 E 5 Otros (especificar)
6
(*) Clasificación GSE de acuerdo a tarjeta de consultas adicional.
El caso de la concesión Vespucio Norte es un ejemplo de cómo una empresa

concesionaria ha buscado mejorar atributos de calidad considerados sensibles por
los viajeros. Algunas de las medidas implementadas por la concesionaria, como la
entrega de información a los usuarios en los pórticos y la apertura de más locales
de atención al público en puntos cercanos a su lugar de residencia, entre otros,
se pueden considerar innovadoras pues no estaban establecidas en el contrato de
concesión.20 Cabe mencionar, que la autopista Vespucio Norte compite por el
tráfico con el eje concesionado Costanera Norte.21
IV. Riesgo comercial de las concesiones
La asignación del riesgo de tráfico o comercial entre la concesionaria y el Estado, es

un elemento fundamental de las reclamaciones presentadas por las concesionarias.
En sus presentaciones, las empresas emplean dos tipos de argumentaciones para
hacer al Estado responsable del riesgo relacionado a la construcción de vías
alternativas: (i) El equilibrio económico del contrato y (ii) El riesgo extraordinario.
19
Ver Donoso, P. (2009).
20
Ver Encalada, L. (2009).
21
Una mayor explicación de la competencia entre estas vías se puede encontrar en la reclamación presentada
por la concesionaria Vespucio Norte ante su comisión arbitral.
146
El primer tipo de argumento interpreta a las concesiones de obras públicas como

un contrato en el cual la empresa concesionaria tiene garantizada un cierto nivel
de expectativa de ingreso o rentabilidad. Si hay elementos exógenos que afecten
dicho equilibrio entre obligaciones y retribuciones, éstos deben ser asumidos por
el Estado, más aún cuando dichas variaciones provienen indirectamente de actos
administrativos del propio Estado, como es la puesta en marcha o el mejoramiento
de caminos sustitutos.
El concepto de equilibrio económico, se abstrae completamente del tipo de

contrato acordado entre las partes y del riesgo que las concesionarias declararon
asumir al aceptarlo. Además, existe un alto grado de arbitrariedad respecto a cuál
es la expectativa de ingreso objetiva de quien explota una concesión Hay contratos,
como los del tipo menor valor presente de los ingresos, en donde la expectativa de
ingresos es declarada explícitamente por las empresas al competir por la concesión,
pues se trata de la variable de adjudicación. Sin embargo, en una licitación por
menor peaje, no hay una referencia objetiva acerca de cuanto serían los ingresos
esperados por recaudación de la concesionaria que se adjudicó el contrato. Tal
como señaló el fallo de la Corte de Apelaciones en el caso Río Bueno –Puerto
Montt, la expectativa de ingreso puede ser tal alta como la empresa lo considere, lo
cual obviamente no hace atendible el reclamo presentado.
El segundo tipo de argumentación busca acogerse a lo que la propia Ley de

Concesiones de Obras Públicas define como hecho inesperado sufrido por
la concesionaria, lo que le daría derecho a exigir una retribución adicional
a la contemplada en el contrato de concesión.22 En tal sentido, las acciones u
omisiones del Ministerio respecto a la vías adyacentes que sumen o resten tráfico
a la concesiones se considerarían como hechos que van más allá del riesgo normal
al cual está sometido un concesionario.
En las demandas que comprenden obras complementarias, es decir aquellas

que agregarían tráfico a la concesión, el hecho extraordinario y que demandaría
compensación, es el supuesto atraso respecto a una fecha referencial, no
comprometida explícitamente por el Ministerio en el contrato. Este es el caso de las
reclamaciones efectuadas por las concesionarias Américo Vespucio Nor–Poniente
y Américo Vespucio Sur.23
En lo que sigue de esta sección se evaluará si los riesgos de tráfico originados por
cambios en la infraestructura vial deben o no ser absorbidos por el Estado. Para
ello se emplearan argumentos económicos, como a su vez se tendrá presente el
marco legal –leyes y modalidad de contratos- que rigen a las concesiones de obras
públicas en Chile.
4.1. Tipos de riesgos y contratos
El negocio de las autopistas concesionadas, tal como cualquier otra actividad

económica, está sometido a riesgo comercial. Entendemos por riesgo comercial a
Ver Artículo 19, inciso tercero de la Ley 19.460 sobre Concesiones de Obras Públicas.
22
La empresa concesionaria de Vespucio Nor- Poniente menciona como fecha válida un anuncio “oficial y
23
público” realizado por parte del Ministerio.
147
la incertidumbre del tránsito de vehículos que usará una autopista, durante los años
de duración del contrato de concesión. La literatura especializada en concesiones
de infraestructura subdivide el riesgo comercial en riesgo macroeconómico y
riesgo microeconómico.24
Riesgo Macroeconómico.- A nivel agregado, el tráfico en carreteras está altamente

correlacionado con el ciclo económico del país. Cuando la actividad económica
es mayor, aumenta el transporte de bienes y también se producen más viajes por
razones de ocio y turismo debido al incremento del ingreso de las personas. Es
esperable entonces que los ingresos de una concesión varíen según los cambios del
PIB en el país.
Riesgo Microeconómico.- A diferencia del riesgo macroeconómico, este tipo de

aleatoriedad se explica por las condiciones específicas del tráfico potencialmente
usuario de una autopista en particular. La demanda por una carretera se verá
afectada por el surgimiento de nuevos centros poblados, o la aparición o declive de
actividades productivas en su área de influencia. La construcción de vías sustitutas
o complementarias a la concesión también en parte de dicho riesgo, así como la
competencia por otros modos de transporte como el ferroviario o el aéreo.25
Acciones ejercidas por el Estado a través de agencias públicas también pueden

afectar, en forma positiva o negativa, los ingresos de las concesionarias. A este
tipo de riesgo se le denomina riesgo político o soberano del país. Diversos autores,
hacen una distinción entre las acciones del Estado que tienen como efecto indirecto
el afectar los ingresos de las concesiones de aquellas denominadas oportunistas,
cuyo propósito deliberado es alterar los ingresos de las mismas.26
Dentro del primer tipo de riesgo se encuentran cambios en políticas como: régimen
impositivo de los combustibles, exigencias ambientales a los vehículos, promoción
del transporte público o liberalización de medios de transporte que compitan con el
modo terrestre. Medidas en estos ámbitos puede incidir en la demanda por viajes a
nivel de todo el país o bien focalizarse en ciertas vías.
En el segundo tipo de riesgo, se hallan los cambios unilaterales en el contrato

regulatorio acerca de las condiciones de la concesión sin las debidas compensaciones.
Acortamiento del plazo de la concesión, reducción del monto de los peajes o de las
transferencias acordadas o el traspaso a propiedad pública de la obra, sin la debida
compensación, son ejemplos de este tipo de riesgo. El hecho que la inversión sea
irreversible en este tipo de obras de infraestructura, expone a las empresas a este
tipo de comportamiento oportunista por parte del regulador, pues los propietarios
de la misma no pueden salirse del negocio y recolocar los activos en otro mercado.
Los riesgos, según nos señala la teoría económica, involucran costos para quienes
los tienen que enfrentar. En el caso de los proyecto de carreteras, éstos pueden ser
absorbidos por los usuarios, los concesionarios o bien el Estado. Ante la pregunta
24
Ver Smith (1997), así como Engel, Fisher y Galetovic (1997).
25
Es altamente improbable que en rutas urbanas o interurbanas transversales en Chile el transporte en avión
sea competencia de las autopistas.
26
Ibid 25.
148
de cómo asignar los riesgos entre las distintas partes se debe tener en cuenta, la
capacidad de soportar los riesgos, la habilidad para controlarlos y finalmente los
costos de transacción asociados a la administración de los riesgos.
La capacidad de soportar riesgos de una parte depende de su grado de aversión al

riesgo. Por aversión al riesgo de entiende la pérdida de utilidad que experimenta
un individuo o entidad que enfrenta un evento incierto.27 Controlar un riesgo es
la habilidad de anticipar los eventos considerados a priori inciertos y de tomar
acciones que puedan evitarlos o minimizarlos. Finalmente, se debe también tener
en cuenta los costos de administrar un sistema de asignación de riesgos. Esto es,
los recursos empleados en identificar y verificar las contingencias que originarían
las asignaciones de riesgos y sus correspondientes pagos.
La discusión que motiva este artículo se centra en la asignación de riesgo

denominado comercial, y que se produce por la incorporación o mejoramiento de
vías alternativas o sustitutas a las ya existentes.
En primer lugar se debe señalar que si bien los riesgos de la inversión en una obra
pública son costosos para el concesionario, ello no implica que sea óptimo aislar
completamente a la empresa del riesgo de explotar una concesión. Tal como sucede
en cualquier sector de la economía, regulado o no, las empresas están sometidas
a riesgos y es parte de su función como entidad experta en el negocio el saber
enfrentarlos y administrarlos.
Existen dos razones por las cuales no es conveniente proveer un seguro total a las
concesionarias respecto al riesgo comercial. La primera tiene que ver con la calidad
de los proyectos licitados. Si las empresas tienen ingresos asegurados, estarán
dispuestas a invertir en cualquier proyecto, aunque éste no posea rentabilidad
económica desde el punto de vista social. Si bien, los proyectos antes de ser licitados
son evaluados socialmente como parte de los requisitos del sistema de inversiones
públicas, estas evaluaciones pueden contener inexactitudes, respecto a previsiones
de tráfico o estimaciones de costos. La inversión privada a través del mecanismo
de concesión, constituye un filtro adicional para evaluar la bondad del proyecto.
En la licitación, el proyecto de infraestructura es sometido a un test de mercado en
donde las empresas participantes realizarán sus mejores predicciones respecto a
beneficios y costos antes de presentar una oferta. Una licitación declarada desierta,
puede arrojar información útil al regulador en el sentido que el proyecto no es todo
lo beneficioso que se preveía por el ente planificador, o bien que se está licitando
en forma adelantada.
La segunda razón tiene que ver con el problema de riesgo moral. Las concesionarias
pueden realizar acciones beneficiosas para los usuarios de las vías, no previstas en
el contrato de concesión, y que tengan como resultado un aumento en el tráfico de
la autopista. Si sus ingresos no fluctúan con el nivel de tráfico es evidente que la
concesionaria no realizará acción alguna que aumente su flujo, pues tales acciones
son costosas y no le reportarán ingresos adicionales. Esta falta de incentivos por
La literatura considera que todas las personas son adversas al riesgo en distinto grado. Esto quiere decir que
27
prefieren un evento cierto a un evento incierto pero con un pago esperado equivalente al evento cierto.
149
captar mayor tráfico puede ser más grave en un escenario donde la autopista
concesionada compita con otras vías.
Es un resultado conocido en la literatura sobre teoría de agencia que existe un

trade-off entre seguro e incentivos.28 Si bien, el otorgar protección ante las
fluctuaciones provee beneficios en términos de reducir riesgos y bajar el costo del
financiamiento a la concesionaria, como contrapartida se reducen los incentivos
a ejercer esfuerzo por captar usuarios mediante acciones que son socialmente
beneficiosas. Según se desprende del mismo modelo agente -principal, no es
óptimo proveer un seguro total ante el riesgo de demanda.
Los distintos tipos de contratos empleados en concesiones de autopistas, asignan

los riesgos comerciales de manera diversa entre la empresa concesionaria y el
Estado. En un extremo están los contratos por Menor Valor Presente de los Ingresos
(MVPI). En esta modalidad de contrato, se le garantiza a la empresa concesionaria
un cierto nivel de ingresos, el cual equivale al valor actualizado de la recaudación
por peajes cobrados a los usuarios de la carretera, durante el período de duración
de la concesión. Tanto los peajes como la tasa de descuento son fijados por el
Ministerio, mientras que las empresas al postular realizan su requerimiento de
ingresos. La empresa que demanda un menor VPI se adjudica la concesión. En
este tipo de contrato, la empresa concesionaria está cubierta, al menos en valor
presente, de los riesgos comerciales del negocio. La variable de ajuste para estos
contratos es el largo de tiempo de la concesión.
En el otro extremo están las concesiones, con duración fija de tiempo, donde
la variable de adjudicación es el menor peaje, o bien el mayor pago o menor
subsidio requerido del Estado. En estos contratos, se entiende que el riesgo de
tráfico es asumido por las concesionarias. Como caso intermedio se encuentran las
concesiones de plazo fijo, con ingresos mínimos garantizados, sistema de cobertura
de riesgo que explicaremos más adelante.
4.2. Riesgo de comportamiento oportunista
Uno de los argumentos que se utiliza para justificar el traspaso al Estado de las
pérdidas de ingresos, es que de otro modo, el Estado puede actuar de forma
oportunista y al año inmediatamente posterior a la puesta en marcha de una
obra concesionada, ejecute una nueva concesión que sea competitiva a la actual,
afectando así gravemente la rentabilidad de la primera concesión. Este argumento
no es correcto, pues como hemos explicado, la exigencia de rentabilidad social y
privada a los nuevos proyectos, imposibilita que tal comportamiento oportunista
sea posible.
Los beneficios sociales de una nueva autopista, sustituta cercana a la primera, serán
muy bajos si no hay congestión por falta de capacidad, pues los usuarios no gozarán
de ningún ahorro de tiempo por cambiarse a la nueva carretera. Por la misma razón,
es altamente improbable que una empresa desee invertir en un proyecto que no
posea atributos diferenciadores respecto a uno existente, cuando éste último no
tiene falta de capacidad y puede satisfacer la demanda total sin mayores costos para
Para una explicación de esta teoría ver modelo Agente-Principal en Tirole (1988).
28
150
los usuarios. Debe tenerse presente que las carreteras concesionadas están sujetas
a peajes máximos y, por lo tanto, las empresas tienen la flexibilidad de bajarlos en
caso de enfrentar competencia de otros caminos. Si el concesionario de la nueva
carretera anticipa que la competencia por el tráfico será intensa, y los peajes de la
vía existente se reducen debido a ello, entonces será difícil que exista interés en
invertir en la segunda concesión.29
La aplicación de subsidios podría hacer privadamente rentable un proyecto no

atractivo para los inversionistas. El Ministerio ha empleado subsidios en algunas
carreteras siguiendo un criterio de uniformar tarifas a lo largo de ciertos ejes. Este
es el caso de la Ruta longitudinal 5 y de las autopistas urbanas del Gran Santiago.
La lógica aplicada por el Ministerio es que a nivel agregado dichas redes o ejes se
autofinancien, existiendo en cada conjunto de ellas rutas que generan excedentes
mientras otras son subsidiadas.
Si bien un subsidio lo suficientemente alto, puede tornar en rentable en términos

privados cualquier proyecto, no sucede lo mismo con su rentabilidad social. En las
metodologías de evaluación empleadas en Chile, las transferencias son neutras y
no afectan ni los beneficios ni los costos sociales de un proyecto. De este modo
un proyecto que no sea rentable socialmente, no dejará de serlo por la vía de
incorporarle subsidios.
A pesar de la neutralidad de los subsidios en la evaluación social, en términos

económicos existe un costo asociado al uso de subsidios y que se manifiesta a
través de la restricción presupuestaria del Ministerio o del Fisco en su conjunto.
No siempre todos los proyectos socialmente rentables que requieren de subsidios
son factibles de ser implementados el mismo año debido a la restricción de fondos.
La restricción presupuestaria fiscal puede también limitar el subsidio a la inversión

en nuevas autopistas por la vía de los Ingresos Mínimos Garantizados (IMG). Si
la concesión existente dispone de IMG, y la construcción de una nueva carretera
compite con la primera restándole tráfico, entonces es más probable que los IMG
se activen y que el Estado deba desembolsar fondos por ello. En este caso los
IMG de la primera concesión actúan como barrera adicional al ingreso de una
concesión sustituta.30 Por ejemplo, construir una ruta que compita con la ruta 5
tramo Santiago – Los Vilos claramente no sería rentable social ni privadamente,
dado que el tráfico de dicha concesión ha estado por debajo de lo esperado y más
aún tiene activos los IMG.
Se puede contra argumentar que las acciones del Estado no siempre cumplen con los
principios de racionalidad económica pues en ciertas ocasiones las inversiones en
obras públicas responden a criterios extra económicos como los son la integración
territorial o los temas estratégicos que incluyen tratados internacionales con otros
países. Ante concesiones en donde este tipo de riesgo sea alto, el Ministerio puede
29
Hay que mencionar que los contratos de concesiones, generalmente exigen tarifa uniforme en $ por
kilómetro a lo largo de la vía y pre-establecen los puntos de cobro. Este hecho reduce la flexibilidad del
concesionario para bajar sus tarifas ante la aparición de competencia.
30
Es improbable que el Estado lance una nueva concesión sustituta a otra cuyo tráfico esté en niveles tales que
activen los IMG.
151
establecer ex ante cláusulas especiales proveyendo de protección temporal a la

concesionaria.
Excepciones de este tipo han sido empleadas en las concesiones del “Puerto
Terrestre de Los Andes” y de la “Conectividad Cruce del Canal Chacao.” En el
primer caso el Ministerio ideó un mecanismo de compensación al concesionario
en el evento que se construyera el “Tren Trasandino”, proyecto que conectaría
Argentina con Chile y que probablemente desviaría carga desde el modo terrestre
caminero al ferroviario.31
En el proyecto de conectividad del Canal de Chacao, las bases de licitación

establecieron un mecanismo de salida y compensación del concesionario en
caso que por decisión del Ministerio se decidiera construir el puente sobre dicho
canal.32 Puesto que no es económicamente rentable operar un sistema de cruce por
trasbordador si existe un puente que ofrece el mismo trayecto, no será factible que
exista competencia entre ambos medios de transporte. Ante la construcción del
puente, lo óptimo es eliminar el servicio de transbordadores.
Se debe tener presente que el riesgo político de acción oportunista por parte del
Estado se deriva del problema de inconsistencia intertemporal que se presenta
en la regulación de servicios de infraestructura, en donde la inversión en activos
hundidos representa un porcentaje importante del costo total de provisión del
servicio.
El caso típicamente citado de oportunismo regulatorio es aquél en que la autoridad

modifica su política tarifaria antes y después de que un particular invierta en un
servicio. Para inducir a invertir y en ausencia de subsidios directos, lo óptimo es
fijar las tarifas a usuario igual al costo medio. Una vez que se construyó la infra-
estructura, el regulador podría verse tentado a rebajar las tarifas hasta el costo
marginal, que es el valor mínimo que mantiene a la empresa operando el servicio.
Ante la imposibilidad de relocalizar sus activos, el concesionario no tiene opción
sino que aceptar la rebaja impuesta.
En términos económicos, se habla de oportunismo por que la política óptima

varía en el tiempo, dependiendo de si se ha materializado la inversión o no. Para
inducir a invertir, se establece una regulación de tarifas a costo medio, pero una
vez construida la infraestructura y sin considerar costos de reputación, el regulador
favorecería a los usuarios del servicio reduciendo las tarifas.
En el caso de una nueva autopista, sustituta de la primera, la situación no es

equivalente, pues su concreción no proviene de un cambio en la política de la
autoridad. En el caso anterior, la reducción de tarifas es una acción que solo tiene
sentido si la empresa realizó la inversión. En este caso, la nueva concesión es una
obra que tiene justificación económica por sí misma. Más aún, dada la propiedad
31
Ver Bases de Licitación Puerto Terrestre Los Andes (2004), Sección 1.12.8 “Mitigación de Riesgos por Tren
Trasandino.”
32
Ver Bases de Licitación Obra Pública Conectividad Cruce Canal de Chacao (2009), sección 1.11.2.4
“Extinción Anticipada de la Concesión.”
152
de sustitución entre ambas concesiones, si la primera carretera no es ejecutada, es

más probable que la segunda se construya. Si la segunda carretera es socialmente
rentable, existiendo ya la primera, con mayor razón lo será si aquella no existe,
pues recibirá toda la demanda dado su carácter de oferente único.
En el ejemplo de comportamiento oportunista la empresa no invertiría si supiera que

las tarifas van a ser posteriormente reducidas hasta el nivel del costo marginal. En
el segundo caso, sí se produciría la inversión de la primera carretera si se sabe que
se construirá la segunda. La mejor demostración de aquello es el hecho que sí habrá
interesados en invertir en la segunda carretera. La intuición de este resultado es la
siguiente: si la segunda carretera es viable económicamente teniendo que competir
con la primera durante toda su vida útil, entonces con mayor razón lo será la
primera, que durante algún período ha operado sin competencia. Este razonamiento
es válido en ausencia de subsidios y asumiendo características simétricas en cuanto
a inversión y costos de operación. En general, las autopistas que compiten no son
simétricas, pero es esperable que en primer lugar se concesionen las rutas que
requieren menor inversión o estén más cerca de donde se originan los viajes y
luego se continúe por las de mayor costo. Por ejemplo, para mejorar la conexión
norte – sur del país se comenzó por la ruta longitudinal existente, la cual no tenía
estándar de autopista.
Ahora bien, se podría contra argumentar que el concesionario de la primera carretera

ofreció un peaje con la expectativa de que no tendría competencia alguna durante
el período que dure la concesión, y que si hubiese anticipado que se construiría
una autopista sustituta de la suya, habría ofrecido un mayor peaje. Sin embargo,
la expectativa de derechos exclusivos por parte del concesionario no tiene asidero
formal. Como hemos mencionado, no existe ningún elemento en la ley sectorial,
ni en general en los contratos de concesiones, que justifique dicha expectativa
de derecho exclusivo o monopólico sobre los usuarios actuales y futuros de la
autopista.
Según se ha explicado, el construir nuevas vías no es una acción del Estado que deli-
beradamente busque el perjudicar a los concesionarios de las autopistas existentes.
Las nuevas concesiones tienen por objeto el satisfacer las necesidades del país
en cuanto a transporte terrestre y son aprobadas por el Estado en base a criterios
de maximización del bienestar social. Es cierto que las nuevas obras restarán en
algunos casos tráfico y por ende ingresos a las concesiones existentes. Es un hecho
normal en todos los mercados, incluso de los regulados, que el ingreso de nuevos
operadores introduzca competencia en el mercado y se apropie de usuarios de las
empresas incumbentes.
Tampoco es válido considerar que la construcción de nuevas vías sea un cambio

en el contrato regulatorio, ni en las “reglas del juego” en base a las cuales se le
otorgó una concesión. Las reglas bajo las que se desenvuelven las concesiones
de obras públicas, están establecidas en la normativa específica del sector (ley y
reglamento) y las leyes de defensa de la competencia. No hay elemento alguno que
permita a las empresas concesionarias suponer que el mercado al que ingresaron
va a permanecer inalterado en cuanto a oferentes, durante todo el período que dure
su concesión.
153
4.3. Riesgo de nuevos caminos
Las decisiones sobre construcción de nuevas vías tienen una lógica o racionalidad
económica. Si bien es el Estado quien planifica la infraestructura vial del país, las
inversiones deben cumplir condiciones de rentabilidad social y privada. Una nueva
carretera, para ser construida, ya sea por el sistema de concesiones o mediante
inversión pública directa debe en primer lugar ser socialmente rentable. Ello quiere
decir que los beneficios sociales derivados de la obra deben ser mayores a sus
costos.
Si se emplea el sistema de concesiones, adicionalmente la obra debe ser privadamente

rentable. Esto implica que los ingresos por recaudación más transferencias deben
ser superiores a los costos de inversión y operación de la nueva concesión. Estos
requerimientos de rentabilidad condicionan la construcción de nuevas vías y, por lo
tanto, no dependen exclusivamente de la acción discrecional del Estado.
Para ilustrar mejor este argumento, comenzaremos analizando las decisiones de

inversión de una empresa en un ambiente desregulado. Supongamos que en un
cierto mercado no existe inicialmente ningún oferente. Una empresa que desea
ingresar a dicho mercado debe calcular la rentabilidad de su inversión, para lo
cual calcula el valor presente neto del proyecto (VAN). Tal indicador en forma
simplificada será igual al flujo actualizado de los beneficios netos menos la
inversión realizada. Esto es:
N

VAN
I

i
i

1 (1 )i
(1)
N

Donde I es la inversión que VAN I
debe realizar
mercado, Πi es el beneficio neto obtenido en eli1año i,
(1

la empresai para poder(1) operar en el
)esi la tasa de descuento y
N es el horizonte de evaluación del proyecto.
Supondremos, que al igual que en las carreteras, la demanda y por ende los
beneficios de la empresa son crecientes en el tiempo. Además, cuando la demanda
alcanza una determinada magnitud, existe la posibilidad que ingrese una nueva
empresa en el mercado y compita con la primera. Tendremos entonces que el flujo
de beneficios en el tiempo dependerá también, si hay un competidor en el mercado.
Πi = ΠM si la empresa es la única que sirve el mercado

Πi = ΠD si la empresa compite con otra. Es decir hay duopolio
Se cumple además que en cualquier instante del tiempo, ΠiM > ΠiD. Lo que implica
que una empresa obtiene más beneficios cuando está sola que cuando enfrenta
competencia, pues la otra empresa le reduce su demanda y eventualmente la fuerza
a reducir sus precios.
De este modo, la ecuación que representa el VAN del proyecto quedaría de la

siguiente forma:
154
N
D T
1 M

ii
VAN

I i
i
i
(2)
i
1 (1
)
T (1 )
Donde T es el año en que se produciría el ingreso de la segunda empresa. La forma

de predecir cuándo se produce el ingreso del competidor es a través de la condición
de autofinanciamiento de la empresa entrante, es decir, cuando el valor presente
neto (VANE) de su proyecto de entrada se hace positivo. Es decir, el valor de T tal
que cumple la siguiente condición:
D
T
N

ii
VAN E

I
0

)i
T (1
i
1
T
Como los beneficios son crecientes en el tiempo, el VAN del proyecto de entrada
también lo será. Así, la primera empresa en ingresar evaluará continuamente su
VAN e invertirá cuando este indicador arroje un valor positivo. Nótese que la
empresa podría ir más allá de la condición de VAN positivo para entrar, y esperar
a que la rentabilidad se incremente aún más en el tiempo. Sin embargo, en un
escenario donde existen múltiples empresas interesadas en ingresar, tal espera no
será conveniente, pues otra empresa puede aprovechar la oportunidad de negocio
que le da un VAN mayor a cero y entrar. Ello coparía el mercado por un tiempo
y haría que las otras empresas deban esperar hasta el instante T para ingresar al
mercado.
El análisis realizado por una empresa no regulada, nos servirá de base para el caso
de una concesión de carreteras. En este último caso es el Estado quien decide el
momento de inversión, y las empresas son las que evalúan cuál es el peaje mínimo
que debieran cobrar para obtener un VAN positivo del proyecto de inversión.
M
( p) N D
i ( p)
T
1

ii
VAN ( p)

I (3)

1 (1
i ) i T (1 )i
La ecuación (3) corresponde al cálculo de rentabilidad del proyecto que realiza el
concesionario en función del peaje p que éste cobraría. El instante T corresponde
al momento en que es rentable socialmente crear una concesión alternativa, o
bien mejorar el estándar de un camino secundario no sujeto a cobro de peaje. El
parámetro N sería el período de duración de la concesión.
Dado que el indicador VAN es creciente con el valor del peaje cobrado, al competir
por la licitación las empresas
N
ofertarán un peaje tal que otorgue justo el nivel de
VAN
rentabilidad I
esperado
cero para el costo dei
i
del proyecto,
1 (1
capital )del
i
(1)es el peaje que arroje un VAN igual a
esto
negocio. El peaje p* obtenido en la licitación
competitiva sería entonces:
M
( p*) N D
i ( p*)
T
1

ii
VAN ( p*)

I
0
1 (1
i )i T (1 )i
155
Es relevante para las empresas saber cuándo ocurrirá el instante T en el cual

enfrentarán indirectamente competencia de una nueva ruta, pues ello incidirá en
el flujo vehicular de la concesión y, por ende, en sus ingresos. Análogamente a lo
que sucede en el mercado no regulado, donde el ingreso de la segunda empresa
ocurre cuando el VAN de dicho proyecto se hace positivo, en este caso la inversión
pública o privada en una ruta alternativa debe ocurrir cuando el VAN social de
dicho proyecto sea positivo.
Si estamos en el caso de la construcción de una nueva carretera, se tiene que los

beneficios sociales del proyecto serán iguales a los ahorros de tiempo y costos de
operación de los automovilistas que se reasignen a la nueva vía. A ello se le debe
agregar el posible tráfico que se induzca producto de la ampliación de la oferta de
transporte.
En forma simplificada podemos definir como Si al beneficio social neto del año
i de operación de la nueva concesión, de modo tal que Si = Qib. Donde Qi es el
tránsito medio anual que circula por el camino y b es el beneficio unitario por
emplear el nuevo camino. Omitiendo, los costos de operación y mantención de la
vía, el valor presente actualizado de los beneficios sociales netos del proyecto de
mantenimiento (VANS) se obtendría a partir de la siguiente fórmula:
M
Si
VANS
IM
1 (1 i
i s)
N

I

i
Eni donde IM(1)
y
1 (1 )es
i
es el monto de inversión social que se incurre en mantener la carretera
la tasa social de descuento. Como el tránsito Qi es creciente en el tiempo,
s
los beneficios sociales también lo serán. Así, el momento donde se hace rentable
la inversión en correspondería al momento en que se cumple que VANS = 0.33
Entonces, en base a la estimación hecha acerca del año T en que se espera que
se mejore el camino alternativo, la empresa que postula a la concesión realiza el
cálculo de rentabilidad privada de la inversión según la fórmula de la ecuación (3).
Nótese la similitud en el análisis entre la decisión de una empresa no regulada y

una concesión sujeta a fijación de peaje. En el primer caso la empresa decide el
momento de entrada, cuando el VAN de la inversión se hace igual a cero. En la
concesión, el momento de inversión lo fija el regulador, y es el peaje la variable de
ajuste que en la competencia por la licitación lleva el VAN hasta cero. En ambos
casos las empresas tienen presente la posibilidad de que los beneficios futuros se
reduzcan producto del ingreso de un nuevo competidor o del mejoramiento de un
camino secundario.
Nuestro ejemplo asume que los tráficos futuros y, por ende, los ingresos de la
concesión son perfectamente predecibles. En la realidad, los volúmenes de tráfico
presentan aleatoriedad, pues dependen de una serie de factores, lo que hace que su
En estricto rigor, la condición de VANS > 0 es una condición necesaria pero no suficiente pues los ministerios
33
se encuentran bajo restricción presupuestaria y, por lo tanto, no siempre es posible financiar todos los
proyectos que cumplan con la condición de rentabilidad social positiva. Sin embargo, la exigencia de VANS
positivo establece una cota inferior al año esperado en que se ejecute el proyecto.
156
predicción sea imperfecta. Tal incertidumbre, inherente a cualquier inversión, no

cambia la naturaleza del análisis ni las conclusiones. Existen diversas técnicas de
incorporar el riesgo del retorno que producen activos reales o financieros.
Por ejemplo, el modelo conocido como CAPM (Capital Asset Price Model) permite
estimar el retorno que se espera de un activo riesgoso en función de su correlación
con el riesgo que presenta un portafolio representativo del mercado. Otra forma es
emplear modelos de simulación en donde se van prediciendo distintos escenarios
según sus probabilidades de ocurrencia y beneficios producidos. Cualquiera sea el
mecanismo empleado, el riesgo de entrada, ya sea por decisión pública o privada,
está capturado por el nivel de tráfico o demanda, cuya aleatoriedad incorpora
cualquiera de los mecanismos mencionados. Lo importante es que las metodologías
empleadas para evaluar un nuevo proyecto proveen un método analítico para
estimar cuando y con qué grados de certidumbre ocurrirá el ingreso de un nuevo
proyecto.
Como se aprecia, la evaluación económica que debe realizar quien invierta en la

primera concesión, no es diferente de la que realiza cualquier inversionista que
desea ingresar en una industria no regulada. Dado que los beneficios de su proyecto
dependen de la existencia futura de competencia, es lógico que el inversionista
evalúe cuándo y con qué probabilidad debiera ocurrir el ingreso de competidores.
No sería consistente con un comportamiento de racionalidad económica que un
inversionista considere que la oferta no va a aumentar, a pesar de que la demanda
crezca y se haga rentable el ingreso de nuevos operadores al mercado.
Debe también señalarse que las concesiones de obras públicas no son proyectos
sorpresivos, sino que siguen un ciclo de análisis y evaluación que toma en
promedio entre tres y cuatro años y su estado de avance es información disponible
para quienes participen en una licitación. La ley de concesiones permite además
que proyectos originados por iniciativa privada sean presentados al Ministerio para
su evaluación y posible ejecución posterior. Es esperable, por tanto, que las obras
propuestas por entes privados sean al menos privadamente rentables.
Una empresa participante en una licitación de una carretera debiera interesarse por
conocer los proyectos que están siendo evaluados en el sistema de concesiones y
que pudiesen afectar el tráfico de la obra a la que ella postula.34 Adicionalmente,
la empresa debiera analizar qué proyectos, no incluidos actualmente en la
planificación de concesiones, pudiesen resultar rentables desde el punto de vista
privado y ser ejecutados dentro de la vida útil de la concesión.35
4.4. Ingresos mínimos garantizados
Los ingresos mínimos garantizados (IMG) son una garantía gubernamental
34
El que un proyecto esté siendo evaluado no implica que vaya a ser ejecutado finalmente. De hecho, la
mayoría de los proyectos de concesión ingresados por iniciativa privada no son finalmente recomendados
por el Ministerio para su ejecución.
35
Las metodologías de evaluación de proyectos de transporte son publicadas por Sectra y son de amplio
conocimiento y aplicación en la disciplina de Ingeniería del Transporte en Chile. En el caso de proyectos
urbanos, dada su mayor complejidad, se emplean programas computacionales, los cuales se venden al
público.
157
otorgada al concesionario ante escenarios de baja demanda. Este sistema asegura

que el concesionario percibirá un ingreso anual mínimo por explotar la concesión,
independiente del nivel de tráfico que circule por la carretera. Esta garantía o
seguro no es gratis, pues el Estado asume compromisos financieros a futuros, que
afectan su capacidad de endeudarse o de gastar en los años siguientes.36
El objetivo de los IMG es reducir el riesgo político o soberano inherente a este

tipo de obras de infraestructura.37 Si bien, la solución de primer mejor ante este
riesgo sería establecer límites a la acción discrecional de la autoridad, en la
práctica los contratos de concesiones y sus marcos regulatorios son incompletos.
Siempre existirán contingencias no previstas ex –ante, ante las cuales el Estado
actuará discrecionalmente, pudiendo afectar o no los ingresos de una determinada
concesión. En definitiva, los IMG se pueden entender como un resguardo adicional
ante posibles espacios de discreción que tenga la autoridad y que pudieran reducir
los ingresos de las concesiones. No obstante que el propósito definido para los
IMG sea la protección ante el riesgo soberano, de todas formas este sistema provee
cobertura ante el riesgo propiamente comercial.38
Los IMG se diseñan de modo que el flujo anual resultante de dicho ingreso mínimo
permita al concesionario cubrir los pagos de deuda a una cierta tasa de interés
y plazo, para una determinada relación entre capital y deuda en la estructura de
financiamiento de la concesión. Generalmente, se considera en su diseño que la
concesión es financiada –entre inversión y operación– en un 75% por deuda y el
resto en patrimonio de los inversionistas.39 De este modo, los IMG aseguran el
pago de la deuda pero no así del capital propio. Según se explicó anteriormente,
se estima fundamental que el inversionista perciba un nivel de riesgo, pues así se
somete el proyecto a una prueba de mercado acerca de su viabilidad económica.
Los IMG se pueden interpretar como un valor de salida para la empresa que invierte
en la obra pública, ante la contingencia de que el proyecto no rinda los beneficios
esperados. La posibilidad de salir tiene a su vez incorporada una opción gratis de
volver a entrar. Si los flujos se recuperan y superan el valor límite de activación
de los IMG, la empresa percibirá los mayores ingresos, lo cual es equivalente a
volver a ingresar al negocio a cero costo. El ejercicio de los IMG por parte de la
concesionaria no es irreversible, pues se abandonan sin costo, si el tráfico en la
autopista se vuelve a incrementar. Este valor de opción a reingresar de los IMG
incrementa el grado de recuperación del capital invertido para la concesionaria
más allá del valor referencial del 75 % establecido en el diseño de estas garantías.
El usar la protección de los IMG por parte de las concesionarias conlleva un

costo, pues éstos son ofrecidos en las bases de licitación, dentro de un esquema
de reparto de riesgos entre concesionaria y Fisco. Si la empresa postulante se
acoge al esquema, obtiene los IMG pero debe repartirse los ingresos con el fisco
en el escenario de altos flujos vehiculares. No siempre las concesionarias optan
por utilizar este sistema, lo cual puede explicarse porque tienen proyecciones
36
En la contabilidad de las finanzas públicas a este tipo de compromisos se le denomina pasivo contingente.
37
Ver Ministerio de Hacienda (2008).
38
Los IMG se activan de forma independiente del evento que origina los bajos flujos vehiculares.
39
Las Bases de Licitación de las concesiones comúnmente establecen que las empresas concesionarias no
pueden tener menos de un 25% de capital propio dentro de su estructura de financiamiento.
158
optimistas de tráfico –en cuyo caso los IMG no poseen valor– o bien porque poseen
una mejor capacidad de soportar el riesgo. De las seis concesionarias de carreteras
que han presentado reclamaciones por pérdidas de ingreso, solo Américo Vespucio
Norte y Américo Vespucio Sur no se han acogido al sistema de IMG.
Debe mencionarse que no hay otro sector de infraestructura en Chile que goce
de las garantías de ingreso que poseen las concesiones de obras públicas a través
de los IMG. Las concesiones de terminales portuarios, no consideran ninguna
protección al riesgo a las empresas ante escenarios de baja demanda. En el caso de
otros sectores regulados como servicios sanitarios y distribución eléctrica, si bien
no hay garantías de ingresos, el riesgo de baja demanda se traspasa a los usuarios
de los servicios mediante la revisión tarifaria que se realiza cada cinco años.
V. Eficiencia ex–Ante y ex–Post de las decisiones de inversión pública
El pagar indemnizaciones por pérdidas de ingresos a los concesionarios afectados

por la ejecución de una nueva obra introduce una distorsión en el mecanismo de toma
de decisiones del Ministerio. Ante un escenario de restricción presupuestaria del
Ministerio, el pago de compensaciones reduce los fondos disponibles para ejecutar
proyectos que requieran inversión pública, o bien para proyectos concesionados que
demanden subsidios del Estado. De este modo, algunos proyectos, incluyendo la
misma concesión que origina las compensaciones, pueden atrasarse o no realizarse
del todo, produciendo pérdidas de excedente social mientras no son ejecutados.
Usualmente se argumenta que el ejecutar proyectos que resten ingresos a actuales

concesiones, sin las correspondientes compensaciones, tendrá consecuencias
retroactivas al momento de la licitación por la primera concesión. En efecto, si
inicialmente una licitación se adjudica en base al mínimo peaje ofertado, al competir
los oferentes tendrán en cuenta el valor esperado de los ingresos por recaudación
de peajes. A mayor tráfico futuro, mayores serán los ingresos actualizados y menor
será el peaje requerido para autofinanciar la carretera. En el caso extremo que el
contrato de concesión garantice derechos monopólicos, el premio por obtener
la concesión será muy atractivo y por consiguiente al momento de competir por
obtener el contrato, las rentas a obtener ex-post se disiparían en forma de menor
peaje máximo ofertado. El análisis anterior también es válido si es el Ministerio
quien fija el peaje, y la variable de licitación es el mayor pago al Estado, o bien
menor subsidio requerido.
El menor peaje ofertado producto del otorgamiento del monopolio tendría efectos
económicos positivos pues reduce la ineficiencia asignativa ex–ante debido a
que una mayor cantidad de vehículos empleará la autopista. Este menor peaje se
puede traducir también en un adelanto del momento de inversión dado el mayor
tráfico y, por ende, la mayor rentabilidad social que poseería el proyecto. Se estaría
en presencia entonces de un trade-off intertemporal entre eficiencia económica
ex–ante vs. ex–post. Menor peaje en los períodos que la primera concesión es
monopolio natural vs. anticipación de los beneficios de la competencia, al entrar más
tempranamente la segunda carretera. En principio, no es posible dar una respuesta
general respecto a cual efecto domina en el trade off expuesto. Sin embargo, existen
diversas razones para no considerar equivalentes ambos efectos económicos. Se
podría hacer una analogía con una industria cualquiera, sin regulación específica
159
y sujeta solamente a la supervisión general de las instituciones de defensa de la

competencia. Una empresa monopólica podría alegar que las ineficiencias producto
de una acción que obstruya el ingreso de un competidor tienen que compararse con
los beneficios sociales ex–ante que la llevan a entrar anticipadamente al mercado.
Mientras mayores sean las rentas monopólicas que se pueden obtener ex–post, más
incentivos para ingresar al mercado tendrá una empresa, siendo este último efecto
claramente positivo.
La práctica de libre competencia no acepta como regla general la defensa de mayores

incentivos a invertir ex –ante como una justificación a conductas excluyentes o
monopólicas ex –post. Sólo en circunstancias excepcionales, se conceden derechos
de exclusividad a empresas, pero no sobre mercados o grupos de usuarios sino
sobre activos necesarios para producir el bien o servicio. Este es el caso de las
patentes por desarrollo de nuevos productos y de ciertos contratos de exclusividad.
En el caso de las patentes, se le otorga explícitamente al inventor de un nuevo

producto, el derecho exclusivo a fabricar dicho bien por un período limitado de
tiempo. La racionalidad económica detrás de dicha protección es que en su ausencia,
otras empresas pueden copiar a bajo costo dicha innovación, beneficiándose de
inversiones en las que ellas no han contribuido.40 Tal acto, reduce los beneficios que
obtendría la firma que desarrolla el nuevo producto, disminuyendo los incentivos
de esta firma a realizar una innovación que es socialmente beneficiosa.
Los contratos de exclusividad pueden también ser aceptados cuando éstos son
imprescindibles para que se efectúen inversiones que producen valor económico.
Generalmente encontramos estos contratos en la relación vertical entre empresas,
donde una de ellas realiza inversiones denominadas específicas que favorecen a
ambas partes pero que alguna de ellas puede utilizar sólo a su favor, perjudicando
a quien efectuó toda o parte de la inversión.
Se debe destacar que en ambas excepciones, la exclusividad se justifica por una

ineficiencia económica que se produce debido al carácter de bien público que
poseen dichas inversiones. Este problema de sub-provisión de bien público, que
se soluciona con el otorgamiento de exclusividad, no es el que ocurre en el caso
de construcción de obras públicas competitivas a una concesión existente. En este
último caso, la nueva obra pública no se aprovecha de los activos de la primera
concesión para proveer su servicio, simplemente le disputa parte de los usuarios,
pero empleando sus propias inversiones.
Las decisiones de las instituciones de libre competencia en Chile, en servicios

que conciernen a concesiones de obras públicas, no han aceptado la defensa de
competencia ex –ante como motivo para restringir la competencia ex –post. Este es
el caso de dos demandas presentadas en contra del concesionario del aeropuerto de
Santiago por abuso de posición dominante en el otorgamiento de sub-concesiones
del servicio de taxis. Tanto el Tribunal como la antigua Comisión Preventiva se
han pronunciado por que dichos servicios derivados de la concesión, se provean

40
Cuando las creaciones son fáciles de imitar, se produce un problema denominado de “free-riding” en donde
algunas empresas preferirán copiar a desarrollar sus propios productos. Esto produce un nivel sub-óptimo
de gasto en investigación y desarrollo de nuevos productos y servicios.
160
en forma competitiva.41 Es evidente que a mayor competencia en los servicios

no aeronáuticos, menores serán las rentas posibles de extraer por parte del
concesionario de un aeropuerto y mayor será el pago por pasajero demandado al
Estado en una licitación competitiva por la concesión. Como se observa, existe un
trade–off entre transferencias al Estado y competencia en servicios relacionados.
Trade–off que es equivalente al existente entre competencia ex–ante y ex–post
respecto a otorgar o no derechos monopólicos al concesionario de una carretera,
durante el período que dure su concesión.
Otro ejemplo donde no se acepta la defensa de competencia ex–ante para restringir

competencia ex–post, es el caso de los costos de cambio. Estos son costos de tiempo
e incomodidades incurridos por las personas por cambiarse de proveedor, como
por ejemplo cambiarse de banco o de empresa de telefonía móvil. La defensa de
eficiencia de los costos de cambio, es que las empresas estarán dispuestas a hacer
generosas ofertas ex -ante a clientes a quienes una vez captados se les puede cobrar
sobre precio por los productos. A pesar de que de que exista también un trade–off
entre eficiencia ex–ante y ex–post, las recomendaciones de política de las agencias
reguladoras de estos sectores, así como de expertos en el área, es que se deben
reducir los costos de cambio, dándole más peso a mantener lo más competitivo el
mercado en cada instante del tiempo.42
Un segundo peligro de aceptar la defensa de eficiencia ex–ante, es su dificultad

de aplicación y el riesgo de abuso por parte de quienes posean concesiones. No
siempre es evidente qué acciones del Estado restan tráfico por la vía de introducir
competencia a una determinada obra pública concesionada, generando así un alto
potencial de litigiosidad sobre esta materia. Nótese que además de las decisiones
que toma el Ministerio en materia de vialidad, existen un conjunto de acciones de
otras agencias estatales que pueden tener incidencia en el volumen de usuarios de
una obra concesionada. Una reforma que liberalice el transporte aéreo o marítimo
doméstico, permitiendo el ingreso de operadores internacionales en dicho mercado,
puede bajar los precios de dichos modos de transporte afectando adversamente el
tráfico de algunas vías interurbanas. Los costos de transacción de administrar un
sistema de compensaciones por decisiones que tome el Estado y que afecten directa
o indirectamente a los concesionarios de obras públicas, pueden ser demasiado altos.
La posibilidad cierta de obtener compensaciones debido a una decisión del

Ministerio o del Estado en general que afecten los flujos de la concesión, creará
incentivos para que algunas empresas tengan un comportamiento de búsqueda de
rentas. Ello genera un problema de selección adversa al momento de competir
por la concesión pues quien gane la licitación puede ser la empresa que más
expectativas de reclamación por derechos exclusivos y renegociación favorable
de contratos tenga y no quien haga una administración más eficiente de la obra de
infraestructura.43
41
Los dictámenes exigen que el concesionario no perciba pagos excesivos por conceder estas sub concesiones,
que la forma preferente de asignarlas sea por menor cobro al usuario final y que en caso que deba restringirse
la oferta, como es el caso de los taxis, las tarifas a los usuarios finales no sean abusivas. Ver Sentencia
61/2007 del Tribunal de Defensa de la Competencia. Demanda de Transportes Delfos Limitada en contra de
SCL Terminal Aéreo de Santiago y otros.
42
Ver Farrell y Klemperer (2007).
43
Este argumento, en el contexto de las renegociaciones de contratos ha sido planteado por Guasch (2004),
así como Engel, Fischer y Galetovic (1996).
161
Por otro lado, debe mencionarse que no es una recomendación de correcta política
económica el indemnizar a todos los agentes que se vean perjudicados con una
política pública que mejore el bienestar agregado de la sociedad. Sectores de la
economía que se han visto enfrentados a mayor competencia producto de los
tratados de libre comercio, no han recibido compensaciones por parte del Estado
a un nivel tal que su situación sea igual a la que tenían sin la rebaja arancelaria de
los tratados.
5.1. Perjuicios a distintos grupos de usuarios
Aceptar el principio de que el concesionario debe ser compensado por cualquier

mejoramiento de un camino sustituto, tendrá efectos redistributivos entre los
distintos tipos de usuarios de una concesión y de sus vías adyacentes.
Considere el caso de competencia diferenciada de tipo vertical entre una

autopista concesionada de alto estándar y un camino secundario sustituto. Dada la
heterogeneidad de los usuarios, habrá automovilistas con un alto costo del tiempo
para quienes el camino secundario no será alternativa de la autopista. Para otro
segmento de automovilistas, el costo de usar la vía concesionada puede ser muy
alto, o bien los accesos (entradas y salidas) de éstas no ser convenientes para el
origen y destino de su desplazamiento. Finalmente, habrá usuarios quienes estarán
cerca de la indiferencia y ponderarán permanentemente los costos de viaje de cada
alternativa.
Si el camino secundario mejora su trazado o su carpeta de rodado, haciendo más

fácil y seguro desplazarse por ella, es evidente que en el margen algunos usuarios
de la autopista se cambiarán de ruta debido al menor costo de circular por el
camino mejorado. Si imputamos al presupuesto de las obras de mantenimiento, la
indemnización al concesionario por la pérdida de flujo provocada por las mejoras,
dicho proyecto será más oneroso y, por tanto, menos factible de ser ejecutado
cuando corresponde realizarlo. Los principales perjudicados de tal demora en
el proyecto serán los usuarios con baja valoración del tiempo, para quienes la
autopista concesionada no es alternativa.
VI. Conclusiones
Las demandas por pérdidas de ingresos ante las comisiones arbitrales son un
recurso que está siendo empleado por las empresas concesionarias para reclamar
por una menor recaudación debido a supuestos cambios contractuales relacionados
con el mejoramiento de vías alternativas, tanto concesionadas como públicas.
También se han presentado reclamos por supuestos atrasos en la puesta en marcha
de concesiones complementarias u obras de acceso y salida a las concesiones de
los demandantes.
Las comisiones arbitrales han resuelto a favor de las demandantes, reconociendo

que modificaciones en las redes adyacentes, no advertidas a las concesionarias al
momento de ofertar en la licitación, corresponden a cambios contractuales que
ameritan compensación a los afectados. Por su parte, la Corte de Apelaciones
ha revertido las sentencias, rechazando el argumento del cambio contractual e
indicando que las concesiones de obras públicas al igual que cualquier otro sector
de la economía, no gozan de garantías de ingresos.
162
Del análisis acerca de los elementos económicos que subyace a las disputas por
pérdidas de ingresos, el artículo concluye en primer lugar que los contratos de
concesiones no otorgan derechos exclusivos sobre los potenciales usuarios de
las obras. En Chile no es legal el conceder monopolios, ni tampoco la Ley de
Concesiones de Obras Públicas señala que las concesiones constituyan monopolios.
En el resto de los servicios de infraestructura en Chile los concesionarios no gozan

de exclusividad salvo en el sector de agua potable, donde la ley sectorial así lo
establece explícitamente. Ni la asignación competitiva ex–ante de la concesión,
ni la regulación por peaje de las carreteras implica que la obra concesionadas sea
equivalente a un monopolio y que el concesionario posea derechos exclusivos
sobre los posibles usuarios durante su período de validez.
Al igual como sucede en otros servicios de infraestructura, como telecomunica-

ciones y puertos, las carreteras no son monopolios naturales en el caso general.
La existencia de congestión y a la heterogeneidad de los usuarios, tanto en su
ubicación geográfica como en su valoración por los atributos de las vías, hará que
sea posible y óptimo desde el punto de vista económico que haya competencia
entre vías de igual o distinto estándar.
La aparición de competidores indirectos a una concesión, ya sea por la vía de

nuevas concesiones o por el mejoramiento de caminos secundarios es parte del
riesgo comercial de una concesión. Similarmente a lo que ocurre en los mercados
no regulados, el ingreso de competidores es un hecho normal y que puede ser
anticipado estadísticamente y, por ende, incorporado en el análisis de rentabilidad
al momento de postular a una concesión.
El que las actuales concesiones de carreteras se vean afectadas por futuras

decisiones del Estado sobre nuevas inversiones que puedan aportar o sustraer
demanda de ellas, no implica que el Estado deba aplicar compensaciones o cargos
a los concesionarios por dichos eventos. Tales decisiones de inversión pública no
son ni oportunistas ni arbitrarias pues descansan en criterios de maximización
del bienestar social y, por lo tanto, son predecibles ex–ante por las empresas que
desean ejecutar una concesión. Por otro lado, no es parte de una correcta política
económica el aplicar compensaciones a todos los sectores perjudicados por una
acción del Estado que sea socialmente beneficiosa como es la ampliación de la
oferta vial.
El pago de indemnizaciones a concesionarios afectados por la construcción de obras

alternativas, introduce ineficiencias económicas que distorsionan las decisiones del
Estado, genera altos costos de transacción y además puede resultar inequitativo
para usuarios preferentes de caminos públicos.
Referencias
Aghion, P. y Bolton, P. (1987). “Contracts as a Barrier to Entry”, American

Economic Review, Vol. 77 (3): 388 – 401.
Donoso, P. (2009). Modelamiento de la satisfacción de usuarios de obras viales

urbanas e interurbanas en Chile, Calidad de Servicio en la Infraestructura Pública,
Ministerio de Obras Públicas.
163
Encalada, L. (2009). Autopista Vespucio Norte, En la Ruta del Servicio, Calidad de

Servicio en la Infraestructura Pública, Ministerio de Obras Públicas.
Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (1997). “Infrastructure Franchising and

Government Guarantees”. Dealing with public risk in Private Infrastructure,
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Farrell, J. y Klemperer, P. (2007). “Coordination and Lock-In: Competition with

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Smith, W. (1997). “Covering Political and Regulatory Risks: Issues and Options
for Private Infrastructure Arrangements”, Dealing with public risk in Private
Infrastructure, World Bank.
Tirole, J. (1988). The Theory of Industrial Organization, MIT Press.
164
Las infraestructuras de transporte masivo

urbano de pasajeros sobre vías férreas: el sistema
eléctrico de transporte para Lima Metropolitana
Rubén Espejo1 y Ernesto Peña2
Resumen
El presente artículo analiza la situación de la infraestructura de transporte urbano

de Lima y otras ciudades de Latinoamérica. Asimismo, evalúa la importancia y los
retos que se generan por la incorporación del proyecto de la Línea 1 del Sistema
Eléctrico de Lima Metropolitana. Para tal efecto, se detalla el alcance de la
concesión del Tren Eléctrico, la participación del organismo regulador, OSITRAN,
en la supervisión de la operación del servicio de transporte al usuario final, así
como la articulación del Sistema Eléctrico de Lima Metropolitana en un sistema
de transporte masivo urbano de pasajeros de Lima y Callao.
Palabras clave: transporte masivo urbano, gestión, operación, pasajeros,

supervisión
Clasificación JEL: L14, L92
I. Introducción
En la actualidad, Lima Metropolitana adolece de un sistema de transporte público

eficiente y de calidad. Trasladarse por la ciudad presupone una desmedida
generación de ineficiencias, costos privados y sociales, y externalidades, factores
todos ellos que contribuyen a restar productividad a la economía de la capital.
A excepción del sistema de buses metropolitano auspiciado por la Municipalidad
de Lima Metropolitana, el transporte público masivo de pasajeros se realiza por
medio de una deficiente e inadecuada aglomeración de unidades disímiles con
escasa capacidad, que cuentan con una antigüedad mayor a diez años, muchas
de ellas operando en el terreno de la informalidad y sin gestión empresarial. En
los hechos, advertimos que Lima no cuenta con un sistema de transporte público
masivo de pasajeros.3

1
Especialista en Regulación del OSITRAN. Ha laborado como consultor de regulación de industrias de redes.
Ha trabajado para la Comisión Federal de Competencia de México. Ha sido profesor en la PUCP, así como
en la Universidad La Salle y el CIDE en México. E-mail: ruespejo@yahoo.com
2
Asesor Legal del OSITRAN. Máster en Economía y Regulación de la Universidad de Barcelona. Egresado
de la Maestría en Derecho con mención en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. Contactarse para cualquier comentario a: epena@ositran.gob.pe
Los autores agradecen los comentarios de Jorge Kohon y la asistencia de María Méndez. Cualquier error u
omisión es responsabilidad exclusiva de los autores.
3
En el entendido que un sistema representa un conjunto de partes o elementos organizados y relacionados
entre sí para lograr un objetivo.
165
Las infraestructuras de transporte masivo urbano de pasajeros sobre vías férreas: el sistema eléctrico de transporte para Lima Metropolitana
En este contexto, el ejecutivo ha propuesto contar con un sistema de transporte

masivo de pasajeros sobre vías férreas como un medio para incrementar y mejorar
la eficiencia y calidad del transporte público en Lima Metropolitana,4 otorgando
inicialmente en concesión la gestión y operación de la primera línea de transporte
masivo urbano de pasajeros sobre vías férreas denominada Sistema Eléctrico de
Transporte Masivo para Lima Metropolitana (Línea 1), la cual entrará en operación
comercial en el segundo semestre de 2011. Asimismo, el ejecutivo ha planteado
que sea Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de
Uso Público (OSITRAN) el ente encargado de regular y supervisar dicha infraes-
tructura de transporte, así como también el encomendado de vigilar la operación y
los estándares de servicio en que se brindará el servicio de transporte de pasajeros.
Por las razones expuestas, esta nueva modalidad de transporte público urbano y
masivo de pasajeros implicará un cambio en el paradigma bajo el cual ha operado
el transporte público en Lima. Empero, esta propuesta representa, asimismo, un
nuevo reto para el regulador puesto que hasta ahora su labor se ha centrado en
supervisar la calidad de la infraestructura de transporte, más no la calidad que se
deriva de la operación del sistema.
Bajo este contexto, ¿cuáles serán las nuevas actividades y obligaciones que
emprenderá el regulador respecto del contrato de concesión del Sistema Eléctrico
de Transporte Masivo para Lima Metropolitana? El presente artículo intenta dar a
conocer las principales características de la concesión para la explotación, gestión
y operación de la Línea 1 del Tren Eléctrico, los entes competentes relacionados
con la ejecución, concesión y regulación de dicha infraestructura de transporte
urbano masivo de pasajeros, así como el papel que desempeñará OSITRAN.
El documento se encuentra organizado de la siguiente manera: en un primera parte,

se describe brevemente los sistemas de transporte masivo urbano de pasajeros y
sus principales características, para lo cual se abordan los sistemas tipo metro con
los que cuentan algunas ciudades latinoamericanas. En segundo lugar, se describe
el proyecto de la Línea 1 del Sistema Eléctrico de Lima Metropolitana. Como
tercer aspecto, se detalla el alcance de la concesión del Tren Eléctrico desde
tres dimensiones: su integración vertical, así como con otros medios y líneas de
transporte; la operación de la concesión; y la calidad del servicio que se ofrecerá
a los usuarios. Paralelamente, a lo largo de este capítulo se tratan las actividades y
obligaciones que asumirá el ente regulador a partir del mandato para supervisar esta
infraestructura de transporte, tanto por lo que corresponde a la calidad de la infra-
estructura de transporte, como aquella que corresponde al servicio de transporte
prestado al usuario final. En una cuarta parte, se mencionan las principales
conclusiones del estudio.
II. La infraestructura de transporte en Lima y otras ciudades
El Observatorio de Movilidad Urbana para América Latina elaborado por la

Corporación Andina de Fomento (CAF, 2010) cita a dos autores5, los cuales se
4
Esta modalidad de transporte es diferente al tranvía que lo precedió, en el caso de Lima, por su particular
concepto, diseño y configuración, así como por la capacidad de transporte, mayor velocidad y poseer, a
diferencia de los tranvías, una vía segregada con derecho de paso exclusivo.
5
Se refiere a Tapia (2004) y Avellaneda (2007).
166
expresan respecto del transporte urbano de Lima como la única ciudad de América
Latina que no ha logrado constituir un sistema articulado de transporte urbano,
siendo que, por el contario, Lima se caracteriza por poseer un sistema caótico,
informal, altamente ineficiente, en el que todos los actores involucrados pierden
(autoridades, transportistas y ciudadanos). Asimismo, se señala que quizás la
única ventaja es que el servicio se presta en una cobertura territorial-espacial que
garantiza la movilidad de la población.
Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2004) señala que

el transporte público de Lima Metropolitana está entre los de menor calidad
de América Latina y su ineficiencia afecta en mayor medida a la población de
menores recursos. Según el BID, existe una alta desorganización del sector lo cual
se refleja en la informalidad de la operación, la atomización de la propiedad y
el alto carácter artesanal de los operadores. En términos generales, las rutas de
transporte colectivo están concesionadas a agentes, quienes a su vez, mediante una
relación laboral informal, rentan dichas rutas a distintos operadores propietarios
a cambio de una comisión. Estos operadores no consideran dentro de su función
de producción la frecuencia de prestación del servicio, por lo que los conductores
se limitan a maximizar sus ingresos compitiendo de manera agresiva durante los
periodos de mayor demanda.6
A este respecto, convendría repasar algunas estadísticas respecto de la infra-

estructura, desempeño y los recursos con los que se dispone para la gestión del
transporte de pasajeros, comparando a Lima con otras ciudades latinoamericanas,
en particular aquellas capitales de república que poseen un sistema de transporte
masivo urbano de pasajeros montado sobre rieles. El siguiente cuadro muestra dos
de las principales características socio demográficas de 10 ciudades latinoame-
ricanas (población y área metropolitana urbanizada), así como la oferta de vías
disponibles para la circulación en cada una de ellas,7 particularizando el caso de los
kilómetros de vías que se disponen para uso de transporte colectivo.8

6
Ver Programa de Transporte Urbano de Lima Metropolitana ― Subsistema Norte – Sur elaborado por el
BID.
7
Las vías disponibles para la circulación se componen de vías arteriales, intermedias y locales para la
movilidad del transporte.
8
Otra dimensión relevante para evaluar el tema del transporte masivo urbano se refiere a la movilidad,
entendida ésta como el espacio territorial y la estructura urbana en donde los patrones de desplazamiento de
los ciudadanos se ligan con la esfera productiva de la ciudad. Ver, por ejemplo, Avellaneda (2008).
167
CUADRO 1
INDICADORES DE VÍAS DE TRANSPORTE EN CIUDADES
LATINOAMERICANAS, 2007
Población Área Metropolitana Oferta de Vías para transporte

Ciudad Vías 1/ (km) colectivo 2/ (Km)
Total Urbanizada (km2)
Bogotá 7,823,957 523 7,749 85

Buenos Aires 13,267,181 3,883 44,994 16
Caracas 3,140,076 261 2,758 0
Ciudad de México 19,239,910 2,554 63,726 174
Lima 8,482,619 735 12,355 34
Montevideo 1,325,968 196 3,011 0
Río de Janeiro 10,689,406 900 15,371 24
San José 1,286,877 235 4,437 0
Santiago 6,038,971 678 11,396 113
San Paulo 18,783,649 2,209 37,728 301
1/
Compuesta por vías arteriales, intermedias y locales para la movilidad de todo tipo de
transporte, excepto para peatones y ciclistas.
2/
Las vías disponibles para la circulación se componen de vías arteriales, intermedias y
locales, en este caso, para la movilidad del transporte colectivo.
Fuente: CAF (2010). Observatorio de Movilidad Urbana para América Latina.
De esta forma, aunque la cantidad de vías para transporte colectivo es un concepto

relativo el cual depende de qué tan eficiente sea la movilidad urbana y con cuál
calidad se ofrece el servicio, en general, es posible afirmar que todas las ciudades
Latinoamericanas de la muestra anterior disponen de una cantidad reducida (medida
en kilómetros) de vías brindadas para el transporte colectivo. En particular hacia
finales del año 2007, Lima, la quinta ciudad más poblada de la muestra tratada,
poseía tan sólo 34 kilómetros de vías dedicadas al uso de transporte colectivo, lo
que representó el 0.3% de la oferta total de vías de transporte.
Por otro lado, en su conjunto existe una amplia variedad de modos de transporte
masivo urbano en toda América Latina. Según lo expuesto en el próximo cuadro,
hasta once modalidades; sin embargo, cada país cuenta con sólo 3, o cuando
mucho 4, modalidades de transporte, a excepción de Río de Janeiro que posee más
modalidades. Al respecto, se presenta la siguiente información referida al número
de unidades según las distintas modalidades de transporte masivo:
168
CUADRO 2
MODALIDADES DE LA FLOTA DE TRANSPORTE COLECTIVO, 2007
Transporte colectivo sobre neumáticos Transporte colectivo

sobre rieles (carros)
Taxis Jeep Combis Autobús Autobús Ferro

Ciudad colectivo y Van Microbús Minibús estándar articulado carril Metro Tranvía Barco
Bogotá 0 0 0 4,300 0 10,245 1,059 0 0 0 0

Buenos Aires 0 0 401 0 496 15,585 0 1,207 447 12 0
Caracas 0 5,691 326 10,541 0 1,220 0 0 420 0 0
Ciudad de México 0 0 0 45,996 0 8,863 98 43 2,136 0 0
Lima 3,620 0 11,327 7,990 0 4,337 0
1/
0 0 0 0
Montevideo 0 0 0 43 0 1,435 2 2 0 0 0
Río de Janeiro 0 0 13,000 1,353 0 14,745 0 587 182 12 19
San José 0 0 0 0 0 1,197 0 2 0 0 0
Santiago 10,736 0 0 0 0 5,444 1,031 13 751 0 0
San Paulo 0 0 0 7,569 0 12,629 476 785 702 0 0
1/
Este número ha cambiado desde la puesta en operación del Metropolitano en el 2010.
El común denominador como modalidad de transporte en todas las ciudades

latinoamericanas consideradas es el autobús estándar (con capacidad entre 55 y
100 pasajeros por unidad). De hecho, en América Latina el 52.4% de la oferta
de lugares disponibles de transporte colectivo ―para pasajeros por kilómetro―
es ofrecido por buses estándar, seguido de los microbuses con el 21.9%. Entre
todas las ciudades evaluadas, Lima en el 2007, contaba con la flota de autobuses
estándar más vieja, en promedio 20 años, en contraste con otras ciudades como
Santiago y San Paulo, quienes poseían una flota relativamente nueva que alcanzaba
en promedio los 5 años9. Por otro lado, Bogotá y Lima son las únicas ciudades de
la muestra que no cuentan con alguna forma de transporte masivo sobre rieles10.
En Lima, como en el resto de la muestra de ciudades latinoamericanas, el transporte

colectivo representa una parte menor de la totalidad de vehículos–kilómetros día
recorridos, siendo, aproximadamente, el 17% en dicha ciudad. No obstante, en
promedio, el transporte colectivo en Lima representa el medio de transporte que
más pasajeros por kilómetro moviliza, aproximadamente más del 50% de los
pasajeros– kilómetros de la ciudad (CAF, 2010). A mayor detalle se presenta el
cuadro siguiente:
9
Ver CAF (2010).
10
Esta situación variará en el caso de Lima con la entrada en operación comercial de la Línea 1 del denominado
Tren Eléctrico.
169
CUADRO 3
RECORRIDOS DIARIOS DE VEHÍCULOS MOTORIZADOS,
MILLONES DE VEHÍCULOS-KM/DÍA, 2007
Transporte individual Transporte colectivo

Porcentaje
Ciudad Transporte
colectivo
Automóvil Moto Taxi Moto-taxi Total Autobús Rieles total
Bogotá 9.2 1.2 10.9 0.0 21.3 2.6 0.0 2.6 11%
Buenos Aires 83.2 1.4 5.4 0.0 90.0 4.5 0.6 5.1 5%
Caracas 9.8 1.1 2.7 0.0 13.6 3.3 0.2 3.5 20%
Ciudad de México 51.2 3.6 45.7 0.0 100.5 12.9 1.0 13.8 12%
Lima 13.6 0.3 18.0 1.2 33.1 6.9 0.0 6.9 17%
Montevideo 1.3 1.5 0.6 0.0 3.4 0.3 0.0 0.3 8%
Río de Janeiro 42.0 2.3 7.9 0.0 52.2 7.8 0.3 8.1 13%
San José 3.9 0.7 1.2 0.0 5.8 0.2 0.0 0.2 3%
Santiago 9.8 0.2 5.9 0.0 15.9 3.9 0.3 4.2 21%
San Paulo 80.4 7.2 8.5 0.0 96.1 5.4 0.7 6.1 6%
Una peculiaridad de Lima es la prevalencia de la combi como medio de transporte

público predominante (44.5%), seguido de microbús (36.0%) y del bus (19.5%),
tal y como se muestra en el cuadro siguiente:
CUADRO 4
NÚMERO DE VIAJES DIARIOS EN LIMA POR MODALIDAD
DE TRANSPORTE, 2005
Número de viajes Porcentaje de

Tipo de transporte Porcentaje del total
diarios (miles) viajes por tipo
Caminar 4,208 25.4

Modo Privado 2,122 100.0 12.8
Bicicleta 84 4.0 0.5
Motocicleta 30 1.4 0.2
Auto 1,856 87.5 11.2
Otros 152 7.2 0.9
Taxi Colectivo 1,683 100.0 10.2
Mototaxi 600 35.7 3.6
Taxi 902 53.6 5.5
Colectivo 181 10.7 1.1
Modo Público 8,525 100.0 51.5
Combi 3,791 44.5 22.9
Microbús 3,072 36.0 18.6
Bus 1,661 19.5 10.0
Total 16,538 - 100.0
Fuente: Agencia de Cooperación Internacional de Japón, JICA (2005).

Plan Maestro de Transporte Urbano para el Área Metropolitana de Lima y Callao
en la República del Perú. Informe Final.
170
En cuanto al tiempo empleado en los recorridos, el autobús representa en

Latinoamérica el medio de transporte en el cual los usuarios gastan más tiempo
(59 millones de horas/día), seguido por los automóviles (26 millones de horas/día).
Según información de la CAF (2010), Lima ocupaba en el 2007, el tercer lugar en
cuanto a la ciudad de la muestra con mayor tiempo de viaje empleado en autobús
con un aproximado de 60 minutos por viaje en autobús, después de Bogotá con 73
minutos por viaje, y Caracas con 67 minutos por viaje.
GRÁFICO 1
TIEMPO DE VIAJE EN AUTOBÚS, 2007
Bogotá
Caracas
Lima
San José
Ciudad de México
San Paulo
Río de Janeiro
Santiago
Buenos Aires
Montevideo
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Minutos por viaje
Fuente: CAF (2010).
Finalmente, Lima destaca como una de las ciudades de la muestra con mayor
consumo de diesel como fuente de energía utilizada tanto para los medios de
transporte individual como colectivo. De hecho, Lima es la ciudad con mayor
consumo de diesel en la modalidad de transporte individual, y la tercera en cuanto
a transporte colectivo. En conjunto, las ciudades que más consumen diesel son
Buenos Aires, Lima, Río de Janeiro y San Paulo, en ese orden, aunque en el caso
de las dos últimas no hay consumo de diesel en transporte individual. Al respecto,
se presenta el gráfico siguiente:
171
GRÁFICO 2
CONSUMO DE DIESEL POR TIPO DE TRANSPORTE
MILES DE LITROS POR DÍA, 2007
3500
3000
2500
Individual
2000
Colectivo
1500
1000
500
0
s
iro
tá
go
sé
ire
ca
m
ul
ic
de
go
Jo
ia
ne
Li
éx
Pa
ra
sA
vi
Bo
nt
n
Ja
Ca
te
Sa
Sa
n
o
on
Sa
de
en
de
M
Bu
ad
Rí
ud
Ci
Fuente: CAF (2010).
Estos indicadores revelan un reto primordial consistente en la creación de una

nueva cultura de movilidad urbana que compatibilice el desarrollo económico de
la ciudad con la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. Como recomienda
la Comunidad Europea (2007), para que las políticas de movilidad urbana sean
eficaces, éstas deben adoptar un planteamiento lo más integrado posible y combinar
las respuestas más ajustadas a cada problema: innovación tecnológica, fomento de
transportes limpios, seguros e inteligentes, incentivos económicos y cambios en la
legislación.
III. El sistema eléctrico de transporte masivo de Lima y Callao
El proyecto de contar en Lima con un sistema de transporte de pasajeros montado

sobre vías férreas de gran capacidad de movilización se remonta a varios años atrás.
Conviene mencionar que este proyecto nació como una iniciativa del gobierno
central y no municipal en la segunda mitad de los años ochentas.11 Para tales
propósitos se creó un organismo encargado del desarrollo del proyecto denominado
Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico (AATE).12 Después de esa fecha en que se
inició la construcción de la infraestructura de los primeros kilómetros de la ruta
trazada, el avance del proyecto se paralizó y aunque supervivió la AATE, su trabajo
fue mucho menos notorio, sin grandes avances y el proyecto quedó inconcluso
hasta que el gobierno de turno retomó la conducción del Ejecutivo del país 25 años
después.
Recién en diciembre de 2010 se aprobó el diseño para la conformación de una

red de transporte para Lima y Callao,13 estableciéndose la red básica del Metro de
11
El proyecto del tren eléctrico se creó en el año 1986.
12
Sobre la creación de la AATE y su desarrollo se abundará más adelante.
13
Mediante Decreto Supremo Nº 059-2010-MTC publicado en el Diario El Peruano el 24 de diciembre de
2010.
172
Lima – Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao con la finalidad

de reservar las áreas de intervención de las 5 líneas que componen dicha red. Según
la norma aprobada la configuración del sistema quedará tal y como se muestra en
el siguiente plano:
FIGURA 1
RED BÁSICA DEL METRO DE LIMA Y CALLAO
Fuente: AATE.
A mayor detalle, las 5 líneas descritas que conforman el proyecto de red básica
tienen los siguientes trazos:
173
CUADRO 5
TRAZOS DE LAS LÍNEAS DEL SISTEMA ELÉCTRICO DE
TRANSPORTE MASIVO DE LIMA Y CALLAO
Línea Trazo
Avenida Separadora Industrial, Avenida Pachacutec, Avenida Tomás Marsano, Avenida Aviación,
1 Avenida Grau, Jirón Locumba, Avenida 9 de Octubre, Avenida Próceres de la Independencia,
Avenida Fernando Wiese
Avenida Guardia Chalaca, Avenida Venezuela, Avenida Arica, Avenida Guzmán Blanco, Avenida
2
28 de Julio, Avenida Nicolás Ayllón, Avenida Víctor Raúl Haya de la Torre (Carretera Central)
Avenida Alfredo Benavides, Avenida Larco, Avenida Arequipa, Avenida Garcilaso de la Vega,
3 Avenida Tacna, Avenida Pizarro, Avenida Túpac Amaru, Avenida Rosa de América, Avenida
Universitaria
Avenida Elmer Faucett, Avenida La Marina, Avenida Sánchez Carrión, Avenida Salaverry, Avenida
4 Canevaro, Avenida José Pardo de Zela, Avenida Canadá, Avenida Circunvalación, Avenida Javier
Prado
Avenida Huaylas, Avenida Paseo de la República, Avenida República de Panamá, Avenida Miguel
5
Grau
Fuente: AATE.
La primera fase en este despliegue de la infraestructura del sistema corresponde

a la Línea 1 que comprende la vía férrea (doble vía) que une los distritos de Villa
El Salvador y San Juan de Lurigancho, recorriendo 33.5 km. en su totalidad.14 El
Proyecto de Línea 1 también contempla 26 estaciones de embarque y desembarque
de pasajeros, así como la operación de 24 trenes para la movilización del público
cuando se complete su construcción y se encuentre operando plenamente.
Conviene mencionar que la construcción del proyecto del Tren Eléctrico - Línea 1
se desagregó en 2 tramos:
Tramo 1: el cual va desde Villa El Salvador hasta la Av. Grau, en el centro histórico de
Lima, y atraviesa 16 estaciones de embarque y desembarque de pasajeros a lo largo
de 21.5 km, pasando por los distritos de Villa el Salvador, San Juan de Miraflores,
Surco, Surquillo, San Borja, San Luis, La Victoria y Cercado de Lima. Para este
tramo se requerirán 16 trenes. Además, el proyecto incluye un patio taller de 15
hectáreas ubicado en Villa El Salvador, un taller de mantenimiento preventivo, y
se prevé la construcción, posteriormente, de otro taller de mantenimiento mayor.15
14
El total de vía férrea a construir es de 33.9 Km., el cual incluye accesos al patio taller (para el mantenimiento
preventivo y mayor) ubicado en Villa El Salvador.
15
Cabe mencionar que este tramo posee un sub-tramo comprendido entre Villa El Salvador - Puente Atocongo
que se construyó en el segundo quinquenio de los años ochenta, mismo que recorre 9.8 km. y cuenta con 7
estaciones de embarque y desembarque de pasajeros. Asimismo, dentro del patio taller se tuvo ya instalado
el centro de control, una planta térmica de emergencia de 5 MW de capacidad, una subestación eléctrica de
60/20 KV, una subestación rectificadora y el taller de mantenimiento preventivo. La inversión realizada en
este sub-tramo fue de US$ 320 millones, aproximadamente. La construcción del otro sub-tramo restante
que corre del Puente Atocongo a la Avenida Grau, con una extensión de 11.7 km., así como 9 estaciones,
ubicadas en promedio cada 1.2 Km., las cuales se terminaron de construir en el primer semestre de 2011.
174
Tramo 2: el cual va desde la Av. Grau hasta San Juan de Lurigancho y atravesará
10 estaciones de embarque y desembarque de pasajeros a lo largo de 12 km.,
requiriéndose 8 trenes adicionales para su completa operación. La construcción de
este tramo se encuentra en proceso de promoción de la inversión privada por parte
de PROINVERSIÓN, el cual será ejecutado mediante obra pública a cargo del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).16
A continuación se detalla el trazo de la Línea 1 cuya operación comercial ya ha

sido concesionada:
FIGURA 2
MAPA DE UBICACIÓN DEL TREN ELÉCTRICO DE LIMA – LÍNEA 1
Fuente: AATE.
De acuerdo al proyecto, esta infraestructura de transporte urbano, Línea 1,

permitirá la movilización de aproximadamente 122.7 millones de pasajeros al año
de los principales distritos y de mayor población de la ciudad de Lima, siendo que
la velocidad comercial promedio será de 40 km por hora.
Según el contrato, la concesión para la explotación de la Línea 1 es de tipo

cofinanciado, con lo cual el Concesionario se obliga a prestar un servicio sostenido,
respetando ciertos niveles de calidad relativos a los intervalos de paso de los trenes,
atención al usuario, seguridad en estaciones y material rodante, conservación del
sistema, eficacia de la señalética, emisión de sonidos y limpieza y, a la vez, se
compromete a realizar inversiones en material rodante y construcción del taller de
mantenimiento mayor que se localizará en el patio ubicado en Villa el Salvador. De
este modo, el pago del cofinanciamiento se encuentra vinculado al cumplimiento de
ciertos estándares de calidad. A cambio, el Concedente garantiza al Concesionario
un número determinado de kilómetros anuales recorridos durante la explotación de
16
Se estima que se entregará la Buena Pro para la construcción de este tramo 2 en el mes de mayo de 2011.
175
la concesión. Sobre la base de los kilómetros garantizados el Concedente solventará

al Concesionario un pago por kilómetro tren recorrido. Dicho pago deberá cubrir
tanto la inversión obligatoria como los costos de operación, mantenimiento de la
infraestructura, equipos y material rodante de la concesión.
El contrato de concesión también contempla que en caso el Concedente disponga

que el Concesionario deba recorrer más kilómetros, por un aumento en la
frecuencia de paso de los trenes y/o ampliación del horario de servicio, originando
un incremento en la cantidad de kilómetros recorridos en comparación al número
de kilómetros garantizados, el Concesionario tendrá derecho a recibir un pago por
kilómetros adicionales recorridos.17 El modelo del proyecto también establece
que el Concesionario es permitido de obtener ingresos complementarios por la
renta de espacios comerciales en las estaciones, el otorgamiento de espacios para
publicidad tanto en las estaciones como dentro del material rodante, el alquiler de
espacio para publicidad en la tarjetas para uso del servicio, así como por el servicio
de mantenimiento y operación de material rodante, en su caso, de otros operadores
de infraestructuras distintas a la Línea 1.
Por su parte, la tarifa a cobrarse por el servicio es establecida exclusivamente por

el Concedente, es decir, el MTC, la cual constituye una fuente de ingresos que
alimentará un fideicomiso que servirá para el pago de la retribución al Concesionario
por parte del Concedente.18 Como se estima que los ingresos generados por la tarifa
al usuario no serán suficientes para cubrir la totalidad de la retribución a la cual se
compromete el Concesionario, por las inversiones obligatorias, la operación y el
mantenimiento de la línea, dicha tarifa constituye un subsidio del Concedente al
usuario, requiriéndose fondos adicionales del Estado para cumplir con la totalidad
de la retribución al Concesionario. Eventualmente, es facultad del Concedente
disponer la modificación de la tarifa al usuario.
Un aspecto que queda excluido del proyecto, debido a su naturaleza y diseño, es

otorgar acceso a la línea férrea a otros operadores de servicio de transporte masivo
de pasajeros. En este sentido, la concesión se entrega en régimen de exclusividad
para prestar los servicios de movimiento de pasajeros y mantener la infraestructura
del sistema. A consecuencia, el Concesionario se limitará a cobrar la tarifa por la
prestación del servicio de transporte sin efectuar pago por el cargo de acceso como
tampoco le corresponde obtener ingresos por operadores distintos que presten igual
servicio de transporte. Es decir, el modelo de concesión de la Línea 1 establece que
tanto el concesionario de la infraestructura ferroviaria como aquel que prestará el
servicio de transporte ferroviario de pasajeros es el mismo. Bajo este contexto, al
encontrarse el concesionario verticalmente integrado, el valor que tome el cargo
de acceso puede ser cualquiera, toda vez que es un cobro que la empresa se estaría
cobrando a sí misma.
En caso sea el Concesionario quien proponga recorrer mayores kilómetros, el Contrato prevé, en su caso, la
17
aprobación del Concedente previo sustento técnico del primero y aprobación del segundo.
18
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), en calidad de Concedente, ha establecido que la
tarifa que cobrará el Concesionario al usuario es de S/. 1.50 por adulto. El contrato establece también tarifas
diferenciadas por tipo de pasajero (adulto, medio, escolar y pases libres). Asimismo, se trata de una tarifa
plana, es decir, que no se cobrará en función de los kilómetros que avance el usuario, sino que ésta será
independiente de la distancia en que utilice el servicio.
176
Respecto de las inversiones a realizarse, además de la construcción del taller de

mantenimiento mayor, el concesionario seleccionado deberá adquirir material
rodante. En particular, adquirirá 11 trenes cuando ingrese a operar el tramo 1 (Villa
El Salvador – Av. Grau) y 8 trenes cuando comience a operar el tramo 2 (Av.
Grau – San Juan de Lurigancho). Cabe mencionar que los 5 trenes restantes para
el Tramo 1, serán proporcionados por el Concedente, a través de la AATE, previa
repotenciación de los mismos. Tanto el material rodante a adquirirse, sea éste nuevo
o repotenciado, como el periodo de entrega del mismo (antes de abril de 2011 o
de abril de 2013) fueron dos de los cuatro componentes del factor de competencia
que determinó al ganador de la concesión para la operación comercial del sistema.
Al respecto, en el proceso de otorgamiento de la buena pro para operar la Línea

1, la autoridad encargada del diseño y puesta en marcha de la licitación corres-
pondiente, PROINVERSIÓN (2010b), estableció cuatro componentes del factor
de competencia: i) menor precio por kilómetro recorrido (PKT) tanto para el
tramo 1 como para el tramo 2; ii) menor precio de kilómetro adicional (PKTA);
iii) coeficiente de material rodante (CMR); y iv) calendario de entrega de material
rodante (EMR). La operación de la Línea 1 se concesionó el 22 de febrero de 2011
y se ha establecido para el inicio de la explotación del servicio comercial a julio
de ese mismo año.
El PKT tiene la finalidad de retribuir al Concesionario por la explotación, operación

del servicio y las inversiones obligatorias realizadas; mientras que el PKTA
pretende retribuir al Concesionario por los kilómetros adicionales. Por su parte, los
componentes CMR y EMR forma parte del factor de competencia dada la necesidad de
contar con equipo rodante (trenes) para alcanzar estándares adecuados de servicio.
A este respecto, el inicio de la operación comercial se dará empleando tan sólo
5 trenes que fueron adquiridos por la AATE hace más de veinticinco años y que
han tenido un proceso de mejoramiento.19 Contar con trenes suficientes para dar
continuidad en las frecuencias del servicio, y atender una mayor demanda, es
fundamental para brindar un servicio de calidad y obtener una eficiente operación
del sistema.20
De esta manera, los componentes CMR y EMR se relación con la provisión de material
rodante. El primero distingue entre material rodante nuevo y material usado
repotenciado; mientras que el segundo puede tomar dos valores dependiendo de la
fecha de entrega de este material rodante: mínimo 5 meses contados a partir de la
fecha de adjudicación de la buena pro, o bien, 24 meses contados a partir del quinto
mes de la fecha de adjudicación de la buena pro.
En este sentido, hasta que se incluya material rodante adicional al existente, los
parámetros de calidad, particularmente, aquel que se exigirá al Concesionario
relativo a la frecuencia de paso de los trenes por las estaciones será menor. Así,
por contar con pocos trenes al inicio de la explotación comercial, la calidad del
servicio prestado no será la ideal por lo que se refiere a las frecuencias de paso, es
decir, los usuarios tendrán que esperar más tiempo en una estación para abordar el
19
Entre otras mejoras, se tiene la inclusión del sistema de aire acondicionado y el manejo de puertas con
implementación de sensores para evitar accidentes.
20
Bajo esta premisa resulta probable que al inicio de la operación la percepción del servicio no esté acorde con
las expectativas que se generen respecto de la puesta en marcha de la Línea 1.
177
tren, respecto de los estándares que se tiene contemplados exigir cuando se cuente
con la cantidad estimada de trenes para la operación plena de la Línea 1. Por esta
razón, el contrato de concesión establece que con 5 trenes no se podrán alcanzar
los niveles de servicio deseados. En detalle, con los 5 trenes iniciales se exigirá
al Concesionario, al principio de la operación comercial del sistema, intervalos
de paso de los trenes de 16 minutos y 812,539 kilómetros recorridos, siendo lo
deseable llegar progresivamente a los 6 minutos de intervalo de paso y 1,670,873
kilómetros recorridos.
En conjunto, la siguiente fórmula determina los puntajes de la propuesta económica

que sirvieron para designar al ganador del proceso de licitación:21
PEx=(PKTt1 * FPt1+ PKTt2* FPt2+ PKTA * FPka ) * CMR * EMR

Donde:
PEx : Puntuación económica del postor precalificado “x”
PKTt1 : Precio por kilómetro tren ofertado por el postor precalificado “x” para el tramo 1
FPt1 : Factor de ponderación del PKTt1 equivalente a 40%
PKTt2 : Precio por kilómetro tren ofertado por el postor precalificado “x” cuando entre a operar el tramo 2
FPt2 : Factor de ponderación del PKTt2 equivalente a 54%
PKTA : Precio por kilómetro adicional ofertado por el postor precalificado “x”
FPka : Factor de ponderación del PKTA equivalente a 6%
CMR : Equivalente a 1en caso el postor precalificado “x” se comprometa a la provisión de material rodante
nuevo, y a 1.16 en caso se comprometa a la provisión de material rodante repotenciado
EMR : Equivalente a 1 en caso el postor precalificado “x” se comprometa a la provisión de material
rodante (11 trenes) como mínimo a los 5 meses contados a partir de la fecha de adjudicación de
la buena pro, y 1.065 en caso se comprometa a la provisión de material rodante (11 trenes) como
máximo a los 24 meses contados a partir del quinto mes de la fecha de adjudicación de la buena pro
Básicamente, para ganar el concurso se debía obtener el menor PE, es decir, proponer
los menores precios por kilómetro recorrido, lo cual implica un menor cofinancia-
miento del Estado, así como mejorar la oferta de trenes invirtiendo en trenes nuevos a
la brevedad. En términos generales, este factor de competencia se considera adecuado
para propiciar una pugna por lograr la operación de la Línea 1. 22 Además, dado que el
diseño de la Concesión no prevé la figura de un operador vinculado, como tampoco
estipula otorgar acceso a otros potenciales operadores en el servicio de transporte
de pasajeros, no resultaba necesario establecer un factor de competencia adicional
que se relacione con el establecimiento de condiciones para un posible operador
vinculado, o bien, con una probable tarifa de acceso a la vía férrea.
Como se mencionó, en febrero de 2011 se otorgó la buena pro del proyecto de

la Línea 1, siendo que el consorcio ganador ofreció las siguientes cantidades de
acuerdo con los factores de competencia preestablecidos:
Ver circular N° 53 del PROINVERSIÓN (2010b) relativa a la segunda convocatoria del concurso de
21
proyectos integrales para la concesión del proyecto especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de
Lima y Callao.
22
Existe también una evaluación técnica en la competencia para asegurar que los postores interesados tengan
la capacidad para alcanzar una correcta operación del sistema.
178
CUADRO 6
FACTORES DE COMPETENCIA PARA LA ENTREGA
EN CONCESIÓN DE LA OPERACIÓN DE LA LÍNEA 1
Componente Propuesta económica

PKT tramo 1 73.97 nuevos soles
PKT tramo 2 71.97 nuevos soles
PKTA 27.97 nuevos soles
CMR 1.00
EMR 1.055
Fuente: PROINVERSIÓN (2011).
En suma, la Línea 1 del sistema representa una obra de infraestructura de transporte

colectivo urbano de pasajeros montada sobre viaducto elevado de rieles, tipo metro,
cuya operación a cargo del consorcio ganador de la licitación será cofinanciada por
el Estado, a través del pago de kilómetros garantizados al Concesionario, quien
tiene el compromiso de llevar a cabo inversiones en equipo rodante y construcción
del taller de mantenimiento mayor para la conservación y cumplimiento de
estándares de mantenimiento de dicho equipo.23
Para una mejor referencia, el siguiente cuadro compara algunos rasgos de los
sistemas de transporte masivo urbano de pasajeros, mediante metro, de algunas
ciudades que poseen dicho tipo de infraestructura.
Algunas de las principales características del Contrato de Concesión del Tren Eléctrico - Línea 1 se muestran
23
en el Anexo 1 de este documento.
179
CUADRO 7
CARACTERÍSTICAS DE SISTEMAS METRO EN VARIAS CIUDADES
Longitud de
Metro - Pasajeros al Frecuencia de paso de Tipo de gestión y
la red vial Empresa operadora
Ciudad año (millones) trenes (minutos) operación
(kilómetros)
Hora día: de 4 a 6 Transportes

Barcelona 123 405 (al 2009) Noches y domingos: de Municipal Metropolitanos de
6a9 Barcelona (TMB)
Buenos Municipal a través de

48.3 280 (al 2008) de 3 a 4 Metrovías S.A.
Aires concesionario privado
Sistema de Transporte
Ciudad de Colectivo de
201.7 1,417 (al 2006) de 2 a 3 Municipal
México Gobierno del Distrito
Federal (STC)
Ejecutivo Central a través Consorcio Tren Lima

Lima 33.51/ n.o.2/ 16/3
de concesionario privado Línea 1
Hora pico: de 2 a 3 Municipal a través de TFM, Metro de

Madrid 296 690 (al 2008)
Resto del día: de 4 a 6 empresa pública Madrid S.A.
Empresa de
Transporte Masivo
Hora pico: cada 3 Municipal y Ejecutivo
Medellín 32 155 (al 2008) del Valle de Aburrá –
Hora no pico: cada 10 Departamental
Metro de Medellín
Ltda.
Hora pico: de 2 a 3 Autoridad de Tránsito

Nueva York 368 1,635 (al 2007) Hora no pico: de 10 a Municipal de Nueva York
15 (NYCTA)
Concessão
Río de Línea 1: de 4 a 7 Ejecutivo Estatal a través Metroviária do Rio de
36.5 170 (al 2007)
Janeiro Línea 2: de 5 a 10 de concesionario Janeiro
(Metro Rio)
Ejecutivo Central a través

Santiago de Hora pico: de 2 a 3
96 840 (al 2009) de sociedad anónima Metro S.A.
Chile Hora no pico: de 4 a 8
estatal
Autoridad de Tránsito
Hora pico: de 3 a 6
Washington, D.C 169.5 210 (al 2007) Municipal de Washington
Hora no pico: de 6 a 12
(WMATA)
1/
Considerando la suma del Tramo 1 (21.5 Km) y el Tramo 2 (12 Km).
2/
n.o.: aún no entra en operación.
3/
Considerando los 5 trenes con los que contará inicialmente el Concesionario.
Fuente: Páginas web de diversas empresas y concesionarios.
Así, en la muestra escogida la modalidad municipal –sea directamente o a través de

un concesionario privado– es la que prevalece como medio de gestión y operación
de los sistemas de transporte masivo urbano de pasajeros tipo metro. En el caso
particular de la Línea 1 del Tren Eléctrico de Lima la gestión es del Ejecutivo
Central (el MTC) por medio de un concesionario privado.
IV. La integración del transporte colectivo urbano de pasajeros
La integración de la Línea 1 de transporte eléctrico puede analizarse desde dos

perspectivas, una intramodal y otra intermodal. La primera se refiere, básicamente,
a la combinación de la Línea 1 con las otras líneas proyectadas que conformarán
la red del metro de Lima y Callao. Este concepto es más amplio que una mera
integración física de las infraestructuras, y se relaciona con la operación como
180
sistema de las distintas líneas. Inclusive, si el modelo de desarrollo de la red prevé

la posibilidad de concesionar distintas líneas a diferentes consorcios operadores
de servicio, es recomendable asegurar al usuario un servicio sin ataduras para
transbordar de una línea a otra y conducirse bajo los mismos parámetros de servicio.
Por el segundo lado, la integración intermodal es vista como la posibilidad de unir

y coordinar distintas modalidades de transporte colectivo de pasajeros a fin de
que se logre una satisfacción de demandas de transporte con niveles de calidad
estándar. Implica un conjunto de relaciones que deben ser coordinadas desde
el punto de vista operacional, físico y tarifario, principalmente. Sobre este tipo
de integración y la primera línea del tren eléctrico de Lima se abundará en los
siguientes párrafos, aunque previamente se aclararan las competencias de los entes
competentes relacionados con la ejecución, concesión y regulación de dicha infra-
estructura de transporte urbano masivo de pasajeros.
4.1 Respecto de las competencias del Tren Eléctrico de Lima
4.1.1 Antecedentes
En el año 1986, el Estado Peruano adoptó como política, contar con un Sistema
Nacional de Transporte Masivo Eléctrico y no Eléctrico para impulsar el desarrollo
del país. Para tal efecto, tal como se indica en el artículo 1° del Decreto Supremo
N° 001-86-MIPRE de fecha 20 de febrero de 198624, se señaló lo siguiente:
“Artículo 1°.- Declarase de necesidad pública y preferente interés social el establecimiento de un
Sistema Eléctrico de Transporte masivo para las ciudades de Lima y Callao que permite dotar a las
zonas de alta densidad poblacional y periféricas de aquellas, de una infraestructura de transporte
necesaria para la rápida movilización de su población.”
Una breve revisión del sustento para la adopción de dicha política, nos permite
advertir que las condiciones del transporte en las provincias de Lima y Callao “son
profundamente contrarias al interés social y antieconómicas, por la gran pérdida
de horas-hombre y la desintegración de la vida familiar que origina la ausencia
de un sistema rápido de transporte masivo que sirva principalmente a la población
de menores ingresos” 25.
Ahora bien, para el cumplimiento de la política pública adoptada se creó la AATE,

encargada de la planificación, coordinación, supervisión, control y ejecución del
Proyecto Especial. La AATE, conforme al Decreto Supremo N° 001-86-MIPRE, se
encontraba adscrita al Ministerio de la Presidencia, quien coordinaba y supervisaba
sus actividades.
El diseño institucional varío durante los años siguientes. Así, la AATE pasó
de la Presidencia del Consejo de Ministros26, al Ministerio de Transportes y
Comunicaciones27, la Municipalidad Metropolitana de Lima28, para finalmente
24
Mediante Ley N° 24565 de fecha 30 de octubre de 1986, se dio fuerza de ley al Decreto Supremo N°
001-86-MIPRE.
25
Segundo Considerando del Decreto Supremo N° 001-86-MIPRE.
26
Según Decreto Supremo N° 057-90-MIPRE de fecha 12 de julio de 1990.
27
Decreto Supremo N° 172-91-PCM de fecha 10 de noviembre de 1991.
28
Decreto de Urgencia N° 058-2001 de fecha 1 de junio de 2001.
181
retornar nuevamente al Ministerio de Transportes y Comunicaciones29. Este último

modificó el marco normativo vigente, y con ello las competencias de los actores
vinculados con el Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao,
permitiendo la incorporación del Organismo Supervisor de la Inversión en Infra-
estructura de Transporte de Uso Público, OSITRAN, como pasamos a detallar
seguidamente.
4.1.2 OSITRAN: Participación del Regulador de Infraestructura
El artículo 3° de la Ley de Supervisión de la Inversión Privada en Infraestructura de

Transporte de Uso Público, Ley N° 2691730, establece que es misión de OSITRAN,
regular el comportamiento de los mercados en los que actúan las entidades
prestadoras, así como el cumplimiento de los contratos de concesión, cautelando
en forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los inversionistas y de
los usuarios; garantizando la eficiencia en la explotación de la infraestructura bajo
su ámbito.
Asimismo, el artículo 4° de la referida Ley precisa que su competencia, es sobre

las entidades prestadoras que explotan la infraestructura nacional de transporte de
uso público31.
El artículo 1° del Reglamento General de OSITRAN, Decreto Supremo N°

044-2006-PCM32, define Infraestructura como el sistema compuesto por las obras
civiles e instalaciones mecánicas, electrónicas u otras, mediante las cuales se brinda
un servicio de transporte o que permiten el intercambio modal, siempre que sea de
uso público, a las que se brinde acceso a los usuarios y por los cuales se cobre una
prestación. Asimismo, el artículo 8° del Reglamento precisa que la “actuación del
OSITRAN se orientará a promover las inversiones que contribuyan a aumentar
la cobertura y calidad de la Infraestructura”. De igual modo, una lectura de los
artículos 18°33 y 19°34 del Reglamento General de OSITRAN, nos permiten colegir
que OSITRAN ejerce sus funciones sobre aquellas actividades que involucran la
explotación de la infraestructura.
29
Decreto de Urgencia N° 063-2009 de fecha 7 de junio de 2009.
30
Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 22 de enero de 1998.
3.1 La misión de OSITRAN es regular el comportamiento de los mercados en los que actúan las Entidades
Prestadoras, así como, el cumplimiento de los contratos de concesión, cautelando en forma imparcial y
objetiva los intereses del Estado, de los Inversionistas y de los usuarios; en el marco de las políticas y normas
que dicta el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, a fin de garantizar la
eficiencia en la explotación de la infraestructura bajo su ámbito.
31
Artículo 4°.- Ámbito de Competencia
OSITRAN, ejerce su competencia sobre las Entidades Prestadoras que explotan infraestructura nacional de
transporte de uso público.
Ahora bien, de acuerdo al literal b) del numeral 3.2 de la Ley N° 26917, se entiende por Infraestructura
Nacional de Transporte de Uso Público a la Infraestructura aeroportuaria, portuaria, férrea, red vial nacional
y regional y otras infraestructuras públicas de transporte.
32
Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 27 de julio de 2006.
33
Artículo 18.- Objetivos específicos del OSITRAN.
Dentro del marco del Objetivo General, son objetivos específicos del OSITRAN:
a) Promover la existencia de condiciones de competencia en la prestación de los servicios vinculados a la
explotación de la INFRAESTRUCTURA.
b) Garantizar el acceso al uso de la INFRAESTRUCTURA y el acceso universal a la prestación de los
servicios vinculados a ella.
c) Garantizar la calidad y la continuidad de la prestación de los servicios públicos relativos a la explotación
de la INFRAESTRUCTURA.
182
En atención al marco normativo antes descrito, OSITRAN regula la infraestruc-

tura nacional de transporte de uso público. Para tal efecto, OSITRAN ejerce
sus funciones y atribuciones sobre la infraestructura nacional de uso público
aeroportuaria, portuaria, férrea, y redes viales.
Dada la amplia experiencia de OSITRAN en materia de concesiones de infraestruc-

tura nacional de transporte de uso público, durante más de diez (10) años, el Poder
Ejecutivo, a iniciativa del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, modificó
el Reglamento Nacional de Ferrocarriles, Decreto Supremo N° 035-2010-MTC 35,
precisando, entre otro aspecto, que la vía del Sistema Eléctrico de Transporte
Masivo de Lima y Callao tiene, para todos sus efectos, la naturaleza de vía férrea
nacional. Es así que, a partir de la entrada en vigencia de la referida norma, se
establece que la infraestructura del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de
Lima y Callao, se encuentre bajo el ámbito de competencia de OSITRAN.
Cabe señalar que, el artículo 8° Reglamento Nacional del Sistema Eléctrico de

Transporte de Pasajeros en Vías Férreas que forman parte del Sistema Ferroviario
Nacional, Decreto Supremo N° 039-2010-MTC36, indica que OSITRAN actuará
conforme al marco normativo vigente, es decir, tal como hemos señalado
previamente, respecto única y exclusivamente de la infraestructura. No podemos
dejar de mencionar que, el artículo antes citado señala que las competencias de
OSITRAN abarcan “las normas complementarias y lo establecido en los Contratos
de Concesión”. Sin embargo, debe entenderse que, OSITRAN supervisará
exclusivamente los contratos de concesión de infraestructura37.
d) Velar por el cabal cumplimiento de los contratos de concesión de INFRAESTRUCTURA.

e) Cautelar en forma imparcial los intereses del Estado, de los inversionistas y de los USUARIOS de la
INFRAESTRUCTURA.
f) Velar por el cumplimiento de las disposiciones y regulaciones que establezca para los servicios
vinculados a la explotación de la INFRAESTRUCTURA.
g) Facilitar el desarrollo, modernización y explotación eficiente de la INFRAESTRUCTURA.
h) Las demás que establezcan las leyes y los reglamentos pertinentes.
34
Artículo 19.- Competencia del OSITRAN.
El OSITRAN ejerce las funciones precisadas en el presente Reglamento sobre las actividades que
involucran la explotación de la INFRAESTRUCTURA. Sin embargo, y de manera excepcional, podrá
ejercer sus funciones normativa, reguladora, supervisora y de solución de controversias, sobre aquellas
actividades o servicios que, por ser de titularidad o ser prestados por ENTIDADES PRESTADORAS o por
empresas vinculadas económicamente a ellas, puedan afectar el adecuado funcionamiento de los mercados
de explotación de INFRAESTRUCTURA.
La inclusión de una actividad dentro de la competencia del OSITRAN no implica necesariamente la
existencia de regulación sobre dicha actividad. Corresponderá al Consejo Directivo la decisión de incluir,
todo o parte de los aspectos de una actividad sujeta a la competencia del OSITRAN debiendo ser una
decisión debidamente motivada y sustentada en los principios enumerados en el Título II del presente
REGLAMENTO.
Está fuera del ámbito de competencia de OSITRAN lo siguiente:
a. La fijación de las tarifas del transporte público o de otros medios de transporte de carga o de pasajeros.
b. La regulación de los mercados derivados de la explotación de infraestructura de transporte de uso
exclusivamente privado.
c. La regulación de los mercados derivados de la explotación de infraestructura vial urbana y aquella de
competencia municipal.
[El subrayado es nuestro]
35
Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 24 de julio de 2010.
36
Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 12 de agosto de 2010.
37
El artículo 18° del Reglamento de OSITRAN precisa que éste vela por el cabal cumplimiento de los
contratos de concesión de infraestructura.
183
Como puede advertirse, en aplicación del marco normativo vigente, OSITRAN

ejercerá sus funciones normativa, reguladora, supervisora, sancionadora, entre
otras, respecto de la infraestructura del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de
Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1, Villa El Salvador – Av. Grau – San
Juan de Lurigancho.
Ahora bien, uno de los problemas que se advierten en el diseño del Proyecto
Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1, Villa
El Salvador – Av. Grau – San Juan de Lurigancho, es que éste está enfocado en lo
que se denomina “mercado aguas abajo”, es decir, en la prestación de los servicios
de transporte ferroviario a los usuarios finales. Sobre el particular, el numeral 2.7
del Contrato de Concesión Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y
Callao, Línea 1, Villa El Salvador – Av. Grau – San Juan de Lurigancho precisa:
“(…), corresponde al CONCESIONARIO de manera integrada y en régimen

de exclusividad, prestar los servicios y mantener la infraestructura del sistema;
propiamente, la construcción del Taller de Mantenimiento Mayor y sus vías
de acceso en el segundo nivel del patio taller ubicado en Villa El Salvador, el
mantenimiento de la infraestructura vial ferroviaria, así como también brindar
el servicio de transporte ferroviario (que comprende todo lo necesario para el
movimiento de pasajeros y las operaciones relacionadas al Material Rodante), de
acuerdo con las disposiciones del presente Contrato.”
Como puede advertirse, en atención al marco normativo vigente, y en aplicación

del principio de legalidad38, el principal problema que se presenta a la fecha, es que
OSITRAN no podrá supervisar el servicio de transporte ferroviario, dado que éste no
cuenta con dichas competencias, generándose una incertidumbre entre lo previsto
en el marco normativo vigente y el Contrato de Concesión, dado que este último,
contempla que las funciones de supervisión del servicio de transporte ferroviario
corresponden a OSITRAN. En atención a lo expuesto, existe un riesgo sobre quien
efectuará la supervisión de las obras y la prestación del servicio, pudiendo afectarse
a los inversionistas, pero además, a los propios usuarios del servicio. Cabe agregar
que, mediante Resolución Ministerial N° 253-2011-MTC/01 de fecha 9 de abril de
2011, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones autorizó la suscripción del
Contrato de Concesión.
En ese orden de ideas, constituye un reto la definición de roles de los actores que
intervendrán en la supervisión del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de
Lima y Callao, Línea 1, Villa El Salvador – Av. Grau – San Juan de Lurigancho.
Una alternativa de solución la constituye la propuesta del Poder Ejecutivo,
Proyecto de Ley N° 4486/2010-PE, propuesta que tiene por finalidad otorgar a
OSITRAN la competencia para la supervisión del servicio público de transporte
ferroviario de pasajeros. Dicha propuesta precisa que el Ministerio de Transportes
y Comunicaciones será el encargado de la fijación y revisión de tarifas. En tal
sentido, una vez aprobada la Ley, consideramos que se esclarecerán las funciones
38
Las autoridades administrativas deben actuar con respecto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de
las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. Numeral
1.1 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
184
de OSITRAN y de otros actores, garantizando de este modo, la supervisión de

las inversiones y la prestación de los servicios a cargo del concesionario, pero
además, la seguridad y calidad del servicio de los usuarios.
4.1.3 Ministerio de Transportes y Comunicaciones: Participación del Ente

Rector
El artículo 4°39 de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes

y Comunicaciones, Ley N° 2937040, establece que el Ministerio de Transportes
y Comunicaciones es competente, de manera exclusiva, sobre los servicios de
transporte de alcance nacional e internacional. Como puede advertirse, se incluyen
dentro de los servicios de transporte de alcance nacional, al servicio ferroviario del
Sistema Eléctrico de Transporte.
De otro lado, el artículo 3° del Reglamento de Organización y Funciones

del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Decreto Supremo N°
021-2007-MTC, establece que es función del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, planificar, promover y administrar la provisión y prestación de
servicios públicos del Sector Transportes y Comunicaciones. Asimismo, el artículo
57° del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones prevé que la Dirección General de Caminos y Ferrocarriles, es la
responsable de la actividad ferroviaria del país41.
De igual modo, el artículo 58° del Reglamento de Organización y Funciones

del Ministerio de Transportes y Comunicaciones prevé que la Dirección General
de Caminos y Ferrocarriles, promueve las políticas en la actividad ferroviaria,
fiscalizando su ejecución, así como también, autoriza y fiscaliza los permisos y
licencias de operación del servicio ferroviario42 .
Por último, la Dirección de Ferrocarriles, conforme al artículo 63° del Reglamento

de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
39
“Artículo 4°.- Ámbito de competencia
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es competente de manera exclusiva en las siguientes
materias:
a) Aeronáutica civil.
b) Infraestructura de transportes de alcance nacional e internacional
c) Servicios de transporte de alcance nacional e internacional
d) Infraestructura y servicios de comunicaciones.
Es competente de manera compartida con los gobiernos regionales y gobiernos locales, conforme a sus leyes
orgánicas y las leyes sectoriales, en las siguientes materias:
(…)”
40
Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 03 de junio de 2009.
41
Se entiende por actividad ferroviaria, entre otros, el servicio de transporte ferroviario (artículo 4° del
Decreto Supremo N° 035-2010-MTC).
42
Se entiende por actividad ferroviaria, entre otros, el servicio de transporte ferroviario (artículo 4° del
Decreto Supremo N° 032-2005-MTC).
Art. 58.- La Dirección General de Caminos y Ferrocarriles tienes las funciones específicas siguientes:
a) Proponer las políticas del sector en materia de gestión de infraestructura vial (caminos y ferrocarriles), así
como de la actividad ferroviaria, fiscalizando la ejecución de estas en el ámbito de su competencia.
(…)
d) Normar, autorizar y fiscalizar los permisos y licencias de operación del servicios ferroviario.
185
es la encargada de conducir el desarrollo de la actividad ferroviaria en el país,

fiscalizando la prestación de los servicios de transporte ferroviario, entre otras
funciones43 .
El marco normativo antes descrito nos permite colegir que el Ministerio de

Transportes y Comunicaciones, a través de sus órganos, es la autoridad competente
respecto de los servicios de transporte ferroviario del Proyecto Especial Sistema
Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1, Villa El Salvador – Av.
Grau – San Juan de Lurigancho.
Ahora bien, dado que el diseño del Contrato de Concesión es de integración

vertical, el Concedente, para viabilizar el proyecto, consideró pertinente otorgar
las funciones a un tercero, OSITRAN, para que éste se encargue de la operación
del servicio de transporte ferroviario. El objetivo era reducir cualquier percepción
de injerencia en la supervisión de la operación del servicio.
Sin embargo, el Contrato de Concesión del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de

Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1, otorga al Ministerio de Transportes
y Comunicaciones competencias que corresponde a una autoridad tarifaria, como
pasamos a detallar:
“9.11 El importe de la Tarifa a ser cobrada por el CONCESIONARIO podrá ser

modificada posteriormente por el CONCEDENTE en función a factores tales
como el incremento en los costos de operación y mantenimiento, cambio en las
tarifas del sistema de transporte urbano de pasajeros, incremento del costo de
vida, entre otros factores que considere relevantes. La tarifa sólo está referida a la
prestación del Servicio de la Línea 1 por lo que no incluye la prestación de otros
servicios de transporte.
En caso que el CONCEDENTE decida modificar la Tarifa, ésta entrará en
vigencia a los treinta (30) Días Calendario de modificada”.
43
“Artículo 63°.- La Dirección de Ferrocarriles es la unidad orgánica encargada de conducir el desarrollo de la
infraestructura y actividad ferroviaria en el país, autorizar y fiscalizar la prestación de servicios de transporte
ferroviario, administrar el Registro Nacional de la Actividad Ferroviaria y la formulación de normas técnicas
y administrativas sobre ferrocarriles. Tiene las funciones específicas siguientes:
a) Formular las políticas del Subsector Transportes relativas a la actividad ferroviaria en el país y la gestión
de la Infraestructura correspondiente.
b) Programar, dirigir, supervisar y controlar de manera general la actividad operativa ferroviaria.
c) Promover y participar en la formulación, seguimiento y evaluación de planes de desarrollo del Sector, en
materia de Infraestructura y actividad ferroviaria en el país.
d) Formular y actualizar normas de carácter técnico y/o administrativas relacionadas con ferrocarriles en
coordinación con la Dirección de Normatividad Vial.
e) Evaluar las solicitudes de autorización, permisos y licencias de operación del servicio ferroviario.
f) Fiscalizar el cumplimiento de las normas técnicas y/o administrativas relacionadas con la operación del
servicio ferroviario.
(…)”
j) Fiscalizar la prestación de servicios de transporte ferroviario, en el ámbito de su competencia.
s) Velar por el buen funcionamiento y disponibilidad de las locomotoras, coches y vagones, programando y
efectuando las reparaciones y el mantenimiento preventivo de los mismos.
(…)
186
“9.14 Cualquier cambio de las Tarifas realizado por el CONCEDENTE,

deberá ser comunicado al CONCESIONARIO y al Regulador, con al menos
treinta (30) Días Calendario antes a la fecha de su entrada en vigencia.
El CONCESIONARIO, además de lo dispuesto en la cláusula precedente,
esto es, comunicar a los Usuarios las nuevas tarifas en las boleterías o
estaciones y en la página web del CONCESIONARIO, deberá comunicar
dicha modificación, a través de dos (02) diario de amplia circulación en
la provincia de Lima, por lo menos con quince (15) Días Calendario de
anticipación a su aplicación”.
Como puede advertirse, el diseño institucional del Proyecto Especial Sistema

Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1, debe esclarecer las
competencias que corresponderán a OSITRAN, excluyéndose a éste, las funciones
tarifarias descritas en las cláusulas precedentes, las cuáles serán asumidas por el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones. La justificación radica en que al ser
el Tren Eléctrico un medio masivo de transporte, un incremento tarifario podría
ocasionar un impacto negativo en los usuarios. Asimismo, en la búsqueda de una
política de integración de todos los medios de transporte masivo, corresponderá
al Estado utilizar dicha herramienta para lograr dicho objetivo, garantizando una
mejor calidad del servicio a los usuarios.
4.1.4 Autoridad del Proyecto Especial del Sistema de Transporte Masivo de

Lima y Callao: Ente Gestor
Hemos indicado que, mediante Decreto Supremo N° 001-86-MIPRE se creó la

AATE, autoridad encargada de la planificación, coordinación, supervisión, control
y ejecución del Proyecto Especial. A la fecha, la AATE ha sido fusionada bajo la
modalidad de absorción con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones44 ,
creándose una unidad ejecutora en el referido Ministerio.
Una breve revisión del Manual de Operaciones de la AATE, aprobado mediante

Resolución Ministerial N° 357-2010-MTC/0245 , precisa que es función de la AATE,
supervisar el reemplazo de equipos existentes, así como de la ejecución de nuevos
equipamientos que se desarrollen en el Sistema Eléctrico de Transporte Masivo
de Lima y Callao. Asimismo, debe mantener en operatividad el equipamiento
existente del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1,
Villa El Salvador – Av. Grau - San Juan de Lurigancho.
Desde su creación, la AATE ha acumulado un expertise que ha permitido mantener

la infraestructura y los bienes para el otorgamiento de la Concesión, así como
brindar la asesoría técnica necesaria para el otorgamiento en Concesión del Sistema
Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1.
Ahora bien, con el nuevo diseño institucional, es a través del Contrato de Concesión
Según el Decreto de Urgencia N° 063-2009 publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 7 de junio de
44
2009.
45
Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 15 de agosto de 2010.
187
que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones precisa cuáles serán sus

competencias:
“3.4 El CONCEDENTE declara y garantiza al CONCESIONARIO, en

la Fecha de Suscripción del Contrato, la veracidad y exactitud de las
siguientes declaraciones. Asimismo, reconoce que la suscripción del
Contrato por parte del CONCESIONARIO se basa en estas declaraciones:
(…)
b) Que ha designado a la AATE como órgano técnico encargado por el
CONCEDENTE para coordinar con el CONCESIONARIO y con los otros
componentes del sistema de transporte urbano de Lima, los planes de
operación integrada del sistema, la planificación y programación de la
operación, definición del programa de Servicios para adecuar los Niveles
de Servicio durante el plazo de vigencia de la Concesión (intervalos de
paso, horarios, frecuencias, etc), y otros aspectos del mismo.”
En ese orden de ideas, la AATE se encargará de la gestión del servicios de transporte

ferroviario del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima
y Callao, Línea 1, Villa El Salvador – Av. Grau – San Juan de Lurigancho. Cabe
precisar que dicha función no implica, por motivo alguno, que ésta constituya un
mecanismo de intervención en las decisiones empresariales de la Concesionaria.
4.2. Respecto de la integración física
Al inicio del documento se mencionó que la ciudad de Lima adolece de un sistema

de transporte público masivo de pasajeros, entendiéndose por esto que los distintos
tipos de flotas que ofrecen el servicio de transporte colectivo en la ciudad no
se encuentran interrelacionados ni poseen una gestión articulada, de forma tal
que éstos no persiguen un objetivo común, permanecen indefinidos los flujos
temporales, y no está especificada una distribución espacial para que los usuarios
se conduzcan sin mayores obstáculos bajo estándares de servicios similares. Dicho
de otro modo, un sistema de transporte urbano debería articular coherentemente
sus componentes principales, es decir, la infraestructura, los equipos y la gestión,
situación que no sucede en el caso de Lima.
Esta situación ocasiona múltiples externalidades a los ciudadanos relativos a

los costos de transacción, contaminación de aire, contaminación visual, ruidos,
accidentes, ineficiente gestión del tránsito, congestión vehicular, entre otros. Ante
este panorama, los objetivos de política de transporte para la ciudad deberían
procurar alcanzar en la medida de lo posible niveles óptimos de externalidades
basados en la eficiencia económica (ahorros en costos de tiempo y costos de
operación de los equipos), protección ambiental (mejoramiento de la calidad
del aire, disminución de ruidos y de la congestión) y seguridad (reducción de
accidentes).
Una solución a los problemas anteriores, que se formula comúnmente, consiste en
188
aumentar la capacidad de las vías para transporte automotor no colectivo, es decir,

vías para autos privados; sin embargo, esta medida requiere, entre otros aspectos, de
mayores espacios urbanos para su implementación, además de que sólo cubre una
parte reducida de la demanda de transporte en la ciudad.46 En términos generales,
una solución a la problemática descrita pasa por la instrumentación de una serie
de medias para una gestión integral que incorpore el uso de nuevas tecnologías,
restricciones al uso de automóviles privados, medidas de control de emisiones y
ruidos, impuestos a los combustibles, cargos por congestión,47 así como aproximar
y satisfacer el patrón de flujo de los ciudadanos,48 de forma tal que los usuarios
logren internalizar los costos sociales que originan y se vean atraídos por modos de
transporte sostenibles que sean menos onerosos para la sociedad.
Con costos internalizados por los usuarios se debería garantizar alternativas de

transporte menos costosas para la sociedad. Una de estas alternativas consiste
en el despliegue de transporte colectivo de pasajeros sobre rieles.49 De allí, la
relevancia que esta modalidad de transporte sea parte de un sistema. No obstante
lo anterior, en el caso de la Línea 1 del Tren Eléctrico, al menos hasta el momento
del otorgamiento de la Buena Pro para su operación, ésta no contaba con un
tratamiento específico para su integración respecto de otros medios de transporte de
pasajeros en la ciudad, siendo que el Contrato de Concesión de la Línea 1 se limita
a presentar la ruta trazada (viaducto) para el paso de los trenes sin hacer alusión a
la integración con otras modalidades de transporte. Por ejemplo, no se detalla si
la Línea 1 contará con estaciones de transbordo con el sistema metropolitano de
buses bajo la administración de la Municipalidad de Lima Metropolitana; o bien,
no se específica tampoco un tratamiento de rutas alimentadoras a la Línea 1. Este
tipo de falencias pueden tener repercusiones en la calidad con que se preste el
servicio al usuario, básicamente en el acceso y salida de las estaciones.
Un sistema planificado y maduro de transporte urbano debería lograr la integración

de las modalidades de transporte que se ofrecen en un área metropolitana, lo
cual incluye en el caso de Lima, la integración del tren eléctrico con el medio
de transporte de autobuses de alta capacidad sobre corredores (denominado
Metropolitano) administrado por la Municipalidad de Lima Metropolitana a
través del Instituto Metropolitano Protransporte de Lima,50 como también con
las concesiones del sector privado que incluye unidades con motor diesel y otros
combustibles. Asimismo, deberá procurar los siguientes objetivos:
• Facilitar las transferencias entre diferentes medios de transporte

• Modernizar e implementar un sistema universal de pago de tarifas.
• Desarrollar una infraestructura vial compatible y amigable con el entorno.
46
Entre las razones que influyen en la adquisición de un automóvil, además del precio, se consideran las
deficiencias en el transporte público, las facilidades de crédito, la construcción de nuevas vialidades, el
desarrollo económico, el incremento de los ingresos, las mayores distancias de traslado, la comodidad,
la percepción y valoración de status, entre otras. En: http://transeunte.org/2011/01/17/conectividad-en-el-
transporte-público-una-posible-solucion-a-su-sobredemanda/ (dirección electrónica consultada el 14 de
marzo de 2011).
47
En Becker y Posner (2009) se discute una posible solución a la congestión del tráfico para el caso de la
ciudad de Londres a través de la implementación de impuestos por transitar por el centro de la ciudad.
48
Ver Woywood, M. (2003).
49
Otra modalidad es el despliegue en corredores de un sistema secuencial de buses de alta capacidad.
50
Medio de transporte conocido como BRT.
189
• Montar centros de intercambios de medios de transporte.

• Renovar el equipo rodante de los sistemas de autobuses.
• Determinar la ubicación estratégica de estaciones de transferencia
entre medios de transporte para los sistemas de transportes urbanos y
suburbanos.
• Hacer compatible los medios de mayor capacidad de transporte y las rutas
troncales, rutas que los alimenten y complementarias.
• Supervisar la observancia de los carriles exclusivos para el transporte
público y para vehículos de alta ocupación en el sistema de corredores.
• Mejorar el sistema de semáforos y de comunicación para asignar prioridad
a los sistemas de transporte público en las intersecciones semaforizadas.
• Emplear tecnologías avanzadas para un sistema computarizado de
información al usuario.
• Poseer una señalética única que incorpore coherentemente las distintas
modalidades de transporte.
• Implementar un sistema de ubicación global del equipo rodante.
En general, estas medidas permitirán que los usuarios viajen de un punto a otro
de la zona metropolitana de Lima en forma más eficiente y rápida. Asimismo, la
integración del sistema de transporte público conjuntamente con su modernización
permitirá alcanzar una operación más eficiente y segura, con la consecuente
reducción en costos que ello conlleva.
4.3. Respecto de la integración tarifaria
El Proyecto Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao,

Línea 1, Villa El Salvador – Av. Grau – San Juan de Lurigancho, no debería verse
como un único medio de transporte aislado de los demás medios de transporte
urbano. Incluso, hace unos meses, se aprobó la red básica del metro de Lima51, la
cual estará conformada sobre la base de cinco (5) líneas.
Sobre el particular, hemos abordado en el numeral precedente la importancia de

la integración física del servicio de transporte, permitiendo a los usuarios contar
con distintos medios, como es el caso de los buses, trenes y metro, pero de manera
interrelacionada y con una gestión articulada.
Ahora bien, la integración tarifaria implica un paso adicional a la integración

física, toda vez que permite trasladarse de un punto “A” a un punto “B”, utilizando
diversos medios de transportes, pero haciendo uso de un mismo medio de pago
y tarifa, lo cual implica que los medios de transporte cuenten con una tecnología
compatible.
Un primer aspecto a analizar es la tarifa. Al respecto, una breve comparación entre

los buses y el Tren Eléctrico, nos permite advertir que el costo de inversión resulta
sumamente alto en este último medio de transporte, generando que la tarifa, en este
medio de transporte, deba ser subsidiada por el Estado.
51
Decreto Supremo N° 059-2010-MTC de fecha 24 de diciembre de 2010.
190
Asimismo, uno de los componentes para la determinación de la tarifa lo

constituye la demanda. Así, la autoridad gubernamental competente debe adoptar
mecanismos de racionalización de rutas, reduciendo la competencia y garantizando
la sostenibilidad del servicio. Sin embargo, esta medida no resulta suficiente, si
no se garantiza la articulación de los medios de transporte, creándose zonas de
alimentación.
De otro lado, a nivel tarifario, en el caso del Tren Eléctrico, su determinación se

ha hecho por el número de kilómetros recorridos, y no por el número de usuarios.
En tal sentido, debería armonizarse el esquema previsto en el Tren Eléctrico con el
esquema de buses, a fin de contar con una tarifa técnica que refleje la prestación del
servicio, y que permita el fortalecimiento del Sistema de Transporte.
Un segundo aspecto relevante es el referido a los medios de pago. Lo ideal es

que los diferentes medios de transporte mantengan una misma tecnología y
equipos que habiliten a los usuarios a efectuar el pago. Sin embargo, en el caso
del Metropolitano y el Tren Eléctrico no ocurre este aspecto. Si bien la tecnología
podría compatibilizarse, a nivel de equipos y tarjetas de pago, y en particular, el
software, no ocurre lo mismo. Esto determina que, por ejemplo, el usuario no
cuente con una única tarjeta para el pago del servicio, o que las recargas de ésta,
deban hacerse, por un lado, en el Metropolitano, y por el otro, en el Tren Eléctrico.
Un tercer aspecto relevante es contar con una única entidad encargada de la

recaudación de los diferentes medios de transporte. La idea central de la propuesta
parte por entender que necesitamos un sistema único de transporte en Lima
y Callao, donde exista integración física y tarifaria. Es evidente que, una única
entidad recaudadora reduce los costos del servicio, y facilita la integración tarifaria.
Un cuarto aspecto relevante es contar con una única autoridad competente del
Sistema de Transporte de Lima y Callao. Dicha autoridad, entre otros aspectos,
deberá calcular la tarifa técnica del sistema de buses y del Tren Eléctrico,
armonizando las metodologías a aplicar. A la fecha, en el caso del Metropolitano,
la autoridad competente es PROTRANSPORTE, y en el caso del Tren Eléctrico,
existe un problema de competencias, generando que participe OSITRAN y el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, siendo este último, en base al
Contrato de Concesión, quien se encargaría de esa materia. Sin perjuicio de los
problemas de competencia abordados en el presente documento, no resulta viable
que existan autoridades distintas para cada modo de transporte público.
El Contrato de Concesión ha previsto realizar las coordinaciones para una

integración tecnológica y operativa de los medios de transporte y medios de pago.
Al respecto, se señala lo siguiente:
“8.8 EL CONCEDENTE realizará las coordinaciones y suscribirá los

acuerdos necesarios para lograr la integración tecnológica y operativa
de los medios de transporte y de pago de las Tarifas de la Concesión, con
otros medios de transporte y de pago de los sistemas de transporte de Lima
y Callao, de manera que el sistema opere adecuadamente a los Usuarios.
Una vez realizadas las gestiones antes descritas por el CONCEDENTE,
éste instruirá al CONCESIONARIO a realizar las medidas necesarias para
191
lograr la integración tecnológica y operativa de los medios de transportes

y de los medios de pago antes indicados. Para lograr dicha integración, el
CONCEDENTE proporcionará los recursos necesarios al CONCESIONARIO,
en montos y plazos acordados por las Partes.”
Si bien la cláusula contractual permite generar un avance a la integración tarifaria,

no resulta suficiente si no se cuenta con una compatibilización tarifaria, recaudadora
y autoridad única competente del Sistema de Transporte de Lima y Callao. Este
será el reto que debe abordarse en el sistema de metro que deberá incorporarse en
el Sistema de Transporte de Lima y Callao.
Particularmente, la integración tarifaria implica que el usuario sea capaz de

movilizarse por los distintos medios de transporte público y urbano mediante un
único medio de pago que diferencia el cobro por tipo de servicio. Involucra, por
añadidura, un sistema de recaudación en el sistema o red capaz de distribuir los
ingresos, comunes inicialmente, entre los diferentes operadores de las modalidades
de servicio, y que sea capaz de ir sumando nuevas servicios o modalidades de
transporte conforme se vaya expandiendo y modernizando la red.
Por lo general, en Lima, la tarifa por servicios de transporte colectivo en ómnibus

y microbús son incrementales en función de la distancia recorrida. Desde el punto
de vista de la demanda, estos medios representan la competencia de transporte
colectivo del tren eléctrico. Por su parte, la concesión no prevé explícitamente
una tarifa integrada, lo cual quiere decir que los usuarios de los otros servicios de
transporte colectivo empleados no tendrán facilidad, al menos inicialmente, para
transbordar de un modo a otro. Además, a pesar de este escenario de probable
competencia, como se mencionó anteriormente, la tarifa será fijada por el Ejecutivo
a través del Concedente y no surgirá de las condiciones de mercado.52
Comparando el tema tarifario de la concesión de la Línea 1 del Tren Eléctrico de

Lima Metropolitana con una muestra de otros sistemas tipo metro, se puede advertir
que la tarifade la Línea 1 del Tren Eléctrico de Lima Metropolitana (US$ 0.53) es
aproximadamente un 50% menor respecto del promedio de las tarifas de los metros
de la muestra presentada (US$ 1.17).53 Asimismo, dicha tarifa es casi igual a la
tarifa que se cobra por el servicio sustituto de buses en Lima Metropolitana (US$
0.50). A este respecto, se presenta el cuadro siguiente:

52
La tarifa que ha establecido el Concedente para el inicio de las operaciones comerciales es de S/. 1.50 por
pasajero adulto sin importar la distancia que se avance.
Excluyendo las tarifas del metro de Washington, D.C.
53
192
CUADRO 8
TARIFAS DE SISTEMAS METRO EN VARIAS CIUDADES
Tarifa Subsidio Tarifa sustituto1/
Metro - Ciudad (US$) (US$) (US$)
Barcelona 2.10 n.d. 1.96
Buenos Aires 0.27 0.27 0.22
Ciudad de México 0.25 0.59 0.26e/
Lima 0.53a/ n.d. 0.50
Madrid 1.45 n.d. 1.45
Medellín 0.67 n.d. 0.83
Nueva York 2 n.d. 2
Rio de Janeiro 1.94 n.d. 1.52
Santiago de Chile 1.31b/ cod/ 1.14
Washington, D.C. 1.60 – 2.75 c/ n.d. n.d.
1/
Considerando como sustituto al bus.
a/
Pasaje de adulto.
b/
Pasaje normal (adulto) en hora punta.
c/
Valores máximo y mínimo para hora no pico (valle).
d/
co: la tarifa cubre los costos operativos, más no los de inversión.
e/
Pasaje mínimo.
n.d.: no disponible
Fuente: páginas web de diversas empresas y concesionarios.
Finalmente, de manera similar a la gran mayoría de los sistemas tipo metro de la

muestra expuesta, una característica de la tarifa del sistema de tren eléctrico de
Lima es que ésta se encuentra subsidiada.54
4.4. Respecto de la calidad de servicio
La calidad de servicio, según Costas (2006), se refiere tanto a los atributos

específicos del producto que suministran al consumidor final (la “calidad de onda”
en el caso de electricidad), como con una serie de actividades de tipo técnico (nuevos
suministros o accesos a la red), comerciales (procesos de lectura, facturación y
cobro) o de atención al cliente (reclamaciones e información), actividades que son
previas o posteriores a la provisión del servicio. Como puede advertirse, la calidad
de servicio es una variable muy compleja, que los usuarios no pueden apreciar
fácilmente.
En lo que respecta a la prestación del servicio brindado por el Proyecto Especial

Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1, Villa El
Salvador – Av. Grau – San Juan de Lurigancho, éste deberá cumplir con los niveles
de operación, seguridad y calidad de sistemas ferroviarios, que garanticen la
seguridad de las personas y de las instalaciones. Así, podemos encontrar, entre
otros, los siguientes niveles de calidad de servicio:
54
No se encontró información sobre el monto o porcentaje del subsidio.
193
• Intervalo entre trenes: Los usuarios tendrán derecho a que se les preste el
servicio de transporte todos los días desde las 6:00am hasta las 22:00pm,
respectando los intervalos de paso establecidos para cada periodo, horario
en horas punta y horas valle, tanto para días laborables como para días
festivos.
• Prestación del servicio de manera ininterrumpida: Los usuarios tendrá
derecho a la prestación continua del servicio de transporte, todos los días
desde las 6:00am hasta las 22:00pm. a una velocidad comercial que no
deberá ser inferior a 35 Km/h.
• Tiempo de viaje: Los usuarios tendrá derecho a que la prestación continua
del servicio de transporte se realice a una velocidad comercial que no
deberá ser inferior a 35 Km/h.
• Atención al Usuario: los usuarios contaran con un centro de información y
atención al usuario, además de los buzones de reclamos y sugerencias en
las estaciones de mayor demanda del sistema.
• Limpieza: Los usuarios contarán con estaciones y trenes limpios.
Un mayor detalle de las variables de calidad de servicio se indica en el Anexo 2

del presente artículo.
Por otro lado, los niveles de calidad del servicio del tren eléctrico implican una
mejora, y atienden una problemática relacionada al servicio existente. Sin embargo,
los beneficios exigen, de igual manera, contar con un Sistema de Transporte de Lima
y Callao, toda vez que deberá alimentarse el uso del tren eléctrico, pero además,
deberá interconectarse con otros medios de transporte, buses, hacia zonas distintas
a la del tren eléctrico. Así por ejemplo, el beneficio que pudiera conseguirse con
el tren eléctrico, podría perderse si no existen buses que se interconecten con él, o
dicho servicio de buses, no sea idóneo.
En el supuesto que OSITRAN sea la autoridad encargada no sólo de la supervisión

de la infraestructura concesionada, sino también de la supervisión de la calidad del
servicio de transporte de pasajeros del Sistema de Transporte de Lima y Callao a
través del Tren Eléctrico, es precisamente en el tema de calidad en donde dicha
autoridad deberá poner énfasis en la tarea de supervisión. Lo anterior a fin de que
se garantice estrictamente lo estipulado en el contrato de concesión para beneficio
de los usuarios.
Exigir que el Concesionario respete los niveles e indicadores de servicio de

transporte de pasajeros estipulados en el contrato de concesión relativos al
intervalo entre trenes (frecuencias de paso), prestación del servicio de manera
ininterrumpida (continuidad), tiempo de viaje (velocidad), atención al usuario
(información, señalización y reclamos), seguridad (vigilancia, estaciones y manejo
de puertas en material rodante), limpieza y conservación (en estaciones, material
rodante y viaducto) y comodidad, será la prioridad en las nuevas actividades y
obligaciones que emprenderá el ente regulador.
A continuación, a manera de resumen, se listan los objetivos que deberían buscar

el consumidor, proveedor y regulador respecto de la operación de la infraestruc-
194
tura de transporte urbano. Los objetivos del regulador indican implícitamente las
actividades de supervisión y regulación que emprendería OSITRAN de darse las
facultades necesarias.
CUADRO 9
OBJETIVOS DE LOS USUARIOS, PROVEEDOR Y REGULADOR
RESPECTO DE LA CONCESIÓN PARA LA OPERACIÓN DE LA LÍNEA 1
Consumidor Operador Regulador
Disponibilidad Cobertura del sistema Calidad del servicio

Puntualidad Confiabilidad Costos del sistema
Tiempo de recorrido Velocidad Detección de fraude
Comodidad Capacidad Objetivos sociales
Conveniencia Flexibilidad Impactos al medio ambiente
Seguridad Seguridad Consumo de energía
Costo al usuario Costos de operación y mantenimiento Impactos a largo plazo
Intercambiabilidad Atracción de usuarios Equilibrio económico
Limpieza Servicios comerciales Equilibrio de intereses
Cobertura Efectos complementarios
Señalización Detección de evasión
Como se puede observar hay varios objetivos que se traslapan, los cuales marcarán
probablemente la agenda de trabajo de los actores relacionados, y el ritmo de la
gestión a futuro del sistema de transporte masivo urbano de pasajeros de Lima
Metropolitana.
V. Conclusiones
Los datos sobre el transporte urbano de Lima evidencian que no se ha logrado

constituir un sistema articulado de transporte urbano, manteniéndose un sistema
caótico, informal, altamente ineficiente, en el que todos los actores involucrados
pierden (autoridades, transportistas y ciudadanos).
A pesar de contar con avances importantes, ya sea a través del Sistema Metropolitano
de Buses, a cargo de PROTRANSPORTE, o el Proyecto Especial Sistema Eléctrico
de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1, Villa El Salvador – Av. Grau –
San Juan de Lurigancho, a cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
y OSITRAN, no existe una articulación de objetivos en una política nacional de
transporte urbano.
Un sistema planificado y maduro de transporte urbano debería lograr la integración

de las diversas modalidades de transporte que se ofrecen en un área metropolitana,
lo cual incluye en el caso de Lima, la integración del tren eléctrico con el medio
de transporte de autobuses de alta capacidad sobre corredores (denominado
Metropolitano) a cargo de PROTRANSPORTE.
195
Debe buscarse una integración tarifaria que implique que el usuario sea capaz de
movilizarse por los distintos medios de transporte público y urbano mediante un
único medio de pago que diferencie el cobro por tipo de servicio. Esto implica
además un sistema de recaudación en el sistema o red capaz de distribuir los
ingresos, comunes inicialmente, entre los diferentes operadores de las modalidades
de servicio, y que sea capaz de ir sumando nuevas servicios o modalidades de
transporte conforme se vaya expandiendo y modernizando la red.
La línea 1 del Tren Eléctrico permitirá la movilización de aproximadamente 122.7

millones de pasajeros al año de los principales distritos y de mayor población de
la ciudad de Lima, con un servicio ininterrumpido, en horarios establecidos y
con niveles de calidad de servicio para los usuarios, entre otros. Sin embargo, el
diseño institucional del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo
de Lima y Callao, Línea 1, debe esclarecer las competencias que corresponderán a
OSITRAN, excluyéndose a éste, las funciones tarifarias, las cuáles serán asumidas
por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
El éxito del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao dependerá de

contar con un sistema planificado y maduro de transporte urbano, pero además, del
cumplimiento de los niveles de calidad del servicio. Caso contrario, los beneficios
que pudieran conseguirse con el tren eléctrico podrían perderse si no se articula con
un sistema de buses, entre otros medios de transporte, que se interconecten con él.
Referencias
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del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao,
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Buena Pro. Segunda Convocatoria del Concurso de Proyectos Integrales para la
Concesión del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima
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Tapia, J. (2004). Procesos Subyacentes, Inconscientes e Inadvertidos en el

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número 7, Universidad de Bío Bío.
197
ANEXO 1
CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL CONTRATO DE CONCESIÓN
PARA LA OPERACIÓN DE LA LÍNEA 1
Factor Característica
Plazo del Contrato 30 años
Inversiones Obligatorias: obras y equipamiento relativas a la

construcción del taller de mantenimiento mayor (incluye las vías de
acceso al mismo) y material rodante adquirido
Tipos de Inversión
Inversiones Adicionales: son todas las obras que adquiera, instale y/o
construya el Concesionario que no están comprendidas dentro de las
inversiones obligatorias
Material Rodante Existente: 5 trenes de 6 coches cada uno que el

Concedente entregará al Concesionario
Material Rodante Adquirido: adquirido por el Concesionario compuesto
Material Rodante
por: 11 trenes de 5 coches cada uno como mínimo, para la operación del
Tramo 1; y 8 trenes de 5 coches cada uno como mínimo, para la
operación del Tramo 2
Obras: se ejecutarán en un plazo máximo de 6 meses, previa entrega del

área correspondiente y aprobación del Estudio Definitivo
Material Rodante:
Ejecución Inversiones - Existente: entrega del Concedente en la fecha de la toma de posesión
Obligatorias - Adquirido: 11 trenes a más tardar a los 27 meses a partir de la fecha de
suscripción del contrato; y 8 trenes a más tardar a los 24 meses a partir
de la fecha de suscripción del contrato de obra civil y equipamiento del
Tramo 2
Servicio: es el servicio público de transporte ferroviario urbano de

pasajeros
Servicios ofertados
Servicios Complementarios: son aquellos que no son indispensables para
la prestación del Servicio
Por cobro de la Tarifa al Usuario:

- Adulto: S/. 1.50
- Medio o Universitario y Escolar: S/. 0.75
- Pases Libres: S/. 0.00
Otros ingresos: por la prestación de Servicios Complementarios,
Ingresos de la Concesión distribuidos de la siguiente forma:
- Arrendamiento de locales en estaciones y servicio de
mantenimiento y reparación de material rodante de otros
operadores: 80% para el Concesionario y 20% para el Concedente
- Arrendamiento de espacios para publicidad: 50% para cada una de
las Partes
Corresponde a:
i) Pago por Kilómetro Garantizado (Pago KG): pago por el nivel mínimo
de kilómetros-tren anual
ii) Pago por Kilómetro Tren Adicional (Pago KA): pago por los
kilómetros-tren recorridos en adición a los garantizados
iii)Pago por Kilómetro Tren Recorrido (Pago KTR): pago por los
kilómetros-tren efectivamente recorridos
iv) Factor de Penalización (FP): Porcentaje a deducir de los ingresos
Cofinanciamiento
según el cumplimiento de los parámetros de calidad
Pago KTR = [Pago KG + Pago KA] x FP
v) Pago por Obras (PAO): para retribuir las inversiones adicionales.
La parte de los ingresos por la prestación de Servicios Complementarios

que corresponde al Concedente, servirán para pagar el Cofinanciamiento
Fuente: PROINVERSIÓN y OSITRAN.
198
ANEXO 2
PRINCIPALES VARIABLES DE CALIDAD DEL SERVICIO
PREVISTAS EN EL CONTRATO DE CONCESIÓN
N° Calificación Artículo Texto
El CONCESIONARIO deberá elaborar un Plan de Operación Anual

(POA), que será presentado el primer Día del mes de diciembre de
cada Año Calendario, desde el inicio de la Explotación al
CONCEDENTE y al Regulador. El CONCEDENTE dispondrá de un
plazo máximo de treinta (30) Días Calendario para la aprobación del
1 Cliente 6.48 POA.
El POA considerará aspectos relacionados con la operación anual, y
considerará los aspectos del Servicio como la puntualidad, seguridad y
confiabilidad del mismo, así como aspectos financieros, servicio al
Usuario, mantenimiento de la infraestructura y Material Rodante, entre
otros.
El CONCESIONARIO se obliga a efectuar la Conservación desde la

Toma de Posesión hasta la fecha de Caducidad de la Concesión,
encontrándose facultado para modificar o sustituir, a su costo, las partes
2 Técnico 7.1
integrantes y accesorias de los Bienes de la Concesión, a fin de prestar
el Servicio conforme con las condiciones del Anexo 7 durante el Plazo
de la Concesión.
El CONCESIONARIO efectuará las labores de Conservación que sean

3 Técnico 7.2 necesarias a todos los Bienes de la Concesión para mantener los
Niveles de Servicio que se encuentran establecidos en el Anexo 7.
Es deber del CONCESIONARIO, dentro de los límites del Contrato,

responder por los actos u omisiones del personal a cargo de la
4 Cliente 8.1
Explotación o de los contratistas que el CONCESIONARIO decida
contratar.
La fecha de inicio de la Explotación coincide con el inicio de la Puesta

en Operación Comercial del Tramo 1 para el Material Rodante
Existente. A partir de esa fecha, el CONCESIONARIO recibirá como
contraprestación del Servicio el PKT correspondiente.
5 Comercial 8.2
Asimismo, al culminar la etapa de Puesta en Operación Comercial del
Tramo 1 con el Material Rodante Existente, el CONCESIONARIO
comenzará a cobrar las Tarifas, de conformidad con las Cláusulas 9.9 a
9.15, respecto de la prestación del Servicio.
El CONCESIONARIO deberá cumplir con las disposiciones del

Contrato, la planificación y la programación de la operación aprobadas
por el CONCEDENTE a través de la AATE y los Niveles de Servicio
establecidos en el Anexo 7 del Contrato, así como definir el programa
del Servicio – en caso sea necesario – que impliquen adecuar los
6 Técnico 8.3
Niveles de Servicio (intervalos de paso, horarios, frecuencias, entre
otros), los cuales están referidos a los aspectos relacionados con la
capacidad y desarrollo de la operación de la Concesión en
cumplimiento con los Niveles de Servicio y demás requerimientos
establecidos en el Contrato.
Corresponde al CONCESIONARIO la limpieza e iluminación de las

estaciones y demás Bienes de la Concesión, la venta de boletos y otros
medios de pago, la difusión de la información a los pasajeros así como
7 Técnico/Cliente 8.5
la atención de los reclamos de los Usuarios, y el resguardo de la
seguridad pública de los Usuarios en estaciones, trenes y demás Bienes
de la Concesión, de conformidad con las Leyes Aplicables.
El CONCESIONARIO deberá producir diariamente un reporte (malla

horaria) donde se registre el movimiento de los trenes por estación en
tiempo real y km recorridos, el cual deberá ser automatizado vía
software ligado al puesto central de operaciones, de acuerdo a lo
establecido en el Anexo 7 del presente Contrato. A su vez el horario
8 Cliente 8.7
establecerá la hora en la que el primer tren de la mañana partirá de
cada estación, así como la hora de partida del último tren durante la
noche. La prestación efectiva del servici o de transporte se realizará con
el primer tren partiendo a las 6.00 horas y último tren partiendo a las
22.00 horas.
199
Asimismo, el CONCESIONARIO deberá poner en conocimiento de

los Usuarios, toda la información relacionada a la prestación del
Servicio, tales como horarios de atención, mapas donde se señale la
ubicación de las estaciones, lugares de venta de los boletos, entre otros,
9 Cliente 8.12
de conformidad con lo indicado en el Anexo 7 y las Leyes Aplicables.
Para este fin, el CONCESIONARIO deberá poner en práctica un
sistema de información a los pasajeros y al público en general, sobre
sus servicios.
El CONCESIONARIO está obligado a exhibir en todas las estaciones,

la información sobre el Servicio programado, en forma clara y
comprensible el horario del Servicio correspondiente. Dichos anuncios
10 Cliente 8.13 deberán ser claros, fácilmente legibles y convenientemente iluminados
debiendo velar porque se mantengan en buen estado. En caso que los
avisos mencionados resultaren dañados, el CONCESIONARIO está
obligado a reponerlos dentro de las veinticuatro (24) horas
En cada estación, el CONCESIONARIO está obligado a colocar y

11 Cliente 8.14
conservar letreros orientadores del movimiento de pasajeros.
El CONCESIONARIO deberá utilizar el sistema de información

sonora a los Usuarios, para comunicar a los pasajeros avisos sobre las
alteraciones del servicio, retrasos en la circulación de los trenes o
Técnico/Cliente/ interrupciones del Servicio y su restablecimiento, tomando en
12 8.15 consideración lo indicado en la Cláusula 13.1. A su vez el
Comercial CONCESIONARIO deberá hacer pública la Tarifa que se cobrará a los
Usuarios, las mismas deberán exhibirse en cada estación, en lugar
fácilmente visible, y convenientemente iluminado así como al lado de
las ventanillas de venta, u otros lugares de venta.
El CONCESIONARIO se obliga a preservar los siguientes derechos de

los Usuarios:
i) A acceder al Servicio, de acuerdo a lo que establezcan las Leyes
Aplicables;
ii) A encontrarse debidamente informados sobre las Tarifas y los
13 Cliente 8.24 alcances del Servicio que brinda el CONCESIONARIO, conforme
a este Contrato;
iii) A recibir el Servicio de acuerdo a los Niveles de Servicio y en los
términos y condiciones establecidos en el Contrato; y
A los demás que contemplan las Leyes y Disposiciones Aplicables
y otros que pudieren establecerse en el Contrato.
El CONCESIONARIO establecerá un sistema de atención al Usuario,

para reclamos, pedidos y sugerencias, en cumplimiento a lo estipulado
en el Anexo 7 y conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Atención
de Reclamos y Solución de Controversias de OSITRAN, aprobado por
14 Cliente 8.253 Resolución de Consejo Directivo N° 002-2004-CD-OSITRAN,
modificado por la Resolución de Consejo Directivo N° 076-2006-CD-
OSITRAN, o norma posterior que lo modifique o sustituya. Cada dos
(02) años, el sistema aprobado deberá ser sometido por el
CONCESIONARIO al Regulador para su ratificación.
Este sistema deberá permitir que los Usuarios presenten sus reclamos
sobre el cumplimiento del Servicio, el desempeño de los empleados u
otros aspectos relacionados con las obligaciones del
CONCESIONARIO. Las reclamaciones podrán ser efectuadas en
15 Cliente 8.26
forma personal ante la oficina de atención al Usuario que para tal fin
deberá establecer el CONCESIONARIO, o por llamada telefónica.
Asimismo, en cada estación deberá existir un buzón de quejas y
sugerencias a fin de que los Usuarios puedan presentarlas por escrito.
Se establecen como metas de este Servicio al Usuario que toda llamada

telefónica deberá ser atendida en un lapso no superior a los dos (02)
minutos; las comunicaciones telefónicas de este servicio serán grabadas
y conservadas en el centro de atención al Usuario por el término de
16 Técnico/Cliente 8.27 treinta (30) Días luego de lo cual deberán estar a disposición del
Regulador para realizar las auditorías que correspondan. En caso lo
considere necesario el Regulador, el CONCESIONARIO deberá
presentar la transcripción de dichas comunicaciones grabadas dentro
del plazo dispuesto por el Regulador.
200
El CONCESIONARIO deberá pronunciarse dentro de los plazos y de

conformidad con los mecanismos y procedimientos establecidos en el
Anexo 7, que establezca el Regulador para la atención de reclamos,
pedidos o sugerencias que presenten los interesados.
17 Cliente 8.28
En caso que el CONCESIONARIO y los Usuarios no solucionen el
conflicto suscitado, éste deberá ser resuelto por la Autoridad
Gubernamental competente, sea ésta administrativa o judicial, conforme a
las Leyes y Disposiciones Aplicables sobre la materia.
El CONCESIONARIO deberá cumplir con los procedimientos y

disposiciones de seguridad establecidos en el Anexo 7 del Contrato, en el
Capítulo VII del Reglamento Nacional del Sistema Eléctrico de
Transporte de pasajeros en vías férreas que formen parte del Sistema
18 Técnico 8.32 Ferroviario Nacional aprobado por D.S. Nº 039-2010-MTC y otras Leyes
Aplicables, debiendo proveer a su costo, los vigilantes que actuarán en
las estaciones, trenes y demás dependencias con el objeto de contribuir a
la seguridad de los pasajeros y empleados dentro de los límites de la
Concesión y de la custodia de los Bienes de la Concesión.
La Tarifa social a ser cobrada por el CONCESIONARIO desde la
culminación de la puesta en operación Comercial del Material Rodante
Existente al Usuario es como sigue:
Tipo de Pasajero Tarifa en Nuevos Soles
19 Comercial 9.10
Adulto 1.50
Medio o Universitario 0.75
Escolar 0.75
Pases Libres 0.00
Las Tarifas y sus modificaciones deberán ser puestas en conocimiento de

Comercial, los Usuarios a través de su página web y en todas las boleterías o
20 9.13
Cliente estaciones permanentemente, observando las normas de protección al
consumidor que resulten aplicables.
Cualquier cambio de las Tarifas realizado por el CONCEDENTE, deberá

ser comunicado al CONCESIONARIO y al Regulador, con al menos
treinta (30) Días Calendario antes a la fecha de su entrada en vigencia. El
Comercial, CONCESIONARIO, además de lo dispuesto en la cláusula precedente,
21 9.14 esto es, comunicar a los Usuarios las nuevas tarifas en las boleterías o
Cliente estaciones y en la página web del CONCESIONARIO, deberá comunicar
dicha modificación, a través de dos (02) diarios de amplia circulación en
la provincia de Lima, por lo menos con quince (15) Días Calendario de
anticipación a su aplicación.
De acuerdo a lo establecido en la Cláusula 2.7 del presente Contrato, la

prestación del Servicio será realizada única y exclusivamente por el
CONCESIONARIO, por el cual sólo tendrá derecho a cobrar la Tarifa
22 Comercial 9.15
por la prestación del Servicio durante la Concesión, sin que corresponda
efectuar pago por cargo de acceso ni el ingreso de operadores que presten
el Servicio que es objeto de la presente Concesión.
Anexo 6,
Especificaciones Técnicas para el Material Rodante Nuevo y
23 Técnico Apéndice
Repotenciado.
1y3
El CONCESIONARIO deberá elaborar un plan de prestación del servicio

Anexo 7, (el “Plan de Prestación del Servicio”) que comprende todas las
24 Técnico/Cliente
1.2.4 actividades requeridas para la correcta ejecución del servicio
considerando los K m garantizados y adicionales.
El CONCESIONARIO deberá elaborar diariamente un reporte con la

información operativa y de demanda correspondiente al día anterior
donde se registre el movimiento de los trenes estación por estación y los
kilómetros-tren realizados conteniendo además los problemas
Anexo 7, operacionales presentados y los niveles de servicio alcanzados. Este
25 Técnico/Cliente reporte deberá ser automatizado vía software, ligado al puesto central
1.2.7
de operaciones (PCO) y deberá ser remitido diariamente vía electrónica
antes de las 10:00 a.m. al REGULADOR. Excepcionalmente, el
Regulador podrá solicitar al CONCESIONARIO reportes adicionales
que deberán ser atendidos en el día solicitado.
201
La oficina de atención al usuario deberá clasificar y analizar cada

reclamo, pedido o sugerencia y luego, si el caso lo amerita, en un plazo
no mayor de treinta (30) días calendario emitirá la resolución de los
Anexo 7, mismos. El CONCESIONARIO deberá comunicar al REGULADOR
26 Cliente
1.2.9 los reclamos, pedidos o sugerencias recibidas con su respectiva
resolución dentro de los plazos que se indican en el Reglamento
General para la Solución de Reclamos y Controversias vigente a la
fecha o norma posterior que lo modifique.
A partir de la Puesta en Operación Comercial del Servicio, el

CONCESIONARIO deberá iniciar la prestación del Servicio,
correspondiente a los Kilómetros Garantizados, todos los días a las
6:00 horas y culminar a las 22:00 horas, respetando los intervalos de
paso establecidos para cada periodo, horario en horas punta y horas
valle, tanto para días laborables como para días festivos, establecidos
según lo acordado periódicamente con el CONCEDENTE y teniendo
Técnico Anexo 7, en cuenta el Material Rodante disponible. La operación estará sujeta a
27 los Niveles de Servicio en base a las tablas que se indican a
/Comercial 1.2.11 continuación. El CONCEDENTE, a través de la AATE, podrá
modificar estos intervalos de paso y el horario de operación respetando
los Kilómetros Garantizados anuales. El horario antes mencionado
implica la prestación efectiva del servicio para lo cual el
CONCESIONARIO se asegurará a través de una adecuada
programación y distribución del material rodante, que el/los primer/os
tren/es empiece/n a operar a partir de las 06:00 a.m. y el/los último/s
tren/es a las 22:00 p.m.
Inicialmente, con la flota de cinco (05) trenes que se pondrá a

disposición del CONCESIONARIO, no se podrán alcanzar los
Niveles de Servicio esperados. La flota total, estará compuesta por
trenes operativos y trenes de retén en el sistema. Al Inicio de la
Explotación, los Niveles de Servicio estarán sujetos a la
disponibilidad de Material Rodante Existente y el Material Rodante
Adquirido que progresivamente incorporará el CONCESIONARIO
atendiendo a los tiempos máximos de provisión y aquellos definidos
en la oferta del CONCESIONARIO.
Los Kilómetros Garantizados de forma anual para la operación del
tramo Villa El Salvador – Av. Grau desde el inicio de la Puesta en
Operación Comercial del Servicio incluyendo la entrega progresiva
del Material Rodante Adquirido hasta completar la flota de dieciséis
(16) trenes para el tramo 1 (Villa El Salvador - Av. Grau), se
calcularán en función a la siguiente tabla :
OPERACIONES EN EL PRIMER TRAMO

VILLA EL SALVADOR – AV. GRAU
Trenes Intervalo de paso (min) Kilómetros recorridos
Técnico Anexo 7, 5 16 812,539
28
/Comercial 1.2.14 6 13 1,000,879
7 11 1,275,326
8 10 1,386,691
9 8 1,508,494
10 8 1,567,673
11 7 1,598,633
12 6 1,626,905
13 6 1,655,178
14 6 1,670,873
15 0 0
16 0 0
OPERACIONES EN EL PRIMER Y SEGUNDO TRAMO

VILLA EL SALVADOR - SJL
Trenes Intervalo de paso (min) Kilómetros recorridos
24 6 2,603,453
202
En los días laborables el CONCESIONARIO deberá ofrecer el servicio

respetando las indicaciones del CONCEDENTE o en su defecto
teniendo en cuenta la siguiente malla horaria referencial ajustando los
intervalos de paso a los que puedan alcanzarse con los trenes en
operación de acuerdo a la tabla descrita en el numeral 1.2.14 del
presente anexo:
Intervalo de paso
Periodo con flota completa
(minutos)
6a7 12
7a8 12
Comercial/Client Anexo 7, 8a9 6
29 9 a 10 6
e 1.2.16
10 a 11 6
11 a 12 6
12 a 13 6
13 a 14 10
14 a 15 10
15 a 16 10
16 a 17 10
17 a 18 10
18 a 19 10
19 a 20 10
20 a 21 12
21 a 22 12
El CONCEDENTE podrá variar siempre estos Niveles de Servicio, con

la posibilidad de cambiar, reducir o ampliar el horario referencial de 6h
a 22h de servicio, respetando en todo momento el número de
Kilómetros Garantizados de forma anual.
El CONCESIONARIO deberá operar estos servicios con la flota propia
disponible exigida, siempre con un mínimo de cinco (05) coches por
Técnico/Cliente/ Anexo 7, tren, asegurando en el diseño del Material Rodante una calidad de
30
Comercial 1.2.18 confort de 6 pasajeros de pie por m2. El CONCESIONARIO podrá
proponer una reducción del número de coches por tren en caso que la
demanda sea muy inferior a la prevista. Propuestas de cambios en la
configuración de trenes, o en otros aspectos de los Niveles de Servicio
o de la operación, deberán ser previamente analizadas por el
CONCEDENTE y el REGULADOR quienes podrán aprobarlos o
rechazarlos.
La velocidad comercial no deberá ser inferior a 35 Km/h,

entendiéndose la velocidad comercial como la resultante de dividir la
Anexo 7, longitud efectiva entre ejes de las estaciones terminales (Villa El
31 Técnico Salvador y Av. Grau inicialmente y Villa El Salvador y San Juan de
1.2.20
Lurigancho posteriormente), entre el tiempo total de recorrido entre
las mismas, incluyendo los tiempos de parada en cada estación.
El CONCESIONARIO deberá tener como mínimo un centro de

información y atención al usuario además de los respectivos buzones
Anexo 7,
32 Cliente para reclamos y sugerencias en las estaciones de mayor demanda del
1.2.24
sistema, cuya correspondencia será remitida diariamente a la oficina
de atención al usuario.
Para la asistencia directa al usuario en cuanto a orientación sobre el

servicio, emisión de tarjetas, recargas, recaudación del pasaje por
Anexo 7,
33 Cliente medio de las máquinas expendedoras o de recarga o las taquillas y la
1.2.25
administración de los pases libres, el Concesionario deberá asignar el
personal y el equipamiento necesario en cada estación.
El CONCESIONARIO deberá elaborar y publicar en internet un sitio

web que contenga como mínimo información actualizada
mensualmente sobre la prestación del servicio, horarios,
Anexo 7,
34 Técnico / Cliente promociones, medidas de seguridad y boletines informativos, así
1.2.26
como la posibilidad de enviar reclamos y sugerencias de los usuarios
a la oficina de atención al usuario. El sitio web publicado en internet
deberá cumplir sus funciones a partir del inicio de la explotación.
203
El CONCESIONARIO deberá tener una oficina de atención al Usuario

para centralizar los reclamos y sugerencias que estos hayan depositado
en los buzones respectivos de cada estación, los hayan enviado a través
del sitio web del CONCESIONARIO o los que hicieren llegar
directamente a dicha oficina. Esta oficina estará integrada con los
Anexo 7, centros de información y atención al usuario y se encargará también de
35 Técnico /Cliente
1.2.27 recibir los pedidos de búsqueda de objetos perdidos por los Usuarios en
las estaciones o coches y administrar los objetos hallados en las
instalaciones o entregados por los Usuarios. Para tal efecto, el
CONCESIONARIO se encuentra obligado a difundir, mediante aviso u
otro medio que considere pertinente a los Usuarios, el plazo de
permanencia o custodia de los referidos objetos.
El CONCESIONARIO deberá también disponer de un teléfono público

Anexo 7, de información y atención al Usuario que permita ofrecer información
36 Cliente
1.2.28 de los servicios, horarios y tarifas a los usuarios. El tiempo de espera
de llamada deberá ser inferior a 2 minutos.
El CONCESIONARIO deberá emitir y difundir guías y/o boletines

informativos para los Usuarios por lo menos cada semestre, donde se
Anexo 7,
37 Cliente consignará la información de interés sobre la prestación del Servicio
1.2.29
y las medidas de seguridad a ser adoptadas por los Usuarios en
diferentes casos.
El CONCESIONARIO deberá llevar a cabo el diseño, producción,

instalación y mantenimiento de la señalización (señales, avisos,
Anexo 7, carteles, etc.) al usuario indicando los nombres de las estaciones,
1.2.32 pasos de entrada y salida, indicaciones sobre accesos (ascensores,
escaleras mecánicas), zonas de billetajes y validación y salidas a
calles, plazas u otras vías.
El CONCESIONARIO deberá mantener y explotar el sistema de

Anexo 7, megafonía provisto y actualizarlo en caso que sea necesario, con el
1.2.35 objetivo de informar a los usuarios de la llegada y salida de trenes y
avisos sobre los servicios.
A su vez el CONCESIONARIO es responsable de la instalación de un
sistema de paneles (televisores y/o LEDs) que permita informar en
Anexo 7,
40 Técnico / Cliente todo momento al usuario de la entrada y salida de trenes, así como de
1.2.36
la explotación del servicio (interrupciones, retrasos, cambios de
servicio, etc.)
Todos los procedimientos de seguridad de la operación deberán

Anexo 7, configurarse con el objeto de garantizar la seguridad de los pasajeros,
41 Técnico
1.2.39 el personal, el público en general (Usuarios y no usuarios), el material
rodante, las instalaciones y los Bienes de la Concesión.
El CONCESIONARIO es responsable de la dirección y realización de

Anexo 7,
42 Cliente todas las operaciones de evacuación de pasajeros y atenderá cualquier
1.2.41
situación de emergencia.
El CONCESIONARIO está obligado a prestar seguridad (privada o
Anexo 7,
43 Cliente policial) al Usuario en el interior y exterior de las estaciones y en las
1.2.42
pasarelas de acceso a las mismas, así como en el interior de los trenes.
El CONCESIONARIO deberá implementar, a su costo, un puesto
central de vigilancia que deberá funcionar permanentemente y a
Anexo 7,
44 Técnico, Cliente través del cual se podrá comunicar con los vigilantes e impartir
1.2.44
órdenes e instrucciones a dicho personal y de ser el caso, solicitar la
presencia de la Policía Nacional.
En cada estación, el CONCESIONARIO deberá disponer se ubiquen
cuando menos 2 vigilantes durante las 24h. En caso que los
problemas de seguridad justificaran la ampliación del número de
Anexo 7, vigilantes, el CONCESIONARIO podrá modificar la distribución de
45 Cliente
1.2.45 los vigilantes en base a la situación de la seguridad. El
CONCESIONARIO deberá informar al Regulador las medidas
adoptadas para solucionar los problemas de seguridad en un plazo no
mayor de cinco (05) Días.
204
Anexo 7, El CONCESIONARIO será el único responsable de la recaudación,

46 Comercial movimiento, contabilización, y traslado del dinero recaudado, así como
1.2.46 de la custodia del mismo.
Es obligación de El CONCESIONARIO establecer los mecanismos y

Anexo 7, disponer los recursos humanos y materiales para evitar la evasión del
47 Comercial
1.2.47 pago por parte de los pasajeros ni fraudes en el sistema de venta y
control.
Disponibilidad de Servicio (Ds), Tiempo de Servicio Programado,

Técnico/Cliente/ Anexo 7,
48 Tiempo de Servicio Efectivo, Regularidad (1-Rs), Limpieza (L),
Comercial 1.4.4
Fraude (Fs).
La limpieza de las estaciones contempla pero no se limita a la

Anexo 7,
Técnico / limpieza interna y externa de las paredes, pisos y superficies rígidas,
49 Apéndice
Comercial ventanas y puertas de vidrio u otros materiales, mostradores para
1, a)
atención de pasajeros, barandas y mueblería pública, etc.
Las zonas circundantes a las estaciones y sus accesos, subestaciones,

viaducto, pasarelas peatonales y/o vehiculares y zonas de la vía en
Anexo 7,
Técnico / general, serán conservadas limpias erradicando las malezas y los
50 Apéndice
Comercial residuos generados por los pasajeros, la propia actividad del
1, b)
CONCESIONARIO o la de sus subcontratistas y lo que arrojen
terceros.
Como mínimo, dos (02) veces por semana se procederá al lavado de

Anexo 7,
Técnico/ pisos de andenes, espacios y dependencias con afluencia de público,
51 Apéndice
Comercial sin perjuicio de lo cual, la limpieza integral diaria de las instalaciones
1, c)
evitará la acumulación de residuos y desperdicios.
Anexo 7,
Técnico/ Instalar un número adecuado de cestos y/o papeleros, distribuidos
52 Apéndice
Comercial convenientemente en las estaciones de pasajeros.
1, d)
Anexo 7, Los servicios sanitarios serán higienizados tantas veces al día como
Técnico/
53 Apéndice sea necesario, utilizando los elementos adecuados para su
Comercial
1, e) desinfección y desodorización.
Anexo 7, Periódicamente, cuando sea necesario, se limpiarán las partes bajas de

Técnico/
54 Apéndice las paredes expuestas al público, los vidrios de puertas y ventanas, se
Comercial
1, f) eliminarán grafittis y publicidades no autorizadas.
El CONCESIONARIO deberá implementar, a su costo, un puesto

central de vigilancia que deberá funcionar permanentemente y a
Anexo 7,
44 Técnico, Cliente través del cual se podrá comunicar con los vigilantes e impartir
1.2.44
órdenes e instrucciones a dicho personal y de ser el caso, solicitar la
presencia de la Policía Nacional.
Anexo 7,
Técnico/ Limpieza periódica de artefactos de alumbrado, señalización y sus
55 Apéndice
Comercial elementos en general.
1, g)
Se efectuarán las desinsectaciones, desratizaciones y

Anexo 7,
Técnico/ desodorizaciones necesarias en las estaciones de pasajeros y
56 Apéndice
Comercial subestaciones por lo menos 02 veces al año. En el viaducto se deberá
1, h)
realizar únicamente la desratización.
205

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Número 6 - Año 2011

Juan Espinoza, “Tutela administrativa de los consumidores de los servicios de

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte

Carlos Fierro, “Concesiones y terrenos no saneados: cuando una obligación pierde

Aldo González, “Demandas por pérdidas de ingresos en las concesiones de obras

Rubén Espejo y Ernesto Peña, “Las infraestructuras de transporte masivo urbano

Rubén Espejo – Gerencia de Regulación – OSITRAN

Copyright © 2011 Tribunal de Solución de Controversias

Representaciones ALESE S.R.L. Miembro, Rubén Cáceres Zapata

Juan Espinoza, “Tutela administrativa de los consumidores 17

David Salisbury, Anthony Bell, Renée Coles y Angelina 45

Verónica Martínez, “Medición de la satisfacción de los 89

Carlos Fierro, “Concesiones y terrenos no saneados: cuando 123

Aldo González, “Demandas por pérdidas de ingresos en las 137

Rubén Espejo y Ernesto Peña, “Las infraestructuras de 167

Dada la consideración anterior, en este número de nuestra revista

En esta oportunidad se han incluido seis artículos. El primero es

En el segundo artículo, David Salisbury, Anthony Bell, Renée Coles

En tercer lugar, Verónica Martínez, Gerente de Marketing de IKONS

El cuarto artículo es un trabajo de Carlos Fierro, Coordinador de

El quinto artículo es de Aldo González, Profesor de la Facultad de

Finalmente, debemos agradecer a los miembros del Consejo Editorial,

Rubén Espejo y Jorge Li Ning

This issue of our institutional journal presents articles related to user

Juan Espinoza, President of the Tribunal of Disputes of Peruvian

The fourth article is a work of Carlos Fierro, Coordinator of Regulatory

The fifth item is from Aldo González, Professor at Faculty of Economics

The sixth article is a contribution of Rubén Espejo and Ernesto Peña

Finally, we thank the members of the Editorial Board, anonymous

Rubén Espejo and Jorge Li Ning

Tutela administrativa de los consumidores de los

Palabras Clave: OSITRAN, servicios de infraestructura de transporte de uso

A raíz de la experiencia personal como integrante del Organismo Supervisor de la

Esta constatación hace que sea imperativo realizar una investigación de la

II. Identificación de la normatividad aplicable en lo que a competencia se

El punto de partida de nuestro análisis lo encontramos en la Resolución No.

“Por excepción establecida en ‘norma expresa de rango legal’,

La Resolución citada fue confirmada por la Sala de Defensa de la Competencia del

En la actualidad, el art. 105 de la Ley No. 29571, Código de Protección y Defensa

“El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de

en el presente Código, así como para imponer las sanciones y

El art. 1 de la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada,

a. Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones

El gran problema se plantea en delimitar si los conflictos derivados de relaciones

“La protección al usuario de los servicios públicos regulados por

Para los efectos del cumplimiento de la finalidad señalada, el

El art. 7 de la Ley No. 26917, Ley de Supervisión de la Inversión Privada en Infraes-

Reglamento General del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura

“Las funciones de solución de controversias y de reclamos autorizan

Las funciones de solución de controversias y reclamos comprenden

Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior, el OSITRAN

[Subrayado del autor]

a) En primera instancia, la entidad prestadora del servicio.

El Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias de

a) Los reclamos de usuarios relacionados con la facturación y

[Subrayado del autor]

De esta última disposición se desprende claramente que el OSITRAN es

e información se refiere, con respecto al uso de la Infraestructura de Transporte de

III. El consumidor desconocido: el usuario final de la Infraestructura de

El inc. z, del art. 1 del Reglamento General del Organismo Supervisor de la

“USUARIO: Es la persona natural o jurídica que utiliza la INFRA-

1.- Usuario intermedio: Prestador de servicios de transporte o

2.- Usuario final: Utiliza de manera final los servicios prestados

[Subrayado del autor]