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INTRODUCTION .........................................................................................................................1
1.1.3 Une approche différenciée fait apparaître de fortes disparités entre ministères.........4
1.1.3.2 Le ministère de l’équipement s’est engagé très tôt dans la gestion prévisionnelle
des effectifs et des compétences ..........................................................................6
1.1.3.3 Le ministère de la culture est peu concerné à court terme par le vieillissement ..7
1.2.2 L’ampleur des départs pourrait remettre en cause le bon fonctionnement des
services .......................................................................................................................9
1.2.3 Les contraintes budgétaires et une concurrence accrue sur le marché de l’emploi
limiteront les possibilités de recrutement.................................................................10
I
1.2.3.1 La nécessité de contenir l’évolution des dépenses de fonction publique réduira
les marges de manœuvre pour le renouvellement des effectifs..........................10
1.3 L’évolution des missions de l’Etat et de son organisation interne détermineront les
conditions du renouvellement de la fonction publique ............................................11
1.3.2.1 Certaines tâches auxiliaires pourraient ne plus être assurées par des
fonctionnaires .....................................................................................................12
2.1.1 L’harmonisation des outils de prévision est indispensable pour permettre une
conduite interministérielle de l’emploi public .........................................................16
II
2.1.2 La modernisation du droit budgétaire et la déconcentration permettront de gérer les
ressources humaines au plus près des besoins .........................................................16
2.1.2.1 Une souplesse budgétaire accrue permettrait une gestion prévisionnelle des
effectifs plus souple et mieux encadrée..............................................................16
2.1.3.1 Le système de recrutement par concours pourrait être assoupli sans remettre en
cause l’égalité d’accès à la fonction publique....................................................19
2.1.3.2 Une carte des compétences constituerait un nouvel outil d’adéquation des
compétences aux emplois...................................................................................20
2.1.3.4 Le vieillissement des agents de la FPE rend nécessaire une adaptation de leur
déroulement de carrière comme de leurs conditions de travail..........................20
2.1.4 Les enjeux sociaux et la redynamisation du dialogue social doivent être au cœur du
renouvellement .........................................................................................................21
2.2.1.3 La mise en œuvre de ces scénarios devrait tenir compte des tensions sur le
marché du travail................................................................................................24
III
2.2.2 La prise en compte des gains de productivité réalisés par l’administration
permettrait de dégager des marges de manœuvres pour répondre aux nouveaux
besoins ......................................................................................................................25
2.2.2.1 L’évolution des gains de productivité réalisables dans la fonction publique est
soumise à de nombreuses incertitudes ...............................................................25
CONCLUSION ............................................................................................................................30
IV
INTRODUCTION
Près d’un fonctionnaire sur trois aura pris sa retraite en 2012. Ce constat d’ensemble a été
récemment mis en évidence par deux rapports du Commissariat général du plan remis au Premier
ministre1, qui ont révélé l’acuité des conséquences du vieillissement de la population sur la
fonction publique d’Etat.
Lié à l’augmentation de la part des classes les plus âgées dans la population, le
vieillissement des personnels est plus marqué dans la fonction publique que dans le secteur privé.
Les entreprises ont en effet déjà rajeuni leur pyramide des âges, notamment par le recours aux
préretraites. Au sein de la sphère publique, les fonctions publiques d’Etat et hospitalières sont
plus spécifiquement concernées par ce phénomène. La fonction publique territoriale n’a en effet
procédé à l’essentiel de ses recrutements qu’à partir des lois de décentralisation des années 1980.
Une étude plus fine des départs de la fonction publique d’Etat, peu aisée en raison de la faible
harmonisation des outils de gestion, fait apparaître de fortes disparités entre territoires,
ministères, métiers et catégories d’agents.
La perspective du remplacement des départs en retraite est une occasion inédite pour
moderniser la fonction publique. Elle sera pourtant contrainte par l’étroitesse des marges de
manœuvre budgétaires imposée par les besoins de financement des retraites. Le respect des
engagements de maîtrise des dépenses publiques s’impose, mais ne saurait se traduire par une
dégradation du service public alors même que les citoyens, en tant qu’usagers et comme
contribuables, manifestent des attentes accrues à son égard.
Plutôt que subir les effets de la démographie, l’Etat devra adopter une politique
ambitieuse et prospective. De contrainte, le vieillissement peut devenir une occasion de
renouvellement, à condition d’être anticipé dans toutes ses conséquences. Il convient dès lors de
tracer les voies d’une rénovation de la fonction publique de l’Etat qui prenne pleinement en
compte la diversité des enjeux.
Deux voies pourraient être proposées pour le renouvellement : une première s’appuierait
sur un choix démographique simple. La seconde tiendrait compte des gains de productivité
réalisés et à venir dans le travail de la fonction publique d’Etat. En tout état de cause, un
dialogue social approfondi sera la condition essentielle du succès du renouvellement.
11
Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement, rapport du groupe présidé par Bernard Cieutat,
Commissariat général du Plan, mars 2000 ; Gestion dynamique de la fonction publique, une méthode, Serge
Vallemont, Commissariat général du Plan, mai 2000
1
Précision méthodologique :
Une définition extensive de l’emploi public conduirait à inclure dans le champ de cette
étude l’intégralité des personnes percevant une rémunération inscrite au budget de l’Etat : agents
titulaires, contractuels et vacataires, voire emplois aidés et emplois-jeunes. Une telle acception
serait sans doute excessive pour étudier les conséquences de l’évolution démographique de la
fonction publique. Certaines de ces catégories d’emplois obéissent à des problématiques
spécifiques, comme les militaires et ouvriers d’Etat du ministère de la défense. D’autres
catégories ne peuvent être incluses dans la notion de fonction publique : les emplois
correspondants, envisagés pour une durée limitée, ne peuvent être rattachés à des missions
permanentes de l’Etat, et celui-ci n’assure souvent qu’une partie de leur financement (emplois-
jeunes, emplois aidés).
Une simple considération statistique permet de dépasser ce débat sur les contours parfois
incertains de la fonction publique d’Etat. Au sein des ministères civils, les agents titulaires
représentent 88% de l’effectif global (1 638 184 sur 1 856 274 au 31/12/98). L’observation de
cette population donnera donc une image fidèle de l’évolution démographique de l’ensemble de
la fonction publique2. Une telle analyse doit s’appuyer sur les effectifs réels, c’est-à-dire les
effectifs physiques rémunérés par l’Etat, principale donnée pertinente en termes de politique
d’emploi, de gestion des ressources humaines, mais aussi de ponction sur le marché du travail.
Le rythme des départs annuels progressera très fortement de 48 000 en 2001 à 67 000
en 2009, avant d’entamer une légère décrue. Entre 2012 et 2016, les départs annuels passeront de
65 000 à 50 0004. Par rapport aux flux actuels (45 000 en 2000), 170 000 départs
supplémentaires seront enregistrés entre 2001 et 20125.
2
Les fonctionnaires titulaires de la défense, des établissements publics nationaux et de l’enseignement privé sous
contrat (120 000 agents au total) sont également exclus du champ de l’étude.
3
Les chiffres qui suivent sont issus du rapport du Commissariat Général du Plan Fonctions publiques : enjeux et
stratégie pour le renouvellement, groupe présidé par Bernard Cieutat, mars 2000.
4
Source direction générale de l’administration et de la fonction publique, Point Stat mars 2000.
5
Cf. annexe 11.
2
Les départs affecteront les régions à des degrés divers. La proportion des fonctionnaires
de l’Etat âgés de plus de cinquante ans est plus élevée dans le sud que dans le nord de la France :
elle passe ainsi de 18,2% en Picardie à 29,2% dans le Languedoc Roussillon6.
La connaissance des flux de départs à la retraite reste approximative. Elle repose sur les
prévisions réalisées par les ministères sur la base de l’ âge moyen de départ en retraite constaté
au cours des dernières années7 ou d’un âge théorique. La multiplication des statuts particuliers,
l’existence de dispositions permettant de moduler la date effective du départ à la retraite8 rendent
ces projections d’autant plus imprécises. Les départs en retraite anticipée dans le cadre du congé
de fin d’activité (CFA)9 constituent un élément supplémentaire de variation des âges de départ.
Le recours à ce dispositif est variable selon les ministères et particulièrement répandu chez les
personnels enseignants.
6
Cf. carte en annexe 1.
7
Pour l’ensemble de la fonction publique d’Etat, l’âge moyen de départ à la retraite s’établit à 53 ans et 7 mois en
1999.
8
Des possibilités de départ anticipé à taux plein existent : ex. : policiers, mères de 3 enfants et plus.
9
Le CFA, créé par la loi du 16 décembre 1996 et reconduit chaque année, bénéficiait en 1999 à 10 683 agents.
3
1.1.3 Une approche différenciée fait apparaître de fortes disparités entre
ministères
Les prévisions de départ dans les trois ministères ont été calculées pour ce rapport par le
bureau des statistiques de la DGAFP à partir des fiches de paye14. La situation de ces trois
ministères peut être analysée selon deux critères : l’ évolution démographique (connaissance des
effectifs et des départs) et les outils mis en place pour anticiper les conséquences de cette
évolution.
Le ministère sera confronté rapidement à des départs en retraite massifs. Les départs des
enseignants des premier et second degrés s’accéléreront dans les prochaines années. De 28 000
départs par an sur la période 1998-2000, le flux annuel atteindra 33 000 départs par an sur les
années 2001-2005, et 35 000 par an de 2005 à 2008. Ces flux représentent à eux seuls plus de la
moitié des départs à la retraite de la fonction publique d’Etat sur cette période.
10
Effectif réel de 933 743 agents titulaires au 31 décembre 1998 ; 1 034 000 en comptant les non titulaires.
11
95 981 agents titulaires
12
12 180 agents titulaires.
13
Le ministère a encore connu des changements récents de périmètre avec le retour de la direction de l’architecture
en 1995 rattachée précédemment au ministère de l’équipement
14
Cf. pyramide des âges des trois ministères en annexe 3.
4
géographie) de même que certaines disciplines techniques (génie mécanique et industriel, génie
civil).
Cependant, ces bases ne recensent pas encore les vacataires, dont le nombre, parfois
ignoré par les académies elles-mêmes, s’élèverait à 60 000. Dans le cadre du protocole Sapin
relatif à la résorption de l’emploi précaire, le ministère procède actuellement à une vaste enquête
sur les vacataires et à l’amélioration de ses bases de gestion pour les y intégrer.
Au delà de cette connaissance globale, la gestion des ressources humaines est assez peu
individualisée. La gestion personnalisée des enseignants n’existe ni au niveau national, ni au
niveau académique. En 1995 cependant ont été créées des directions des ressources humaines au
sein de chaque académie.
Le ministère est aujourd’hui engagé dans la mise au point des outils d’une gestion
prévisionnelle des effectifs. La direction des personnels administratifs, techniques et
d’encadrement a mis en place des tableaux de bord opérationnels. La première phase de
définition des métiers-types, avec confection de répertoires, est largement avancée16.
D’abord fondées sur l’exploitation des fichiers de paye, les prévisions s’appuient
désormais sur les données fournies par les bases de gestion. La base de gestion « emplois postes
personnels » contient des informations sur les motifs de départ, les disciplines et l’historique
des actes de gestion concernant les enseignants des premier et second degré. Elle devrait
permettre de préciser les projections de départ par discipline. Etablie sur dix ans, elle sera
étendue prochainement aux autres catégories de personnels (ATOSS, personnels de direction).
Ce plan contient un engagement de création d’emplois sur trois ans (33 200) et annonce
la mise en place prochaine d’une programmation quinquennale des recrutements. Dans l’attente
de cette programmation, le document rendu public le 15 novembre prévoit sur cinq ans
l’ouverture au concours de 97 000 postes dans le premier degré et de 88 000 dans le second
15
L’académie de Strasbourg pratique cet exercice depuis 1994, alors que l’académie de Clermont-Ferrand vient
seulement de s’y atteler.
16
Cf. annexe 9.
5
degrés et sur trois ans de 10 800 postes d’enseignants chercheurs du supérieur. Ces recrutements
auront lieu dans un contexte de diminution constante du nombre d’élèves du second degré17.
1.1.3.2 Le ministère de l’équipement s’est engagé très tôt dans la gestion prévisionnelle
des effectifs et des compétences
Les départs en retraite concerneront d’ici 2010 35 000 agents sur un effectif de 96 000 au
31 décembre 1998. Le niveau des départs annuels augmentera significativement dans les
prochaines années : 5 300 agents sur la période 2001-2002; 6 200 personnes sur la période 2003-
2004 ; jusqu’à 8 300 en 2009-2010.
Le ministère a déjà subi une baisse importante de ses effectifs, notamment du fait de la
décentralisation. Depuis 1983, 16 000 postes, pour l’essentiel des postes techniques à faible
qualification, ont été supprimés. Ce mouvement s’inverse en 2000 et surtout en 2001 : le
ministères enregistrera une création limitée à 70 emplois.
Les résultats de cette gestion sont inégaux ; la modernisation ne suffit pas à résoudre tous
les problèmes d’effectifs du ministère. Si la gestion des cadres A semble s’être sensiblement
améliorée, de nombreux efforts doivent encore être réalisés pour la gestion des cadres B et C.
17
Entre 1998 et 2008, les effectifs scolarisés dans le second degré devraient diminuer d’environ 360 000 élèves.
6
Au-delà des possibilités offertes par cet instrument, la direction du personnel élabore
plusieurs scénarios d’évolution des missions pour en déduire les effectifs souhaitables et leurs
profils. Elle étudie ainsi les conséquences en termes d’effectifs de la mise en œuvre de
nouvelles politiques publiques et de la réduction du temps de travail. Elle s’efforce d’associer
les différentes directions et services déconcentrés à une réflexion sur leurs “ missions ”
prioritaires et les compétences qu’elles requerront.
1.1.3.3 Le ministère de la culture est peu concerné à court terme par le vieillissement
Selon l’estimation du ministère, 600 agents seulement prendront leur retraite d’ici 2004,
soit 3,2% des effectifs. En 2010, les départs totaux auront atteint le nombre de 1 552 agents
(10,5% des effectifs actuels). Les taux de départs les plus importants concernent les corps de
catégorie A, notamment celui des conservateurs du patrimoine (15,5% des effectifs budgétaires)
et des maîtres assistants (20,1%). Les départs ne concernent que 8,2% des effectifs pour les
agents techniques de surveillance.
L’âge moyen des fonctionnaires du ministère est conforme à la moyenne observée sur la
fonction publique d’Etat et s’établit à 44,7 ans, mais sa pyramide des âges se distingue de celle
des autres ministères. Une majorité d’agents est répartie de façon homogène sur les tranches
comprises entre 35 et 50 ans. Le ministère de la culture sera donc lui aussi confronté au
problème du vieillissement mais à plus longue échéance et de façon plus étalée dans le temps.
Les services déconcentrés ont parfois développé des outils de prévision de leur propre
initiative. En Haute-Normandie, la DRAC procède pour chaque poste vacant à un examen
systématique de son contenu. Elle a mis en place un tableau des effectifs permettant de connaître
le nombre annuel de départs à la retraite.
7
L’ampleur du vieillissement sera donc assez différente suivant les ministères. Les
administrations les plus importantes seront cependant toutes affectées par des départs massifs,
qu’il s’agisse de l’éducation nationale, du ministère des finances, de l’intérieur ou de
l’équipement.
La diversité des situations face au vieillissement ne permet pas à elle seule de rendre
compte de la préparation inégale des différents ministères au choc démographique. De fait, les
réponses envisagées dans chaque ministère aux départs immédiats illustrent l’avancement plus
ou moins grand de la réflexion sur la rénovation générale de la gestion des ressources humaines.
Le maintien de la continuité des services publics suppose une prévision aussi fine que
possible de l’impact des départs sur leur fonctionnement.
Il est probable que la réponse aux départs en retraite ne puisse être envisagée dans une
logique exclusivement ministérielle.
L’augmentation du nombre d’agents plus âgés dans la fonction publique d’Etat est
souvent perçue comme un frein potentiel au changement, notamment à la mise en place de
modes nouveaux de management et à l’introduction de nouvelles technologies. Les entretiens
conduits dans le cadre de ce rapport n’ont pas permis de confirmer ce présupposé.
En revanche, une certaine démotivation est parfois observable chez les fonctionnaires
âgés. Elle doit souvent plus aux insuffisances des perspectives de carrière à mi-parcours qu’au
vieillissement lui-même. Ce phénomène, particulièrement sensible pour l’encadrement, concerne
l’ensemble de la fonction publique. Après une progression rapide en début de carrière, certains
corps de catégorie A n’offrent plus que des perspectives réduites, en termes de responsabilités
comme de rémunération.
Pour les fonctionnaires hors encadrement, l’adaptation au changement est souvent freinée
par l’insuffisance de l’offre de formation continue et la durée excessive d’occupation d’un
même poste. Ici aussi, la motivation doit être renforcée par de meilleures perspectives de
carrière .
8
1.2.1.2 Le vieillissement des effectifs exerce un effet ambivalent mais limité
Jusqu’à présent, le GVT total a été positif, compte tenu de la prédominance de l’effet
carrière sur l’effet noria. Toutefois, la perspective de départs massifs en retraite pourrait accroître
le GVT négatif sous l’effet du rajeunissement de la pyramide des âges. Le GVT solde pourrait
être réduit, voire devenir négatif. Dans l’hypothèse d’une stabilisation des effectifs de la
fonction publique, il diminuerait jusqu’à 0,3 % des dépenses de personnel en 2010. Dans celle
d’une stabilisation des recrutements, il deviendrait négatif (-0,13 %)18. Cette marge de
manœuvre potentielle reste mineure au regard du poids budgétaire des dépenses de l’Etat en
matière de fonction publique.
Les fonctionnaires ne sont tenus de prévenir l’administration de leur départ prochain que
six mois à l’avance. Ce court délai ne permet pas toujours de prévoir à temps les remplacements
nécessaires, ce qui peut engendrer des vacances de postes prolongées préjudiciables à la bonne
marche du service.
L’ampleur et la concentration des départs sur quelques années accroîtront les difficultés
de remplacement. En outre, les départs massifs pourraient se traduire par une déperdition
d’expérience préjudiciable.
1.2.2.2 Les rééquilibrages entre ministères se heurtent encore à des obstacles importants
18
Cf. Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement, rapport du groupe présidé par Bernard
Cieutat, Commissariat général du Plan, mars 2000
9
L’impossibilité de redéployer les emplois libérés par les départs en CFA illustre cette
difficulté. Ce mécanisme de départ en retraite anticipé prévoit le remplacement poste par poste
des emplois libérés par les départs, sans mutualisation des emplois budgétaires dégagés. Cette
disposition limite les possibilités de rééquilibrage entre ministères.
Celui-ci doit largement à l’existence d’une grille indiciaire des rémunérations structurée
selon l’appartenance à un corps. Cette grille n’a pas suffisamment évolué pour tenir compte du
rapprochement de certaines compétences, de l’apparition de nouveaux métiers (informaticiens) et
de nouveaux niveaux de qualification (BTS). Même lorsqu’un consensus existe sur leur
pertinence, les fusions de corps sont souvent ralenties par la revendications des corps concernés
d’un alignement des rémunérations sur les dispositions les plus favorables.
L ’Etat recrute essentiellement des personnes jeunes et qualifiées : 67% des postes
proposés aux concours externes en 1998 concernaient des emplois de catégorie A (niveau bac +
3). La part des jeunes diplômés de niveau bac + 2 minimum recrutés par l’Etat est de 13,7%.
Dans l’hypothèse d’une stabilité des effectifs dans les dix ans à venir, ce ratio passerait en 2010 à
20,2%. Cette augmentation est susceptible d’engendrer un effet d’éviction sur l’emploi privé.
10
La concurrence sur le marché du travail pourrait à l’inverse confronter l’Etat à une baisse
de la qualité du recrutement. Dans un contexte économique favorable, le secteur privé pourrait
paraître plus attractif dans certains métiers, aussi bien au moment du recrutement qu’au long de
la carrière. Cette concurrence sera vraisemblablement plus prononcée pour les catégories A,
notamment l’encadrement supérieur, pour lesquels le niveau de rémunération est inférieur à celui
du privé, que pour les agents de catégorie B ou C, pour qui les avantages liés au statut
compensent encore une éventuelle différence de rémunération. Il est toutefois difficile de
quantifier avec précision cette perspective19.
Le contenu des missions de l’Etat se transforme constamment sous l’effet des exigences
des citoyens et des choix politiques. L’évolution des attentes en matière de sécurité illustre ces
mutations. Exemple même de mission régalienne, la sécurité demeure dans son acception
classique une fonction prioritaire, qui s’enrichit de dimensions nouvelles: sécurité sanitaire et
alimentaire ou encore sécurité juridique.
Les citoyens sont de plus en plus incités à comparer les secteurs public et privé, par
exemple pour une fonction comme l’accueil. Ils attendent un service d’autant plus efficace que le
niveau des prélèvements obligatoires s’est élevé.
19
Cf. annexe pour une analyse de cet effet d’éviction.
11
1.3.1.3 Les besoins de recrutement dépendront de l’évolution du périmètre d’intervention
de l’Etat
La répartition actuelle des compétences entre l’Etat et les collectivités locales est encore
susceptible d’évoluer, comme le souligne le rapport Mauroy dans ses différentes propositions20.
Un transfert aux conseils généraux de l’entretien des routes nationales entraînerait une réduction
des missions des DDE et de nouveaux transferts de personnels vers les départements. Il en irait
de même avec une décentralisation de la gestion des personnels non-enseignants des collèges et
lycées vers les départements et la région. La montée en puissance des structures
intercommunales peut participer du même processus.
1.3.2.1 Certaines tâches auxiliaires pourraient ne plus être assurées par des fonctionnaires
20
« Refonder l’action locale »Rapport de Pierre Mauroy, président du comité pour l’avenir de la décentralisation,
octobre 2000.
12
L’amélioration de l’outil statistique doit permettre de mieux connaître la part occupée par
les femmes. Une proposition de loi en examen vise à accroître la représentation des femmes dans
les jurys de concours de la fonction publique et leur participation aux instances paritaires. Une
circulaire du premier ministre du 6 mars 2000 prévoit la mise en place dans chaque ministère de
plans pluriannuels d’amélioration de l’accès des femmes aux emplois et postes d’encadrement
supérieur. Elle fixe à cette fin un taux de féminisation à atteindre dans chaque catégorie
d’emploi.
21
Depuis la loi n°91-175 du 26/07/1991 pour les étrangers communautaires et depuis 1996 pour les ressortissants
d’Etat membres de l’espace économique européen.
22
En dehors des enseignants, seuls deux ressortissants européens ont été admis à un concours de catégorie A en
1997. Aucun candidat européen n’a été admis à un concours de catégorie B ou C en 1997. Source : Rapport annuel
du ministère de la Fonction Publique, de la Réforme de l’Etat et de la Décentralisation, 1999.
13
propositions en matière de gestion prévisionnelle des emplois publics. Si cette instance constitue
une innovation, elle bénéficie des travaux réalisés dans un cadre interministériel dès 1998, qui
ont permis de cerner les variables pertinentes pour une GPEEC. L’observatoire de l’emploi
public est copiloté par la DGAFP et l’INSEE.
Pour la seule fonction publique d’Etat, le protocole d’accord de juillet 2000 sur la
résorption de l’emploi précaire prévoit la mise en place d’un groupe de travail permanent sur
la gestion prévisionnelle des emplois. Piloté par la DGAFP, ce groupe devra examiner, en liaison
avec le groupe technique de l’Observatoire, les outils de prévision et de gestion à moyen terme
des effectifs. Il mutualisera les expériences de gestion prévisionnelle et les innovations en
matière de gestion des ressources humaines et proposera la mise en place de méthodes
communes.
L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances encadre les
créations d’emplois, qui ne peuvent être autorisées que par une loi de finances, et les
transformations d’emplois, qui ne peuvent être autorisées en cours d’année que par un décret en
conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat.
23
Les négociations engagées le 7 février 2000 en vue de définir un accord cadre sur l’ARTT dans la fonction
publique n’ont pour l’heure abouti ni sur la question de l’emploi ni sur l’annualisation du temps de travail.
14
Le rapport Roché24 souligne l’opportunité offerte par l’ARTT pour moderniser
l’organisation du travail dans la fonction publique et, au delà, pour simplifier les procédures.
Après l’échec des négociations au niveau central avec les organisations syndicales, un
décret25 a fixé les principes de la mise en œuvre de l’ARTT dans la fonction publique.
La durée du travail effectif y est fixée à 35 heures par semaine, mais le décompte
s’effectue sur la base d’une durée annuelle uniforme de 1600 heures. Cette durée annuelle peut
être réduite par arrêté interministériel après avis du comité technique paritaire (CTP) ministériel
concerné, pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions. La définition de périodes
de référence dénommées cycles de travail favorise une certaine souplesse dans l’aménagement
des horaires, qui seront arrêtés par service.
Une prise en compte incomplète des départs se traduirait au contraire par un niveau de
recrutement insuffisant pour garantir un fonctionnement continu des services. Cette baisse subie
serait d’autant plus préjudiciable qu’elle n’aurait été précédée d’aucune réflexion sur
l’évolution des missions permettant d’organiser les redéploiements.
24
Rapport de la mission interministérielle sur le temps de travail dans les trois fonction publiques, remis en janvier
1999.
25
Décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique de l’Etat.
15
2 L’AMPLEUR DES DEPARTS OFFRE A L’ETAT L’OCCASION
D’ACCELERER LA MODERNISATION DE SA FONCTION PUBLIQUE
Devant la complexité d’une telle harmonisation, il peut être pertinent d’adopter une
approche différenciée selon les niveaux de décision. Pour réaliser ses arbitrages de politique
générale, le gouvernement doit disposer d’un outil simple de prévision des départs en retraite de
long terme (5 ans), lui permettant de dégager des ordres de grandeur.
2.1.2.1 Une souplesse budgétaire accrue permettrait une gestion prévisionnelle des
effectifs plus souple et mieux encadrée
26
Selon le rapport Cieutat, ces PPM se sont trop souvent limités à énumérer les missions existantes.
16
dans la réalisation des objectifs votés par le Parlement. La visibilité offerte par la
contractualisation pluriannuelle permettra de développer la gestion prévisionnelle des effectifs.
Chaque ministère pourra ainsi proposer des perspectives pluriannuelles confrontant l’évolution
de ses missions et celle de ses moyens. Agrégées par la DGAFP, après arbitrage du Premier
ministre, ces perspectives offriront une vision globale de l’emploi public. Enfin, la direction du
budget et le Parlement seront en mesure d’effectuer un contrôle plus efficace sur l’évolution de
la dépense publique.
L’intérêt pour les ministères de disposer de crédits de personnel globalisés, réside dans la
faculté d’ajuster les moyens au plus près des besoins et, partant, d’accroître significativement
leurs marges de manœuvre dans la répartition des emplois budgétaires. Un ministère ne tirera
toutefois pleinement parti de la globalisation des crédits que s’il en applique également le
principe à l’échelon déconcentré. C’est en effet au niveau local que la programmation des
emplois se conjugue le mieux avec les besoins des services et les attentes des agents.
Dès lors, la globalisation a vocation à se prolonger dans une déconcentration aussi large
que possible de la gestion des ressources humaines. Celle-ci devrait concerner les corps aux
effectifs suffisamment importants pour lesquels le cadre régional ou départemental offre un
éventail de postes suffisant.
Certains corps, pour l’essentiel de catégorie A, devront néanmoins rester gérés au niveau
national. Pour les agents, cette gestion doit en effet assurer un développement de carrière
suffisamment varié compte tenu du nombre d’emploi plus faible attachés à leur catégorie. Pour
l’administration, un recrutement sur un bassin national est nécessaire pour des compétences a
priori plus rares.
Afin d’améliorer leur efficacité et de réaliser des économies d’échelle, certains services
fonctionnels pourraient être regroupés, à l’instar des groupements d’employeurs dans le secteur
27
L’expérience, tout d’abord limitée à 4 préfectures pilotes est étendue, pour 2001, à 10 autres et le Ministère de
l’Intérieur envisage une généralisation du dispositif à moyen terme.
28
Au-delà des fonctions de restauration, jardinage ou nettoyage déjà largement externalisées, il peut s’agir de
fonctions logistiques, comme les “ garages ” ou la fabrication de titres, leur délivrance seule constituant la mission
exclusive de l’Etat.
17
privé, et sollicités par différents services opérationnels: informatique, communication, ressources
humaines. Sans aller jusqu’à un redéploiement des postes qui remettrait en cause la pertinence de
l’autorisation budgétaire, le préfet devrait pouvoir autoriser des ajustements de court terme entre
les effectifs des services sous son autorité suivant leur charge de travail. Il pourrait en cela être
assisté par une instance régionale de gestion des ressources humaines, qui serait une déclinaison
de la DGAFP au niveau déconcentré.
Ces aménagements sont indispensables pour faire passer l’action administrative d’une
culture de moyens à une culture de résultats : évaluer un chef de services déconcentrés sur la
réalisation d’objectifs contractualisés a véritablement un sens si celui-ci peut affecter librement
les moyens dont il dispose aux missions qui lui sont confiées, dans le respect du droit.
La déconcentration des concours offre deux avantages : elle permet de préciser le profil
requis et évite de mettre au recrutement un nombre de places très différent des besoins. Un tel
concours ne saurait cependant être organisé sur un périmètre trop étroit : le taux de sélection
comme la qualité des candidats d’un secteur à l’autre pourraient être assez différents et remettre
en cause l’égalité d’accès à la fonction publique.
29
Intérieur, Culture, Equipement, Education Nationale.
30
Une bourse aux emplois sur minitel existe au Ministère de la Défense depuis 1992.
18
postes d’avancement. Les primes à la mobilité devraient être réservées à l’accompagnement
social de restructurations.
Les mécanismes incitatifs peuvent être insuffisants pour susciter la mobilité chez certains
agents, alors même que l’indépendance vis à vis du contexte local est cruciale pour l’exercice de
leurs responsabilités (police, gendarmerie, directeurs de préfecture). On pourrait donc accroître
le nombre de corps soumis à obligation de mobilité, voire introduire des durées maximales
d’occupation pour certains postes. Elle pourrait prendre la forme d’une suppression progressive
des indemnités après un certain nombre d’années, sur le modèle du régime pratiqué au ministère
des affaires étrangères.
Les structures ayant pour mission de faciliter la mobilité des agents d’un corps pourraient
être généralisées, sur le modèle des chargés de mission du ministère de l’équipement ou de la
mission « mobilité-débouchés » du corps préfectoral. Il serait souhaitable cependant d’élargir
leur rôle au delà des limites d’un seul corps afin de mutualiser les possibilités de débouchés.
2.1.3.1 Le système de recrutement par concours pourrait être assoupli sans remettre en
cause l’égalité d’accès à la fonction publique
Le concours assure l’égalité des conditions de recrutement, qui serait beaucoup plus
difficile à assurer dans le cadre d’une sélection directe par l’employeur. Il présente cependant
plusieurs inconvénients pratiques :
• Dès lors, le concours réalise un compromis entre les épreuves de type professionnel,
susceptibles de contrôler les compétences techniques d’un candidat dans des domaines variés
et les épreuves académiques, censées démontrer sa faculté d’adaptation à d’autres tâches31.
Dans un contexte marqué par la raréfaction sur le marché de l’emploi des classes d’âge
les plus jeunes, les concours devraient être plus largement ouverts aux candidats disposant
d’une expérience professionnelle dans le secteur privé (voie dite du « 3ème concours »).
31
Pour éviter le recrutement d’agents sur-diplômés, le ministère de l’équipement accorde une forte pondération aux
épreuves de type professionnel dans les concours de catégories B ou C.
19
2.1.3.2 Une carte des compétences constituerait un nouvel outil d’adéquation des
compétences aux emplois
Pour être optimale, l’allocation des ressources humaines aux emplois doit procéder d’une
analyse des compétences des agents et du profil requis pour chaque poste. Les enquêtes
individuelles réalisées par certains ministères, équipement32 et défense notamment, poursuivent
ce double objectif : offrir à l’agent un bilan de compétences et définir avec lui le contenu de son
poste. Après généralisation de cette démarche, la consolidation des résultats obtenus permettra
d’établir une carte des compétences au niveau ministériel, puis pour l’ensemble de la fonction
publique.
Le ministère de l’éducation nationale est lui aussi aujourd’hui largement engagé dans la
définition de métiers–types, avec confection de répertoires, en vue de favoriser à terme une
meilleure adéquation entre les postes et les compétences. Un document joint en annexe 9 illustre
cette action dans le cas particulier des personnels administratifs, techniques et d’encadrement.
Elle trouve sa concrétisation dans deux répertoires intitulés OMEGA 2000 et REFERENS.
Une fois la carte établie, la logique de compétence devra être prise en compte, à côté de
celle de corps, dans la gestion des ressources humaines. Cette notion de métier pourrait aussi
servir de base à une harmonisation en tendance des régimes indemnitaires des corps. Enfin, la
cartographie des métiers peut être l’instrument d’une refonte et d’une actualisation périodique de
la grille indiciaire. Au delà, il serait souhaitable de rapprocher les corps existants des catégories
plus vastes définies par la carte des compétences.
Le recrutement par des concours généralistes est source de polyvalence à condition qu’il
s’accompagne d’une forte politique de formation continue. En effet, les redéploiements
d’effectifs sont facilités par des changements d’affectation qui supposent l’acquisition des
compétences nécessaires.
2.1.3.4 Le vieillissement des agents de la fonction publique d’Etat rend nécessaire une
adaptation de leur déroulement de carrière comme de leurs conditions de travail
32
L’agent sollicité est interrogé par une personne formée à cet effet et qui l’aide à remplir le questionnaire de
compétences selon trois domaines : niveau de formation initiale, formations qualifiantes acquises sur les 5 ou 10
dernières années, 3 derniers postes occupés.
20
La question des métiers à forte pénibilité physique ou morale se pose de façon accrue
avec le vieillissement des agents. Au-delà de l’amélioration de l’environnement et de
l’ergonomie dans le travail, se pose la question du changement d’activité ou de la cessation
d’activité. Compte tenu des contraintes très strictes qui limitent les possibilités d’ouvrir de
nouvelles dérogations à l’âge normal de départ à la retraite, un effort de reconversion vers des
postes différents, à moindre pénibilité est indispensable (postes d’expertise, incitation à la prise
de postes fonctionnels en services déconcentrés ou à passer des concours, postes de chercheurs
pour des enseignants, …). La variation des rémunérations et celle des âges de départ en retraite,
liées à la pénibilité, devraient se fonder sur les sujétions réelles des emplois et non sur la logique
de corps.
Deux leviers d’action permettraient de favoriser la présence des femmes à tous les niveaux de
responsabilité dans l’administration :
• L’instauration d’une parité au sein des jurys ;
• La garantie d’un déroulement de la journée de travail compatible avec des responsabilités
familiales.
21
2.2 L’adoption d’un critère démographique ou de productivité peut
guider la gestion du changement et conduirait à une diminution
des effectifs au delà de 2005
Les périmètres retenus pour les deux scénarios sont différents : raisonner en termes de ponction
sur le marché du travail impose de considérer l’ensemble de la fonction publique civile de l’Etat
(2,2 millions d’agents). En revanche, les projections de départs en retraite de la fonction publique
ne sont effectuées au niveau agrégé que sur le périmètre étudié dans la première partie de ce
rapport (ministères civils hors établissements publics et enseignement privé, 1,64 millions
d’agents).
Jusqu’à 2005, dans un contexte de forte croissance de la population active, le volume de l’emploi
public pourra accompagner l’expansion de la population totale, pour préserver le niveau
d’offre de services publics. Après 2005 en revanche, la fonction publique devra s’adapter à la
diminution de la population active tout en assurant une offre de services croissant avec la
population totale.
Dans un contexte de concurrence accrue avec le secteur privé sur le marché du travail,
le maintien de la proportion d’agents publics dans la population totale après 2005 ne serait sans
doute pas réaliste. L’effet d’éviction en faveur des entreprises sera sans doute important pour
certains types d’emplois, toujours plus prépondérant dans la structure de l’emploi public (les
fonctionnaires de catégorie A et certains de catégorie B).
22
Une stratégie d’alignement démographique qui stabiliserait à un niveau « soutenable » le
prélèvement sur la ressource en capital humain paraît donc pertinente. L’évolution de la
population active entraînera alors, après 2005, une baisse mécanique des effectifs de la fonction
publique. Elle devrait être préparée par un dialogue social dynamique.
Ces hypothèses ne prennent pas en compte l’impact budgétaire d’un scénario à dominante
démographique. Un alourdissement des dépenses induites de la fonction publique dans le budget
de l’Etat entraînerait un effet d’éviction sur l’économie toute entière et un recul de la formation
brute de capital fixe de la nation. Le second scénario, fondé sur des hypothèses de productivité,
satisfait mieux cette contrainte que celui-ci.
- Une hypothèse d’activité basse : le taux d’activité34 des jeunes de 15/24 ans baisse
jusqu’à 23,3% en 2040, celui des femmes progresse jusqu’à 85% en 2040 ;
- Une hypothèse d’activité haute jusqu’en 2040: le taux d’activité des jeunes de 15/24
ans passe à 28,5%, celui des femmes à 90% ;
- Une hypothèse d’âge de la retraite repoussé de 5 ans entre 2000 et 2040 ;
Quelles que soient les hypothèses sur ces paramètres, la population active croîtra jusqu’en
2005, puis déclinera par la suite, à moins que la durée d’activité nécessaire pour bénéficier d’une
retraite à taux plein soit allongée.
33
Le scénario démographique tendanciel prolonge les tendances actuelles : l’espérance de vie pour les hommes
passe de 74 ans en 1995 à 81 ans en 2020 ; la fécondité se maintient à son niveau actuel ; le solde migratoire est de +
50.000 par an ; les études continuent de s’allonger ; le retrait d’activité entre 55 et 59 ans est stabilisé de 80% à
77,5% pour les hommes et à 70% pour les femmes.
34
Taux d’activité : Population active /population totale du même âge.
23
Evolution des effectifs
de la FPE, en phase
avec la population croissance sur 5 ans stagnation sur 5 ans décroissance sur 5 ans
totale avant 2005, la de 2 % de - 0.5%
population active après
2005
(a)
Total des effectifs de la 2 267 000 2 267 000 2 153 000
FPE en fin de période (baisse de 69 000 par
rapport à 2000)
Variation nette
annuelle des effectifs 9 000 par an 0 - 2 500 par an
Départs à la retraite
prévus, lissés sur une
période de 5 ans 55 000 par an 66 000 par an 55 000 par an
(b)
Recrutements Environ 64 000 Environ 66 000 Environ 53 000
annuels35
(b+a)
D’autres considérations que les arguments démographiques présentés ici (mise en place
de l’ARTT, négociation des réformes de la gestion des ressources humaines, calendrier
politique) pourraient justifier des recrutements supérieurs à ceux présentés ici, sans que la
logique démographique ne soit démentie. L’évolution des effectifs pourrait en effet se poursuivre
en phase avec l’évolution démographique, même si le niveau de recrutement envisagé dès 2001
est supérieur.
2.2.1.3 La mise en œuvre de ces scénarios devrait tenir compte des tensions sur le marché
du travail
Cette solution, conforme aux dispositions du statut, permettrait de pourvoir des postes à
des niveaux de compétences et de responsabilités très divers, tout en facilitant les
échanges de personnels et de culture entre les secteurs public et privé.
• Dans des ministères très affectés par les départs en retraite, comme l’éducation nationale
et l’intérieur36, les nombreux emplois jeunes offrent un vivier considérable37 pour toute
35
A titre de comparaison, pendant les années 1994-1998, le nombre de recrutements par concours était supérieur à
celui des départs en retraite. Avec 40 000 départs à la retraite et près de 70.000 recrutements par an, le solde net
annuel s’établissait à 30.000 agents.
24
politique de recrutement. Depuis 1997, ces deux ministères bénéficient du renfort des
emplois jeunes affectés pour cinq ans à des missions tant éducatives qu’administratives.
Créé pour offrir un premier emploi à des jeunes, ce dispositif vise également à leur
permettre de suivre une formation pour passer des concours administratifs ou rejoindre le
marché du travail. Les contrats aidés, dans une certaine mesure, offre également des
possibilités de recrutement.
Les emplois jeunes pourraient se voir proposer des concours spécifiques d’accès à la
fonction publique. Cette solution aurait en outre le mérite de programmer leur
pérennisation et de mettre en place dès à présent les formations nécessaires aux postes
qu’il conviendrait de pourvoir.
Quelles que soient les faiblesses des indicateurs choisis, la recherche d’une productivité
plus élevée sera pour la fonction publique un puissant moteur d’amélioration de la qualité du
service. Gage d’efficacité, elle doit également permettre de réaliser des économies substantielles
dans l’utilisation des moyens, et permettre des redéploiements vers la satisfaction d’autres
besoins.
2.2.2.1 L’évolution des gains de productivité réalisables dans la fonction publique est
soumise à de nombreuses incertitudes
A supposer que leur mesure soit possible, le niveau des gains de productivité réalisés
dans l’administration devrait se rapprocher de celui du secteur des services (de l’ordre de 1,5 %
par an). Certains facteurs devraient cependant permettre d’atteindre des gains plus élevés :
36
Entre 2001 et 2016, le ministère de l’éducation nationale et le ministère de l’intérieur enregistreront
respectivement 528 300 et 88 200 départs en retraite.
37
275 000 au 01.10.2000, dont 100 000 dans l’éducation nationale et au ministère de l’intérieur (adjoints de
sécurité).
25
• Le niveau moyen de qualification est plus élevé dans la fonction publique ;
• Le choc technologique lié à l’introduction des NTIC est sans doute plus récent et ses
effets de diffusion plus lente que dans le secteur privé ;
• La réorganisation du travail consécutive au passage aux 35 heures n’est pas encore
engagée, alors qu’elle est déjà achevée dans les grandes entreprises ;
Par ailleurs, d’autres éléments pourraient limiter l’ampleur des gains de productivité :
• La réorganisation d’une structure est d’autant plus difficile que sa taille est importante ;
• La diffusion des NTIC ne sera possible qu’au prix d’investissements lourds. Or la part de
l’investissement dans la dépense publique est toujours davantage contrainte par la
croissance des dépenses courantes ;
• La mise en œuvre de l’ARTT pourrait se solder dans certains cas par une faible
réorganisation des services et des recrutements39 ;
• Un éventuelle insuffisance du dialogue social, des obstacles statutaires ou psychologiques
pourraient également freiner la réorganisation des services ;
Ces gains de productivité pourraient être la conséquence d’une baisse subie des effectifs
causée par des difficultés de recrutement ou d’une prévision insuffisante. En effet, le
remplacement des départs, même lorsqu’il est souhaitable, ne sera pas forcément possible dans
un contexte de forte concurrence sur le marché du travail. Pour assurer le succès du
renouvellement, ils doivent au contraire être le résultat d’une politique ambitieuse.
L’économie réalisée en raison du non remplacement de ces agents pourrait être estimée
très approximativement à une centaine de milliards de francs de l’année 2000 en 2012 40. Elle
devrait pouvoir être affectée entre :
38
Rapport de la mission d’analyse comparative des administrations fiscales de l’IGF, mars 1999.
39
Cet impact sur les recrutements a été observé à la régie autonome des transports parisiens (RATP).
40
Les rémunérations et cotisations sociales de la fonction publique d’Etat s’élevaient à un total de 484 milliards de
francs en 1999.
26
pensions civiles, il en résulterait un surcoût d’un ordre de grandeur comparable à celui de
l’économie résultant des gains de productivité cumulés41. Les réformes annoncées des
pensions civiles et militaires sont donc un préalable indispensable pour pouvoir disposer
d’une partie de cette nouvelle marge de manœuvre pour d’autres usages.
A titre illustratif, il est proposé ici l’affectation d’un tiers de la marge de manœuvre
dégagée à des recrutements destinés à répondre à de nouveaux besoins.
• La définition d’objectifs de politiques publiques incitera les services à réaliser des gains
de productivité
Responsabilisés par la gestion d’une enveloppe globale de crédits, les services rendront
compte au ministre et à l’autorité budgétaire sur la réalisation d’objectifs contractualisés.
41
Ce montant est estimé comme suit : retraite moyenne en 1999 x nombre de départs = 103 000 x 1 100 000= 120
milliards de francs.
42
Il réunit le haut encadrement de la fonction publique britannique, avec 3000 agents sur un total de 460 000.
27
L’efficacité de cette démarche ne pourra être assurée que par la mise en place d’un
système de contrôle de gestion performant. Celui-ci validera la pertinence des indicateurs
choisis et mesurera le niveau de performance atteint. Il devra également déceler les gains de
productivité réalisés pour permettre leur réaffectation lors d’arbitrages interministériels.
Une réforme du système indemnitaire pourrait s’inspirer de l’exemple offert par le Senior
Civil Service au Royaume-Uni. La prise en compte de la concurrence avec le secteur privé a
conduit à une rénovation du mode de rémunération. Elle superpose à un salaire de base, une
composante de rémunération au mérite, attribuée selon des modalités simples et transparentes.
La mise en œuvre d’une telle démarche en France est indispensable pour restituer au régime
indemnitaire sa vocation initiale.
43
Loi du 13 juillet 1983, art. 20
28
2.2.2.4 Le succès de chacun des scénarios dépendra de la qualité du dialogue social et de
l’adoption d’un échéancier adapté
Les deux scénarios proposés se traduisent par un rythme soutenu de recrutements pendant
les trois premières années (2001-2004)44. Cette période doit être mise à profit pour instaurer un
dialogue social approfondi sur la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des
compétences. L’échéancier des négociations et du travail des ministères pour préparer la mise en
œuvre du scénario d’alignement productif pourrait ainsi être divisé en deux périodes45.
Les négociations avec les syndicats dans la fonction publique d’Etat se focalisent souvent
sur les effectifs symboliquement associés à la reconnaissance sociale du service public rendu par
les fonctionnaires. Dans cette optique, toute réduction d’effectifs doit s’appuyer ex ante sur un
diagnostic partagé de l’évolution des attributions de chaque ministère comme de l’amélioration
des performances de ses agents.
Ces négociations, placées sous l’égide de la DGAFP, devront porter en priorité sur les modalités
de recrutement, la mobilité, l’allongement de la durée d’activité des fonctionnaires de l’Etat et
les mesures d’encouragement de la performance individuelle.
44
Cf. annexe 11.
45
Cf. annexe 13.
29
CONCLUSION
Le contexte démographique favorable des années 2001 à 2004 offrira une occasion
privilégiée pour engager le dialogue social indispensable à leur mise en œuvre.
30