Sunteți pe pagina 1din 246

Universitatea „ Lucian Blaga” din Sibiu

Facultatea de Drept
Departamentul pentru Învaţamânt la Distanţă

COORD. CONF.UNIV. DR. DAIANA MAURA VESMAS


ASIST.UNIV.DRD.ANDREEA DRAGOMIR
ASIST.UNIV.DRD.LAURENȚIU ȘONERIU

Drept Administrativ I.

- suport de curs pentru învăţământul la


distanţa -

2014
1. GHID DE UTILIZARE A MANUALULUI DE STUDIU

Introducere

Prezentul manual de studiu reprezintă o sinteză a conţinutului disciplinei


DREPT ADMINISTRATIV, care este comună învăţământului la forma de zi
şi la forma de învăţământ la distanţă, conform planurilor de învăţământ în
vigoare.

El este destinat studenţilor de la forma de învăţământ la distanţă (ID) şi


constituie materialul bibliografic minim necesar pentru parcurgerea, însuşirea
şi evaluarea disciplinei respective.

Manualul este structurat în conformitate cu standardele şi procedurile de uz


larg în învăţământ naţional şi internaţional, care se adresează învăţării
individuale pe baze interactive. Parcurgerea manualului, pe baza prezentelor
instrucţiuni asigură reţinerea informaţiilor de bază, înţelegerea fenomenelor
fundamentale şi aplicarea cunoştinţelor dobândite la rezolvarea unor probleme
specializate.

Manualul este structurat pe teme de studiu. Tema de studiu reprezintă o parte


omogenă din componenţa manualului, caracterizată de un număr limitat de
termeni de referinţă (cuvinte-cheie), care poate fi parcurs şi însuşit printr-un
efort continuu de concentrare intelectuală care să nu depăşească 2-6 ore
(intervalul se referă la conţinutul de idei al modulului de studiu şi nu ia în
calcul întrebările recapitulative, temele pentru acasă, testele de autoevaluare
sau pe cele de evaluare).

Fiecare unitate de studiu are o structură proiectată din perspectiva exigenţelor


autoinstruirii.

Rezultatele efective ale utilizării manualului se vor suprapune pe rezultatele


aşteptate doar cu condiţia respectării întocmai a procedurii de parcurgere a
modulelor de studiu, procedură care este prezentate în cele ce urmează.

Totalul general al orelor de studiu necesare parcurgerii şi înţelegerii t1-t14


este de 28 pe semestru. Orele necesare studiului individual al disciplinei sunt
cele corespunzătoare numărului de credite transferabile alocate disciplinei
înmulţite cu 24 ore pentru fiecare credit.

Procedura de învăţare în sistem de autoinstruire


Utilizarea manualului de studiu individual se face pe baza unui program de
autoinstruire.
Recomandăm câteva reguli de bază în procedura de realizare a programului de
autoinstruire pe baza manualului de faţă:

1. Temele de studiu se parcurg în ordinea în care sunt prezentate în manual,


chiar în cazul în care studentul apreciază că ar putea ”sări” direct la o altă
unitate de studiu. Criteriile şi modalitatea de ”înlănţuire” a modulelor de
studiu sunt prezentate la fiecare modul de studiu şi ele trebuie respectate
întocmai, sub sancţiunea nerealizării la parametrii maximali a programului de
autoinstruire;

2. Fiecare modul de studiu conţine şi un test de evaluare şi/sau temă pentru


acasă pe care studentul trebuie să le realizeze, cu scopul evaluării gradului şi
corectitudinii înţelegerii fenomenelor ţi proceselor descrise sau prezentate în
modulul de studiu;

3. Întrebările de autocontrol, testele de evaluare sau tema pentru acasă nu sunt


de perspicacitate, deci nu trebuie rezolvate cotra cronometru;

4. Ordinea logică a parcurgerii unităţii de studiu este următoarea:

 se citesc obiectivele şi competenţele modulului de studiu


 se citesc termenii de referinţă (cuvintele cheie)
 se parcurg ideile principale ale modulului sintetizate în rezumat
 se parcurge conţinutul dezvoltat de idei al modulului
 se parcurge bibliografia recomandată
 se răspunde la întrebările recapitulative, revăzând, dacă este necesar,
conţinutul dezvoltat de idei al modulului
 se efectuează testul de autoevaluare ţi se verifică, prin confruntare cu
răspunsurile date la sfârşitul manualului, corectitudinea răspunsurilor
 se efectuează testul de evaluare şi/sau tema pentru acasă sau de control
(după caz)

OBS.: Este recomandabil ca, înainte de efectuarea testelor de autoevaluare, să


se facă o pauză de 30 de minute sau o oră. De asemenea este recomandabil ca
la fiecare 2 ore de studiu să se facă o pauză de 30 de minute.

5. Nu este recomandabil să se parcurgă mai mult de 1-2 teme de studiu pe zi,


pentru a nu se periclita însuşirea temeinică şi structurală a materiei. În funcţie
de necesităţile şi posibilităţile de studiu ale studentului, studiul unui modul
poate fi fracţionat pe mai multe zile, dedicând cel puţin 30 de minute pe zi
studiului.
TEMA PENTRU ACASĂ (TA) reprezintă un exerciţiu obligatoriu de
reflecţie pentru fiecare temă de studiu. Ea se constituie într-un instrument
indispensabil de studiu individual necesar înşirii şi mai ales înţelegerii temei.
Rezolvarea ei se poate face în aprox. 1-2 or2.

TEMA DE CONTROL (TC): reprezintă un exerciţiu obligatoriu mai amplu,


cu caracter integrativ, care are rolul de a realiza un liant noţional şi cognitiv
între temele studiate anterior şi de a provoca capacitatea sitentică şi creativă a
studentului. Pregătirea ei necesită un efort mai îndelungat (aprox.10 ore),
implică stăpânirea temelor anterioare precum şi consultarea tutorelui de
disciplină. Cele două teme de control se regăsesc pe parcursul manualului
astfel încât să acopere cele mai importante părţi ale acestuia.

COORDONATOR DE DISCIPLINĂ:
Conf.univ.dr. Daiana Maura Vesmaş
daiana.vesmas@ulbsibiu.ro

TUTORI DISCIPLINĂ:
Prep.univ. Andreea Dragomir
deea0112@yahoo.com
Prep.univ.LaurenţiuŞoneriu
sone_laurentiu@yahoo.com

2. PREZENTAREA MANUALULUI DE STUDIU ŞI A DISCIPLINEI

Manualul de studiu ”Drept administrativ” reprezintă o sinteză realizată


în manieră interactivă a cursului corespondent utilizat la forma de învăţământ
zi.
Conţinutul de idei nu a fost redus ci doar sintetizat, în principiu, într-o
manieră mai accentuat enunciativă, elementele de detaliu sau de explicaţie
redundantă (necesare pentru atingerea scopului pedagogic al fixării şi corelării
cunoştinţelor) putând fi găsite de către student în bibliografia de specialitate
recomandată.

Obiectul general al cursului ”Drept administrativ”:


Obiectul cursului îl reprezintă prezentarea

Obiectivele disciplinei:

Obiective generale :

Înţelegerea de către studenţi a fenomenului administrativ românesc


contemporan dintr-o perspectivă sistemică, respectiv a modului de organizare
şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice şi a celorlalte subiecte care
realizează administraţia publică contemporană a României şi a raporturilor
dintre ele precum şi cu celelalte elemente ce compun sistemul statal în
general. Înţelegerea de către studenţi a interdependenţelor dintre elementele
componente ale sistemului administraţiei publice româneşti contemporane şi
instituţiile europene şi dreptul european.

Obiective specifice :

Înţelegerea de către studenţi a mecanismului concret de conducere şi


funcţionarea a autorităţilor administraţiei publice, a raporturilor lor cu
societatea civilă şi a limitelor puterii discreţionare a acestor autorităţi.
Înţelegerea de către studenţi a organizării interne a autorităţilor publice şi a
diferitelor categorii de raporturi intrainstituţionale. Dobîndirea de către
studenţi a deprinderilor necesare integrării corespunzătoare în sectorul public,
după absolvire.

Descrierea structurii manualului:


Manualul este structurat în conformitate cu rigorile studiului individual
(autoinstruire) și este compartimentat în teme de studiu. Structura fiecărei
teme de studiu este următoarea:
I. Obiective (rezultatele aşteptate ale temei)
II. Competenţele dobândite de student (utilitatea temei pentru
student)
III. Termeni de referinţă (concepte cheie)
IV. Structura temei de studiu
V. Rezumatul ideilor principale
VI. Conţinutul dezvoltat de idei al temelor
VII. Bibliografia recomandată
VIII. Întrebări recapitulative
IX. Teste de autoevaluare, teste de evaluare, teme de casă

Prezentul manual constituie bibliografia generală minimală obligatorie


pentru studiul disciplinei Drept administrativ. El reprezintă minimul de
informaţie necesară pentru înţelegerea şi însuşirea noţiunilor fundamentale ale
disciplinei.

3. BIBLIOGRAFIE ROMÂNĂ GENERALĂ, SELECTIVĂ ŞI


ACTUALIZATĂ RECOMANDATĂ:

Bibliografie minimală :

1.Daiana Maura Vesmaș, Drept administrativ, Suport de curs pentru


invățământul la distanță, Edit.Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2013/2014
2. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ. Teoria generală.Organizarea
administraţiei publice.Volumul I. Edit. Universităţii Lucian Blaga din Sibiu,
Sibiu, 2005
3. Iordan Nicola, Drept administrativ, Edit. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu,
2007
4. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol.I. Edit. Alma
Mater, Sibiu, 2009

Bibliografie complementară:
1. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii- repere fundamentale,
Editura Burg, Sibiu, 2003
2. . Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.I, Editia a 2a, Edit. All
Beck, Bucureşti, 2008
3. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ,
Ediţia a III-a, Edit. Universul Juridic, Bucureşti, 2009
4. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a VI-a, Edit. Universul
Juridic, 2011
5. Anton Trăilescu, Drept administrativ, Tratat elementar, Ediţia a 4-a, Edit.
C.H. Beck, Bucureşti, 2010
6. Corneliu Manda, Cezar C.Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Ediţia a
IV-a, Edit. Universul juridic, Bucureşti, 2008
7. Emil Bălan, Instituţii administrative, Edit. C.H.Beck, Bucureşti, 2008
8. Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administraţia publică în România,
Edit. C.H.Beck, Bucureşti, 2008
9. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Edit. Hamangiu, Bucureşti,
2009
10. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ,
Ediţia a III-a, Edit. Universul juridic, Bucureşti, 2009
11. Iulian Nedelcu, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei,
Edit. Universul juridic, Bucureşti, 2009

Legislaţie obligatorie:
1. Constituţia României din 1991, revizuită în 2003
5. Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României
şi ministerelor, cu modif. ulterioare
6. Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările
ulterioare
7. Legea cadru nr. 195 / 2006 a descentralizării
8. Legea nr.315 / 2004 privind dezvoltarea regională în România
9. Carta Europeană din 15 octombrie 1985 a autonomiei locale publicată în
M.Of. nr.331 din 26 noimebrie 1997
10.Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată în 2006, cu
modificările ulterioare
11. Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
12. O.G. nr.35/2002 pentru aprobarea Regulamentului –cadru de organizare şi
funcţionare a consiliilor locale
13. Legea nr.52/2003 cu privire la transparenţa decizională în administraţia
publică
14. O.G. nr. 53/2002 privind statutul-cadru al unităţilor administrativ
teritoriale
15. Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale, republicată, în 2007, cu modificările ulterioare in special aduse de
Legea nr.35/2008
16. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările ulterioare
17. H:G. Nr. 1209 / 2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei
funcţionarilor publici
18. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici
19. H.G nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de
disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice
20. H.G. nr. 432 / 2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici
21. Legea nr.161 /2003 Cartea I, Titlul IV – Conflictul de interese şi regimul
incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice

4. CERINŢE DE FOND ŞI DE FORMĂ PRIVIND (TEHNO-


)REDACTAREA TEMELOR PENTRU ACASĂ ŞI/SAU A
TEMELOR DE CONTROL:

a. Referatul trebuie să aibă o structură logică şi echilibrată care se va


prezenta în cuprinsul acestuia

b. Referatul trebuie să fie redactat într-un limbaj academic cu utilizarea


corectă şi riguroasă a conceptelor şi noţiunilor de specialitate

c. Referatul va fi elaborat şi redactat cu utilizarea a cel puţin 3 surse


bibliografice actuale şi diferite, care vor fi identificate la sfârşitul
lucrării precum şi cu utilizarea corectă a trimiterilor bibliografice în
subsolul paginilor.

d. Referatul se va tehnoredacta cu font Times New Roman CE, caractere


de 14, la un rand

e. Intinderea referatului va fi de 6-15 pagini


f. Depunerea referatului se face electronic pe adresa tutorelui de
disciplină până cel mai târziu la data înscrisă în calendarul activităţilor
didactice şi de evaluare.

g. Referatele care prezintă actualitate şi originalitate precum şi cele care


discută probleme controversate vor putea fi selectate pentru publicare
în una din publicaţiile oficiale ale Facultăţii (Revista Acta
Universitatis Cibiniensis Seria Jurisprudentia sau într-una din
publicaţiile Centrelor de Cercetare Ştiinţifică din cadrul Facultăţii.)
Tema 1.

Noţiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ.


Obiective: înţelegerea sintetica a principalelor noţiuni cu care opereaza
dreptul administrativ ca ramura a dreptului public. Înţelegerea
elementelor de distincţie dintre dreptul public şi dreptul privat şi a
particularitaţilor politico-juridice de care se bucura noţiunile
fundamentale şi conceptele cheie ale dreptului administrativ.
Recapitularea schematica a modului de organizare a puterilor şi a
principalelor caracterisitici ale sistemului şi contextului statal actual ale
româniei.

Cuvinte cheie: stat, populatie, natiune, putere publica, teritorie, executiv,


legislativ

Rezumat:
1. Statul şi puterea publica. Societatea civila
2. Funcţiile fundamentale ale statului
3. Principiile fundamentale ale statului român contemporan
4. Elementele fundamentale ale statului român contemporan
5. Conceptul statului de drept
6. Conceptul statului democratic
7. Conceptul statului social
8. Noţiunea de societate civila
9. Dreptul public şi dreptul privat
10. Dreptul administrativ – ramura a dreptului public

Tema pentru acasa: Dreptul public şi dreptul privat. Elemente distinctive

1.1. Statul şi puterea publica. Societatea civila.


statul, în general, reprezinta o anumita organizaţie politica a puterii
publice, el a aparut în împrejurari social-istorice şi culturale specifice, a
avoluat în anumite tipuri de stat, iar activitatea sa a fost mereu orientata spre
realizarea anumitor scopuri politice determinate de tipul de stat respectiv.
în mod tradiţional, doctrina de specialitate defineşte statul sub doua
accepţiuni:
într-un sens larg, statul trebuie înţeles ca suma a trei elemente: un
teritoriu stabil, delimitat prin frontiere de stat, pe care convieţuieşte în mod
permanent un popor, compus din ansamblul persoanelor care recunosc şi îşi
asuma o istorie şi o cultura comuna, tradiţii şi reguli de convieţuire specifice şi
durabile în timp (cetaţenii), şi asupra caruia un anumit aparat de stat îşi
exercita autoritatea (suveranitatea, puterea de stat, puterea publica), în
mod organizat şi exteriorizat, în scopul realizarii anumitor obiective politice,
considerate a fi prioritare şi determinante în raport cu obiectivele şi interesele
private ale persoanelor şi grupurilor de persoane care compun populaţia. În
aceasta accepţiune statul este sinonim cu ţara, el incluzând civilizaţia şi
cultura, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autoritaţile, etc. Noţiunea de
populaţie, asupra careia se exercita autoritatea de stat, are un sens mai larg
decât aceea de popor, întrucât include şi persoanele sau grupurile de persoane
care, fara a aparţine poporului din punct de vedere strict istoric şi cultural,
locuiesc o perioada mai indelungata pe teritoriul de stat fiind supuşi aceleiaşi
legislaţii ( ne-cetaţenii: straini sau apatrizi, cu domiciliul permanent ori
reşedinţa stabila pe teritoriul de stat).
Noţiunea de naţiune nu se suprapune cu noţiunea de popor sau cu
aceea de populaţie. Naţiunea este compusa dintr-un ansamblu de persoane
care sunt legate între ele prin limba, istorie şi tradiţii, cultura şi civilizaţie
comuna care au determinat, la un moment istoric dat, constituirea în stat sau
care au generat, dealungul istoriei, vocaţie statala. Astfel, daca statele
contemporane sunt organizate de regula de catre o naţiune
dominanta/majoritara, aceasta nu înseamna ca alaturi de membrii acelei
naţiuni nu convieţuiesc, formând împreuna poporul sau populaţia, fiind
supuşi aceleiaşi legislaţii aplicate în condiţii de egalitate, şi membrii
aparţinând altor naţiuni. Pe de alta parte membrii naţiunii majoritare într-un
stat pot convieţui cu caracter îndelungat sau permanent în cadrul altor state.
Nu întâmplator, constituţiile contemporane ale lumii recunosc statute similare
pentru toţi membrii care compun poporul indiferent de naţionalitate, pe de o
parte, şi statute privilegiate pentru membrii propriei naţiuni care resortiseaza
în strainatate, pastrându-şi sau nu calitatea de cetaţean al statului de origine,
pe de alta parte.
Între conceptul de naţiune şi cel de etnie exista o diferenţa de
nuanţa în sensul ca noţiunea de naţiune implica obligatoriu ideea de
organizare statala (trecuta, prezenta sau viitoare) pe câta vreme exista etnii
care nu s-au constituit şi nu au avut niciodata vocaţia constituirii în stat, dar au
avut întotdeauna o cultura şi o civilizaţie comuna individualizata (limba,
tradiţii şi obiceiuri, convingeri religioase, etc). Astfel vorbim despre naţiunea
româna, naţiunea maghiara, naţiunea germana sau naţiunea palestiniana dar nu
vorbim despre naţiunea rroma sau despre naţiunea aromâna.
Într-un sens restrâns(strict juridic), statul trebuie privit ca forma
instituţionalizata a puterii publice, mai exact ca mecanism sau aparat de stat
care, prin puterea statala cu care este investit impune reguli de conduita
generale şi obligatorii pentru populaţie dar care îi recunoaşte acesteia şi
drepturi şi libertaţi care nu-i pot fi garantate în afara unei organizari statale.
Noţiunea de putere publica, ca element politico-juridic central al
noţiunii de stat, înţeleasa ca ansamblu de prerogative (facultaţi, puteri,
drepturi) speciale, exorbitante de care dispune orice element component al
aparatului de stat (autoritate sau organ de stat sau publice) în scopul realizarii
obiectivelor şi sarcinilor statale, prerogative ce includ puterea de represiune
(coerciţie) împotriva celor recalcitranţi, aparţine unui titular originar care
poate fi monarhul (rege, împarat, principe, domn, etc) în sistemele monarhiei
absolutiste, dictator, în sistemele totalitare, sau poporului în sistemele
democraţiei constituţionale republicane sau monarhice.
Puterea publica se delega direct sau indirect, prin forme şi
mecanisme politico-juridice specifice, catre elementele ce compun
aparatul de stat, transformându-se în putere de stat care se exercita apoi
asupra populaţiei rezidente pe teritoriul de stat. În acest sens, puterea de stat
este puterea publica delegata de catre titularul originar catre organele de
stat.
În perioada contemporana, statul nu mai poate fi privit ca fiind
extern, suprapus sau superior societaţii, ci ca element central investit cu
putere publica al acesteia, putere publica care îi legitimeaza existenţa şi
acţiunea şi care îi confera o forţa superioara în raport cu toate celelalte forţe
constituite la nivelul societaţii (autoritaţi,grupuri de interese, de presiune,
indivizi). Termenul de societate civila, desemnând iniţial, în mod
generic, societatea şi statul într-o unitate indisolubila, adica societatea
politica, statul ca forma superioara de organizare politico-juridica a societaţii,
desemneaza astazi, ca noţiune fundamentala a ştiinţelor sociale şi politice,
formele şi modalitaţile de organizare sociala şi economica prin norme,
statuturi şi instituţii, ce nu ţin direct şi nemijlocit de stat.
Noţiunea de societate civila înţeleasa astazi, în doua sensuri:
Un sens larg, prin care se descrie întreaga societate, respectiv
sistemul social care conţine societatea civila propriu-zisa şi statul, şi un
sens restrâns prin care se înţelege numai acea parte organizata a societaţii
separata de stat.
Ceea ce deosebeşte societatea civila în sens larg, respectiv societatea
care conţine societatea civila propriu zisa şi statul, de altele este imposibilitatea
recunoaşterii unei autoritaţi superioare. Societatea civila propriu-zisa poate
superviza şi se poate opune statului de pe poziţii de egalitate. Ea nu se
prosterneaza în faţa acestuia. Astfel, societatea civila este adevarata
autoritate, iar puterea statului, sau chiar independenţa lui, nu este decât o
forma de manifestare a acestei autoritaţi. Acesta este sensul mai extins al
noţiunii de societate civila: el se refera la o societate în ansamblu, în
cadrul careia instituţiile non-politice nu sunt dominate de cele politice şi
nu sufoca indivizii.
Într-o formulare preliminara, societatea civila în sens restrâns poate fi
considerata ca fiind acea parte a societaţii care ramâne dupa sustragerea
statului şi care se contrapune legitim şi eficient acestuia.
Potrivit Constituţiei României din 1991, statul român este statul
constituit de naţiunea româna (stat naţional) în care suveranitatea
aparţine poporului român ca titular originar al puterii publice. Astfel,
românia delimitata ca stat, prin frontiere teritoriale consfinţite prin lege, are ca
fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetaţenilor sai, indiferent
de rasa, naţionalitate, origine etnica, limba, religie, sex, opinie, aparteneţa
politica, avere sau origine sociala, fiind patria comuna şi indivizibila a
acestora.
Teritoriul de stat, ca element fundamental al statului, este definit în
literatura de specialitate ca fiind spaţiul geografic delimitat prin frontiere
de stat consfinţite prin legislaţia interna şi recunoscute ca atare în plan
internaţional , în interiorul caruia se exercita puterea publica prin
intermediul aparatului de stat. Spaţiul teritorial include spaţiul terestru
inclusiv subsolul, spaţiul aerian pâna la limita stratosferei, apele teritoriale şi
marea teritoriala, platoul continental delimitat de frontiere.el reprezinta
elementul material care permite situarea în spaţiu a statului şi delimitarea lui
de alte state. Din punct de vedere juridic el reprezinta limita spaţiala a
competenţei statului. Potrivit doctrinei şi actelor normative din ţara noastra
teritoriul prezinta caracterele juridice ale inalienabilitaţii şi indivizibilitaţii.
Pe teritoriul româniei nu pot fi stramutate sau colonizate populaţii straine.
Teritoriul României este organizat, sub aspect administrativ, în
comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate
municipii. Statul român şi diviziunile/unitaţile administrativ-teritoriale se
înţeleg ca şi colectivitaţi/comunitaţi umane organizate politico-administrativ
şi, în acest sens, dispun de personalitate juridica deplina (de drept public
şi de drept privat) fiind reprezentate de autoritaţi investite direct cu putere
publica, politico-administrativa, de catre colectivitaţile care le-au constituit. În
acest sens unitaţile administrativ teritoriale dispun de autonomie
administrativa în raport cu statul care constituie, în ansamblul sau, cea
mai mare unitate administrativ teritoriala.

Întrebari pentru examen:

1. Definiţi noţiunea de stat şi precizaţi care sunt elementele


fundamentale ale acestuia
2. Precizaţi care sunt elementele de diferenţiere dintre noţiunile de
populaţie-popor-naţiune
3. Definiţi noţiunea de teritoriu, precizaţi care sunt diviziunile
teritorial administrative ale teritoriului româniei potrivit
constituţiei din 1991 şi arataţi care este statutul juridic actual al
acestora

1.2. Funcţiile fundamentale ale statului


La nivelul statului român contemporan, organizat în baza constituţiei româniei
din 1991, puterea publica se exercita prin intermediul aparatului de stat,
respectiv autoritaţilor /organelor reprezentative ale poporului precum şi
prin referendum. Autoritaţile care compun aparatul de stat, sunt organizate
într-un sistem constituţional unitar fiind investite cu competenţa statala
(putere publica delegata). La nivelul sistemului constituţional unitar român
puterea de stat exercita trei funcţii distincte, separate în realizarea lor efectiva:
1. Funcţia legislativa, respectiv funcţia de creare a legilor, înţelese ca acte
normative de reglementare primara prin care se instiuie reguli de
conduita generale şi impersonale, obligatorii pentru întreaga populaţie, a
caror garantare se realizeaza prin forţa coercitiva a statului
instituţionalizata la nivelul unui aparat de specialitate de natura
administrativa sau judiciara. Autoritaţile care realizeaza funcţia
legislativa a statului, potrivit constituţiei româniei din 1991, sunt:
parlamentul româniei care reprezinta unica autoritate legiuitoare a ţarii
precum şi o serie de instituţii cu caracter consultativ precum consiliul
legislativ sau consiliul economic şi social. Actele juridice ale
parlamentului sunt supuse controlului de constituţionalite prin
intermediul curţii constituţionale a româniei care are natura juridica a
unei autoritaţi constituţionale autonome.
2. Funcţia executiva, respectiv funcţia de executare a legilor adoptate de
parlament, înţeleasa ca activitate derivata, de conducere a executarii,
asigurare a executarii şi executare în concret a legilor şi celorlalte acte
normative. Funcţia executiva se exercita de catre autoritaţile publice cu
caracter executiv enumerate de constituţie ori instituite prin lege. Pentru
a conduce şi organiza executarea legii, şeful executivului, care în
sistemul nostru constituţional este guvernul, emite acte cu caracter
general, obligatorii erga omnes, dar care au o forţa juridica inferioara
legii, în sensul ca ele nu pot introduce o reglementare primara în ordinea
normativa interna. Când suntem în prezenţa unei executari concrete a
legii, guvernul emite acte individuale. Ambele categorii de acte trebuie
sa fie cenzurabile pe cale judiciara. Funcţia executiva include, din punct
de vedere funcţional nu numai activitatea decizionala de punere în
executare a legii ci şi intregul complex de activitaţi cu caracter juridic
ori nejuridic care sunt determinate de necesitatea soluţionarii treburilor
publice ale statului şi unitaţilor administrativ teritoriale. În acest
context, funcţional, trebuie înţeles raportul dintre noţiunea de executiv şi
noţiunea de administraţie publica. Autoritaţile care, potrivit
constituţiei româniei exercita funcţia executiva a statului sunt, guvernul
româniei, autoritaţile administraţiei publice centrale de specialitate
şi serviciile decsconcentrate ale acestora, prefectul, autoritaţile
administraţiei publice locale autonome.
3. Funcţia jurisdicţionala, respectiv funcţia de aplicare a legii la cazuri
concrete în care conţinutul acesteia este disputat între una sau mai multe
parţi, care au calitatea de elemente componente ale societaţii civile, în
sensul cel mai larg al termenului. Astfel parţi ale unui litigiu ce se
soluţioneaza la nivelul funcţiei jurisdicţionale a statului pot fi atât
persoane fizice sau persoane juridice civile cât şi persoane sau autoritaţi
publice. Autoritaţile care, potrivit constituţiei actuale a româniei exercita
funcţia jurisdicţionala a statului sunt instanţele judecatoreşti,
ministerul public şi consiliul superior al magistraturii.

Întrebari pentru examen:


1. Enumeraţi care sunt funcţiile fundamentale ale statului şi
autoritaţile care le exercita.
2. Explicaţi conţinutul funcţiei legislative a statului
3. Explicaţi conţinutul funcţiei executive a statului
4. Explicaţi conţinutul funcţiei jurisdicţionale a statului
5. Enumeraţi autoritaţile constituţionale autonome potrivit
constituţiei româniei din 1991 şi precizaţi în ce consta rolul
constituţional al acestora.

1.3. Principiile fundamentale ale statului român contemporan


1. Principiul separaţiei puterilor în stat
teoria separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrata ca atare şi în
art.1 (4) din constituţia româniei din 1991, astfel cum a fost revizuita în anul
2003, este o teorie celebra, de larga audienţa şi frecvent utilizata în epoca
contemporana. Aparuta în secolul luminilor ea a fost considerata a fi cea mai
buna garanţie împotriva abuzului de putere al guvernanţilor constituiţi în
aparatul de stat.
Principiul constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor nu constituie un
principiu al constituirii puterii publice care este unica, indivizibila şi suverana.
El reprezinta un principiu al exercitarii puterii în statul de drept comtemporan
în care legea reprezinta elementul prim şi ultim de referinţa şi de limitare a
activitaţii tuturor, autoritaţi publice, instituţii şi organisme publice sau private,
persoane fizice sau juridice.
Prin consecinţa, vorbim despre democraţie atunci când ne referim la
mijloacele modalitaţile şi procedurile de constituire a puterii de stat
instituţionalizata la nivelul aparatului de stat. Vorbim, în schimb despre statul
de drept, respectiv despre separaţia puterilor atunci când ne referim la
mijloacele, modalitaţile şi procedurile constituţionale şi legale prin
intermediul carora se exercita puterea statala în raport cu societatea civila,
înţeleasa în sens restrâns.
teoria separaţiei puterilor a avut un loc aparte, poate decisiv, în promovarea
sistemului reprezentativitaţii, adica în valorificarea democratica a relaţiei
dintre titularul suveran al puterii care este poporul, înţeles ca totalitatea
cetaţenilor unui stat şi aparatul de stat, înţeles ca ansamblu de forme
instituţionale, structurale şi funcţionale, ale puterii publice, în procesul de
instituire şi garantare a prezervarii valorilor fundamentale ale unui stat.
Pentru principiul separaţiei puterilor în stat existenţa celor trei funcţii statale
, prezentate mai sus, distincte şi independente în acţiune unele faţa de
altele, este esenţiala. Fiecarei funcţii îi corespunde o putere, respectiv o
prerogativa decizionala, o competenţa statala, delegata de la popor unor
autoritaţi specifice. Activitatea fiecarei categorii de autoritaţi este
autonoma în raport cu categoriile de autoritaţi care exercita alte funcţii
statale. Daca separaţia puterilor înseamna, în esenţa, un sistem instituţional de
limitare a puterii statului în raport cu societatea civila, în sens restrâns, ea
comporta doua aspecte bine conturate: a. Separaţia parlamentului de guvern şi
b. Separarea jurisdicţiilor de autoritaţile care exercita guvernarea, fapt ce
permite controlul acestora prin judecatori independenţi.
Necesitaţile şi comandamentele politice şi juridice ale secolului xx au impus
reconsiderarea clasicei teorii a separaţiei puterilor în stat în constituţiile
scrise ale contemporaneitaţii. Recunoaşterea poporului ca titular originar al
puterii publice, şi unic detentor al prerogativelor de suveranitate, a caror
exercitare prin aparatul de stat se realizeaza în cadrul unor funcţii statale
distincte, rasturnarea raportului dintre politic şi juridic în favoarea dreptului în
statul de drept şi revizuirea, sub imperiul noilor realitaţi socio-politice şi
juridice, a principiului separaţiei rigide a puterilor în favoarea principiului
colaborarii puterilor şi a principiului egalitaţii puterilor în favoarea
prioritaţii politice sau juridice a unei puteri faţa de alta, constituie tot atâtea
teze cu valoare de principii fundamentale ale organiozarii statale care au
produs mutaţii importante ale instituţiilor fundamentale ale dreptului public
contemporan.
În acord cu o parte importanta a doctrinei contemporane de drept public
consideram ca noţiunea de funcţie a statului şi cea de autoritate publica
sunt superioare acelora de putere sau de organ de stat, eliberându-le de
cadrul restrâns al analizei formale şi credem ca aceste noţiuni trebuie
configurate în raport cu organismul social global, întrucât procesul politico-
decizional implica conlucrarea şi controlul reciproc între autoritaţile statale
care le exercita dar, şi o conlucrare cu nivelul societaţii civile şi cu nivelul
trans-supra- sau inter-naţional.
Fiecare funcţie statala comporta astazi intervenţia a cel puţin trei nivele
ale existenţei sociale: nivelul internaţional, nivelul societaţii civile şi
nivelul instituţional statal. Exerciţiul fiecarei funcţiuni este condiţionat de
raporturile comunitaţii în cauza şi a dreptului intern cu mecanismele de
decizie şi jurisdicţionale internaţionale, societatea civila nu mai este o entitate
care suporta acţiunea statala ci participa la exerciţiul puterii uneori într-o
maniera decisiva, intervenţia mass-mediei se face simţita atât în ceea ce
priveşte accesul la putere cât şi exerciţiul puterii. Nivelul instituţional statal nu
acţioneaza aşadar separat de restul mecanismului social ci raspunde unor
stimuli veniţi din afara sa şi, de multe ori, se face exponentul unor decizii
luate în afara sa.
În fine, fiecare funcţiune statala este exercitata de o pluralitate de autoritaţi. În
acest sens nu se mai poate identifica funcţiunea executiva cu funcţia
guvernului şi/sau a altor autoritaţi considerate,în concepţia clasica, ca fiind
executive, fiind nevoie de o reconsiderare a unora din noţiunile fundamentale
ale dreptului public.
Echilibrul exercitarii puterilor în stat este asigurat, în sistemul nostru
constituţional, prin mecanisme constituţionale şi legale de control reciproc
între autoritaţile statului dar şi de o serie de autoritaţi constituţionale cu
caracter autonom faţa de autoritaţile clasice de exercitare a funcţiunilor
fundamentale ale statului, precum: curtea constituţionala, curtea de conturi,
avocatul poporului, etc, şi, de ce nu, preşedintele româniei, respectiv şeful
statului.

2. Principiul statului de drept


Abordând problematica statului de drept, cea mai scurta definiţie pare
a fi şi cea mai clara. Statul de drept, am putea spune, este statul a carui
activitate este determinata şi limitata prin drept.1
Totuşi, trebuie sa observam ca o astfel de definiţie cuprinde, în primul
rând, o tautologie - statul fiind întotdeauna constituit prin drept iar activitatea
sa determinata prin drept, respectiv o comunitate juridica, un ansamblu de
indivizi supuşi aceleiaşi legislaţii, aceleiaşi autoritaţi politice.
Statul de drept nu este un concept cu caracter pur axiomatic, ci un
concept cu caracter principial, având o structura flexibila, susceptibila de
evoluţie şi schimbare. Esenţa conţinutului acestuia - libertatea individului în
societatea organizata de stat-, libertate care nu exclude determinismul dar care
are nevoie de condiţii multiple pentru a se realiza, este supusa permanent
tendinţelor de aservire din partea puterii statale pe de o parte iar pe de alta
parte trebuind sa se protejeze împotriva nedreptaţii, abuzului şi violenţei ce-şi
au originea în adâncurile tulburi ale societaţii.
Dincolo de elementele sale concrete de conţinut, statul de drept
semnifica şi o realitate sociala, în care dreptul are misiunea nu numai sa
limiteze puterea guvernanţilor în raport cu guvernaţii, ci mai ales
misiunea de a oferi vieţii statale şi sociale masura, conţinutul şi forma,
reclamate de criterii şi coordonate valorice şi calitative, determinate
istoric şi cultural-tradiţional.
Realitatea statului de drept este condiţionata de atitudinea de raspuns
la regula instituita prin drept din partea membrilor societaţii, atitudine care
cuprinde, alaturi de respectarea legii, şi un anumit grad de integrare sociala,

1
Rudolf Wassermann, Wen und wovor schutzt der Rechtsstaat, in Der Rechtsstaat am Ende-
Analysen, Standpunkte, Perspectiven-Rainer Noske (Hg); Olzog Verlag GmbH, München,
1995, pag. 9
care înseamna adaptarea individului la mediul social, normativ şi valoric care-
l înconjoara, asimilarea şi interiorizarea acestui mediu în plan afectiv şi
comportamental. Este vorba de un proces psiho-social necesar şi evolutiv, care
debuteaza cu subordonarea emoţionala a individului faţa de lege şi se dezvolta
prin identificarea valorilor protejate pâna la nivelul respectarii din proprie
voinţa, conştienta şi responsabila, a regulii de drept ca urmare a înţelegerii şi
acceptarii sensului social al acesteia, cu alte cuvinte pâna la considerarea
regulii de drept ca fiind dreapta. Prin urmare pentru a exista un stat de drept
nu este suficient sa se instituie un mecanism juridic care sa garanteze
respectarea riguroasa a legii, ci este totodata necesar ca acestei legi sa i se dea
un anumit conţinut inspirat de ideea promovarii drepturilor şi libertaţilor
umane în cel mai autentic spirit liberal şi al unui larg democratism.
Chiar daca literatura juridica subliniaza constant ca noţiunea de stat de
drept "are dimensiunea universalitaţii"2, fiind consfinţita expres sau
consacrata indirect într-o serie de documente de drept internaţional (charta de
la Paris pentru o noua europa 1990, documentul reuniunii de la copenhaga a
csce 1990, Convenţia europeana a drepturilor omului 1950 etc.), realitatea
statului de drept depinde esenţial de experienţele naţionale care, funcţie de
acestea, vor asimila sau nu sistemul de valori şi norme care-i formeaza
conţinutul conceptual.
Facând parte din sistemul actual de valori politice şi juridice ale
europei occidentale, termenul de stat de drept provine din tradiţia
constituţionala germana - rechtsstaat - (folosit şi în art. 28 al legii
fundamentale a R.F. Germania din 1949), fiind din punct de vedere literal
aproape intraductibil într-o serie de limbi de circulaţie internaţionala (etat de
droit, state of law, statto di diritto, estado de derecho etc.)
Funcţiunea statului şi a dreptului nu se mai margineşte azi la o
acţiune restrictiva de poliţie şi siguranţa, ci se transforma într-una activa,
extinzându-şi tot mai mult atribuţiile, spre a cauta nu numai apararea
dar şi progresul fiecarui cetaţean în urmarirea idealului sau de viaţa.
Conştiinţa juridica contemporana impune tot mai mult postulatul potrivit
caruia propaşirea fiecaruia în parte este conştiinţa propaşirii la care ceilalţi au
dreptul.
Conceptul complex al statului de drept fundamentează
construcţia, funcţionalitatea şi finalitatea sistemului juridic al unui stat, el
conferind principiilor acestuia un conţinut valoric specific şi le
armonizeaza din punct de vedere al acestui conţinut. El constituie un
element de mijlocire pentru principiile fundamentale ale dreptului iar acestea,
la rândul lor, dau conţinut concret categoriilor juridice",într-o societate statala
la un moment dat.

2
Sofia Popescu, Din nou despre statul de drept. Concept, trĂsĂturi definitorii ºi motivaþii în
Studii de Drept Românesc nr. 4/1992
Pentru toate sistemele constituţionale considerate a fi "state de drept"
ideea de lege, respectiv ideea de supremaţie a legii în sensul cel mai larg, a
reprezentat şi reprezinta axa centrala de existenţa şi dezvoltare a sistemului
respectiv.
Statul de drept este întotdeauna un stat de legalitate în care ideea
domniei legii nu reprezinta un element formal sau material, ci un concept
unitar, integrator, care conexeaza caracteristici de conţinut şi de expresie, într-
o unitate ce nu trebuie sa fie tratata în mod divizat, pentru ca oamenii faţa de
care statele şi legile sunt de neconceput, sunt în primul rând interesaţi de
conţinutul dreptului şi apoi de formele procedurale în care dreptul se
manifesta. Caracterul formal al legii asigura condiţia necesara şi instituie
tendinţa obligatorie pentru formarea conştiinţei juridice, respectiv pentru
înţelegerea şi acceptarea sensului social al legii, pentru stabilirea orânduirii
sociale şi pentru orientarea conduitei umane şi în final schimbarea
mentalitaţilor sociale în raport cu progresul istoric.
Daca legea este generata dupa proceduri democratice, vorbim
despre statul de drept democratic. Legea are în acest tip de stat o
legitimitate democratica ce se asigura prin votul reprezentanţei populare într-
un proces de dezbatere politica cu caracter de mandat şi prin publicitate.
Ideea de democraţie este singura care, pâna în prezent, a permis
atingerea stadiului actual al evoluţiei concepţiilor constituţionale despre stat.
În ce masura ideea de democraţie va schimba, într-un sens sau altul,
configuraţia constituţionala actuala a lumii, ramâne o problema deschisa.
În toate sistemele considerate ca state de drept libertatea
individuala este asigurata de reglementarea prin norme cu caracter
principal şi general a drepturilor cetaţeneşti şi a diferitelor sisteme
judiciare de protecţie a acestora.
În acest sens, statul de drept este întotdeauna un stat al asigurarii
şi garantarii drepturilor cetaţeneşti, în care se instituie proceduri care
permit realizarea principiului prezumţiei uzului legal de libertate şi a
principiului egalitaţii în faţa legii. Sistemul statului de drept presupune, pâna
la proba contrarie, legalitatea uzului de libertate, iar caracterul general al legii
asigura şi garanteaza neintervenţia statala în sfera libertaţii unor indivizi
predeterminaţi.
Acest principiu presupune, în primul rând, ca nu manifestarea,
respectiv exercitare libertaţii, trebuie motivata şi/sau probata ci dimpotriva,
intervenţia statala în sfera libertaţii individuale presupune obligaţia motivarii
şi se poate realiza numai daca sunt îndeplinite urmatoarele condiţii:
- prin limitarea libertaţii se urmaresc anumite scopuri expres consacrate prin
lege;
- intervenţia statala are ca obiectiv tocmai realizarea acestor scopuri expres şi
limitativ consacrate prin lege;
- intervenţia statala este absolut necesara pentru realizarea acestor scopuri şi
nu exista alte mijloace de realizare a lor.
Aceste coordonate formeaza conţinutul principiului
proporţionalitaţii (verhaltnissmassigkeitsprinzip), care a fost completat de
doctrina occidentala cu principiul echitaţii intervenţiei statale
(zumutbarkeit).3 potrivit acestuia din urma, caracterizat de doctrina germana
ca principiul proporţionalitaţii în sens restrâns, intensitatea intervenţiei
statale de limitare a drepturilor cetaţeneşti trebuie sa fie proporţionala cu
scopul urmarit şi sa acopere eventualele prejudicii cauzate. În ce masura
acest principiu reuşeşte sa previna intervenţii excesive ale statului în sfera
individuala de libertate a cetaţeanului prin rglementarea legala a unor scopuri
cu caracter excesiv, ramâne o problema deschisa.
În ceea ce priveşte asigurarea şi garantarea drepturilor şi libertaţilor
cetaţeneşti, aceste principii se fundamenteaza pe principiul egalitaţii în faţa
legii. Acest principiu înseamna ca egalitatea în drept şi/sau simetria aplicarii
legii nu trebuiesc motivate. Pentru ambele se presupune, pâna la proba
contrarie, legalitatea lor. Din aceasta rezulta ca reguli juridice asimetrice
trebuiesc motivate. Nu exista nici un motiv admisibil în statul de drept pentru
reglementarea sau aplicarea inegala a dreptului în legatura cu persoane, fapte
sau situaţii egale. Numai faptele inegale pot justifica reglementarea lor
diferita. Cu toate acestea ramâne deschisa problema compararii diferitelor
fapte şi situaţii şi a tratamentului juridic aplicabil, atâta vreme cât ea face
obiectul valorizarii politice, aceasta valorizare putând fi adeseori
controversata.
Acest principiu nu poate preveni ca anumite elemente de diferenţiere
între situaţii similare sa nu fie luate în considerare din punct de vedere al
reglementarii juridice. Se poate întâmpla chiar ca legea sa interzica
diferenţierea între anumite categorii de persoane sau între situaţii care conţin
în ele însele elementele unei puternice diferenţieri.
Echitatea statului de drept este întotdeauna echitatea
reglementarii.
Din punct de vedere juridic este drept numai ceea ce este reglementat
prin lege, iar aceasta reglementare se realizeaza numai pentru viitor. Cu
privire la dreptate nu decide juridicul ci politicul subordonat regulii domniei
legii, a garantarii libertaţii individuale şi a egalitaţii în faţa legii, a regulii
neretroactivitaţii deciziei politice consacrate prin lege.
Statul de drept nu este determinabil din punct de vedere material,
ca stat al echitaţii. Cu toate acestea, încalcarea criteriilor de echitate este de
natura a afecta caracterul legitim al activitaţii statale. Trebuie avut însa în
vedere ca atâta vreme cât în societate exista "superior" şi "inferior" va exista
şi o "echitate de sus" şi o "echitate de jos". A ţine seama de acestea este
funcţia "statului social" şi obiect al disputei politice.

3
Vezi în acest sens Delf Buchwald, Prinzipien des Rechtstaates, Shaker Verlang, Aachen,
1996, pag. 116 ºi urm.
Fara îndoiala sarcinile statului trebuie sa acopere necesitatea rezolvarii
nevoilor sociale fundamentale. Tot neîndoielnic este ca realizarea sarcinilor
statale presupune în aceste sisteme constituţionale utilizarea mijloacelor
statului de drept. Aceste mijloace nu sunt însa predeterminabile, nici
cuantificabile, dar în masura în care statul nu reuşeşte sa-şi impuna autoritatea
prin satisfacerea nevoilor esenţiale ale oamenilor, scade interesul şi încrederea
populaţiei în autoritatea de stat şi în orânduirea statala existenta, situaţie ce va
duce, mai devreme sau mai târziu la naşterea ori dezvoltarea tendinţelor de
schimbare a acestora. În acest sens, respectarea regulilor statului de drept
nu poate garanta prin ea însaşi continuitatea şi stabilitatea unei orânduiri
de stat şi sociale.
Statul de drept sustrage anumite domenii deciziei politice. Aceste
domenii constituie sfera exclusiva de autonomie decizionala a individului.
Acest principiu impune regula potrivit careia viaţa, personalitatea, demnitatea,
proprietatea omului, etc, sunt inviolabile sau regula care interzice în statul de
drept adoptarea unor decizii politice pe criterii religioase. Adevarul individual
nu constituie în statul de drept obiectul disputei şi/sau acţiunii politice, dar
conceptul de libertate individuala nu poate fi înţeles fara a avea în vedere
întreaga cultura juridica a unei societaţi constituite în stat.
Statul de drept este întotdeauna un stat al separaţiei exercitarii
puterii. Acest principiu se realizeaza prin separarea activitaţii de înfaptuire a
justiţiei de executiv şi administraţie. În statul de drept, puterea leguitoare,
singura cu caracter reprezentativ direct a titularului suveranitaţii, genereaza
legi cu caracter general, cu forţa juridica obligatorie atât pentru administraţie
cât şi pentru justiţie. În ce masura legea astfel generata impune numai limite
sau şi condiţii pentru administraţia activa ramâne o problema deschisa, la fel
cum ramâne deschisa şi problema masurii şi modului în care activitatea
judecatorului independent se circumscrie legii în procesul aplicarii acesteia la
cazuri individuale.
Legea, ca act al puterii legiuitoare, articuleaza şi mijloceşte în
statul de drept raportul dintre voinţa individuala sau de grup, toate
generate de categorii de interese diferenţiate şi diferenţiabile. În acest
sens, supremaţia legii înseamna şi supremaţia principiului libertaţii
individuale, iar puterea legiuitoare are misiunea de a deveni un sistem de
mijlocire între forţa interesului individual şi cel politic în raport cu interesul
general, public.
Statul de drept este nu numai statul asigurarii drepturilor dar şi
statul realizarii drepturilor prin aplicarea legii şi prin asigurarea
sistemelor judiciare de restabilire a legalitaţii atunci când ea este
încalcata.
Operând nu numai o echilibrare a interesului individual sau de grup cu
interesul public general, puterea legiuitoare are şi rolul de a limita, prin forţa
legii, forţa administraţiei birocratice în raport cu cei supuşi executarii legii,
precum şi forţa judecatorului în raport cu cei supuşi judecaţii.
În ce masura, delegându-şi atribuţiile de legiferare catre executiv
(instituţie de altfel întâlnita în toate sistemele contemporane caracterizate ca
state de drept), parlamentul reuşeşte sa ţina balanţa între asigurarea eficienţei
guvernarii şi funcţia sa fundamentala de reprezentare a interesului general sau
dimpotriva realizeaza favorizarea intereselor politice, în raport cu celelalte
categorii de interese în societate, ramâne tot o problema deschisa.
În fine, în perioada contemporana statul de drept reprezinta un
concept politico-juridic şi un fenomen constituţional structurant complex
şi evolutiv caruia îi este subordonata o reţea din ce în ce mai densa de
principii şi reguli constituţionale şi legale, principii şi reguli care nu se
manifesta în mod similar în toate societaţile statale şi culturile politico-juridice
dar genereaza un anumit grad de dezvoltare unitara comuna pentru aceste
sisteme constituţionale.
Conceptul statului de drept reuşeşte în acest fel nu numai sa se
adapteze diferitelor mentalitaţi dar şi sa asigure cadre proprii de manifestare a
libertaţii statal-juridice în acord cu conceptul de suveranitate a popoarelor. În
acest sens, conceptul statului de drept este un concept evolutiv, al carui
conţinut valoric şi normativ se gasesc într-o permanenta dinamica.
În ceea ce ne priveşte statul de drept, este statul pus în slujba
cetaţenilor sai, faţa de care îşi asuma o serie de obligaţii constituţionale,
fiind chemat sa realizeze, cu autoritatea legii, o serie de sarcini ce decurg
din nevoile sociale valorizate politic şi consacrate legislativ ca intrând în
sfera interesului general.
Sistemul valoric al statului de drept se întemeiaza şi are ca scop,
din perspectiva juridicitaţii, valoarea fundamentala a libertaţii
individuale care constituie în acelaşi timp şi problema sa filosofica
fundamentala. În acest sistem, toate celelalte valori, adevarul, binele,
dreptatea, etc., subordonate conceptului de libertate îşi pastreaza fondul peren
dar suporta şi transfigurari specifice având un caracter permanent deschis. În
acest sens, demnitatea umana - ca respect al condiţiei umane în toata
varietatea sa -, poate fi considerata paradigma autenticei juridicitaţi,
dreptul reprezentând pentru om ca fiinţa sociala, deci şi pentru societate,
cultura, progres, un constituent al unui climat în care se poate realiza
idealul creator al personalitaţii umane.
Ipostazele puterii politice, dar şi ipostazele dreptului, pot fi în relaţii de
determinare în care voinţa arbitrara stabileşte dreptul, dar şi în conexiunea
inversa şi integratoare când însaşi puterea este structurata conform normelor
juridice şi se supune dreptului, un drept stabilit în competiţia între interese şi
valori, pe coordonatele statului de drept. În statul de drept fiecare ramura de
drept, instituţie juridica, norma juridica, raporturile de independenţa relativa şi
de conexitate dintre aceste norme, au rolul de a satisface funcţia ireductibila a
valorilor promovate în raport cu nevoile umane, sesizarea realitaţilor juridice
perimate cât şi a tendinţelor dezirabile de evoluţie, cultivarea unor adevarate
strategii teleologice pentru realizarea progresului juridic.
Problema valorica în statul de drept, privit şi ca fenomen social, ridica
şi o problema a practicii, ea orientând o procesualitate, o evoluţie de la
realitaţi juridice spre un model dezirabil al fenomenului juridic şi social.
Drumul dreptului spre finalitaţi valorice dobândeşte astfel valenţe
constructive, dreptul fiind consubstanţial cu un proiect social de evoluţie
dezirabil.
Numai în statul de drept, evoluţia dreptului susţinuta de democratism
şi de o concepţie orientata spre binele general, social, poate contracara
pericolele oportunismului, ale arbitrariului, poate câştiga în coerenţa şi
dezirabilitate, instituind dimensiunea juridica a viitorului.
Comunitatea juridica este o structura supraindividuala şi de sine
statatoare care, ca sa existe, trebuie sa fie mai întâi creata, şi aceasta se
întâmpla numai prin atribuirea unei valori şi deci a unei obligativitaţi a normei
juridice. Valoarea, valabilitatea dreptului, e întotdeauna legata de loc, de timp
şi de persoane, dobândind astfel, implicit şi explicit, o anumita dimensiune
axiologica.
Valoarea apare într-o diversitate de aspecte ale lumii juridice, fiind
plasata în centrul doctrinei juridice sau minimalizata, implicata în poziţii
controversate sau repudiata, în orice caz, un reper semnificativ al fenomenului
juridic.
Introducerea noţiunii de valoare în centrul teoriei despre statul de
drept, apreciaza nu este o opera inutila, nici orientare spre idealism, nici
lansare în speculaţii de ordin filozofic sau moral. Din contra, înseamna a
aprecia cu exactitate maniera în care dreptul apara interesele individuale,
colective şi generale. Dreptul nu este un ambalaj exterior pentru deciziile
autoritaţii ci un limbaj cu efect de structura, un rezultat al competiţiei între
interese şi valori.
În cadrul unei concepţii complexe asupra statului de drept, concepţie
ce reţine semnificaţia umana şi sociala a valorilor care sunt în acelaşi timp
cunoaştere, sens, traire, satisfacţie, dorinţa, aspiraţie, proiect uman şi social,
scop şi finalitate juridica, în raport cu devenirea sociala şi statala, se pot
identifica şi ierarhiza valorile-cheie ale funcţionalitaţii acestui sistem, care
sunt, în opinia nostra, demnitatea umana, drepturile şi libertaţile
fundamentale cetaţeneşti, adevarul juridic, justiţia, securitatea juridica şi
binele public.
Acestea presupun cu necesitate în statul de drept, o valorizare la
nivelul politicului şi o consacrare constituţionala şi legala, pecum şi instituirea
unor structuri şi mecanisme instituţionalizate de realizare, protecţie şi
garantare a acestor valori.
Demnitatea umana cu corolarul ei, libera dezvoltate a personalitaţii
umane, precum şi drepturile şi libertaţile cetaţeneşti, sunt consacrate ca valori
fundamentale ale statului român în art. 1 (3) al constituţiei româniei din 1991.
În filosofia legiuitorului constituant român, demnitatea umana ne apare ca
expresie valorica sincretica şi sintetica pentru toate celelalte valori ce
trebuie cu necesitate sa fundamenteze ansamblul de principii şi reguli
subordonate pricipiului statului de drept în sistemul constituţional şi legal
românesc actual. Aceste principii şi reguli compun şi fundamenteaza la
rândul lor conţinutul material al statului de drept român în conformitate cu
spiritul constituţional european actual, având capacitatea de a determina, cu
condiţia nedeturnarii lor de la scopul firesc, mutaţii profunde şi benefice în
societatea româneasca actuala, inclusiv prin schimbarea mentalitaţilor şi
conştiinţei juridice şi sociale a cetaţenilor.

3. Principiul supremaţiei constituţiei.


Statul de drept instituie supremaţia legalitaţii în sfera politicului.
Aceasta regula fundamentala poarta în sistemele cu constituţii rigide, scrise,
denumirea de principiul supremaţiei constituţiei. În sistemele cu constituţii
flexibile, cutumiare, aceasta regula poarta denumirea de principiul supremaţiei
legii (rule of law). În faţa constituţiei sau legii sunt egali autoritaţi publice,
grupuri de interese sau cetaţeni. Nimeni nu este mai presus de lege, în
conformitate cu aceasta regula fundamentala o organizarii şi funcţionarii
statului de drept.
Constituţia nu reglementeaza însa decât cadrul normativ,
politico-juridic, în interiorul caruia sistemul autoritaţilor legiuitoare, executive
şi judecatoreşti ale statului îşi realizeaza funcţiile exclusiv dispunând fiecare
de o sfera de autonomie decizionala proprie. În acest fel, fiecare sistem de
exercitare a puterii îşi dezvolta o putere proprie, o sfera proprie de interese,
care tinde sa se impuna în raport cu celelalte puteri constituite în stat şi chiar
în raport cu puterea suverana a poporului. Pentru realizarea echilibrului în
acest "joc al puterilor", constituţiile sau legea instituie mecanisme dintre cele
mai ingenioase de colaborare şi control între diferitele sisteme de autoritaţi dar
şi sisteme de control de conformitate al întregii activitaţi statale cu normele cu
caracter general, impersonal şi obligatoriu, înscrise în constituţie şi lege.
Funcţia de a legifera, de a elabora legi, respectiv acte juridice de
reglementare primara a celor mai diferite raporturi din societate, aparţine, în
sistemul separaţiei puterilor, organului reprezentativ al poporului suveran.
Parlamentul asigura guvernarea în numele majoritaţii şi legitimitatea acestei
guvernari.
Dictatura majoritaţii asupra minoritaţilor celor mai diverse este
împiedicata prin barierele constituţionale care asigura şi garanteaza drepturile
persoanelor aparţinând acestor minoritaţi.
Legea, ca act juridic al parlamentului, confera conţinut juridic concret
principiilor şi regulilor constituţionale. Acest conţinut depinde însa în mod
esenţial de presiunea şi influenţa care se exercita asupra autoritaţii legiuitoare,
prin intermediul partidelor dominante în parlament, de catre grupe de interese
din cele mai diverse, constituite la nivelul societaţii. Pentru a asigura
caracterul nealterat al garanţiilor instituite de constituţie, prin litera şi spiritul
ei, împotriva dominaţiei interesului de grup asupra interesului general, se
instituie mecanisme de control al constituţionalitaţii legii prin autoritaţi
plasate în afara sistemului autoritaţii legislative, autoritate politica prin însaşi
esenţa ei.
Modul în care este conceput mecanismul de control asupra activitaţii
parlamentului este determinat de opţiunea politica a locului şi timpului în care
se constituie un stat de drept.
România a optat, prin intrarea în vigoare la 8 decembrie 1991 a noii
sale constituţii, pentru statul de drept, opţiune consacrata politic declarativ în
cuprinsul art. 1 alin. 3, şi formal normativ în cuprinsul art 16, 51 şi 52 al
aceleiaşi constituţii. Normele constituţionale cu caracter imperativ
reglementate în art. 16 51 şi 52 ale constituţiei româniei din 1991 au caracterul
unor norme garanţii pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului
atât în raporturile dintre cetaţeni cât şi raporturile dintre stat şi cetaţean. Ele
impun limite activitaţii de legiferare a parlamentului, reglementat ca organ
reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţarii
prin art. 61 al constituţiei şi impun limite activitaţii tuturor categoriilor de
organe ale statului. Parlamentul nu poate, în virtutea acestor reglementari,
adopta acte care sunt susceptibile a încalca drepturile fundamentale cetaţeneşti
recunoscute constituţional în întreaga filozofie a titlului ii al constituţiei.
Coordonatele fundamentale ale reglementarii constituţionale a drepturilor şi
libertaţilor cetaţeneşti în constituţia româniei din 1991 sunt recunoaşterea,
asigurarea şi garantarea acestora prin intermediul statului şi nu în raport cu
statul, pe de o parte, iar pe de alta parte recunoaşterea unui anumit
dezechilibru în raporturile dintre stat şi cetaţean în favoarea autoritaţii statale.
Aceasta filozofie este însa fireasca în contextul tradiţiilor constituţionale ale
româniei şi în contextul realitaţilor sociale din românia contemporana. În ce
masura s-a reuşit întarirea autoritaţii reale a instituţiilor statului şi/sau în ce
masura aceasta viziune asupra raporturilor dintre stat şi individ poate cu
adevarat genera progresul social şi libera dezvoltare a personalitaţii umane a
cetaţenilor româniei în acord cu reperele valorice fundamentale ale lumii
contemporane, ramân probleme deschise.
Legiuitorul constituant român de la 1991 a optat, în ceea ce priveşte
controlul constituţionalitaţii actelor adoptate de parlament consacrat în titlul v
al constituţiei, pentru un sistem mixt care cumuleaza controlul anterior
promulgarii legii prin obiecţia de neconstituţionalitate şi posterior adoptarii
legii prin excepţia de neconstituţionalitate în competenţa exclusiva a unui
singur organ: curtea constituţionala. În acest sens a fost adoptat, cu unele
nuanţari, modelul european de control al constituţionalitaţii legii prin
intermediul unui organ constituţional autonom, special şi specializat, de
jurisdicţie constituţionala.
În ceea ce priveşte abordarea procesului legislativ în statul de drept
românesc actual, un rol special aparţine consiliului legislativ. Daca acest
organ ar funcţiona aşa cum constituţia şi mult prea târziu legea l-a reglementat
din punct de vedere al rolului şi funcţiilor sale în sistemul autoritaţilor publice
din românia, avizele consultative ale acestuia ar putea contribui la realizarea
unei cerinţe majore a statului de drept: existenţa unui sistem normativ unitar,
sistematizat, coordonat şi neechivoc.
Procesul legislativ în statul de drept cuprinde înca o serie de reguli cu
caracter constituţional general cum ar fi principiul neretroactivitaţii legilor
consacrat şi de constituţia actuala a româniei în cuprinsul art. 15 (2), sau
principiul publicitaţii legii reglementat de art. 78, ambele constituind limitari
constituţionale impuse autoritaţii legislative în exercitarea funcţiei sale
fundamentale de legiferare.

4. Principiul respectarii drepturilor şi libertaţilor fundamentale


ale omului şi cetaţeanului
Coordonata şi dimensiunea fundamentala de conţinut a statului de
drept e reprezentata de drepturile omului, în toata diversitatea acestora.
Drepturile omului se afla în centrul normativitaţii juridice, al dreptului
obiectiv. Raţiunea de a exista a dreptului obiectiv este consacrarea şi apararea
dreptului subiectiv. Dreptul subiectiv are ca raţiune de a exista viaţa sociala în
ansamblul ei. Ca realitate universala, drepturile omului constituie o problema
fundamentala şi cruciala în societatea juridica interna şi internaţionala, un
autentic fenomen politic şi juridic intern şi internaţional. Realizarea acestor
drepturi depinde de forţa morala a reglementarilor internaţionale şi de
disponibilitatea statelor şi naţiunilor în asimilarea efectiva şi garantarea
acestor drepturi prin sistemul constituţional şi legislativ intern al fiecarui stat.
Exista în acest sens o complementaritate solida, în sistemele constituţionale
organizate ca state de drept, între instrumentele internaţionale cu cele
naţionale în aceasta materie, în care primele nu se substituie sistemelor
naţionale ci doar furnizeaza garanţii internaţionale suplimentare, proceduri cu
caracter limitat şi derogator, în cazul eşecului garanţiei naţionale. În acest
sens, constituţia româniei din 1991, în cuprinsul art. 11 coroborat cu art. 20
dar şi în cuprinsul art.58-60, care reglementeaza instituţia avocatului
poporului, ofera un model de asimilare în sistemul constituţional intern a
sistemului de valori şi garanţii internaţionale în aceasta materie.
Obiectivul fundamental al acestui principiu este asigurarea securitaţii
juridice şi binelui public.
Securitatea juridica desemneaza acea stare de siguranţa a indivizilor
şi a societaţii conferita de normativitatea juridica prin respectarea principiilor
sale. Ea este rezultatul protecţiei juridice a valorilor sociale, a atribuţiilor
umane şi a acţiunilor sale legitime, a climatului social care sa permita
coexistenţa libertaţilor. Aceasta protecţie este incompleta, ea limitându-se la
"teritoriul juridicitaţii", la acele relaţii sociale reglementate de normele
juridice. Securitatea sociala este relativa, deoarece sistemul de interdicţii,
obligaţii, acţiuni permisive instituite de normele juridice poate fi încalcat prin
voinţa libera a indivizilor care, în acest caz, suporta însa, sancţiunile prevazute
de normele juridice în vigoare.configuraţia şi conţinutul securitaţii juridice
sunt specifice, în funcţie de tipul de normativitate de la care emana. Ea
instituie condiţia minima pentru realizarea justiţiei în societate.gradul de
realizare a securitaţii - niciodata infailibila - depinde de certitudinea data de
normele juridice, de precizia acestora, ea subliniind importanţa izvoarelor
juridice şi în special a legii, cât şi modul în care se asigura primatul dreptului
şi efectivitatea acestuia într-o societate. Exigenţa securitaţii juridice este
nascuta dintr-o necesitate profunda, ea este scutul juridic împotriva anarhiei.
Ca una din valorile care orienteaza normativitatea juridica, binele
public, evidenţiaza, între altele, importanţa sociala şi a progresului acesteia
pentru individ care, în mod fatal şi inerent, este o fiinţa sociala, un
"zoonpolitikon", cum spunea aristotel.daca dreptul este consubstanţial ideii de
societate, finalitatea regulii de drept nu va fi decât finalitatea societaţii însaşi,
binele comun. Şi cum binele comun în cazul statului de drept este binele
public, finalitatea regulii de drept este binele public. "lex (nu rex - n.n.) Est
ordinatio ad bonum comune". În aceasta concepţie, politica şi dreptul se
împletesc în aceeaşi finalitate.
Subiectul imediat destinatar şi beneficiar al binelui public este publicul
general, fara referire la particularitaţile indivizilor, ale categoriilor sociale şi
ale comunitaţilor particulare, având în vedere generaţiile actuale şi generaţiile
viitoare.
Din punct de vedere material, binele public înglobeaza universalitatea
valorilor interesului uman. Prin binele public se înţeleg o serie de aspecte ca:
binele public înţeles ca bunastare economica generala, binele moral,
intelectual, biologic; prin binele individual - cele care vizeaza valorile care
perfecţioneaza individul; binele public colectiv, social comunitar, care vizeaza
dezvoltarea populaţiei; binele public care se raporteaza la statul însuşi, la
constituirea, organizarea şi funcţionalitatea sa.
Din perspectiva juridicitaţii, binele public solicita soluţii la probleme
ca:
- daca exista şi care este fondul moral comun al acestui bine în condiţiile
pluralismului valorilor morale într-un stat?
- daca este recunoscut ca atare de catre majoritatea cetaţenilor?
- daca este compatibil cu respectul minoritaţilor?
- având în vedere distincţia dintre binele public dezirabil şi binele public
realizabil, cât poate fi întruchipat acesta în plan juridic?
- care este masura justa a binelui public din perspectiva generaţiilor prezente
şi viitoare? Ş.a.
În acest context, în opinia unor autori, în societaţile contemporane,
determinarea interesului general care fundamenteaza binele public nu apare
posibila decât într-un numar foarte restrâns de domenii - apararea, politica faţa
de straini, conservarea principiilor sistemului politic şi economic, securitatea
statului. Pentru rest, interesul general nu va fi decât rezultatul unei pluralitaţi
de interese particulare divergente ale societaţii civile. În aceasta optica,
ineteresul general este un compromis între acestea, compromis cu valoare de
rezultat, în stabilirea caruia un rol important îl au mecanismele de comunicare
şi participare.
În opinia noastra, ansamblul de valori care formeaza conţinutul
material al statului de drept precum şi conflictul de valori iscat de promovarea
binelui public, ar putea sintetizat şi soluţionat în spiritul cel mai autentic al
tradiţiei morale creştine:
- spiritul, alcatuit din valori intelectuale dar înainte de toate din valori
morale, primeaza asupra materiei;
- persoana umana individuala primeaza asupra colectivitaţii pentru ca este
singura care dispune de potenţialul creator;
Societatea primeaza în raport cu statul pe care îl determina şi pentru care
constituie finalitatea principala.

4. Principiul statului democratic


Principiul democraţiei se refera la mijloacele, modalitaţile şi
procedurile de constituire a autoritaţilor publice. România este, potrivit
constituţiei româniei din 1991, un stat democratic. Democraţia poate fi
examinata din mai multe unghiuri de vedere, de aici multitudinea de definiţii
şi explicaţii. Caracterul democratic al statului însemana ca autoritaţile publice
se întemeiaza pe voinţa poporului, exprimata prin alegeri cu caracter
universal, direct, egal, secret şi liber exprimat. Totodata democraţia implica:
un sistem pluralist, responsabilitatea guvernanţilor, obligaţia de a se conforma
legilor. Democraţia are ca fundament respectarea fiinţei umane şi a statului de
drept.
În contemporaneitate, prin termenul “democratic” desemnam un
ansamblu de proceduri şi metode recunoscute sau reglementate prin acte
cu caracter constituţional, în vederea constituirii şi organizarii puterii
publice ca putere statala.
Participarea poporului, “demos-ului”, la constituirea şi organizarea
puterii nu înseamna nici ca puterea nu se mai exercita în mod autonom asupra
celor care participa la procedura, şi nici ca implica, în mod necesar ideea de
acord, sau de consens, cu privire la modul în care puterea se dobândeşte sau se
organizeaza ulterior.
Daca democraţia este un ansamblu specific de proceduri de constituire
şi exercitare a puterii, aceasta nu înseamna, în mod necesar, ca între procesul
democratic pe de o parte, şi conţinutul deciziilor politico-juridice pe de alta
parte, exista un raport de compatibilitate. Astfel conţinutul politic al deciziilor
statale nu se pot diferenţia numai din perspectiva procedurilor aplicate în
procesul de constituire şi/sau organizare a puterii statale.
Principiul statului democratic, nu reprezinta, în epoca
contemporana, un criteriu raţional şi suficient, pentru investigarea
conţinutului deciziilor politico-juridice. Nu exista nici un motiv pentru a
califica conţinutul unei decizii politico-juridice ca fiind legitimata democratic,
numai pentru ca a a fost generata printr-o procedura cu caracter democratic.
Mai mult decât atât, contestarea, sub diferite forme, a conţinutului politic al
unei decizii adoptata dupa o procedura democratica, ar putea conduce la ideea
contestarii legitimitaţii procedurii însaşi şi la înlocuirea acesteia, ceea ce poate
fi extrem de periculos pentru stabilitatea sistemului statal.
Din acesta perspectiva, procedura democratica nu reprezinta un scop în
sine, cu caracter absolut. Istoria ne învaţa ca şi sistemele democratice pot eşua
politic lamentabil, daca ar fi sa ne referim numai la exemplul Republicii de la
Weimar, în Germania, sau la sistemul democratic instituit în România prin
Constituţia de la 1923. Consecinţele acestor “naufragii politice” trebuie avute
în vedere ca avertisment împotriva pericolului de discreditare a ideii de
procedura democratica de constituire şi organizare a puterii.
O procedura de dobândire şi organizare a competenţei politico-
statale este democratica atunci când titularii acesteia sunt selectaţi într-
un proces repetabil la intervale regulate în timp (legislatura, mandat), în
condiţii de concurenţa reala, prin scrutin pe baza principiului majoritaţii,
cu respectarea principiului egalitaţii dobândirii şi exercitarii dreptului de
vot.
În consecinţa, pentru realizarea unei guvernari a majoritaţii, este
necesara întrunirea cumulativa a patru criterii respectiv, a. Existenţa unui
proces deschis, supus concurenţei, de selecţie a candidaţilor la demnitaţi sau
funcţii publice, b. Investitura sa se realizeze în urma unui scrutin pe baza
principiului majoritaţii, c. Participarea la scrutin sa se realizeze în condiţii de
egalitate, procesul de selecţie sa fie repetabil în timp, la intervale regulate.
Daca observam însa experienţa istorica, putem constata cu uşurinţa ca
şi sistemele totalitare au cunoscut asemenea proceduri de selecţie, concurenţa
pentru demnitaţi şi funcţii publice a existat şi exista şi în dictaturi sau alte
forme de guvernare elitista, în interiorul unor elite, mai restrânse ori mai largi,
s-a realizat şi se mai realizeaza înca o egalitate a participarii la scrutin şi a
dreptului de vot, asemenea regimuri au funcţionat şi mai funcţioneaza înca pe
baza unui mandat. Accesul la putere este însa condiţionat de existenţa unor
bariere sau privilegii juridice (constituţionale sau legale) precum : originea
sociala, averea, poziţia sociala, calitatea de membru al unei organizaţii ori a
unui partid, naţionalitatea, sexul, religia, vârsta, etc.
Nu întâmplator, în pofida declararii democraţiei ca principiu
constituţional structurant, în constituţiile statelor socialiste (comuniste), a fost
reglementat şi mai este reglementat înca, cu nuanţari de la un stat la altul,
monopolul puterii acordat unui partid politic. Un asemenea enunţ legitimeaza
juridic o elita politica exclusiva, negând totodata fundamental principiul
democratic.
În realitatea statala contemporana exista o mare diversitate de forme pe
care le îmbraca constituţiile calificate ca fiind democratice. De aceea este
dificila, daca nu chiar imposibil de realizat, o clasificare, pe criterii ştiinţifice
a tuturor acestor constituţii, totuşi doctrina realizeaza în mod constant o
grupare în mari sisteme constituţionale, a diferitelor regimuri politice ale
lumii. Astfel, în statele unite ale americii sau federaţia rusa, regimul
fundamental al constituţiei este regimul prezidenţial în care preşedintele nu
depinde de votul de încredere al parlamentului. În alte sisteme democratice,
executivul depinde de încrederea pe care parlamentul i-o acorda ori i-o
retrage, astfel în regimul parlamentar al regatului unit al marii britanii şi
irlandei de nord sau în germania, în unele state putându-se întâlni regimuri
mixte, semiprezidenţiale ori semiparlamentare precum franţa sau românia.
Chiar şi formele de guvernamânt monarhice, cel puţin cele din europa, sunt
actualmente subordonate principiului democratic, în majoritatea dintre ele
monarhul având în principal atribuţii reprezentative şi formale în procesul de
organizare şi exercitare a puterii. Sensul reprezentativ, formal, este de altfel şi
sensul în care trebuie înţeleasa în sistemele constituţionale democratice
contemporane sintagma de şef al statului.
Dezvoltarea istorica, criteriul istoricitaţii, ne furnizeaza, de asemenea,
îndreptaţirea de a califica anumite caracterisitici ale unei constituţii de a fi
democratice sau nedemocratice, respectiv de a fi compatibile sau nu cu
principiul democratic. Viziunea istorica asupra diferitelor regimuri politice, ne
permit sa calificam, începând cu antichitatea, anumite principii considerate la
vremea lor democratice, ca fiind elitiste, nedemocratice, în prezent, la fel cum
este posibil ca unele principii considerate democratice în prezent, precum
vârsta începând cu care se dobândeşte dreptul de a alege sau de a fi ales,
calitatea de cetaţean ori domiciliul pe teritoriul statului sau localitaţii, anumite
incompatibilitaţi, ş.a., sa fie considerate nedemocratice şi restrictive în viitor.
Evoluţia istorica şi aplicarea criteriului istoricitaţii scoate în evidenţa o
anumita tendinţa egalitarista în considerarea principiilor democratice
electorale contemporane . Aceasta tendinţa a facut posibila nu numai
elaborarea unei teorii a egalitaţii democraţiei electorale dar a creat totodata şi
posibilitatea de a considera ca revenirea la modele electorale depaşite din
punct de vedere istoric este profund nedemocratica chiar ca întruneşte
cumulativ toate condiţiile enumerate în cuprinsul tezei a doua.
Prin urmare, dreptul de vot ca şi votul trebuie sa fie egale, iar
egalitatea trebuie stabilita pe baza unor criterii obiective, relaţionale, şi nu
subiective. Un “plus sau un minus de egalitate” a criteriilor electorale permite
deci diferenţierea între regimuri politice “mai mult sau mai puţin
democratice”, ceea ce înseamna ca ramâne deschisa posibilitatea criticii
procedurilor electorale contemporane.
Sunt compatibile cu principiul statului democratic numai acele
limitari ori restrângeri ale drepturilor electorale care se justifica din
perspectiva funcţiei sau finalitaţii obiective a procesului electoral care nu
numai ca permite dar chiar impune stabilirea unor criterii funcţionale
precum spre pilda capacitatea de exerciţiu.fiecare drept electoral inegal
serveşte ideii de manipulare a rezultatelor şi efectelor scrutinului democratic
în beneficiul unei anumite parţi a populaţiei, respectiv în beneficiul unei
manipulari a procesului de repartizare a mandatelor. În stabilirea inegalitaţilor
trebuie avuta în vedere diferenţierea necesara dintre cazurile de inexistenţa sau
restrângere a drepturilor electorale şi cele de evaluare inegala a acestora, şi nu
trebuie sa uitam ca, pâna în zilele noastre, omenirea a demonstrat, în ambele
privinţe, o fantezie uimitoare.acesta este şi motivul pentru care doctrina
contemporana considera ca dintre toate sistemele electorale numai sistemul
electoral relaţional, sau funcţional, satisface criteriile şi cerinţele principiului
egalitaţii.
cerinţa desfaşurarii procedurilor electorale în condiţii de
concurenţa reala impune şi legitimeaza dreptul la opoziţie politica.
Dreptul la opoziţie, inclus în libertatea concurenţei, poate fi restrâns
prin mijloace juridice (constituţionale sau legale) fara violarea principiului
democratic numai în masura în care înterzicerea ori excluderea de la
participarea la alegeri se aplica organizaţiilor sau persoanelor care neaga,
refuza sau vor sa înlature procedurile democratice ca atare.
Dimpotriva, este incompatibil cu principiul statului democratic a
interzice, prin acte politice sau juridice, organizaţii sau persoane şi/sau
participarea acestora la alegeri, pe motivul ca au intenţia de a schimba ori
instiga la schimbarea relaţiilor sociale existente ori pentru ca ofera
prognoze politice ori ideologice incompatibile cu aşa zisa concepţie
majoritara la un moment dat.
Existenţa unui proces electoral democratic presupune cu
necesitate existenţa unui sistem pluralist de partide politice.
Sarcina fundamentala a acestora este de a-şi formula programele
electorale în conformitate cu principiul reducţiunii complexitaţii în vederea
obţinerii unei adeziuni cât mai largi.organizarea periodica de alegeri nu
garanteaza succesiunea a partidelor politice la putere dar o permit şi o
faciliteaza.
Fara partide politice, înţelese ca asociaţii constituite în vederea
dobândirii, exercitarii şi menţinerii puterii, respectiv în vederea participarii la
guvernare, nu exista nici alegeri democratice şi nici regimuri politice
democratice. În acest sens partidele politice trebuiesc privite atât ca purtatori
ai voinţei politice a societaţii cât şi ca asociaţii electorale prin intermediul
carora se promoveaza interese sociale, individuale sau de grup, în baza
principiului transparenţei organizatorice şi bugetare şi al publicitaţii surselor
de finanţare.
Funcţionarea democraţiei este condiţionata de existenţa unui
sistem funcţional de comunicare publica. Daca începând cu prima jumatate
a secolului xx, doctrina recunoaşte în mod unanim rolul mijloacelor de
comunicaţie publica pentru orice sistem democratic, mergându-se pâna acolo
încât mass-media sa fie declarata, mai în gluma mai în serios, cea de a patra
putere în stat, este incontestabil faptul ca mijloacele publice de comunicare
cunosc în prezent o diversificare şi o influenţa fara precedent. Desfiinţarea
cenzurii, înţeleasa ca monopol de grup asupra opiniei oficiale, nu este
suficienta pentru a asigura funcţionalitatea unui sistem democratic, public de
comunicare. În acest sens existenţa unui sistem mixt, public şi privat de
radioteleviziune şi de presa cu caracter de masa precum şi accesul liber al
presei şi cetaţenilor la procesul de adoptare a deciziilor politico-juridice, sunt
considerate condiţii condiţii minimale obligatorii pentru garantarea
funcţionalitaţii regimului democratic.
Principiul statului democratic va eşua daca principiul majoritaţii
nu funcţioneaza. O constituţie democratica nu poate garanta funcţionarea
principiului majoritaţii. Daca însa nu reglementeaza ce se întâmpla în cazurile
în care nu se obţin majoritaţile necesare, şi principiul majoritaţii eşueaza, se
ajunge la o orânduire extraconstituţionala, incompatibila cu principiul
democratic. Este de altfel notorie realitatea, evidenţiata de istoria mai veche
sau mai noua a democraţiilor contemporane, inclusiv a celei româneşti
actuale, potrivit careia majoritaţile negative se realizeaza mai uşor decât
majoritaţile pozitive, mai ales la când este vorba despre necesitatea realizarii
unor coaliţii politice de guvernamânt sau rezolvarii unor crize politice
guvernamentale acute.trebuie totuşi avut în vedere faptul ca daca eşuarea
principiului majoritaţii înseamna eşuarea principiului democratic aceasta nu
înseamna şi încetarea procesului de exercitare a puterii statale.
În fine,daca premisele ideologice sub care a fost conceputa organizarea
statului constituţional contemporan burghezo-democratic au fost
depaşite din punct de vedere istoric, pierderea legitimitaţii poate fi
evitata numai daca ideologia democraţiei este înlocuita cu o teorie
empirica a acesteia.

5. Principiul statului social


România este un stat social. Acest caracter rezulta atât din natura
statului cât mai ales din funcţiile sale. Statul modern poate şi trebuie sa sa
imprime tuturor acţiunilor economice, politice, culturale, un conţinut social
fundamentat pe valori etice şi umane care sa creeze terenul fertil pentru
exprimarea reala a personalitaţii cetaţenilor, a drepturilor şi libertaţilor lor, a
şanselor lor egale, a protecţiei persoanelor defavorizate din punct de vedere
social, a minoritaţilor de tot felul. Statul social nu poate fi un simplu partener
de afaceri, un simplu observator, ci un protector şi un participant care este
obligat sa intervina şi sa aiba iniţiativa în ceea ce priveşte luarea unor masuri
prin care sa asigure realizarea binelui public. El trebuie sa sprijine pe cei
dezavantajaţi din punct de vedere social, de asemenea sectoare economice sau
de servicii aflate în criza dar care sunt indispensabile asigurarii unui nivel de
trai decent, civilizat, pentru populaţie. El trebuie sa-şi asume organizarea şi
funcţionarea unor servicii publice de protecţie şi intervenţie sociala indiferent
de criteriile de rentabilitate şi eficienţa economica a acestora. Înţelegerea
caracterului social al statului permite explicarea sensului şi dimensiunilor unor
prevederi constituţionale care instituie adevarate obligaţii în sarcina statului,
înţeles ca aparat de stat: art. 32 privind garantarea dreptului la învaţatura, art.
33 privind accesul la cultura, art. 34 privind asigurarea igienei şi sanataţii
publice, art.41 privind protecţia sociala a muncii, art. 47 privind asigurarea
unui nivel de trai decent, art. 49 privind protecţia copiilor şi tinerilor, art.50
privind protecţia persoanelor handicapate, etc.

Întrebari pentru examen:

1. Explicaţi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat şi precizaţi


care este sediul sau constituţional în constituţia româniei din 1991
2. explicaţi conţinutul principiului statului de drept şi precizaţi care este
sediul sau constituţional în constituţia româniei din 1991
3. Explicaţi conţinutul principiului supremaţiei constituţiei şi precizaţi
care este sediul sau constituţional în constituţia româniei din 1991
4. Explicaţi conţinutul principiului respectarii şi garantarii drepturilor şi
libertaţilor fundamentale cetaţeneşti şi precizaţi care este sediul sau
constituţional în constituţia româniei din 1991.
5. Explicaţi conţinutul principiului statului democratic şi precizaţi care
este sediul sau constituţional în constituţia româniei din 1991
6. Explicaţi conţinutul principiului statului social şi precizaţi care este
sediul sau constituţional în constituţia româniei din 1991

1.4. Alte noţiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ


Legislaţie
Prin noţiunea de legislaţie se înţelege ansamblul dispoziţiilor
constituţionale şi legale aflate în vigoare într-un stat la un moment
istoric dat, strict necesare în dreptul administrativ pentru o corecta
abordare a instituţiilor sale fundamentale. În acelaşi timp noţiunea
desemneaza ansamblul izvoarelor juridice cu caracter scris, care
fundamenteaza şi circumscriu toate ramurile şi subramurile dreptului
românesc, public sau privat.

Jurisprudenţa
Noţiunea de jurisprudenţa evoca ansamblul soluţiilor date de instanţele
judecatoreşti unor cauze determinate, soluţii care se bazeaza în dreptul
românesc pe literea şi spiritul legii. Jurisprudenţa reprezinta şi trebuie
sa reprezinte, deşi nu conţine norme juridice concrete, unul din
izvoarele juridice nescrise cele mai importante ale dreptului public şi
privat.

Doctrina
Prin noţiunea de doctrina se înţelege întreaga opera scrisa şi publicata
a teoeticienilor şi în tot mai mare masura a practicienilor dreptului, în
diferitele ramuri şi subramuri ale dreptului, care îmbraca forma unor
tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici,
comentarii, rezumate şi sinteze de practica judiciara, etc.

Dreptul public

Dreptul public, ca subsistem al sistemului unitar al dreptului românesc,


cuprinde ansamblul normelor juridice care se refera la organizarea şi
funcţionarea autoritaţilor publice, raporturile dintre aceste autoritaţi,
dintre stat şi particulari, precum şi raporturile dintre state. Raporturile
juridice de drept public sunt raporturi de inegalitate juridica care se
încheie între unul sau mai multe subiecte calificate, investite cu
capacitate de drept public sau dupa caz cu competenţa legala şi unul
sau mai multe subiecte necalificate. În aceste raporturi subiectul
calificat îşi manifesta unilateral, în baza prerogativelor, drepturilor sau
facultaţilor exorbitante cu care este investit prin constituţie sau lege,
voinţa în raport cu subiectul necalificat care are obligaţia de respecta
conduita impusa de subiectul calificat. Cu alte cuvinte, raporturile de
drept public sunt raporturi ce se stabilesc între guvernanţi şi guvernaţi
în scopul de a realiza anumite sarcini cu caracter public, în interes
public şi sub un regim juridic derogatoriu, exorbitant, faţa de dreptul
comun. Autoritaţile publice şi celelalte subiecte calificate de drept
public acţioneaza în temeiul puterii publice, în nume propriu sau în
numele persoanei de drept public pe care o reprezinta.
Normele de drept public se grupeaza, în funcţie de obiectul
specific de reglementare, în ramuri de drept care constituie tot atâtea
discipline juridice: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul
financiar, dreptul procesual civil, penal, administrativ, dreptul
mediului, dreptul internaţional public, dreptul comunitar european, etc.
Dreptul, privit ca ansamblu de norme juridice, reprezinta
instrumentul prin care puterea politica aflata la conducerea unei ţari
stabileşte reguli de conduita obligatorii pentru cetaţenii sai. Prin
urmare sensul noţiunilor utilizate variaza în funcţie de poziţia celor
aflaţi la putere, nu orice activitate de interes public reprezentând un
serviciu public, ci doar acea activitate apreciata de puterea politica ca
fiind de interes public.
Noţiunea de autoritate publica desemneaza acele elemente
instituţionale componente ale aparatului de stat care, fiind investite cu
prerogative de putere publica pot decide, în nume propriu dar în
temeiul puterii publice,prin acte cu forţa juridica obligatorie, în
domeniile de competenţa delegata prin constituţie şi lege, fara acordul
destinatarilor actului de decizie respectiv.
Noţiunea de instituţie publica nu se identifica cu noţiunea de
autoritate publica, ci are în vedere acele structuri organizatorice,
subordonate sau autonome faţa de autoritaţile publice care funcţioeaza
din venituri bugetare dar şi din surse extrabugetare, cu personalitate
juridica proprie conferita prin lege, având un scop public, ne-
economic. (instituţiile publice de învaţamânt, academia româna,
instituţiile publice de sanatate, etc). Ele nu dispun, spre deosebire de
autoritaţile publice, de competenţa decizionala, respectiv de
prerogative de putere publica, ci doar de anumite drepturi speciale,
conferite prin lege, în scopul realizarii unui serviciu public.
Noţiunea de serviciu public desemneaza acele activitaţi cu
caracter permanent şi continuu, regulat organizate sau autorizate de
autoritaţi publice, în vederea satisfacerii unor nevoi sociale consacrate
în cuprinsul legii ca fiind de interes public.

Dreptul privat
Dreptul privat determina raporturile dintre particulari, persoane fizice
si juridice sau autoritaţi sau instituţii publice, dar nu în calitatea lor de
purtatoare ale puterii publice ci în calitate de entitaţi civile distincte, în
nume propriu. Raporturile de drept privat sunt raporturi de egalitate
juridica, ele se încheie, se modifica sau se sting în baza acordului
reciproc al parţilor. Niciunul din subiecte nu are caracterul unui
subiect calificat, iar drepturile şi obligaţiile de care dispun sunt egale,
indiferent de calitatea fiecarui subiect. Regimul juridic care
guverneaza aceste raporturi este dreptul privat.
Normele de drept privat se grupeaza în ramuri, respectiv
discipline juridice distincte, funcţie de obiectul specific de
reglementare, precum: dreptul civil, dreptu comercial, dreptul familiei,
dreptul proprietaţii intelectuale, dreptul muncii, dreptul securitaţii
sociale, dreptul asigurarilor, dreptul bancar, dreptul internaţional
privat, dreptul comerţului internaţional, etc.

Intrebari de autoevaluare:
1. Noţiunea de populaţie are un sens mai larg decât aceea de popor,
întrucât include şi persoanele sau grupurile de persoane care, fara a aparţine
poporului din punct de vedere strict istoric şi cultural, locuiesc o perioada mai
indelungata pe teritoriul de stat fiind supuşi aceleiaşi legislaţii.
Raspuns : adevarat

2. Unitaţile administrativ teritoriale nu dispun de autonomie


administrativa în raport cu statul care constituie, în ansamblul sau, cea
mai mare unitate administrativ teritoriala.
Raspuns : fals

3. În toate sistemele considerate ca state de drept libertatea individuala


este asigurata de reglementarea prin norme cu caracter principal şi
general a drepturilor cetaţeneşti şi a diferitelor sisteme judiciare de
protecţie a acestora.
Raspuns : adevarat

4. Funcţia legislativa este funcţia de aplicare a legii la cazuri concrete


în care conţinutul acesteia este disputat între una sau mai multe parţi,
care au calitatea de elemente componente ale societaţii civile, în sensul
cel mai larg al termenului.
Raspuns : fals

Intrebari de evaluare:
1. Statul nu trebuie privit ca forma instituţionalizata a puterii publice,
prin puterea statala cu care este investit impune reguli de conduita
generale şi obligatorii pentru populaţie dar care îi recunoaşte acesteia
şi drepturi şi libertaţi care nu-i pot fi garantate în afara unei organizari
statale.
2. Teritoriul româniei este organizat, sub aspect administrativ, în
comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate
municipii.
3. Statul român şi diviziunile/unitaţile administrativ-teritoriale nu
dispun de personalitate juridica deplina (de drept public şi de drept
privat) fiind reprezentate de autoritaţi investite direct cu putere
publica, politico-administrativa, de catre colectivitaţile care le-au
constituit.
3. Autoritaţile care realizeaza funcţia executiva a statului, potrivit
constituţiei româniei din 1991, sunt: parlamentul româniei care
reprezinta unica autoritate legiuitoare a ţarii precum şi o serie de
instituţii cu caracter consultativ precum consiliul legislativ sau
consiliul economic şi social
4. Echilibrul exercitarii puterilor în stat este asigurat de o serie de
autoritaţi constituţionale cu caracter autonom precum: curtea
constituţionala, curtea de conturi, avocatul poporului, preşedintele
româniei.
5. Valorile-cheie ale funcţionalitaţii sunt: demnitatea umana, drepturile
şi libertaţile fundamentale cetaţeneşti, adevarul juridic, justiţia,
securitatea juridica şi binele public.
Bibliografie minimala pentru tema I.

1. Daiana Maura Vesmaş, drept administrativ - partea generala, teoria


generala a organizarii administrative, Edit.Universitaţii Lucian Blaga,
Sibiu, 2005

Bibliografie minimala complementara:

12. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii- repere


fundamentale, Editura Burg, Sibiu, 2003
13. Ioan Santai, drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Vol.i, edit.
Risoprint, cluj-napoca, 2004
14. Dana Apostol Tofan, drept administrativ, vol.i, edit. All beck
bucureşti, 2003

Legislaţie obligatorie:

Constituţia României din 1991, modificata şi completata prin Legea


429/2003 şi republicata în Monitorul oficial al României, partea i., nr.767 din
31 octombrie 2003
Tema 2.

Noţiunea şi concepţiile asupra administraţiei publice.

Obiective: definirea corecta a administraţiei publice, distincţia între


administraţia particulara şi administraţia publica, cunoaşterea conţinutului
material şi ideologic al noţiunii de administraţiei publica. Înţelegerea
raporturilor dintre guvernare – executiv – administraţia publica.
Familiarizarea cu principalele concepţii privind administraţia publica şi
înţelegerea complexitaţii perspectivelor de abordare a acestei noţiuni.
Înţelegerea apartenenţei sistemului administrativ românesc la sistemul
european dominat de concepţia juridica asupra administraţiei publice.
Identificarea elementelor de conţinut şi sensurilor noţiunii de administraţie
publica.

Cuvinte cheie: guvernare, administratie publica, activitate administrativa,


management public, autoritati administrative.

Rezumat:
1. Raportul dintre guvernare-executiv-adminsitraţia publica şi elementele
de distincţie dintre cele 3 concepte
2. Perspectivele de abordare ale fenomenului administrativ statal
contemporan
3. Administraţia publica şi administraţia privata
4. Concepţiile asupra administraţiei publice. Concepţia manageriala,
concepţia politica şi concepţia juridica
5. Noţiunea juridica a administraţiei publice şi conţinutul material al
acesteia
6. Caracteristicile specifice ale administraţiei publice în sens material
7. Noţiunea administraţiei publice în sens organizatoric şi formal-organic

Tema pentru acasa: Executivul şi administraţia publica în cuprinsul


Constituţiei actuale a României

2.1. Executivul, administraţia publica şi sfera guvernarii.

Istoria constituţionala a statelor este, dincolo de disputele generate de


problematica formala a dobândirii şi exercitarii puterii de catre guvernanţi în
raport cu guvernaţii, istoria efortului de a concilia voinţa şi interesele
indivizilor şi societaţii asupra carora se exercita actul de guvernare, cu voinţa
şi interesele subiectelor titulare ale autoritaţii politice exclusive, cu alte
cuvinte de a stabili un raport între legitimarea sociala şi legitimitatea în sine
dezvoltata de orice putere statala. Cuceririle teoretice ale secolului xx, care
în plan politico-juridic au consacrat conceptul statului de drept, democratic şi
social, au generat realitatea unor state în care puterea a fost structurata
şi supusa dreptului, un drept, stabilit în competiţia dintre interese şi valori
promovate în raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai
puţin eficient, în slujba cetaţenilor sai.
Conţinutul dreptului este stabilit în jocul politic la care participa ca
actori nu numai instituţiile statului cu competenţa de reglementare dar şi
societatea civila prin intermediul partidelor politice, grupurilor de interese şi
de presiune, mass-mediei, sau societatea internaţionala, care sunt interesate,
deopotriva, şi în realizarea acestui drept. Aşa cum am precizat deja, statul
contemporan de drept nu este numai statul asigurarii drepturilor cetaţeneşti
(statul de drept formal) dar şi statul realizarii drepturilor cetaţeneşti (statul de
drept material) , care alaturi de binele public, securitatea juridica şi bunastarea
generala formeaza conţinutul valoric fundamental al reglementarilor
constituţionale occidentale contemporane.
Societatea reprezinta o structurare a relaţiilor interumane în vederea
coexistenţei libertaţilor, tot mecanismul social concurând la aceasta. Legea
reprezinta mijlocul prin care statul şi societatea realizeaza acest scop.
Chiar daca conlucrarea şi echilibrul dintre modul cum diferite autoritaţi statale
realizeaza o funcţie statala sau alta, este în contemporaneitate dificil de
delimitat, nu putem sa nu observam ca daca autoritaţile executive dobândesc
uneori o poziţie dominanta în raport cu autoritatea legislativa aceasta se
petrece pentru ca el contribuie în mod esenţial la exerciţiul funcţiei
legislative, care este primordiala.
Legea se plaseaza, în statul de drept, în centrul edificiului social în
ansamblul sau şi în raport cu ea trebuiesc configurate toate celelalte funcţiuni
statale. In acest sens nici încercarea de a funcţionaliza vechiul cadrul al
separaţiei puterilor şi nici modul organic de a determina funcţiunile statului ori
de a gasi noi funcţiuni care sa explice rolul autoritaţilor statului contemporan,
nu ne pot satisface. In schimb, daca introducem constatarile contemporane,
cu privire la rolul organelor de stat, într-un nou cadru general, care nu se
rezuma la nivelul instituţional statal ci cuprinde şi nivelul societaţii civile
şi pe cel internaţional, şi daca definim legea în sens material şi nu formal
şi legam funcţiunile de rolul autoritaţilor statale, nimic nu ne impiedica sa
pastram, in acest cadru extins, împarţirea în funcţiune legislativa,
funcţiune executiva şi funcţiune jurisdicţionala.
Din perspectiva restrânsa a modului cum diferite autoritaţi statale
realizeaza aceste funcţiuni, respectiv din perspectiva rolului diferitelor organe
statale în executarea mandatului reprezentativ statal, parlamentele deţin rolul
predominant în exercitarea funcţiunii legislative, deţinând nu numai rolul
legislativ propriu-zis dar mai ales rolul de control şi limitare a tuturor celorlalte
impulsuri legislative, în primul rând ale guvernelor, iar guvernele rolul
predominant în activitatea de realizare a legii, sens în care conduc aparatul
administrativ. Guvernele participa însa, cu largul concurs al tehnocraţiei, şi la
exercitarea funcţiunii legislative, prin intermediul a cel puţin 5 proceduri:
orientarea şi iniţiativa legislativa, în unele sisteme chiar exclusiva, participarea
la dezbaterile parlamentare, participarea la stabilirea ordinii de zi şi
organizarea dezbaterilor parlamentare, procedura votului de încredere cu
privire la un text legislativ, delegarea legislativa.
Funcţia executiva se exercita, cel puţin formal constituţional, la
nivelul executivului. Ca şi în cazul funcţiei legislative, o pluralitate de organe
concura la exerciţiul ei : guvern, şeful statului, autoritaţile administraţiei
publice, parlamentul, instanţele judecatoreşti.
Executivul este cel care are oficial rolul de a organiza executarea
legii şi de a executa, prin acte de realizare concreta, legea.
Este adevarat ca parlamentul, spre pilda nu poate adapta direct
reglementarea generala la situaţiile particulare, dar poate impune, din afara, o
anumita aplicare, prin mijloacele de control şi sancţiune pe care le are la
dispoziţie, ceea ce înseamna ca exercita indirect funcţiunea executiva.
În statul contemporan, daca şeful statului este plasat in mod formal în
cadrul executivului în majoritatea constituţiilor occidentale, rolul sau în
exerciţiul celorlalte funcţiuni statale este de necontestat. Daca ne referim
numai la rolul sau în exercitarea funcţiei legislative observam cel putin 4
procedee: sancţiune, promulgare, dreptul de a cere o noua deliberare, veto-ul
legislativ.
Şeful statului poate de asemenea influenţa legiferarea prin dreptul de a
dizolva parlamentul. Când acest drept exista, ceea ce constituie regula, el poate
fi utilizat ca o arma pentru a obţine un anumit efect legislativ.
În fine, indiferent de rolul pe care constituţiile şi legile îl rezerva
administraţiei, este de necontestat ca aceasta joaca un rol crucial în
materia politicii publice, atât din perspectiva stabilirii ei prin legiferare
cât şi din perspectiva realizarii ei prin executare.
In primul rând administraţia ofera informaţia necesara oricarei
legiferari: a informa inseamna a selecta, iar a selecta înseamna a decide.
Parlamentele şi guvernele nu vad intotdeauna realitatea ci imaginea pe care
administraţia o ofera despre aceasta realitate, uneori chiar în interes propriu,
promovând sau minimalizând anumite cerinţe sociale.
In al doilea rând datorita complexitaţii şi mai ales caracterului tehnic al
problemelor actuale, administraţiei îi revine rolul de a pregati proiectele de
decizie legislativa sau executiva întrucât ea dispune de experţii necesari.
Dupa cum remarca un autor contemporan: tehnicienii administraţiei sunt doar
asistenţi. Dar aceasta asistenţa pune autoritatea formala de decizie într-o
situaţie de dependenţa.
In al treilea rînd, actele administraţiei sunt acte creatoare întrucât în
condiţiile statului contemporan, decizia politica consacrata în lege, nu mai
trebuie sa fie doar executata, adica aplicata, ci realizata eficient, în
beneficiu public.
In fine, astazi, administraţia funcţioneaza ca un puternic grup de
presiune, organizat în marginea organigramei instituţionale decizionale şi
care foloseşte atribuţiile şi mijloacele puse la dispoziţia (autoritaţi
administrative şi agenţi care realizeaza servicii publice) pentru a influenţa
decizia în interesul membrilor sai.
În ceea ce priveşte funcţia jurisdicţionala, departe de a se rezuma la a
aplica legea la cazuri concrete, justiţia, constituţionala, administrativa sau
ordinara, o re-creaza. Dreptul jurisprudenţial reprezinta o parte importanta a
dreptului, indiferent de textele constituţionale sau legale, inclusiv din domeniul
dreptului public.
În sistemele în care, instanţele ordinare controleaza aplicarea legii de
catre administraţie, judecatorul participa şi la aplicarea legii din punct de
vedere administrativ. El poate anula pentru ilegalitate actele administraţiei,
ceea ce reprezinta deja un amestec în exercitarea funcţiei executive, dar poate
chiar sa oblige administraţia sa emita un anumit act, caz în care se substituie
acesteia în opera de executare. Cum acest control se manifesta de regula şi
asupra actelor guvernului este evident ca judecatorul participa la guvernare,
deci nu este strain de exerciţiul funcţiei executive.
La nivelul statului contemporan nu ne mai putem raporta propriu-zis, la
un nivel instituţional divizat în centre distincte de impuls politic, acesta fiind
macinat de impulsiuni contrare numai la suprafaţa, trebuie sa observam ca
statul tinde, indiferent care ar fi nivelul instituţional ce acţioneaza, sa
reglementeze totul, sa încadreze juridic orice comportament individual
sau de grup. Acestei tendinţe i se opune tendinţa societaţii civile de a scapa de
aceasta reglementare, de a exercita puterea publica în afara cadrului normativ
propriu-zis. Societatea este în acest sens politic activa, ea cauta sa alimenteze
şi sa domine nivelul instituţional statal, reacţia sa în faţa constrângerilor statale
nu mai este fuga, ci atacul.
Participarea cetaţenilor, partidelor politice, grupurilor de
presiune şi interese, mass-mediei, la procesul de guvernare, nu pot fi
ignorate, caci în organismul social nu exista nimic izolat sau izolabil, chiar
daca aceasta participare comporta grade diferite în sistemele constituţionale
actuale.
Partidele politice,structura, dimensiunea şi alianţele lor, influenţeaza
asupra autoritaţii guvernamentale. Ele au o influenţa majora asupra executarii
legii, dominând, uneori subordonându-şi chiar, funcţia executiva a statului.
Executivul este dependent de sprijinul partizan şi, deci, se va face exponentul
intereselor partizane atunci când aplica el însuşi legea sau când controleaza
aplicarea legii de catre aparatul administrativ, ca şi atunci când numeşte pe
anumiţi funcţionari ai administraţiei din subordine.
Când statul de drept nu este suficient de consolidat, cum este cazul în
românia de astazi, dar şi în alte state cu o istorie constituţionala framântata de
contradicţii, aceasta influenţa imbraca forma nepermisa a translegalitaţii, în
care politicul reuşeşte, în parte sau în totalitate, sa-şi subordoneze partinic
ideea de legalitate şi ideea de interes public. Daca conducerea statului şi
conducerea partidelor nu este pastrata distincta, organizarea şi funcţionarea
instituţiilor va avea de suferit. Nu întâmplator, în unele sisteme,inclusiv cel
românesc actual, preşedintele trebuie sa renunţe la apartenenţa la un partid,
pentru a fi un arbitru între forţele politice.
Prezenţa grupurilor de presiune şi interese în exercitarea funcţiei
executive este marcata prin participarea acestora la comisiile guvernamentale,
prin cooptarea lor la procesul decizional, prin întâlnirile oficiale cu
reprezentanţii guvernului, prin campaniile pe care acestea le susţin pentru a
influenţa opinia publica, prin demersurile lor pe lânga partide şi conducatorii
acestora, prin manifestaţii, greve şi alte forme ale acţiunii directe, prin
tentativele de blocare a sistemului administrativ sau a aplicarii deciziilor
politice, ş.a.
Mass media concura şi ea la executarea legii prin influenţa pe care o
are prezenţa şi acţiunea sa asupra stilului guvernanţilor, care acorda din ce în
ce mai puţin timp guvernarii şi din ce în ce mai mult formarii imaginii lor
mediatice, prin relevarea unor nevoi şi interese sociale, generale sau locale, în
raport cu altele, prin influenţa pe care o pot avea asupra unei masuri
guvernamentale datorita susţinerii sau respingerii ei, prin influenţa asupra
realegerii guvernanţilor, etc.
Daca în procesul decizional partidele politice, grupurile de presiune şi
mass media deţin un rol mai important, în procesul administrarii directe a
treburilor publice participarea directa a cetaţenilor devine mai accentuata,
fie sa ne referim numai la atitudinea pasiva, neconstructiva, în legatura cu
implementarea unei anumite decizii administrative care face imposibila
realizarea acesteia lipsind de finalitate orice reglementare.
In sistemul anglo-saxon de guvernamânt aceasta participare este nu
numai tradiţionala dar chiar instituţionalizata sistemele moderne de
guvernamânt romano-germanic acorda şi ele o importanţa din ce în ce mai
pronunţata acestei influenţe.
Legea administraţiei publice locale, din românia nr.215/2001, consacra
şi ea, în conformitate cu charta europeana a autonomiei locale , principiul
consultarii cetaţenilor în probleme de interes local deosebit, ca şi principiu
fundamental al administraţiei publice locale.
Societatea internaţionala participa şi ea la executarea legilor prin
controlul pe care îl exercita asupra aplicarii lor în materia drepturilor omului.
Acest control îmbraca diferite forme şi cunoaşte diferite intensitaţi. Se poate
afirma însa ca exista câteva tendinţe clare, în primul rând, se constata o
independenţa, din ce în ce mai accentuata, a controlului internaţional faţa de
state, în al doilea rând, o juridicizare a acestuia şi o jurisdicţionalizare a sa. In
al treilea rând se constata o prezenţa din ce în ce mai larga a individului în
calitate de subiect de drept internaţional, când este vorba de încalcarea
drepturilor omului. Intervenţia nivelului internaţional se face pornind de la
cenzura unui act de aplicare a legii.
Individul are in acest context cai eficiente şi deschise prin care poate
ataca în faţa unei instanţe internaţionale, actele interne de aplicare a legii când
aceastea încalca drepturile omului. Cum a controla exerciţiul funcţiunii
inseamna a participa la aceasta se poate afirma ca societatea internaţionala
participa, într-o masura mai larga sau mai restrânsa, la exerciţiul funcţiei
executive în statul contemporan.
Între aceste centre de impuls politic, cel instituţional statal, cel al
societaţii civile şi cel al societaţii internaţionale, justiţia, în special cea
constituţionala, joaca un rol de arbitru, de pivot. Jurisdicţia constituţionala şi
administrativa limiteaza puterea statului asupra societaţii şi, în acelaşi
timp, tendinţa prea accentuata de eliberare a societaţii civile prin, de exemplu,
posibilitatea de a interzice unele partide politice pentru ca ele submineaza
ordinea constituţionala.
Analizând, pe de o parte, interdependenţele dintre diferitele categorii de
autoritaţi la nivel instituţional statal, şi, pe de alta parte, dintre acest nivel şi
celelalte elemente ale sistemului social global, vom încerca sa delimitam sfera
guvernarii şi sa observam daca, şi în ce cadru se poate pune problema
distincţiei dintre executiv şi administraţia publica în statul contemporan,
problema clasica în doctrina de drept public, inclusiv româneasca.
Acest demers, circumscris de imperativele, caracteristicile şi
coordonatele formale şi de conţinut ale statului de drept, democratic şi social,
contemporan, impune obligatoriu o viziune teleologica, orientata spre scopul
şi finalitatea activitaţii statale. Daca, din aceasta perspectiva, privim statul de
drept ca fiind statul pus în slujba cetaţenilor sai, faţa de care îşi asuma o serie
de obligaţii constituţionale, fiind chemat sa realizeze, în regim de putere
publica, o serie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic şi
consacrate legislativ ca intrând în sfera interesului general, suntem obligaţi sa
privim şi scopul guvernarii, în ansamblul sau, ca pe un ansamblu de
sarcini statale, obligatorii pentru autoritaţile publice, sarcini ce vor fi
realizate, prin activitaţi specifice, în conformitate cu competenţa
constituţionala şi legala a acestor autoritaţi, în beneficiu public. Aceasta
realizare este condiţionata şi limitata de influenţa şi concursul tuturor
elementelor sistemului social global, aşa cum am încercat sa demonstram mai
sus.
Sfera guvernarii cuprinde astfel, în opinia noastra, ansamblul
activitaţilor autoritaţilor publice care fixeaza, cu putere normativa, în
limitele cadrului constituţional existent, scopuri politice şi mijloace de
acţiune, necesare realizarii valorilor fundamentale ale statului,
reprezentarii externe şi integrarii în societatea internaţionala.
Dintre aceste activitaţi, unele au caracter originar, fiind instituite, la
nivel naţional, de catre autoritatea reprezentativa suprema a poporului, în
forma legii, beneficiind de o forţa juridica superioara oricaror altor
reglementari normative şi aparând ca o manifestare directa a suveranitaţii
poporului.
Alte activitaţi au un caracter derivat, actele îndeplinite de autoritaţile
publice competente a le realiza la nivel central, regional sau local, nu mai
constituie expresia directa a organului reprezentativ ci se impun respectului
general în temeiul legii, care determina condiţiile şi organele de care pot fi
emise. Dintre acestea unele exced, datorita importanţei lor sau situaţiilor
excepţionale în care sunt emise, controlului judecatoresc prin contenciosul
administrativ putând fi supuse controlului prin recurs pentru exces de putere,
atunci când se estimeaza ca ele nu aplica ci încalca legea, cu depaşirea sferei
atribuţiilor fixate prin constituţie şi legi .
Prima categorie de activitaţi formeaza conţinutul politic şi juridic
al funcţiei legislative, iar cea de a doua categorie, conţinutul politic şi
juridic al funcţiei executive a statului, la realizarea carora contribuie, într-o
masura diferenţiata constituţional şi legal, diferite autoritaţi publice, dar şi
societatea în ansamblul sau.
Daca funcţia legislativa a statului se infaptuieşte numai prin acte
juridice, subordonate normelor constituţionale, cu caracter general şi
impersonal, în cadrul funcţiei executive se procedeaza atât pe cale de acte
juridice generale şi impersonale subbordonate legii, cât şi pe cale de acte
individuale, fapte materiale juridice şi operaţiuni tehnico-materiale individuale
şi concrete.
Daca, definim funcţia executiva a statului ca fiind ansamblul de
activitaţi prin care se realizeaza conţinutul legii, care au ca obiect
organizarea aplicarii şi aplicarea în concret a legilor, asigurarea bunei
funcţionari a serviciilor publice instituite în acest scop, precum şi emiterea de
acte normative şi individuale sau efectuarea de operaţiuni materiale, prin care,
pe baza legii, se intervine în viaţa particularilor pentru a le dirija activitatea sau
a le face anumite prestaţii, precizam, ca,la ora actuala, tinându-se seama de
noile realitaţi constituţionale, doctrina opereaza cu noţiunea de “executiv”
pentru a evoca activitatea publica ce nu este nici legiferare şi nici justiţie,
realizata de autoritaţi cu caracter constituţional şi cu origine politica, care
impulsioneaza administraţia publica, formând, de fapt, conducerea
acesteia.
Funcţia executiva nu se reduce la aplicarea legii, domeniul ei fiind mult
mai larg, cuprinzând realizarea integrala a legii, în cadrul ei putându-se
recurge nu numai la emiterea de norme cu caracter general, secundum legem,
ci, în anumite cazuri legea acorda autoritaţilor administrative o adevarata,
în temeiul careia acestea, alegând în anumite limite putere discreţionara între
anumite soluţii, adopta norme praeter legem.
Daca regimul de putere publica este fundamental pentru
exercitarea oricarei activitaţi ce ţine de procesul guvernarii, funcţia
executiva, cu alte cuvinte realizarea legii, presupune atât activitaţi de
conducere şi organizare a executarii, având un conţinut politic şi un caracter
normativ, activitaţi de asigurare a executarii, având un conţinut tehnic-
administrativ şi un caracter normativ, dar şi activitaţi de executare concreta a
legii prin acte administrative individuale sau încheierea de contracte
administrative.
Subiectele care realizeaza guvernarea în dimensiunea ei executiva
au fie calitatea de persoane juridice politico-teritoriale (statul şi unitaţile
administrativ teritoriale) fie calitatea de autoritaţi publice. Toate celelalte
subiecte de drept public, instituţii de stat, regii autonome şi societaţi
comerciale cu capital integral sau parţial de stat prin intermediul carora se
presteaza servicii publice, persoane private (instituţii, organizaţii
neguvernamentale, alte organizaţii cu sau fara personalitate juridica, societaţi
comerciale, indivizi) special autorizate a presta servicii publice, constituie
structuri publice ori de interes public, prin intermediul carora se
implementeaza masurile cu caracter executiv, administrativ. Folosind o
terminologie de sorginte anglo-saxona, acestea poarta denumirea generica de
agenţii publice ori de interes public sau folosind terminologia doctrinei
româneşti interbelice, stabilimente publice ori de interes public. In aceasta
activitate de implementare, subiectele enumerate mai sus sunt supuse unui
regim de drept public, realizând sarcini administrative, în baza unei delegaţii
de putere, din partea autoritaţilor publice.
In concluzie, noţiunea de guvernare, mai precis sfera guvernarii,
poate fi privita, în opinia noastra într-un sens larg care cuprinde ansamblul
activitaţilor ce formeaza conţinutul funcţiilor legislativa şi executiva ale
statului, care au ca scop realizarea valorilor şi sarcinilor statale cuprinse
în reglementari cu caracter constituţional, dar poate fi privita şi într-un sens
restrâns la sfera executivului, ca ansamblu de activitaţi prin care, se
realizeaza efectiv, comandamente statale, nevoi şi interese publice,
consacrate ca atare în conţinutul legii.
În acest din urma sens restrâns, putem conferi executivului atât o
dimensiune politico-administrativa, decizionala, cuprinsa în norme cu caracter
general şi impersonal, subordonate legii, elaborate de autoritaţi publice cu
competenţa politico-decizionala generala, cât şi o dimensiune tehnic-
administrativa, cuprinsa în norme de asigurare a executarii şi în acte de
aplicare concreta a legii, elaborate de autoritaţi administrative cu competenţa
speciala şi specializata.
În concluzie, trebuie sa privim noţiunea de administraţie publica
integrata şi inseparabila de cea de executiv, ambele constituind noţiuni
cheie ale fenomenului guvernarii în sens restrâns.
Executivul, în ansamblul sau, asigura, în sistemul constituţional
românesc actual, realizarea politicii interne şi externe a ţarii în primul rând
pe calea conformarii liber consimţite a subiectelor de drept la prescripţiile
normelor juridice, ca rezultat firesc al conformitaţii lor cu interesele şi
sentimentele unor categorii mai largi sau mai restrânse ale populaţiei.
Pentru a asigura o realizare a dreptului cât mai cuprinzatoare pe aceasta
cale, executivul foloseşte metode şi forme politice şi juridice pentru detalierea
şi explicitarea conţinutului şi scopului legii, cooperând cu organismele sociale
interesate.
Administraţia publica, a carei conducere generala este exercitata de
catre guvern, participa şi ea, în nume propriu dar în temeiul puterii publice, la
aplicarea dreptului, în limitele de competenţa ale fiecareia dintre autoritaţile
care o alcatuiesc structural.
Spre deosebire de realizarea dreptului sub forma respectarii liber
consimţite a prescripţiilor normelor juridice de catre subiectele de drept carora
li se adreseaza, în aplicarea dreptului autoritaţile statului îşi exercita, în
nume propriu, prerogativele de putere ce le sunt conferite prin lege, pe
baza competenţei legale de care dispun.
De regula, în raporturile juridice de acest gen, autoritaţile administraţiei
publice trebuie doar sa constate drepturile şi obligaţiile ce revin subiectelor şi
nicidecum sa le stabileasca, ex novo. Drepturile şi obligaţiile subiectelor
raporturilor juridice îşi au izvorul, de regula, în normele de drept a caror
aplicare este în sarcina autoritaţilor abilitate ale statului. În acest mod, atât
autoritaţile administraţiei publice cât şi alte autoritaţi publice abilitate sa aplice
dreptul, sunt ţinute sa se conformeze întocmai legilor şi celorlalte acte
normative emise, în baza legilor, de catre autoritatea legiuitoare sau autoritaţile
executive competente.
Din aceasta perspectiva, am putea privi raportul dintre executiv şi
administraţia publica, ca un raport în care, în contextul general al
formelor şi mijloacelor prin care dreptul se poate realiza, administraţia,
în accepţiunea ei clasica, este chemata, prin structurile sale specializate, sa
asigure executarea legii şi sa aplice în concret legea, pe când executivul, cu
dimensiunea lui politico-constituţionala,mai larga, este chemat sa decida
cu competenţa generala şi cu considerarea tuturor factorilor de care
depinde actul de guvernare, cu privire la conducerea şi organizarea
acestei executari.
Autoritaţile publice care realizeaza, ca atribuţiune principala, funcţia
executiva a statului român contemporan, se pot grupa aşadar, dupa cum
realizeaza dimensiunea politico-administrativa a guvernarii sau numai
dimensiunea tehnico-administrativa a acesteia.
In cadrul primei categorii, o poziţie speciala este ocupata de
preşedintele româniei, ca autoritate reprezentativa a statului român, garant al
independenţei şi integritaţii teritoriale a româniei, şi mediator public între
puterile statului precum şi între stat şi societate pentru buna funcţionare a
autoritaţilor publice şi respectarea constituţiei.
Fara a intra acum într-o analiza detaliata a acestei instituţii aşa cum a
fost reglementata în titlul iii cap.ii al constituţiei româniei trebuie sa observam,
în primul rând, ca ea nu poate fi integrata, fara dificultate, în sistemele
constituţionale tipice, trebuind raportata, nemijlocit, la împrejurarile istorico-
politice în care a fost adoptata noua constituţie a româniei. Cert este ca din
cuprinsul art.80 rezulta ca preşedintele, ca şi reprezentant al statului român,
este garantul valorilor superioare ale poporului român, privit în ansamblu, ca şi
titular al suveranitaţii naţionale. Acelaşi rol rezulta de altfel şi din conţinutul
juramântului pe care preşedintele îl depune, în conformitate cu art. 82.
Legitimitatea şi suportul electoral al preşedintelui din partea titularului
suveranitaţii, sunt identice cu cele ale parlamentului, deşi legiuitorul
constituant le confera roluri diferite în sistemul organizarii statale a puterii
publice, împrejurare de natura a explica, în esenţa sa, filosofia constituţionala
privind raporturile dintre parlament şi preşedinte.
Din ansamblul reglementarilor constituţionale, chiar daca ne apare
problematica calitatea preşedintelui de şef al executivului, şi chiar daca
legiuitorul constituant a evitat, voit credem noi, orice caracterizare, întâlnita
frecvent în alte constituţii contemporane,în acest sens, creând, în opinia
noastra, o anumita preeminenta, a Parlamentului în raport cu Preşedintele şi a
guvernului în raport cu acesta în guvernarea statului, este indiscutabil ca acest
rol exista şi se manifesta şi în sfera executivului printr-o serie de atribuţii
constituţionale şi mai ales, prin puterea de a putea emite, este adevarat numai
în situaţii cu caracter excepţional sau de urgenţa, decrete cu caracter normativ.
Autoritatea centrala prin intermediul careia se exercita,în cea mai mare
masura, funcţia executiva a statului, este Guvernul româniei, caruia,
constituţia îi confera atât un rol politico-administrativ decizional cât şi un loc
suprem în cadrul autoritaţilor administrativ-statale, respectiv o competenţa
generala şi naţionala. Astfel, potrivit art.102 al constituţiei, Guvernul, potrivit
programului sau de guvernare acceptat de parlament, asigura realizarea
politicii interne şi externe a ţarii şi exercita conducerea generala a
administraţiei publice. Din cuprinsul acestui articol coroborat cu celelalte
articole care se refera la atribuţiile şi actele guvernului, rezulta pe de o parte ca
politica interna şi externa a tarii, se stabileşte în afara sferei executivului
dar cu largul concurs al acestuia, la nivelul parlamentului prin lege, şi, pe
de alta parte, ca în asigurarea realizarii acestei politici, guvernului i se
confera o competenţa generala şi o larga putere discreţionara, politica şi
reglementara. In ceea ce priveşte dimensiunea tehnic-administrativa a
guvernarii, guvernul este plasat în vârful piramidei administrative de unde
exercita conducerea generala a acesteia. Din aceast plasament rezulta în
primul rând ca actele tuturor celorlalte autoritaţi administrative, autonome
sau subordonate ierarhic, au o forţa juridica inferioara actelor
administrative ale guvernului, neputând fi contrare acestora. (ordinele şi
instrucţiunile miniştrilor, actele conducatorilor altor organe centrale de
specialitate subordonate ministerelor, actele prefectului, ale comisiei
consultative judeţene, actele conducatorilor serviciilor publice desconcentrate
ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei de specialitate, pe de o
parte, şi pe de alta parte actele conducatorilor autoritaţilor centrale
administrative autonome, actele autoritaţilor publice locale autonome, consilii
judeţene şi autoritaţile subordonate acestora, consilii locale, primari.)
Șeful guvernului este Primul ministru şi prin aceasta, în opinia
noastra, şeful propriu-zis al executivului, chiar daca acest rol, sub aspectul
formal al reprezentarii statului, poate fi atribuit şi preşedintelui, şi chiar daca,
în postura sa de candidat la aceasta demnitate în stat, este desemnat şi apoi
numit în funcţie de catre preşedintele româniei, pe baza votului de încredere al
parlamentului în condiţiile art.85(1). Aceasta poziţie rezulta şi din instituţia
remanierii guvernamentale reglementata de acelaşi art.în al.(2) potrivit caruia
iniţiativa remanierii aparţine primului ministru, dar şi dintr-o serie de alte texte
constituţionale, daca ar fi sa amintim numai cu titlu de exemplu, art.100 (2)
potrivit caruia decretele normative ale preşedintelui sunt supuse contrasemnarii
din partea primului ministru.
La nivel teritorial, rolul guvernului, în ambele sale dimensiuni este
realizat prin intermediul instituţiei prefectului, care este reprezentantul
guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice desconcentrate ale
ministerelor şi celorlaltor organe centrale din unitaţile administrativ-
teritoriale. Constituţia actuala a româniei plaseaza instituţia prefectului în
secţiunea a 2-a a cap.v al titlului iii, intitulata: administraţia publica locala, nu
cu scopul de a conferi acestei autoritaţi o dimensiune locala sau
descentralizata, ci pentru a sublinia, în opinia noastra, ca, prin intermediul
prefectului, guvernul realizeaza la nivel local o tutela administrativa
restrânsa, asupra autoritaţilor administrative cu competenţa administrativa
politico-decizionala generala şi locala.
O alta categorie de autoritaţi prin intermediul carora se realizeaza
dimensiunea politico-administrativa decizionala a funcţiei executive în
statul român contemporan, este compusa din autoritaţile autonome ale
administraţiei publice locale: consiliile locale, primari, consiliile judeţene şi
structurile subordonate acestora, preşedinţii consiliilor judeţene.
Având în vedere principiul fundamental al autonomiei autoritaţilor
administraţiei publice locale, consacrat în art.120 al constituţiei şi definit în
cuprinsul art.3 şi 4 ale legii nr. 215/2001- legea administraţiei publice locale -,
principiu potrivit caruia: autonomia locala reprezinta dreptul şi capacitatea
efectiva a autoritaţilor administraţiei publice locale, de a rezolva şi de a
gestiona, în numele şi în interesul colectivitaţii locale pe care le reprezinta,
treburile publice, în condiţiile legii precum şi principiul eligibilitaţii directe a
consiliilor locale, primarilor şi consiliilor judeţene,dupa modificarea
legislativa intervenita prin legea 25/1996, se poate afirma nu numai ca
autoritaţile care realizeaza la nivel teritorial autonomia administrativa
locala au o competenţa materiala generala dar şi ca au o origine politica,
respectiv o competenţa politico-decizionala proprie, limitata numai de
lege, sens în care actele lor sunt supuse controlului judecatoresc de
legalitate ce poate fi declanşat de prefect.
În acest sens puterea discreţionara a acestor autoritaţi, tipic
administrative, se întinde şi în sfera politicului, ele fiind chemat sa deserveasca
nevoi şi interese cu caracter local sau regional.
Schimbând datele tutelei administrative faţa de perioada interbelica,
Constituţia României, a schimbat şi modul de reglementare a competenţei
acestor autoritaţi, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale şi legale în
materie reieşind realitatea potrivit careia consiliile locale, primarii, consiliile
judeţene, pot avea atribuţii în orice domeniu daca nu exista o interdicţie
expresa sau implicita a legii. De aici rezulta principiul dupa care orice
serviciu public care, nu mai este organizat sau autorizat de stat, dar care
rezolva treburi publice din comune, oraşe sau judeţe, devine de plin drept, un
serviciu public local, în sarcina autoritaţilor administrative autonome
locale. Din punct de vedere al relaţiilor în cadrul sistemului administraţiei
publice din românia, activitatea acestor autoritaţi se subordoneaza doar legii, în
sens larg, şi din aceasta perspectiva guvernului, imputernicit constituţional sa
conduca şi sa organizeze executarea legii.
Din perspectiva autoritaţilor care realizeaza, în principal,
dimensiunea tehnic-administrativa, respectiv speciala şi specializata, a
funcţiei executive, la nivel central constituţia reglementeaza administraţia
ministeriala şi administraţia centrala autonoma, iar la nivel local,
serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe
centrale în teritoriu.
Fara a intra, la acest moment, într-o discuţie de fond cu privire la
conceptul de serviciu public în doctrina contemporana, consideram totuşi ca,
aceste din urma servicii sunt de fapt autoritaţi publice, şi în acest sens adopta
acte administrative prin care, cu competenţa speciala şi specializata,
organizeaza şi realizeaza servicii publice în sectorul (ramura) lor de activitate,
la nivelul unitaţilor administrativ-teritoriale. De aceea, credem ca termenul
de serviciu public desconcentrat, utilizat de legiuitorul constituant,
încearca doar sa plaseze aceste autoritaţi în sfera administraţiei
specializate, lucrative şi nu deliberative, şi nu sa nege rolul acestora de
organe de stat prin intermediul carora se realizeaza autoritatea de stat la
nivel teritorial.
Din perspectiva relaţiilor lor administrative cu guvernul, ministerele se
pot organiza numai în subordinea acestuia, prin lege, alte organe centrale de
specialitate se organizeaza fie în subordinea directa a guvernului, fie în
subordinea ministerelor, fie ca autoritaţi administrative autonome. Autoritaţile
administrative desconcentrate în teritoriu se organizeaza în subordinea
ierarhica a ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei de specialitate.
Autoritaţile autonome ale administraţiei centrale de specialitate se
înfiinţeaza fie direct în baza constituţiei fie prin lege organica, activitatea lor,
autonoma din punct decizional şi funcţional faţa de guvern, fiind supusa unui
control parlamentar special, prevazut de constituţie.
Desigur ca viziunea cu privire la modalitaţile în care nevoile şi
interesele sociale pot fi servite prin structurile de guvernare ale statului de
drept, democratic şi social, sunt diferite şi uneori controversate, chiar
antagonice.
Procesul în care se stabilesc prioritaţi politice în conţinutul legii şi
se realizeaza efectiv conţinutul legii, este un proces complex, ce trebuie sa
se desfaşoare însa în cadrul democratic şi descentralizat, conceput de
constituţie.
Realizarea sarcinilor statale înseamna pentru toate elementele
sistemului social global, un drum lung şi complicat, imprevizibil şi dependent
de natura presiunilor politice, profesionalismul guvernanţilor, resursele
existente, receptivitatea şi disponibilitatea sociala. De la formularea scopurilor
statale în conţinutul legii şi pâna la decizia concreta cu privire la realizarea lor
în acest proces sunt implicaţi o multitudine de factori, autoritaţi publice,
partide politice, grupuri de presiune şi interese, cetaţeni, societatea
internaţionala, fiecare având nevoi şi interese proprii, de grup sau individuale,
uneori opuse celor cu caracter general. Faptul ca statul democratic,
descentralizat şi diversificat ridica cerinţe valorice şi de profesionalism, de
toleranţa şi înţelepciune, nu înseamna ca el este neguvernabil şi ineficient,
realitate demonstrata de altfel de istoria statelor dezvoltate ale lumii, ci ca
poporul ca titular suveran al puterii publice a ales, prin legiuitorul sau
constituant, sa instituie un sistem de guvernare, intemeiat pe competiţia
politica, naţionala, regionala şi locala, dintre nevoi, interese şi valori.

Întrebari pentru examen:

1. Explicaţi raportul dintre executiv şi administraţia publica în


statul român contemporan
2. Definiţi sfera guvernarii
3. Arataţi care sunt subiectele care realizeaza funcţia executiva a
statului în dimensiunea sa politico-decizionala şi în dimensiunea
sa tehnico-administrativa.

2.2.Delimitari conceptuale şi metodologice. Administraţia privata şi


administraţia publica.

Ca activitate umana instituţionalizata şi organizata, administraţia


publica face parte din sfera acelor fenomene sociale ce însoţesc şi influenţeaza
permanent viaţa oamenilor şi comunitaţilor sociale de la naştere şi pâna la
dispariţie.
Datorita gradului mare de varietate a activitaţilor acoperite, noţiunea de
administraţie publica nu este uşor de definit din perspectiva ştiinţifica.
În doctrina mai veche sau mai noua, inclusiv româneasca,
administraţia publica a fost cercetata, distinct sau împreuna, din cel puţin
trei perspective fundamentale: politica, juridica şi economica
(manageriala). Fiecare din aceste perspective au oferit şi ofera repere valorice
şi abordari instituţionale diferite formulând atât metode şi pachete
informaţionale distincte, cât şi definiţii proprii ale fenomenului administrativ,
în general, şi ale administraţiei publice, în special.
Ceea ce poate fi considerat ca fiind comun celor trei perspective de
abordare a fenomenului administrativ este faptul ca:
a. Toate vad administraţia publica atât ca activitate de reglementare
(regulatoare) cât şi ca activitate de prestaţie;
b. Spre deosebire de administraţia privata, administraţia publica serveşte
nevoi şi interese cu caracter public, fiind circumscrisa de noţiuni precis
determinate precum constituţia, puterea publica sau suveranitatea, legea,
competenţa, etc., dar şi de o serie de noţiuni imprecis determinate în
conţinutul lor, precum interesul public, ordinea publica, bunastarea generala
sau binele public, etc;
c. Administraţia publica, înţeleasa în sensul ei cel mai larg, include ideea de
acţiune orientata spre realizarea unor scopuri politice, este ea însaşi
politica ori se afla în strânsa legatura cu procesul politico-decizional, este
concentrata la nivelul funcţiei executive a statului şi se realizeaza, prin
intermediul unor organe investite cu competenţa legala, într-un regim de
putere publica (suveranitate).
d. Scopul fundamental al administraţiei publice este realizarea
conţinutului legii, respectiv organizarea executarii, asigurarea executarii şi
executarea în concret a legilor şi a tuturor celorlalte acte normative adoptate
la nivelul autoritaţilor publice. În statul de drept, administraţia publica
este limitata de catre lege în scop şi în acţiune, şi difera de administraţia
întreprinderilor, instituţiilor şi celorlalte grupuri de interese private cu care
este însa obligata sa coopereze.
Astfel, administraţia publica se deosebeşte de administraţia privata
din cel puţin trei puncte de vedere: cadrul constituţional de manifestare şi
acţiune, natura interesului de realizat, poziţia pe care se plaseaza în raport
cu forţele şi legitaţile pieţii economice libere şi, desigur, regimul sau
juridic, derogatoriu faţa de dreptul comun.
În primul rând, în statele constituţionale ale lumii, constituţia
delimiteaza şi circumscrie principial fenomenul administrativ în raport cu toate
celelalte fenomene sociale, cu caracter statal sau nestatal. Constituţia
fragmenteaza puterea de decizie şi controlul asupra administraţiei
publice, plasând-o sub trei centre de autoritate: legislativul, executivul şi
puterea judecatoreasca. Deşi în mod tradiţional monarhul, preşedintele şi/sau
şeful guvernului sunt consideraţi a fi şefii executivului şi prin aceasta ai
administraţiei publice, trebuie observat ca, în realitatea constituţionala
contemporana atât legislativul cât şi puterea judecatoreasca poseda cel
puţin tot atâta autoritate cât şi executivul în raport cu sfera de activitate
publica pe care o denumim administraţia publica.
Legislativul are puterea constituţionala de a crea, prin lege, organe
administrative, departamente şi agenţii guvernamentale, alte categorii de
autoritaţi publice, de a le fixa competenţele, dimensiunile, numarul, statutul
personalului şi bugetul, de a le determina scopul, organizarea, subordonarea şi
structurile interne, plasamentul teritorial şi locaţia, procedura de control, etc.,
exercitând el însuşi un drept de control direct asupra activitaţii administrative.
În mod similar instanţele judecatoreşti exercita puterea de control
asupra activitaţii administraţiei publice. În baza acesteia, instanţele
judecatoreşti participa activ, chiar daca indirect, la definirea drepturilor şi
obligaţiilor legale, la stabilirea naturii raspunderii pentru eventualele încalcari
ale legii, ale autoritaţilor administrative şi funcţionarilor publici dar şi ale
indivizilor şi grupurilor de indivizi în raport cu care acţioneaza administraţia.
Extinderea puterii legislativului şi autoritaţii instanţelor
judecatoreşti asupra administraţiei publice limiteaza puterea şefilor
executivului asupra sferei de activitate a administraţiei publice, aceştia
dispunând în realitate de mult mai puţina autoritate decât cea pe care o regasim
de regula la nivelul şefilor executivi din administraţia privata cu caracter de
profit ori non-profit. Sub constituţie, şefii executivului din sectorul public îşi
exercita competenţa constituţionala şi legala conferita de legislativ dar, este
neobişnuit şi improbabil ca legislativul însuşi sa nu fie direct interesat şi
implicat în activitaţi specifice ale administraţiei publice.
Separaţia puterilor confera, fiecarei categorii de organe, autoritate
în raport cu administraţia publica, şi poate acţiona în detrimentul ideii de
coordonare şi colaborare dintre aceste categorii de autoritaţi şi, prin consecinta,
a activitaţii administrative în ansamblul sau.
Știinţele politice contemporane arata ca atât legislativul cât şi
executivul şi puterea judecatoreasca sunt sensibile la presiunile politice de
cele mai diverse origini şi naturi. Dreptul constituţional contemporan arata ca,
autoritatea de legiferare poate fi delegata de la legislativ catre executiv în
anumite domenii ale reglementarii, dar ca legislativul, datorita naturii şi
specificului activitaţii sale, are dificultaţi în a exercita, prompt şi eficient,
controlul cu privire la uzul sau abuzul de autoritate delegata. Parlamentul
nu poate, dincolo de constituţie, sa investeasca cu competenţa executiva unele
autoritaţi plasate sub controlul sau, precum spre pilda curtea de conturi, iar
şeful executivului nu poate folosi fonduri bugetare pentru scopuri interzise
expres de parlament.
Pe de alta parte constituţiile contemporane au creat sisteme de
descentralizare a autoritaţii politice sau administrative care, dupa caz, au
fragmentat şi mai mult autoritatea, îngreunând conlucrarea şi colaborarea
eficienta dintre cele trei puteri statale clasice în realizarea eficienta a unor
scopuri şi sarcini cu caracter administrativ. Astfel, sistemele constituţionale
federale realizeaza o distincţie clara între guvernarea federala şi guvernarea
statelor membre ale federaţiei (federalismul dual din perioada clasica a
doctrinei nordamericane), instituind puteri, competenţe şi programe separate,
în baza principiului subsidiaritaţii.
În sistemele constituţionale ale statelor unitare contemporane, exista
forme diferite de descentralizare administrativa, care merg pâna la autonomia
politico-administrativa puternica a unor structuri administrativ-teritoriale
interne (comitate, provincii, departamente, judeţe, regiuni, etc).
Aceste sisteme de exercitare a autoritaţii guvernamentale îngreuneaza
evident coordonarea activitaţii administraţiei publice la nivel statal, motiv
pentru care doctrina contemporana admite interimixtiunea nivelului federal cu
nivelul statal de guvernare (federalismul cooperativ), precum şi a
administraţiei centrale cu administraţia teritoriala (principiul solidaritaţii) în
realizarea în comun a unor sarcini administrative
În concluzie cadrul constituţional al separarii puterilor creaza un
mediu constituţional foarte complex pentru administraţia publica
contemporana. Aceasta complexitate rezulta în primul rând din
fragmentarea autoritaţii care se exercita asupra administraţiei publice,
fragmentare care nu exista, de regula, în sectorul privat. Chiar daca restricţiile
şi cerinţele legii afecteaza managementul privat, totuşi nu fragmenteaza
autoritatea care se exercita asupra sa şi nici nu creaza atâtea organisme cu
puteri legale sau statutare egal îndreptaţite de de a interveni şi exercita
controlul asupra deciziilor şi masurilor organizatorice adoptate de acesta. Cu
alte cuvinte, în sectorul public în general, şi în administraţia publica în special,
eficienţa actului de decizie administrativa, respectiv a atingerii obiectivelor
strategice prin implementarea actului de decizie, este de cele mai multe ori
subordonata unor valori şi comandamente externe precum principiul politic al
reprezentativitaţii, principiul juridic al competenţei legale potrivit caruia
delegata potestas non delegatur, puterii de interpretare şi decizie a instanţelor
judecatoreşti, etc.
În al doilea rând, obligaţia constituţionala a administraţiei
publice de a promova şi realiza interesul public, se delimiteaza esenţial de
comandamentele managementului privat. Deşi, în general, este dificil de
precizat ce anume este interesul public, totuşi în doctrina nu exista nici un fel
de controversa cu privire la obligaţia administraţiei publice de a-l considera
elementul central şi ghidul întregii activitaţi proprii. Neîndeplinirea acestei
obligaţii fundamentale ori dupa caz plasarea interesului privat sau de grup
deasupra interesului public în îndeplinirea competenţei legale, atrage dupa sine
sancţiuni specifice, politice şi/sau juridice, pentru autoritatea ori funcţionarul
public vinovat.
În legislaţiile de specialitate ale lumii contemporane au fost promovate
de-a lungul timpului numeroase reglementari care sa garanteze ca exercitarea
puterii publice se face în interes public şi nu în scopuri partizane sau private.
Astfel au fost elaborate statute ale funcţionarilor publici, reglementari cu
privire la diferite incompatibilitaţi şi/sau conflicte de interese, legi instituind
raspunderi specifice în sarcina guvernanţilor pentru exercitarea
necorespunzatoare a atribuţiilor lor, etc. Toate fundamentate pe ideea loialitaţii
în realizarea interesului public.
Prin comparaţie, în sectorul privat, întreprinderile economice servesc şi
ele, în ultima instanţa, interesul general dar, scopul lor principal este realizarea
viguroasa a interesului lor economic privat, respectiv a profitului. Acest
interes poate fi vazut în primul rând ca eficienţa în competiţia de piaţa. În
societaţile capitaliste avansate, profitul este considerat a fi nu numai rezultatul
pozitiv al bilanţului financiar-contabil ci, mai ales un bun economic şi social.
Întreprinderile economice sunt împiedicate de lege sa produca prejudicii
angajaţilor, comunitaţii, mediului înconjurator, sanataţii publice, etc., iar rolul
de a garanta, prin putere proprie de reglementare şi control, ca activitaţile din
sectorul privat nu afecteaza interesul public, revine administraţiei publice.
Cu alte cuvinte, administraţia publica are o misiune specifica în raport
cu administraţia privata a întreprinderilor economice. Daca, pe de o parte,
administraţia are obligaţia de a crea un mediu favorabil dezvoltarii liberei
iniţiative şi a libertaţii economice, ea are, pe de alta parte, şi obligaţia de a
supraveghea ca activitaţile productive, comerciale ori de servicii ale
întreprinderilor economice sa nu genereze fenomene negative,
prejudiciabile pentru societate în general, precum : exploatarea muncii
infantile, condiţii abuzive de munca şi salarizare pentru angajaţi, promovarea
muncii la negru, poluare, etc. Este nerealist sa consideram ca întreprinderile
private resimt de la sine o obligaţie morala, nonlegala, de a evita sa creeze
externalitaţi prejudiciante pentru alţii.
Istoriceşte vorbind, efectele negative ale activitaţii întreprinderilor în
economiile libere, capitaliste, de piaţa, au fost vazute adeseori ca şi costuri pe
care trebuie sa le preia societatea şi/sau statul. În economiile avansate exista la
ora actuala puternice presiuni sociale asupra guvernelor de a reglementa şi
sancţiona asemenea practici, mergând pâna la închiderea întreprinderilor care
produc efecte negative severe asupra comunitaţii sau mediului înconjurator. Se
poate considera ca, în administraţia contemporana, exista foarte puţine practici
prejudiciabile pe care, o data identificate, administraţia publica sa nu fie
obligata sa le îngradeasca ori sa le stopeze. Aceasta perspectiva obliga
administraţia publica sa preia o paleta din ce în ce mai larga de
responsabilitaţi, sa-şi dezvolte flexibilitatea, mobilitatea şi adaptabilitatea la
cerinţele realitaţii economico-sociale. În acest sens este plauzibila concluzia
potrivit careia rolul administraţiei publice este în continua creştere şi
dezvoltare în epoca contemporana, dobândind alaturi de caracterul tehnic şi din
ce în ce mai specializat, conotaţii deontologice şi morale semnificative.
În al treilea rând, administraţia publica nu se confrunta cu
competiţia libera de piaţa în mod direct, chiar daca, activitatea ei trebuie sa
fie circumscrisa şi de unele cerinţe specifice administraţiei private, precum
productivitate, eficienţa, atractivitate, gestionare optima a resurselor, bilanţ şi
balanţa financiara pozitive, etc, concepte introduse în cercetarea ştiinţifica
asupra administraţiei publice de doctrina nordamericana şi preluate ulterior în
întreaga doctrina contemporana europeana. Spre deosebire de administraţia
privata, preţurile şi tarifele pentru diversele bunuri ori servicii publice sunt
stabilite prin reglementari bugetare ori prin alte acte normative, şi nu fixate
prin tranzacţii libere între parţi contractante. Daca veniturile publice sunt
realizate, în mod tradiţional din impozite şi taxe, administraţia contemporana
recurge din ce în ce mai des la instituirea unor surse proprii de venit ori, dupa
caz, la contribuţii, voluntare şi rambursabile, ale usagerilor actului de
administraţie, cu care se finanţeaza diferite proiecte de interes public.
În activitatea prestatoare de servicii publice, administraţia publica
acţioneaza în interesul general al societaţii, având obligaţia de a institui
accesul universal la serviciul public prin tarife fixe, egale, suportabile şi
stabile, indiferent de costurile necesare organizarii, funcţionarii şi menţinerii
serviciului public respectiv.
Piaţa libera constrânge mai puţin sectorul public decât cel privat cu
toate ca, în anumite condiţii, piaţa va sancţiona corespunzator masurile şi
activitaţile administrative care nu-i respecta legitaţile obiective specifice.
Astfel este, spre pilda, notoriu faptul ca, pe termen lung, fiscalitatea excesiva
din sectorul public, menita sa acopere activitatea unei administraţii publice
ineficiente ori abuzive, va eroda baza de impozitare, determinând dezvoltarea
unor presiuni de piaţa specifice. În asemenea cazuri, într-o societate libera,
indivizii şi agenţii economici vor opta fie pentru ieşirea din sistem, prin
mutarea sub o alta administraţie, fie pentru alte mijloace şi metode de natura a
eluda constrângerile fiscale resimţite ca fiind prea severe. În alte cazuri,
consumatorii actului de administraţie vor exercita presiuni pentru privatizarea
anumitor sectoare ( poşta şi telecomunicaţii, transportul public, distribuţia de
energie electrica şi/sau termica, etc) pe care administraţia publica respectiva ar
prefera sa le menţina sub gestiune proprie şi sub monopol. Ca şi pe piaţa
economica libera consumatorii de servicii publice vor cauta sa alterneze
sursele de bunuri şi servicii, veniturile administraţiei publice descrescând
corespunzator. Trebuie avut în acest sens în vedere şi faptul ca alaturi de
administraţia publica, întreprinderile publice şi întreprinderile economice
private, pe piaţa serviciilor de utilitate publica exista întotdeauna şi oferta
organizaţiilor nonprofit şi/sau dupa caz a organizaţiilor neguvernamentale,
dispuse sa intre în competiţia pentru prestarea unui serviciu de interes general,
aducator de venituri. Prin urmare administraţia publica care nu ia deloc în
considerare legitaţile obiective ale pieţei libere va pierde, mai devreme sau mai
târziu, controlul asupra serviciilor publice aducatoare de venit dar va fi în
continuare obligata sa finanţeze servicii esenţiale, dar mari consumatoare de
fonduri publice, precum apararea naţionala, poliţia, reţeaua de drumuri publice,
conservarea şi întreţinerea patrimoniului cultural şi artistic , întreţinerea
bunurilor şi instituţiilor publice, întreţinerea sistemului de asigurari sociale,
etc. Fiind ameninţata, în mod firesc, cu falimentul întrucât este îndeobşte
recunoscut ca, în contextul realitaţilor contemporane ale societaţii deschise,
descentralizarii şi internaţionalizarii, bugetele publice nu mai pot fi alimentate
exclusiv din impozite şi taxe instituite în mod arbitrar şi abuziv.
Pe de alta parte, diminuarea acţiunii forţelor pieţei libere în sectorul
public are consecinţe pozitive profunde asupra cantitaţii şi calitaţii dar
mai ales permanenţei şi continuitaţii serviciilor publice. Când accesul
universal la anumite bunuri şi servicii este resimţit de societate ca nevoie
esenţiala, el va fi considerat de interes public, şi prin urmare administraţia va fi
obligata sa îl realizeze. Ori accesul universal înseamna accesul tuturor,
indiferent de numarul, natura şi cuantumul contribuţiei individuale, prin
impozite şi taxe, la finanţarea serviciului public respectiv. Pe de alta parte,
accesul universal înseamna ca fiecare membru al societaţii beneficiaza în
mod egal de serviciul public, indiferent de venitul individual, localizarea
teritoriala, prosperitatea economica a unitaţii administrativ teritoriale de
domiciliu, etc. Daca societatea beneficiaza în ansamblul ei de o reţea moderna
de autostrazi ori de un sistem de învaţamânt ori sanatate de calitate atunci tot
societatea, ca întreg, şi nu numai utilizatorii ori beneficiarii direcţi, trebuie sa
suporte unele din costurile realizarii acestor bunuri sau servicii publice. Este
indiscutabil ca daca numai proprietarii de autovehicole ori numai persoanele
care au copii ar fi obligaţi sa suporte costurile pentru bunurile şi serviciile
enunţate mai sus, atunci, inevitabil, calitatea lor s-ar diminua vertiginos. Nu
întâmplator, guvernele au preluat în timp, considerând ca este în interes public
sa o faca, responsabilitatea prestarii unor servicii publice de la organizaţii
neguvernamentale, de multe ori de natura religioasa, considerând ca sanatatea
publica, asistenţa sociala sau nivelul de trai decent (numit charity - mila
publica - în doctrina mai veche) nu pot fi asigurate cu succes, pe termen lung,
pentru toţi membrii societaţii, numai de catre organizaţii private supuse unor
finanţari fluctuante sau jocului liber de piaţa.
Diminuarea acţiunii forţelor pieţii libere în sectorul public face însa
dificila evaluarea eficienţei activitaţii administrative. Cu alte cuvinte,
masurarea performanţei şi evaluarea eficienţei în sectorul public, sunt
operaţiuni deosebit de dificil de realizat. Guvernele interesate în rezolvarea
acestei probleme apeleaza de regula la formula contractarii, în regim de
drept public, a realizarii unor sarcini administrative cu diferite
întreprinderi ori organizaţii private. În acest fel, teoretic cel puţin,
organismele private respective vor intra în competiţie pe piaţa şi vor
întreprinde toate masurile necesare pentru a obţine şi a menţine, o afacere
profitabila în sectorul public. Desigur ca numarul activitaţilor administrative
pe care sectorul public le considera potrivite pentru a fi contractate cu sectorul
privat, este limitat. De asemenea nu este pe deplin clar care sunt, pe termen
lung, implicaţiile economice şi politice ale contractarii unor activitaţi
administrative tradiţionale (ex. Serviciile de poşta şi telecomunicaţii, serviciile
de transport pe caile ferate, serviciile de paza şi ordine, unele activitaţi de
urmarire a infractorilor, managementul penitenciarelor, etc) . Pe de alta parte
trebuie avut în vedere ca, aşa cum am aratat mai sus, sectorul privat, fiind
determinat de legitaţile economice ale pieţei libere, va fi dispus sa preia numai
acele activitaţi şi servicii potenţial producatoare de venit.
În fine, regimul juridic în care se desfaşoara activitatea
administraţiei publice este regimul de putere publica (drept public) în
care, autoritatea cu care este investita administraţia publica o plaseaza pe
aceasta într-o poziţie de inegalitate juridica în raport cu toate celelalte
subiecte de drept faţa de care are dreptul de a-şi manifesta şi impune voinţa
unilaterala.
Acţiunile administraţiei publice conţin, prin urmare, voinţa delegata a
titularului suveranitaţii, ceea ce înseamna ca deciziile adoptate la acest nivel au
forţa normativa, respectiv putere reglementara, fiind garantate în aplicarea lor
de catre forţa de constrângere a statului.
Mai mult decât atât, indiferent de natura lor, actele juridice, încheiate în
sectorul privat dobândesc forţa juridica numai în condiţiile prestabilite de
sectorul public. Fiind investita cu exercitarea unui segment al suveranitaţii,
administraţia publica este, în mod necesar, implicata în procesul stabilirii şi
implementarii politicii publice. Cu toate ca, în doctrina tradiţionala, întâlnim
de cele mai multe ori dihotomia dintre politica şi administraţie, în care
administraţia este separata de politica (respectiv considerata apolitica ori
nonpolitica) cu scopul de a preveni manifestarea unor fenomene partizane ori
electorale la acest nivel, totuşi, astazi, doctrina contemporana accepta, aproape
în unanimitate, ca: administraţia publica are un rol legitim şi activ în toate
fazele ciclului politicii publice. Cu alte cuvinte, teoria şi practica administraţiei
publice contemporane, accepta ideea ca sistemul politic trebuie sa profite de
avantajul expertizei şi specializarii administraţiei publice în toate fazele
stabilirii şi implementarii politicii publice. De asemenea se admite ideea
potrivit careia, adeseori, administraţiei publice i se cere sa faca opţiuni politice,
în procesul de executare a legii. Autoritaţile administraţiei publice exercita, în
baza competenţei cu care au fost investite şi în limitele legii ce urmeaza a fi
executata, o putere discreţionara proprie, ce dobândeşte uneori conotaţii
politice, pe baza careia face opţiuni selective în procesul de adoptare şi
implementare a deciziilor proprii. A admite ideea ca administraţia publica
participa în procesul de instituire şi realizare a politicii publice nu înseamna ca
la nivelul ei se stabileşte politica publica şi nici ca tot ceea ce face
administraţia are de a face cu acest proces. Pe de alta parte, indiferent ce face
administraţia publica, ea are nevoie, pentru realizarea şi eficienţa obiectivelor
şi sarcinilor pe care trebuie sa le atinga, de suportul membrilor legislativului,
şefilor şi membrilor executivului, partidelor politice şi grupurilor de interese,
persoanelor individuale, publicului în sensul cel mai larg, ceea ce include şi
principiul quid pro quo, respectiv negocierea suportului politic sau, dupa caz,
adaptarea activitaţilor proprii la cerinţele instituite de grupurile de interese cele
mai semnificative sau mai puternice.
În contextul multiplelor condiţionari faţa de care este supusa, se naşte,
în mod firesc întrebarea daca şi,mai ales, cum poate administraţia publica sa
serveasca interesul general şi mai ales sa asigure garanţiile realizarii acestuia.
Conceptul elaborat de doctrina nordamericana contemporana pentru rezolvarea
acestei probleme a fost acela de birocraţie reprezentativa. Ideea
fundamentala din conţinutul acestui concept este aceea ca, orice demers de
definire a noţiunii de administraţie publica trebuie, cu necesitate, sa includa
ideea de public, respectiv ideea accentuarii participarii societaţii civile la
formularea şi implementarea actelor de politica publica. Doctrina
administrativa şi de drept public europeana a preluat, în ultimii ani din ce în ce
mai intens, aceste noţiuni, idei şi concepte.
Administraţia publica fiind investita cu exercitarea unui segment
al autoritaţii publice, actele elaborate la nivelul autoritaţilor care o
compun sunt obligatorii şi executorii, putând fi aplicate, la nevoie, prin
intervenţia forţei coercitive a statului.
Activitatea de reglementare este, alaturi de activitatea de prestaţie, cu
care adeseori se întrepatrunde, o componenta esenţiala a activitaţii
administraţiei publice contemporane. Instituind norme imperative şi
prohibitive, de constrângere asupra societaţii civile, administraţia publica intra
adeseori în conflict cu aceasta din urma. Legalitatea masurilor adoptate de
administraţie constituie o problema ce se soluţioneaza la nivelul instanţelor
judecatoreşti, astfel autoritaţile judecatoreşti şi procedura jurisdicţionala sunt
coordonate ce însoţesc permanent, cu relevanţa juridica bazata pe ideea de
constrângere, activitatea administraţiei publice contemporane.

Întrebari pentru examen:

1. Precizaţi care sunt caracteristicile comune ale administraţiei


publice din perspectiva economica, politica şi juridica.
2. Explicaţi deosebirea dintre regulile aplicabile administraţiei
publice şi cele aplicabile administraţiei private
3. Precizaţi care este regimul juridic aplicabil administraţiei
publice
4. În ce consta principiul birocraţiei reprezentative

2.3. Concepţiile asupra administraţiei publice

1. Concepţia manageriala asupra administraţiei publice

Noţiunea de administraţie publica a constituit şi constituie şi în


contemporaneitate o noţiune fundamentala pentru ştiinţa conducerii
(management).
Concepţia potrivit careia administraţia publica trebuie privita, cel puţin
în ceea ce priveşte serviciul public (activitatea prestatoare a acesteia), în mod
funcţional, ca fenomen statal şi ansamblu de activitaţi specifice similare
managementului marilor întreprinderi private, la nivelul carora se realizeaza
obiective şi sarcini cu caracter statal, îşi are originea în doctrina
nordamericana reformatoare a sec.xix, fiind fondata de woodword wilson şi
dezvoltata în sec. Xx de leonard white şi frederick taylor, acesta din urma fiind
considerat de altfel, fondatorul conceptului clasic al managementului
ştiinţific (scientific management).
Caracterizata prin reducerea, uneori substanţiala a distincţiei dintre
sectorul public şi cel privat, aceasta concepţie este asimilata parţial, dupa cel
de al doilea razboi mondial, de o parte a doctrinei europene, în special
britanica şi scandinava dar şi continental europeana.
În viziunea reformatorilor, pornindu-se de la critica patronajului
politic asupra administraţiei publice, care, conduce la ineficienţa, corupţie şi
dezvoltarea unei clase de politicieni-administratori (spoilsmen) incompetenţi a
realiza profesionist, conţinutul actul de guvernare, se concluzioneaza ca
reforma serviciului public impune ca activitatea prestatoare din cadrul
fenomenului guvernamental (the business part of the government) sa se
realizeze dupa regulile aplicabile în managementul privat (in a businesslike
manner). Pentru a funcţiona dupa aceste reguli administraţia trebuie sa devina
apolitica. Prin consecinta, investirea în funcţii publice trebuie sa se faca pe
baza unor concepte noi, precum: meritul personal (merit), competenta
personala (fittness), performanţa individuala (performance) şi eficienţa
(efficiency), in paralel cu instituirea, pentru funcţionarii publici (civil servants)
a interdicţiei de a face parte din partide politice şi de a participa activ, altfel
decât prin vot, la procesul politic electoral.
Justificarea acestor noi criterii de selecţie şi recrutare a funcţionarilor
publici se facea cu trimitere la natura nonpolitica şi conţinutul atribuţional,
neutru politic, al funcţiei deţinute. În acest sens wilson sublinia ca
administraţia publica reprezinta un domeniu al afacerilor, iar teoreticienii
începutului de secol xx aratau ca managerii şi nu politicienii trebuie sa deţina
controlul asupra administraţiei publice iar eficienţa trebuie sa fie considerata
ca bunul ultimativ, axioma numarul unu în scara de valori a administraţiei.
Dintr-o asemenea perspectiva, conceptul de interes general (public)
nu constituie un subiect de dezbatere politica ci un rezultat al analizei
stiinţifice, raţionale.
Doctrina manageriala tradiţionala a fost aceea care a dezvoltat şi
promovat, pentru prima oara, conceptul de birocraţie (bureaucracy), în
sensul de ansamblu organizat de agenţii guvernamentale specializate a
realiza sarcinile specifice ale administraţiei publice, precum şi principiile
fundamentale ale acesteia: principiul specializarii funcţionale (specialisation),
principiul unitaţii şi ierarhiei organizarii (hierarchy), principiul neutralitaţii
politice, al meritului(merit) în selecţia, recrutarea şi promovarea funcţionarilor
publici,etc.
Sintetizând viziunea manageriala clasica asupra administraţiei publice,
harold seidman, noteaza: “teoria clasica este preocupata de anatomia
organizarii guvernamentale şi urmareşte, în primul rând, sa se asigure ca: (1)
fiecare funcţie publica este distribuita/amplasata în nişa corespunzatoare din
structura guvernamentala; (2) elementele componente ale ramurii executive
sunt corespunzator relaţionate şi articulate; şi (3) atribuţiile de
autoritate/decizie şi responsabilitaţile sunt clar stabilite.”
Concepţia manageriala clasica asupra administraţiei publice
promoveaza o viziune obiectiva, neutra, egalitarista, aproape “dezumanizata”
asupra individului uman, asimilându-l componentei unui mecanism tehnic,
productiv, performant şi eficient, indiferent de poziţia acestuia în raport cu
administraţia publica: funcţionar public, client sau victima. Aceasta viziunea
constituie virtutea principala a acestei concepţii pentru care reperele valorice
fundamentale sunt eficacitatea şi eficienţa în exercitarea şi realizarea actului de
guvernare.
Max weber observa în acest sens: “caracteristicile individuale ale unui
angajat ocupând o funcţie publica nu trebuie sa aiba nici o relevanţa în raport
cu calificarea ori clasificarea acelei funcţii.”
Din perspectiva cognitiva, aceasta concepţie dezvolta şi promoveaza o
metoda ştiinţifica proprie de cunoaştere, al carei fundament îl constituie
ideea ca administraţia publica se constituie într-o ştiinţa de sine statatoare,
numita ştiinţa administraţiei (science of administration) care are ca obiect
propriu de studiu fenomenul administrativ statal. Acest demers a ramas
însa insuficient fundamentat şi demonstrat pâna în prezent. Totuşi, o serie de
concepte specifice, au ramas valabile pentru teoria şi practica contemporana a
administraţiei publice, dintre care subliniem: sistemul raţionalizarii bugetare,
mecanismul decizional raţional, expertiza ştiinţifica, recrutarea şi promovarea
personalului administrativ pe criterii de merit şi performanţa, etc.

2. Concepţia politica asupra administraţiei publice

Noţiunea de administraţie publica a constituit şi constituie şi în


contemporaneitate o noţiune fundamentala şi pentru ştiinţele politice.
Analizând administraţia publica în complexitatea practica a realizarii
ei, în prima jumatate a secolului xx, wallace sayre, susţine necesitatea
perspectivei politice de cercetare a sistemului birocratic, aratând:
“administraţia publica preocupa, în ultima instanţa, teoria politica; problema
fundamentala într-o democraţie este responsabilitatea faţa de controlul
popular, iar responsabilitatea şi credibilitatea agenţiilor administrative şi a
birocraţiei în faţa demnitarilor aleşi (-electiv officials- şefii executivului şi
reprezentanţii legislativului) este de importanţa centrala într-un guvernamânt
bazat, în principal, pe exerciţiul puterii discreţionare de catre agenţiile
administraţiei”.
Spre deosebire de concepţia manageriala, concepţia politica asupra
administraţiei publice, considera administraţia publica ca fiind un sistem de
interese, instituţionalizat şi organizat în jurul unor valori proprii, diferite
şi nuanţate în raport cu criteriile raţionale ale eficacitaţii şi eficienţei
manageriale.
Cele mai importante dintre valorile care fundamenteaza şi circumscriu
activitatea administraţiei publice, sunt considerate a fi: reprezentativitatea,
accesibilitatea şi credibilitatea, apropierea de cetaţean, responsabilitatea
şi transparenţa politica a actului de guvernare, etc.
Astfel, se ajunge la critica principiului neutralitaţii politice,
demonstrându-se caracterul politico-social al sistemului administraţiei publice
şi, în acest context, necesitatea şi avantajele pluralismului politic în
administraţia publica. Motivându-şi punctul de vedere pe ideea ca realitatea
practica demonstreaza ca activitatea funcţionarilor publici şi a agenţiile
guvernamentale este indispensabil legata de procesul realizarii politicii
publice, desfaşurându-se, cu necesitate, într-un mediu politic, harold seidman,
noteaza: “structura ramurii executive este de fapt un microcosmos social.
Inevitabil, ea reflecta valorile, conflictele şi forţele competitive care se
regasesc în orice societate pluralista. Idealul unei structuri organizatorice
simetrice, unitare şi lipsite de fricţiuni, este numai o iluzie periculoasa”, iar
norton lang, afirma: “agenţiile şi birourile sunt, mai mult sau mai puţin
împotriva voinţei lor, implicate în procesul de realizare, menţinere şi
consolidare a propriului lor suport politic. Ele acţioneaza şi în mare parte
sunt conduse de de catre diversele grupuri de interese a caror influenţa le
menţine status quo-ul. În mod frecvent, ele conduc şi sunt conduse în direcţii
conflictuale. Aceasta nu se datoreaza unei relative incapacitaţi de a sesiza
contradicţiile propriilor acţiuni ci, mai ales, este rezultatul naturii
contradictorii a suportului politic de care se bucura”.
De altfel, într-o decizie, din anul 1926, a curţii supreme a s.u.a,
pronunţata în cazul myers v.united states (272 u.s.52, 293) se subliniaza :
“doctrina separaţiei puterilor a fost adoptata prin convenţia din 1787
(convenţia de la philadelphia, n.n.), nu cu scopul de a promova eficienţa ci
pentru a prîntâmpina exerciţiul arbitrar al puterii. Scopul nu a fost acela de a
evita fricţiuni, ci dimpotriva, întemeindu-se tocmai pe ideea inevitabilelor
conflicte incidente distribuţiei puterii guvernamentale între cele trei
departamente, acela de a proteja poporul împotriva autocraţiei“.
Doctrina politica susţine ideea ca, principiul eligibilitaţii şi
reprezentativitaţii în administraţia publica, coroborat cu valorile politice
specifice şi apropierea de cetaţeni, este crucial pentru procesul de menţinere
a democraţiei constituţionale, şi obligatoriu a fi incorporat în toate aspectele
ce ţin de procesul guvernarii. Aceasta ideea a determinat o serie de reforme
succesive ale administraţiei publice a s.u.a precum şi constituirea, prin lege,
unor instituţii noi, specifice, precum: comitetele de consultanţa pentru cetaţeni,
adunarile participative ale acestora, conceptul de publicitate a dezbaterilor şi
adoptarii actelor administrative, controlul politic asupra administraţiei, etc .
Admiţând ca o serie de valori şi principii promovate de aceasta
concepţie afecteaza, uneori sever, eficienţa actului de administraţie în termenii
duratei perioadei de adoptare, costurilor, compromisului, profesionalismul,
tehnicitaţii etc, teoreticienii acestei doctrine arata ca, totuşi, ele constituie
singura modalitate de integrare a indivizilor şi diferitelor grupuri sociale
într-un sistem cu adevarat democratic şi transparent, în care sa poata sa-şi
exercite drepturile şi controlul, sa-şi promoveze interesele şi sa fie protejaţi
împotriva arbitrariului şi abuzului. Interesele organizate sunt mai uşor de
identificat şi definit şi, în aceasta viziune iar noţiunea de interes public,
obligatorie pentru administraţie, devine mai palpabila şi mai realista.
Înţelesul fundamental al ideii de pluralism, din spatele administraţiei
publice, este acela potrivit caruia atâta vreme cât executivul reprezinta un
centru de elaborare şi realizare a politicii guvernamentale, el trebuie sa fie
structurat în aşa fel încât sa poata fi în masura sa autorizeze şi sa limiteze
competiţia de interese, prin asigurarea reprezentativitaţii politice pentru o
varietate comprehensiva de grupuri politice, economice şi sociale active,
organizate la nivelul societaţii civile, în sens larg.
În masura în care schema de organizare a administraţiei publice este
realizata pe aceasta baza, structura acesteia dobândeşte caracter politic,
astfel încât în interiorul ei se manifesta permanent presiunea intereselor
organizate, în cautare de reprezentativitate. Fenomenele rezultante sunt uneori
suprapunerea de programe şi soluţii de implementare, competiţia şi/sau
conflictul dintre diferite agenţii administrative, deplasarea responsabilitaţii şi
deciziei de rezolvare a conflictelor spre legislativ, şefii executivului, comitete
interguvernamentale sau instanţe judecatoreşti, creşterea numarului de
autoritaţi şi instituţii sau structuri interne ale acestora. Ele se datoreaza, într-o
proporţie hotarâtoare, cererii politice, diversificate, de reprezentare, la nivelul
administraţiei publice, a diferitelor grupuri de interese organizate. Aceste
fenomene au fost adeseori avute în vedere pentru calificarea unor sisteme ca
fiind neguvernabile, ineficiente şi costisitoare, partinice, etc.
Din punct de vedere cognitiv, aceasta concepţie foloseşte metode de
cercetare specifice ştiinţelor politice, cum ar fi, spre exemplu: argumentaţia,
contra-argumentaţia şi consensul cu privire la ceea ce este general admis ca
fiind adevarat/corect sau nu, etc. Astfel, adeseori se apeleaza la sondarea
opiniei publice, la punctele de vedere al diferitelor grupuri de interese sau ale
mass-mediei, la argumente politice ori rezultate ale unor dezbateri publice,
etc.
În ceea ce priveşte interesul public, identificarea acestuia nu
constituie subiect de expertiza ştiinţifica, rolul stabilirii acestuia revine
publicului, ori unor segmente ale acestuia.
O administraţie publica informata, reprezentativa (representative) şi
apropiata de public (responsive), este aceea care reflecta opţiunea publica,
indiferent daca, aceasta coincide sau nu cu generalizarile ce pot fi elaborate pe
calea demersului ştiinţific raţional.
Spre deosebire de concepţia manageriala care, trebuie recunoscut, a
dominat pâna de curând doctrina administrativa nordamericana şi prin efect a
influenţat puternic ştiinţele administrative din europa postbelica, doctrina
politica concepe bugetele publice, în primul rând ca documente politice, şi
mai puţin ca documente economice. Alocaţiile bugetare reflecta, în primul
rând, declaraţii de intenţii politice care, arata nu cum resursele disponibile pot
fi utilizate mai eficient, ci, mai ales, prioritaţile şi valorile pe care nivelul
guvernamental înţelege sa le promoveze la un moment dat. Bugetul însuşi,
este vazut ca rezultat al competiţiei, între diferitele grupuri de interese, cu
scopul de a deveni beneficiari ai “banului public”.
Din punct de vedere al procesului decizional acesta este conceput în
mod pluralist şi prin urmare limitat raţional şi supus presiunilor şi
constrângerilor politice. Aceasta înseamna ca durata de adoptare a deciziilor se
prelungeşte şi se complica în timp şi, mai ales ca, decizia de implementare a
unor obiective politice cu caracter mai mare de generalitate nu poate fi
adoptata decât gradual, pas cu pas, cu masurarea permanenta a gradului de
suport ori opoziţie politica şi, mai puţin, cu calcularea eficienţei costurilor
implementarii sau ca urmare a unei analize ştiinţifice raţionale.

3. Concepţia juridica asupra administraţiei publice

Originea, particularitaţile şi actualitatea concepţiei juridice asupra


administraţiei publice sunt indisolubil legate de apariţia şi evoluţia dreptului
administrativ pentru care constituie noţiunea şi obiectul fundamental de
cercetare. Dreptul administrativ este dreptul comun aplicabil administraţiei
publice.
Ernst Forsthoff constata în legatura cu obiectul dreptului
administrativ: “ de la bun început, ştiinţa dreptului administrativ a fost
stingherita / încurcata de definirea propriului ei obiect de cercetare,
administraţia. Aceeasta nu se datoreaza insuficientei rigurozitaţi a acestei
ştiinţe. De fapt nu este vorba despre nici un fel de deficit al doctrinei. Este
vorba în primul rând despre specificul administraţiei publice care poate fi
descrisa dar nu poate fi definita. T.n.” Aceasta caracteristica a administraţiei
publice de a fi “un domeniu mereu în cautare de sine” nu este neaparat o teza
europeana moderna ci mai degraba o trasatura imanenta a sistemului de
referinţa, aşa cum observa şi fondatorii dreptului administrativ nordamerican.
Ceea ce este unanim recunoscut ca adevarat în observaţiile autorilor
citaţi este ca, întradevar, nu exista şi nu poate exista un concept juridic
universal şi unitar, riguros şi limitativ circumscris, care sa fie utilizat ori
de câte ori este vorba de administraţia publica ca noţiune fundamentala
ori ca obiect material sau formal de cercetare pentru dreptul
administrativ. Aceasta se explica, pe de o parte, prin faptul ca este
obligatoriu ca acest concept general sa ramâna permanent deschis pentru orice
noi forme de manifestare ale vieţii sociale ce trebuiesc încadrate juridic şi, pe
de alta parte, prin faptul ca legiuitorul este îndrituit, la orice moment, sa
reglementeze şi sa interpreteze noţiunile şi principiile administrative speciale
care îl compun. Descrierea în sine ni se pare însa insuficienta şi îngreuneaza
cercetarea sistematica a administraţiei publice din perspectiva juridica.
În doctrina clasica au fost formulate numeroase şi variate definiţii
juridice negative sau pozitive care circumscriu noţiunea de administraţie
publica, în sensul material al acesteia.
Cea mai celebra definiţie negativa aparţine fondatorului teoriei juridice
generale a administraţiei germane (verwaltungsrechtslehre), otto mayer, care
arata ca administraţia reprezinta acea categorie de activitaţi statale care nu este
nici legiferare (Gesetzgebung) şi nici justiţie (Rechtsprechung) necesara
pentru îndeplinirea unor scopuri statale specifice, sub un regim juridic
propriu. Aceasta concepţie a fost însuşita ulterior de o serie de autori europeni
celebri ai perioadei clasice, precum şi de reprezentanţi de marca ai doctrinei
clasice româneşti.
Totuşi, deşi constituie poate cea mai sintetica şi pragmatica
circumscriere juridica a fenomenului administrativ statal, aceasta definiţie
negativa nu este nici ea de natura a satisface în totalitate.
Administraţia publica nu este şi nu poate fi ceea ce ramâne dupa
delimitarea pozitiva a conţinutului material al celorlaltor funcţiuni statale ci,
dimpotriva constituie, în opinia noastra, funcţiunea de baza, constanta
funcţionala, a vieţii sociale organizate politic, în stat. Activitaţi şi acte cu
caracter administrativ se regasesc în acest sens şi în cadrul procesului de
legiferare precum şi a celui de înfaptuire a justiţiei. Neclare ramân, într-o
asemenea viziune, raportul cu noţiunea de guvernare, respectiv cu
dimensiunea politico-juridica decizionala a executivului precum şi întreaga
problematica a autonomiei funcţionale a administraţiei care nu poate fi, în nici
un caz, încorsetata între legislativ şi puterea judecatoreasca.
Delimitarea juridica a actelor administrative de autoritate precum şi
sfera drepturilor persoanelor vatamate de autoritaţile publice, respectiv sfera
contenciosului administrativ, devin, din aceasta perspectiva, destul de
problematice.
În paralel, doctrina clasica europeana a fost preocupata şi de elaborarea
unor definiţii pozitive ale administraţiei publice care fie stabilesc anticipat,
axiomatic, care anume activitaţi sunt publice sau administrative
(ansamblul definiţiilor descriptive) fie încearca sa surprinda numai ceea ce
este tipic administraţiei în comparaţie cu toate celelalte activitaţi statale fara a
lua în considerare activitaţile cu caracter administrativ care se desfaşoara la
nivelul celorlalte autoritaţi ale statului şi fara a reuşi sa delimiteze activitaţile
administrative de cele ce ţin de procesul de guvernare. Concluzia generala la
care se ajunge este şi ea corecta dar neândestulatoare, şi anume ca
administraţia publica reprezinta exerciţiul puterii executive sub un regim de
putere publica.
Doctrina clasica din ţara noastra conţine şi ea, în spiritul doctrinei
occidentale a vremii, ample discuţii şi dispute teoretice precum şi o varietate
de soluţii asupra conţinutului şi sferei noţiunii de “administraţie a statului”,
raportului dintre executiv şi administraţie, raporturilor dintre puterea executiva
şi celelalte puteri statale în cadrul constituţional al separaţiunii puterilor în
stat, etc.în acelaşi timp, utilizându-se categoriile clasice ale teoriei generale a
statului şi dreptului, noţiunea de administraţie publica este definita într-un
sens material, identificându-se elementele materiale, de conţinut, ale
activitaţii subiectelor de drept administrativ, precum şi într-un sens formal,
identificându-se elementele formal-juridice ale organizarii şi actelor aceloraşi
subiecte .
Evoluţia doctrinei europene de drept administrativ în perioada
moderna şi contemporana, a fost puternic marcata de dezvoltarea şi
liberalizarea vieţii constituţionale şi sociale care au impus reconsiderarea
unor concepte clasice precum: serviciul public, interesul public, ordinea
publica, domeniul public, funcţia publica, decizia administrativa şi actul
administrativ, ierarhia administrativa, relaţia dintre legiferare, administraţie
şi justiţie în procesul guvernarii, contenciosul administrativ etc. De asemenea,
au fost preluate şi internalizate anumite concepte aparţinând doctrinei anglo-
saxone şi nordamericane deschizându-se şi complicându-se, fara precedent,
sfera raporturilor sociale supuse reglementarii prin norme de drept
administrativ.
Dreptul internaţional public şi dreptul comunitar european au
produs şi ele în perioada contemporane mutaţii profunde în legatura cu sfera de
autoritate şi acţiune a autoritaţilor administrative în anumite domenii de
activitate, supunându-le deciziilor unor organe externe, cu caracter suprastatal.
Acest fenomen a determinat necesitatea adaptarii şi uniformizarea unor
concepte, reguli şi proceduri aplicabile administraţiei publice din statele
europene, la norme juridice cuprinse în acte normative cu caracter internaţional
sau supranaţional.
În acelaşi timp, în mod aproape unanim, se admite ideea ca
participarea diferitelor autoritaţi publice la treburile administrative
variaza în funcţie de regimurile politice, ca în toate regimurile politice în
fruntea administraţiei sunt plasate autoritaţi constituţionale de sorginte
politica, ca acte administrative se pot regasi în sfera de activitate a
oricarei autoritaţi publice, ca autoritaţi administrative pot dobândi prin
constituţie putere de reglementare primara, ca domeniile de competenţa ale
diferitelor autoritaţi administrative sunt stabilite prin decizia politica a unor
autoritaţi interne sau internaţionale, consacrata în conţinutul legii, etc.
Pentru delimitarea concepţiei juridice asupra administraţiei publice în
statul de drept contemporan trebuie aşadar avute în vedere, alaturi de dreptul
administrativ pozitiv ca drept comun în materie, dreptul constituţional la
nivelul caruia se instituie şi garanteaza, în condiţii de egalitate şi echitate,
drepturile şi libertaţile individuale ale cetaţenilor în raport cu activitatea
autoritaţilor publice indicându-se şi remediile împotriva violarii unor drepturi
ori interese legitime. În acelaşi timp trebuie avut în vedere normele de drept
internaţional şi comunitar european cu efecte asupra competenţei
administrative precum şi ansamblul de norme juridice, inclusiv procedurale,
care reglementeaza şi circumscriu procesul de soluţionare a conflictelor dintre
particulari şi autoritaţile publice. Nu de puţine ori, judecatorul, prin
pronunţarea soluţiei, creaza ori interpreteaza norme de drept
administrativ, inclusiv de competenţa. De altfel, doctrina contemporana
recunoaste, în general, practica instanţelor de contencios administrativ ca
izvor al dreptului administrativ, fiind imperios necesar ca şi doctrina şi
legislaţia româneasca contemporana sa admita, mai devreme sau mai
târziu, aceasta realitate.
Conceptul statului de drept şi/sau principiul legalitaţii (rule of law)
impune prioritatea concepţiei juridice asupra administraţiei publice în
statul contemporan, respectiv revalorizarea dreptului în concepţia asupra
administraţiei publice. El implica un sistem normativ aplicabil
administraţiei publice, circumscris de o serie de valori şi principii
constituţionale fundamentale, supreme. Astfel, spre exemplu, în sistemul
constituţional românesc sub imperiul constituţiei din 1991, activitatea
administraţiei publice nu poate aduce, decât în condiţiile excepţionale
prevazute de lege, atingere, vatamari, restrângeri ori îngradiri (art.53)
demnitaţii şi liberei dezvoltari a personalitaţii umane, drepturilor şi libertaţilor
fundamentale cetaţeneşti, justiţiei ori pluralismului politic (art.1(3)). Cetaţenii
români sunt egali în faţa legii şi a autoritaţilor publice, fara privilegii ori
discriminari (art.16) având dreptul sa se adreseze autoritaţilor publice prin
petiţii şi sa primeasca raspuns (art.51), sa pretinda recunoaşterea şi repararea
drepturilor subiective vatamate prin acte ale autoritaţilor publice (art.52), sa
aiba acces liber la justiţie (art.21) etc.
În al doilea rând, autoritaţile administraţiei publice nu pot acţiona decât
în virtutea unei abilitari juridice speciale, prealabile şi limitative
(competenţa administrativa) şi orice folosire a forţei publice trebuie sa fie
bazata pe o norma juridica preexistenta. Exercitarea puterii se
transforma într-o competenţa instituita şi încadrata de drept.
Reglementarea primara, respectiv instituirea primara a normelor de
drept se realizeaza la nivelul unor autoritaţi plasate în exteriorul
sistemului autoritaţilor administrative, administraţia fiind obligata sa
realizeze conţinutul acestor norme (acţiune secundum legem) sub putere
proprie, autonoma, de decizie (puterea discreţionara). În masura în care
organele de stat sunt ţinute sa respecte normele juridice superioare, statul de
drept tinde sa se prezinte sub aspectul formal al ierarhiei normelor.
Autoritaţile administrative acţioneaza praeter legem dar nu pot acţiona
contra legem.legalitatea activitaţii administraţiei publice în statul de drept este
garantata prin instituirea unui control jurisdicţional special, realizat fie de
catre instanţe de drept comun fie de catre tribunale speciale, plasate în afara
sistemului autoritaţilor administrative. Judecatorul, independent şi
inamovibil, este cel chemat sa se pronunţe şi sa decida asupra conţinutului
unor acte administrative cu caracter normativ sau individual cu scopul de
a proteja în acelaşi timp drepturile şi interesele legitime ale celor administraţi
împotriva abuzurilor puterii dar şi ordinea juridica împotriva atingerilor ce i-ar
putea fi aduse. Statul de drept legitimeaza astfel creşterea în putere a
autoritaţii jurisdicţionale, mai întâi a judecatorului administrativ, apoi cea a
judecatorului constituţional în sfera de activitate a administraţiei publice.
la nivel politic, mecanismele juridice tind sa-şi amplifice rolul în jocul
politic, prin reformularea mizelor politice în termeni juridici. Avântul şi
autoritatea jurisdicţiilor constituţionale şi administrative contemporane
tinde sa modifice în profunzime echilibrul politic. Deşi libertatea de
apreciere este lasata la îndemâna aleşilor politici, judecatorul constituţional
sau administrativ tinde sa devina un actor de fapt al jocului politic, iar
jurisprudenţa sa, sa apara ca un argument de greutate în dezbaterile politice.
Pe de alta parte, invocarea constrângerii juridice permite eschivarea
responsabilitaţii politice a aleşilor şi poate regla avantajos anumite conflicte
politice în situaţii de criza. Cu tot pericolul potenţial de juridicizare a
politicului nu se poate afirma ca, în statul de drept, administraţia publica
contemporana este numai juridica sau ca politica este sau poate fi pusa în
întregime sub dominaţia dreptului.

Întrebari pentru examen:

1. Care sunt principalele repere teoretice ale concepţiei economice


(manageriale) asupra administraţiei publice.
2. Care sunt principalele repere teoretice ale concepţiei politice asupra
administraţiei publice.
3. Care sunt principalele repere teoretice ale concepţiei juridice asupra
administraţiei publice.

2.4. Noţiunea juridica a administraţiei publice

1. Conţinutul material al noţiunii de administraţie publica

Delimitarea conţinutului material al noţiunii de administraţie publica


presupune identificarea domeniilor de activitate proprii ale acesteia
precum şi a trasaturilor caracteristice care-i confera autonomie şi
specificitate, în condiţiile raportarii limitative la scopul rezolvarii treburilor
publice.
În limbaj politico-juridic, substantivul public desemneaza un numar
nedeterminat de persoane. Prin consecinţa administraţia publica, poate fi
vazuta, în primul rând, ca administraţie a treburilor unui numar
neidentificat şi neidentificabil de persoane.
În al doilea rând, în acelaşi limbaj, atributul public desemneaza o
anumita categorie speciala a generalitaţii, un anumit grup de persoane
neidentificabile, un grup de persoane cu anumite caracteristici comune,
anumite nevoi, interese sau valori etc. Astfel, prin cuvântul public se înţelege
polis, populus, respectiv o anumita comunitate politic constituita, poporul în
stat, colectivitaţile locale în comune, oraşe, judeţe sau regiuni, reprezentanţii
colectivitaţilor locale în asociaţii de comune, reprezentanţii popoarelor sau
colectivitaţilor locale în asociaţii şi organizaţii internaţionale sau
transfrontaliere, etc.
Daca prin noţiunea de administraţie publica înţelegem asumarea si
rezolvarea unor treburi publice atunci noţiunea înseamna, în sens material,
ca o colectivitate umana, politic organizata, poate avea, independent de
numarul şi nevoile individuale ale membrilor sai, anumite interese generale ce
trebuiesc identificate şi rezolvate în beneficiul tuturor. Faptul ca aceste interese
reprezinta nevoi generale, esenţiale, şi nu întâmplatoare sau colaterale, ale
tuturor membrilor colectivitaţii, transforma o colectivitate umana, politic
organizata, într-o comunitate de interese cu caracter public. Treburile publice
sunt, prin urmare, treburile comunitaţilor politico-teritoriale precum şi ale
membrilor acestor comunitaţi, în general.
Nu orice administrare a treburilor publice constituie însa
administraţie publica în sens material. Pentru a delimita conţinutul
activitaţii administraţiei publice de orice alte activitaţi care servesc realizarii
intereselor generale ale comunitaţilor politico-teritoriale, este nevoie şi de
formularea unui criteriu formal limitativ. Din ansamblul activitaţilor de interes
general, administraţia publica realizeaza numai acele treburi publice care
sunt recunoscute ca atare în conţinutul legii, fiind asumate şi realizate de
catre o varietate de subiecte specializate ale unei comunitaţi politico-
teritoriale. Rezulta ca, pentru a vorbi de administraţie publica trebuie sa ne
plasam într-un anumit sistem politico-juridic de referinţa, respectiv în cadrul
unei comunitaţi umane politic organizate, la nivelul careia interesele generale
ale membrilor neidentificaţi şi neidentificabili ai acesteia, consfiinţite ca atare
în cuprinsul legii, se pot asigura pentru toţi în mod unitar şi continuu,
planificat şi orientat spre realizarea anumitor scopuri politice. Într-un
asemenea sistem, subiecţii politici ai organizaţiei fixeaza, prin intermediul
organelor lor reprezentative, scopurile administraţiei publice şi determina, la
fiecare moment istoric dat, care anume dintre activitaţile de interes general vor
fi considerate ca având caracter public, respectiv vor fi obligatorii de realizat,
ca atare, de catre administraţia publica.
Într-un regim politic democratic, subiecţii politici originari sunt
poporul organizat în stat şi colectivitaţile locale organizate în unitaţi
administrativ-teritoriale, care dobândesc calitatea de persoane politico-
teritoriale, dispunând de capacitate juridica deplina de drept public şi
privat, spre deosebire de organele reprezentative ale acestora care dispun
numai de competenţa constituţionala sau legala, respectiv de putere publica
delegata şi limitata prin lege. Subiecţii politici originari stabilesc direct sau
prin organele lor reprezentative, acele activitaţi care urmeaza a fi extrase din
sfera individuala de interese, supuse unui proces de evaluare politica şi de
consacrare normativa, urmând a fi îndeplinite ca treburi publice.
Treburile publice dobândesc astfel, pentru guvernanţi, caracterul
unor sarcini statale care reclama intervenţia autoritaţile administraţiei publice
şi altor subiecte calificate, sub un regim de drept public.
Administraţia publica înseamna, prin consecinţa, realizarea organizata
a sarcinilor statale consfinţite în cuprinsul legii, ca fiind publice. Aceasta
înseamna ca sensul material al noţiunii cuprinde acea categorie de
activitaţi a autoritaţilor publice care are ca obiect realizarea, în interes
public, a unor scopuri şi obiective statale cu caracter politic. Sarcinile
autoritaţilor administrative sunt astfel dependente de puterea politica iar
caracterul, semnificaţiile şi implicaţiile acestora sunt diferite de la un regim
politic la altul, şi chiar de la un stat la altul. În acest context poate fi identificat
parţial, şi sensul funcţional al noţiunii de administraţie publica, respectiv al
formelor şi modalitaţilor juridice sau nejuridice prin care, în regim de
putere publica, se realizeaza sarcini statale în cele mai variate domenii ale
vieţii sociale. Noţiunea de administraţie publica evoca astfel acte juridice şi
operaţiuni materiale prin care se executa legea, fie prin emiterea de norme
subsecvente, fie prin organizarea sau, dupa caz, prestarea directa de servicii
publice.
Realizarea organizata a sarcinilor administrative presupune aşadar atât
conducerea şi organizarea activitaţilor complexe de executare a legii pe baza
unor acte juridice de autoritate, cât şi asigurarea executarii sau, dupa caz,
prestarea de servicii publice care nu implica, în mod obligatoriu, exercitarea
puterii reglementare secundum legem, a autoritaţilor publice ci realizarea,
nemijlocita sau mijlocita, a unor activitaţi de gestiune, operaţiuni tehnico-
materiale sau activitaţi de prestaţie propriu-zisa în domeniul serviciilor
publice.
În conţinutul material al noţiunii de administraţie publica, aşa cu l-
am formulat, pot fi cuprinse aşadar şi serviciile publice realizate, pe baza
de delegaţie ori autorizaţie, de catre diferite persoane sau structuri
organizatorice de drept privat. Realizarea concreta, materiala a unor sarcini
şi obiective de interes public de catre persoane de drept privat, pe baza de
autorizaţie, nu scoate activitaţile realizate de aceste persoane din sfera de
reglementare a dreptului public pozitiv ci exprima dezvoltarea dinamica a
societaţii şi, consecvent, largirea sferei de cuprindere şi a rolului social pe care
administraţia publica l-a dobândit în epoca contemporana.
Încercând o sistematizare sintetica a treburilor publice ce pot compune
sfera de activitate a administraţiei publice putem considera urmatoarele
categorii exhaustive:
 Activitaţi administrative propriu-zise (sanatatea publica,
învaţamântul public, igiena publica, gospodarirea comunala, crearea
şi asigurarea reţelelor publice comerciale, de transport, etc)
 Activitaţi administrative cu caracter nestatal, desfaşurate sub
un regim special de drept public (asistenţa şi reprezentarea
juridica, activitatea de notariat, radio-televiziunea publica, etc.)
 Activitaţi administrativ-statale nemijlocite ( apararea naţionala,
poliţia şi asigurarea ordinii publice, administrarea finanţelor publice,
evidenţa populaţiei, etc)
 Activitaţi administrativ-statale mijlocite (administraţia publica
locala, administrarea unor fonduri publice, etc)

În concluzie, administraţia publica în sens material înseamna


asumarea şi rezolvarea, în baza şi sub rezerva legii, prin intermediul unor
subiecte calificate, investite cu capacitate şi/sau competenţa de drept
administrativ, a unei diversitaţi de treburi publice cu caracter statal sau
nestatal, în interesul comunitaţilor politico-teritoriale şi membrilor
acestora, sub un regim de drept public.

2. Caracteristicile specifice ale administraţiei publice în sens


material

1. Administraţia publica este, în sens material, acţiune orientata spre


rezolvarea unor treburi publice . În acest sens, vorbim de caracterul activ
al administraţiei publice. Ea este deci mai mult decât executarea sau
aplicarea concreta a legii. Ea îşi asuma, nemijlocit, identificarea, promovarea,
realizarea efectiva, diferenţiata şi adecvata condiţiilor concrete, precum şi
finalitatea unor activitaţi cu caracter public.administraţia are în acest sens un
rol regulator, o putere decizionala proprie, instituita la nivelul autoritaţilor
publice investite cu competenţa administrativa. Ea are, în acelaşi timp un
important rol consultativ, de aviz şi asistenţa de specialitate pentru autoritaţile
publice cu caracter politico-decizional în procesul de guvernare. În fine,
administraţia publica are rolul de a proceda la executarea legii în raporturi
juridice concrete precum şi rolul de a presta sau, dupa caz, de a organiza şi
asigura prestarea unor servicii publice.
2. Activitaţile ce compun sfera de activitate a administraţiei publice, sunt
pre- şi extern determinate. În acest sens, vorbim de caracterul extern
determinat al administraţiei publice. Sarcinile, scopurile, condiţiile, limitele,
formele şi modalitaţile acţiunii administrative, precum şi competenţele
autoritaţilor administrative, se stabilesc în afara sistemului administraţiei
publice, prin constituţie, legi şi alte acte normative ale autoritaţilor politico-
decizionale. Administraţia publica îndeplineşte şi aplica, cu putere de
constrângere proprie, politica publica stabilita şi realizata la nivelul
autoritaţilor politico-decizionale competente. În acest sens administraţia
publica este o activitate subordonata faţa de activitatea de instituire a
politicii publice, la nivel statal guvernamental. Conducerea administraţiei
publice se realizeaza de autoritaţi care au origine politica şi competenţa
generala, politico-decizionala. Aceasta înseamna ca activitatea administraţiei
publice este, în acelaşi timp, dependenta de caracterul, nivelul de
dezvoltare şi coerenţa politicii publice şi dreptului pozitiv. Administraţia
publica nu este însa limitata rigid şi strict la executarea deciziilor condiţional
preexistente ale autoritaţilor guvernamentale. Ea dispune de atribuţiiîn virtutea
carora acţioneaza, din proprie iniţiativa, în vederea menţinerii şi dezvoltarii
relaţiilor sociale existente şi reglementate la nivelul societaţii organizate
politic, la un moment istoric dat. Complexitatea acestor relaţii sociale
(juridice, economice, tehnologice, culturale, financiare,etc) obliga
administraţia publica sa se informeze şi sa identifice modalitaţile specifice şi
oportune în care se poate raporta la caracteristicile concrete ale mediului
social. În aceste condiţii, administraţia publica trebuie sa poata decide, în mod
autonom şi sub proprie responsabilitate, asupra modalitaţilor concrete în care,
cu mijloacele avute la îndemâna, vor fi realizate obiectivele şi scopurile
politice obligatoriu de îndeplinit ca sarcini statale. Astfel, autoritaţile
administrative competente realizeaza ele însele ori deleaga altor subiecte
realizarea concreta a acestor sarcini, controlând procesul de
implementare a deciziilor politico-juridice şi a deciziilor administrative
proprii. Administraţia publica îşi creaza astfel propriul mediu, propria sfera
autonoma de decizie şi acţiune, în care trebuie înţeleasa executarea legii.
Aceasta sfera autonoma, circumscrisa de regulile principiului specialitaţii, nu
poate fi, în statul de drept al separaţiunii exercitarii funcţiilor statului, supusa
unor ingerinţe sau încalcari din partea autoritaţilor legislative sau judecatoreşti.
3. Activitaţile realizate de administraţia publica sunt orientate spre
exterior, spre beneficiarii sau usagerii acţiunii administrative, respectiv
comunitaţile politico-teritoriale şi membrii acestora. În acest sens, vorbim
de caracterul extern orientat al administraţiei publice. Acţiunile
administraţiei publice au ca finalitate realizarea interesului public. Societatea
civila are în acest raport dreptul de a pretinde administraţiei publice sa instituie
şi sa menţina ordinea publica, sa organizeze şi sa asigure realizarea unor
servicii publice ori de interes public, sa protejeze şi sa serveasca individul şi
asociaţiile de interese particulare ale acestuia, ca membri ai societaţii. Prin
consecinţa, administraţia publica, ca specie a activitaţii publice, este o
activitate de deservire a vieţii sociale, pe care nu o produce, nu o conduce,
dar o înlesneşte, o faciliteaza, şi o promoveaza ca viaţa publica. Asigurarea
funcţionarii vieţii publice implica, în acest sens, nu numai activitaţi de
prestaţie ci şi activitaţi de dirijare, organizare, echilibrare şi stabilizare a
acesteia în interes public şi pentru realizarea binelui public. Administraţia
publica nu deţine însa monopolul realizarii şi asigurarii binelui public.
Asigurarea binelui public constituie scopul fundamental al întregii activitaţi
statale, cu alte cuvinte al activitaţii tuturor autoritaţilor publice, dar şi al unor
organizaţii cu caracter neguvernamental, care din proprie iniţiativa îşi propun a
servi şi servesc acelaşi obiectiv şi aceeaşi categorie de interese.
4. Administraţia publica acţioneaza sub proprie responsabilitate fiind
supusa unor diferite forme de control asupra modului în care îşi
îndeplineşte sarcinile şi atribuţiile conferite de lege. Complexitatea
activitaţilor care îi compun conţinutul material determina complexitatea
controlului ce se exercita asupra administraţiei publice şi actelor sale.
Astfel, controlul care se exercita asupra administraţiei publice poate fi intern
sau extern iar natura sa poate fi de stricta de specialitate, juridica sau de
legalitate, bugetara sau financiara, disciplinara, politica, etc. În atari condiţii,
administraţia publica nu poate, în pofida puterii discreţionare de care dispune,
sa acţioneze în mod arbitrar sau abuziv, fiind cenzurata şi cenzurabila pe calea
unor proceduri specifice de drept administrativ (revocarea şi anularea actelor
administrative) ori pe calea recursului (acţiunii) pentru exces de putere.
Administraţia publica este ţinuta, în statul de drept, la respectarea
prescripţiilor formal juridice ale dreptului pozitiv în procesul de derulare
a activitaţilor sale specifice. Aceasta nu înseamna ca toate raporturilor
administraţiei cu cei administraţi sunt, pot fi sau trebuiesc reglementate prin
norme speciale de drept administrativ şi nici ca activitatea administraţiei
publice este de drept administrativ atunci când se desfaşoara în conformitate
cu legea. Dreptul privat fundamenteaza adeseori diferite raporturi ori situaţii în
care administraţia publica este chemata sa intervina ori sa acţioneze, iar
acţiunea ilegala a administraţiei atrage dupa sine raspunderea acesteia. Acesta
este motivul pentru care administraţia publica nu acţioneaza formal juridic în
conformitate cu legea ci în baza (sub prioritatea) şi sub rezerva legii.
5. Autoritaţile administraţiei publice dispun de autoritate publica,
respectiv de putere publica delegata. Puterea publica cu care sunt investite,
prin lege, autoritaţile administraţiei publice, este o putere legala. Ea este în
acelaşi timp o putere limitata la sfera de competenţa cu care au fost
investite aceste autoritaţi. Competenţa autoritaţilor care compun administraţia
publica este o competenţa speciala şi specializata. Ea rezulta din natura
intereselor şi activitaţilor pe care autoritaţile administrative sunt chemate sa le
realizeze. Acestea sunt, dupa caz, interesele şi treburile publice ale întregii
comunitaţi statale, ale unor comunitaţi politico-teritoriale sau ale membrilor
neidentificaţi şi neidentificabili ai acestora. Puterea publica de care dispune
administraţia este, prin consecinţa, şi o putere legitima care are ca scop,
realizarea intereselor cu caracter public, în cadrul unei ordini juridice,
materiale, specifice. În cadrul acesteia interesul public prevaleaza, datorita
faptului ca profita tuturor, asupra interesului privat al oricaror persoane
identificabile în cadrul comunitaţii. În raporturile care privesc asigurarea
interesului public, subiectele care realizeaza administraţia publica se
plaseaza într-o poziţie de inegalitate faţa de celelalte subiecte de drept,
acţionând cu drepturi (posibilitaţi, facultaţi, prerogative sau puteri)
exorbitante faţa de dreptul comun. Inegalitatea juridica în raporturile de
drept administrativ ce se stabilesc între doua sau mai multe autoritaţi publice
investite cu putere sau cu autoritate publica delegata este data de principiul
specializarii competenţei administrative.
6. Regimul juridic aplicabil administraţiei publice este regimul de drept
public, dreptul aplicabil administraţiei publice fiind dreptul
administrativ, ca drept comun în materie.
în concluzie, administraţia publica reprezinta într-o formulare
generica, ansamblul activitaţilor cu caracter statal şi nestatal care se
realizeaza sub un regim de putere publica de catre subiecte special
investite de lege cu facultaţi, prerogative sau drepturi legale exorbitante
faţa de dreptul comun, în scopul realizarii treburilor publice. Treburile
publice se înţeleg ca fiind adevarate sarcini statale, respectiv obiective
obligatorii ale activitaţii statale care circumscriu şi/sau determina conţinutul
concret al interesului public, fiind prevazut expres sau implicit în constituţie şi
lege.

Întrebari pentru examen.

1. Care sunt elementele fundamentale ce compun continutul material al


noţiunii de administraţie publica
2. Care sunt activitatile care compun administraţia publica privita din
punct de vedere material.
3. Definiţi administratia publica din punct de vedere al continutului ei
material
4. Enumeraţi caracteristicile fundamentale ale administraţiei publice

3. Noţiunea administraţiei publice în sens organizatoric si formal


organic.

Delimitarea sensului organizatoric si formal al noţiunii de administraţie


publica presupune identificarea subiectelor care realizeaza administraţia
publica în sens material precum si a condiţiilor formal juridice în care
aceasta realizare se produce sau se poate produce.
Conţinutul material al administraţiei publice este realizat, în sens
organizatoric, de o varietate de subiecte, persoane individuale sau colective
de persoane, carora normele de drept administrativ le recunosc drepturi
(facultaţi, prerogative si puteri) si/sau obligaţii în cadrul si pentru
realizarea funcţiei executive a statului. Sensul organizatoric pe care îl avem
în vedere este un sens larg care cuprinde ansamblul structurilor
organizatorice cu caracter statal şi nestatal care participa, în calitate de
subiecte calificate, sub un regim de drept public, la realizarea sarcinilor si
activitaţilor ce compun sfera administraţiei publice în sens material.
Într-un sens mai restrâns, formal-organic, administraţia publica este
realizata de autoritati publice si/sau organe investite, prin norme imperative de
drept administrativ, cu competenţa legala în cadrul si pentru realizarea funcţiei
executive a statului. Sensul formal-organic vizeaza asadar ansamblul
structurilor organizatorice cu caracter statal care sunt investite cu
autoritate publica delegata în baza careia acţioneaza, cu putere proprie de
decizie, în vederea conducerii si organizarii activitaţilor ce compun sfera
administraţiei publice în sens material.
Sensul formal al noţiunii de administraţie publica vizeaza totodata si
ansamblul cerinţelor si condiţiilor procedurale obligatorii privind
regimul juridic al actelor administrative precum si jurisdicţiile
administrative.

Întrebari pentru examen:

1. Precizati ce se înţelege prin sensul organizatoric al noţiunii de


administraţie publica
2. Precizati ce se înţelege prin sensul formal al noţiunii de administraţie
publica

Întrebari de autoevaluare:

1. In perioada post decembrista:


a. Notiunile de “administratie de stat” si “administratie publica”
erau considerate sinonime;
b. Administratia publica avea o sfera mai larga decat administratia
de stat;
c. Administratia de stat includea administratia publica;
d. Intre administratia publica si administratia de stat nu se putea
stabili o corelatie de tipul intreg-parte.
Raspuns corect:b
1. Administratia publica:
a. Se identifica cu puterea executiva;
b. Include executivul, in sens restrans;
c. Este o dimensiune a puterii executive;
d. Depaseste sfera puterii executive, in ce priveste administratia scop.
Raspuns corect: c
1. Administatia scop include :
A.activitatea administrativa din cadrul curti constitutionale;
B. Activitatea principala a autoritatilor administratiei publice locale;
C.activitatea administrativa desfasurata de catre autoritatea
legiuitoare;
D.activitatea principala a instantelor judecatoresti.
Raspuns corect: b
4.are rolul de a asigura pastrarea echilibrului dintre puterile statului:
A.consiliul suprem de aparare al tarii;
B.guvernul romaniei;
C.curtea constitutionala;
D. Parlamentul
Raspuns corect: c
5. Potrivit art. 52 din constitutia republicata, pot emite acte
administrative:
A. Numai autoritatile administratiei publice;
B. Atat autoritatile administratiei publice cat si orice alte autoritati
publice;
C. Numai autoritatile administratiei publice, precum si anumite
structuri nestatale care asigura satisfacerea unui interes public;
D. Numai autoritatile administratiei publice, precum si orice alte
autoritati publice, cu excluderea structurilor nestatale care asigura
satisfacerea unui interes public.
Raspuns corect: b

Întrebari de evaluare:
1.prin expresia “ serviciu public administrativ “ se intelege;
A) activitatea organizata sau autorizata de orice autoritate publica
in vederea satisfaceri interesului public;
B) activitatea organizata sau autorizata de o autoritate a
administratiei publice in vederea satisfacerii unor nevoi de interes
public;
C) acele drepturi speciale, exorbitante de care dispun autoritatile
administratiei publice pentru a asigura satisfacerea interesului
public.
2. O structura infiintata de catre stat, care desfasoara
preponderent o activitate de serviciu public este, ca natura:
A) o autoritate publica;
B) o institutie de utilitate publica;
C) o institutie publica;
D) o institutie de interes public.
3. O persoana juridica privata, autorizata sa desfasoare o
activitate de serviciu public este ,ca natura:
A) o autoritate publica;
B) o institutie de utilitate publica;
C) o institutie publica;
4. O structura dotata cu o competenta decizionala semnificativa,
care exercita prerogative de putere publica pentru satisfacerea
interesului public este, ca natura:
A) o autoritate publica;
B) o institutie de utilitate publica;
C) o institutie publica;
D) o institutie de interes public.
5. Notiunea de “autoritate publica”, in sens restrans, asa cum
rezulta acesta din interpretarea dispozitiilor constitutionale, nu
include:
A) Presedintele Romaniei;
B) Consiliul superior al magistraturii;
C) Consiliul suprem de aparare al tarii;
D) Curtea de conturi.
Bibliografie minimala pentru tema.

1. Daiana Maura Vesmaş, drept administrativ - Partea generala, teoria


generala a organizarii administrative, edit.universitaţii lucian blaga,
sibiu, 2005

Bibliografie minimala complementara:

1. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii- repere fundamentale,


editura burg, sibiu, 2003
2. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Vol.I, edit.
Risoprint, cluj-napoca, 2004
3. Dana Apostol Tofan, drept administrativ, vol.i, edit. All beck bucureşti,
2003

Legislatie obligatorie:

Constituţia României din 1991, modificata şi completata prin Legea


429/2003 şi republicata în monitorul oficial al româniei, partea i., nr.767 din
31 octombrie 2003
Tema 3.
Subiectele care realizeaza administraţia publica

Obiective: insuşirea elementelor fundamentale care compun sistemul


administraţiei publice româneşti contemporane. Înţelegerea caracteristicilor
noţiunii de personalitate juridica în dreptul public. Înţelegerea raportului
dintre persoanlitatea de drept public, capacitatea şi competenţa de drept
administrativ comparativ cu noţiunile similare din teoria generala a dreptului
sau din dreptul privat. Identificarea sferei subiectelor care realizeaza
administraţia publica, înţelegerea distincţiei dintre administraţia regulatoare şi
administraţia prestatoare. Cunosterea autoritaţilor care compun administratia
publica centrala, atributiile fiecarui organ din structura administratie publice
centrale si locale, intelegerea naturii relatiilor ce pot interveni intre aceste
organe

Cuvinte cheie: administraţia publica centrala, organele supreme ale


administraţiei publice, organe centrale de specialitate, personalitate juridica,
capacitate de drept administrativ

Rezumat:
1. Personalitatea de drept public şi capacitatea de drept administrativ
2. Capacitatea şi competenţa de drept administrativ
3. Subiectele care realizeaza administraţia publica contemporana a
româniei
4. Administraţia publica regulatoare şi administraţia publica prestatoare
5. Administraţia publica nemijlocita şi administraţia publica mijlocita
6. Rolul autoritaţilor administraţiei publice
7. Rolul instituţiilor şi celorlalte organizaţii publice în relaizarea
adminsitraţiei publice
8. Rolul structurilor private în realizarea adminstraţiei publice
9. Realizarea dreptului şi realizarea administraţiei publice

Tema pentru acasa: subiectele care realizeaza administraţia publica


contemporana a României

Tema de control: Capacitatea şi competenţa de drept administrativ

3.1. Personalitate de drept public/administrativ şi capacitatea de


drept administrativ

Problema personalitaţii juridice, ca tema juridica fundamentala, a fost


subiect de investigaţii constante în doctrina de drept privat dar şi în cea de
drept public unde prezinta caracteristici speciale. În analiza diferitelor definiţii
propuse dealungul timpului trebuie sa observam, în primul rând ca
personalitatea juridica se prezinta, în raport cu puterea politica, înainte
de toate, ca un “laisser passer pour le monde du droit” cu un conţinut mai
mult sau mai puţin restrictiv, potrivit epocii istorice şi caracteristicilor
societaţii politico-juridice la care se raporteaza. Aplicata administraţiei
publice, personalitatea reprezinta voinţa statului de a individualiza
anumite activitaţi, iar actul de recunoaştere devine unul din procedeele
privilegiate pentru organizarea şi structurarea acesteia.
Oricare ar fi politica de organizare a administraţiei (centralizare,
desconcentrare sau descentralizare), vom întâlni, în toate timpurile, elemente
personalizate care reprezinta centre proprii de voinţa şi interese, carora
trebuie sa li se recunoasca calitatea de subiect de drept iar activitaţii lor
anumite efecte juridice. Pe de alta parte, nu trebuie sa înţelegem ca
autoritaţile statului şi ale unitaţilor administrativ-teritoriale trebuie, în mod
necesar sa fie investite cu personalitate de drept public, pentru a putea sta, în
nume propriu, dar în temeiul puterii publice, ca subiecte calificate în raporturi
de drept public ori în litigii având ca obiect propriile acte de decizie ori de
voinţa. Este momentul în care intra în joc noţiunea de capacitate, înţeleasca
ca ansamblu de drepturi şi obligaţii cu care au fost investite, prin lege, anumite
entitaţi structurale ale sistemului politico-juridic statal. În definitiv, este vorba
aici de structura actului condiţie care se impune sine qua non caci, trebuie sa
distingem clar, pe de o parte, între actul de acordare/recunoaştere a
personalitaţii şi/sau determinare a cailor de obţinere a acesteia şi, pe de alta
parte, condiţia juridica sau statutul dat de capacitatea juridica. Cele doua
noţiuni nu sunt deci sinonime.
În mod constant, în analiza raportului dintre noţiunile de personalitate
şi capacitate juridica, doctrina recunoaşte existenţa unui raport de cauzalitate
între cele doua noţiuni, în care personalitatea juridica determina
capacitatea juridica şi nu invers. Una dintre axiomele fundamentale ale
dreptului este aceea ca o persoana juridica devine, în mod firesc şi necesar,
subiect de drepturi şi obligaţii în cadrul raporturilor juridice în care intra, ne
mai fiind nevoie de intervenţia dreptului pozitiv care sa-i confere, explicit,
aceasta calitate. În dreptul public intereseaza, în primul rând, capacitatea
subiectelor întrucât ea pare sa scape, cel puţin în conţinutul ei, autoritaţii care
decide a crea o persoana morala. A conferi personalitate juridica înseamna
a admite ca se instituie o situaţie de autonomie juridica şi ca un nou
subiect de drepturi şi obligaţii, dotat cu voinţa şi interese proprii va
accede, în nume propriu, la viaţa juridica. Daca autoritatea domina crearea
persoanelor morale, odata personalitatea acordata, consecintele juridice
(capacitatea) se impun de la sine.
În dreptul public, persoanele de drept public dispun de o
capacitate juridica mai larga care, în mod necesar implica personalitatea,
respectiv capacitatea, de drept privat. Particularitatea personalitaţii morale
consta în faptul ca, în legatura cu ea, nu se poate pune problema distincţiei
clasice, din dreptul privat, între capacitatea de folosinţa şi capacitatea de
exerciţiu. A face aceasta distincţie înseamna a admite riscul unui paradox fara
ieşire, potrivit caruia, autoritatea confera personalitatea morala dar, în acelaşi
timp, o goleşte de conţinut. Pe de alta parte daca consideram personalitatea
morala ca o aptitudine de a fi titular de drepturi şi subiect de obligaţii, chiar de
natura speciala, exorbitanta, riscam sa confundam capacitatea de folosinţa cu
personalitatea morala însaşi.
În al doilea rând, autoritatea nu confera aceeaşi capacitate de drept
public subiectelor raporturilor juridice specifice. Persoanele de drept
public, investite cu voinţa proprie de decizie şi acţiune, dispun de capacitate
juridica deplina, de drept public şi privat, rezultând din actul de recunoaştere
a a acestei personalitaţi. Alte subiecte, deşi nu dispun de personalitate juridica
sunt investite, prin lege, cu autoritate publica delegata (competenţa) în baza
temeiul careia pot sta, în nume propriu, în raporturi juridice de drept public în
calitate de subiecte calificate. În fine, în dreptul public contemporan exista
subiecte care dispun, în baza legii şi/sau deciziei autoritaţilor publice, doar
de anumite drepturi şi obligaţii speciale, fiind privilegiate, în raport cu
celelalte subiecte de drept în cadrul raporturilor de drept public. Daca se
admite ca, în temeiul unui text de lege expres, de dispoziţie, capacitatea de
drept public este asociata cu anumite privilegii sau restricţii speciale, atunci
trebuie sa se admita ca, în orice situaţie, capacitatea contractuala şi cea de a
sta în justiţie constituie autonomia juridica minimala ce se confera
subiectelor investite cu capacitate de drept public
Subiectele calificate ale raporturilor de drept administrativ nu trebuie,
prin consecinţa, sa aiba, în mod necesar calitatea de persoane de drept public
dar trebuie sa fie investite, prin lege sau pe baza legii cu capacitate de drept
administrativ. Cu alte cuvinte, capacitatea administrativa este ce care
confera calitatea de subiect calificat de drept administrativ. În raporturile
extrem de diverse, ce se nasc, se modifica sau se sting în baza normelor de
drept administrativ, întâlnim, nu de puţine ori, în calitate de subiecte care
realizeaza administraţia publica, persoane fizice sau juridice care nu dispun
de personalitate de drept public nici nu sunt investite cu competenţa în
realizarea funcţiei executive a statului dar dispun, în baza legii, de
anumite drepturi şi/sau obligaţii speciale care le confera aceasta calitate.
Daca persoanele de drept public beneficiaza de capacitate juridica deplina,
autoritaţile publice investite cu competenţa (autoritate publica delegata)
dispun de o capacitate speciala de drept public, restrânsa la sfera
atribuţiilor care compun competenţa lor legala.
În temeiul capacitaţii de drept public, autoritaţile statului şi ale
unitaţilor administrativ teritoriale, au, în nume propriu şi în temeiul
autoritaţii de stat care le-a fost delegata, calitatea de subiecte calificate de
drept public. Dintre autoritaţile publice investite cu competenţa, unele au şi
calitatea de persoane juridice, respectiv, o organizare proprie, un patrimoniu
propriu de care dispun în condiţiile legii, şi un scop propriu declarat în actul de
înfiinţare. Alte persoane, fizice sau juridice, pot sta, în calitate de subiecte
calificate, în cadrul raporturilor de drept public daca prin lege sau pe baza legii
li se recunoaşte aceasta capacitate de drept public, limitata la conţinutul
concret al drepturilor şi obligaţiilor concrete pe care le-au dobândit.
Persoanele de drept public sunt singurele titulare ale dreptului de
proprietate publica. De altfel este de neconceput ca asupra unor bunuri ce
aparţin şi sunt destinate folosinţei tuturor sa poarte un drept de dispoziţie al
unor persoane ce dispun de voinţa şi interese proprii sau private.
În fine, recunoaşterea personalitaţii de drept public se produce
prin lege, în mod nuanţat, iar capacitatea administrativa ( înţeleasa ca şi
capacitate juridica speciala) reprezinta în acest raport, consecinţa juridica
fireasca a acestei recunoaşteri.
Recunoaşterea capacitaţii de drept public, înseamna manifestarea
cu caracter normativ a voinţei politico-statale de individualizare a regimului
juridic aplicabil anumitor activitaţi cu caracter public şi subiectelor chemate sa
le îndeplineasca, cu consecinţa instituirii unor reguli şi proceduri speciale de
organizare sau funcţionare a administraţiei publice.
recunoaşterea, prin lege, a personalitaţii de drept public înseamna
instituirea unei situaţii speciale de autonomie juridica pentru o anumita
colectivitate (organizaţie) de persoane, deoarece un nou titular de drepturi şi
obligaţii, dispunând de voinţa proprie şi de interese proprii, va accede, în nume
propriu, la viaţa statala, politico-juridica, sub un regim privilegiat, de drept
public.
În dreptul administrativ, subiectele calificate ale raporturilor
juridice administrative acţioneaza, în temeiul capacitaţii lor
administrative (depline, restrânse sau limitate) cu care au fost investite prin
lege sau pe care au dobândit-o în baza legii, în nume propriu şi sub proprie
responsabilitate, în vederea realizarii funcţiei executive a statului.
Dihotomia dintre o personalitate strâns dependenta de voinţa
puterii şi o capacitate ale carei trasaturi se prezinta esenţialmente din
perspectiva juridica, permite în fapt, doctrinei contemporane sa evite
dezbaterea clasica în jurul originilor personalitaţii. Spre deosebire de autorii
începutului de secol xx, doctrina actuala tinde sa nu mai ia în considerare
decât efectele juridice ale personalizarii.
În doctrina contemporana, capacitatea juridica este considerata, în
general, ca fiind singura noţiune de interes pentru dreptul public iar
problematica personalitaţii morale este adusa, în mod necesar, în
vecinatatea politicului, fiind descrisa ca atitudine a statului faţa de
celelalte fenomene colective. Limitarea la descrierea capacitaţii juridice,
permite doctrinei contemporane sa menţina prezentarea, confortabila
intelectual, a unei noţiuni pur juridice, a unei realitaţi exclusiv limitate la
tehnica juridica.
Prin aceasta, în opinia noastra, se evidenţiaza şi limitele unei
abordari ce proclama daca nu neutralitatea, cel puţin indiferenţa asupra
întrebarii daca personalitatea morala decurge de la putere sau de la
societate, declarându-se succesul definitiv al teoriei ficţiunii.
Teza actuala a realitaţii tehnice se bazeaza pe ideea unui conţinut pur
juridic al noţiunii de personalitate de acum circumscrisa capacitaţii juridice
ceea ce ne scuteşte de a cauta modalitaţile nonjuridice de creaţie sau de
recunoaştere a subiectului colectiv de drept .

3.2. Relaţia de cauzalitate între personalitatea şi capacitatea de


drept public , în dreptul public românesc contemporan

În doctrina contemporana româneasca exista câteva poziţii


diferenţiate în legatura cu problematica personalitaţii de drept public. Aceste
poziţii diferenţiate se explica prin existenţa unui regim constituţional şi
legislativ neîndeajuns de corelat, în care observam ca legiuitorul constituant
din 1991 sau actul normativ cadru al personalitaţii juridice respectiv decretul
31/1954, menţinut în vigoare, nu tranşeaza expres distincţia dintre
personalitatea de drept public şi cea de drept privat, pe câta vreme o serie
de legi sau acte normative elaborate ulterior intrarii în vigoare a constituţiei
recunosc expres dar inconsecvent, personalitatea de drept public şi/sau, dupa
caz, de drept privat pentru diferite categorii de persoane colective. În ceea ce
priveşte constituţia româniei din 1991 ea nu cuprinde referiri exprese cu
privire la personalitatea juridica a unor structuri statale sau organisme sociale
aratând doar, în cuprinsul art. 135 ca “proprietatea este publica sau privata”
(2) şi ca “proprietatea publica aparţine statului şi unitaţilor administrativ
teritoriale”(3). Este adevarat ca acest text fundamenteaza personalitatea de
drept public a statului şi unitaţilor administrativ teritoriale dar nu
clarifica în totalitate aceasta problematica. Pe de alta parte, aceeaşi
constituţie opereaza cu distincţia dintre noţiunea de autoritate publica şi cea de
organ de stat, realizând delimitarea între diferitele funcţii ale unor autoritaţi
publice în opinia noastra, aşa cum am mai aratat, aceasta distincţie se justifica
din perspectiva analizei raporturilor dintre funcţiile statului, dintre executiv şi
legislativ, dintre executiv şi administraţia publica, dintre puterea statala şi
societate, etc., raporturi structurale în care oricare element al sistemului
social-statal, poate participa, cu capacitate diferenţiata prin lege sau pe baza
legii, la realizarea obiectivelor şi valorilor constituţionale şi legale
fundamentale. Astfel, parlamentul româniei este organ reprezentativ
pentru popor, respectiv o structura reprezentativa a intereselor societaţii
organizate politic, şi unica autoritate legiuitoare în sistemul instituţionalizat
al exercitarii puterii de stat. Preşedintele româniei este organ reprezentativ
al statului român având şi funcţia de mediere între autoritaţile statului şi
societate şi autoritate executiva centrala, calitate ce rezulta implicit din
reglementarile privind sfera atribuţiilor acestuia. Guvernul româniei este
autoritatea executiva centrala şi organul de conducere generala a
administraţiei publice, prefectul este autoritate desconcentrata a puterii
executive în plan teritorial şi organ de conducere al administraţiei publice
centrale descentralizate în teritoriu etc.
în ceea ce priveşte decretul 31/1954, de altfel fundamental depaşit
constituţional, acesta conţine filosofia dupa care, problematica personalitaţii
juridice trebuie sa ramâna exclusiv în sfera dreptului privat. Potrivit art. 25
statul este calificat persoana juridica iar art.26 include în sfera persoanelor
juridice, practic, toate organele şi instituţiile de stat.
legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea guvernului
româniei şi a ministerelor nu face nici o referire cu privire la personalitatea
juridica a guvernului aratându-se ca este “autoritatea publica a puterii
executive dar, în ceea ce priveşte ministerele statueaza: ministerele au
personalitate juridica şi au sediul în municipiul bucureşti. Hotarârile de
guvern, adoptate în baza acestei legi, privind organizarea şi funcţionarea unor
ministere cuprind şi ele expres, teza dupa care ministerele sunt organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, cu personalitate juridica.
Pe de alta parte, reglementarea unor instituţii sau organe de specialitate în
subordinea guvernului se face, diferit şi inconsecvent, fara sa existe un criteriu
general al încadrarii într-o categorie structurala sau alta. Astfel, prin hg.
Nr.296/2000 se înfiinţeaza autoritatea pentru privatizare şi administrarea
participaţiilor statului, ca instituţie de interes public, cu personalitate
juridica, în subordinea guvernului.; prin HG. Nr.166/2001 se înfiinţeaza
autoritatea naţionala pentru protecţia consumatorului, ca organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridica, în
subordinea guvernului. .acest din urma act normativ precizeaza, în anexa ii:
unitaţile cu personalitate juridica, care funcţioneaza în subordinea acestei
autoritaţi, şi exemplele ar putea, desigur, continua. Daca guvernului nu i se
recunoaşte, expres, personalitatea juridica, în cadrul aparatului de lucru al
acestuia se recunoaşte personalitatea juridica pentru secretariatului
general al guvernului nu şi pentru aparatul de lucru al primului ministru. Cu
privire la autoritaţile administraţiei publice locale autonome, legea nr. 215 din
23 aprilie 2001 reglementeaza expres personalitatea de drept public a
unitaţilor administrativ-teritoriale precum şi capacitatea juridica deplina
a acestora. . Din analiza noii reglementari rezulta, implicit, ca autoritaţile
prin care se realizeaza autonomia locala (consiliile locale, primarii,
consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene) nu sunt persoane
juridice ci autoritaţi deliberative sau dupa caz executive şi reprezentative
ale unitaţilor administrativ teritoriale şi colectivitaţilor locale. Aceasta nu
înseamna însa ca ele nu pot sta, în raporturi juridice şi în faţa justiţiei în nume
propriu ci ca, ele nu stau în aceasta calitate ca persoane juridice ci ca subiecte
calificate investite, prin lege, cu capacitate juridica speciala (competenţa).
În ceea ce ne priveşte, consideram ca din punct de vedere al distincţiei dintre
aceste concepte fundamentale, legea nr.215/2001 face un semnificativ pas
înainte.
Legatura dintre personalitate şi capacitate juridica se regaseşte în
dreptul public şi poate fi evidenţiata prin doua fenomene :
în primul rând, din momentul în care personalitatea juridica este
recunoscuta unei entitaţi date, aceasta beneficiaza de o capacitate de principiu -
ceea ce, în practica înseamna ca simpla menţionare a personalitaţii de catre
textele juridice este suficienta pentru a conferi exerciţiul diferitelor
drepturi subiective chiar şi în cazul în care acestea nu au fost deloc
precizate.per a contrario, daca textul de lege care instituie persoana juridica
sau statutul legal caruia i se supune, în principal, aceasta, îşi propune obţinerea
sau delimitarea anumitor elemente constitutive ale capacitaţii juridice, va
trebui facuta o menţiune explicita pentru fiecare dintre aceste elemente.
În al doilea rând, lipsa personalitaţii juridice înseamna lipsa unei
capacitaţi de principiu. Astfel guvernul sau autoritaţile reprezentative ale
administraţiei publice locale, sunt private de capacitatea juridica de principiu
şi obligate sa o împrumute pe cea a statului sau unitaţilor administrativ
teritoriale, în numele carora acţioneaza. În acest sens, actele juridice civile
facute de organele persoanei juridice sunt actele persoanei juridice însaşi.
În consecinţa, numai în virtutea unui text special de lege, venit sa ridice
parţial aceasta incapacitate de principiu, unele dintre ele dispun de dreptul de a
sta în justiţie în nume propriu sau de capacitate de a acţiona în nume propriu,
în vederea îndeplinirii competenţei cu care au fost investite prin acte de
autoritate publica.
Autoritaţile publice, carora le lipseşte personalitatea de drept
public, nu pot fi titulare ale dreptului de proprietate publica, care
aparţine statului şi unitaţilor administrativ teritoriale, ci, cel mult, titulare
ale dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din domeniul
public în ceea ce priveşte bugetul public naţionalacesta aparţine statului şi
unitaţilor administrativ-teritoriale în calitate de persoane juridice de
drept public. În calitate de persoane de drept privat, statul şi unitaţile
administrativ teritoriale sunt titulare ale dreptului de proprietate asupra
bunurilor ce formeaza domeniul lor privat. În masura în legea care
recunoaşte autoritaţilor sau instituţiilor publice le personalitatea juridica civila
legea acestea vor putea avea un patrimoniu propriu, autonom, respectiv un
drept de proprietate asupra bunurilor proprii, putând încheia, în nume propriu,
acte juridice civile.
Teza cu privire la personalitatea de drept public a statului şi unitaţilor
administrativ teritoriale, înţeleasa ca personalitate juridica deplina, care
include personalitatea de drept privat a acestora, nu intra, astfel, în contradicţie
de fond, nici cu teoria asupra unitaţii personalitaţii juridice a statului.
Astfel, în opinia noastra, personalitatea de drept public continua sa
constituie suportul cauzal necesar pentru investirea unei entitaţi colective cu
capacitate juridica deplina.
cu toate acestea daca este neîndoielnic ca personalitatea morala aduce
în dreptul public şi beneficiul unei autonomii juridice de principiu,
problematica integrarii subiectelor de drept public în reţeaua deosebit de densa
a regulilor care formeaza legalitatea administrativa, în special a celor care
guverneaza capacitatea şi competenţa actorilor publici, ramâne în continuare
un subiect de dezbatere.

3.3. Relaţia dintre capacitatea de drept administrativ şi


competenţa de drept administrativ

Ca aptitudine generala şi abstracta a unei persoane (fizice sau juridice)


de a dobândi drepturi şi de a-şi asuma obligaţii în cadrul raporturilor juridice,
capacitatea juridica este un concept al ştiinţei dreptului de maxima
generalitate, care permite determinarea subiectului de drept numai sub condiţia
ca norma juridica sa-i recunoasca acelei persoane anumite drepturi şi obligaţii.
Constituie o realitate a ştiinţei dreptului faptul ca legislaţiile contemporane
recunosc, alaturi de persoana fizica, existenţa unor colective de persoane ca
subiecte de drept. Aceste subiecte pot fi : a. Persoane juridice ; b. Alte
colectivitaţi sau colective de persoane, organizate pe baza altor criterii legale
decât cele ale personalitaţii juridice. Legea nu recunoaşte oricarei formaţiuni
colective calitatea de persoana juridica. Aceasta din urma calitate este supusa
unor exigenţe ale dreptului civil (organizare proprie, patrimoniu propriu, scop
legal declarat). Spre deosebire de capacitatea de drept civil a persoanelor
fizice, care este o capacitate juridica generala, capacitatea persoanelor juridice
este o capacitate juridica speciala, în sensul ca ea le este recunoscuta acestora
pentru realizarea unui anumit scop licit, declarat şi precis determinat în lege,
act de înfiinţare sau statut.
Independent de capacitatea juridica civila, dreptul public
(constituţional, administrativ, etc) recunoaşte subiectelor raporturilor juridice
pe care le reglementeaza, o capacitate juridica speciala, de drept public.
Specialitatea capacitaţii juridice recunoscuta subiectelor raporturilor de
drept administrativ, poate fi observata din mai multe puncte de vedere:
a. Se recunoaşte unor persoane fizice în alte condiţii decât cele ale
dreptului civil
b. Se recunoaşte unor colective de persoane fara personalitate
juridica (poporul, regiunea, colectivitaţile locale, anumite organe
sau servicii interne ale unor autoritaţi sau instituţii publice, asociaţii
ale unor persoane fizice sau juridice, etc)
c. Se recunoaşte unor persoane colective care au şi personalitate
juridica, dar independent de aceasta (statul, unitaţile
administrativ teritoriale, autoritaţile publice, instituţiile publice sau
de interes public, regii autonome şi societaţi comerciale, partidele
politice, alte organizaţii sau asociaţii publice sau de interes public)
aşa cum am aratat în subtitlul anterior, pentru unele dintre aceste
subiecte legea recunoaşte, în mod expres, alaturi şi în completarea
personalitaţii de drept privat, personalitatea de drept public.
În dreptul public, pentru a desemna capacitatea juridica speciala
conferita unor persoane colective, ca subiecte ale raporturilor juridice
specifice, sau pentru a o deosebi de capacitatea juridica civila, se utilizeaza un
concept propriu şi anume acela de competenţa. Competenţa persoanelor
administrative este recunoscuta acestora ca o capacitate administrativa
speciala, în condiţiile şi în limitele careia pot participa, în nume propriu şi
în temeiul puterii publice, la realizarea funcţiei executive a statului.
concluzia care se impune este în opinia noastra aceea ca, în dreptul
administrativ, persoana colectiva, ca subiect al raporturilor de drept
administrativ, poate avea:
a. O capacitate juridica deplina, care include şi capacitatea de drept
public (persoanele de drept public)
b. O capacitate juridica civila, respectiv personalitate juridica, în
temeiul careia participa, în nume propriu, la circuitul economic şi
civil în conformitate cu scopul sau economic sau social determinat
de principiul specialitaţii capacitaţii juridice.
c. O capacitate juridica speciala, respectiv capacitatea
administrativa, în temeiul careia dobândeşte calitatea de subiect al
raporturilor de drept administrativ chiar şi atunci când nu dispune
de competenţa de drept administrativ sau nu exercita aceasta
competenţa în cazul unui anumit raport juridic concret, ci îşi
exercita anumite drepturi sau îndeplineşte anumite obligaţii
reglementate prin normele dreptului administrativ.
d. Competenţa de drept administrativ, respectiv o capacitate
administrativa speciala, în condiţiile şi în limitele careia poate
participa, direct şi nemijlocit, în nume propriu şi în temeiul
puterii publice, sub proprie responsabilitate, la realizarea
activitaţilor ce compun conţinutul material al administraţiei
publice.
Prin consecinţa, aceasta înseamna ca, pentru a putea fi subiecte ale unor
raporturi de drept administrativ, anumitor persoane (organizaţii sau organe)
dreptul administrativ le recunoaşte o anumita capacitate drept administrativ
indiferent de faptul ca au sau nu competenţa de drept administrativ, iar uneori
chiar indiferent de faptul ca au sau nu capacitate juridica civila.
Competenţa de drept administrativ a autoritaţilor executive şi
administrative rezulta din constituţie, din legile sau, dupa caz, actele
normative de organizare şi funcţionare a acestora şi poate fi reglementata
sumar, prin indicarea de catre normele juridice a sarcinilor generale ale
organului, detaliat, prin precizarea atribuţiunilor principale ale acestuia şi
foarte detaliat, prin reglementarea tuturor atribuţiilor organului respectiv.

Prin capacitatea de drept administrativ înţelegem, aşadar,


aptitudinea recunoscuta de dreptul administrativ unor persoane sau
colective de persoane, de a dobândi anumite drepturi şi de a-şi asuma
anumite obligaţii în calitate de subiect al raporturilor de drept
administrativ, precum şi de a le exercita, în mod valabil, în cadrul acelor
raporturi juridice.

0 o capacitate speciala recunoscuta în dreptul administrativ unor


persoane sau colective de persoane, în condiţiile şi limitele careia, titularul
ei poate participa în nume propriu dar în temeiul puterii publice, cu
proprie putere de decizie şi sub proprie responsabilitate, la conducerea
executarii, organizarea executarii, asigurarea executarii şi/sau executarea
în concret a legii şi a celorlalte acte normative emise în baza legii.
Între sferele celor doua concepte, apreciem ca exista un raport de
ordinare, în sensul ca cel dintâi este mai general, şi îl include pe al doilea.
Capacitate de drept administrativ pot avea atât persoanele fizice cât şi
cele juridice, indiferent daca au sau nu şi competenţa legala, în temeiul careia
pot participa, ca subiecte de drept în cadrul raporturilor juridice administrative.
De asemenea, pot avea capacitate de drept administrativ şi orice
colectivitaţi de persoane, legal organizate, dar fara personalitate juridica, care,
fie ca au atribuţii de realizare, în temeiul puterii publice, a funcţiei executive a
statului, fie ca nu au astfel de atribuţii care pot dobândi drepturi sau îşi pot
asuma obligaţii în cadrul raporturilor de drept administrativ.
Pe de alta parte noţiunea de competenţa administrativa implica,
obligatoriu, ideea de autoritate administrativa, respectiv puterea proprie şi
autonoma de decizie, delegata în temeiul puterii publice, în baza şi în
limitele legii, în vederea realizarii funcţiei executive a statului.
Competenţa este o categorie juridica de maxima însemnatate în
dreptul administrativ, deoarece reprezinta un instrument conceptual al
conducerii şi organizarii executarii legii de catre autoritaţile statului. În
acelaşi timp, noţiunea de competenţa are o însemnatate practica deosebita
întrucât reprezinta instrumentul teoretic cel mai operaţional al organizarii
raţionale, judicioase şi precise a sistemului organelor executive.
analizând diferitele opinii exprimate în literatura noastra de
specialitate putem concluziona cu privire la caracterele competenţei dupa cum
urmeaza:
a. Competenţa este legala, fiind atribuita prin constituţie, lege
sau alte acte normative emise în baza legii, ea poate fi retrasa şi
redistribuita în aceleaşi condiţii;
b. Competenţa poate fi atribuita organelor de stat, unor
elemente de structura organizatorica a acestora ca şi unor persoane în
considerarea funcţiei pe care o ocupa în cadrul unui organ.
c. Competenţa este obligatorie în sensul ca nu constituie, în
integralitatea conţinutului sau atribuţional, o facultate a titularului ei ci
o îndatorire legala a acestuia asupra îndeplinirii careia acesta este ţinut
a raspunde.
d. Competenţa nu poate fi delegata (delagata potestas non
delegatur) în integralitatea ei (totalitatea atribuţiilor), ci numai
parţial (anumite atribuţii sau categorii de atribuţii care-i formeaza
conţinutul material), în condiţiile legii.
e. Competenţa administrativa poate fi repartizata sau
extinsa de catre anumite autoritaţi administrative în sarcina altor
autoritaţi administrative ori servicii publice, de regula subordonate
ierarhic sau funcţional.
Competenţa de drept administrativ a organelor executive are la baza
urmatoarele raţiuni principale: rationae materiae; rationae loci, rationae
personae şi uneori rationae temporis. Cu alte cuvinte, atribuirea prin normele
juridice a capacitaţii speciale de a participa în nume propriu şi în temeiul
puterii publice la realizarea funcţiei executive a statului, se realizeaza
diferenţiat în cadrul sistemului organelor executive, având drept criterii:
conţinutul atribuţional al fiecarui organ (competenţa materiala); teritoriul
asupra caruia se exercita atribuţiile organelor administrative (competenţa
teritoriala); calitatea persoanei sau a subiectului de drept în funcţie de care
se declanşeaza acţiunea normei şi a autoritaţii (competenţa personala) şi,
uneori, perioada de timp în care organul executiv îşi poate îndeplini
atribuţiile încredinţate prin lege (competenţa temporala). Combinarea
diferenţiata a raţiunilor/felurilor competenţei determina faptul ca fiecare organ
executiv dobândeşte propria sa competenţa care, este de dorit, a nu se putea
identifica, nici macar parţial, cu a nici unui alt organ executiv. De asemenea,
ea determina gruparea în categorii de organe executive precum şi şi aşezarea
acestora într-o ordine ierarhica sau, dupa caz, într-un raport de subordonare
funcţionala în cadrul subsistemului de organe publice pe care îl alcatuiesc.
În ceea ce ne priveşte, fara a ne propune a contura o definiţie proprie a
noţiunii de competenţa materiala a autoritaţilor care realizeaza funcţia
executiva a statului, sau a formelor acesteia, dorim sa subliniem ca, în
constituţia actuala a româniei nu se mai realizeaza expres, diferenţierea
terminologica în ramuri şi domenii de activitate, precum în constituţia
anterioara. Constituţia româniei din 1991 arata, folosind termenul generic de
“administraţia publica” pentru a delimita un domeniu specific al activitaţii
statale şi sociale, ca “guvernul, potrivit programului sau de guvernare,
acceptat de parlament, asigura realizarea politicii interne şi externe a ţarii, şi
exercita conducerea generala a administraţiei publice” cooperând, în
îndeplinirea atribuţiilor sale, cu organismele sociale interesate .în al doilea
rând, pentru a delimita între caracterul politico-juridic şi caracterul
administrativ al competenţei decizionale a unor autoritaţi administrative,
constituţia opereaza cu termenul: de specialitate. .în ceea ce priveşte
autoritaţile autonome ale administraţiei publice locale, legiuitorul
constituant din 1991 instituie o competenţa administrativa generala
politico-decizionala, fara a diferenţia cu privire la natura sau caracterul
treburilor publice supuse autoritaţii administrative.
Credem, în acest context constituţional, ca diferenţierea competenţei
materiale a autoritaţilor administrative în cele doua forme : generala şi
speciala, trebuie facuta nu în funcţie de raporturile sociale din anumite ramuri
sau domenii de activitate ci într-adevar, în funcţie de sfera şi natura
atribuţiilor, în primul rând decizionale, ale organelor executive. În ceea ce
priveşte competenţa teritoriala şi formele sale (generala,dupa unii autori
centrala sau naţionala şi locala) aceasta se stabileşte ţinând seama de limitele
teritoriale ale acţiunii organelor administraţiei publice. Daca competenţa
teritoriala generala se refera la întreg teritoriul statului dar include şi unele
atribuţii administrative cu caracter extern, competenţa teritoriala locala se
refera numai la anumite diviziuni teritoriale care se suprapun de regula cu
unitaţile administrativ-teritoriale. În acest din urma sens, ni se pare deosebit de
pertinenta precizarea din doctrina noastra de specialitate potrivit careia unele
organe administrative nu-şi exercita atribuţiile într-un cadru teritorial bine
determinat, existând şi alte criterii de delimitare a acesteia.
Analiza chiar şi sumara a capacitaţii şi competenţei de drept
administrativ, a raţiunilor şi felurilor competenţei în dreptul administrativ, ne
conduce la concluzia ca inegalitatea subiectelor în cadrul raporturilor de
drept administrativ, remarcata şi reţinuta în literatura noastra de
specialitate ca fiind o trasatura caracteristica a raporturilor de drept
administrativ, este de fapt o caracteristica a capacitaţii de drept
administrativ a subiectelor unui astfel de raport juridic.
Cu alte cuvinte nu subiectele raportului de drept administrativ ci
capacitatea administrativa a acestora este inegala. Cel puţin unul dintre
subiectele raportului de drept administrativ are capacitate de drept
administrativ, celorlaltor subiecte putându-le lipsi o astfel de capacitate
juridica, fapt ce pune în evidenţa un prim aspect al capacitaţii de drept
administrativ diferite şi inegale a subiectelor. În al doilea rând, chiar şi atunci
când toate subiectele unui raport de drept administrativ dispun de competenţa
administrativa, capacitatea lor de drept administrativ este diferita şi
inegala, deoarece întotdeaun una din raţiunile ce stau la baza distribuirii
competenţei lor legale, devine precumpanitoare în raport cu celelalte sau este
expres indicata prin lege ca fiind precumpanitoare în cadrul unui raport juridic
concret. Astfel unul dintre aceste subiecte dobândeşte prioritate de
competenţa şi acţioneaza în exercitarea acesteia. În concluzie, consideram
ca, numai în acest context, se poate înţelege şi explica ştiinţific complexitatea
sistemului relaţional, inclusiv principiul conducerii unitare sau principiul
subordonarii, din cadrul administraţiei publice contemporane care este
deopotriva politica şi specializata, descentralizata şi autonoma, interna şi
implicata în relaţii transfrontaliere, etc.
Dintre categoriile de subiecte ale raporturilor de drept administrativ,
subiectele titulare de competenţa administrativa prezinta, în calitate de
subiecte calificate, un interes deosebit din punctul de vedere al teoriei
dreptului administrativ. Acesta este şi motivul pentru care, profesorul
antonie iorgovan, în urma unei analize deosebit de profunde a doctrinei
administrative contemporane, constata: “suntem de parere ca fundamentul
capacitaţii administrative nu-l pot constitui decât normele de conferire a
competenţei pe care o întâlnim numai în cazul organelor administraţiei de
stat, a administraţiei publice, în general.”
În ceea ce priveşte clasificarea subiectelor raporturilor de drept
administrativ, ne însuşim, cu adaptarile corespunzatoare noilor realitaţi
constituţionale şi legale, urmatoarea delimitare din doctrina noastra de
specialitate:
I. În funcţie de categoriile de persoane ce pot fi subiecte ale
raporturilor de drept administrativ:
a. Subiecte ale raporturilor de drept administrativ, persoane
fizice individuale, carora normele juridice le recunosc, în aceasta
calitate, anumite drepturi şi obligaţii în cadrul şi pentru realizarea
unor activitaţi ce compun conţinutul material al administraţiei
publice.
b. Subiecte ale raporturilor de drept administrativ, persoane
colective sau colective de persoane, carora normele juridice le
recunosc, numai în aceasta calitate, anumite drepturi şi obligaţii
în cadrul şi pentru realizarea unor activitaţi ce compun conţinutul
material al administraţiei publice. Asemenea subiecte pot fi:
persoanele de drept public, persoanele juridice de drept civil,
colectivitaţile şi colectivele de persoane fara personalitate
juridica.
II. In funcţie de capacitatea juridica speciala recunoscuta prin
lege:
a. Subiecte titulare de capacitate juridica deplina, de drept public
şi privat (persoanele de drept public)
b. Subiecte titulare de competenţa de drept administrativ,
respectiv de capacitate juridica restrânsa (autoritaţile şi organele
administraţiei publice)
c. Subiecte care, nefiind titulare ale unei competenţe de drept
administrativ, au totuşi capacitate limitata de drept
administrativ, în sensul ca li se recunoaşte, prin şi în limita
prevazuta de normele dreptului administrativ, aptitudinea de a
dobândi şi de a exercita anumite drepturi şi de a avea anumite
obligaţii în cadrul raporturilor juridice concrete, de drept
administrativ.
III. În funcţie de conţinutul raportului de drept administrativ
concret în care apar ca subiecte:
a. Subiecte active, titulare ale drepturilor subiective ce formeaza
conţinutul respectivului raport juridic, care sunt, în general,
drepturi şi prerogative de putere
b. Subiecte pasive, titulare ale obligaţiilor corelative drepturilor
subiective ce formeaza conţinutul respectivului raport juridic.
IV. În funcţie de calitatea care sta la baza inegalitaţii subiectelor în
cadrul raporturilor de drept administrativ
a. Subiecte calificate ale raporturilor de drept administrativ, care au
calitatea, decurgând din competenţa cu care sunt legal investite, de
a organiza executarea, de a asigura executarea şi de a executa în
concret legea, în nume propriu şi în temeiul puterii publice,
inclusiv prin delegarea de atribuţii sau autorizarea în vederea
prestarii unor servicii publice.
b. Subiecte necalificate ale raporturilor de drept administrativ.
Întrebari pentru examen:

1. Precizaţi în ce consta relaţia dintre personalitatea de drept public şi


capacitatea de drept public.
2. Precizaţi în ce consta relaţia dintre personalitatea de drept public şi
capacitatea de drept public în dreptul public românesc contemporan
3. Precizaţi în ce consta relaţia dintre capacitatea de drept administrativ
şi competenţa de drept administrativ
4. Definiţi capacitatea şi competenţa de drept administrativ
5. Precizaţi care sunt categoriile de persoane carora li se recunoaşte
capacitatea juridica administrativa
6. Precizaţi tipurile de competenţa pe care o poate avea persoana
colectiva ca subiect calificat al raporturrilor de drept administrativ
7. Arataţi care sunt caracterele competenţei administrative
8. Clasificaţi subiectele care realizeaza administraţia publica

3.4. Subiectele care realizeaza administraţia publica


contemporana a româniei

Prin noţiunea de subiecte care realizeaza administraţia publica


înţelegem persoanele şi colectivele de persoane care, prin lege sau pe baza
legii, au dobândit capacitate de drept administrativ, respectiv drepturi şi
obligaţii specifice sau dupa caz competenţa administrativa, şi participa, pe
baza acestei capacitaţi, la procesul de realizare a funcţiei executive a
statului.
Daca, pentru a deveni subiecte ale raporturilor de drept administrativ,
persoanele individuale sau colectivele de persoane au neaparat nevoie de
capacitate de drept administrativ, nu toate au nevoie de competenţa de drept
administrativ, de personalitate de drept public sau de capacitate juridica civila.
Pornind de la aceasta realitate juridica, este necesar sa subliniem faptul ca nu
toate persoanele individuale sau colectivele de persoane carora normele de
drept administrativ le recunosc drepturi sau obligaţii în cadrul sau pentru
realizarea funcţiei executive a statului, sunt întotdeauna sau exclusiv, subiecte
ale raporturilor de drept administrativ.
Am precizat deja ca sunt subiecte ale raporturilor de drept
administrativ numai acele persoane sau colective de persoane care
participa la raporturile de drept administrativ, în temeiul capacitaţii lor
administrative, ca titulare de drepturi şi obligaţii care iau naştere, se
modifica sau se sting în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a
statului.
Alaturi de clarificarea conceptuala a noţiunilor de capacitate şi/sau
competenţa administrativa, delimitarea subiectelor care realizeaza
administraţia publica are o deosebita importanţa întrucât raporturile juridice ce
se nasc, se modifica sau se sting între administraţia publica şi cei administraţi,
în procesul de realizare a funcţiei executive a statului, se deruleaza
întotdeauna prin intermediul unui subiect calificat, investit cu capacitate
de drept administrativ.
În acest context juridic este irelevant faptul ca, potrivit filosofiei
fundamentale a constituţiei, puterea executiva este subordonata funcţional
statului, ca entitate juridica autonoma. Organizarea statului român
contemporan este conceputa, potrivit constituţiei româniei din 1991, în
principal, pe baza principiului politico-juridic al descentralizarii
administrative ceea ce implica existenţa unei varietaţi de subiecte investite
cu competenţa de a realiza, în nume propriu şi, în general, sub un regim
de autonomie administrativa funcţionala şi financiara, cele mai diverse
sarcini statale. Prin consecinţa este mai puţin important rolul statului ca
subiect originar al administraţiei publice. Mult mai relevanta este, din punct de
vedere al consecinţelor juridice şi raspunderii, diferenţierea între subiectele
calificate ale administraţiei care intra în raporturi juridice concrete, de drept
administrativ, cu beneficiarii (usagerii) actului de administraţie, putându-se
stabili, numai în acest context organizatoric şi funcţional, care este tipul şi
limita controlului juridic, al legitimarii democratice şi controlului politic, al
colaborarii şi echilibrului intereselor organizate şi reprezentate pe baza
principiului solidaritaţii, sfera de manifestare a autonomiei locale sau/dupa caz
a principiului subsidiaritaţii, etc, la nivelul administraţiei publice.
Pentru delimitarea corespunzatoare a acestor subiecte trebuie sa
pornim, în primul rând, de la constatarea ca activitaţile care compun conţinutul
material al administraţiei publice sunt realizate de o multitudine de subiecte.
Libertatea de instituire şi investire cu competenţa administrativa a acestor
subiecte aparţine statului român care are, în acest sens, un drept
organizatoric originar, limitat doar de constituţie.
În sens politico-juridic originar, beneficiarii actului de administraţie
publica şi subiecte ale acestuia sunt, în statul român contemporan, stat de
drept, democratic şi social, poporul, colectivitaţile locale, şi membrii
acestora a caror interese cu caracter public sunt evaluate şi valorificate de
catre stat prin formele organizatorice instituite prin lege. Avâd în vedere şi
teza potrivit careia realizarea dreptului înseamna, în primul rând, conformarea
de buna voie la prescripţiile normelor dreptului pozitiv, poporul şi
colectivitaţile locale, participa, în calitate de subiecte colective, titulare
originare de drepturi şi obligaţii specifice, la realizarea funcţiei executive
a statului. Aceleaşi colectivitaţi politico-teritoriale se manifesta uneori direct
în procesul decizional politico-administrativ, prin intermediul formelor
specifice democraţiei directe (referendumul, adunarile publice, consultarile
cetaţeneşti, etc) instituite prin constituţie şi lege. Poporul, compus din indivizi
umani şi grupuri de indivizi cu interese specifice, este de altfel, titularul
originar al puterii publice pe care are şi dreptul de a o exercita, în conformitate
cu interesele sale, prin organele sale reprezentative şi prin referendum.
În sens tehnic juridic, în calitate de subiecte originare care realizeaza
administraţia publica, apar şi se manifesta personificarile juridice ale acestor
colectivitaţi, pe care le şi reprezinta, respectiv statul şi unitaţile
administrativ teritoriale. În sistemul constituţional şi legislativ românesc
actual statul, comuna, oraşul, judeţul, sunt persoane de drept public
respectiv persoane (morale) politico-teritoriale. Statul şi unitaţile
administrativ teritoriale, în calitate de reprezentanţi politico-juridici ai acestor
comunitaţi, sunt titulari ai dreptului de proprietate publica asupra bunurilor ce
compun domeniul public, dispunând de o organizare proprie şi un scop în
conformitate cu constituţia care le recunoaşte aceasta calitate. Daca statul are,
în calitate de persoana politico-teritoriala, capacitatea deplina de a se
manifesta, ca subiect de drept administrativ în toate raporturile juridice ce
privesc interesele cu caracter public ale societaţii civile, unitaţile administrativ-
teritoriale au, potrivit constituţiei actuale a româniei, o capacitate deplina din
punct de vedere al conţinutului material dar limitata la treburile publice, cu
caracter administrativ, ale colectivitaţilor umane organizate în subdiviziunile
teritoriale. Drepturile, înţelese ca prerogative şi puteri, ale statului şi unitaţilor
administrativ-teritoriale de a comanda, cu toate consecinţele pe care le implica
ideea de comanda cu caracter politico-juridic, în domeniul realizarii funcţiei
executive a statului, sunt drepturi de putere publica. În acest sens, prof.paul
negulescu arata:“persoanele politico-teritoriale şi în special statul asigura
membrilor ordinea, siguranţa, justiţia; ele au dreptul de comandament, ele au
dreptul de constrângere… . Toate celelalte grupari omeneşti, fie biserica, fie
societaţi comerciale, nu au asemenea drepturi, nu au asemenea
caracteristici”.
În calitate de persoane juridice, dispunând de capacitate de drept public
şi privat, statul şi unitaţile administrativ teritoriale au, în limitele constituţiei şi
legii, libertatea de a-şi institui mecanisme instituţionale interne - autoritaţile
statului şi ale unitaţilor administrativ teritoriale - precum şi de a conferi
acestora calitatea de a sta şi acţiona, în nume propriu şi sub proprie
responsabilitate, dar în temeiul puterii de stat şi sub controlul acesteia, ca
subiecte de drept administrativ, în raporturile juridice concrete. Capacitatea
juridica recunoscuta diferitelor elemente componente ale mecanismului
instituţional al persoanelor politico-teritoriale este o capacitate juridica
speciala, limitata la anumite categorii de activitaţi publice, o competenţa
administrativa, cu care sunt investite prin lege organele statului şi unitaţilor
administrativ-teritoriale. Drepturile pe care subiectele raporturilor de drept
administrativ le dobândesc în virtutea calitaţii lor de autoritaţi sau organe
competente a organiza executarea, a asigura executarea şi a executa în concret
legea, în nume propriu şi în temeiul puterii publice, faţa de celelalte subiecte
ale raporturilor juridice concrete, pot fi denumite drepturi de competenţa sau
drepturi de autoritate publica delegata.
Ca elemente structurale ale unui mecanism instituţional complex, menit
sa realizeze administraţia publica în diversitatea activitaţilor care o compun,
organele administraţiei publice, titulare de competenţa administrativa nu
sunt titulare ale dreptului de proprietate publica asupra bunurilor ce
compun domeniul public ci doar administratori ai acestuia, în nume propriu
dar sub controlul persoanelor politico-teritoriale. În calitate de administratori ai
domeniului public al statului şi unitaţilor administrativ teritoriale organele
administrative dispun de bugete proprii, parte integranta a bugetului public
naţional sau bugetelor locale pe care le gestioneaza sub proprie
responsabilitate, în interesul colectivitaţilor umane pe care le reprezinta
persoanele politico-teritoriale care le-au constituit. În exercitarea competenţei
lor administrative, autoritaţile publice se subordoneaza deciziei politice a
acestor persoane, pe care le reprezinta, iar aceasta voinţa este consacrata în
lege şi în alte acte juridice cu caracter normativ.
În sistemul legislativ românesc actual, autoritaţile publice care
realizeaza funcţia executiva a statului nu sunt recunoscute ca persoane de
drept public, respectiv ca entitaţi juridice independente, de sine statatoare.
Aceasta înseamna ca ele nu pot dezvolta puteri şi interese proprii, distincte de
cele ale persoanelor politico-teritoriale care le-au constituit şi investit cu
competenţa administrativa. Acesta este şi motivul pentru care, activitatea
autoritaţilor şi organelor administraţiei publice este supusa unor forme
multiple de control politico-juridic, de legalitate.
Funcţia executiva a statului este realizata şi de catre alte organizaţii
sau instituţii care, prin lege sau pe baza legii, au dobândit un statut public
sau de interes public, activitatea lor principala fiind astfel supusa astfel, unui
regim juridic administrativ.
Aceste organizaţii sau instituţii pot fi grupate in opinia noastra în
urmatoarele categorii:
1. Instituţii publice sau de interes public, fara scop economic,
patrimonial, înfiinţate de catre autoritaţile publice competente în
scopul realizarii anumitor sarcini administrative din sfera lor de
competenţa, disponibilizându-se în acest sens, mijloace materiale şi
de personal corespunzatoare.(institute de cercetare,autoritaţi şi/sau
agenţii guvernamentale din cele mai diverse, universitaţi, licee şi
şcoli, spitale, etc)
2. Întreprinderi publice sau de interes public, cu scop economic,
organizate în domenii strategice ale economiei naţionale sau în alte
sectoare de activitate care prezinta un interes public. (regii autonome
şi societaţi comerciale ale statului sau ale unitaţilor administrativ-
teritoriale)
3. Organizaţii reale, cu caracter neguvernamental, a caror statut
public sau de utilitate publica este determinat de natura activitaţii
principale, care este de interes public.(camerele de comert,
patronatele, etc)
4. Organizaţii personale, cu caracter neguvernamental, a caror statut
public sau de utilitate publica este determinat de calitatea personala
a membrilor care le compun (uniunile şi barourile de avocaţi şi ale
notarilor publici, colegiul medicilor, etc)
5. Asociaţii şi fundaţii, publice ori de utilitate publica (organizate
prin lege cum este spre pilda cazul fundaţiei culturale române, sau
recunoscute ca atare de guvernul româniei în baza art. 38-45 din
ordonanţa guvernului nr. 26 din 31 ianuarie 2000 cu privire la
asociaţii şi fundaţii )
Funcţia executiva a statutui poate fi însa este realizata şi de catre
persoane fizice sau juridice, de drept privat, autorizate prin lege sau pe
baza legii de catre autoritaţi publice, în vederea realizarii unor sarcini
administrative cu caracter de prestaţie, respectiv servicii publice.
Doctrina occidentala dar şi doctrina noastra de drept public recunosc de
altfel, în mod unanim, faptul ca administraţia publica contemporana
apeleaza, din ce în ce mai frecvent la sectorul privat în vederea realizarii
unor sarcini de interes public. Aceasta realitate a condus de altfel la criza
noţiunii de serviciu public care a fost tranşata prin renunţarea la sensul
organic şi recunoaşterea, în principal a sensului funcţional al acestuia, de
activitate publica, de interes public sau de utilitate publica.
Întrucât, în epoca contemporana, administraţia publica a dobândit
importante sarcini ce trebuiesc realizate inclusiv la nivelul sectorului privat,
popularitatea de care se bucura aceste subiecte administrative atipice în
practica administraţiei este în continua creştere iar importanţa lor este din
ce în ce mai notabila. Organele statului şi celelalte persoane sau organizaţii
publice ori de interes public sunt obligate, în acest context, sa coopereze cu
persoane private în cele mai diverse domenii ale activitaţii administrative, în
cadrul conceptului general de public-private-partnership.
Legiuitorul român, a introdus expres, de curând, şi în sistemul normativ
românesc, acest concept, în ordonanţa guvernului nr. 16 din 2 februarie 2002,
privind contractele de parteneriat public-privat. Acest act normativ,
defineşte, în cuprinsul art.2, o serie de noţiuni, dintre care unele noi pentru
legislaţia şi teoria de drept administrativ, precum aceea de bun public, proiect
public-privat, contract de parteneriat public-privat, etc.
Drepturile acestor categorii speciale de persoane, autorizate sau
împuternicite de autoritaţi ale administraţiei publice pentru a desfaşura
anumite activitaţi cu caracter public, şi de a pretinde celorlalte subiecte o
conduita conforma cu conţinutul autorizaţiei sau împuternicirii, sunt, în opinia
noastra, drepturi de competenţa delegata.
În fine, credem ca se impune, şi precizarea potrivit prestarea unor
servicii publice de catre agenţi privaţi, sub un regim de drept public, nu
trebuie confundata cu privatizarea unor sarcini administrative care trec, în
sens funcţional, în sfera de reglementare a dreptului privat. În acest din urma
caz, autoritaţile statului renunţa la prerogativele de putere asupra
organizarii în nume propriu sau dupa caz la regimul juridic special
instituit pentru anumite activitaţi, pe care le elibereaza pe piaţa libera
supunându-le jocului acesteia. Statul, îşi poate însa rezerva, la nivelul unor
autoritaţi de specialitate, anumite atribute de putere precum şi
responsabilitatea în legatura cu funcţionarea generala a sectorului de piaţa
respectiv, sens în care aceste activitaţi, datorita importanţei lor, nu ies în
totalitate din sfera de reglementare a dreptului public dar noii agenţi prestatori
îşi pierd calitatea de subiecte administrative.
din delimitarea facuta subiectelor care realizeaza administraţia publica
rezulta ca acestea pot fi persoane fizice sau juridice, de drept public sau de
drept privat, precum şi persoane colective fara personalitate juridica proprie,
care prin lege sau pe baza legii au fost investite cu autoritate publica sau, dupa
caz, cu drepturi şi obligaţii specifice, in procesul de realizare a funcţiei
executive a statului. Din aceeaşi delimitare rezulta şi o posibila diferenţiere la
nivelul etapei în care, diferitele categorii de subiecte pot interveni în procesul
de exercitare a funcţiei executive a statului. Astfel, în opinia noastra, putem
delimita :

1. Administraţia publica nemijlocita


Administraţia publica nemijlocita este compusa, în opinia noastra, din
ansamblul subiectelor care realizeaza administraţia publica în temeiul puterii
sau autoritaţii publice cu care au fost investite prin constituţie şi lege.
Subiectele care compun sistemul administraţiei publice nemijlocite au un drept
de decizie propriu, autonom, conferit prin lege, în sfera activitaţilor
administrative în care acţioneaza, drept de decizie ce atrage dupa sine o
responsabilitate proprie, politico-juridica. Administraţia publica nemijlocita se
realizeaza atât la nivel central cât şi al diviziunilor şi subdiviziunilor teritoriale
şi poate fi înţeleasa şi ca administraţie de reglementare sau regulatoare, care
realizeaza, în principal, conducerea şi organizarea executarii legii.
Fac parte dintre subiectele care realizeaza administraţia publica
nemijlocita:
a. Comunitaţile politico- teritoriale, titulare de capacitate juridica
deplina de drept administrativ (poporul şi comunitaţile umane,
politico-teritoriale) precum şi personificarile juridice ale acestora,
respectiv statul şi unitaţile administrativ teritoriale, în calitate de
persoane de drept public.
b. Autoritaţile publice, investite cu competenţa administrativa
materiala generala (guvernul româniei, preşedintele româniei,
prefectul, consiliile locale şi judeţene)
c. Autoritaţile publice, investite cu competenţa administrativa
materiala de specialitate (ministerele şi celelalte autoritaţi ale
administraţiei publice centrale subordonate guvernului sau, dupa
caz, autoritaţile administraţiei publice centrale autonome, autoritaţile
publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale
la nivel teritorial, alte categorii de autoritaţi administrative locale de
specialitate)
în ceea ce priveşte structurile organizatorice interne sau
conducatorii diferitelor autoritaţi publice, cu sau fara personalitate juridica
de drept privat, trebuiesc vazute, din perspectiva constituţiei care enumera
limitativ categoriile de autoritaţi şi organe ale statului, ca elemente
structurale sau, dupa caz reprezentative, ale respectivelor autoritaţi, cu
competenţa parţiala delegata, ce nu pot exercita funcţii constituţionale sau
legale prevazute în sarcina autoritaţilor care le-au constituit ci doar
eventual, atribuţiuni limitate ale autoritaţii, în numele acesteia, dar, uneori, sub
proprie responsabilitate.

2. Administraţia publica mijlocita


Administraţia publica mijlocita este compusa, în opinia noastra, din
ansamblul subiectelor care, prin lege sau în baza legii, au dobândit anumite
drepturi şi obligaţii în realizarea sarcinilor specifice ale administraţiei publice,
respectiv o capacitate limitata de drept administrativ, din care lipsesc
drepturile proprii de comanda şi decizie administrativa. Administraţia
publica mijlocita poate fi înţeleasa şi ca administraţie prestatoare sau de
prestaţie a unor servicii publice concrete, şi se realizeaza, de regula, prin
intermediul unor persoane sau organizaţii care dispun de capacitate
juridica integrala de drept civil (persoane fizice şi juridice) şi au fost
investite, prin lege sau pe baza legii, cu o capacitate de drept administrativ
limitata la realizarea unor activitaţi concrete, din sfera de reglementare a
dreptului administrativ.
Fac parte dintre subiectele care realizeaza administraţia publica
nemijlocita, subiectele deja precizate anterior, respectiv: instituţii publice sau
de interes public, fara scop patrimonial, întreprinderi publice sau de interes
public, cu scop economic,organizaţii neguvernamentale cu caracter real sau
personal, asociaţiile şi fundaţiile publice ori de utilitate publica precum şi
diferite persoane fizice sau juridice, de drept privat, special autorizate prin lege
sau pe baza legii.

Cu privire la calitatea de subiecte care realizeaza administraţia


publica directa şi nemijlocita, o privire speciala necesita, în opinia noastra,
calitatea de subiecte titulare de capacitate administrativa a poporului şi
comunitaţilor politico-teritoriale, ca subiecte colective fara personalitate
juridica proprie, precum şi a personificarilor juridice ale acestora. Aceste
categorii de subiecte sunt recunoscute, în mod tradiţional, ca având capacitate
de drept constituţional şi/sau, dupa caz, de drept internaţional public.
Poporul român, în calitate de titular originar al puterii publice
(suveranitaţii) este compus din totalitatea cetaţenilor români, care se bucura
potrivit constituţiei româniei din 1991, de plenitudinea drepturilor şi
libertaţilor fundamentale fara deosebire de rasa, naţionalitate, de origine etnica,
de limba, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţa politica, de avere sau de
origine sociala. Statul român are ca fundament unitatea poporului român .
Potrivit art.2 al constituţiei româniei din 1991: “suveranitatea
naţionala aparţine poporului român care o exercita prin organele sale
reprezentative şi prin referendum” ; iar potrivit art.90: “preşedintele
româniei, dupa consultarea parlamentului, poate cere poporului sa-şi
exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional”.
Potrivit art.1 al Legii nr.3 din 22 februarie 2000, privind
organizarea şi desfaşurarea referendumului,: “în românia, suveranitatea
naţionala aparţine poporului român care o exercita prin organele sale
reprezentative şi prin referendum” ; iar potrivit art.2.:”referendumul naţional
constituie forma şi mijlocul de consultare directa şi de exprimare a voinţei
suverane a poporului român cu privire la (1) a. Revizuirea constituţiei,; b.
Demiterea preşedintelui româniei; c. Probleme de interes naţional; (2) în
condiţiile prezentei legi se poate organiza şi desfaşura şi referendum local
asupra unor probleme de interes deosebit pentru unitaţile administrativ-
teritoriale.
Aceeaşi lege reglementeaza şi situaţiile în care consultarea prealabila
a cetaţenilor, prin referendum, este obligatorie. Astfel, potrivit art.13 (3) :
“proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor
teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor se înainteaza parlamentului
spre adoptare numai dupa consultarea prealabila a cetaţenilor din unitaţile
administrativ-teritoriale respective, prin referendum. În acest caz, organizarea
referendumului este obligatorie.
În ceea ce priveşte, colectivitaţile locale, atât constituţia româniei cât
şi legea administraţiei publice locale nr.215 din 23 aprilie 2001, recunosc
existenţa acestora, în cadrul unitaţilor administrativ teritoriale, a unor subiecte
administrative originare, care acţioneaza direct, ca subiecte reale ale
democraţiei şi autonomiei locale. Calitatea colectivitaţilor locale de subiecte
ale administraţiei publice locale este statuata şi într-o serie de documente
internaţionale precum carta europeana a autonomiei locale, document al
consiliului europei, adoptat la strasbourg la 15 octombrie 1985 şi intrata în
vigoare la 1 septembrie 1988. România a semnat şi ratificat acest document
prin decretul nr.131/1997 şi prin legea nr.199/1997, data de la care respectivul
document face parte din dreptul intern.
Potrivit documentelor internaţionale în materie, la care românia este
parte, precum şi legislaţiei organice în domeniul autonomiei locale, dreptul şi
capacitatea efectiva a autoritaţilor administraţiei publice locale (consilii locale,
primari, consilii judeţene) de a soluţiona şi gestiona, în numele şi în interesul
colectivitaţilor locale pe care le reprezinta, treburile publice (art.3(1) şi (2) din
legea 215/2001), nu aduc atingere posibilitaţii de a recurge la consultarea
locuitorilor prin referendum sau prin orice alta forma de participare
directa a cetaţenilor la treburile publice, în condiţiile legii (art.3(3) din
aceeaşi lege organica.)
În literatura juridica de specialitate au fost formulate, în raport cu
conceptele fundamentale cu care opereaza noua lege a administraţiei publice,
observaţii deosebit de pertinente, potrivit carora noua reglementare
reprezinta un pas înainte în aceasta materie dar conţine şi o serie de
aspecte criticabile ce ţin de acurateţea limbajului juridic şi conceptelor
utilizate. Astfel, se arata ca noua reglementare conţine o corecţie necesara a
definiţiei autonomiei locale conform careia exercitarea dreptului la autonomie
locala se face de catre autoritaţile administraţiei publice locale în numele şi în
interesul colectivitaţilor locale pe care le reprezinta, iar nu în nume propriu,
pentru ca unitaţile administrativ teritoriale sunt persoane juridice şi, în aceasta
calitate, titulare ale drepturilor care dau conţinut autonomiei locale. În al doilea
rând se remarca corect ca noua reglementare precizeaza ca autoritaţile locale
soluţioneaza şi gestioneaza toate treburile publice şi nu numai o parte a
acestora precum invedera în legea anterioara.
Statul român, înţeles în accepţiunea sa politico-juridica instituţionala,
exercita potrivit art. 2 (1) al constituţiei româniei, suveranitatea în numele
poporului român (deci şi puterea executiva) şi este titular al dreptului de
proprietate publica asupra bunurilor din domeniul public de interes
naţional. (art.135 al constituţiei coroborat cu prevederile legii nr.214 din 14
noiembrie 1998) statul, ca subiect tipic al raporturilor de drept
constituţional sau internaţional, acţioneaza ca subiect nemijlocit şi în
cadrul unor raporturi de drept administrativ ori de câte ori îşi exercita
dreptul de dominaţiune şi comanda în realizarea funcţiei sale executive ,în
materia constituirii sau/dupa caz desfiinţarii unor organe sau autoritaţi, a
atribuirii sau retragerii de competenţa administrativa pentru acestea, în materia
raporturilor de proprietate publica, de expropriere pentru cauze de utilitate
publica, de achziţii publice, de reconstituire sau/dupa caz recunoaştere a
dreptului de proprietate asupra terenurilor şi construcţiilor, etc.. Statul român
raspunde pentru daunele cauzate unor particulari prin reglementari
neconstituţionale, ilegale sau neconforme cu legislaţia internaţionala ce
constituie drept intern.
Precum statul în raporturile sale cu poporul român, unitaţile
administrativ-teritoriale (comune, oraşe sau judeţe) reprezinta, aşa cum am
mai aratat, forma personificata din punct de vedere juridic a
colectivitaţilor locale. Constituţia româniei şi legea le recunoaşte expres
acestora, statutul de persoane de drept public, politico-teritoriale, la nivelul
carora se exercita autonomia locala. Ele sunt, în aceasta calitate, titulare ale
dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public de interes
local sau judeţean şi exercita puterea politico-administrativa şi decizionala
generala, la nivel teritorial, având propria structura instituţionala, de
autoritate. Unitaţile administrativ teritoriale, prin autoritaţile lor
reprezentative pot, în baza şi sub rezerva legii, înfiinţa organe administrative
locale stabilindu-le competenţa, pot crea servicii publice, se pot asocia şi
coopera cu alte unitaţi administrativ-teritoriale din ţara sau strainatate, pot
adera la structuri asociative naţionale sau internaţionale deja existente, etc.
Poporul şi colectivitaţile teritoriale şi/sau, dupa caz, personificarile
juridice ale acestora, stabilesc direct sau prin intermediul organelor lor
reprezentative, în conţinutul legii (în sensul larg al acestui concept), întinderea
drepturilor şi obligaţiilor cu caracter public/administrativ cu care sunt investite
elementele structurale ale sistemului lor instituţional intern.

În al doilea rând socotim necesar a ne opri asupra locului şi rolului


guvernului româniei şi preşedintelui româniei, precum şi a raportului dintre
aceste autoritaţi publice centrale, în procesul exercitarii funcţiei executive a
statului.
Guvernul României este, potrivit constituţiei româniei din
1991(art.102) şi legii nr.90/2001 (art.1) elementul central al puterii
executive, care exercita autoritatea executiva asupra teritoriului româniei şi
în raport cu societatea civila, cu care este obligat sa coopereze. El reprezinta,
un element cheie al mecanismului instituţional de guvernare a ţarii, fiind
investit cu autoritate publica delegata, în vederea realizarii funcţiei executive a
statului, atât în dimensiunea ei politica (asigurarea realizarii politicii interne şi
externe) cât şi în dimensiunea ei juridica, administrativa (conducerea generala
a administraţiei publice).
Ca autoritate centrala, de guvernare a ţarii, cu caracter executiv,
guvernul româniei îndeplineşte un însemnat rol politic atât în faza stabilirii
politicii publice cât şi în faza realizarii materiale, efective a acesteia, în toate
domeniile şi ramurile de activitate,cu scopul asigurarea funcţionarii echilibrate
şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social precum şi racordarea
acestuia la sistemul economic mondial, în condiţiile promovarii intereselor
naţionale. De altfel, între funcţia politica şi funcţia administrativa a guvernului
nu poate fi trasata o bariera foarte clara, însuşi fundamentul funcţiei
administrative regasindu-se în funcţia politica a acestuia. Rolului politic al
guvernului impune urmatoarele observaţii.
a. Din corob.art.102 al.1 cu art.103 al.3, rezulta ca votul de investitura al
guvernului, acordat de parlament, are valoarea unui fapt juridic care
marcheaza încheierea unui acord privind guvernarea ţarii între parlament şi
candidatul desemnat pentru funcţia de prim-ministru, care elaboreaza şi
prezinta programul de guvernare, care ramâne un document politic exclusiv
al guvernului, acceptat de parlament.
b. Votul de investitura da legitimitate echipei guvernamentale, în sensul
acceptarii unui program politic (de partid) ca program politic oficial de
guvernare a naţiunii. Programul de guvernare nu îşi pierede caracterul de
act exclusiv politic în nici o faza a realizarii lui efective.
c. Votul de investitura marcheaza trecerea din sfera competiţiei pentru putere
în sfera exercitarii puterii politice, ceea ce presupune aplicarea unor linii
politice şi, corespunzator, promovarea unor valori politice încorporate în
programul de guvernare, acceptat de parlament.
d. Moţiunea de cenzura sau, dupa caz, determinarea guvernului de a-şi angaja
raspunderea în condiţiile prevazute de art.113 din constituţie, reprezinta
modalitaţile politico-juridice fundamentale ale controlului politic al
parlamentului asupra procesului de realizare şi actualitaţii programului de
guvernare, în condiţiile denaturarii obiectivelor acestuia sau, dupa caz,
schimbarii raporturilor de forţe politice la nivel parlamentar.
e. Remanierea guvernamentala este o operaţiune politico-juridica ce ţine
exclusiv de sfera executivului şi nu poate afecta, ca fundament teoretic,
programul de guvernare , acceptat de parlament prin votul de investitura.
f. Raţiunea politica fundamentala a guvernului o reprezinta asigurarea
realizarii obiectivelor politicii interne şi externe a ţarii, încorporate în
programul de guvernare acceptat de parlament, , ceea ce, în planul
juridicului, înseamna iniţierea de proiecte legislative, adoptarea de hotarâri
pentru aplicarea legii, supravegherea activitaţii autoritaţilor administrative,
din perspectiva legalitaţii, operativitaţii, profesionalismului şi, de ce nu
loialitaţii, în respectarea constituţiei, legii şi obiectivelor fundamentale ale
politicii publice.
Primul-ministru are în calitate de reprezentant şi şef al guvernului, o
serie de atribuţii constituţionale pe care le exercita în numele guvernului.
Astfel, este vorba, în primul rând, de cele cuprinse în art.107 al.1 al
constituţiei, potrivit caruia primul-ministru,conduce şi coordoneaza activitatea
guvernului şi membrilor acestuia, în scopul asigurarii politicii guvernamentale,
sub rezerva respectarii atribuţiunilor ce revin fiecarui membru, apoi de o serie
de atribuţiuni ce ţin de realizarea sarcinilor politice ale guvernului, precum şi
cele de reprezentare a guvernului în relaţiile cu celelalte autoritaţi ale
republicii, în relaţiile cu partidele politice, cu sindicatele, cu organizaţiile
neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.guvernul, precum şi
membrii acestuia în mod solidar, raspund politic numai în faţa parlamentului.
Ca organ central al administraţiei de stat, investit cu competenţa
administrativa materiala generala şi teritoriala naţionala, guvernul
româniei are un însemnat rol juridic, administrativ, în toate etapele
procesului de conducere generala a administraţiei publice. În baza
competenţei sale, el dispune de capacitatea de a sta, în nume propriu, ca
subiect autonom, în raporturile juridice ce privesc exercitarea rolului sau
constituţional fundamental, şi de capacitatea de a adopta acte normative
(ordonanţe şi hotarâri) cu caracter administrativ, prin care exercitarea
conducerii generale a administraţiei publice sa fie juridic realizabila. Actele
juridice ale guvernului emise în exercitarea atribuţiilor de conducere generala a
administraţiei publice îşi subordoneaza sub aspectul forţei lor juridice, actele
administrative ale tuturor celorlalte autoritaţi sau structuri ce compun sistemul
instituţional, organizatoric, al administraţiei publice.
Pentru realizarea programului sau de guvernare, acceptat de parlament,
guvernului româniei îi revine, în baza reglementarii organice, realizarea
urmatoarele dimensiuni concrete ale funcţiei executive a statului:
a. Funcţia strategica, prin care se asigura elaborarea strategiei de
punere în aplicare a programului de guvernare (art.1 al.5 lit.a).
b. Funcţia de reglementare, prin care se asigura elaborarea cadrului
normativ şi instituţional necesar în vederea realizarii obiectivelor
strategice (art.1 al.5 lit.b) atât în faza elaborarii proiectelor de lege
cât şi în faza adoptarii, în baza legii, a unor acte juridice cu caracter
normativ, secundum sau praeter legem, obligatorii pentru toate
categoriile de autoritaţi ale administraţiei publice pe care o conduce.
c. Funcţia de administrare a proprietaţii statului şi a treburilor
publice, prin care se asigura administrarea proprietaţii publice şi
private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul
este responsabil (art.1 al.5 lit.c).
d. Funcţia de reprezentare, prin care se asigura, în numele statului
român, reprezentarea pe plan intern şi extern (art.1 al.5 lit.d).
e. Funcţia de autoritate de stat, prin care se asigura urmarirea şi
controlul aplicarii şi respectarii reglementarilor în domeniul apararii,
ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile
economic şi social şi al funcţionarii instituţiilor şi organismelor care
îşi desfaşoara activitatea în subordinea sau sub autoritatea
guvernului (art.1 al.5 lit.e).
nefiind recunoscut, ca atare, expres prin lege, guvernul româniei nu
dispune de personalitate juridica proprie, de drept public sau privat, şi,
nici de patrimoniu propriu. El realizeaza conducerea executarii
(dimensiunea politico-administrativa), organizarea executarii (dimensiunea pur
executiva, de coordonare) şi asigurarea executarii (dimensiunea tehnic-
administrativa) în nume propriu, în temeiul autoritaţii publice delegate de
catre stat, neputând sta, în nume propriu, în nici un fel de raporturi
juridice care nu implica exerciţiul autoritaţii de stat (raporturi de drept
privat). În acest din urma tip de raporturi, guvernul româniei intra numai în
numele statului român, ca organ central şi reprezentant, special împuternicit, al
acestuia. În acest sens, el dispune de un drept de administrare a patrimoniului
public şi privat al statului fiind responsabil în faţa autoritaţilor autonome de
control ale acestuia.
Ca organ executiv central, colegial şi deliberativ, guvernul româniei
este condus de primul ministru, fiind compus din primul-ministru, miniştri şi
miniştri-delegaţi, cu însarcinari speciale pe lânga primul-ministru, prevazuţi pe
lista guvernului aprobata de parlament. Funcţia politica cea mai importanta a
ţarii în sfera executivului este, prin urmare, funcţia de prim-ministru care este,
în opinia noastra, şeful, de facto, al executivului, întrucât preşedintele
româniei, are, în aceasta materie, atribuţiuni foarte limitate.
Preşedintele României, are, în sistemul constituţional românesc, un
rol special şi complex în raport cu toate categoriile de autoritaţi publice, cu
mediul politico-asociativ precum şi cu mediul social de unde îşi asigura o
puternica legitimitate, şi prin aceasta autoritate publica şi personala. Funcţiile
sale constituţionale fundamentale îl plaseaza în poziţia de şef al statului român,
pe care îl reprezinta în raporturile politico-juridice interne şi externe şi îi
confera importante atribuţii de natura executiva, el fiind garantul
independenţei naţionale, al unitaţii şi al integritaţii teritoriale a ţarii precum şi
în sfera raporturilor de colaborare dintre puterile constituite în stat. În acest
sens, preşedintele româniei vegheaza la respectarea constituţiei şi la buna
funcţionare a autoritaţilor publice exercitând, în acest scop, funcţia de mediere
între puterile statului precum şi între stat şi societate .desigur ca, formularea
cuprinsa în textele constituţionale invocate, trebuie privita, sub aspectul
semnificaţiei sale politice, prin prisma ansamblului de principii constituţionale
ce reglementeaza sfera de autonomie funcţionala precum şi raporturile dintre
diferitele categorii de autoritaţi publice. Complexitatea funcţiilor
constituţionale pe care este chemat sa le exercite preşedintele româniei
determina o varietate de forme politice, politico-juridice sau tehnico-
administrative prin care acestea se pot realiza.
Analizând conţinutul competenţei administrative cu care este investit
preşedintelui româniei în calitate de autoritate centrala a puterii executive,
credem ca aceasta este, în pofida caracterului ei limitat, o competenţa materiala
generala, cu extensie la întreg teritoriul ţarii. În sprijinul acestei teze, credem
ca se pot invoca urmatoarele argumente fundamentale:
a. Competenţa administrativ-decizionala a preşedintelui este puternic
marcata de politic, ea este o competenţa politico-administrativa
decizionala limitata, fara caracter specializat, pentru ca se întinde în
mai multe domenii ale activitaţii statale, precum: raporturile cu
guvernul (desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru,
numirea guvernului, consultarea guvernului, participarea la şedinţele
guvernului, remanierea guvernamentala) şi alte autoritaţi centrale ale
administraţiei publice (în special ale administraţiei autonome),
conducerea şi organizarea unor servicii publice de interes naţional
(ordinea publica, apararea naţionala, siguranţa naţionala),
declanşarea referendumului în orice probleme de interes naţional),
instituirea unor masuri excepţionale (starea de asediu şi starea de
urgenţa), realizarea politicii externe, etc.
b. Preşedintele româniei îşi subordoneaza funcţional o serie de
structuri din sfera administraţiei centrale de specialitate (din
domeniul apararii sau siguranţei naţionale) fara ca între el şi aceste
structuri, precum şi între structurile pe care conduce şi celelalte
structuri învestite cu competenţa specializata în acelaşi domeniu, sa
existe raporturi de subordonare ierarhica. Astfel, trebuie sa
consideram ca subordonarea funcţionala la care ne-am referit
izvoraşte din inegalitatea de competenţa (autoritaţile cu competenţa
generala conduc şi coordoneaza activitatea autoritaţilor cu
competenţa speciala şi specializata) şi nu din raporturi de ierarhie
administrativa. Preşedintele româniei este comandantul forţelor
armate dar ministerul apararii naţionale se subordoneaza ierarhic
guvernului şi nu preşedenţiei. Preşedintele româniei îndeplineşte
funcţia de presedinte al consiliului suprem de aparare a ţarii dar între
acest din urma organ şi celelalte structuri ale administraţiei centrale
de specialitate din domeniul apararii nu exista raporturi de
subordonare administrativa, în sensul clasic al termenului. Cu toate
acestea, art. 9 al legii nr.39/1990 statueaza expres ca hotarârile
adoptate de consiliului suprem de aparare a ţarii sunt obligatorii
pentru cetaţenii ţarii precum şi pentru toate instituţiile şi unitaţile la
a caror activitate se refera.

Întrebari pentru examen:

1. Definiţi şi explicaţi noţiunea de subiecte care realizeaza administraţia


publica
2. Enumeraţi categoriile de subiecte care realizeaza administraţia publica
3. Administraţia publica nemijlocita şi subiectele care o compun
4. Administraţia publica mijlocita şi subiectele care o compun
5. Explicaţi calitatea de subiecte care realizeaza administraţia publica
nemijlocita a poporului şi colectivitaţilor locale
6. Explicaţi calitatea de subiecte care realizeaza administraţia publica a
statului şi unitaţilor administrativ-teritoriale
7. Guvernul româniei ca subiect care realizeaza administraţia publica
contemporana a româniei
8. Preşedintele româniei ca subiect care realizeaza administraţia publica
contemporana a româniei

Întrebari de autoevaluare

1.o structura înfiinţata de catre stat, care desfaşoara preponderent o


activitate de serviciu public este, ca natura:
a.autoritate publica;
B.o instituţie de utilitate publica;
C.. Instituţie publica;
D. O instituţie de interes public.
Raspuns corect: c.

2. O persoana juridica privata, autorizata sa desfaşoare o activitate de


serviciu public este, ca natura:
A. O autoritate publica;
b.o instituţie de utilitate publica;
C.o instituţie publica;
Raspuns corect: b.

3. O structura dotata cu o competenţa decizionala semnificativa, care


exercita prerogative de putere publica pentru satisfacerea interesului
public este, ca natura:
A. O autoritate publica;
b. O instituţie de utilitate publica;
c.o instituţie publica;
d. O instituţie de interes public
Raspuns corect: a.

4.noţiunea de „autoritate publica", în sens restrâns, aşa cum rezulta


acesta din interpretarea dispoziţiilor constituţionale, nu include:
A.preşedintele româniei;
B.consiliul superior al magistraturii;
C.consiliul suprem de aparare a ţarii;
d. Curtea de conturi.
5. Suplimentarea numarului garniturilor de tren pe o anumita ruta,
într-o perioada în care pe ruta respectiva circula un numar mai mare
de persoane decât în mod obişnuit, concretizeaza urmatoarea trasatura
a serviciului public:
A. Continuitatea;
B. Adaptabilitatea;
c. Egalitatea;
D. Regimul juridic specific
Întrebari de evaluare:
1. Fac parte din categoria autoritaţilor administraţiei publice:
a) Numai autoritaţile reglementate de capitolul V al titlului III intitulat
Administratia publica.
b)Autoritaţile reglementate de capitolul V al titlului III dar şi alte
autoritaţi reglementate în alte capitole şi titluri ale Constituţiei
c) Toate autoritaţile publice reglementate în Constituţie.
2. Scopul administraţiei î1 reprezinta:
a) Satisfacerea interesului general;
b)Satisfacerea interesului particular;
c) Satisfacerea interesului particular şi satisfacerea interesului general.

3. Raporturile dintre administraţie şi cei administraţi se bazeaza:


a) Pe egalitate juridica;
b)Întotdeauna pe inegalitate juridica;
c) Uneori pe inegalitate juridica, iar alteori pe egalitate juridica.
4. În sistemul constituţional si legal actual, administraţia publica
înseamna:
a) Numai activitatea desfaşurata de organele grupate în capitolul v al
tilului iii din
constituţie, referitor la „administraţia publica centrala de specialitate
şi administraţia
publica locala";
b)Include şi atribuţiile de natura administrativa pe care le exercita şi
preşedintele şi
guvernul, autoritaţi care se regasesc în alte capitole ale titlului iii din
constituţie;
c) Activitatea desfaşurata de parlamentul româniei.
5. Administraţia înseamna:
a) Acţiune ordonata, care consta într-o combinare de mijloace, pentru
înfaptuirea în
regim de putere publica, a unor valori ordonate de structuri exterioare şi
superioare;
b) Acţiune ordonata, care consta într-o combinare de mijloace, pentru
înfaptuirea în
regim de putere publica, a unor valori ordonate de structuri interioare şi
superioare;
Acţiune ordonata, care consta într-o combinare de mijloace, pentru
înfaptuirea în
regim de drept public şi privat, a unor valori ordonate de structuri
exterioare şi superioare

Bibliografie minimala pentru tema III.

1. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ - partea generala, teoria


generala a organizarii administrative, edit.universitaţii lucian blaga,
sibiu, 2005

Bibliografie minimala complementara:

1. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii- repere fundamentale,


Editura Burg, Sibiu, 2003
2. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Vol.I, edit.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2004
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, Edit. CH.Beck
Bucureşti, 2008

Legislaţie obligatorie:

Constituţia României din 1991, modificata şi completata prin legea


429/2003 şi republicata în monitorul oficial al româniei, partea i., nr.767 din
31 octombrie 2003
Tema 4.
Dreptul aplicabil administraţiei publice

Obiective: definirea corecta a dreptului administrativ, identificarea izvoarelor


de drept administrativ, cunoasterea continutuuil normelor de drept
administrativ, prezentarea elementelor specifice raportului de drept
administrativ si a principiilor ce stau la baza deptului administrativ.

Cuvinte cheie: drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ, raportul


de drept administrativ, norma de drept administrativ, raporturile de drept
administrativ, principiile fundamentale ale dreptului administrativ

Rezumat:
1. Noţiunea şi trasaturile fundamentale ale dreptului administrativ
2. Normele, raporturile şi izvoarele dreptului administrativ
3. Principiile fundamentale ale dreptului aplicabil administraţiei publice
4. Puterea discreţionara şi limitele autonomiei administrativ-decizionale
5. Sfera autonomiei administrativ decizionale

Tema de control: Izvoarele contemporane ale dreptului administrativ

4.1. Noţiunea şi trăsăturile dreptului administrativ.


Statul în organizarea sa structurala şi în desfaşurarea activitaţilor sale
este guvernat de reguli juridice care-i reglementeaza cadrul instituţional de
manifestare a puterii publice.
Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului şi al organelor
sale, inclusiv administrative, îşi manifesta acţiunea sa în mod relativ
independent chiar asupra autoritaţii care-l creeaza şi care, pe cale de
consecinţa, trebuie sa se subordoneze chiar propriilor reglementari şi cu atât
mai mult celor provenind de la autoritaţile ierarhic superioare.
Spre deosebire de persoanele fizice, autoritaţile publice au un câmp
limitat de acţiune în sensul ca nu pot savârşi decât acele acte şi fapte juridice
şi nu pot intra decât în acele raporturi de drept pentru care legea le confera o
competenţa determinata.
Varietatea sarcinilor administrative impune ca în cadrul sistemului
juridic normativ ce acţioneaza asupra executivului şi prin executiv,
reglementarea sa fie diferenţiata, distingându-se atât norme administrative, dar
şi reguli aparţinatoare altor ramuri de drept, respectiv dreptului constituţional,
civil, financiar, comercial, muncii, etc.
În doctrina actuala, dreptul administrativ este definit ca acea ramura
a dreptului public care reglementeaza relaţiile sociale din sfera administraţiei
publice, precum şi pe cele de natura conflictuala dintre autoritaţile publice sau
persoanele juridice de drept privat care exercita atribuţii de putere publica,
pentru realizarea unui interes public, asimilate autoritaţilor publice, pe de o
parte, şi cei vatamaţi în drepturile lor prin acte administrative ale acestor
autoritaţi, pe de alta parte.
Cu alte cuvinte dreptul administrativ cuprinde un ansamblu de
norme juridice care reglementeaza raporturile sociale care se nasc în
activitatea de conducere, organizare, asigurare şi executare în concret al legii,
desfaşurata, în principal, de autoritaţile administraţiei publice precum şi de
alte subiecte investite cu competenţa sau capacitate administrativa, precum şi,
în subsidiar, de alte autoritaţi publice.
Sintetic, dreptul administrativ reprezinta acea ramura a sistemului
unitar al dreptului românesc care abordeaza fenomenul administrativ
prin prisma normelor juridice care reglementeaza organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice.
Obiectul dreptului administrativ îl formeaza acele raporturi sociale
care constituie obiectul activitaţii administrativ a statului şi colectivitaţilor
locale, reaalizata de autoritaţile administraţiei publice potrivit normelor legale.
Trasaturile caracteristice ale dreptului administrativ sunt:
 Este o ramura a dreptului public
 Se caracterizeaza printr-o mare varietate de domenii
 Este dominat de principiul legalitaţii
 Cuprinde norme specifice care reglementeaza, în regim de putere
publica, relaţiile sociale care se nasc în sfera administraţiei publice
 Se caracterizeaza printr-un ansamblu de reguli specifice activitaţilor
administrative, distincte de cele care reglementeaza raporturile
dintre particulari
 Ansamblul normelor juridice care reglementeaza relaţiile sociale ce
formeaza obiectul dreptului administrativ reprezinta dreptul
aplicabil administraţiei publice, care contureaza un regim juridic
special, exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun, respectiv un
regim de putere publica.
 În dreptul administrativ interesul public are prioritate faţa de
interesul particular. Datorita poziţiei dominante a administraţiei
publice faţa de cetaţeni au fost instituite aşa numitele drepturi
garanţii prevazute de art.51 şi 52 din constituţie.

4.2. Normele, raporturile şi izvoarele dreptului administrativ

1. Normele juridice administrative reprezinta acea categorie a


normelor juridice instituite de autoritaţile publice şi care confera
administraţiei publice calitatea sa se manifeste în raporturile de drept ca
subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii executive.
normele de drept administrativ sunt în exclusivitate produsul voinţei
de stat fiind instituite de o autoritate publica .
în temeiul acestor norme se formeaza, se modifica şi se desfiinţeaza
raporturi juridice administrative chiar daca, în subsidiar, în baza lor se pot
forma şi raporturi de alta natura, civila, comerciala, de familie, de munca, etc.
prin emiterea acestor norme statul şi organele sale se manifesta ca
autoritaţi publice iar nu ca alte subiecte de drept-persoane juridice de drept
privat- care intra în raporturi derivând din administrarea sau gestionarea
patrimoniului propriu.
forţa de constrângere a statului garanteaza, la nevoie, aplicarea
normelor administrative, iar autoritaţile care o exercita aparţin chiar sistemului
executiv.
alaturi de normele de drept administrativ în sfera administraţiei publice
îşi mai gasesc aplicabilitatea şi norme aparţinând altor ramuri de drept.
natura juridica a normei administrative nu trebuie confundata cu
natura actului care o reglementeaza deoarece chiar daca majoritatea acestor
norme sunt cuprinse în acte administrative totuşi ele mai pot fi cuprinse şi în
constituţie, legi sau alte acte juridice ce au un alt regim juridic.
marea diversitate, volumul ridicat şi relativa stabilitate a normelor
administrative a condus la dezvoltarea unei mase normative ce deţine
ponderea în cadrul regulilor juridice ale statului.

Clasificarea normelor juridice administrative:


a. Dupa obiectul de reglementare:
 Norme organice, prin care se reglementeaza înfiinţarea,
organizarea, funcţionarea şi atribuţiile autoritaţilor
administrative precum şi a unor instituţii din subordinea
acestora.
 Norme procedurale, care reglementeaza forma în care se
realizeaza activitatea administraţiei publice
 Norme materiale, care reglementeaza drepturile şi
obilgaţiile decurgând din raporturile în care intra
administraţia ca urmare a executarii sau încalcarii
prevederilor legale de catre subiectele de drept
b. Dupa sfera lor de cuprindere:
 Norme generale, care au o sfera de maxima cuprindere
incluzând cele mai importante reguli dintr-un domeniu al
activitaţii executive
 Norme speciale, care se refera la categorii limitate de
raporturi juridice, dintr-un domeniu restrâns
 Norme excepţionale, sau de excepţie, care vizeaza situaţii
derogatorii de la dreptul comun şi chiar de la normele
speciale în materia respectiva
c. Dupa conduita prescrisa:
 Norme onerative, care obliga la îndeplinirea unei activitaţi
 Norme prohibitive, care interzic savârşirea unei acţiuni
 Norme permisive, care fara a obliga sau interzice savârşirea
unei acţiuni lasa libertatea de conduita subiectelor de drept
în limitele prevazute de ele.
d. Dupa locul în care îşi produc efectele:
 Norme interne, care produc efecte în interiorul autoritaţilor
administrative
 Norme externe, care îşi produc efectele în afara
adminisraţiei şi în raporturile acesteia cu terţii
e. Dupa caracterul lor:
 Norme imperative, care impun o anumita conduita, şi care
reprezinta marea majoritate a normelor de drept
administrativ
 Norme dispozitive, care lasa la latitudinea subiectelor
conduita de urmat.

În ceea ce priveşte structura logico-juridica a normelor de drept


administrativ, ipoteza acestora este, de regula, strict determinata, dat fiind
caracterul lor imperativ şi necesitatea de a prevedea expres, exact, limitativ şi
fara echivoc situaţiile ce trebuie avute în vedere de administraţie sau în raport
cu ea.
Dispoziţia este de regula subînţeleasa, rezultând din sancţiunea
aplicata în caz de încalcare, ceea ce nu exclude posibilitatea enunţarii ei, fie
sub forma conduitei active fie a interdicţiei, aşa cum este cazul normelor în
materie contravenţionala.
Sancţiunea este întotdeauna prevazuta în cazul contravenţiilor unde are
un caracter represiv, în celelalte situaţii ea variind dupa cum abaterea a fost
comisa de administraţie şi funcţionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a
vatamat drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice şi juridice, când
raspunderea poate avea caracter reparator sau disciplinar, fie au fost încalcate
condiţiile de valabilitate ale actelor juridice ceea ce antreneaza nulitatea lor.
2. Raporturile de drept administrativ sunt acea categorie a
raporturilor juridice reglementate prin normele de drept administrativ a caror
formare, modificare sau desfiinţare are loc prin manifestarea de voinţa
unilaterala, deci exclusiva, a autoritaţii publice în cadrul şi pentru realizarea
activitaţii executive a statului.
aceste raporturi au întotdeauna un subiect calificat, care este de regula
o autoritate publica, dar paote fi şi un alt subiect caruia prin lege sau pe baza
legii i-au fost conferite drepturi şi obligaţii specifice capacitaţii de drept
administrativ.
Manifestarea unilaterala de voinţa a subiectului calificat se poate
declanşa din oficiu sau la cererea celuilalt subiect participant la raportul
juridic respectiv.
Raporturile administrative se stabilesc în cadrul unor activitaţi de
realizare a unor sarcini publice, în interes public.
Raporturile administrative sunt relaţii ce se stabilesc în cadrul
activitaţii executive a statului .
Prezenţa unui organ de stat ce se manifesta autoritar în cadrul relaţiei
juridice în vederea realizarii puterii publice confera raportului administrativ
caracterul unui raport juridic de putere cu legaturi de supra- şi subordonare
între parţile participante, cu specificitatea apartenenţei lor la activitatea
executiva a statului.
4. Elementele raporturilor juridice administrative sunt:
 Subiectele raportului juridic
În raporturile juridice administrative apare întotdeauna un subiect
calificat, investit cu capacitate sau competenţa administrativa şi un
subiect necalificat, supus voinţei celui dintâi, care nu trebuie sa aiba o
capacitate juridica speciala ci doar capacitatea juridica de drept privat.
poziţia parţilor în raportul administrativ este o poziţie de inegalitate
juridica.
În anumite situaţii este ceruta însa şi o anumita calitate a persoanei
care devine subiect pasiv al raporturilor de drept administrativ. Astfel,
numai cetaţeanul român beneficiaza de actul de identitate care face
dovada cetaţeniei sale.alteori vârsta este relevanta în cadrul anumitor
raporturi, sau alte calitaţi speciale ale persoanei.
 Conţinutul raportului juridic, este format din drepturile şi
obligaţiile specifice parţilor participante la relaţia din cadrul
activitaţii de realizare a puterii executive.de cele mai multe ori
drepturile subiectului calificat se prezinta ca o adevarata îndatorire
faţa de lege, derivând din caracterul obligatoriu al competenţei, ele
nefiind o facultate de genul drepturilor subiective recunoscute legal
persoanelor fizice şi juridice.
Drepturile şi obligaţiile care formeaza conţinutul raportului juridic
administrativ nu pot forma obiectul unor renunţari ori tranzacţii din
partea subiectelor deoarece conţinutul relaţiei este predeterminat legal.
Voinţa subiectului calificat declanşeaza doar incidenţa normei.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot avea un conţinut material,
patrimonial, un caracter nepatrimonial ori un caracter mixt.
 Obiectul raportului juridic administrativ îl reprezinta conduita
parţilor în relaţia juridica, ca titulare de drepturi şi obligaţii.
Conduita administraţiei poate consta din acţiuni de conducere,
îndrumare, control, coordonare, de decizie, de execuţie, din
operaţiuni tehnico-materiale, etc.
5. Formarea, modificarea şi desfiinţarea raporturilor
administrative
raporturile juridice administrative se formeaza, se modifica şi se
desfiinţeaza prin efectele unor acte juridice şi fapte material-juridice.
Formarea raportului juridic poate avea loc din oficiu sau la cerere.
Modificarea raportului juridic se poate realiza, sub aspectul obiectului,
conţinutului sau a parţilor sale.
Desfiinţarea sau stingerea raporturilor administrative poate avea loc
prin intervenţia unor fapte ori prin intervenţei unui act juridic
administrativ ce desfiinţeaza un act anterior pe care-l anuleaza, revoca
sau suspenda.
6. Clasificarea raporturilor administrative:
a. Dupa conţinutul lor:
 Raporturi materiale
 Raporturi nemateriale
 Raporturi mixte
b. Dup natura lor:
 Raporturi de drept material
 Raporturi de drept procedural
c. Dupa locul în care se manifesta:
 Raporturi interne, producatoare de efecte juridice în cadrul
administraţiei
 Raporturi externe, producatoare de efecte juridice în afara
administraţiei şi în raporturile cu terţii

Raporturile interne pot viza raporturi din cadrul autoritaţii respective


precum şi relaţii cu alte autoritaţi administrative. Acestea pot fi relaţii
ierarhice (de supra-şi subordonare), de asistenţa de specialitate, de colaborare,
de control. Raporturile dintre autoritaţile administraţiei publice au în vedere
faptul ca ele sunt constituite într-un sistem unitar în care ele reprezinta parţi
structurale, adevarate trepte ierarhice, aflate în relaţii ierarhice care confera
unitatea de organizare, funcţionare şi acţiune a întregului. Aceste relaţii sunt
reglementate prin norme constituţionale, administrative, financiare şi dau
naştere raporturilor de subordonare, colaborare, asistenţa şi control între
organele executive ale statului sau în cadrul structurilor interne ale acestora.
Raporturile externe se stabilesc în afara administraţiei publice, în
relaţiile acesteia cu alte autoritaţi publice, persoane fizice sau juridice, având
în vedere competenţa materiala şi teritoriala a autoritaţii administrative în
acţiunea ei externa, respectiv totalitatea actelor şi faptelor juridice pe care le
poate savârşi aceasta faţa de celelalte subiecte de drept. Acestea pot fi
raporturi de subordonare între administraţie şi cei administraţi, raporturi de
utilizare a serviciilor publice, raporturi de colaborare cu cei administraţi,
raporturi de control.

3. Izvoarele dreptului administrativ


Izvoarele dreptului administrativ, ca forme de exprimare ale regulilor
juridice executive au mai multe trasaturi:
 Forma scrisa este un element esenţial, neputând exista, de regula,
alte forme de exteriorizare a normelor de drept administrativ, cum
ar fi, spre exemplu, cele cutumiare.
 Regula scrisa trebuie conţinuta într-un act normativ, de
reglementare, neputând fi formulata printr-o hotarâre
judecatoreasca sau pe cale doctrinara
 Actele normative cuprinzând norme administrative trebuie emise
întotdeauna de autoritaţile statului
 Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite şi ierarhizate într-
un sistem unitar pe criteriul forţei lor juridice.
 În dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic,
practica judiciara şi nici doctrina juridica
Clasificarea izvoarelor de drept administrativ:
a. Dupa criteriul forţei lor juridice, adica dupa puterea cu care un
act juridic produce efecte obligatorii comparativ cu altul, distingem:
 Constituţia, legile, decretele prezidenţiale, hotarârile
guvernamentale, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi altor
conducatori ai autoritaţilor administraţiei centrale de
specialitate, ordinele prefecţilor, actele conducatorilor
serviciilor publice desconcentrate în teritoriu, hotarârile
consiliilor locale şi judeţene, dispoziţiile primarilor, actele
conducatorilor serviciilor publice locale, etc.
b. Dupa provenienţa sursei:
 Izvoare interne, provenind de la autoritaţile naţionale
 Izvoare externe, provenind din cuprinsul unor tratate
internaţionale

în privinţa sistematizarii izvoarelor dreptului administrativ este de


facut precizarea ca aceasta ramura juridica nu are un cod care sa concentreze
principalele norme interesând autoritaţile şi activitaţile executive, codificarea
ramânând, deocamdata, la nivelul unui deziderat. Cu toate acestea numeroase
norme administrative sunt cuprinse în cuduri speciale precum codul silvic,
codul muncii, codul vamal, codul aerian, codul familiei, etc. Pot fi considerate
ca fiind codificari parţiale unele reglementari precum , spre exemplu, legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, ordonanţa nr.2/2001 privind
regimul contravenţiilor, legea administraţiei publice nr.215/2001, etc.

4.3. Principiile fundamentale ale dreptului aplicabil administraţiei


publice
1. Constituţionalitatea şi legalitatea activitaţii executive şi administrative

Scopul fundamental al oricarui stat de drept este instituirea şi


menţinerea unei drepte ordini juridice materiale şi, în acest scop, orice act
de exercitare a puterii este supus principiului legalitaţii, înţeles ca
principiu al dreptaţii. Cu privire la dreptate nu decide juridicul ci politicul,
subordonat regulii domniei legii, a garantarii libertaţii individuale şi a egalitaţii
în faţa legii, a neretroactivitaţii deciziei politice consacrate prin lege.
Legea, ca act al puterii legiuitoare, articuleaza şi mijloceşte în statul
de drept raportul dintre voinţa individuala sau de grup cu voinţa publica,
toate fiind generate de categorii de interese diferenţiate şi diferenţiabile.
Operând o echilibrare a interesului individual sau de grup cu interesul public
general real, puterea legiuitoare are şi rolul de a limita, prin forţa legii, forţa
administraţiei birocratice în raport cu societatea civila şi membrii acesteia,
precum şi forţa judecatorului în raport cu cei supuşi judecaţii. Prin consecinţa,
principiul legalitaţii în sens material este aplicabil atât activitaţii
legislative cât şi activitaţii administrative sau judecatoreşti, în cadrul
oricarui stat de drept. El se regaseşte ca principiu fundamental integrator şi în
ordinea juridica interna a comunitaţii europene, fiind recunoscut ca atare
prin jurisprudenţa curţii europene de justiţie care, printr-o serie de decizii de
interpretare a dreptului comunitar a statuat ca principiul legalitaţii
fundamenteaza orice act de elaborare sau executare a actelor juridice
comunitare
Principiul legalitaţii (rule of law) include, în statele cu constituţii
scrise, principiul supremaţiei constituţiei, înţeles ca principiu structurant
intern al întregii ordini normative precum şi principiul ierarhizarii normelor
juridice. Upremaţia constituţiei înseamna, în statul de drept, regula potrivit
careia, prescripţiile constituţionale dobândesc caracter suprem în ierarhia
izvoarelor dreptului cu rolul de a asigura şi ordona, prin caracterul lor
principial obligatoriu, unitatea şi stabilitatea tuturor celorlalte categorii de acte
juridice normative în raport cu anumite valori statale instituite ca
fundamentale şi esenţiale pentru ordinea juridica interna. Aceasta regula se
poate exprima sintetic ca relaţie între putere şi normativitate, între politic şi
juridic, prima cu tendenţialitate spre dominare şi supunere, cealalta cu
tendenţialitate de frânare şi ordonare. Supremaţia constituţiei înseamna
astfel şi supremaţia legalitaţii în sfera politicului. În statele de drept cu
constituţii flexibile, cutumiare (sistemul anglo-saxon) aceasta regula poarta
denumirea de principiul supremaţiei (domniei) legii - rule of law.
Prin consecinţa, constituţia constituie izvor fundamental pentru
toate categoriile de norme juridice şi reglementeaza cadrul normativ,
politico-juridic, în interiorul caruia autoritaţile statului (legiuitoare,
executive sau judecatoreşti) îşi realizeaza funcţiile proprii, subordonându-
se faţa de cele mai înalte aspecte ale principiului legalitaţii, respectiv faţa
de valorile fundamentale înţelese ca scopuri fundamentale, primordiale şi
esenţiale, ale statului: libertatea, demnitatea omului şi libera dezvoltare a
personalitaţii umane. Aceste valori nu pot fi atinse nici de catre legiuitorul
constituant, nici de cel ordinar şi nici de catre autoritaţi executive cu
atribuţiuni decizional-normative.
Statul constituţional este întotdeauna un stat al asigurarii şi
garantarii drepturilor cetaţeneşti în care prezumţia de constituţionalitate
(legalitate) a activitaţii autoritaţilor publice în raport cu societatea şi
membrii acesteia este întotdeauna, şi numai, o prezumţie relativa, ce poate
fi rasturnata oricând, prin mijloace juridice specifice ale statului de drept,
situaţie în care este obligatorie acoperirea eventualelor prejudicii (materiale
sau morale).
Statul de drept este un stat al asigurarii şi garantarii drepturilor
cetaţeneşti, în care se instituie proceduri care permit realizarea principiului
prezumţiei uzului legal de libertate al cetaţenilor precum şi a principiului
egalitaţii în faţa legii. Sistemul statului de drept presupune, pâna la proba
contrarie, legalitatea uzului de libertate, iar caracterul general al legii asigura
şi garanteaza neintervenţia statala în sfera libertaţii unor indivizi
predeterminaţi.acest principiu presupune, în primul rând, ca nu manifestarea,
respectiv exercitare libertaţii, trebuie motivata şi/sau probata ci dimpotriva,
intervenţia statala în sfera libertaţii individuale presupune obligaţia motivarii şi
se poate realiza numai daca sunt îndeplinite urmatoarele condiţii:
- prin limitarea libertaţii se urmaresc anumite scopuri expres consacrate prin
lege;
- intervenţia statala are ca obiectiv tocmai realizarea acestor scopuri expres şi
limitativ consacrate prin lege;
- intervenţia statala este absolut necesara pentru realizarea acestor scopuri şi nu
exista alte mijloace de realizare a lor.
Aceste coordonate formeaza conţinutul principiului proporţionalitaţii
care a fost completat de doctrina cu principiul echitaţii intervenţiei statale
potrivit acestuia din urma, caracterizat, de doctrina germana, ca principiul
proporţionalitaţii în sens restrâns, intensitatea intervenţiei statale de limitare a
drepturilor cetaţeneşti trebuie sa fie proporţionala cu scopul urmarit şi sa
acopere eventualele prejudicii cauzate.
aceste principii se fundamenteaza pe principiul constituţional al
egalitaţii în faţa legii. Egalitatea în drept şi/sau simetria aplicarii legii nu
trebuiesc motivate. Pentru ambele se presupune, pâna la proba contrarie,
legalitatea lor. Rezulta astfel ca numai regulile juridice asimetrice trebuiesc
motivate. Nu exista nici un motiv admisibil în statul de drept pentru
reglementarea sau aplicarea inegala a dreptului în legatura cu persoane, fapte
sau situaţii egale. Numai faptele inegale pot justifica reglementarea sau
tratamentul lor juridic diferit, în condiţiile neâncalcarii drepturilor şi
intereselor legitime ale altora.
, respectarea formala a legii nu este suficienta pentru aprecierea
legalitaţii activitaţii administraţiei publice, care trebuie sa fie şi
constituţionala. Subordonarea activitaţii administraţiei publice faţa de lege
(legalitatea) include deci, şi dimensiunea constituţionalitaţii. Aceasta
înseamna ca ea trebuie sa respecte, sub proprie responsabilitate, principiile
fundamentale instituite prin constituţie sau, dupa caz, statuate în jurisprudenţa
constituţionala, atât în sfera de apreciere a modalitaţilor de realizare a
interesului public, cât şi în sfera elaborarii sau aplicarii unor acte cu caracter
normativ subordonate legii, sau la aplicarea unor acte normative anterioare
intrarii în vigoare a constituţiei. Executarea unor acte vadit
neconstituţionale nu acopera şi nu poate acoperi sau motiva, în statul de
drept, inacţiunea şi iresponsabilitatea proprie a administraţiei pentru
încalcarea drepturilor omului, a egalitaţii în faţa legii, a echitaţii juridice,
a proprietaţii, pe scurt, a intereselor publice generale. Evident,
neconstituţionalitatea unei legi formale nu poate fi constatata (în statele cu
constituţii scrise) nici de justiţia ordinara sau administrativa şi nici de
autoritaţile executive sau administrative, astfel încât, pâna la adoptarea unei
decizii de neconstituţionalitate la nivelul justiţiei constituţionale, administraţia
este ţinuta de legea formala, dar nu poate fi, în opinia noastra, obligata la
executare. În acest caz subzista un drept implicit pentru subiectele care
realizeaza administraţia publica, la declansarea procedurii de contencios
constituţional (pe cale de acţiune directa în unele sisteme, pe cale de excepţie
în altele) inclusiv pe temeiul interesului public vatamat. În acest sens,
invocam şi faptul ca, în toate legislaţiile avansate ale lumii, funcţionarul public
poarta întreaga responsabilitate pentru legalitatea exercitarii atribuţiunilor ce
compun conţinutul funcţiei sale.
Pe de alta parte, potrivit teoriei general acceptate în doctrina
occidentala şi româneasca contemporana, vadita neconstituţionalitate sau
ilegalitate a unor acte administrative, emise în procesul de executare a
legii, are ca şi consecinţa inexistenţa actului administrativ. Prin vadita
ilegalitate (în sens larg) este vorba de situaţiile în care un act administrativ
apare în mod evident ca ilegal. În cazul actelor administrative inexistente nu
mai opereaza prezumţia de legalitate, încalcarea legii fiind atât de evidenţa
încât oricine o poate sesiza. Punerea în executare a unui act administrativ
inexistent atrage şi ea, de la sine, raspunderea administraţiei publice, respectiv
a funcţionarilor ei, pentru daunele cauzate. În ceea ce priveşte controlul
judecatoresc cu privire la astfel de acte inexistente, nimic nu împiedica
judecatorul sa constate inexistenţa lor, inclusiv în materia actelor exceptate de
la controlul judecatoresc de legalitate, procedând la înlaturarea actului
respectiv din soluţia procesului care este dedus judecaţii. Excepţia cu privire la
inexistenţa unui act administrativ se poate ridica în faţa oricarei instanţe, nu
numai a instanţelor de contencios administrativ.
Privita din perspectiva comandamentului realizarii interesului public,
legalitatea activitaţii administraţiei include, aşa cum am mai aratat, nu numai
obligaţia de conformitate cu legea ci, în plus, obligaţia de a avea iniţiativa în
vederea asigurarii punerii în aplicare a legii cu alte cuvinte a realizarii
interesului public consacrat în cuprinsul legii.
Sub aspect politic, teoria legalitaţii este spaţiul unui conflict între doua
mari interese; pe de o parte existenţa garanţiilor în avantajul celor administraţi,
care tinde sa dezvolte la maximum limitarea administraţiei, iar, pe de alta
parte, necesitatea ca administraţia sa dispuna de o libertate de acţiune. Aceasta
libertate este asigurata cu ajutorul unor tehnici diverse, din care una este
puterea discreţionara, de aplicaţie normala şi curenta, în vreme ce altele,
excepţionale, îşi afla expresia în teoria circumstanţelor excepţionale şi a actelor
de guvernamânt.
Teoria circumstanţelor excepţionale, construcţie juridica elaborata de
jurisprudenţa consiliului de stat în franţa, admite ca decizii administrative
care, în condiţii normale ar fi ilegale, sa devina legale în anumite circumstanţe,
în care apar ca necesare pentru asigurarea ordinii publice şi bunei funcţionari a
serviciilor publice. Conţinutului legalitaţii normale i se substituie astfel o
legalitate de excepţie. Circumstanţele excepţionale corespund unor necesitaţi
urgente, dar nu toate situaţiile în care apare caracterul de urgenţa reprezinta,
implicit, situaţii excepţionale.
Art.144 al 4 din constituţia româniei, cere, pentru adoptarea de catre
guvern a unor ordonanţe de urgenţa, ca acte administrative de natura
guvernamentala, întrunirea cumulativa a doua condiţii: caracterul excepţional
şi cel de urgenţa. Instituţia delegarii legislative catre guvern, consacrata în
constituţie, instituie mecanismele constituţionale de colaborare dintre puterea
legislativa şi executiva, şi trebuie vazut ca excepţie limitata de la regula
fundamentala a exercitarii exclusive a funcţiei legislative de catre parlament .
Orice generalizare ca regula a unei astfel de excepţii limitate, constituie o
încalcare inadmisibila a principiilor statului de drept, întrucât realizeaza un
dezechilibru al prerogativelor de guvernare în favoarea autoritaţii executive şi
prin aceasta un dezechilibru al exercitarii puterii în stat. Mai mult, ea
genereaza preeminenţa interesului politic al partidului sau partidelor de
guvernamânt asupra interesului public general, ceea ce în statul de drept
este, de asemenea, inadmisibil.
Legalitatea în sens larg, (înţeleasa şi în dimensiunea sa
constituţionala) reprezinta principiul fundamental integrator al
regimului juridic al activitaţii executive şi administrative în statul de
drept. Prin legalitatea activitaţii executive şi administrative se înţelege
conformarea acesteia cu normele şi principiile constituţionale, cu legile
adoptate de parlament, precum şi cu actele normative care au o forţa juridica
superioara, în scopul realizarii interesului public. Funcţia executiva a statului
este exercitata un sistem de autoritaţi, dispunând de competenţa legala
exclusiva de a conduce şi organiza executarea legii în raport cu toate
categoriile de persoane supuse actului de guvernare, în interes public. În acest
sens, sistemul instituţional al forţei publice este plasat în mod tradiţional în
interiorul sistemului autoritaţilor administrative. Sistemul de autoritaţi care
realizeaza funcţia executiva şi administrativa a statului se bucura de putere de
apreciere şi autonomie decizionala, în limitele competenţei legale. Astfel,
puterea discreţionara poate fi vazuta ca dimensiune a principiului
legalitaţii. Data fiind raţiunea existenţei administraţiei publice -organizarea
activitaţii de executare a legii, respectiv prestarea, în limitele legii, de servicii
public -, aspectele legalitaţii actelor administrative sunt foarte complexe şi
variate. Se impune a constata cu acest prilej ca organele administative de stat
realizeaza finalitatea administraţiei de stat, în primul rând, prin emiterea de
norme. De aceea legalitatea actelor administrative se fundamenteaza prin
prisma corelaţiei dintre subsistemele sistemului normativitaţii juridice. Astfel,
într-o formulare generica, prin legalitatea actelor administrative înţelegem
conformarea acestora cu legile adoptate de parlament, precum şi cu actele
normative care au o forţa juridica superioara. Relaţia legalitate-putere
discreţionara a administraţie-controlul instanţelor de contencios
administrativ reprezinta o problema teoretica fundamentala a statului de drept.
În acest sens se opreşte asupra acestei relaţii şi atunci când se ocupa de marile
principii ale dreptului administrativ, concret de principiul proporţionalitaţii.
Principiul legalitaţii activitaţii administrative impune doua reguli
fundamentale: regula adoptarii actelor administrative sub prioritatea legii
şi regula adoptarii actelor administrative sub rezerva legii deci numai în
baza şi în limita pe care legea o impune reglementarii administrative. Regimul
juridic de putere al actului administrativ este fundamentat teoretic de
principiul prezumţiei de legalitate caruia i se subordoneaza alte doua
prezumţii: prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate. Aceste
prezumţii rezulta, pentru sistemul constituţional românesc actual, din
coroborarea mai multor texte contituţionale, respectiv: art. 1 al. 3, art. 16, art.
21, art. 31, art. 48, art. 51, art. 54, art. 99, art. 107, art. 120 al. 2, art. 122 al. 4.
Atâta vreme cât fiinţeaza, actul administrativ se prezuma ca a fost emis cu
respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de forma prevazute de lege, de unde
ideea respectarii lui apare desprinsa din ideea respectarii legii. De aici,
teoretizarea în toata doctrina occidentala a principiului legalitaţii. Sancţiunea
nerespectarii acestor condiţii de valabilitate atrage dupa sine nulitatea sau,
dupa caz, anulabilitatea actului administrativ respectiv. Prezumţia de legalitate
este înlaturata, de fapt şi drept, în cazul inexistenţei actului administrativ.
Din punct de vedere politic, regula, care guverneaza regimul juridic
al activitaţii executive a statului, impune asigurarea superioritaţii voinţei
legiuitorului, legitimat democratic în mod nemijlocit, care consacra în
lege interesul public general, asupra voinţei politice proprii a
executivului. În conformitate cu aceasta regula, nici un act sau o masura a
puterii executive nu pot fi contrare legilor în vigoare. Astfel se asigura atât
securitatea juridica a cetaţeanului cât şi caracterul transparent al activitaţii
organelor executive, conferind cetaţenilor posibilitatea de a se orienta, în
conduita şi în relaţia cu administraţia, în funcţie de criterii legale pe care le
resimte ca legitime şi nu abuzive. Aceasta regula se extinde asupra tuturor
domeniilor de activitate administrativ statala. Pentru a se putea realiza însa
eficienţa şi garanţia instituita de ea în beneficiul cetaţeanului trebuie sa existe
posibilitatea sancţionarii caracterului ilegal al actului administrativ şi un
mecanism eficient de impunere a restabilirii legalitaţii.în aceast sens,
revocabilitatea actului administrativ, ca şi coordonata fundamentala şi
esenţiala a regimului juridic al actelor administrative, ne apare ca o regula
subordonata, generata implicit de regula generala de mai sus. Anularea sau
declararea ca inexistent a actului administrativ ilegal este soluţia de ultima
instanţa privind sancţionarea, în cadrul diferitelor forme de control instituite
asupra administraţiei, a caracterului ilegal al unui act administrativ.
Constituţia României din 1991 fundamenteaza, în cuprinsul art. 21 coroborat
cu art. 48, dreptul oricarei persoane de a se adresa justiţiei pentru apararea
drepturilor, a libertaţilor şi a intereselor sale legitime inclusiv când aceasta
lezare s-a produs prin acte administrative ale unor autoritaţi publice sau prin
nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, fiind îndreptaţita sa obţina
anularea actului vatamator cât şi repararea pagubei cauzate. Nici o lege nu
poate îngradi exercitarea acestor drepturi, concepute ca drepturi garanţii.
Având în vedere ca ratio legis este, de fapt, realizarea interesului
public real, acesta trebuie considerat ca fiind limita legala a dreptului de
apreciere şi autonomiei administrativ-decizionale (a oportunitaţii şi puterii
discreţionare), limita la care trebuie sa se raporteze, în prima şi în ultima
instanţa, administraţia publica dar şi judecatorul de contencios administrativ în
soluţionarea recursurilor pentru exces de putere.

2. Prioritatea şi rezerva legii în activitatea administraţiei publice

Desfaşurarea activitaţii administraţiei publice sub prioritatea şi rezerva


legii, ca regula fundamentala a regimului legalitaţii, impune ca toate
activitaţile executive sau administrative, sa se desfaşoare în baza şi în limitele
prevazute de legislaţia în vigoare, respectiv cu respectarea condiţiilor de fond
(material-juridice) şi de forma (procedural juridice) prevazute de dreptul
pozitiv, în interes public.
Doctrina contemporana asupra statului de drept, arata ca aceasta regula
conţine, în primul rând, o delimitare negativa, obligatorie, a conţinutului
material al actelor administrative, prin care se impun limitele negative ale
acţiunii administraţiei publice, respectiv condiţiile subordonarii
administraţiei publice faţa de lege . Astfel:
 Actele normative, cu caracter general/abstract sunt nule daca sunt contrare
unor acte normative cu forţa juridica superioara.
 Actele de autoritate, cu caracter concret-aplicativ sunt anulabile daca sunt
contrare unor acte normative valabile, cu forţa juridica superioara, chiar
emise la nivelul administraţiei publice.
Aceasta dimensiune negativa, vazuta ca dimensiune a legalitaţii
materiale a actelor administrative în statul de drept, este valabila pentru toate
categoriile de activitaţi ce compun administraţia publica. Ea rezulta, pe de o
parte, din principiul unitaţii puterii publice şi, pe de alta parte, din caracterul
unitar al sistemului juridic-normativ. Astfel, regulile de conduita, instituite în
mod valabil, la nivelul autoritaţilor reprezentative ale titularului puterii
publice, obliga sau, dupa caz, îndreptaţesc, toate categoriile de subiecte pe
care le vizeaza, în calitate de parţi integrante ale sistemului juridic normativ
general, subordonate regulilor fundamentale ale acestuia.
Din sensul negativ al legalitaţii materiale a activitaţii administraţiei
publice rezulta o serie de exigenţe şi limite juridice imperative, potrivit carora
acţiunile administraţiei sunt justificate şi legale atâta vreme cât nu încalca
prescripţiile dreptului pozitiv şi nu sunt întreprinse cu depaşirea prerogativelor
de competenţa cu care autoritaţile executive sau administrative, înţelese ca
organe ale statului, au fost investite prin constituţie şi lege. În acest sens actele
administrative de autoritate se emit, sub sancţiunea nulitaţii, numai în baza şi
în limitele unei competenţe legale, de catre autoritaţi/organe ale statului,
special abilitate de lege.
Legalitatea activitaţii administraţiei publice este circumscrisa, în
vederea asigurarii imperativului prioritaţii legii, de o serie de determinari de
ordin material-juridic şi procedural, ce se constituie în condiţiile de fond şi de
forma ale valabilitaţii/legalitaţii actelor administrative. Condiţiile de
legalitate, inclusiv sub aspectul oportunitaţii, trebuie privite atât în sincronia,
cât şi în diacronia fenomenului administrativ public.
astfel, în opinia noastra, putem identifica, din perspectiva regulii
generale a prioritaţii şi rezervei legii, urmatoarele condiţii generale şi speciale
ale legalitaţii regimului juridic al actelor administrative, înţeleasa şi în
dimensiunea oprtunitaţii:
1. Condiţii generale ale principiului prioritaţii legii (subordonarii
administraţiei faţa de lege şi drept):
a. Actul administrativ sa fie emis fara încalcarea principiilor şi
prescripţiilor dreptului pozitiv, respectiv:
 Cu respectarea principiilor fundamentale şi în conformitate cu
normele constituţionale în vigoare, aplicabile în materie.( cu
spiritul şi litera constituţiei)
 Cu respectarea principiilor speciale şi în conformitate cu legile,
ordonanţele şi normele dreptului administrativ cu forţa juridica
superioara, în vigoare (cu spiritul şi litera legii)
 Cu respectarea regulilor şi condiţiilor de forma şi procedurale,
prevazute de legislaţia în vigoare, în toate fazele procesului de
elaborare, adoptare, intrare în vigoare şi executare ale acestuia.
b. Actul administrativ sa fie emis fara încalcarea limitelor
competenţei legale cu care a fost investita autoritatea
administrativa emitenta, respectiv:
 În baza competenţei legale cu care a fost investita autoritatea
administrativa emitenta, respectiv în baza unor prerogative,
drepturi sau obligaţii speciale, expres conferite/atribuite prin
lege.
 Cu respectarea limitelor de competenţa (materiala şi/sau
teritoriala) reglementate de lege în sfera de activitate a
subsistemului de autoritaţi executive sau administrative carora le
aparţine autoritatea administrativa emitenta (astfel, autoritaţile
administrative ale unui oraş, trebuie sa se limiteze la
administrarea treburilor şi intereselor publice ale oraşului
respectiv, autoritaţile judeţene trebuie sa se limiteze la treburile
publice ale judeţului fara a putea interveni valabil în sfera de
competenţa a unei autoritaţi locale; guvernul, chiar daca exercita
conducerea generala a administraţiei publice nu poate decide în
sfera de competenţa exclusiva şi autonoma a autoritaţilor locale,
ministerul administraţiei publice, chiar daca are competenţa
teritoriala naţionala nu poate interveni legal, în sfera de
competenţa exclusiva a autoritaţilor administraţiei publice
centrale sau locale, etc. )
 Cu respectarea limitelor impuse de principiul specializarii
competenţei administrative, atâta vreme cât acesta este prevazut
expres în normele legale de atribuire a competenţei (de unde şi
întreaga filosofie a existenţei unor autoritaţi administrative
autonome ale administraţiei publice de specialitate)
2. Condiţiile speciale ale activitaţii administraţiei publice sub
rezerva legii
Alaturi de ideea de subordonare faţa de lege, principiul legalitaţii
activitaţii administraţiei publice conţine şi o dimensiune pozitiva, şi anume
aceea a limitelor superioare pâna la care, activitatea administrativa necesita o
întemeiere legala expresa. Nici constituţia şi nici legea nu prevad expres, de
regula, care sunt domeniile de activitate în care administraţia dispune de
putere discreţionara. Prin urmare, problematica activitaţii administraţiei
publice sub rezerva legii nu poate viza exclusiv sfera principiilor şi
exigenţelor constituţionale şi legale în materia ocrotirii drepturilor şi
libertaţilor cetaţeneşti şi a mijloacelor juridice de garantare şi protecţie a
acestora ci dobândeşte o dimensiune generala, caracteristica sistemului
normativ al statului de drept, democratic, contemporan prin care autoritaţile
administrative sunt legate direct de voinţa poporului, consacrata prin lege. În
acest fel se stimuleaza şi întareşte inclusiv, sau poate în primul rând, funcţia
politica şi legislativa a parlamentului precum şi raporturile politico-juridice
dintre legislativ şi executiv în procesul guvernarii. Prin urmare, câta vreme nu
exista o limitare expresa a legii, activitatea administraţiei publice este legala
atâta vreme cât:
a. Actul administrativ este emis în realizarea sarcinilor
autoritaţii emitente, în vederea realizarii scopului legii
(interesului public), de unde rezulta urmatoarele obligaţii în
sarcina autoritaţii emitente:
 De a avea iniţiativa şi a-şi exercita şi realiza, fara întârziere şi cu
loialitate, atribuţiile în scopul îndeplinirii sarcinile
administrative prevazute de lege. (ansamblul cerinţelor
oportunitaţii privind momentul şi finalitatea urmarita prin
adoptarii actului administrativ)
 De a urmari şi promova interesul public real, respectiv binele
public, în exerciţiul atribuţiilor conferite de lege ( ansamblul
cerinţelor oportunitaţii privind locul, condiţiile concrete de
aplicare, mediul specific social-cultural al aplicarii, etc.)
 De a acţiona în termenii neutralitaţii politice în sfera sa de
autonomie decizionala sau funcţionala
 De a respecta regulile informale şi metodele sau procedurile
tehnico-administrative şi materiale specifice domeniului sau de
competenţa
 De a urmari utilizarea în condiţii optime şi eficiente a
mijloacelor şi resurselor materiale, umane şi spirituale avute la
dispoziţie
 De a acţiona cu responsabilitate faţa de cetaţean ca usager şi
beneficiar al deciziei administrative şi de a asigura transparenţa
actului decizional.
b. Actul administrativ este emis fara scopul de a împiedica/
îngreuna activitatea altor autoritaţi/organe cu caracter
public, respectiv:
 Cu colaborarea loiala şi reala între organele şi structurile interne
ale unei autoritaţi, între autoritaţile/organele aparţinând aceluiaşi
subsistem structural sau funcţional, între autoritaţile
administraţiei de stat şi autoritaţile administraţiei politico-
teritoriale, etc.
 Cu scopul respectarii, promovarii şi implementarii cu buna
credinţa a principiilor şi obiectivelor fundamentale ale politicii
guvernamentale
Neîndeplinirea uneia sau alteia dintre condiţiile de legalitate atrage
aplicarea sancţiunilor specifice dreptului administrativ. Dincolo de
raspunderea autoritaţii/organului administraţiei publice sau, dupa caz, a
funcţionarilor publici, vor interveni sancţiuni specifice cu privire la actul
administrativ, într-o formulare generica, se va pune problema nulitaţii
acestuia. Autorii de drept administrativ sunt unanimi în a aprecia ca nu toaate
condiţiile de legalitate au aceeaşi valoare şi, în consecinţa, nu toate
“fundamenteaza” acelaşi gen de nulitate. Este posibil ca pentru neîndeplinirea
unor condiţii mai puţin importante (de forma, de procedura, sau chiar de
oportunitate) sa intervina numai anulabilitatea care îngaduie posibilitatea
“acoperirii” (teoria salvgardarii actului administrativ).
Având în vedere, locul şi rolul administraţiei publice şi autoritaţilor
acesteia, în sistemul constituţional actual, principiile generale aplicabile
precum şi existenţa, într-un context de autonomie organizatorica şi/sau
funcţionala dupa caz, a libertaţii de apreciere şi puterii decizionale
discreţionare, consideram ca se pot formula, alaturi de exigenţele şi limitarile
legale şi de oportunitate din sfera legalitaţii regimului lor juridic, şi o serie de
îndrituri legale, cu caracter general, principial, ce exced sferei de competenţa
expresa sau explicita cu care au fost investite prin lege. Astfel, în limitele
cadrului constituţional şi legal general, autoritaţile publice au, în opinia
noastra, urmatoarele libertaţi de acţiune:
a. Libertatea de a asigura sau acorda, în scopul realizarii sarcinilor
specifice, subvenţii, înlesniri, ajutoare financiare şi materiale,
asistenţa, etc, în limitele prevazute de bugetul propriu.
b. Libertatea de a încheia acte de drept privat în favoarea propriei
organizaţii (stat, unitate administrativ teritoriala, minister, instituţie
publica, întreprindere publica, etc) daca, în acest sens nu exista
interdicţii legale exprese
c. Libertatea de a concepe, în mod autonom, conţinutul concret şi
executarea, bugetul propriu de venituri şi cheltuieli, conform
propriilor prioritaţi, în cadrul general prevazut de lege.
d. Libertatea de a-şi asuma, în mod autonom, sarcini şi atribuţii
excepţionale în situaţii excepţionale şi/sau de urgenţa.
e. Libertatea de a decide, cu respectarea principiilor şi prescripţiilor
sistemului normativ, prin norme juridice cu caracter secundum şi
praeter legem sau prin acte juridice individuale, în domeniile de
competenţa decizionala cu care au fost investite.
f. Libertatea de a desfaşura, în mod autonom, activitaţi specifice de
relaţii cu publicul şi de publicitate, precum şi de a colabora, în
domeniile de autonomie organizatorica şi funcţionala cu autoritaţi
sau structuri similare, din ţara şi/sau strainatate.
g. Libertatea de a decide, în afara sistemului instituţional expres
prevazut de lege, cu privire la constituirea unor structuri
instituţionale proprii, cu caracter intern sau extern.
h. Libertatea de a decide şi acţiona, în limitele prevazute de lege şi
principiul specializarii competenţei administrative, ori de câte ori
atingerea scopurilor prevazute de lege în sarcina lor, impune cu
necesitate acest lucru.
În fine, o ultima problema se refera la succesiunea operaţiunilor în
activitatea de investigare a respectarii principiului emiterii actelor
administrative sub rezerva legii. Astfel:
a. Daca exista o reglementara legala prioritara în aceeaşi materie care
stabileşte scopul şi sarcinile activitaţilor administrative, puterea
discreţionara se manifesta numai în sfera libertaţii de apreciere a
modalitaţilor concrete de executare a legii, cu respectarea
principiului egalitaţii şi proporţionalitaţii.
b. Daca o asemenea reglementare nu exista, puterea discreţionara se
manifesta şi în sfera instituirii unor reguli cu caracter praeter legem,
cu respectarea valorilor şi scopurilor fundamentale ale statului
precum şi a limitelor competenţei legale a autoritaţilor
administrative emitente.
c. puterea discreţionara a administraţiei publice sub regula rezervei
legii trebuie analizata, prin consecinţa, atât sub aspect instituţional
cât şi sub aspect funcţional.
d. Din perspectiva raportului cu normele dreptului comunitar
european, regula în materie este circumscrisa de principiul
competenţei exprese şi limitate. Potrivit acestei reguli, organele
comunitaţii europene pot exercita numai acele atribuţii conferite lor
pe baza tratatelor constitutive, aşa numita competence d attribution,
reglementata de art. 3 b şi 5 ale tratatului instituind comunitatea
europeana coroborate cu art. 5 al tratatului uniunii europene. Norme
speciale în aceasta materie se regasesc însa şi într-o serie de alte
texte ale dreptului comunitar primar, astfel în art. 235 şi 308 ale
tratatului instituind comunitatea europeana, completate de regulile
doctrinei “implied powers”(puterilor implicite, t.n.) Potrivit acestor
din urma reguli, prevederile tratatului se completeaza implicit cu
acele reglementari indispensabile aplicarii lor, în conformitate cu
scopurile şi obiectivele comunitare. Prin consecinţa, constatarea
care se impune este ca dreptul comunitar european conţine
prescripţii şi imperative care, în mod obligatoriu, , vor fi executate,
direct şi nemijlocit, la nivelul administraţiilor interne ale statelor
membre sub sancţiuni specifice de drept comunitar. Acesta
consecinţa trebuie cunoscuta la nivelul româniei, ca stat care este
puternic orientat spre integrarea, ca membru cu drepturi depline, în
sistemul instituţional şi normativ al comunitaţii europene.

3. Limitele autonomiei administrativ- decizionale


Subordonarea administraţiei faţa de “lege şi drept” are, aşa cum s-a
vazut, conotaţii relativ largi, care leaga activitatea autoritaţilor administrative
nu numai de prescripţiile exprese ale dreptului pozitiv ci de totalitatea
principiilor şi regulilor generale şi specifice ale sistemului normativ în
ansamblul sau. Aceasta include principiile generale ale dreptului (elaborate la
nivelul doctrinei şi jurisprudenţei) şi, în sfera “legii în acţiune”, regulile
juridice statuate prin deciziile obligatorii ale instanţele de contencios
constituţional şi administrativ, care dobândesc astfel, aproape de la sine,
caracterul unor izvoare de drept public. Acestor comandamente, cu caracter
juridic în sens larg, li se adauga totalitatea actelor şi faptelor de decizie
politico-juridica sau tehnic-administrativa întreprinse, cu caracter formal sau
informal, în interiorul sistemului administraţiei publice, la nivelul şi între
autoritaţile aflate în raporturi de subordonare ierarhica unele faţa de altele.
Problematica limitelor de acţiune ale administraţiei publice nu se opreşte însa,
stricto-sensu, aici. Inevitabil acţiunea administrativa este supusa tensiunilor,
uneori antagonice, alteori paralele sau chiar concorde, dintre cei doi “poli
magnetici” ai legalitaţii, care o creaza şi o delimiteaza: libertatea şi
constrîngerea juridica, atât în raporturile cu celelalte sisteme ale exercitarii
puterii constituite în stat cât şi, sau poate mai ales, cu societatea civila şi
cetaţenii proprii. În sfera “constrîngerii legale”, delimitata, în prima şi ultima
instanţa, de regula acţiunii sub prioritatea şi rezerva legii, activitatea dispune
de puterea de apreciere asupra modalitaţilor concrete de acţiune în vederea
realizarii, atât a prescripţiilor impertive cât şi a scopului legii, înţeles ca
interes public real. Prin consecinţa, sfera puterii discreţionare, de decizie şi
acţiune a administraţiei publice, aparţine acelei problematici nedefinite şi
controversate, quaestio diabolica, a doctrinei administrative, în care “mai ales
în situaţii conflictuale ne lovim de o situaţie confuza şi haotica, cu privire la
care orientarile obiective şi raţionale sunt posibile numai parţial” în termenii
autonomiei funcţionale fundamentale, constituţionale, (prioritatea şi rezerva
legii), problema-cheie în materie conflictuala ne apare, evident aceea, a
întinderii şi formelor controlului jurisdicţional asupra executarii (înţeleasa ca
realizare în interes public) şi aplicarii concrete a legii în activitatea
administraţiei publice, precum şi a raspunderii acesteia. În aceste materii,
administraţia publica este chemata sa se conformeze, în statul contemporan de
drept, care este nu numai separaţiei exercitarii puterii dar şi statul
determinismului social instituit în sfera juridicului, deciziilor de control asupra
activitaţii sale din sfera puterii jurisdicţionale, dar, concomitent, şi principiului
respectarii drepturilor fundamentale cetaţeneşti, asigurat, la nivel tehnic-
juridic prin prescripţii şi proceduri obligatorii de respectat de catre
administraţie. În acelaşi timp trebuie avut în vedere ca regulile funcţional-
juridice proprii ale controlului jurisdicţional asupra activitaţii administraţiei
publice nu poate oferi şi nu ofera întotdeauna, din considerentul limitelor de
sistem, soluţii material-juridice concrete, judicioase şi echitabile din
perspectiva administrativa. Astfel, poziţia administraţiei publice, în acest
triunghi juridic de determinari, trebuie echilibrata în primul rând de catre
legiuitor, care are în statul de drept, misiunea de a legitima puterea
decizionala, inclusiv discreţionara a administraţiei publice. În procesul de
dimensionare a conţinutului şi scopului legii, legiuitorul trebuie sa aiba,
permanent, în vedere faptul ca sfera libertaţii de apreciere şi puterii
decizionale discreţionare a administraţiei constituie, de fapt, domeniul de
manifestare a creativitaţii şi flexibilitaţii administraţiei publice, domeniul
soluţiilor alternative şi opţionale, adaptate nevoilor şi realitaţilor sociale
concrete şi, de aceea, domeniul în care “se nasc, se modifica sau se sting”
şansele oricarei reforme administrative reale. În acest sens, doctrina
administrativa contemporana vorbeşte despre necesitatea dezvoltarii unui
“drept administrativ kooperativ” respectiv a unui drept la nivelul caruia, în
sfera puterii discreţionare a administraţiei publice trebuiesc instituite
mecanisme juridice specifice de implicare în procesul administrativ-
decizional, a societaţii civile, respectiv a componentelor structurale şi
membrilor acesteia, ca adresanţi, usageri sau beneficiari ai actului de
administraţie.
Subordonarea administraţiei publice faţa de lege şi drept este puternica
din punct de vedere juridic atunci când autoritatea investita cu competenţa
administrativa este obligata sa execute o norma juridica expresa şi precisa,
într-un domeniu material determinat al activitaţii sale. Este vorba, evident, de
executarea unor norme imperative care impun autoritaţilor publice o conduita
conforma, o obligaţie de a face sau a nu face ceva, precum şi termene de
executare precis delimitate, pentru anumite activitaţi. Administraţia este
subordonata astfel, ius strictum, scopurilor şi consecinţelor juridice logico-
raţionale ale dreptului obiectiv, în baza principiului asigurarii securitaţii
juridice în statul de drept. Executarea devine cu atât mai rigida în domeniile
în care sunt instituite şi condiţii imperative de forma sau procedurale. Ea
dobândeşte un caracter rigid şi în domeniile în care conţinutul normelor
juridice are un înţeles şi o semnificaţie neechivoce, rezultate nemijlocit sau
datorate unor interpretari unitare, verificate de-a lungul timpului. O executare
stricta a conţinutului legii se impune, de asemenea, în domeniile în care
legiutorul formuleaza el însuşi anumite definiţii legale, ca prescripţii
obligatorii de raportare şi/sau acţiune, cu condiţia ca aceste formulari sa nu
conţina ele însele noţiuni şi repere juridice nedeterminate sau, dupa caz,
imprecis determinate. Orice act de executare a dreptului, depinde însa, dincolo
de caracterul normei juridice, de combinaţia inevitabila a situaţiei de fapt cu
situaţia juridica consecventa, fiind rezultatul unui proces raţional-uman de
recunoaştere, motivare, apreciere şi evaluare, decizie şi control, supus prin
însaşi acest fapt, confuziunii şi erorii. Rezultatele acestui proces devin cu atât
mai problematice cu cât cazul concret, faptic, apare mai îndepartat de cazul
tipizat (modelul imaginat care fundamenteaza conţinutul normei), şi cu cât
reglementarea însaşi este mai neclara, în privinţa descrierii circumstanţelor
sau condiţiilor de producere a diferitelor efecte juridice.
Astfel, în realitate, întinderea libertaţii de apreciere nu depinde, în
opinia noastra, de precizia sau imprecizia reglementarii situaţiilor de fapt şi
de drept ale executarii normei, nici de subsumarea acestora sau de
reglementarea stricta a consecinţelor juridice în cuprinsul normelor de drept.
Ea depinde în primul rând, ca şi interpretarea, de subordonarea faţa de
principiul realizarii ordinii obiective de drept, înţeles ca şi corolar juridic al
realizarii dreptaţii, consacrata de constituţie, ca valoare fundamentala a
întregii activitaţi statale.
libertatea de apreciere dobândeşte în acest context o dimensiune
juridica, constituţionala şi legala, iar acţiunile pe care le genereaza la nivelul
autoritaţilor administrative, precum şi soluţiile aferente, trebuie sa poata fi
supuse, şi din aceasta perspectiva controlului general de legalitate, exercitat
prin intermediul instanţelor judecatoreşti.
În situaţiile şi în masura în care, procesul de executare a legii poate fi
conceput şi realizat, ca proces logic, raţional şi precis, fara intervenţia unor
manifestari subiective de voinţa ale autoritaţilor publice şi funcţionarilor
acesteia, este de preferat ca el sa se desfaşoare prin intermediul unor sisteme
tehnice şi/sau informatice obiective (desigur concepute de oameni, de
specialişti), de natura sa asigure celeritatea, egalitatea de tratament şi eficienţa
actului de administraţie.
Administraţia se subordoneaza legii şi în situaţiile în care conţinutul
material sau consecinţele normelor juridice conţin noţiuni juridice imprecis
determinate. Marea majoritate a normelor juridice aplicabile administraţiei
publice conţin formulari de genul: bine public, interes public, ordine publica,
pericol public, siguraţa rutiera, dezvoltare armonioasa, activitaţi daunatoare
mediului înconjurator, stadiul de dezvoltare al tehnicii, etc, fiind supuse
interpretarii atât din partea autoritaţilor administrative cât şi din partea
autoritaţilor jurisdicţional-administrative, în cazuri concrete. În acest sens,
trebuie avuta în vedere delimitarea necesara între noţiuni juridice imprecis
determinate, supuse interpretarii şi noţiunile cu sensuri multiplu (persoana,
autoritate, instituţie, organizaţie, asociaţie, funcţie, autonomie, bunuri publice,
etc) precis determinate însa în contextul normei juridice. Interpretarea
normelor juridice în vederea aplicarii legii, este o operaţiune juridica
abstracta ce ţine mai mult de procesul de generare a dreptului decât de sfera
executarii sale, constituind una din dimensiunile importante ale puterii de
apreciere.

4. Sfera autonomiei administrativ - decizionale

puterea discreţionara (pouvoire discretionaire, discretionary power,


ermessensverwaltung, oportunitatea) constituie un important domeniu de
cercetare atât pentru ştiinţa dreptului administrativ, cât şi pentru practica
administraţiei publice contemporane, ca instrument general de orientare şi
acţiune. Ea reprezinta, în termeni generali, concretizarea şi
evaluarea/aprecierea, cu caracter politico-juridic, a conţinutului şi finalitaţii
unor norme juridice cu caracter deschis, instituite prin lege.
Este adevarat ca, în doctrina, nu exista, nici la ora actuala, o unitate de
vederi cu privire la ponderea şi, mai ales, faţetele diverse şi diversificate ale
acestei noţiuni juridice fundamentale a dreptului public.
Identificarea şi clarificarea unor caracteristici generale ale puterii
discreţionare, valabile la nivelul tuturor statelor membre ale uniunii europene,
este extrem de dificil de realizat. Legiuitorul prefera adeseori, în contextul
necesitaţii adaptarii corecte, flexibile şi realiste a normelor juridice la
activitatea concreta, precum şi la deciziile cu caracter politico-administrativ
ale executivului sau administraţiei publice, sa se limiteze, în cuprinsul legii la
reglementarea scopurilor, principiilor şi condiţiilor generale de implementare
a acesteia. Concomitent el renunţa însa la subordonarea stricta a administraţiei
publice faţa de lege în acel domeniu, precum şi la controlul de stricta legalitate
asupra activitaţii acesteia, legitimând-o la acţiune autonoma în vederea
realizarii anumitor sarcini generale ce decurg din scopul declarat al legii.
Legiutorul instituie o situaţie normativa dar lasa, în acest caz, la aprecierea
autoritaţii administrative decizia cu privire consecinţele juridice ale acesteia,
respectiv asupra modalitaţilor, cailor şi efectelor juridice, determinate sau
nedeterminate, ale realizarii obiectivelor reglementate prin lege. Puterea de
apreciere sau discreţionara înseamna, prin urmare, o autonomie
decizionala şi funcţionala în procesul de realizare a obiectivelor şi
sarcinilor prestabilite prin lege. Doctrina contemporana subliniaza în acest
context ca puterea de apreciere rezulta dintr-o situaţie legala şi nu dintr-o
situaţie cognitiva, respectiv de aplicare a unor noţiuni şi concepte juridice
neclare sau echivoce, supuse posibilitaţii interpretarii arbitrare. Prin urmare,
autonomia decizional-administrativa este legitima şi legala, numai daca
exista o situaţie legala preexistenta şi exterioara care o întemeiaza; cu alte
cuvinte, ea se întemeiaza pe lege şi nu pe lipsa sau lacunele reglementarii din
anumite domenii de activitate administrativa. Libertatea de apreciere şi
puterea decizionala discreţionara apar, în acest context, ca dimensiuni ale
principiului oportunitaţii, integrat principiului fundamental al legalitaţii,
ca principiu structurant al întregii activitaţi statale. Aceasta teza este valabila,
aşa cum rezulta din jurisprudenţa curţii europene de justiţie şi din normele
dreptului comunitar european (art.173 ii şi 230 ii ale tratatului instituind
comunitatea europeana; art.9 ii şi 13 din codexul vamal european) , dar aici
problematica este îngreunata de perspectivele diferite de apreciere şi
modalitaţile multiple şi neunitare de control asupra puterii discreţionare a
administraţiei publice, în statele membre. Pentru acest motiv, doctrina
contemporana de specialitate apreciaza, aproape unanim, ca domeniul
autonomiei administrativ-decizionale a autoritaţilor publice face parte dintre
domeniile la nivelul carora trebuie sa se produca, cât mai curând posibil,
armonizarea legislativa, în interesul aplicarii unitare a dreptului administrativ.
Sub acest aspect, deşi extrem de dificil de realizat, codificarea armonizata a
procedurilor administrative necontencioase, poate sa apara ca o soluţie
necesara.
Împotriva unei eventuale argumentaţii dupa care principiul statului de
drept ar fi incompatibil cu exerciţiul puterii discreţionare, credem ca,
dimpotriva, numai o administraţie care acţioneaza în nume propriu şi sub
proprie putere de decizie, poate fi suficient de flexibila şi responsabila, pentru
a putea realiza, în situaţiile concrete şi dinamice ale vieţii sociale (care nu pot
fi comensurate sau acoperite, nici macar schematic, prin texte legislative
rigide), exigenţele principiului dreptaţii ca principiu fundamental al statului de
drept. Toate deciziile discreţionare sunt, de fapt, rezultatul unui proces
particularizat de apreciere şi evaluare a intereselor publice şi private incidente,
şi, prin consecinţa, susceptibile de a realiza direct, la nivel concret,
comandamentele acestui principiu. În schimb, toate deciziile cu caracter
general sau concret ale administraţiei publice, care intervin în sfera
condiţionala de protecţie a drepturilor şi libertaţilor fundamentale
(supravegherea şi urmarirea personala, instituirea obligaţiilor sau sarcinilor
fiscale, limitarea dreptului de proprietate, inviolabilitatea domiciliului sau
sediului, integritatea fizica şi morala etc) chiar nereglementate detaliat şi
precis la nivelul legii, constituie praguri limitative absolute pentru
manifestarea puterii discreţionare a administraţiei publice, putând fi supuse
controlului pentru exces de putere. Astfel, spre exemplu, instituirea temeiului
şi criteriilor materiale şi procedurale, ale autorizarii diferitelor activitaţi ce
compun sfera serviciilor publice, de interes sau utilitate publica, nu poate
face, în opinia noastra, obiectul puterii discreţionare ci constituie un domeniu
exclusiv, rezervat legii. Problema se pune în aceeaşi termeni în toate
domeniile ce presupun o autorizare speciala din partea administraţiei publice
(construcţii, desfasurarea unor activitaţi comerciale, circulaţia pe drumurile
publice, etc).
încalcarea acestor limite absolute este neconstituţionala şi ilegala,
chiar şi în lipsa unor prevederi exprese, de detaliu, ale legii, motiv pentru care
ea trebuie sa fie cenzurabila la nivelul controlului de legalitate pentru exces de
putere şi, de ce nu, chiar de constituţionalitate, pe calea acţiunii directe. Nu
este necesar, sa mai subliniem, în acest context, ca nu puţine sunt actele
administrative normative (ordonanţe sau hotarâri ale guvern, alte categorii de
acte administrative) care intervin, în românia, în domenii ce depaşesc puterea
discreţionara a autoritaţilor administrative.
scopul legii reprezinta de fapt limita legala a dreptului de apreciere,
cu alte cuvinte, a oportunitaţii, limita la care trebuie sa se se raporteze
judecatorul de contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al
unui act administrativ, respectiv excesul de putere.
este vorba despre o poziţie care ne permite sa înţelegem cu uşurinţa ca,
în cercetarea excesului de putere, controlul jurisdicţional constituie o prioritate
esenţiala întrucât, implicaţiile teoretice şi practice ale relaţiei dintre legalitate
şi oportunitate produce efecte multiple şi concrete, în primul rând în sfera
jurisprudenţei administrative, întrucât respectarea condiţiilor şi regulilor ce
limiteaza puterea discreţionara nu poate fi controlata decât de instanţele de
contencios administrativ sau constituţional.
administraţiile contemporane se caracterizeaza prin restrângerea
domeniilor de executare stricta a legii şi, corespunzator, prin largirea sferei de
intervenţie şi apreciere în majoritatea domeniilor ce privesc organizarea
executarii şi asigurarea acesteia. În aceste din urma domenii, autoritaţilor
administraţiei publice le este permisa, precum oricarui subiect autonom de
drept, libera apreciere asupra conduitei juridice proprii în raport cu situaţia
concreta, de fapt, în care intervin sau acţioneaza. Aceasta autonomie larga, cu
caracter decizional sau funcţional, atrage dupa sine creşterea rolului şi
ponderii administraţiei publice în ansamblul sistemului instituţional statal. De
altfel, majoritatea reglementarilor normative cu caracter de lege permit
intervenţia discreţionara, cu caracter organizatoric, a autoritaţilor
administrative, fara a institui limite ferme ale acesteia. Alteori, legea lasa
libertatea de apreciere asupra masurilor de aplicare concreta dar indica
administraţiei, cu titlu de recomandare, caile generale de urmat (normele
permisive de tip cadru). Astfel administraţia dobândeşte capacitatea de
constituire a unor structuri organizatorice noi (servicii interne sau externe
îmbracând forme juridice diferite), de reorganizare a propriei activitaţi din
punct de vedere structural şi al personalului,de asociere cu alte subiecte de
drept în vederea implementarii unor masuri cu caracter public, de alegere
autonoma, desigur pe criterii şi dupa proceduri legale, a subiectelor
prestatoare de servicii publice, de planificare şi coordonare a procesului de
implementare a conţinutului legii prin masuri proprii şi sub proprie
responsabilitate. Autonomia decizionala se întinde şi asupra formelor juridice
de implementare a conţinutului legii (acte sau fapte administrative cu caracter
secundum sau praeter legem, administrarea autonoma a bugetului public
inclusiv prin acordarea unor subvenţii sau finanţari, etc). Limitele acestei
autonomii decizionale au fost deja indicate şi, numai asupra respectarii lor, se
va putea exercita controlul jurisdicţional.
autonomia decizionala se manifesta plenar, mai ales în domeniile cu
caracter politico-juridic, respectiv domeniile strategice, ale planificarii şi
asigurarii procesului de implementare a politicii publice, rezervate, în general,
autoritaţilor administrative cu competenţa materiala generala sau, dupa caz,
autoritaţilor autonome ale administraţiei publice centrale de specialitate. În
acest sens, administraţia dobândeşte un caracter creativ de drept, este adevarat
un drept secundar sau derivat, ce rezulta din posibilitatea instituirii unor
scopuri sau obiective administrative cu caracter politico-juridic, subordonate
sarcinilor statale consacrate în lege, pe baza evaluarii ponderii diferitelor
tipuri de interese ce intervin în procesul de realizare a interesului public. În
acest sens, administraţia publica are şi rolul de a echilibra, interesele concrete,
faptice, cu caracter public ale intervenienţilor sau, dupa caz ale destinatarilor
concreţi ai actului de administraţie, cu cerinţele generale ale interesului public
real, statual în lege.
în acest proces, activitatea administraţiei publice dobândeşte,
inevitabil, şi un caracter politic. Ea nu se poate nici detaşa şi nici împotrivi, în
sfera libertaţii sale de apreciere, impulsurilor politice ce preseaza din
interiorul propriei organizaţii sau, dupa caz, din mediul social caruia i se
adreseaza şi la care se raporteaza de fapt, întreaga sa activitate. O atitudine
incompatibila cu caracteristicile mediului politic şi social concret va produce
mari prejudicii în sfera finalitaţii actului de administraţie în raport cu
destinatarii acestuia, respectiv a realizarii comandamentului interesului public
real, dar şi în sfera rezultatelor electorale viitoare, respectiv a intereselor
politice proprii ale structurilor de conducere ale autoritaţilor cu caracter
politico-administrativ decizional ale administraţiei publice. Ori, aşa cum am
aratat într-un capitol precedent, pulsul politic al alegerilor generale se
stabilizeaza la nivelul alegerilor locale a reprezentanţilor în structurile
politico-administrative colegiale deliberative.
scopurile strategice, politico-juridice reglementate în acte
administrative din sfera libertaţii de planificare şi organizare a realizarii
politicii publice, trebuie sa fie, de asemenea justiţiabile, respectiv cenzurabile
pe calea conteciosului administrativ sau constituţional, daca modifica sau
denatureaza scopul legii. Cetaţenii au, în acest sens, un drept subiectiv, înţeles
în termenii dreptului public, la realizarea interesului public, drept profund
ancorat în litera şi spiritul constituţiei actuale a româniei, şi, prin consecinţa,
un drept la acţiune directa în justiţie chiar daca actul vatamator atacat nu i s-a
adresat personal dar a luat cunoştinţa, pe orice cale, de existenţa acestuia.
evident, actele administrative politico-juridice strategice formeaza,
alaturi de actele cu caracter pur politic (programul de guvernare, declaraţii şi
mesaje, communicate, etc) obiectul controlului politic exercitat asupra
activitaţii executivului şi administraţiei publice, prin intermediul întrebarilor
şi interpelarilor parlamentare şi desigur, moţiunilor îndreptate împotriva
guvernului. Dintre acestea, aprobarea unei moţiuni de cenzura de catre
parlament atrage dupa sine demiterea guvernului, consecinţa cu caracter
preponderent politic dar şi juridic-administrativ major.
în masura în care administraţia dispune de puteri car îi permit sa
aduca atingere drepturilor şi libertaţilor cetaţeneşti, cum ar fi, spre exemplu,
circumstanţele excepţionale, ea are dreptul de a le exercita numai în masura în
care acestea sunt justificate şi necesare. Orice limitare sau, dupa caz,
încalcare a drepturilor fundamentale devine ilegala atunci când masurile
întreprinse se dovedesc a fi zadarnice sau excesive în raport cu finalitatea
urmarita şi cu situaţia de fapt careia i se aplica decizia administrativa.
Raportul dintre situaţia de fapt -decizia juridica -scopul politic este supus
exigenţelor principiului proporţionalitaţii şi, din aceasta perspectiva,
cenzurabil pe calea controlului de legalitate. Proporţionalitatea, ca
dimensiune a legalitaţii, permite ghidarea judecatorului de contencios
administrativ în aprecierea sa asupra exerciţiului puterii discreţionare a
administraţiei, fiind unul dintre principiile care ilustreaza cel mai bine,
fenomenul de inspiraţie reciproca a sistemelor juridice ale statelor aparţinând
comunitaţii europene, în scopul consolidarii şi dezvoltarii unui sistem politico-
juridic comun în materia organizarii şi regimului administrativ aplicabil
activitaţii autoritaţilor publice. În cadrul acestui sistem, depaşirea limitelor
puterii discreţionare cu care autoritatea publica are dreptul sa acţioneze,
formeaza conţinutul fundamental al controlului jurisdicţional pentru exces de
putere.

Întrebari pentru examen:


1. Definiţi dreptul administrativ şi arataţi care sunt trasaturile sale
caracteristice
2. Definiţi dreptul administrativ şi precizaţi care este obiectul de
reglementare a acestuia
3. Definiţi şi clasificaţi normele de drept administrativ
4. Structura logico-juridica a normelor de drept administrativ
5. Definiţi şi caracterizaţi raporturile de drept administrativ
6. Clasificaţi raporturile de drept administrativ
7. Elementele raportului de drept administrativ şi caracteristicile
acestora
8. Ierarhizaţi izvoarele dreptului administrativ dupa forţa lor juridica
9. Definiţi şi clasificaţi izvoarele de drept administrativ
10. Codificarea izvoarelor de drept administrativ
Întrebari de autoevaluare:

1.potrivit tezei subsidiaritaţii:


a) Dreptul administrativ este singura ramura de drept aplicabila
administraţiei publice;
b) Dreptul administrativ se aplica şi activitaţilor de natura
administrativa desfaşurate de alte autoritaţi publice, decât cele din sfera
puterii executive;
c) Dreptul administrativ se aplica administraţiei publice, alaturi
de norme aparţinând altor ramuri de drept.
Raspuns corect: b.
2.dispoziţiile constituţionale referitoare la administraţia publica:
a) Au o dubla natura, fiind atât norme de drept constituţional, cât şi
norme de drept administrativ;
b) Sunt exclusiv norme de drept constituţional;
c) Sunt exclusiv norme de drept administrativ.
Raspuns corect: a.
3.care dintre urmatoarele enunţuri este adevarat:
a) Dreptul administrativ, pe de o parte, are rolul de drept comun în
raport cu ramura dreptului financiar, iar, pe de alta parte, se afla
întotdeauna în raporturi de colaborare cu dreptul internaţional public;
b) Pe de o parte, dreptul administrativ se afla într-un raport de
subsecventa faţa de dreptul constituţional, iar, pe de alta parte, are rol
de drept comun în raport cu ramura dreptului financiar;
c) Pe de o parte, dreptul administrativ se afla într-un raport de
subsecventa faţa de dreptul constituţional, iar, pe de alta parte, are rol
de drept comun în raport cu dreptul internaţional public;
Raspuns corect: b.

4.din interpretarea art. 20 din constituţia româniei reiese ca:


A)reglementarile internaţionale în materia drepturilor omului au
întotdeauna o forţa juridica superioara faţa de normele de
drept administrativ cuprinse în legile interne ;
B)normele de drept administrativ cuprinse în legile interne au prioritate
faţa de reglementarile internaţionale în materia drepturilor omuiui
numai în masura în care reprezinta reglementari mai favorabile;
C)prioritatea reglementarilor internaţionale în materia drepturilor
omului în raport cu normele interne reprezinta o excepţie;
D)prioritatea normelor interne în raport cu reglementarile internaţionale
în materia drepturilor omului reprezinta o excepţie.
Raspuns corect: b.
5.hotarârile guvernului româniei:
a) Sunt întotdeauna izvoare de drept;
b) Nu pot fi izvoare şi pentru alte ramuri de drept;
c) Sunt întotdeauna izvoare şi pentru alte ramuri de drept;
d)nu sunt toate izvoare ale dreptului administrativ

Raspuns corect: d.
Întrebari de evaluare:

1.izvoarele formale nescrise ale dreptului administrativ sunt:


a) Cutuma sau obiceiul;
b)Numai cutuma şi jurisprudenţa;
c) Cutuma, jurisprudenţa şi literatura de specialitate.

2.condiţiile care trebuie îndeplinite de o norma cutumiara pentru a


reprezenta
norma juridica sunt:
a) Practica îndelungata sau sentimentul unanim al caracterului
obligatoriu;
b)Practica îndelungata şi sentimentul unanim al caracterului
obligatoriu;
c) Numai sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.

3.potrivit actualei constituţii a româniei, cutuma sau obiceiul:


a) Nu este izvor de drept de rang constituţional;
b)Este izvor de drept de rang constituţional.

4.principiile care guverneaza administraţia publica din unitaţile


administrativ- tertoriale sunt:
a) Autonomia locala şi descentralizarea serviciilor publice;
b)Autonomia locala şi deconcentrarea serviciilor publice;
c) Descentralizarea, autonomia locala şi deconcentrarea serviciilor
publice.
5.judecatorul:
a)Este legat de regula formulata de jurisprudenţa la fel cum ar fi
legat de o regula scrisa;
b)Nu este legat de regula formulata de jurisprudenţa la fel cum ar fi
legat de o regula scrisa;
c)Poate lua în considerare regula formulata de jurisprudenţa.

Bibliografie minimala pentru tema IV.

2. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ - partea generala, teoria


generala a organizarii administrative, edit.universitaţii lucian blaga,
sibiu, 2005

Bibliografie minimala complementara:

4. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii- repere fundamentale,


Editura Burg, Sibiu, 2003
5. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Vol.I, edit.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2004
6. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, Edit. CH.Beck
Bucureşti, 2008

Legislaţie obligatorie:

Constituţia României din 1991, modificata şi completata prin legea


429/2003 şi republicata în monitorul oficial al româniei, partea i., nr.767 din
31 octombrie 2003

Tema 5.

Organizarea administraţiei publice


Autoritaţile centrale administraţiei publice

Obiective: întelegerea notiunilor de sistem si de organizare a


administratiei publice contemporane. Cunoasterea organelor care compun
administratia publica centrala,prezentarea atributiilor specifice fiecarui organ
din structura administratiei publice centrale, intelegerea naturii relatiilor ce
pot interveni între aceste organe. Întelegerea naturii juridice si a rolului
presedintelui româniei si guvernului în sistemul constitutional românesc
contemporan.

Cuvinte cheie:presedintele româniei, guvernul, ministerele si alte organe


subordonate guvernului
Rezumat:
1. Preşedintele României ca şef al statului
2. Guvernul României ca şef al executivului
3. Organizarea şi aparatul de lucru ale Guvernului
4. Atribuţiile Guvernului
5. Raporturile dintre Parlament şi Guvern
6. Raporturile dintre Preşedintele României şi Guvern
7. Noţiunea administraţiei de stat în raport cu noţiunea de administraţie
publica
8. Administraţia centrala de specialitate subordonata Guvernului şi
ministerelor
9. Administraţia centrala autonoma

Tema pentru acasa: locul şi rolul guvernului în sistemul administraţiei


publice contemporane a româniei

Tema de control : administraţia de stat în românia

5.1. Preşedintele Românieii

Atribuţiile Președintelui României

Atribuţiile de natura politico-reprezentativa ale instituţiei prezidenţiale


rezulta din faptul ca şeful statului reprezinta românia în relaţiile interne şi
internaţionale, vegheaza la respectarea constituţiei şi la buna funcţionare a
autoritaţilor publice, exercitând funcţia de mediere între puterile statului,
precum şi între stat şi societate, este garantul independenţei naţionale, al
unitaţii teritoriale a ţarii (art.80 din constituţie).
Tot un caracter reprezentativ este conferit funcţiei prezidenţiale de
catre atributul de comandant al forţelor armate şi de funcţia de preşedinte al
consiliului suprem de aparare a ţarii, de atribuţiile acordare de decoraţii şi
titluri de onoare, acordarea gradelor de mareşal, general şi amiral, numirea în
(unele) funcţii publice,ii în condiţiile prevazute de lege, acordarea graţierii
individuale, adresarea de mesaje parlamentului, precum şi de numeroase
atribuţii în domeniul politicii externe – încheierea de tratate internaţionale,
acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici români, acreditarea
celor straini pe lânga preşedinte (art.92/1, 94, 88, 91).
Atribuţiile de natura constituţional-legislativa ale aceleiaşi instituţii:
- dizolvarea parlamentului, dupa consultarea preşedinţilor celor doua
camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, daca legislativul nu a
acordat votul de încredere pentru formarea guvernului în termen de 60 de
zile de la prima solicitare şi numai dupa respingerea a cel puţin doua
solicitari de investitura;
- convocarea parlamentului nou ales şi a sesiunilor extraordinare ale
acestuia (art.60/3 şi 63/2);
- promulgarea legii (art.77/1);
- solicitarea reexaminarii legii de catre parlament (art.77/2);
- sesizarea curţii constituţionale cu proiectele de legi (art.144 lit. A);
- iniţierea revizuirii constituţiei (art.146/1);
- convocarea poporului la exprimarea voinţei prin referendum cu privire la
problemele de interes naţional, dar numai dupa consultarea parlamentului
(art.90);
- declararea, cu aprobarea prealabila sau ulterioara a parlamentului, a
mobilizarii parţiale sau generale a forţelor armate (art.92/2);
- în caz de agresiune armata îndreptata împotriva ţarii ia masuri pentru
respingerea agresiunii aducându-le neîntârziat, prin mesaj, la cunoştinţa
parlamentului (art.92/3);
- instituirea, potrivit legii, a starii de asediu sau a celei de urgenţa în
întreaga ţara ori în unele localitaţi, solicitând încuviinţarea parlamentului
pentru masurile adoptate (art.93/1,2).
În sfârşit, cea de a treia grupa vizeaza atribuţiile administrativ-
executive ale preşedintelui, care nu intra în sfera reprezentarii politice şi în
sfera constituţional-legislativa, dar nici în sfera raporturilor cu alte autoritaţi
publice neadministrative precum justiţia, curtea constituţionala etc.
Cu toate ca are atribuţii de natura administrativa, preşedintele nu este
şeful guvernului (funcţie deţinuta de primul ministru), deşi competenţele sale
cuprind, practic, întreg sistemul executiv, inclusiv autoritaţi care, deşi sunt
administrative,iii nu fac parte din sistemul condus de guvern, având un caracter
autonom la nivel naţional.iv

A. Atribuţii de natura decizionala:


- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim ministru;
- numirea guvernului investit prin votul de încredere al parlamentului
(art.85/1);
- numirea şi revocarea miniştrilor, la propunerea premierului, în caz de
remaniere guvernamentala sau vacanţa ministeriala (art.85/2);
- numirea în funcţii publice (administrative), în condiţiile legii (art.94 lit.
C).

B. Atribuţii consultative, de propunere şi reprezentare:


- consulta guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţa
deosebita (art.86);
- propune parlamentului numirea în unele funcţii publice (administrative);
- poate lua parte la şedinţele guvernului în care se dezbat probleme de
interes naţional privind politica externa, apararea ţarii, asigurarea ordinii
publice şi, la cererea primului ministru, în alte situaţii, prezidând
şedinţele la care participa (art.87).
În literatura de specialitatev au fost considerate ca argumente în
susţinerea teoriei regimului semiprezidenţial (atenuat) caracteristic ţarii
noastre urmatoarele:
- caracterul reprezentativ (electiv) al parlamentului şi al preşedintelui ţarii,
aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat (art.62/1,
81/1);
- dreptul preşedintelui de dizolvare a parlamentului, în anumite condiţii,
dar şi dreptul legislativului de tragere la raspundere politica a şefului
statului şi organizare a referendumului pentru demiterea sa, inclusiv
punerea acestuia din urma sub acuzare (art.95, 84/2);
- calitatea parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului şi
unica autoritate legiuitoare a ţarii, dar şi calitatea preşedintelui de a
reprezenta statul român, de a promulga legile şi de a convoca naţiunea la
referendum (art.61/1, 80/1, 77/1, 90);
- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim ministru, dar numai în
urma consultarii partidului cu majoritate absoluta în parlament, ori daca
nu exista o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în legislativ,
precum şi numirea guvernului pe baza votului parlamentar de încredere
(art.103/1, 85/1);
- numirea şi revocarea membrilor guvernului, în caz de remaniere sau de
vacanţa guvernamentala, dar numai la propunerea primului ministru
(art.85/2);
- atât preşedintele, cât şi fiecare camera au dreptul de a cere urmarirea
penala a membrilor guvernului, şeful statului putând dispune suspendarea
acestora din funcţie daca s-a cerut urmarirea penala (art.109/2);
- decretele prezidenţiale, de regula, sunt contrasemnate de primul ministru
(art.100);
- cele mai importante atribuţii prezidenţiale în domeniul politicii externe
româneşti, ale apararii şi ale starilor excepţionale sunt condiţionate, în
exercitarea lor, de voinţa guvernului sau de cea a parlamentului ori se
afla sub control legislativ.
În sfârşit, preşedintele nu poate:
- Avea iniţiativa legislativa;
- Determina raspunderea politica a guvernului;
- Refuza promulgarea legii, daca reexaminarea ceruta de el n-a fost
admisa de parlament, ori daca decizia curţii constituţionale i-a
confirmat constituţionalitatea;
- Demite sau revoca primul ministru.

Actele de natura administrativa ale Președintelui României

În scopul îndeplinirii atribuţiilor sale şeful statului dispune de un


aparat administrativvi care funcţioneaza pe lânga preşedintele românieivii,
iniţial denumit preşedinţia româniei, iar actualmente administraţia
prezidenţiala.
În realizarea competenţelor ce-i revin, preşedintele emite acte politice
(de pilda, mesaje) şi acte juridice (decrete), acestea din urma supuse, de cele
mai multe ori, regimului de drept constituţional, în studiul nostru interesând
doar cele de natura administrativa, deşi nu se pot nega unele trasaturi comune
acestora, de natura mixta.
Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ şi cu caracter
individualviii având o forţa juridica inferioara constituţiei şi legilor, dar
superioara actelor guvernului.
Sunt normative decretele de reglementare a unor situaţii ca, de
exemplu, cele vizând declararea starii de urgenţa sau a celei de asediu şi care
obliga autoritaţile executive, centrale şi/sau teritoriale ori locale, la luarea
masurilor (normative şi individuale) de punere în aplicare a prevederilor
prezidenţiale.
Sunt individuale, de pilda, actele de numire sau revocare din unele
funcţii publice, cum sunt cele administrative.
Decretele, de regula, se contrasemneaza de primul ministru şi se
publica în monitorul oficial al româniei, iar nepublicarea lor atrage inexistenţa
actului. Cele cu caracter individual se comunica şi celor interesaţi.
Contrasemnatura premierului este o condiţie formala esenţiala de
valabilitate a decretului, fara de care actul este lovit de nulitate absoluta –
antrenând concomitent şi raspunderea solidara a acestuia, alaturata şefului
statului, cu atât mai necesara pentru a se evita un eventual abuz al puterii
prezidenţiale - certificând legalitatea actului care, de cele mai multe ori,
produce efecte pe planul dreptului administrativ.

5.2. Guvernul - locul, rolul şi funcţiile Guvernului în sistemul


autoritaţilor publice

Potrivit Constituţiei (art.102/1) şi legii nr.90/2001 pentru organizarea


şi funcţionarea guvernului româniei şi a ministerelorix (art.1), guvernul este
autoritatea publica a puterii executive care asigura – potrivit programului sau
de guvernare acceptat de parlament – realizarea politicii interne şi externe a
ţarii, precum şi conducerea generala a administraţiei publice.
În primul rând, - utilizând criteriul formal – organic, al caracterizarii
sale legale exprese, dar şi cel material – funcţional, al conţinutului atribuţiilor
conferite – rezulta ca guvernul este o autoritate publica de natura
administrativa pentru ca îndeplineşte o funcţie executiva,x atribut evidenţiat
pe deplin şi prin modul sau de constituire, organizare şi funcţionare, dar şi
prin specificul competenţei exercitate.
În al doilea rând, aceeaşi autoritate realizeaza conducerea activitaţii
executive pe întreg teritoriul ţarii, ceea ce înseamna ca ea exercita o
competenţa naţionala, fiind o autoritate centrala de un fel deosebit, adica
organul de vârf sau suprem al întregului sistem administrativ, nefiind o simpla
autoritate centrala, de nivelul şi felul ministerelor şi al altor organe centrale de
specialitate din respectivul sistem.
Caracterizarea Guvernului ca organ suprem al autoritaţilor executive
nu implica, în mod necesar, subordonarea faţa de el a oricarei autoritaţi
administrative, întrucât exista şi se pot înfiinţa autoritaţi administrative,
inclusiv autonome (potrivit art.116/2 teza a ii-a din constituţie) centrale (de
pilda, banca naţionala a României, serviciul român de informaţii, consiliul
naţional al audiovizualului) sau locale (consiliile locale şi judeţene),
funcţionând independent de guvern sau în subordonarea ori pe lânga
parlament sau şeful statului, dar care, deşi aflate într-o astfel de situaţie
juridica, nu-şi pierd natura lor administrativa.
În al treilea rând, Guvernul exercita o competenţa generala asupra
tuturor problemelor interesând administraţia de pe întreg teritoriul ţarii, actele
de reglementare ale acestuia fiind aplicabile în materie executiva pentru toate
subiectele aflate în raporturi sociale carora le devin incidente normelor sale.
În al patrulea rând, guvernul este o autoritate investita într-un mod
unic în sistemul executiv, întrucât şeful statului desemnându-l pe candidatul la
funcţia de premier, iar acesta prezentând legislativului lista cabinetului, este
nevoie de votul de încredere al parlamentului pentru ca ulterior preşedintele
ţarii sa poata numi conducerea executivului în întregul ei.
În al cincilea rând, guvernul, astfel constituit, funcţioneaza ca
autoritate colegiala numai în prezenţa majoritaţii membrilor care-l compun.
În al şaselea rând, guvernul este o autoritate deliberativa, hotarând cu
efecte juridice în problemele executive, indiferent de modul de subordonare
sau nu a subiectelor astfel vizate.
În concluzie, guvernul reprezinta autoritatea administrativa publica
suprema având o alcatuire colegiala şi care dispune de competenţa
deliberativa, generala şi naţionala, realizând conducerea activitaţii executive
în ansamblul ei la nivelul întregului sistem executiv.xi
În baza reglementarii organice, guvernului îi revin, pentru realizarea
programului de guvernare, acceptat de parlament, exercitarea urmatoarelor
funcţii (art.1/5):
A) funcţia de strategie, prin care se asigura elaborarea strategiei de
punere în aplicare a programului de guvernare;
B) funcţia de reglementare, prin care se asigura elaborarea cadrului
normativ şi instituţional necesar în vederea realizarii obiectivelor strategice;
C) funcţia de administrare a proprietaţii statului, prin care se asigura
administrarea proprietaţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea
serviciilor pentru care statul este responsabil;
D) funcţia de reprezentare, prin care se asigura, în numele statului
român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
E) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigura urmarirea şi
controlul aplicarii şi respectarii reglementarilor în domeniul apararii, ordinii
publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniul economic, social şi al
funcţionarii instituţiilor şi organismelor aflate în subordinea sau autoritatea
guvernului.

Constituirea (investitura) Guvernului

Desemnarea şefului executivului şi a echipei guvernamentale conduse


de el difera dupa forma de guvernamânt şi regimul de guvernare instituit.
În cazul în care şeful statului este şi şeful guvernului, deci al întregului
executiv (monocratic), funcţia executiva suprema poate fi dobândita pe cale
ereditara (în monarhiile neconstituţionale sau absolutiste) sau prin alegere –
directa sau indirecta – în funcţia suprema în stat (în republicile prezidenţiale,
democratice sau autoritare), parlamentul neavând în acest sens nici o atribuţie
referitoare la persoana şefului statului (cazul s.u.a.), iar uneori nici macar cu
privire la miniştrii sai (cazul finlandei sau al egiptului, dar acestea cunosc un
regim prezidenţial atenuat, prin existenţa funcţiei de prim-ministru).
Dimpotriva, în sistemele parlamentare şi semiparlamentare (monarhice
sau republicane), deci în executivul dualist ce cunoaşte funcţia de prim-
ministru, distingem urmatoarele situaţii:xii
- alegerea directa şi libera a guvernului de catre parlament (rusia);
- alegerea premierului şi a guvernului de catre legislativ, din cadrul
formaţiunii majoritare în parlament (anglia, franţa, germania);
- desemnarea de catre şeful statului a unei persoane cu şanse reale în
formarea guvernului, urmata de votul parlamentar (belgia, italia, israel);
- desemnarea, dupa aprecierea libera a şefului statului, a primului ministru,
fara votul parlamentar, chiar daca legislativul poate fi sau este consultat
în prealabil (monaco, kuweit, thailanda).
Constituirea sau investitura guvernului reprezinta procedura de
desemnare a premierului, urmata (în cazul româniei) de votarea întregului
guvern şi aprobarea programului sau de guvernare ca expresie a modului
democratic de alegere a legislativului şi de susţinere parlamentara a
executivului.
Procedura de constituire cuprinde urmatoarele etape:
- Desemnarea primului ministru;
- Alcatuirea şi prezentarea de catre acesta a listei executivului şi a
programului sau de guvernare;
- Dezbaterea şi votarea acestora în parlament;
- Numirea întregului guvern de catre preşedintele ţarii.

Condiţii pentru calitatea de membru al Gguvernului

Deşi nu le este aplicabil statutul funcţionarilor publici, şi în cazul


membrilor guvernului condiţiile de acces la funcţie sunt cele generale pentru
orice funcţie publica, aşa cum rezulta ele din coroborarea dispoziţiilor
constituţionale cu cele legislative (art.2 şi 4 din legea nr.90/2001).
Prima condiţie este existenţa exclusiva a cetaţeniei române,xiii cu
excluderea oricarei alte cetaţenii (dubla, tripla) şi a domiciliului în ţara.
A doua condiţie se refera la existenţa discernamântului, respectiv
deplinatatea facultaţilor mintale, deoarece cei lipsiţi de discernamânt sau
având discernamântul alterat, respectiv debilii sau alienaţii mintali, n-au acces
la funcţia publica, fiind puşi sub interdicţie prin hotarâre judecatoreasca
definitiva şi irevocabila, ceea ce îi lipseşte de exerciţiul drepturilor civile şi de
drepturile electorale.
A treia condiţie vizeaza exerciţiul drepturilor electorale,xiv deoarece
fara exerciţiul lor o persoana nu poate accede la o funcţie publica, pornind de
la lipsa condiţiei minimale pe care nu o îndeplineşte, aceea de a putea alege
(art.106 din constituţie). Situaţia apare în cazul cetaţeanului condamnat cu
pedeapsa complimentara a interzicerii dreptului de a alege şi de a fi ales în
autoritaţile publice sau în funcţiile elective publice conform codului penal
(art.64 lit. A). O ipoteza particulara este aceea a pedepsei complimentare
constând în interdicţia de ocupare a unei funcţii implicând exerciţiul autoritaţii
de stat (art.64 lit. B), când, de regula, se pronunţa şi interdicţia drepturilor
electorale.
A patra condiţie se refera la compatibilitatea morala, în sensul
inexistenţei unei condamnari penale.
A cincea condiţie este depunerea juramântului de credinţa în faţa
preşedintelui româniei.
A şasea condiţie vizeaza inexistenţa starii de incompatibilitate între
funcţia publica ministeriala cu alte funcţii publice de autoritate,xv deci
excluderea cumulului de funcţii de acest gen.
Într-adevar, funcţia de membru al guvernului este incompatibila cu
exerciţiul altei funcţii publice de autoritate (executiva sau judiciara), cu
excepţia celei de deputat sau senator (art.105/1 teza i din constituţie şi art.4/1
lit. A din legea organica), legiuitorul constituant neîmpartaşind idea unei
depline separaţii între funcţia executiva şi cea legislativa, ceea ce nu
reprezinta totuşi o cerinţa general-obligatorie, ci o stare de excepţie, deoarece
mulţi ministeriabili nu au şi calitatea de parlamentari. Dar, de aici rezulta şi
concluzia ca funcţia ministeriala este compatibila cu alte funcţii publice
neautoritare,xvi ca, de pilda, funcţia de cadru didactic, în învaţamântul public
(de stat) sau cu funcţii private de orice fel, exceptându-le pe cele de
reprezentare profesionala salarizata în cadrul organizaţiilor cu scop comercial
(art.105/1 teza a ii-a din constituţie).
Conform constituţiei (art.105/2), alte incompatibilitaţi se stabilesc prin
lege organica, iar actuala lege a guvernului le mai instituie şi pentru cazul:
- exercitarii unei funcţii de reprezentare profesionala salarizata în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
- exercitarii actelor de comerţ, cu excepţia vânzarii sau cumpararii de
acţiuni ori de alte titluri de valoare;
- exercitarii funcţiei de administrator sau cenzor la societaţile comerciale
ori de reprezentant al statului în adunarile generale ale unor asemenea
societaţi sau de membru al consiliilor de administraţie ale regiilor
autonome, companiilor şi societaţilor de interes naţional;
- exercitarii unei funcţii publice în serviciul unor organizaţii straine, cu
excepţia acelor funcţii prevazute în acordurile şi convenţiile la care
românia este parte.
A şaptea condiţie de acces la funcţia guvernamentala vizeaza
capacitatea profesionalaxvii şi aptitudinile manageriale, deşi subînţeleasa, ea nu
se verifica, în acest caz prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe
post este o promovare libera pe criterii politice.

Desemnarea candidatului la funcţia de Prim-ministru

În sistemul nostru semiprezidenţial sau semiparlamentar, şefului


statului îi revine îndatorirea ca dupa finalizarea procesului electoral şi de
formare a noului parlament sa desemneze candidatul pentru funcţia de prim-
ministru, în urma consultarii partidului care are majoritatea absoluta în
parlament ori – daca aceasta majoritate nu exista – a partidelor reprezentate în
parlament (conform art.85/1 şi art.103/1 din constituţie).
Aceasta consultare trebuie încheiata, apreciem, pâna la constituirea
noului parlament (parlamentul nou ales e convocat în cel mult 20 de zile de la
data alegerilor), care trebuie sa aiba posibilitatea de a se pronunţa asupra
opţiunii prezidenţiale, iar în cazul în care opereaza înlocuirea unui guvern cu
altul – în urma moţiunii de cenzura sau demisiei – în termenul prevazut de
legislativ.
Noţiunea de majoritate parlamentara absoluta trebuie înţeleasa ca fiind
alcatuita din jumatate plus unul din reprezentarea legislativa, constituita din
formaţiunea politica
Câştigatoare a alegerilor raportata la totalul membrilor ambelor adunari
(camera deputaţilor şi senat), deoarece în aceasta formula reunita a plenului
comun urmeaza sa aiba loc solicitarea, dar şi votarea atât a executivului, cât şi
a programului sau de guvernare.
Alcatuirea şi prezentarea listei guvernului şi a programului de
guvernare

Dupa consultarea politica prezidenţiala şi dupa desemnarea


candidatului la funcţia de premier, acesta din urma va alcatui lista
guvernuluixviii şi programul de guvernare. Respectivele operaţiuni implica noi
consultari, de asta data ale celui în cauza, cu formaţiunea şi/sau, dupa caz, cu
toate acele formaţiuni, partide, coaliţii pe care le reprezinta ori pe care se va
sprijini cu ocazia votului de încredere, existând obligaţia de a ţine seama atât
de opiniile exprimate privitor la persoanele propuse pentru guvern, cât şi de
programele politice electorale cu care trebuie sa fie în concordanţa programul
de guvernare, în caz contrar existând riscul neacordarii votului de investitura
şi, implicit, al nedesemnarii guvernului.
Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activitaţi este de
numai 10 zile şi se calculeaza de la data, devenita publica, a opţiunii
comunicate de şeful statului parlamentului cu privire la persoana viitorului
premier, şi trebuie sa se împlineasca la data solicitarii de catre candidat a
votului de încredere pentru lista cabinetului şi pentru programul de guvernare,
independent de durata distincta a procedurii parlamentare propriu-zise.
Acest termen n-a fost considerat de decadere, ci doar limita peste care
şeful statului poate retrage mandatul acordat spre a începe noi negocieri,xix de
aici concluzia ca înaintea expirarii acestui interval nu se poate retrage
mandatul acordat candidatului propus la funcţia de premier.

Dezbaterea şi votarea programului de guvernare şi a listei


guvernului

Odata întocmite lista şi programul, ele sunt înaintate legislativului spre


dezbatere, care trebuie sa aiba loc în cel mult 60 de zile de la prezentarea lor
de catre candidatul la funcţia de premier. Data dezbaterii este fixata de
birourile permanente ale camerelor.
Prin votare are loc transformarea voinţei politice, cuprinse în
programul politic prezentat, într-un program juridic de guvernare, iar lista de
propuneri devine compunere guvernamentala efectiva, obligatorie de
consacrat prin decret prezidenţial, în baza hotarârii parlamentului. În acest
sens hotarârea de însuşire a programului de guvernare reprezinta un act
politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele masuri dispuse prin acte
juridice, în vreme ce adoptarea listei guvernului se concretizeaza într-un act
juridic individual de desemnare a membrilor executivului.
Votarea este pura şi simpla, necondiţionata, în sensul ca se hotaraşte în
bloc asupra tuturor punctelor din programul de guvernare, ca şi asupra întregii
echipe ministeriale, neputând opera o votare diferenţiata, ceea ce înseamna ca
dezacordul faţa de întreg ansamblul de propuneri ori faţa de una sau de unele
trebuie exprimat în acelaşi mod în cadrul votului individual, adica fie
însuşirea, fie respingerea întregului, aşa cum a fost el constituit iniţial sau cum
a fost modificat prin însuşirea modificarilor aduse programului ori
propunerilor facute listei şi acceptate de viitorul premier.
Parlamentul trebuie sa se pronunţe asupra propunerii de premier, a
listei guvernului şi a programului de guvernare, neputând depaşi 60 de zile de
la data primei solicitari a votului de investitura.
Daca nu se pronunţa în acest interval sau daca pronunţându-se în
acelaşi interval s-a respins de cel puţin doua ori solicitarea de investitura, şeful
statului poate, dupa consultarea preşedinţilor celor doua camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare, sa dizolve legislativul, convocând noi alegeri
generale în vederea constituirii unui nou parlament şi a desemnarii unei alte
formule guvernamentale (art.89/1 din constituţie).
Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativa,
intervenind numai dupa epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a
legislativului de catre şeful statului.
Parlamentul, indiferent când au intervenit alegerile generale sau criza
de guvern nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului şefului
statului şi nici în timpul starii de asediu sau a celei de urgenţa, iar în cursul
unui an el nu poate fi dizolvat decât o singura data (art.89/2,3 din constituţie).
Evident, rezultatul dizolvarii legislativului atrage convocarea corpului
electoral la noi alegeri generale urmate de o noua procedura declanşata pentru
investitura unui alt guvern, în eventualitatea unei alte configuraţii politice
reprezentative, etc.
Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca un recurs
politic la arbitrajul electoral, alegatorii fiind chemaţi sa cumpaneasca asupra
unei noi componenţe a legislativului apta sa asigure guvernarea stabila a
ţarii.xx

Numirea Guvernului

Dupa obţinerea votului de încredere preşedintele ţarii numeşte


guvernul în baza hotarârii parlamentare care îi este comunicata şi care
reprezinta un act juridic individual obligatoriu pentru preşedinte care, la
rândul sau, are îndatorirea ca, în conformitate cu ea, sa emita decretul
prezidenţial de numire a executivului în formula adoptata de parlament.
Primul ministru, miniştrii şi ceilalţi membri ai executivului vor depune
individual în faţa şefului statului juramântul de credinţa şi fidelitate (conform
art.104/1 şi 82/3 din constituţie), ceea ce desavârşeşte procedura legala a
investiturii guvernului în ansamblul sau şi a investirii personale a fiecaruia
care-l compune.
Refuzul depunerii acestuia antreneaza demiterea de drept a celui în
cauza, cu efecte corespunzatoare asupra hotarârii parlamentare şi a decretului
prezidenţial, ceea ce antreneaza, credem noi, declanşarea unei noi proceduri
de investitura, data fiind schimbarea condiţiilor iniţiale, neputându-se utiliza,
simpla procedura a remanierii guvernamentale, care poate fi întrebuinţata
numai faţa de un guvern legalmente constituit şi aflat deja în funcţiune, ceea
ce nu este cazul ipotezei noastre.

Durata mandatului guvernamental

Durata exercitarii mandatului guvernamental are ca întindere maxima


o perioada de patru ani corespunzatoare limitelor de funcţionare a
parlamentului, respectiv legislatura acestuia, deci în mod obişnuit între doua
alegeri generale, în afara cazurilor de demitere a executivului (prin moţiunea
de cenzura) sau demisie (când mandatul acestuia înceteaza chiar în cadrul
aceleiaşi legislaturi a organului reprezentativ, înainte de termen şi indiferent
de restul ramas din durata mandatului legislativ), precum şi în cazul
prelungirii forţate a mandatului executiv.
Momentul iniţial al mandatului unui guvern nou ales de catre noul
legislativ se situeaza în timp imediat dupa constituirea legislativului – în urma
desfaşurarii alegerilor generale – începând din momentul depunerii
juramântului de credinţa şi se întinde, în mod obişnuit, pâna în momentul
validarii alegerilor parlamentare generale ulterioare (conform art.110/4 din
constituţie), deşi executivul al carui mandat a încetat astfel îndeplineşte numai
actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pâna la depunerea
juramântului de catre membrii noului guvern.
De aceea, chiar daca durata mandatului legislativului şi cea a
executivului sunt identice, totuşi, raţiunea asigurarii continuitaţii vieţii de stat
administrative face ca limitele de început şi de sfârşit ale mandatelor celor
doua puteri sa nu se suprapuna totuşi perfect.
Guvernul aflat într-o atare situaţie, demisionar de fapt, nu va mai putea
emite ordonanţe, acte cu forţa juridica echivalenta legii, nu poate iniţia
proiecte de legi şi, în cazul nostru, nu are nici obligaţia formala de prezentare
în bloc a demisiei sale şefului statului, pentru a-i permite acestuia declanşarea
procedurii de investitura a noului guvern.
Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotarâri curente în
activitatea executiva, cu caracter normativ sau individual ca, de pilda, acte de
asigurare a aplicarii normative unitare a legilor, aprobari de transferari şi
repartizari de bunuri între sau catre autoritaţi şi instituţii din subordine, numiri
şi revocari în funcţii administrative, etc.
Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinata,
în primul rând, de prelungirea mandatului legislativ şi anume:
- Adoptarea unei legi organice în caz de stare de mobilizare, de
razboi, de asediu, de urgenţa pâna la încetarea acestora (art.63/1
din constituţie);
- Convocarea alegerilor legislative în cel mult trei luni de la
expirarea mandatului legislativ (art.63/2 teza i din constituţie).
Apoi, în al doilea rând, aceeaşi prelungire opereaza şi în cazul în care
parlamentul nou ales nu reuşeşte sa desemneze un nou executiv, indiferent de
faptul ca se reia de mai multe ori procedura de investire ori ca este dizolvat
acelaşi legislativ şi convocat corpul electoral la noi alegeri generale
(anticipate).
Pentru toate situaţiile de prelungire a mandatului guvernamental
determinate de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul
executiv ramas în funcţie, mai ales în cazul unor alegeri anticipate,
determinate de dizolvarea noului parlament, va acţiona cu depline puteri
nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu
orice prelungire a mandatului legislativ, dupa cum nici o exercitare normala a
acestuia nu presupun de drept şi o concordanţa cu mandatul executiv
deoarece, de exemplu, o moţiune de cenzura sau o demisie poate decala durata
activitaţii celor doua autoritaţi.
Încetarea mandatului executiv înainte de termen sau de expirarea lui
are loc în situaţia intervenirii moţiunii de cenzura ori a pierderii calitaţii de
membru al guvernului de catre primul ministru, acest din urma aspect afectând
situaţia întregului executiv, deşi pare a fi de relevanţa pur personala, întrucât
lista guvernului reprezinta opţiunea premierului şi în considerarea persoanei
sale legislativul a votat-o, de unde şi concluzia ca imposibilitatea menţinerii în
funcţie a primului ministru antreneaza, implicit, o stare identica şi în privinţa
guvernului.
Întrucât parlamentul este cel care investeşte guvernul în funcţie, prin
intermediul votului de încredere, tot el este şi cel care poate revoca încrederea
acordata, utilizând moţiunea de cenzura (votul de neîncredere).
Potrivit constituţiei (art.113/1), camera deputaţilor şi senatul, în şedinţa
comuna, pot retrage încrederea acordata guvernului prin adoptarea unei
moţiuni de cenzura cu votul majoritaţii deputaţilor şi senatorilor.
Scopul moţiunii este demiterea guvernului şi ea poate fi determinata de
cele mai diferite motive, având ca autor al demersului opoziţia sau chiar
majoritatea parlamentara.
Iniţierea moţiunii de cenzura aparţine cel puţin unei patrimi din
numarul total al deputaţilor şi senatorilor, din ambele camere, fara vreo
relevanţa asupra reprezentarii proporţionale a fiecareia sau în fiecare camera.
Forma de iniţiere este scrisa, cu indicarea numelui şi prenumelui
semnatarilor, a calitaţii de deputat sau de senator, a grupului parlamentar
aparţinator şi semnatura.
Procedura depunerii moţiunii consta în înaintarea ei la birourile
permanente ale celor doua camere, precum şi în comunicarea ei în aceeaşi zi
guvernului.
Preşedinţii celor doua camere vor convoca legislativul în şedinţa
comuna a camerelor în cel mult cinci zile de la data depunerii moţiunii.
În prima şedinţa comuna, astfel convocata, se va prezenta moţiunea de
catre un reprezentant al iniţiatorilor ei, aratându-se motivele care au
determinat-o.
În cea de a doua şedinţa comuna care are loc la un interval de trei zile,
dupa prima şedinţa parlamentara consacrata moţiunii, au loc dezbateri pe
marginea ei, dupa ce, în prealabil, a avut loc o noua informare a camerelor
asupra moţiunii, desigur în masura în care ea mai este menţinuta.
Apoi, se acorda cuvântul premierului sau unui membru al guvernului
care-l reprezinta pentru precizarea poziţiei executivului faţa de moţiunea
iniţiata.
Dupa aceasta au loc dezbateri pe marginea moţiunii, iar la terminarea
lor se trece la operaţiunea votarii secrete.
Dupa numararea voturilor se anunţa rezultatul operaţiunii consemnat în
procesul-verbal al şedinţei.
În cazul admiterii moţiunii de cenzura (cu votul majoritaţii
parlamentarilor din totalul celor care compun întreg legislativul), se emite o
hotarâre parlamentara semnata de preşedinţii camerelor şi care se comunica
preşedintelui româniei, pentru a putea recurge la declanşarea procedurii de
investitura a unui nou guvern.
Potrivit constituţiei (art.113/4), daca moţiunea de cenzura este
respinsa, semnatarii iniţiatori nu mai pot iniţia în aceeaşi sesiune o noua
moţiune, cu excepţia cazului în care guvernul îşi angajeaza raspunderea în faţa
camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraţii de politica generala
sau a unui proiect de lege.
Aceasta situaţie derogatorie de la interdicţia iniţierii unei noi moţiuni
în aceeaşi sesiune se datoreaza faptului ca a intervenit o situaţie cu totul noua
faţa de cea avuta în vedere în cazul moţiunii iniţiale, ceea ce permite şi
justifica necesitatea discutarii ei parlamentare în alţi termeni, datorita
schimbarii produse în atitudinea guvernului şi de aici, implicit, posibilitatea
introducerii, dupa caz, a unei noi moţiuni, în termen de trei zile de la
prezentarea noilor documente de catre guvern în condiţiile enunţate.
Daca nici în acest caz moţiunea de cenzura nu este adoptata, guvernul
nefiind demis, se considera (conform art.113/2) “per a contrario” ca
programul, declaraţia sau proiectul de lege au fost implicit adoptate devenind
obligatorii pentru guvern.

Componenţa Guvernului
Conform constituţiei (art.102/3) guvernul este alcatuit din primul
ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organica (întrucât tot legea
fundamentala – art.73/3 lit. E – prevede ca prin lege organica se
reglementeaza organizarea guvernului).
Legea nr.90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea guvernului
româniei arata ca acesta se compune din primul ministru şi miniştri. Cu alte
cuvinte, în guvern nu pot intra decât funcţii expres prevazute de constituţie.xxi
Apreciem ca, datorita trimiterii constituţionale prin sintagma “şi alţi
membri” la o alta reglementare decât cea cuprinsa în legea fundamentala, între
cele doua acte normative, constituţia şi legea în cauza, nu exista, în materia
supusa analizei, o contradicţie de esenţa, care sa conduca la eliminarea unei
parţi din textul legii ci, dimpotriva, avem o relaţie de complementaritate,
respectiv de întregire a reglementarii fundamentale cu cea legislativa,
ulterioara ei, care ar putea fi menţinuta şi de viitoare legi organice de
organizare ale guvernului.
În acest sens în compunerea guvernului intra, alaturi de miniştri,
titulatura ce reprezinta o noţiune generica – corespunzând conducatorului unei
astfel de instituţii – şi, dupa unele opinii şi miniştrii fara portofolii,xxii miniştrii
delegaţi (art.3/2 din legea nr.90/2001), aceste din urma funcţii neacoperind o
instituţie centrala propriu-zisa, ci corespunzând mai mult unor nevoi şi raţiuni
politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii între formaţiunile care au
acces la guvernare, deşi, apreciem ca aceasta practica încalca atât constituţia
cât şi legea în materie.
Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului,
respectiv premierul şi miniştrii – indiferent ca diferitele legi de organizare şi
funcţionare a ministerelor ar prevedea sau nu pentru conducatorii
respectivelor instituţii ca au şi aceasta calitate – iar, pe de alta parte, şi unii
miniştri delegaţi, dar numai atunci când li se încredinţeaza în mod expres
(nominalizat) aceasta calitate în guvern, prin lista prezentata pentru votul de
încredere al parlamentului.
Desigur, reglementari speciale (de natura organica) ar putea conferi
calitatea de membru al executivului şi unor alte funcţii publice de conducere
de rang guvernamental şi de nivel naţional sau central, altele decât cele
ministeriale.
Distincţia principala între cele doua categorii de membri ai guvernului
rezida în faptul ca în cazul funcţiilor de drept calitatea de membru al
executivului se dobândeşte prin simplul fapt al aprobarii compunerii acestuia
de catre legislativ ori prin numirea de catre şeful statului în funcţia de
ministru, la propunerea premierului (în caz de remaniere sau de vacanţa
ministeriala), pe când în cazul membrilor desemnaţi ai guvernului, prevederi
sau acte speciale trebuie sa confere expres şi aceasta calitate guvernamentala
unui titular cu funcţie de conducere administrativa, deoarece simpla numire
într-o funcţie neministeriala nu este suficienta, prin ea însaşi, pentru a conferi
şi calitatea de membru al guvernului.
În cazul secretarilor de stat care au fost şi membri ai executivului, în
baza vechi legi (nr.37/1990) nu exista un criteriu determinat de includere sau
neincludere în respectiva autoritate, motiv pentru care doar unii, iar nu toţi,
faceau parte din plenul executivului suprem, fie pe baza hotarârii legislative
de investitura, la propunerea premierului, fie, ulterior, în baza ei şi a decretului
prezidenţial de remaniere ori de completare guvernamentala la propunerea
primului ministru (art.85 din constituţie).
Şi aceasta practica am considerat-o neconstituţionala, prin lipsa
criteriilor legale de departajare a secretarilor de stat membri de cei nemembri
ai guvernului, iar în cazul în care acel secretar, component al guvernului, a
funcţionat într-un minister, eram şi în prezenţa unei stari antiadministrative,
întrucât el avea o calitatea identica cu a ministrului sau, deşi se afla în
subordinea lui.

Încetarea calitaţii (funcţiei) de membru al Guvernului

A. Pierderea calitaţii de membru al guvernului de catre primul


ministru intervine de drept şi prin act juridic (art.106 din constituţie).
1. De drept funcţia înceteaza în urmatoarele cazuri:
- Demisia, ca urmare a voinţei exclusive a titularului funcţiei, ceea ce
impune preşedintelui ţarii declanşarea procedurii pentru o noua investitura;
- Pierderea drepturilor electorale ca urmare directa a unei
condamnari penale prin aplicarea sancţiunii complementare celei principale
(art.64 lit. A cod penal) pe perioada stabilita, dar şi în cazul pierderii indirecte
a acestor drepturi prin punerea sub interdicţie, datorita lipsei discernamântului
ca urmare a starii de debilitate sau alienaţie mintala constate prin hotarâre
judecatoreasca (art.142 codul familiei coroborat cu prevederile art.30-35 din
decretul nr.32/1954);
- Pierderea cetaţeniei române, dobândirea sau/şi a unei alte cetaţenii;
- Stabilirea domiciliului în strainatate;
- Intervenţia unei stari de incompatibilitate;
- Imposibilitatea exercitarii atribuţiilor mai mult de 45 de zile
(art.110/2 din constituţie);
- Decesul.
2. Prin act juridic funcţia de premier înceteaza în urmatoarele situaţii:
- Revocarea din funcţie de catre şeful statului ca urmare a unei
condamnari pentru fapte savârşite în exerciţiul funcţiei (art.105 teza ii din
constituţie);
- Moţiunea de cenzura, ca urmare a retragerii de catre parlament a
încrederii acordate guvernului (art.102/2 teza i din constituţie), deşi aceasta
situaţie vizeaza guvernul în ansamblul sau şi, numai, implicit pe primul
ministru.
În alte cazuri prevazute de lege se pierde calitatea de premier (art.106
teza ultima din constituţie), înţelegând pe cele cuprinse într-o lege viitoare de
revizuire a constituţiei sau a legii organice a guvernului ori a celei privind
statutul funcţionarilor publici (art.73/3 lit. E şi j din constituţie), deoarece
unele situaţii se regasesc prevazute direct în legislaţie – dobândirea celei de a
doua cetaţeniixxiii - sau indirect – precum stabilirea domiciliului în
strainatate,xxiv interdicţia de a ocupa o funcţie implicând exerciţiul autoritaţii
de stat,xxv etc.
Nu este rezolvata juridic situaţia în care în urma controlului averii
premierului, prin hotarâre judecatoreasca irevocabila, aceasta a fost declarata,
total sau parţial, nejustificata şi când trebuie, ca şi pentru orice persoana ce
deţine o funcţie publica, sa opereze demiterea (destituirea sau revocarea) din
funcţia deţinuta, conform prevederilor (art.33/1) legii nr.115/1996 privind
declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici
şi a unor persoane cu funcţii de conducere.
Într-adevar, deşi premierul este membru al guvernului, şi implicit
supus aceloraşi reguli privind averea proprie, totuşi conform legii organice a
executivului, demiterea o face şeful statului la propunerea primului ministru
(art.8/2) ceea ce nu se poate produce în aceasta ipoteza, deoarece nu poate
opera autopropunerea de demitere (destituire), unica soluţie fiind demisia
(proprie).

B. Suspendarea din funcţie a premierului este o situaţie temporara


generata de imposibilitatea exerciţiului limitat al funcţiei datorita unor
împrejurari de moment şi nu permanente, ca şi în cazul pierderii calitaţii.
1. Un prim caz este cel al imposibilitaţii exercitarii atribuţiilor cel
mult 45 de zile, ca ipoteza de suspendare tacita din funcţie (aşa cum rezulta
din prevederile art.106 coroborat cu art.107/3 din constituţie).
2. Un alt caz de suspendare, dar expresa, cuprinde ipoteza suspendarii
facultative şi cea a suspendarii obligatorii sau de drept.
În primul rând, daca s-a cerut urmarirea penala a primului ministru (de
catre camera deputaţilor, senat sau şeful statului) acesta din urma poate
dispune suspendarea premierului din funcţie (art.109/2 teza i din constituţie).
În al doilea rând, daca s-a dispus trimiterea în judecata a acestuia,
atunci opereaza în mod obligatoriu suspendarea din funcţie fara nici o alta
condiţie de forma, în chiar temeiul constituţiei (art.109/2 teza ii).
Distincţia între suspendarea şi vacanţa funcţiei ministeriale este
hotarâtoare sub aspectul efectelor produse, deoarece prima situaţie determina
interimatul funcţiei, iar cea de a doua (şi) înlocuirea din funcţie cu consecinţe
pe planul demiterii guvernului.
Într-adevar, în cazul imposibilitaţii exercitarii de catre premier a
atribuţiilor sale pe cel mult 45 de zile, preşedintele ţarii este obligat sa
desemneze un alt membru al guvernului ca prim-ministru interimar, urmând
ca interimatul sa înceteze daca premierul îşi reia activitatea în guvern
(art.107/3 teza finala).
În cazul suspendarii din funcţie pe durata urmaririi penale sau a
trimiterii în judecata a premierului, deşi legea fundamentala nu o
reglementeaza expres, desemnarea unui interimar este obligatorie pentru ca
suntem în prezenţa unei situaţii de imposibilitate practica a exercitarii
atribuţiilor guvernamentale.
Daca suspendarea din funcţie se prelungeşte peste 45 de zile acest
interimat este continuat pâna la formarea noului guvern.
În cazul vacanţei guvernamentale (mai puţin moţiunea de cenzura)
desemnarea interimarului este obligatorie, fiind urmata de declanşarea
procedurii de investire a unui nou guvern, inclusiv desemnarea candidatului la
funcţia de premier.
În cazul în care premierul este scos de sub urmarire penala de catre
procuror sau achitat de instanţa de judecata (art.10 lit. A-e coroborat cu art.11
alin. 1 lit. A şi alin. 2 lit. A cod procedura penala), iar aceste soluţii se dispun
în intervalul de maximum 45 de zile de la data suspendarii, atunci interimatul
înceteaza daca primul ministru îşi reia activitatea. Daca, dimpotriva, acest
interval este depaşit, înceteaza de drept mandatul premierului şi al guvernului,
nefiind necesar un decret de destituire (demitere) sau revocare din funcţie,xxvi
premierul nemaiputând sa-şi reia funcţiaxxvii şi exerciţiul ei.

Organizarea Guvernului

Din punct de vedere structural, guvernul este alcatuit din funcţii şi


organisme menite a-i asigura funcţionalitatea corespunzatoare şi anume:
primul ministru şi aparatul propriu. În reglementarea anterioara mai exista şi
biroul executiv.

Primul ministru
Primul ministru, numit şi premier (în alte sisteme şeful cabinetului,
cancelar, preşedinte al consiliului de miniştri, etc.), conduce guvernul având
un rol esenţial în alcatuirea, modificarea şi chiar revocarea acestuia, întrucât
de şi în considerarea persoanei sale sunt legate în mod hotarâtor aceste
atribute.
În acest sens el are urmatoarele atribuţii principale:
a) Odata desemnat ca şi candidat la aceasta funcţie, va prezenta
parlamentului lista guvernului şi programul de guvernare în vederea obţinerii
votului de încredere necesar investiturii şi aprobarii programului (art.103/2 din
constituţie);
b) Prezinta camerei deputaţilor sau senatului rapoarte şi declaraţii
privind politica guvernului care se dezbat cu prioritate (art.106/1 teza ultima
din constituţie) şi raspunde la întrebarile sau interpelarile care îi sunt adresate
de catre deputaţi sau senatori (art.16/1) putând desemna un membru al
executivului care sa raspunda la ele, în funcţie de domeniul de activitate ce
formeaza obiectul intervenţiei parlamentare (art.16/2);
c) Propune preşedintelui româniei revocarea şi numirea unor membri ai
guvernului (art.85/2 din constituţie);
d) Solicita şefului statului participarea la acele şedinţe de guvern pentru
care apreciaza ca este necesara o astfel de prezenţa (art.87/1 teza ultima din
constituţie);
e) Contrasemneaza, de regula, în cazurile prevazute de legea
fundamentala, decretele prezidenţiale (art.100/2 din constituţie) şi semneaza
hotarârile şi ordonanţele guvernamentale (art.108/4 din constituţie).
Conducerea guvernului (art.107/1 teza i din constituţie) de catre primul
ministru se manifesta şi pe plan organizatoric prin convocarea şi prezidarea
şedinţelor executivului, iar pe plan funcţional prin rolul decisiv în mecanismul
adoptarii şi al semnarii actelor guvernamentale, precum şi încredinţarea
delegarii funcţiei ministeriale în cazul interimatului acesteia (art.107/4 din
constituţie).
Premierul coordoneaza activitatea membrilor guvernului, respectând
atribuţiile ce le revin (art.107/1 teza a ii-a din constituţie şi art.13 teza i din
legea nr.90/2001).
Coordonarea asigura corelarea acţiunilor executive în vederea
rezolvarii unitare a sarcinilor şi atribuţiilor revenind autoritaţilor
administrative ce alcatuiesc sistemul condus de guvern şi de premier. Pe linia
aceleiaşi atribuţii premierul exercita competenţe vizând aparatul propriu al
guvernului, respectiv, secretarul general şi adjuncţii acestuia, numirea şi
eliberarea din funcţie a conducatorilor organelor centrale de specialitate din
subordinea nemijlocita a guvernului, a secretarilor şi subsecretarilor de stat
din ministere sau din alte organisme centrale (nemembri ai guvernului),
precum şi în alte funcţii publice stabilite prin lege sau hotarâri
guvernamentale, inclusiv atribuţia de a constitui consilii, comisii şi comitete
interministeriale sau interdepartamentale pentru rezolvarea unor situaţii
deosebite ori a unor probleme operative (art.15 coroborat cu art.18 din legea
nr.90/2001).xxviii
Primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii prevazute de
constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile guvernului
(art.18/2).
Primul-ministru reprezinta guvernul în relaţiile interne cu alte
autoritaţi cum sunt parlamentul, preşedintele româniei, curtea suprema de
justiţie, curtea constituţionala, curtea de conturi, consiliul legislativ, ministerul
public, cu alte autoritaţi şi instituţii publice, partide, alianţe politice,
sindicatele, organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.
Premierul poate desemna un al membru al guvernului care sa-i exercite
funcţia pe perioada absenţei sale sau a imposibilitaţii exercitarii atribuţiilor
sale (daca aceasta desemnare nu este facuta de şeful statului) şi poate delega
altui membru al executivului unele dintre atribuţiile sale.

Aparatul de lucru al Guvernului


Pe lânga şi în subordinea nemijlocita a guvernului, inclusiv a primului
ministru, funcţioneaza aparatul propriu al executivului.
Acest aparat se compune din aparatul de lucru al premierului,
secretariatul general al guvernului, departamente şi alte structuri
organizatorice cu atribuţii specifice stabilite de guvern, precum şi corpul de
consilieri şi aparatul tehnic al acestuia.xxix
Aparatul de lucru al primului-ministru este alcatuit din:
a) Corpul de consilieri ai premierului;
b) Corpul de control al acestuia;
c) Aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) Cabinetul primului-ministru;
e) Cancelaria primului-ministru;
f) Compartimentul cu probleme speciale;
g) Compartimentul documente secrete;
h) Compartimentul de protocol.

Atribuţiile aparatului de lucru se stabilesc prin decizia premierului, iar


personalului acestuia nu i se aplica prevederile legii privind statutul
funcţionarului public.
Corpul de consilieri şi aparatul tehnic al acestuia sunt coordonaţi de
unul dintre consilieri, desemnat prin decizia premierului.
Secretariatul general al guvernului este condus de secretarul general al
guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai mulţi
secretari generali adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat, numiţi prin
decizie a premierului. Organizarea şi atribuţiile sale se stabilesc prin hotarâre
de guvern.
Secretariatul general face parte din aparatul de lucru al guvernului şi
asigura derularea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,
rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale
activitaţii executivului, precum şi reprezentarea guvernului în faţa instanţelor
judecatoreşti.
Secretariatul asigura, prin aparatul propriu, continuitatea derularii
operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de
legatura şi stabilitate a guvernarii.
Guvernul aproba proiectul bugetului propriu, care se include în bugetul
de stat. Ordonator principal de credite este ministrul coordonator al
secretariatului general al guvernului sau, dupa caz, secretarul general al
guvernului.
Departamentul este o structura organizatorica, fara personalitate
juridica şi fara unitaţi în subordine, aflata în subordinea premierului, având
rolul de coordonare şi sinteza în domenii de interes general, în conformitate cu
atribuţiile guvernului.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile
departamentului se aproba prin hotarâre de guvern.
Departamentul este condus de un demnitar, care în exercitarea
atribuţiilor sale de conducere emite ordine cu caracter individual.
Pe lânga guvern mai pot funcţiona agenţii, oficii, secretariate, etc., ca
structuri specializate şi auxiliare ale guvernului, ale caror conducatori
(secretari şi subsecretari de stat, directori, preşedinţi, etc.) Nu fac parte din
guvern, având atribuţii, structuri şi personal stabilite prin hotarâri de guvern
sau decizii ale premierului (de exemplu, secretariatul comitetului naţional
pentru protecţia copilului, secretariatul de stat pentru problemele persoanelor
handicapate, etc.).

Funcţionarea Guvernului

Guvernul este o autoritate colegiala condusa de primul ministru şi care,


sub aspectul modului sau de funcţionare, cunoaşte ca forma de lucru şedinţa
plenului şi, în mod distinct, activitatea premierului.
Şedinţele plenului reprezinta unica modalitate de lucru legal
consacrata şi recunoscuta întregului executiv, în cadrul careia se dezbat şi se
soluţioneaza probleme ce intra în sfera sa de atribuţii.
În cadrul şedinţelor sunt adoptate acte juridice şi politice ca acţiuni
decizionale; totodata se realizeaza coordonarea, îndrumarea şi controlul
autoritaţilor din subordine.
Convocarea şedinţelor se face de catre premier, care le şi conduce, iar
întrunirile au loc saptamânal sau ori de câte ori este necesar.
La şedinţe participa de drept şi în mod obligatoriu toţi membrii
guvernului, iar, ca invitaţi, nemembrii, precum secretari şi subsecretari de stat,
conducatori ai organelor din subordinea guvernului, sau ai autoritaţilor
administrative autonome şi orice alte persoane a caror prezenţa se apreciaza a
fi utila, la solicitarea premierului.
La şedinţe participa de drept şi secretarul general al guvernului,
urmând sa certifice stenograma ce consemneaza desfaşurarea dezbaterilor şi
masurile adoptate.
Şedinţele sunt prezidate de primul ministru afara de cazul în care la ele
participa şeful statului (din proprie iniţiativa sau ca invitat), când conducerea
lor revine acestuia.
Şeful statului poate lua parte la şedinţele în care se dezbat probleme de
interes naţional privind politica externa, apararea ţarii, asigurarea ordinii
publice şi, la cererea primului ministru, în alte situaţii.
Participarile şefului statului sunt facultative, în primul caz în afara
oricarei invitaţii, deci din proprie iniţiativa, în vreme ce, în al doilea caz,
numai la iniţiativa executivului.
În cadrul şedinţelor se dezbat probleme ale politicii interne şi externe
ale ţarii, precum şi aspecte privind conducerea generala a administraţiei
publice, adoptându-se masurile corespunzatoare.
Dezbaterile şi modul de adoptare a actelor şi a masurilor
guvernamentale se consemneaza în stenograma şedinţei certificata de
secretarul general al guvernului.
Primul ministru conduce guvernul şi coordoneaza activitatea
membrilor sai. Funcţia sa presupune o activitate continua la sediul
executivului, spre deosebire de ceilalţi membri ai acestuia, în cadrul sau în
afara şedinţelor plenului organului colegial, strâns corelata cu activitatea
aparatului propriu.
Premierul este şi vicepreşedintele consiliului suprem de aparare a ţarii
şi exercita toate atribuţiile care deriva din aceasta calitate.

Atribuţiile Guvernului

Legea organica a guvernului care a introdus noţiunea de funcţie a


acestei autoritaţi nu defineşte conţinutul acestui concept şi nici pe acela de
atribuţie a executivului.
Totuşi, daca acceptam ca atribuţia este un complet de drepturi şi
obligaţii de care dispune o autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar
sarcina se poate defini ca obiectiv ce trebuie realizat în cadrul activitaţii de
stat, executive în cazul nostru, rezulta ca funcţiile guvernului sunt tocmai
sarcinile acestuia, respectiv direcţii generale ale activitaţilor sale dintre care
unele sunt de conţinut (funcţia de strategie, cea de administrare a proprietaţii
statului, ori cea de autoritate de stat în domeniul apararii naţionale, a ordinii
publice şi siguranţei naţionale), iar altele de forma sau formale (funcţia de
reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcţionare a instituţiilor şi
organismelor din subordinea sau de sub autoritatea sa).
În nici un caz aceste funcţii ale guvernului nu se identifica cu funcţiile
sau puterile statului, întrucât chiar administraţia publica îndeplineşte, pe
ansamblul ei, funcţia executiva a puterii publice.
Pe de alta parte, în realizarea funcţiilor sale, guvernul are de îndeplinit
o serie de atribuţii principale (art.11).
Dupa actele normative ce le consacra, distingem atribuţii de natura
constituţionala şi atribuţii de natura legala, în funcţie de stabilirea lor prin
constituţie şi, respectiv, legi (organicexxx sau ordinare).
Dupa importanţa lor, atribuţiile pot fi clasificate în principale (cuprinse
în constituţie şi legea organica) şi secundare (în alte categorii de acte de
reglementare).
Dupa locul producerii efectelor, distingem atribuţii interne şi atribuţii
internaţionale.
Dupa conţinutul lor, atribuţiile pot fi de natura economico-financiara şi
sociala, precum şi de natura politico-administrativa.

Atribuţii de natura economico-financiara

În primul rând, guvernul elaboreaza proiectul (legii) bugetului de stat,


precum şi contul general de încheiere a exerciţiului bugetar, supuse spre
adoptare parlamentului (art.11 lit. E din legea nr.90/2001 coroborat cu
art.138/2 şi urmatoarele din constituţie).
Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurarilor
sociale de stat, bugetele locale (ale comunelor, oraşelor şi judeţelor), bugetul
pentru fonduri speciale, bugetul trezoreriei şi bugetul altor instituţii de stat.xxxi
Proiectul bugetului de stat şi cel al asigurarilor sociale de stat se
elaboreaza anual şi se supun separat adoptarii parlamentului, iar daca nu au
fost adoptate cu cel puţin 3 zile înaintea expirarii exerciţiului bugetar se vor
aplica în continuare bugetele anului precedent pâna la adoptarea noilor bugete.
Dupa expirarea exerciţiului financiar anual se procedeaza la
întocmirea, de catre ministerul finanţelor publice, a contului general de
execuţie a bugetului statului corespunzator structurii bugetului statului aprobat
de parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre aprobare
parlamentului pâna la mijlocul exerciţiului urmator celui privind fiecare cont
general.
Conform constituţiei (art.139/1), impozitele, taxele şi orice alte
venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurarilor sociale de stat se
stabilesc numai prin lege, iar impozitele şi taxele locale se stabilesc de
consiliile locale şi judeţene, în limitele şi în condiţiile legii. Desigur, tot
guvernul este acela care stabileşte sistemul de impozite şi taxe cuvenite
bugetului public naţional şi îl supune spre adoptare parlamentului.
Nici o cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de
finanţare a acesteia (art.138/5 din constituţie).
Curtea de conturi exercita controlul asupra modului de formare,
administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale
sectorului public, prezentând rapoarte asupra conturilor de gestiune ale
bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat, controleaza modul de
gestionare a resurselor publice raportând despre neregulile constatate.
În al doilea rând, guvernul aproba strategiile şi programele de
dezvoltare economica a ţarii, pe ramuri şi domenii de activitate (art.11 lit. F
din legea nr.90/2001).
Aceste programe de dezvoltare economica fac parte integranta din
programul politic de guvernare prezentat parlamentului spre aprobare cu
ocazia solicitarii votului de încredere (art.103/2, 3 din constituţie) sau în cazul
angajarii raspunderii guvernului printr-un nou program în urma respingerii
moţiunii de cezura (art.113/4 şi 114/1 din constituţie).
De altfel, guvernul are rolul de a asigura (art.1/2) funcţionarea
echilibrata şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi
racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovarii
intereselor naţionale.
Pe de alta parte, este o funcţie strategica a executivului sa asigure
punerea în aplicare a programului de guvernare (art.1/5 lit. A din legea
nr.90/2001).
În al treilea rând, guvernul asigura administrarea proprietaţii publice şi
private a statului (art.11 lit. M).
În al patrulea rând, guvernul asigura realizarea politicii în domeniul
social, potrivit programului de guvernare (art.11 lit. G din legea nr.90/2001).

Atribuţii de natura politico-administrativa

În primul rând, guvernul exercita conducerea generala a administraţiei


publice (art.11 lit. A), asigurând realizarea politicii interne şi externe a ţarii, el
reprezentând autoritatea suprema a puterii executive.
Prima precizare are în vedere, în aceasta materie, textul constituţional
(art.102/1 teza ii) în conformitate cu care guvernul exercita conducerea
generala a administraţiei publice, respectiv a activitaţii executive pe întreg
teritoriul ţarii, actele sale fiind obligatorii pentru întreaga administraţie
publica.
Cea de a doua precizare se refera la calitatea guvernului de a exercita
aceasta conducere în mod diferenţiat dupa cum respectivele autoritaţi sunt sau
nu în subordinea lui (de pilda, ministerele, pe de o parte, comparativ cu
consiliile locale şi judeţene, pe de alta parte).
Cea de a treia precizare vizeaza atributul guvernului de coordonare şi,
dupa caz, control al întregului sistem executiv, inclusiv a autoritaţilor locale,
având în vedere structura unitara a statului nostru, cu respectarea autonomiei
locale specifica consiliilor locale şi judeţene, a descentralizarii serviciilor
publice din teritoriu care aparţin autoritaţilor centrale şi a cooperarii cu
organismele publice şi sociale interesate.
În al doilea rând, iniţiaza proiecte de legi şi le supune spre adoptare
parlamentului (art.11 lit. B), dezbatând acele propuneri legislative care privesc
activitatea executiva primite din partea parlamentului.
În acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de iniţiativa
legislativa, putând cere dezbaterea proiectelor sale în regim de urgenţa. El
iniţiaza proiecte de legi în ramurile sau domeniile activitaţii executive pe care
le conduce sau le coordoneaza, iar daca asemenea proiecte provin de la un alt
autor parlamentul nu le supune, de regula, dezbaterii sale pâna nu le trimite
guvernului spre analiza, iar daca o asemenea iniţiativa legislativa de natura
extraexecutiva vizeaza bugetul de stat sau bugetul asigurarilor sociale de stat,
o asemenea sesizare a guvernului de catre parlament este obligatorie, urmând
ca executivul sa prezinte, în aceasta problema, o informare legislativului
(art.110/1 din constituţie).
În al treilea rând, emite hotarâri pentru organizarea executarii legilor,
ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţa
(art.11 lit. C), potrivit constituţiei.
În al patrulea rând, guvernul asigura executarea de catre administraţia
publica a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora
(art.11 lit. D), prin acte de aplicare normativa sau individuala, indiferent ca
exista sau nu o împuternicire expresa din partea legislativului.
În al cincilea rând, guvernul conduce şi controleaza activitatea
ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa
(art.11 lit. L din legea nr.90/2001).
În realizarea funcţiei sale de conducere generala a administraţiei
publice el exercita controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de
specialitate din subordinea sa, precum şi al prefecţilor (art.28/1).
În exercitarea controlului ierarhic guvernul are dreptul sa anuleze
actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritaţile administraţiei
publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor (art.28/2).
În al şaselea rând, guvernul înfiinţeaza, cu avizul curţii de conturi,
organe de specialitate în subordinea sa (art.11 lit. O).
Prima precizare are în vedere faptul ca acest atribut este condiţionat,
conform constituţiei (art.117/2), de existenţa legii care sa recunoasca
executivului o astfel de competenţa.
A doua precizare vizeaza faptul ca ministerele se înfiinţeaza, se
organizeaza şi funcţioneaza potrivit legii (art.117/1 din constituţie) şi numai în
subordinea guvernului (art.116/1).
A treia precizare are în vedere faptul ca autoritaţile administrative
autonome (centrale sau locale) nefiind în subordinea guvernului nu se pot
înfiinţa decât prin lege organica (art.117/3 din constituţie).
În al şaptelea rând, guvernul poate constitui (art.11/1 şi 2):
a) Organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme
din competenţa sa;
b) Consilii, comisii şi comitete interministeriale în scopul elaborarii,
corelarii şi monitorizarii de politici.
Modul de organizare şi funcţionare a acestor structuri şi a serviciilor
acestora se stabileşte prin hotarâre de guvern şi în limita bugetului aprobat
(art.12/3).
În al optulea rând, coopereaza cu organismele sociale interesate în
îndeplinirea atribuţiilor sale (art.11 lit. P).
În al noualea rând, guvernul exercita atribuţii referitoare la asigurarea
ordinii de drept, a liniştii publice, a siguranţei cetaţeanului, a drepturilor şi
libertaţilor cetaţeneşti, în condiţiile prevazute de lege (art.11 lit. H).
Prima precizare are în vedere faptul ca aceste atribute ale guvernului
sunt strict limitate şi condiţionate în modul cel mai restrictiv de constituţie şi
de legislaţia bazata pe ea atunci când vizeaza drepturile fundamentale ale
omului, apararea ordinii de drept şi a secretului de stat.xxxii
Cea de a doua precizare are în vedere rolul decisiv a hotarârilor
consiliului suprem de aparare a ţarii şi a decretelor prezidenţiale – ce stabilesc
masuri vizând apararea ţarii, a ordinii şi liniştii publice – ca acte obligatorii de
îndeplinit de catre întregul executiv condus de guvern.
În al zecelea rând, guvernul aduce la îndeplinire masurile adoptate,
potrivit legii, pentru apararea ţarii, în care scop organizeaza şi înzestreaza
forţele armate (art.11 lit. I).
În al unsprezecelea rând, asigura realizarea politicii externe a ţarii şi
integrarea româniei în structurile europene şi internaţionale.
În al doisprezecelea rând, conform legii (art.11 lit. K) şi constituţiei
(art.91/1) guvernul negociaza tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale
care angajeaza statul român; negociaza şi încheie, potrivit legii, convenţii şi
alte înţelegeri internaţionale de nivel guvernamental.
În al treisprezecelea rând, guvernul acorda şi retrage cetaţenia româna
în condiţiile legi, aproba renunţarea la cetaţenia româna, conform legii (art.11
lit. N).
În sfârşit, guvernul îndeplineşte orice alte atribuţii prevazute de lege
(art.11 lit. R) sau care decurg din rolul şi funcţiile sale.

Actele Guvernului

Guvernul, în plenul sau, şi primul ministru adopta sau, respectiv, emite


acte juridice şi acte politice.
A. Guvernul în plen adopta acte juridice cum sunt hotarârile,
regulamentele şi ordonanţele. Hotarârile se emit, potrivit constituţiei, pentru
organizarea executarii legilor (art.108 alin. 2), precum şi în exercitarea
atribuţiilor proprii, potrivit legii organice (art.26 alin. 1). Ordonanţele se emit,
de regula, în baza unei împuterniciri legislative de abilitare speciale a
guvernului în domenii rezervate legii ordinare, în timp ce ordonanţele de
urgenţa se emit în cazuri excepţionale potrivit constituţiei (art.115/4).
Regulamentele sunt emise în aplicarea legilor când prin lege s-a prevazut
aceasta. Hotarârile pot avea caracter normativ sau individual, în vreme ce
ordonanţele şi regulamentele nu pot fi decât normative.
Membrii guvernului pot propune proiecte de hotarâri şi de ordonanţe
privind ramura sau domeniul de activitate de care raspund. Actele guvernului
se adopta prin votul majoritaţii celor prezenţi prin consens. Daca nu se
realizeaza consensul hotaraşte premierul.
Hotarârile şi ordonanţele se semneaza de primul ministru, se
contrasemneaza de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se
publica în monitorul oficial. Nepublicarea atrage inexistenţa acestor acte.
Hotarârile cu caracter militar, precum şi cele care constituie secrete de stat nu
se publica (comunicându-se doar celor interesaţi).
Regulamentele se elaboreaza potrivit deciziei primului ministru, fiind
semnate numai de acesta şi publicate în monitorul oficial.
B. Primul ministru emite, în exercitarea atribuţiilor sale, decizii cu
caracter normativ şi individual, mai ales în legatura cu organizarea interna a
guvernului, aceasta categorie de acte fiind semnata numai de premier. Dintre
actele individuale amintim pe cele care vizeaza numirea şi eliberarea din
funcţie a personalului aparatului propriu al guvernului.
În plenul sau executivul mai adopta şi acte politice prin care îşi
exprima poziţia faţa de anumite evenimente interne şi internaţionale, cum
sunt, de pilda, declaraţiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai
consecinţe politice, datorita poziţiei şi prestigiului autoritaţii de la care provin.
De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pilda,
mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne sau internaţionale.
O importanta categorie de acte având o natura dubla, politico-juridica,
o reprezinta actele de drept internaţional cum sunt, de pilda, acordurile,
convenţiile şi alte înţelegeri internaţionale care pot fi negociate şi semnate de
guvern. Numeroase acte din aceasta categorie, cum sunt, de pilda, tratatele
internaţionale care fac necesara adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor în
vigoare, sunt supuse parlamentului spre ratificare prin lege.xxxiii
În sfârşit, guvernul, în cadrul dreptului sau de iniţiativa legislativa,
elaboreaza şi aproba proiecte de legi pe care le supune spre adoptare
parlamentului, dupa caz în procedura de urgenţa, precum şi dezbate acele
propuneri legislative primite din partea parlamentului care privesc activitatea
executiva.

Raspunderea Guvernului

Dupa caracterul raspunderii, distingem raspunderea individuala şi


raspunderea colegiala a membrilor guvernului.
Dupa natura ei, raspunderea poate fi juridica, la rândul ei şi aceasta de
mai multe categorii, şi raspundere politico-juridica.
Dupa autoritatea faţa de care se declanşeaza, raspunderea membrilor
guvernului poate opera faţa de plenul executivului din care fac parte şi faţa de
primul ministru.
Guvernul, în întregul sau, raspunde politic numai în faţa parlamentului
(art.31) pentru întreaga sa activitate, iar fiecare membru al acestuia raspunde
politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea şi pentru actele
executivului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este raspunzator în
faţa parlamentului şi a executivului din care face parte şi pentru propria
activitate. Senatul poate recomanda guvernului demiterea unui membru al sau.
Primul ministru, având atribuţii de conducere a guvernului şi de
coordonare a activitaţii miniştrilor, raspunde de activitatea executivului în fata
legislativului, dupa cum fiecare ministru raspunde şi în faţa premierului pentru
propria activitate.
Camera deputaţilor şi senatul în şedinţa comuna pot retrage încrederea
acordata guvernului adoptând o moţiune de cenzura cu votul majoritaţii
parlamentarilor. Moţiunea poate fi iniţiata de cel puţin o patrime din numarul
total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunica guvernului pe data adoptarii
ei. Ea se dezbate dupa trei zile de la data prezentarii sale în şedinţa comuna a
parlamentului, iar daca este respinsa nu se mai poate iniţia o noua moţiune, cu
excepţia cazului în care executivul îşi angajeaza o noua raspundere asupra
unui program, a unei declaraţii de politica generala sau a unui proiect de lege.
Guvernul se considera demis daca moţiunea de cenzura depusa în termen de
trei zile de la prezentarea programului, declaraţiei sau proiectului a fost votata.
În privinţa raspunderii juridice, numai camera deputaţilor, senatul şi
preşedintele româniei au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor
executivului pentru fapte savârşite în exercitarea funcţiei lor.
Daca s-a cerut urmarirea penala, şeful statului poate dispune
suspendarea din funcţia executiva, iar trimiterea în judecata atrage de drept
suspendarea din funcţie, competenţa de judecata aparţinând curţii supreme de
justiţie. Cazurile de raspundere şi pedepsele aplicabile membrilor guvernului
sunt reglementate de legea responsabilitaţii ministeriale nr.115/1999
(completata prin ordonanţa de urgenţa a guvernului nr.130/1999 şi prin legea
nr.468/2001 de aprobare şi modificare a ordonanţei).
Datorita faptului ca funcţia de membru al guvernului este compatibila
cu cea de deputat sau senator, fara a fi cumulative în mod obligatoriu,
încetarea uneia dintre ele nu duce la pierderea celeilalte calitaţi, decât în
masura în care cauzele încetarii ar fi comune ambelor situaţii, ca de pilda,
pierderea drepturilor electorale, a cetaţeniei române, stabilirea domiciliului în
strainatate, etc.

Raporturile dintre Parlament şi Guvern

Constituirea Guvernului, controlul sau parlamentar şi angajarea


raspunderii executivului
În primul rând, candidatul desemnat de şeful statului pentru funcţia de
prim-ministru trebuie sa ceara în termen de 10 zile de la desemnare votul de
încredere al legislativului asupra programului şi a întregii liste a guvernului.
În al doilea rând, guvernul, ca şi celelalte autoritaţi ale administraţiei
publice, are obligaţia în cadrul controlului parlamentar exercitat asupra sa sa
prezinte informaţiile şi documentele cerute de camere sau de comisiile
parlamentare, iar în cazul în care o iniţiativa legislativa implica modificarea
bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale de stat solicitarea
informarii este obligatorie.
În al treilea rând, membrii executivului au acces la lucrarile
legislativului, iar daca li se solicita prezenţa, participarea lor este obligatorie.
În al patrulea rând, guvernul şi membrii sai au obligaţia sa raspunda la
întrebarile sau interpelarile formulate de parlamentari, iar forul legislativ poate
adopta o moţiune prin care sa-şi exprime poziţia cu privire la problemele ce au
facut obiectul interpelarii.
În cincilea rând, parlamentul în şedinţa comuna a camerelor sale, poate
retrage încrederea acordata guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzura
cu votul majoritaţii deputaţilor şi senatorilor în urmatoarele condiţii:
- Iniţierea moţiunii de catre cel puţin o patrime din numarul total al
parlamentarilor;
- Comunicarea moţiunii guvernului la data depunerii ei;
- Dezbaterea moţiunii dupa 3 zile de la data când a fost prezentata
în şedinţa comuna a celor doua camere.
În al şaselea rând, daca moţiunea de cenzura a fost respinsa, deputaţii
şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia în aceeaşi sesiune o noua
moţiune de cenzura, cu excepţia cazului în care guvernul îşi angajeaza
raspunderea.
În al şaptelea rând, daca guvernul îşi angajeaza raspunderea, în faţa
camerelor întrunite în şedinţa comuna, asupra unui program, a unei declaraţii
de politica generala sau a unui proiect de lege, se poate depune o noua
moţiune de cenzura în termen de 3 zile de la prezentarea acestora, iar daca
este votata guvernul este demis pe data adoptarii ei; daca moţiunea nu este
adoptata (guvernul nefiind demis), în acest caz proiectul, programul sau
declaraţia se considera adoptate devenind obligatorii pentru executiv.

Delegarea legislativa
O problema centrala a modului de exercitare a unor atribuţii normative
ale guvernului o reprezinta delegarea legislativa. Ea poate fi definita ca
situaţia juridica creata prin conferirea în beneficiul guvernului a unei
competenţe de legiferare – care în mod obişnuit revine parlamentului – cu
respectarea unor anumite condiţii prevazute în constituţie. În conformitate cu
legea fundamentala delegarea legislativa poate fi exercitata în temeiul unui act
juridic sau se poate realiza de drept.
Delegarea prin act juridic apare când sunt întrunite unele condiţii.
În primul rând, o lege speciala abiliteaza executivul sa poata emite
ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
În al doilea rând, legea de abilitare va stabili domeniul şi data pâna la
care se pot emite ordonanţe (de regula, pâna la revenirea legislativului din
vacanţa parlamentara).
În al treilea rând, daca legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun
aprobarii parlamentului potrivit procedurii legislative, pâna la împlinirea
termenului de abilitare, prin a carui nerespectare înceteaza de drept efectele
ordonanţelor astfel adoptate. De aici concluzia ca legea de abilitare poate sa
nu prevada obligativitatea supunerii spre aprobare parlamentara a unor astfel
de acte.
Delegarea legislativa de drept nu presupune existenţa unei manifestari
de voinţa a parlamentului, deoarece ea se realizeaza în temeiul constituţiei
prin îndeplinirea unor condiţii (art.115/4).
În primul rând, trebuie sa existe situaţii extraordinare care sa reclame
din partea executivului adoptarea unor ordonanţe de urgenţa, cu motivaţia
corespunzatoare.
În al doilea rând, aceste acte intra în vigoare numai dupa depunerea lor
spre aprobare la parlament, unde se va dezbate în procedura de urgenţa, iar
daca acesta nu se afla în sesiune, el se convoaca în mod obligatoriu.
În al treilea rând, intrarea în vigoare a ordonanţelor, fiind condiţionata
numai de depunerea lor spre aprobarea legislativului, înseamna ca producerea
efectelor juridice nu depinde de aşteptarea rezultatelor dezbaterilor din camere
şi nici de obţinerea aprobarii, deoarece în acest caz se încalca principiul
celeritaţii care a impus adoptarea lor pe considerente de urgenţa.
În al patrulea rând, asupra ordonanţelor emise în astfel de situaţii
parlamentul trebuie sa se pronunţe întotdeauna, prin aprobarea sau respingerea
lor, iar în acest ultim caz, efectele lor juridice înceteaza, consideram chiar cu
efect retroactiv pâna la data la care au intrat în vigoare.
Problema centrala a delegarii legislative o reprezinta însa obiectul
acesteia, adica acele domenii rezervate în mod obişnuit legii şi în care puterea
executiva poate interveni prin acte proprii de reglementare, mai ales atunci
când nu exista o lege speciala de abilitare, ca, de pilda, cazul situaţiilor
excepţionale.
În primul rând, aşa dupa cum rezulta tacit, din acele prevederi
constituţionale vizând procedura de revizuire a legii fundamentale, guvernul
nu poate dispune prin ordonanţe modificarea constituţiei (aspect relevat şi în
art.115/6 din constituţia revizuita).
În al doilea rând, nu pot constitui obiectul aceloraşi acte domeniile
rezervate legii organice, dupa cum se prevede în mod expres, nu numai sub
aspectul emiterii de noi reglementari, dar consideram şi în privinţa
modificarii, suspendarii sau interpretarii celor deja existente (art.115/1).
În al treilea rând, delegarea legislativa nu poate viza atribuţii
încredinţate expres de constituţie parlamentului în întregul sau, deci în plenul
reunit al camerelor sale (de pilda, aprobarea bugetului de stat, declararea
mobilizarii, a starii de razboi, etc.).
În al patrulea rând, nu pot fi încredinţate guvernului acele atribuţii
legislative care-l vizeaza în mod direct pe acesta sub aspectul dobândirii,
modificarii sau încetarii competenţelor sale, precum şi cele referitoare la
raporturile lui cu alte organe ale statului din afara sistemului executiv
(parlament, justiţie).
În al cincilea rând, consideram ca delegarea legislativa nu poate viza
acele masuri excepţionale încredinţate de constituţie preşedintelui româniei,
precum, de pilda, instituirea starii de urgenţa, declararea mobilizarii forţelor
armate, etc.
În sfârşit, constituţia revizuita (art.115/5 teza ultima) permite adoptarea
ordonanţelor de urgenţa care sa conţina norme organice în situaţii
extraordinare a caror reglementare nu poate fi amânata.
O a doua mare problema legata de delegarea legislativa o constituie
natura juridica a acestei instituţii, precum şi a activitaţii îndeplinite de
executiv în temeiul ei şi, implicit, natura ordonanţelor astfel emise.
Cu privire la primul aspect, trebuie sa facem distincţie între natura
atribuţiilor delegate şi natura activitaţii prin intermediul careia se înfaptuieşte.
În acest sens este posibil ca în materia organizarii şi funcţionarii autoritaţilor
publice una şi aceeaşi atribuţie sa fie exercitata de organe aparţinând unor
puteri distincte – în mod simultan sau succesiv – caz în care între aceeaşi
atribuţie diferenţierea sa fie marcata nu atât sub aspectul conţinutului ei, ci
numai în privinţa autoritaţii care o înfaptuieşte şi, mai ales, a formei sau
funcţiei de activitate statala (fundamentala şi concreta) prin care se realizeaza.
De aceea este posibil ca aceeaşi atribuţie, normativa, în cazul nostru, sa
ramâna, în esenţa, neschimbata daca este înfaptuita atât de catre parlament, cât
şi de catre administraţie, criteriul organului care o realizeaza – privit în mod
izolat – nefiind suficient în determinarea exacta a naturii juridice a activitaţii
prin care se exercita respectiva competenţa. Într-adevar, în caracterizarea unei
forme sau funcţii fundamentale de exercitare a puterii în stat este hotarâtor
conţinutul activitaţii desfaşurate,xxxiv or atunci când guvernul exercita unele
atribuţii ale legislativului el foloseşte metode deosebite de cele ale
parlamentului, emiţând şi acte proprii, ordonanţe în acest caz. În acest sens
este posibila eliminarea aparentei contradicţii dintre atribuţiile legislative
delegate şi caracterul executiv al actelor prin intermediul carora se înfaptuiesc.
Pe de alta parte, edictarea de norme de catre administraţie este un specific şi al
activitaţii executive, fie ca este cazul actelor de reglementare primara în
domenii nerezervate exclusiv legii, fie ca este cazul actelor de aplicare
normativa, secundara, a legii. Şi tot astfel, dupa cum exista organe
administrative cu atribuţii jurisdicţionale ori autoritaţi neexecutive ce
îndeplinesc activitaţi administrative, trebuie sa recunoaştem şi existenţa unei
autoritaţi executive supreme cu atribuţii de reglementare legislativa chiar daca
aceasta competenţa are un caracter excepţional, temporar şi strict controlat de
parlament.
Caracterul executiv al activitaţii înfaptuite în temeiul delegarii
legislative rezulta din mai multe considerente.
În primul rând, actele astfel emise sunt denumite ordonanţe şi nu legi.
În al doilea rând, existenţa deplinataţii recunoscute a efectelor juridice,
chiar provizorii, ale acestor acte, adoptate dupa o procedura executiva, care
sunt ulterior supuse aprobarii legislative ce le confera posterior valabilitate
perpetua – iar nu prin adoptarea specifica procedurii legislative.
În al treilea rând, pâna la aprobarea lor de catre parlament, ordonanţele
pot fi modificate, revocate sau înlocuite de guvern.
În al patrulea rând, în urma aprobarii, ordonanţele dobândesc puterea
juridica a legii şi numai aceasta din urma le mai poate suspenda, modifica sau
abroga, iar curtea constituţionala le verifica conformitatea cu legea
fundamentala, guvernul pierzându-şi competenţa de a mai putea decide sau
reveni asupra situaţiei juridice în lipsa unei noi delegari legislative. Apoi, nu
toate ordonanţele se supun aprobarii legislative.
În al cincilea rând, daca în cel mult 30 de zile de la depunere camera
sesizata nu se pronunţa asupra ordonanţei aceasta se considera adoptata şi se
trimite celeilalte camere care decide tot în procedura de urgenţa (art.115/5 teza
penultima).
În concluzie, delegarea legislativa încredinţata guvernului implica
exerciţiul temporar al unor atribuţii legislative de catre puterea executiva prin
forme şi metode specifice activitaţii administrative prin producerea de efecte
juridice valabile pe masura recunoaşterii şi însuşirii acestor acte de catre
parlament.

5.3. Administraţia publica centrala de specialitate

1. Trasaturile, locul şi rolul organelor centrale în sistemul


autoritaţilor administrative

Autoritaţile centrale de specialitate ale administraţiei publice sunt


ministerele, precum şi diverse comitete, consilii, departamente, inspectorate,
banci, oficii, etc.
Organizarea şi funcţionarea ministerelor nu este reglementata printr-o
lege distincta, proprie, ci ea se face tot prin legea nr.90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea guvernului româniei şi a ministerelor.
De aici decurg unele constatari.
Prima are în vedere faptul ca, deşi constituţia nu o cere, ministerele
fiind reglementate prin acelaşi act normativ cu guvernul, dobândesc şi un
statut de natura organica (art.73/3 lit. E din constituţie), ceea ce va impune, în
virtutea simetriei formal-juridice ca şi operaţiunile ulterioare, de modificare
sau abrogare legislativa sa se faca prin acte de aceeaşi natura şi forţa juridica.
A doua constatare vizeaza împrejurarea ca în concret, ministerele se
pot înfiinţa, organiza şi funcţioneaza potrivit legii ordinare (art.117/1 din
constituţie).
Cea de a treia constatare se refera la neajunsurile generate de lipsa unei
proprii legi unitare şi comune tuturor ministerelor (întocmai ca şi în cazul
administraţiei publice locale) în care sa fie reglementate unitar modul de
organizare şi structurile acestor organe, funcţionarea şi actele respectivelor
autoritaţi, etc.
O prima caracteristica a acestor organe o reprezinta faptul ca ele sunt
autoritaţi ale puterii executive, înfaptuind activitate administrativa cu rol
coordonator în asigurarea bunei funcţionari a administraţiei publice dintr-un
anumit sector. Fiind organe executive, ele fac parte din sistemul administraţiei
publice. Natura lor juridica administrativa rezulta din modul lor de denumire
(ministere, instituţii centrale), de locul pe care îl ocupa în cadrul autoritaţilor
publice (fiind incluse de constituţie – cap. V din titlul iii – în administraţia
publica), din modul lor de subordonare (de regula, faţa de guvern) şi din
atribuţiile executive pe care le îndeplinesc.
O a doua caracteristica a acestor organe este competenţa lor de
speciala, putând decide, conform legii, numai în anumite limite ale sferei
executive ce formeaza ramura sau domeniul lor de activitate. În acest sens, se
considera ca ministerele sunt organe de ramura, deoarece îşi desfaşoara
activitatea într-un sector bine determinat şi limitat (învaţamânt, aparare,
sanatate) sau în sectoare astfel constituite (economie şi finanţe, comerţ şi
turism, agricultura şi industrie alimentara) în timp ce organele de domeniu
realizeaza activitaţi în mai multe sectoare complimentare sau conexe ori care
au tangenţa cu competenţa mai multor categorii de organe administrative,
grupare în care se cuprind organe de sinteza (de pilda, comisia naţionala
pentru statistica), organe de coordonare (banca naţionala a româniei) şi organe
de control (diversele inspecţii şi inspectorate).xxxv
O a treia caracteristica, rezultând chiar din denumirea lor, consta în
faptul ca ele sunt organe centrale, întrucât îşi desfaşoara şi conduc activitatea
la nivel naţional reprezentând, sub acest aspect, gruparea superioara şi
distincta în cadrul autoritaţilor executive comparativ cu autoritaţile locale şi
din teritoriu.
În privinţa locului ocupat în sistemul ierarhic executiv mai este de
facut precizarea ca aceste organe se subordoneaza, de regula, guvernului,
ministerele numai în aceasta subordine (art.35), atât organic cât şi funcţional,
guvernul nefiind doar un simplu organ central, ci autoritatea executiva
suprema în stat.
Ca organe centrale, respectivele autoritaţi pentru a putea îndeplini
sarcinile care le revin în teritoriu au, dupa caz, şi organe în subordine,
constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale (de pilda, internele,
finanţele) sau dupa alte criterii (aparare, comunicaţiile, vama). Aceste organe
instituite în teritoriu sau autoritaţi teritoriale pot dispune, dupa caz, numai de
simpla independenţa operativa (de pilda, apararea naţionala) sau pot fi chiar
organe locale cu autonomie de organizare şi funcţionare, în dubla subordonare
(de pilda, direcţiile judeţene de cultura).
O a patra caracteristica a organelor centrale este conducerea lor
unipersonala de catre cel pus în fruntea acestora.
În concluzie, ministerele şi celelalte organe centrale sunt autoritaţi
aparţinând puterii executive ce exercita conducerea, coordonarea, îndrumarea
şi controlul la nivel naţional asupra ramurilor şi domeniilor de activitate care
le-au fost încredinţate.

2. Constituirea, organizarea şi funcţionarea organelor centrale

Constituirea
Constituirea sau înfiinţarea organelor centrale ale administraţiei se face
în mod diferit. Astfel, în cazul ministerelor, ele se înfiinţeaza, se organizeaza
şi funcţioneaza conform legii (potrivit art.117 alin. 1 din constituţie), în vreme
ce guvernul şi ministerele, cu avizul curţii de conturi, pot înfiinţa organe de
specialitate în subordinea lor numai daca legea le recunoaşte aceasta
competenţa, iar autoritaţile administrative autonome se pot înfiinţa doar prin
lege organica (art.117 alin. 2 şi 3 din constituţie). Probabil ca ministerele vor
beneficia în viitor de o lege cadru generala care le va stabili bazele de
organizare şi funcţionare, unificând actualele reglementari disparate şi diferite
care sunt în vigoare.
Ministerele se organizeaza şi funcţioneaza numai în subordinea
guvernului (potrivit constituţiei şi legii nr.90/2001 art.35).
Ministerele se aproba de catre parlament, prin acordarea votului de
încredere asupra programului de guvernare şi a întregii liste a guvernului, cu
ocazia procedurii de investitura (art.36).
Primul ministru poate cere parlamentului modificarea structurii
guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, dupa caz, divizarea ori comasarea
unor ministere (art.37), inclusiv cu ocazia solicitarii votului de investitura.
Prin ordonanţa de urgenţa nr.2/2001 s-au reglementat masuri privind
înfiinţarea, organizarea / reorganizarea sau funcţionarea dupa caz, a unor
ministere, organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţii
publice.
Organele centrale de specialitate sunt instituţii cu activitate
permanenta, nefiind constituite pentru o perioada limitata de timp sau mandat,
aşa cum este cazul guvernului, ele trebuind sa asigure continuitatea realizarii
sarcinilor permanente în materie administrativa. Existenţa acestor organe nu
este condiţionata de mandatul limitat în timp al conducatorilor lor, aşa cum
este, de pilda, cazul miniştrilor, ale caror funcţii se exercita, de regula, pe
durata mandatului guvernului. Deci, schimbarile în conducere nu afecteaza
existenţa juridica a organului şi continuitatea exercitarii atribuţiilor sale.

Organizare şi compunere
Organele centrale sunt alcatuite din funcţionari, respectiv din persoane
fizice investite în funcţie, de regula, prin numire şi a caror activitate principala
este de natura administrativa sau executiva. Personalul aparatului propriu al
acestor autoritaţi se compune din personal ce exercita funcţii publice de
conducere şi funcţii publice de execuţie, precum şi personalul de secretariat
administrativ, protocol, gospodarire, întreţinere, reparaţii, de deservire.
Nomenclatorul funcţiilor de baza ale categoriilor de personal se stabileşte prin
hotarârea guvernului. Competenţele de numire sau angajare a personalului
ministerelor se stabileşte prin ordinul ministrului, daca potrivit dispoziţiilor
legale nu se prevede altfel.
Atribuţiile personalului din cadrul compartimentelor ministerelor şi
celorlalte autoritaţi centrale sunt stabilite prin regulamentele proprii de
organizare şi funcţionare a acestor organe, aprobate de conducatorii lor.
Funcţionarii publici din autoritaţile centrale sunt incompatibili,
conform statutului funcţionarilor publici (art.56/1), cu orice alta funcţie
publica, cu excepţia calitaţii de cadru didactic.
Personalul ministerelor nu poate îndeplini o funcţie de reprezentare
profesionala cu caracter naţional, o alta funcţie publica sau o funcţie ori
activitate profesionala salariata în cadrul regiilor autonome, societaţilor
comerciale sau al altor organizaţii ori unitaţi cu scop lucrativ. În cazul
demnitarilor care au şi calitatea de membri ai guvernului (miniştrii) funcţia de
membru al executivului este, conform constituţiei (art.105), compatibila cu
calitatea de deputat sau senator.
Ministerele au, de regula, o structura organizatorica unitara în privinţa
compartimentelor interne ce le alcatuiesc şi care se compun – în funcţie de
importanţa, volumul, complexitatea şi specificul atribuţiilor îndeplinite – din
urmatoarele subdiviziuni: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale şi
departamente. În unele ministere, în funcţie de specificul activitaţii, se pot
organiza inspectorate de stat, asimilate direcţiilor, sau, dupa caz, direcţiilor
generale, comisii naţionale asimilate departamentelor, oficii, etc. În mod
excepţional şi pe termen limitat, în cadrul unor ministere cu activitate
complexa se pot organiza departamente vizând aplicarea politicii economice
într-o anumita ramura sau subramura economica. Departamentele sunt
conduse de secretari de stat sau subsecretari de stat.
Structura organizatorica a ministerelor şi numarul corespunzator de
posturi se aproba de guvern, cu respectarea prevederilor bugetare. Aceasta
este determinata şi de rolul, funcţiile şi atribuţiile ministerelor în raport cu
importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activitaţii desfaşurate
(art.40/1). Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin
regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordinul
ministerului. În funcţie de natura activitaţii, ministerele pot avea şi
compartimente în strainatate. Misiunile diplomatice şi oficiile consulare se
stabilesc prin decrete prezidenţiale la propunerea guvernului. Alte
compartimente externe (de pilda, reprezentanţa comerciala) se stabilesc prin
hotarâre guvernamentala. Unele ministere au în teritoriu organizate structuri
exterioare sau teritoriale (apararea naţionala, internele), unele din ele
constituindu-se ca organe distincte (învaţamânt, sanatate, finanţe), iar altele
chiar ca organe locale cu dubla subordonare (cultura).
Structurile din subordinea ministerelor pot funcţiona ca organe de
specialitate (create în baza avizului curţii de conturi) sau ca servicii publice
deconcentrate, care funcţioneaza în unitaţile administrativ-teritoriale (art.42,
43).
Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unitaţile administrativ-
teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorica, numarul şi
încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile
de conducere ale acestora se aproba prin ordin al ministrului, respectiv al
conducatorului organului de specialitate în subordinea caruia aceste servicii
sau organe îşi desfaşoara activitatea (art.44/1).
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe centrale din unitaţile administraţiei teritoriale, în calitate
de reprezentant al guvernului pe plan teritorial (art.30/1 şi 3).
Ministrul numeşte şi elibereaza din funcţie conducatorii organelor de
specialitate teritoriale, iar în cazul serviciilor publice deconcentrate numai cu
avizul prefectului.
Ministerele au sediul în bucureşti.
Din chiar momentul înfiinţarii lor ministerele dobândesc personalitate
juridica (art.39 din legea nr.90/2001).
Guvernul este autorizat sa opereze, în funcţie de necesitaţi,
îmbunataţiri în organizarea ministerelor, prin hotarâri, fie prin transferul unor
atribuţii specifice de la un minister la altul, fie prin încredinţarea unor atribuţii
prevazute în sarcina ministerelor catre secretariate de stat sau agenţii direct
subordonate guvernului. În lipsa unei legi unitare a ministerelor, ele sunt
organizate prin legi speciale.
Celelalte autoritaţi centrale neministeriale, dar de rang naţional şi
guvernamental, au o structura asemanatoare ministerelor adaptata specificului
activitaţilor proprii, aşa cum este, de pilda, cazul bancii naţionale a româniei,
comisiei naţionale pentru statistica, a oficiului de stat pentru invenţii şi marci,
etc.

Conducerea şi funcţionarea autoritaţilor centrale


Conducerea ministerelor se exercita de ministru, şi, dupa caz, de
secretari şi subsecretari de stat şi colegiul ministerului.
Ministrul este investit în funcţie, de regula, o data cu aprobarea de
catre parlament a compunerii guvernului la propunerea premierului desemnat
de şeful statului sau prin numirea sa prin decret prezidenţial la propunerea
premierului (în urma vacanţei ministeriale cauzate de deces, demisie,
demitere, ori a remanierii guvernamentale).
În fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului, cu personal
propriu, caruia nu i se aplica prevederile legii privind statutul funcţionarului
public (art.40/2).
Ministrul conduce întreaga activitate a ministerului şi îl reprezinta în
raporturile cu guvernul, cu celelalte ministere şi autoritaţi publice şi
organizaţii din ţara, precum şi cu organismele similare din alte ţari, cu
persoane fizice şi juridice din ţara şi din strainatate, precum şi în justiţie
(art.46/2).
În cazul în care ministrul, din diferite motive, nu îşi poate exercita
atribuţiile curente, va desemna secretarul de stat care exercita aceste atribuţii,
înştiinţându-l pe primul ministru despre aceasta (art.51).
Secretarii şi subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce
le-au fost încredinţate în cadrul ministerelor ori al altor organe în cadrul carora
funcţioneaza, ajutându-l pe ministru în acţiunea sa de conducere.
În cadrul ministerului funcţioneaza colegiul ministerului, organ
consultativ compus din secretarii şi subsecretarii de stat, directori generali,
directori, şefii compartimentelor independente, şeful compartimentului juridic,
alte persoane având diverse funcţii de conducere în corelaţie cu natura şi
structura ministerului (art.52).
Colegiul ministerului se întruneşte, de regula, o data pe luna sau ori de
câte ori este nevoie, sub preşedinţia ministrului, pentru dezbaterea unor
probleme privind activitatea autoritaţii respective şi adopta recomandari cu
votul a cel puţin jumatate plus unu din numarul total al membrilor prezenţi.
Rezulta ca organul de conducere al ministerului este unipersonal, reprezentat
prin ministru, iar organul colegial are doar rol consultativ, spre deosebire de
plenul guvernului care este un organ colegial de conducere.
Ministerele şi celelalte autoritaţi centrale ale administraţiei publice
sunt organe permanente cu activitate continua, constituite în structuri stabile
caracterizate printr-o stricta subordonare, conduse de şefi ierarhici care decid,
îndruma, coordoneaza şi controleaza activitatea structurilor şi funcţionarilor
din subordinea lor directa sau indirecta, carora le pot suspenda, modifica,
anula şi înlocui actele şi masurile adoptate potrivit competenţei materiale,
teritoriale şi personale de care dispun.
Componenţa şi regulamentul de funcţionare a colegiului se aproba prin
ordin al ministrului.
Stabilitatea funcţionarii ministerului, continuitatea conducerii şi
realizarea legaturilor funcţionale între structurile autoritaţii sunt asigurate de
secretarul general al ministerului (art.49/1).
Acesta este un funcţionar public de cariera, numit prin concurs sau
examen, pe criterii de profesionalism, având urmatoarele atribuţii principale
(art.49/2):
A) coordoneaza buna funcţionare a compartimentelor şi activitaţilor cu
caracter funcţional din cadrul ministerului şi asigura legatura operativa dintre
ministru şi conducatorii tuturor compartimentelor din minister şi autoritaţile
subordonate;
B) colaboreaza cu compartimentele de specialitate din cadrul
secretariatului general al guvernului, cu secretarii generali din ministere,
precum şi cu cei ai judeţelor şi ai prefecturilor în probleme de interes comun;
C) primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte
normative iniţiate de minister şi asigura avizarea actelor normative primite de
la alţi iniţiatori;
D) transmite secretarului general al guvernului proiectele de acte
normative iniţiate de minister, pentru a putea fi discutate în şedinţa de guvern;
E) urmareşte şi asigura finalizarea actelor normative iniţiate de
minister şi aprobate de guvern;
F) monitorizeaza şi controleaza elaborarea raportarilor periodice;
G) coordoneaza personalul, politica de personal şi managementul de
personal.
Funcţia de ministru înceteaza în urma demisiei, a revocarii, a pierderii
drepturilor electorale, a starii de incompatibilitate, a decesului, precum şi a
demiterii daca a fost condamnat penal sau averea sa a fost declarata, în
totalitate sau în parte, printr-o hotarâre judecatoreasca irevocabila, ca fiind
dobândita în mod ilicit (art.5 coroborat cu art.8/2). În situaţia încetarii funcţiei
şi pâna la desemnarea noului titular, atribuţiile vor fi exercitate de premier sau
de un ministru interimar desemnat de acesta.
În cazul în care încetarea calitaţii de membru intervine ca urmare a
demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitaţii, a decesului şi
în alte situaţii prevazute de lege, şeful statului la propunerea premierului
declara vacanta funcţia executiva.
Revocarea din funcţia de membru al guvernului se face prin decret
prezidenţial şi are loc în caz de remaniere guvernamentala.
Daca ministrul a demisionat, a fost demis, revocat, este în
imposibilitatea de a exercita funcţia ori a devenit incompatibil, preşedintele
româniei, la propunerea premierului va desemna un interimar pentru 45 de
zile.
Propunerea de numire a noului membru al guvernului trebuie facuta de
prim-ministru şefului statului, în cel mult 15 zile de la data încetarii ocuparii
funcţiei. Întrucât funcţia ministeriala şi cea de membru al guvernului sunt
compatibile cu cea de deputat sau de senator, încetarea calitaţii parlamentare
nu influenţeaza, de regula, calitatea administrativa şi nici invers, decât în
situaţiile în care cauzele sunt comune celor doua ipoteze (de pilda, pierderea
drepturilor electorale, a cetaţeniei române, etc.).
În cazul altor autoritaţi centrale ale administraţiei publice, modul de
organizare a conducerii este diferit (de pilda, banca naţionala a româniei este
condusa de un guvernator, serviciul român de informaţii de catre un director,
etc.).

Atribuţiile autoritaţilor administraţiei publice centrale

În cazul ministerelor putem face distincţie între atribuţii comune


tuturor acestor organe şi atribuţii specifice unora dintre ele, precum şi între
atribuţii principale şi atribuţii secundare la nivelul aceleiaşi autoritaţi.
Atribuţiile comune se pot grupa în mai multe categorii, dupa natura lor.
Legea organica (art.53) a guvernului a adoptat un alt criteriu de
clasificare a atribuţiilor, respectiv dupa sfera lor de cuprindere, în atribuţii
generale, comune tuturor ministerelor şi, implicit, speciale, regasite în
propriile legi de organizare.
Atribuţiile politico-administrative vizeaza:
A) organizarea, coordonarea şi controlul aplicarii legilor, ordonanţelor
şi hotarârilor guvernamentale, a ordinelor şi instrucţiunilor ministeriale emise
potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei
locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
B) iniţierea şi avizarea proiectelor de legi, a ordonanţelor şi hotarârilor
guvernamentale în condiţiile metodologiei aprobate de guvern (prin hotarârea
nr.555/2001);
C) coordonarea şi urmarirea elaborarii şi implementarii de politici şi
strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale
a guvernului;
D) colaborarea cu instituţii de specialitate pentru formarea şi
perfecţionarea pregatirii profesionale a personalului din sistemul propriu.

Atribuţiile de natura economico-financiara vizeaza:


A) acţionarea în vederea aplicarii strategiei proprii a ministerului,
integrata celei de dezvoltare economico-sociala a guvernului;
B) fundamentarea şi elaborarea propunerii pentru bugetul anual
înaintate guvernului;
C) urmarirea proiectarii şi realizarii investiţiilor din sistemul
ministerului, în baza bugetului aprobat.
Atribuţiile de reprezentare se refera la:
A) reprezentarea intereselor statului în diferite organe şi organizaţii
internaţionale, în conformitate cu acordurile şi convenţiile la care românia este
parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop, şi dezvoltarea relaţiilor de
colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii
internaţionale ce intereseaza domeniul lor de activitate;
B) iniţierea şi negocierea, din împuternicirea preşedintelui româniei
sau a guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte
înţelegeri internaţionale sau propunerea întocmirii formelor de aderare la cele
existente;
C) urmarirea şi controlul aplicarii convenţiilor şi acordurilor
internaţionale la care românia este parte şi luarea masurilor pentru realizarea
condiţiilor în vederea integrarii în structurile europene sau în alte organisme
internaţionale.
Atribuţiile de prospectare şi cercetare se refera, în principal, la analiza
evoluţiei fenomenelor specifice activitaţii ministerului respectiv, luarea
masurilor pentru dezvoltarea activitaţii de cercetare ştiinţifica din domeniul
propriu, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.
În cadrul atribuţiilor specifice se includ cele care revin în mod propriu
numai unei singure autoritaţi. Aşa, de pilda, ministerul afacerilor externe
organizeaza, îndruma şi controleaza activitatea misiunilor diplomatice şi
oficiilor consulare; ministerul finanţelor publice elaboreaza proiectul
bugetului statului; ministerul justiţiei asigura organizarea şi derularea
raporturilor guvernului cu puterea judecatoreasca; ministerul educaţiei şi
cercetarii organizeaza, finanţeaza şi coordoneaza învaţamântul de stat de toate
gradele, etc.
Atribuţiile generale şi cele proprii, sunt enunţate atât în acte normative
de organizare şi funcţionare a unui minister, dar şi în reglementari speciale
care adauga noi atribuţii ministerelor în precizarea sferei de competenţa de
care dispun. Astfel, de pilda, legea cetaţeniei române (nr.21/1991) prevede
atribuţii ale ministerului justiţiei în cadrul procedurii de dobândire, la cerere,
şi de renunţare la cetaţenia româna.
Desigur, pentru viitor se impune adoptarea unei legi unitare de
organizare şi funcţionare a ministerelor care sa constituie cadrul general
instituţional al acestor autoritaţi şi care sa includa şi principalele atribuţii –
atât comune, cât şi specifice – ale acestora. Pe de alta parte, va trebui întarit
atributul guvernului, printr-o asemenea lege, de a putea încredinţa – atunci
când dezideratul întaririi autonomiei locale sau a integrarii europene o cer –
îndeplinirea unor atribuţii de resortul administraţiei centrale (şi) în beneficiul
autoritaţilor executive locale, inclusiv facultatea executivului de a detalia
atribuţii ale ministerelor şi de completare a celor uzuale, în funcţie de
obiectivul de activitatea al fiecarei instituţii, inclusiv transferul unor activitaţi
de la un minister la altul (art.56).
În temeiul raporturilor ierarhice, organele centrale conduc, îndruma,
coordoneaza şi controleaza activitatea autoritaţilor subordonate (locale şi
nelocale) emiţând îndrumari obligatorii, putând suspenda, anula, uneori
modifica şi chiar înlocui actele ilegale şi inoportune ale acestora. Desigur, o
viitoare lege unitara a ministerelor va trebui sa delimiteze aria actelor de
aplicare normativa a legii şi a hotarârilor guvernamentale pe care le pot emite
ministerele, tocmai pentru a descuraja tendinţa de proliferare normativa
nejustificata din partea acestora.
Legea organica a administraţiei publice locale nr.215/2001 a prevazut
(art.149), printre altele, în scopul armonizarii intereselor generale naţionale cu
cele ale colectivitaţilor locale, prin realizarea unei conduceri unitare, ca
divergenţele dintre serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale organizate în judeţe sau în municipiul bucureşti cu
autoritaţile administraţiei publice locale şi judeţene se mediaza de guvern.
Apreciem ca soluţia juridica prevazuta este în contradicţie cu spiritul
autonomiei locale consacrat legislativ, permiţând executivului central
impunerea soluţiilor sale, uneori încalcând principiul autonomiei şi în
detrimentul autoritaţilor locale nesubordonate.
Soluţia este pe deplin compatibila, însa, cu modul de soluţionare a
divergenţelor între autoritaţi şi instituţii din subordinea guvernului daca ele nu
au un alt organ ierarhic central sau teritorial comun care sa rezolve diferendul.
Tot pentru o mai buna coordonare a activitaţii din teritoriu a serviciilor
publice deconcentrate, organele centrale au obligaţia (art.150) sa comunice şi
prefecţilor, precum şi preşedinţilor consiliilor judeţene, respectiv, primarului
general al capitalei, ordinele şi celelalte dispoziţii şi îndrumari, transmise în
teritoriu propriilor servicii deconcentrate.
Consideram ca soluţia juridica este incompleta, deoarece trebuia sa
prevada ca, la rândul lor, preşedinţii vor comunica respectivele acte,
consiliilor locale şi primarilor din judeţ, deoarece şi în localitaţi funcţioneaza
structuri în teritoriu ale serviciilor publice deconcentrate la nivel judeţean.
Actele autoritaţilor centrale de specialitate

Actele juridice de putere sau de autoritate numite şi administrative sunt


emise, de regula, de catre conducatorii respectivelor organe. În cazul
miniştrilor, aceştia emit ordine şi instrucţiuni şi aproba regulamente în
aplicarea prevederilor legale cu forţa juridica superioara. Ordinele pot fi atât
normative cât şi individuale, în timp ce instrucţiunile şi regulamentele sunt
întotdeauna normative, chiar daca ar conţine o singura masura de
reglementare, în cazul instrucţiunilor, comparativ cu regulamentele care
cuprind întotdeauna mai multe norme. Aceste acte sunt obligatorii în raza de
competenţa materiala a ministerului respectiv, putând fi emise cu sau fara
consultarea colegiului ministerului, şi pe întreg teritoriul ţarii.
Colegiul ministerului, funcţionând ca organ consultativ pe lânga
ministru, nu are caracter deliberativ, neputând adopta acte decizionale, iar
consultarea sa de catre ministru şi, mai ales, hotarârea acestuia neavând
caracter obligatoriu. De aceea actele acestui organism colegial pot fi
considerate ca simple recomandari cu valoarea unor orientari de principiu
pentru acţiunea sau activitatea executiva la care se refera. Atunci când sunt
însuşite de ministru ele se concretizeaza în ordine, dispoziţii, deci în acte
obligatorii. Când acest proces de convertire a lor nu are loc, ele se pot aduce la
cunoştinţa celor interesaţi prin circulare, dar numai în temeiul acordului
ministrului.
Autoritaţile administraţiei centrale mai pot emite şi alte acte juridice de
putere care au diverse denumiri ce reflecta, de regula, obiectul lor specific, ca,
de pilda, îndrumari, precizari, norme, normative, ele nedeosebindu-se – ca
forţa juridica – de ordinele şi instrucţiunile ministeriale, daca sunt semnate de
ministru, fiind emise în vederea punerii în executare a unor acte superioare. În
principiu, sunt aprobate sau sancţionate de ministru, dar pot proveni şi de la
conducatorii unor compartimente interne (departamente, direcţii), caz în care
au o forţa juridica inferioara actelor ministrului.
Unele organe centrale de specialitate, cum este cazul ministerului
afacerilor externe, pot emite şi acte politice specifice activitaţii lor, cum sunt,
de pilda, declaraţiile, notele diplomatice, notificarile, etc., multe dintre ele
având însa şi un caracter juridic, deoarece angajeaza statul ulterior la
încheierea unor tratate internaţionale ori reprezinta operaţiuni ce premerg sau
succed elaborarea ori denunţarea acestora.

Raspunderea miniştrilor

Deşi exista o lege a responsabilitaţii ministeriale, cadrul juridic general


al raspunderii miniştrilor este prefigurat de constituţie şi de legea organica a
guvernului. În privinţa raspunderii politico-administrative a miniştrilor
distingem mai multe situaţii.
În primul rând, conform legii fundamentale, membrii guvernului sunt
solidar raspunzatori pentru activitatea executivului şi pentru actele adoptate de
acesta, legea organica (art.31) accentuând faptul ca guvernul raspunde politic
numai în faţa parlamentului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este
raspunzator şi pentru propria sa activitate. În acest sens se distinge o
raspundere colectiva a întregii autoritaţi şi o raspundere individuala a
miniştrilor care o compun.
În al doilea rând, guvernul în întregul sau şi fiecare din membrii
acestuia raspund pentru modul de îndeplinire a atribuţiilor ce le revin în faţa
parlamentului.
În al treilea rând, daca raspunderea colegiala a guvernului nu poate
opera decât faţa de un alt organ, cel legislativ, raspunderea individuala a
membrilor guvernului poate opera atât faţa de plenul executivului, cât şi faţa
de primul ministru, ceea ce-i confera acestuia din urma dreptul de a propune
şefului statului revocarea ministrului din funcţie.
Toate aceste forme de raspundere colegiala sau individuala au un
caracter politico-juridic (constituţional şi administrativ) prioritar, operând
chiar daca nu s-a comis o încalcare determinata a legii – de genul abaterii
juridice – conducând la demisia guvernului, la moţiunea de cenzura faţa de
acesta, ceea ce echivaleaza cu revocarea sa, ori la demiterea unui membru,
subliniem, chiar în afara sancţiunii juridice pentru o abatere.
În al patrulea rând, camera deputaţilor şi senatul, precum şi
preşedintele româniei, au dreptul de a cere urmarirea penala a miniştrilor şi
trimiterea lor în faţa curţii supreme de justiţie pentru faptele savârşite în
exercitarea funcţiei lor, legea responsabilitaţii ministeriale determinând
cazurile de raspundere şi pedepsele aplicabile membrilor guvernului.
În acest sens intra sub incidenţa legii nr.115/1999 faptele savârşite de
membrii guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale,
constituie infracţiuni. Pentru savârşirea altor infracţiuni, în afara exerciţiului
funcţiei lor, membrii guvernului raspund potrivit dreptului comun.
Ordonanţa de urgenţa nr.130/1999 (art.61), data în completarea legii
anterioare, precum şi legea nr.468/2001 de aprobare şi modificare a
ordonanţei în cauza, au prevazut urmatoarele infracţiuni specifice şi anume:
a) Împiedicarea, prin ameninţare, violenţa ori prin folosirea de mijloace
frauduloase a exercitarii cu buna-credinţa a drepturilor şi libertaţilor vreunui
cetaţean;
b) Prezentarea, cu rea-credinţa, a unor date, inexacte parlamentului sau
preşedintelui româniei cu privire la activitatea guvernului sau a unui minister,
pentru a ascunde savârşirea unor fapte de natura sa aduca atingere intereselor
statului;
c) Folosirea funcţiei pentru a favoriza câştigarea unei licitaţii, acordarea
ilegala a unor autorizaţii sau altor facilitaţi în scopul obţinerii de bani, bunuri
sau alte foloase necuvenite pentru sine sau pentru altul.
Faptele anterior indicate savârşite în exerciţiul funcţiei sunt sancţionate
cu închisoarea de la 2-12 ani (lit. A şi b), şi 5 –20 ani (lit. C), la care se adauga
şi pedeapsa complementara a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcţie de
demnitate publica sau o funcţie publica de conducere pe o perioada de 3-10
ani, tentativa fiind, şi ea, pedepsita.
Cel condamnat prin hotarâre judecatoreasca definitiva va fi demis din
funcţie de preşedintele româniei, la propunerea primului ministru.
În ceea ce privesc alte forme ale raspunderii sancţionatorii aplicabile
miniştrilor – cum este cazul raspunderii disciplinare şi a celei contravenţionale
– ca şi raspunderea reparatorie (patrimoniala) ele sunt, în general, instituite
dupa regulile dreptului comun în materie, aplicabile oricarei persoane fizice.
În cazul raspunderii patrimoniale (civile) menţionam ca ea opereaza nu numai
pentru încalcarea prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte
ilicite, în ambele cazuri producându-se pagube, fie în patrimoniul autoritaţii
sau al terţilor, dar şi în ipoteza existenţei unor acte sau fapte de autoritate ce
au prejudiciat un terţ, caz în care opereaza raspunderea pentru fapta proprie a
autoritaţii în mod direct, indiferent de calitatea pe care o are autorul încalcarii
în cadrul organului respectiv.
În sfârşit, precizam ca, întrucât miniştri pot avea şi calitatea de deputat
sau senator, problematica raspunderii juridice se mai circumscrie şi acestor
funcţii care antreneaza o responsabilitate proprie şi distincta de cea
administrativa şi care ţine de sfera legislativa. Desigur, aşa cum am mai aratat,
în unele situaţii cele doua calitaţi de raspunderi se pot întrepatrunde pentru ca,
de pilda, ridicarea imunitaţii parlamentare şi condamnarea unui deputat atrag
de drept efecte şi asupra calitaţii sale de ministru şi invers.

Intrebari pentru examen

1. Care este structura organizatorica a administratiei publice centrale?


2. Ce întelegeti prin organe centrale de specialitate?
3. Care sunt efectele juridice ale mesajelor adresate de catre presedintele
romaniei?
4.care este momentul in care isi incepe guvernul romaniei exercitarea
mandatului?
5.prezentati succint regimul organizarii ministerelor.

Intrebari de autoevaluare
1.una dintre trasaturile caracteristice ale regimului semi-prezidenţial
este urmatoarea:
a) Preşedintele este desemnat de catre parlament;
b) Executivul este bicefal;
c) Guvernul raspunde pentru întreaga lui activitate numai în faţa
preşedintelui;
D)Preşedintele dispune de un drept de veto real în ce priveşte
acteleadoptate de autoritatea legiuitoare.
Raspuns: b.
2.care dintre urmatoarele enunţuri este fals:
A) rolul politic al Guvernului reprezinta mijlocul de realizare în
concret a rolului administrativ al acestuia;
B)Ministerele care se afla în coordonarea fiecarui ministru se stabilesc
de catre Primul-ministru;
c) Parlamentul acorda încredere Guvernului cu votul majoritaţii
deputaţilor şi senatorilor;
d)în urma acordarii votului de încredere de catre Parlament,
Preşedintele României este obligat sa numesca guvernul
Raspuns: a.

3..votul de încredere acordat de Parlament are în vedere:


a) programul de guvernare şi întrega lista a Guvernului;
B)programul de guvernare şi fiecare persoana inclusa în lista
Guvernului, luata individual;
c) Programul de guvernare şi lista Guvernului, cu excepţia
Primului- ministru;
d) Programul de guvernare şi persoana care urmeaza sa deţina funcţia
de Prim-ministru.
Raspuns: a.
4.Revocarea unei persoane din funcţia de membru al Guvernului si
numirea, în aceeaşi funcţie, a unei alte persoane, din acelaşi partid
politic ca şi persoana revocata:
A) se face de catre Primul-ministru, fara alte condiţionari
B) se dispune de catre Preşedintele României, la propunerea Primului-
ministru, fara alte condiţionari;
c) presupune un nou vot de încredere din partea Parlamentului
Raspuns: b.
5.moţiunea simpla poate fi adoptata:
A) de catre Parlament, în ansamblul sau;
B) de catre oricare dintre cele doua camere;
c) Numai de catre Camera Deputaţilor;
d) Numai de catre Senat.
Raspuns: b.
Intrebari de evaluare

1..nepublicarea decretelor preşedintelui româniei în monitorul


oficial atrage sancţiunea:
a) Nulitaţii absolute;
b)Nulitaţii relative;
c) Inexistenţei.

2.dizolvarea Parlamentului de catre Preşedintele României:


a) Poate avea ioc o singura data într-un an, dar nu în ultimele 6 luni
ale mandatului Preşedintelui;
b)Poate avea loc de doua ori în cursul unui an, dar nu în
ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui;
c) Poate avea loc de mai multe ori în cursul unui an, dar nu în
ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui.

3.funcţia de membru al Guvernului este incompatibila cu:


a)Calitatea de deputat sau senator;
b)Exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia aceleia de
deputat sau de senator;
c)Exercitarea de acte de comerţ, inclusiv a vânzarii de acţiuni.

4.angajarea raspunderii Guvernului poate avea ca obiect:


a) Un program de guvernare, o declaraţie politica şi un propiect de
lege;
b)O declaraţie politica şi un proiect de lege, organica sau ordinara;
c) Un program de guvernare şi o declaraţie politica.

5.avizul Curţii de conturi cerut pentru înfiinţarea unui organ


central de specialitate în subordinea Guvernului sau a unui
minister are caracter:
A)consultativ;
B)facultativ;
C)conform.

Bibliografie minimală obligatorie :

3. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ - partea generala, teoria


generala a organizarii administrative, edit.universitaţii lucian blaga,
sibiu, 2005

Bibliografie minimala complementara:

7. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii- repere fundamentale,


Editura Burg, Sibiu, 2003
8. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Vol.I, edit.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2004
9. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, Edit. CH.Beck
Bucureşti, 2008

Legislaţie obligatorie:

Constituţia României din 1991, modificata şi completata prin legea


429/2003 şi republicata în monitorul oficial al româniei, partea i., nr.767 din
31 octombrie 2003

i
Instituţia prezidenţială formează obiect de studiu al dreptului constituţional, motiv pentru
care ne limităm doar la aspectele specific administrative.
ii
Este cazul unor funcţii neexecutive ca, de pildă, numirea unor judecători ai Curţii
Constituţionale (art.142/3).
iii
Asupra atribuţiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ,
Universitatea Creştină Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 1994, pag. 353-354.
iv
Aşa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. şi numeşte adjuncţii acestuia
(Legea nr.14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii);
numeşte doi membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr.
48/1992).
v
A. Iorgovan, op.cit., pag. 57-60.
vi
Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea şi funcţionarea Preşedinţiei
României, abrogată de Legea nr. 47/1994 privind organizarea şi funcţionarea Preşedinţiei
României, modificată, la rândul ei, prin Ordonanţa de urgenţă nr.1/2001, publicată în
„Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr.12 din 10 ianuarie 2001.
vii
A se vedea Al. Basarab-ªinc, Drept administrativ – partea specială, vol. I, Universitatea
Creştină „Dimitrie Cantemir”, Bucureşti, 1994, pag. 37-38.
viii
A fost exprimată opinia că decretele sunt numai acte individuale (A. Iorgovan, op.cit., pag.
77).
ix
Publicată în „Monitorul Oficial” al României, Partea I-a, nr. 169 din 2 aprilie 2001.
x
Cu toate acestea, Constituţia nu încadrează Guvernul în sistemul administraţiei publice.
xi
Pentru această caracterizare a se vedea I. Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale
ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, pag. 127.
xii
I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1991,
pag. 138-141.
xiii
Conform art. 16/3 din Constituţie.
xiv
Art. 2, teza a II-a din Legea nr. 90/2001.
xv
Trebuie să avem în vedere că Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcţii instituie
principiul reunirii mai multor funcţii în mod nelimitat şi necondiţionat, indiferent de natura
lor, cu excepţiile prevăzute de normele speciale, iar Constituţia (art. 38/1) consacră libertatea
muncii.
xvi
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune măsurile
necesare pentru încetarea acesteia (art. 4/2 din Legea nr. 90/2001).
xvii
În acest caz nu sunt aplicabile dispoziţiile de selecţie instituite prin Legea nr. 30/1990
privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă şi nici cele în aceeaşi materie din
Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999).
xviii
Lista trebuie să cuprindă nominalizări şi posturi corespunzătoare funcţiilor ministeriale
existente, neputându-se nominaliza persoane pe viitoare funcţii sau structuri, eludându-se
astfel prevederile constituţionale şi legale prin hotărâri parlamentare şi decrete prezidenţiale
(A. Iorgovan, op.cit., pag.150).
xix
A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida,
Constituţia României, comentată şi adnotată, Editura Regia Autonomă “Monitorul Oficial”,
Bucureşti, 1992, pag.229.
xx
I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă “Monitorul Oficial,”
Bucureşti, 1994, pag. 78.
xxi
I. Vida, op.cit., pag. 81.
xxii
V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, partea generală, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1993, pag. 90.
xxiii
Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogată).
xxiv
Art. 16/3 din Constituţie.
xxv
Art. 64 lit. b Cod Penal se aplică numai cu art. 64 lit. a din acelaşi Cod Penal ce prevede
interzicerea drepturilor electorale.
xxvi
În sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159.
xxvii
În ipoteza urmăririi penale neurmată de suspendarea din funcţie a premierului, scoaterea
de sub urmărire penală nu-i afectează exerciţiul funcţiunii, în vreme ce soluţia de încetare a
urmăririi sau de trimitere în judecată urmată de condamnare sau încetarea procesului penal
conduc la încetarea funcţiei.
xxviii
M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996,
pag. 353.
xxix
Art. 20 din Legea nr. 90/2001.
xxx
Conform Constituţiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este reglementată prin
lege organică, nu şi atribuţiile lui.
xxxi
Conform Legii finanţelor publice nr. 29/1996.
xxxii
Constituţia cuprinde în acest sens (art. 49) prevederi privind condiţionarea restrângerii
prin lege a unor drepturi şi libertăţi în anumite scopuri determinate şi în mod proporţional cu
situaţia care determină o atare stare, fără afectarea existenţei dreptului său a libertăţii astfel
diminuate.
xxxiii
Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind încheierea şi ratificarea tratatelor.
xxxiv
Asupra analizelor consacrate formelor de activitate a se vedea în detaliu, T. Drăganu,
Formele de activitate ale organelor statului…, Editura ªtiinţifică, Bucureşti, 1965, pag. 56-57.
xxxv
I. Iovănaş, op.cit., pag. 136; distincţia între ramură şi domeniu este destul de labilă, motiv
pentru care în Legea nr. 90/2001 s-a formulat teza că ministerele îşi desfăşoară activitatea pe
domenii (art. 34).

TEMA 6.
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN TERITORIU

Obiective: Înţelegerea conceptului autonomiei locale şi al administraţiei


publice locale. Înţelegerea naturii şi specificului reglementărilor în materia
administraţiei publice locale. Însuşirea regimului juridic general al autonomiei
locale reglementat de Constituţie şi legea organică. Întelegerea specificului
administratiei publice locale, explicarea atributiilor fiecarei institutii din
structura administratiei publice locale, explicarea diferentei între administratia
publica centrala si administratia publica locala. Identificarea ansamblului de
reglementari care fundamenteaza organizarea si functionarea administratiei
publice locale contemporane.
Cuvinte cheie: consiliile locale, consiliile judetene, primarul

Rezumat:
1. 1. Noţiunea şi regimul juridic general al autonomiei locale în
România
2. 2. Noţiunea şi specificitatea administraţiei publice locale în
Romţnia
3. 3. Sistemul autorităţilor ce compun administraţia publică locală
în România
4. 4. Consiliile locale. Statutul consilierilor locali
5. 5. Primarii şi viceprimarii localităţilor
6. 6. Consiliile judeţene. Preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor
judeţene.
7. 7. Secretarii unităţilor administrativ-teritoriale

Tema pentru acasă: Autonomia locală în România

Tema de control: Primarul şi rolul acestuia în administraţia locală de


bază

6.1. Consiliile locale şi judeţene

1. Natura juridică, locul şi rolul consiliilor în sistemul


administraţiei publice

Potrivit Constituţiei revizuite (art.120/1) şi a Legii administraţiei


publice locale nr.215/2001 (art.2 alin.1)83 în unităţile administrativ-teritoriale
administraţia publică se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor
autonomiei locale, descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice,
eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al
consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.
Potrivit Constituţiei (art.121 alin. 1 şi 2), autorităţile reprezentative ale
administraţiei publice din comune şi oraşe prin care se realizează autonomia
locală sunt consiliile locale, precum şi primarii, care rezolvă treburile publice
din res-pectivele unităţi administrativ-teritoriale. Consiliile locale şi primarii
sunt autorităţi eligibile şi autonome, primele având caracter deliberativ, iar
ultimele caracter executiv.
În fiecare unitate administrativ-teritorială funcţionează câte un consiliu
local, în cazul comunelor şi oraşelor, şi judeţean, în cazul judeţelor.
Aceste unităţi în care funcţionează respectivele autorităţi sunt
comunele şi oraşele, ca localităţi, precum şi judeţele (art.18 alin. 1).
Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele oraşe pot
fi declarate, în condiţiile legii, municipii. Municipiile, la rândul lor, pot avea
subdiviziuni administrativ-teritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului
Bucureşti), a căror delimitare şi organizare se stabilesc prin lege, şi în cadrul
cărora pot fi constituite autorităţi ale administraţiei publice locale (art.18
alin.5). De asemenea, delimitarea comunelor, oraşelor şi judeţelor se face tot
prin lege, ca şi orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora84, şi numai
după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale
respective, prin referendum, organizat potrivit legii (art.20).
Potrivit Constituţiei (art.73 alin.3 lit.o) organizarea administraţiei
locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală se
face prin lege organică.
Legea nr.215/2001 reuneşte în mod unitar atât organizarea şi
funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, cât şi regimul general
al autonomiei locale, legiuitorul nerecurgând la două reglementări distincte în
materie.
Consiliile locale şi judeţene sunt autorităţi reprezentative ale
administraţiei publice locale cu caracter eligibil, colegial şi deliberativ,
exercitând o competenţă generală în baza autonomiei locale de care dispun,
hotărând, în condiţiile legii, în treburile publice vizând interesele
colectivităţilor pe care le reprezintă.
a. Consiliile locale şi judeţene sunt autorităţi ale administraţiei publice
conform definirii lor legale, cât şi pentru faptul că realizează activitatea
executivă exercitând astfel o putere sau o formă ori o funcţie fundamentală de
activitate publică realizată, în principal, de către întreg sistemul administraţiei
de stat, dar aici, în cazul nostru, această înfăptuire are loc la un nivel teritorial
mai redus. De altfel, natura juridică administrativă a acestor autorităţi rezultă,
pe deplin, şi din specificul atribuţiilor conferite, precum şi din modul lor de
organizare şi funcţionare.
b. Consiliile locale şi judeţene sunt, în mod evident, autorităţi locale,
întrucât, pe de o parte, îşi desfăşoară activitatea numai în limitele unităţilor
administrativ-teritoriale în care au fost alese85, iar, pe de altă parte, exercită
atribuţii de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivităţii
umane potrivit principiului autonomiei locale.
Conform criteriului competenţei teritoriale, ele repre-zintă o grupare
distinctă în cadrul sistemului executiv, diferită de organele centrale, inclusă în
administraţia publică locală, respectiv autorităţi comunale, orăşeneşti şi
judeţene, ce exercită puterea publică locală, în numele şi interesul
colectivităţii teritoriale pe care o reprezintă.
Desigur, rezultă că simplul fapt al acţionării în limitele unei unităţi
administrativ-teritoriale nu poate constitui, prin el însuşi, un criteriu suficient
pentru a caracteriza o autoritate ca fiind de natură locală – ci doar, cel mult,
teritorială – deoarece între aceste limite mai acţionează şi organe în teritoriu
ale unor autorităţi executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele
ale diverselor ministere, ale Băncii Naţionale a României, Serviciului Român
de Informaţii, etc. În acest sens modul de constituire, funcţionare şi cel de
exercitare a atribuţiilor indică definitoriu caracterul local sau nu al unei
categorii de organe ale statului.
c. Consiliile locale şi judeţene sunt organe cu competenţă generală în
unităţile în care funcţionează gestionând, sub propria responsabilitate,
interesele colectivită-ţilor pe care le reprezintă. În acest sens ele hotărăsc în tot
ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale, precum şi rezolvarea
treburilor publice în condiţiile legii.
În primul rând, competenţele şi atribuţiile consiliilor se stabilesc numai
prin lege, ele fiind depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor prevăzute de
lege (art.2 alin. 1).
În al doilea rând, încredinţarea de competenţe şi de atribuţii stabilite
prin lege trebuie să revină spre exercitare autorităţilor locale care se găsesc cel
mai aproape de cetăţean (art.7 alin. 1).
În al treilea rând, autorităţile administraţiei publice centrale nu pot
stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei
publice locale în procesul deconcentrării sau descentralizării unor servicii
publice proprii ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor
financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.
În al patrulea rând, încredinţarea de competenţe şi atribuţii pentru alte
autorităţi decât cele locale, precum şi exercitarea lor trebuie să ţină seama de
amplasarea şi de natura răspunderii ce le revine, precum şi de cerinţele de
eficienţă şi eficacitate (art.7 alin.2).
Această prevedere se doreşte a fi o ilustrare a principiului
subsidiarităţii care, desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric în sensul
obligativităţii intervenţiei autorităţilor centrale în domeniile care nu ţin de
competenţa lor exclusivă decât dacă şi în măsura în care obiectivele unei
activităţi locale nu pot fi realizate de autorităţile locale datorită dimensiunilor
sau efectelor pe care ar urma să le producă, depăşind capa-cităţile sau
posibilităţile locale (aşa cum prevedea şi art.1 alin. 31 din Ordonanţa de
urgenţă nr.22/1997 abrogată prin Decizia nr.83/1998 a Curţii Constituţionale).
În al cincilea rând, autorităţile administraţiei publice centrale vor
consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale
autorităţilor administraţiei publice locale, în toate problemele care le privesc
în mod direct, potrivit legii (art.8).
d. Consiliile locale şi judeţene sunt organe alese, în mod direct pe baza
reprezentării proporţionale în cadrul scrutinului de listă.
e. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale, fiind alcătuite din
mai multe persoane alese, funcţionând în prezenţa majorităţii celor care le
compun.
f. Consiliile sunt organe deliberative, hotărând în probleme de interes
local cu majoritatea cerută de lege şi prin acte juridice obligatorii în raza lor
de acţiune teritorială.
g. Rezultă din cele prezentate că respectivele consilii sunt autorităţi
reprezentative ale colectivităţilor locale, expressie a puterii locale pe care o
exercită în numele şi în interesul societăţii de pe un anumit teritoriu.
Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor dintr-o
unitate administrativ-teritorială (art.3 alin. 4).
În primul rând, nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice,
organizaţiilor, fundaţiilor sau asociaţiilor de tot felul cu sediul sau filiale în
unitatea teritorială.
În al doilea rând, colectivitatea locală nu se reduce numai la cetăţenii
unităţii administrative, ea cuprinzând şi străinii (cu sau fără altă cetăţenie),
aflători pe acel teritoriu.
De altfel, conform Constituţiei revizuite(art.16, alin. 4), în condiţiile
aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc
cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile
administraţiei publice locale.
În al treilea rând, sunt vizate atât persoanele cu domiciliul (permanent),
cât şi cele aflate temporar (cu reşedinţă) în unitatea respectivă.
În al patrulea rând colectivitatea include toţi cetăţenii, indiferent de
naţionalitate, limbă, religie, vârstă, etnie, etc. şi indiferent de proporţia
acestora.
În privinţa principiilor care guvernează administraţia locală în mod
specific, alăturat principiilor generale, se impun unele precizări.

1. Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai multe aspecte,


pornind de la natura sa administrativă (art.4 alin. 1), iar nu teritorială, care se
manifestă prin modul de constituire, organizare, funcţionare, activitate,
decizie, gestio-nare şi finanţare a autorităţilor locale (art.4 alin. 2), precum şi
de la enunţul său legal.
Legea defineşte autonomia locală (art.3 alin. 1) ca reprezentând dreptul
şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi de a gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor locale pe care
le reprezintă treburile publice, în condiţiile legii.
În primul rând, autonomia vizează modul de constituire a consiliilor
locale şi judeţene întrucât ele sunt alcătuite din consilieri aleşi prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către electoratul local,
expresie a democraţiei din administraţia locală (art.3 alin. 2).
În al doilea rând, consiliile şi consilierii se organizează, potrivit legii,
pe comisii de profil menite a iniţia şi pregăti eficient actul decizional al
plenului lor.
În al treilea rând, funcţionarea consiliilor reflectă caracterul lor
colegial, prin compunere, deliberativ, prin atribuţia de adoptare a deciziilor, şi
democratic, prin votul majoritar necesar.
În al patrulea rând, consiliile au dreptul şi capacitatea efectivă de a
soluţiona şi gestiona treburile publice în numele şi interesul colectivităţii pe
care o reprezintă (art.5 alin. 1).
Prima precizare este aceea că legiuitorul a consacrat în mod ferm
principiul deplinătăţii şi exclusivităţii competenţei materiale a autorităţilor
locale pentru treburile publice de interes local cu excepţia cazurilor prevăzute
de lege. Corelat acestora trebuia formulat principiul subsidiarităţii intervenţiei
autorităţilor centrale ca acţiune în baza complementarităţii de atribuţii sau de
competenţă pentru domenii paralele sau care nu ţin numai de competenţa
exclusivă a autorităţilor locale (cum este, de exemplu, materia impozitelor şi
taxelor, a învăţămân-tului, sănătăţii, culturii şi cultelor, etc.).
A doua precizare se referă la dreptul administraţiei locale de a avea
iniţiativă, în limitele legii, în toate domeniile, cu excepţia celor date în mod
expres în competenţa altor autorităţi (art.5 alin.2).
A treia precizare vizează faptul că în activitatea lor consiliile pot
recurge la consultarea cetăţenilor din unitatea adminis-
trativ-teritorială în soluţionarea unor probleme locale de interes deosebit prin
organizarea referendumului local (potrivit Legii nr.3/2000 privind organizarea
şi desfăşurarea referendumului, art.13 - 14). Consultarea prin referendum este
facultativă pentru organele locale, dar rezultatul acestuia se impune
autorităţilor care l-au declanşat.
A patra precizare are în vedere faptul că prin consultarea locuitorilor
pe calea referendumului sau prin orice altă formă de participare directă a
cetăţenilor la treburile publice, în condiţiile legii, nu se aduce atingere nici
carac-terului reprezentativ, nici celui deliberativ al consiliilor (art.3 alin. 3), ci
se dă expresie îmbinării democraţiei clasice, indi-recte, reprezentative cu o
formă nouă, cea participativă, pe plan local, directă.
A cincea precizare se referă la faptul că în relaţiile dintre autorităţile
administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi
între consiliul local şi primar, pe de altă parte (art.6 alin. 2), respectiv, între
toţi aceştia, inclusiv preşedinţii consiliilor judeţene şi prefecţi nu există
raporturi de subordonare (art.133 alin. 2).
În al cincilea rând, operează pe plan local principiul autonomiei
gestionare sau patrimoniale, întrucât localităţile şi judeţele au dreptul la
resurse proprii, pe care consiliile le gestionează, potrivit atribuţiilor ce le
revin, în condiţiile legii, asupra bunurilor din domeniul public de interes local
şi din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale (lit.9
teza I-a).
În al şaselea rând, potrivit autonomiei financiare, autorităţile locale
administrează, sau după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de
bunurile proprietate publică sau privată ale localităţii sau judeţelor (art.10).
În al şaptelea rând, autorităţile locale au dreptul să instituie şi să
perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele de venituri
şi cheltuieli ale localităţilor şi judeţelor (art.25). Resursele financiare ale
autorităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele şi responsa-
bilităţile prevăzute de lege (art.9 teza a II-a).
În al optulea rând, consiliile locale şi judeţene pot hotărî asupra
participării cu capital sau cu bunuri, în numele colectivităţii locale
reprezentate, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor
servicii de interes public local sau judeţean, după caz, în condiţiile legii
(art.15).
În al nouălea rând, autorităţile locale au dreptul, în limitele
competenţelor lor şi în condiţiile legii:
- să se asocieze cu alte autorităţi locale din ţară sau străinătate;
- să adere la asociaţii naţionale şi internaţionale, pentru promovarea
intereselor lor comune;
- să încheie acorduri între ele şi să participe, inclusiv prin alocare de
fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională;
- să încheie acorduri (cele limitrofe zonelor de frontieră), de cooperare
transfrontalieră cu autorităţile similare din ţările vecine României.
2. Principiul cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor
întregului judeţ trebuie să caracterizeze raporturile dintre autorităţile locale
comunale şi orăşeneşti cu cele judeţene, alături, desigur, de principiile
autonomiei, legalităţii şi responsabilităţii (art.6 alin. 1).
3. Principiul utilizării limbii materne în raporturile cu administraţia
locală şi serviciile publice deconcentrate din unităţile administrativ-teritoriale
în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20%
din numărul locuitorilor (art.17), respectiv o pondere semnificativă conform
Constituţiei revizuite (art.120/2).
Prima precizare are în vedere faptul că limba oficială - în care se
desfăşoară activitatea executivă locală şi raporturile administraţiei locale cu
terţii - este limba română, putându-se folosi şi limba minorităţilor naţionale în
raporturile cu cetăţenii respectivi, atât în scris cât şi oral.
A doua precizare vizează utilizarea limbii materne de către minorităţi
în conformitate cu prevederile Constituţiei, ale legilor în materie şi a
convenţiilor internaţionale la care România este parte.
A treia precizare are în vedere că redactarea înscrisurilor oficiale se
face tot în limba română, iar, la cerere, şi în limba respectivei minorităţi căreia
îi aparţine solicitantul.
A patra precizare se referă la obligativitatea autorităţilor locale de a
aduce la cunoştinţă publică reglementările proprii şi în limba naţionalităţii
conlocuitoare respective, inclusiv anunţarea ordinii de zi a şedinţelor de
consiliu, precum şi desfăşurarea şedinţelor de consiliu în limba naţionalităţii
respective.
4. Principiul deconcentrării în teritoriu a serviciilor publice de interes
naţional aparţinând autorităţilor adminis-traţiei publice centrale de specialitate
aflate sub conducerea prefectului.
Serviciile publice de interes local sau judeţean se află în subordinea
consiliilor locale şi a celor judeţene, reţeaua acestora urmând să se amplifice
şi să se diversifice, inclusiv prin trecerea unora din subordine exclusiv centrală
în subordine exclusivă sau paralelă de natură locală (finanţe, cultură,
învăţământ).
5. Principiul descentralizării formulat de Constituţia revizuită
(art.120/1) deşi nu se mai referă la serviciile publice din teritoriu aparţinând
administraţiei centrale, apreciem că vizează instituţiile publice care, deşi au
păstrat subordonare centrală ierarhică, au trecut în paralel şi în subordine
locală (cazul celor de învăţământ general obligatoriu, sanitar, cultural, etc.).
6. Principiul controlului administrativ şi controlului financiar asupra
activităţii consiliilor locale şi judeţene, este expresia caracterului unitar al
statului, şi rezultă din obligativitatea îndeplinirii prevederilor din
reglementările autorităţilor centrale (legi, ordonanţe şi hotărâri de guvern,
instrucţiuni şi regulamente ministeriale, etc.), conform art.16.
Fără a intra în detalii, menţionăm că asupra autorităţilor administraţiei
publice locale controlul de legalitate este exercitat, în principal, de către
prefect, ca reprezentant în teritoriu al guvernului, iar controlul financiar asupra
modului de utilizarea banului public de către organele Curţii de Conturi, în
principal.
Aplicarea principiilor anterior enunţate nu poate aduce atingere
caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României (art.2 alin. 1).
Categoriile de organe locale cu competenţă generală ale administraţiei
publice locale sunt consiliile locale comunale şi orăşeneşti ce constituie prima
treaptă, de bază, a organizării de stat a României. Consiliile judeţene
reprezintă cel de-al doilea nivel teritorial al aceleiaşi organizări.
Întrucât principalele oraşe sunt constituite ca municipii, respectivele
consilii se organizează, iar primăriile funcţionează şi la nivelul acestora,
inclusiv la nivelul Municipiului Bucureşti.
Potrivit legii fundamentale (art.121 alin. 3), consiliile locale se pot
constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor, iar
potrivit legii organice (art.94) autorităţile administraţiei publice locale din
Capitală sunt Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi primarul general,
precum şi consiliile locale ale sectoarelor, inclusiv primarii de sector.

2. Formarea consiliilor locale şi judeţenexxxv

În conformitate cu Legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei


publice locale nr.67/2004, consiliile locale (comunale, orăşeneşti şi
municipale), precum şi consiliile judeţene se aleg prin votul universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat.
Alegerea directă se face pe circumscripţii electorale identice cu
unităţile administrativ-teritoriale pe baza votului exprimat, în cazul
consilierilor, prin scrutin de listă, şi a primarilor, prin scrutin uninominal,
fiecare cetăţean având dreptul la câte un singur vot pentru alegerea consiliului
local, a celui judeţean şi a primarului.
Aleşii locali sunt primarul şi viceprimarul, consilierii locali şi
consilierii judeţeni, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliului judeţean a căror
regim juridic unitar va fi stabilit prin Statutul alesului local.
Dreptul de vot se exercită în localitatea în care alegătorul îşi are
domiciliul sau în care şi-a stabilit reşedinţa.
Alegerile pentru consilii şi primari sunt valabile indiferent de numărul
participanţilor la vot din totalul celor înscrişi în listele electorale din
circumscripţia respectivă.

3. Constituirea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile sunt compuse din consilieri aleşi.


Constituirea consiliului nou ales se face în termen de 20 de zile de la
data desfăşurării alegerilor, iar convocarea în prima şedinţă de constituire se
face de către prefect.
La aceeaşi şedinţă pot participa prefectul sau reprezentantul său legal,
precum şi primarul nou ales, în cazul consiliului local, chiar dacă procedura de
validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată (art.31 alin. 1).
Apreciem ca o scăpare a legii neimplicarea primarului în funcţie la
această şedinţă şi nu a noului ales, care nu are nici o calitate dacă nu este
validat, mai ales că, de regulă, primarii se aleg în turul doi de scrutin.
ªedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin două treimi din
numărul consilierilor aleşi.
În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va
organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului.
Dacă nici la cea de a doua convocare reuniunea nu este legal
constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către prefect, peste alte 3
zile, în aceleaşi condiţii.
În situaţia în care consiliul nu se poate reuni nici la a treia convocare,
datorită absenţei, fără motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara
vacante, prin ordin, locurile consilierilor aleşi absenţi nemotivat de la cele trei
convocări anterioare, iar dacă aceştia nu pot fi înlocuiţi cu supleanţi înscrişi în
listele de candidaţi respective, se vor organiza alegeri parţiale, de completare,
în termen de 30 de zile, în condiţiile Legii privind alegerile locale.
Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este considerată
motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care a
necesitat spitalizarea sau a făcut imposibilă prezenţa acestora la şedinţă, a unei
deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forţă
majoră.
Ordinul prefectului de declarare vacantă a locurilor consilierilor
absenţi motivaţi poate fi atacat de cei în cauză la instanţa de contencios
administrativ în termen de 5 zile de la comunicare, iar hotărârea primei
instanţe de judecată este definitivă şi irevocabilă.
Apreciem că pe durata judecării procesului nu se vor putea desfăşura
noile alegeri parţiale pentru a se evita situaţia anulării judiciare a ordinului
prefectului şi, implicit, reintegrarea în funcţie a consilierilor contestatori,
concomitent cu existenţa altui sau a altor consilieri nou aleşi în locul celor
infirmaţi administrativ, deoarece, în acest caz, am fi în prezenţa unui consiliu
supranumeric, ilegal.
Legea nu reglementează situaţia absenţei parţiale - nu de la toate cele
trei şedinţe de convocare a noului organ – a consilierilor, când apreciem, prin
interpretare, consiliul se poate constitui legal la oricare din şedinţele în care
realizează cvorumul legal necesar, prin absenţa motivată a unor consilieri.
Lucrările primei şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în
vârstă consilier asistat de doi consilieri dintre cei mai tineri.
Consiliul alege, prin vot deschis, dintre membri săi, pe întreaga durată
a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-7 consilieri.
Comisia astfel constituită va trece, de îndată, în cadrul aceleiaşi
şedinţe, la examinarea legalităţii alegerii fiecărui consilier, începând chiar cu
cei care o compun, propunând plenului validarea sau invalidarea mandatului
(a certificatului doveditor al alegerilor eliberat de biroul de circumscripţie
electorală).
Propunerea de invalidare se face în cazul în care se constată încălcarea
condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea s-a făcut prin fraudă electorală,
constatată conform Legii privind alegerile locale (de către Biroul Electoral
Central).
Validarea sau invalidarea mandatelor se face în ordine alfabetică, cu
votul deschis al majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă, fără participarea la
vot a persoanei al cărui mandat este supus respectivei operaţiuni.
Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de
cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la
adoptare, în cazul celor vizaţi şi prezenţi la şedinţă, sau în cazul celor absenţi,
de la comunicarea hotărârii.
Hotărârea instanţei trebuie pronunţată în termen de 3 de zile, nefiind
definitivă şi irevocabilă, deci, în consecinţă, supusă, conform Legii
contenciosului administrativ, recursului la instanţa superioară.
După rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti,
consiliul va proceda la completarea locurilor rămase vacante de pe lista de
supleanţi a partidului sau alianţei vizate, iar dacă acest lucru nu este posibil,
locul devenit vacant va fi ocupat de primul supleant de pe lista partidului sau
alianţei care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.
Consilierii a căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului
următorul jurământ în limba română: “Jur să respect Constituţia şi legile ţării
şi să fac, cu bună credinţă, tot ceea ce stă în puterea şi priceperea mea pentru
binele locuitorilor comunei, oraşului, judeţului… Aşa să-mi ajute
Dumnezeu!”.
Deşi legea nu o spune, apreciem că în funcţie de religie, fiecare îşi
poate invoca propria divinitate. Jurământul poate fi depus şi fără formula
religioasă.
Consilierii care refuză depunerea jurământului sunt consideraţi
demisionaţi de drept, deşi legea ar fi trebuit să îi considere demişi de drept,
(demisia fiind rezultatul propriei voinţe exclusive a celui în cauză).
În situaţia în care consilierul (declarat) ales renunţă la mandat înainte
de validare sau refuză să depună jurământul, se supune validării mandatul
primului supleant înscris pe lista partidului politic, alianţei politice sau
electorale respective, dacă până la validare acestea confirmă în scris
apartenenţa celui în cauză la partid.
În cazul în care locurile rămase vacante nu pot fi completate cu
supleanţi, iar numărul de consilieri se reduce sub 2/3, se vor organiza alegeri
parţiale de completare, în termen de 30 de zile, în condiţiile Legii privind
alegerile locale.
După validarea mandatelor şi depunerea jurământului de către cel
puţin 2/3 din numărul membrilor consiliului, consilierul care a condus şedinţa
declară consiliul legal constituit.
Consilierii, în asigurarea liberului exerciţiu al manda-tului lor, exercită
o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu
privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii
de stat şi care dispun de o protecţie juridică deosebită.
După acest moment consiliul va alege, dintre membrii săi, prin votul
deschis al majorităţii celor în funcţie, un preşedinte de şedinţă care va conduce
dezbaterile pe o perioadă de cel mult trei luni, semnând hotărârile adoptate.
Acest preşedinte poate fi schimbat din funcţie la iniţiativa a acel puţin
unei treimi din numărul consilierilor şi cu votul majorităţii celor în funcţie.
În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, autoritate a
administraţiei publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor locale
în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. ªi în cazul acestor
autorităţi se aplică, în ipoteza constituirii lor, aceleaşi reguli ca şi la consiliile
locale (conform Legii nr.216/2002 pentru modifi-carea şi completarea Legii
nr.215/2001)
În cazul consiliului judeţean acesta alege, pentru toată durata
mandatului său, din rândul consilierilor, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi.
4. Compunerea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile sunt compuse din consilieri aleşi prin votul universal, egal,
secret, direct şi liber exprimat, în baza scrutinului de listă pentru un mandat de
patru ani. Consiliul fiind organ ales, membrii săi nu pot fi numiţi sau investiţi
de drept.
În exercitarea mandatului lor consilierii sunt în serviciul colectivităţii
locale.
Fiecare consilier este obligat să prezinte un raport anual de activitate,
care va fi făcut public de către secretar.
Pentru participarea la şedinţele consiliului şi ale comisiilor de
specialitate consilierul primeşte o indemnizaţie stabilită conform legii.
Numărul acestora este stabilit prin ordinul prefectului în funcţie de
populaţia unităţii administrativ-teritoriale, raportată de Institutul Naţional de
Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după
caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile – după cum alegerile au
loc în primul sau în al doilea semestru al anului – în care sens:
- în cazul consiliilor locale numărul consilierilor este cuprins între 9
– 31;
- în cazul consiliilor judeţene între 31 – 37;
- Consiliul General al Municipiului Bucureşti are 55 de consilieri.
Acest număr este impar şi constant pe toată durata mandatului
autorităţii respective, iar prin creşterea sau dimi-nuarea populaţiei el nu suferă
modificări, iar în cazul reducerii numerice a membrilor pe parcursul
mandatului, va trebui rezolvată completarea lui (măcar până la 2/3 din total),
fie cu ajutorul supleanţilor de pe listele de candidaţi, fie prin organizarea de
noi alegeri parţiale.
Evident în cazul dizolvării consiliului şi a organizării de noi alegeri
anticipate numărul de locuri se va reactualiza conform datelor statistice
privind populaţia unităţii adminis-
trativ-teritoriale respective.
Consilierii trebuie să aibă cetăţenia română şi vârsta de cel puţin 23 de
ani, împliniţi în ziua alegerilor inclusiv, cu domiciliul în respectiva unitate
administrativ-teritorială, precum şi inexistenţa interdicţiei de asociere în
partide politice (art.16 alin. 3, art.34 alin. 1 şi art.40, alin. 3 din Constituţie şi
art.4 alin. 1 din Legea nr.67/2004).
Calitatea de consilier este incompatibilă, conform legii organice, şi a
Legii nr.161/2003 (art.88/1) cu:
- funcţia de prefect şi de subprefect;
- calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de
muncă al consiliului local respectiv al consiliului judeţean ori al prefecturii
din judeţul respectiv;
- funcţia de manager, preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director asociat, administrator, cenzor sau membru în consiliul de
administraţie al regiilor autonome şi al societăţilor comerciale de interes local
înfiinţate de consiliile locale sau judeţene sau subordonate lor, ori la cele de
interes naţional care au sediul ori filialele lor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
- calitatea de primar şi de viceprimar;
- calitatea de deputat, senator, ministru, secretar şi subsecretar de stat şi
cele asimilate acestora;
- funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială care îşi are sediul ori care
deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
- funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care îşi
are sediul ori filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
- o persoană nu poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier
local şi un mandat de consilier judeţean;
- calitatea de ales local este incompatibilă şi cu calitatea de acţionar
semnificativ la o societate comercială înfiinţată de consiliul local sau judeţean
sau la care soţul sau rudele de gradul I au această calitate.
Consilierii care au funcţia de de preşedinte, vicepre-şedinte, director
general, director, manager, administrator, cenzor, membru în consiliul de
administraţie sau alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau
asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau majoritar de stat ori cu
capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte
comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de
produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale
din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în
subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu
societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau judeţene respective.
Aceeaşi interdicţie vizează soţul sau rudele de gradul I ale consilierului
care deţin funcţiile sau calităţile respective.
Evident, în toate aceste situaţii persoanele în cauză pot participa la
alegeri şi pot fi alese în funcţia de consilier, însă starea de incompatibilitate
intervine în mod efectiv numai după validarea mandatului celui în cauză.
Acesta va trebui să opteze în termen de maxim 10 zile după acest
moment asupra calităţii pe care vrea să o menţină, după care, în lipsa opţiunii
exprese pentru calitatea de consilier, în proxima şedinţă de consiliu,
preşedintele de şedinţă va supune validării mandatul supleantului de pe lista
partidului, alianţei politice sau electorale respective.
Alte incompatibilităţi se pot stabili numai prin lege.
Aşa, de exemplu, chiar legea în cauză (art.83 alin. 2) stabileşte
interdicţia de asociere politică pentru secretarul localităţii ori Legea
nr.161/2003 (art.94 alin. 1) stabileşte, în mod generic, incompatibilitatea
dintre calitatea de funcţionar public cu orice altă funcţie publică sau de
demnitate publică.
Incompatibilitatea este o situaţie ce operează de drept, în virtutea legii,
ea nu se decide, ci doar se constată de către consiliu, motiv pentru care
mandatul celui în cauză nu trebuie invalidat.
Totuşi, dacă cel în cauză, înlăturat din consiliu, prin validarea unui
supleant, se va considera vătămat în dreptul său de ales, apreciem că se poate
adresa instanţei de contencios administrativ pentru apărarea acestui drept
pretins încălcat sau vătămat.
Legea nr.161/2003 (art.70) a reglementat conflictul de interese ca
situaţie în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică
are un interes de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu
obiecti-vitate a atribuţiilor sale legale. O asemenea persoană nu va putea emite
sau încheia un act juridic sau participa la aceste operaţiuni sub sancţiunea,
după caz, a persoanei sale şi a nevalabilităţii (nulităţii) actului în cauză.
Conflictele de interese ale preşedinţilor şi vice-preşedinţilor consiliilor
judeţene sau consilierilor locali sau judeţeni sunt reglementate de art.47 din
Legea nr.215/2001 care interzice acestora să ia parte la deliberare şi la
admiterea hotărârilor în care au interes patrimonial direct sau prin soţ, soţie,
afini şi rude până la gradul IV inclusiv .
Calitatea de consilier se dobândeşte din momentul depunerii
jurământului, menţinându-se pe toată durata consiliului ales, respectiv 4 ani,
până la constituirea noului consiliu.
Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului consiliului, din
care face parte cel în cauză, determină hotărâtor şi durata mandatului acestuia.
Tot astfel, consilierul provenit din lista supleanţilor ori cel ales în urma
alegerilor anticipate ori parţiale de completare a locurilor vacante va avea un
mandat mai scurt de 4 ani, deoarece încheie mandatul în derulare al organului
din care face parte sau care este în funcţie.
Calitatea de consilier încetează (art.60 alin.1 şi art.103 alin.2), de
drept, în următoarele situaţii:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administra-
tiv-teritorială;
- imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă maximă de şase
luni consecutive, cu excepţia cazului de suspendare în urma arestării
preventive a consilierului (art.59 alin. 1, desigur, sub rezerva soluţiei de
constatare a nevinovăţiei penale şi a încetării procesului penal din această
cauză urmată de repunerea în funcţie);
- constatarea, după validare, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală
sau prin orice altă încălcare a Legii alegerilor locale;
- condamnare definitivă la o pedeapsă privativă de libertate;
- punere sub interdicţie pe cale judecătorească prin hotărâre definitivă
şi irevocabilă;
- pierderea drepturilor electorale stabilită prin hotărâre judecătorească
penală definitivă;
- lipsa nemotivată de la trei şedinţe ordinare consecutive ale
consiliului;
- deces.
La aceste situaţii desigur s-ar mai putea adăuga, pierderea cetăţeniei
române, stabilirea domiciliului în străinătate, declararea judecătorească a
morţii, etc.
Toate aceste cazuri reprezintă, indiferent de sursa lor generatoare
(actul sau faptul juridic), modalităţi de pierdere de drept a calităţii de consilier
instituite de lege, constatate, iar nu decise, prin hotărârea consiliului – care, în
asemenea cazuri, are un efect pur declarativ faţă de împrejurările produse,
fiind adoptată la iniţiativa primarului sau a unui consilier (art.60 alin.2), iar în
cazul consiliului judeţean, la propunerea preşedintelui acestuia (art.103 alin.
2).
În cazurile schimbării domiciliului, a imposibilităţii exercitării
mandatului pe o perioadă mai mare de şase luni consecutive şi a lipsei
nemotivate de la trei şedinţe consecutive ale consiliului, hotărârea acestuia se
poate ataca în contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare,
fără obligaţia reclamantului de a efectua procedura administrativă prealabilă
judecăţii, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă.
Consilierul poate fi suspendat din funcţie, ceea ce reprezintă o încetare
temporară a exerciţiului mandatului său.
Suspendarea este de drept numai în cazul măsurii arestării sale
preventive despre care se comunică, de îndată, prefectului de către instanţa de
judecată care a dispus-o.
Prefectul va emite un ordin prin care constată suspendarea mandatului
de consilier, pe întreaga durată până la soluţionarea definitivă a cauzei.
Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, consi-lierului şi, deşi
legea nu o spune, apreciem că acesta îl poate ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ.
Dacă consilierul suspendat a fost găsit nevinovat – fiind scos de sub
urmărire penală de către parchet ori achitat de instanţa de judecată – el îşi va
relua mandatul (dacă este posibil), având dreptul la despăgubiri. Dacă,
dimpotrivă, este condamnat prin hotărâre penală definitivă, mandatul său
încetează (definitiv) înainte de termen, fiind demis din funcţie, când va avea
de suportat o pedeapsă privativă de libertate care-l împiedică în exercitarea
funcţiei.
Locuitorii satelor care nu au consilieri aleşi în consiliile locale vor fi
reprezentaţi la şedinţele de consiliu de un delegat sătesc ales pe perioada
mandatului consiliului de către adunarea sătească, constituită din câte un
reprezentant al fiecărei familii, convocată şi organizată de primar. El participă
la şedinţele consiliului cu drept de vot consultativ.

5. Organizarea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile locale şi judeţene sunt alcătuite din consilieri şi nu au o


structură organizatorică propriu-zisă şi nici organe de conducere (cu excepţia
consiliilor judeţene care au preşedinte şi vicepreşedinţi), aşa cum au
majoritatea autorităţilor administraţiei publice (cum este, de exemplu, cazul
ministerelor, a serviciilor deconcentrate ale acestora din teritoriu etc.), aceasta
deoarece nu sunt alcătuite de funcţionari cu activitate permanentă, fiind numai
deservite de un aparat propriu, format din astfel de lucrători.
Legea a prevăzut (art.56) că, după constituirea consiliului, acesta îşi
organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate.
Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai consilierii şi, în mod
excepţional, viceprimarul.
Asemenea comisii se pot organiza pe probleme
economico-sociale, buget şi finanţe, urbanism, transporturi şi lucrări publice,
sănătate publică şi protecţie socială, juridic şi administrativ, ordine publică şi
drepturi cetăţeneşti etc., în funcţie de gradul de dezvoltare al localităţii şi
judeţului, de gradul de urbanizare al acestora, de specificul local (industrial,
agricol), precum şi de tradiţii, etc.
Comisiile de specialitate îşi aleg un preşedinte şi un secretar prin votul
membrilor lor, care reflectă compunerea politică a plenului.
Comisiile lucrează în plen şi iau hotărâri cu votul majorităţii
membrilor lor.
Comisiile analizează şi avizează proiectele de hotărâri ale consiliului
din care fac parte, iniţiază proiecte de hotărâri în domeniu, pot întreprinde
activităţi de verificare în sectorul lor de competenţă, îndeplinesc şi alte
atribuţii sau însărcinări date de consiliu sau din proprie iniţiativă, cum ar fi
studii, controale, avizări, etc.
Comisiile întocmesc rapoarte pe probleme de specialitate, conform
competenţei care le revine, pe care le prezintă consiliului spre dezbatere.
Activitatea acestor comisii nu este decizională, neproducând efecte
juridice, ci numai consultativă, în sensul că plenul le poate, iar uneori trebuie,
să le solicite opinia potrivit domeniului lor de activitate. Însă, această opinie
nu poate fi impusă obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, ce are libertatea
de a o însuşi sau de a o respinge prin votul majoritar al membrilor care îl
compun.
Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente, pe durata
mandatului său, ci, din proprie iniţiativă sau la solicitarea primarului, poate
înfiinţa comisii temporare, de analiză şi verificare pe o perioadă determinată.
Componenţa acestora, obiectivele şi perioada de desfăşurare a
activităţii se stabilesc prin hotărârea consiliului. Membrii comisiei acţionează
numai în limitele stabilite prin hotărâre.
Organizarea, funcţionarea şi atribuţiile comisiilor de specialitate
permanente se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local.
Consiliul judeţean alege dintre membrii săi, pe toată durata exercitării
mandatului, un preşedinte şi doi vice-preşedinţi, prin votul secret al majorităţii
consilierilor în funcţie, durata mandatului acestora fiind egală cu cea a
mandatului consiliului judeţean.
Eliberarea din funcţie a preşedintelui se face prin votul secret a cel
puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la propunerea a o treime
din numărul lor (art.113 alin.2).
Cauzele eliberării constau în emiterea, de către preşedinte, în decurs de
trei luni, a cel puţin trei dispoziţii anulate irevocabil de instanţa de judecată
întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeţului sau au
încălcat Constituţia şi legile.
Vicepreşedinţii pot fi eliberaţi din funcţie, în aceleaşi condiţii, numai
dacă s-a constatat prin hotărâre judecătorească irevocabilă că aceştia au
contravenit, în exercitarea sarcinilor lor, intereselor generale ale statului sau
judeţului ori au încălcat Constituţia şi legile.
Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea şi încetarea
mandatului preşedintelui sunt similare cu cele ale primarului (art.119 alin. 2,
62, 72, 77). În cazul suspendării sau absenţei preşedintelui atribuţiile sale vor
fi exercitate de un vicepreşedinte – desemnat prin dispoziţia preşedintelui – în
numele preşedintelui.
Preşedintele şi vicepreşedinţii îşi păstrează calitatea de consilier.
În cazul încetării, înainte de termen, a mandatului preşedintelui,
prefectul ia act prin ordin şi înştiinţează consiliul judeţean pentru alegerea unu
nou preşedinte.
Pe toată durata exercitării mandatului contractul de muncă al
preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean la instituţiile publice,
regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale ori societăţile comerciale
cu capital majoritar de stat se suspendă de drept, urmând a fi reluat ulterior
încetării mandatului.
Conform Statutului funcţionarilor publici (art.81) dacă cei în cauză au
calitatea de funcţionar public raportul lor de serviciu cu autoritatea sau
instituţia publică unde funcţionează se întrerupe, urmând a se relua, la cererea
celui în cauză, dacă a solicitat reintegrarea, care se acordă de drept (art.82).
Preşedintele şi vicepreşedinţii primesc pe toată durata mandatului lor o
indemnizaţie stabilită conform legii.

6. Funcţionarea consiliilor locale şi judeţene


Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se poate
prelungi, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă.
Consiliile îşi exercită mandatul de la data constituirii lor până la data
declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales.
Consiliile funcţionează numai în plenul şedinţei la care participă
membrii care le compun, fiind legal întrunite dacă este prezentă majoritatea
consilierilor aflaţi în funcţie.
Prezenţa consilierilor la şedinţă este obligatorie, iar cazurile de absenţe
motivate se stabilesc prin regulament de organizare şi funcţionare a
consiliului.
În situaţia în care un consilier absentează, fără motive temeinice, de
două ori consecutiv, el poate fi sancţionat în condiţiile respectivului
regulament, de regulă prin diminuarea sau suprimarea indemnizaţiei de
şedinţă, inclusiv pentru absenţe nemotivate de la lucrările comisiei de
specialitate din care face parte.
Consiliul local se întruneşte, în şedinţă ordinară, lunar, la convocarea
primarului, iar cel judeţean o dată la două luni, la convocarea preşedintelui său
ori a viceprimarului, respectiv a vicepreşedintelui când titularul funcţiei este
absent sau suspendat din postul său.
Consiliul local se poate întruni şi în şedinţe extra-ordinare ori de câte
ori este necesar, la cererea primarului, în cazul celor locale, sau a
preşedintelui, în cazul celor judeţene, ori a cel puţin o treime din numărul
membrilor săi.
De asemenea, prefectul poate solicita preşedintelui consiliului judeţean
întrunirea acestui organ, în cazuri excepţionale care necesită adoptarea de
măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor
calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi
pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
În asemenea şedinţe pot fi adoptate acte normative excepţionale, de
regulă, cu caracter temporar, inclusiv în materie contravenţională şi
sancţionatoare vizând subiectele de drept din zona calamitată sau supusă
tulburărilor sociale.
Convocarea consiliului se face în scris de către secretarul localităţii sau
cel general al judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare, pentru
orice categorie de consilii, sau cel puţin la trei zile, ori cel mult trei zile
înaintea şedinţelor extraordinare ale consiliului local, respectiv judeţean.
În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea
intereselor locuitorilor convocarea consiliului local se poate face de îndată.
Ordinea de zi a şedinţelor consiliului se aprobă de acesta la propunerea
celui care le-a convocat, iar modificarea ei se poate face numai pentru
probleme urgente şi cu votul majorităţii celor prezenţi.
Invitaţia la şedinţă va preciza data, ora, locul desfăşurării şi ordinea de
zi.
Ordinea de zi se aduce şi la cunoştinţa locuitorilor prin mass-media sau
prin orice alt mijloc de publicitate.
În localităţile sau judeţele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor ordinea de zi se
va aduce la cunoştinţa publică şi în limba maternă a acestora.
În toate cazurile convocarea se consemnează în procesul verbal al
şedinţei.
ªedinţele consiliului local sunt conduse de un preşedinte de şedinţă ales
pe o perioadă de trei luni, iar al celui judeţean de către preşedintele acestuia,
iar în lipsa sa de un vicepreşedinte desemnat de el, în cazul absenţei sale
motivate, ori ales de consiliu, dacă preşedintele a fost suspendat din funcţie
(art.118), ori de un consilier (dacă nici un vicepre-şedinte nu poate conduce
lucrările), ales cu votul majorităţii membrilor prezenţi.
ªedinţele consiliului sunt publice, cu excepţia cazurilor în care
consilierii decid, cu majoritatea voturilor, ca acestea să fie nepublice (cu uşile
închise).
Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public şi privat
al localităţii sau judeţului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană,
regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea
urbanistică a localităţii şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind
asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii
neguvernamentale, persoane juridice române sau străine, se vor discuta
întotdeauna în şedinţă publică.
În legătură cu aceste probleme, primarul sau preşedintele consiliului
judeţean pot propune consultarea cetăţenilor, în condiţiile legii, prin
referendum.
Consilierul local, preşedintele sau cel care conduce şedinţa consiliului
local, respectiv judeţean, împreună cu secretarul unităţii administrativ-
teritoriale îşi asumă prin semnătură responsabilitatea veridicităţii celor
consemnate.
Înaintea fiecărei şedinţe secretarul pune la dispoziţia consilierilor, în
timp util, procesul-verbal al şedinţei anterioare, pe care ulterior îl supune spre
aprobare consiliului.
Consilierii au dreptul să conteste conţinutul înscrisului cerând
menţionarea exactă a opiniilor exprimate în şedinţa precedentă sau, apreciem
noi, în tăcerea legiuitorului, a oricărei alte operaţiuni inexact consemnate (de
exemplu, schimbări în ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret, etc.).
Problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei nu pot fi dezbătute dacă
nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din aparatul propriu de
specialitate al consiliului care se elaborează în termen de 30 de zile de la
solicitarea iniţiatorului, însoţit de avizul comisiei de specialitate, cu excepţia
şedinţelor extraordinare sau a celor convocate în caz de forţă majoră ori de
maximă urgenţă (art.40 alin. 2 şi 4 coroborat cu art.45 teza finală).
La lucrările consiliului local participă, fără drept de vot, primarul,
poate asista şi lua cuvântul preşedintele consiliului judeţean, sau
reprezentantul acestuia, iar în cazul tuturor consiliilor, prefectul sau
reprezentantul său, deputaţii şi senatorii, miniştrii şi ceilalţi membrii ai
Guvernului, secretarii şi subsecretarii de stat, şefii serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ai altor organe centrale din unitatea
administrativ-teritorială, în probleme ce privesc domeniile de responsabilitate
ale acestor servicii, precum şi persoane interesate invitate de primar sau de
preşedintele consiliului judeţean.
La şedinţele consiliului local participă în mod obligatoriu şi delegatul
sătesc, pentru satele care nu au consilier ales, ori de câte ori se discută
problemele vizând aceste localităţi, cu drept de vot consultativ.
Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română ca limbă oficială. În
cazul consiliilor ai căror membri aparţin unei minorităţii naţionale şi
reprezintă cel puţin o treime din numărul total al consilierilor, se poate utiliza
şi limba maternă a acestora, asigurându-se traducerea în limba română.
Documentele şedinţelor se întocmesc în limba română.
Dezbaterile din şedinţe, inclusiv rezultatul votului, precum şi modul în
care şi-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează într-un proces-verbal
semnat de cel ce conduce lucrările şi de secretarul localităţii sau secretarul
general al judeţului.
Procesul-verbal şi documentele dezbătute se depun într-un dosar
special al şedinţei respective, care va fi numerotat, semnat, sigilat de cel care a
condus şedinţa şi de secretar, după ce, în prealabil, a fost aprobat procesul-
verbal al şedinţei.
Deşi consiliile funcţionează pe durata unui mandat de patru ani, legea
organică reglementează situaţiile ce pot conduce la prelungirea sau scurtarea
acestuia.
În primul caz, prelungirea operează pe timp de război sau de
catastrofă, în baza unei legi organice, care va reglementa şi situaţia tuturor
autorităţilor publice centrale reprezentative şi eligibile (Parlament, Preşedinte
şi Guvern) ale căror mandate se prelungesc potrivit Constituţiei (art.60 alin.1,
art.83 alin. 2).
În cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem în vedere
dizolvarea consiliului de drept sau prin act juridic.
O primă ipoteză, cea a dizolvării de drept (art.58 şi art.111) operează
în cazul în care consiliul nu se întruneşte, timp de trei luni consecutive cel
local, şase luni cel judeţean ori nu adoptă în trei şedinţe ordinare consecutive
nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce
sub jumătate plus unul în cazul consiliului local, respectiv sub două treimi în
cazul celui judeţean şi nu se poate completa cu supleanţi.
Această situaţie se comunică prefectului de către primar, viceprimar
sau, în absenţa acestora, de către secretar, în cazul consiliului local, şi numai
de secretarul general în cazul celui judeţean.
Prefectul prin ordin ia act de situaţia de dizolvare propunând
Guvernului organizarea de noi alegeri.
Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesaţi la instanţa de
contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare sau de la
luarea la cunoştinţă.
Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în
termen de 30 de zile, fără a mai fi necesară realizarea, de către reclamant, a
procedurii administrative prealabile judecăţii, acţiunea judiciară suspendând
de drept măsura de dizolvare. Hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă.
Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face de către
Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea
perioadei de introducere a acţiunii în contencios sau, după caz, de la
rămânerea definitivă şi irevo-cabilă a hotărârii judecătoreşti de respingere a
acţiunii judiciare împotriva ordinului prefectului.
Cea de a doua ipoteză, a dizolvării prin act juridic vizează consiliul în
situaţia în care a adoptat, într-un interval de cel mult şase luni, cel puţin trei
hotărâri anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă (art.57 alin. 1). (La nivelul consiliului
judeţean preşedintele acestuia poate fi demis de consiliu pentru emiterea a cel
puţin trei dispoziţii ilegale – anulate irevocabil de instanţă – în decurs de trei
luni – art.113 alin. 2 teza a II-a).
Dizolvarea se face de guvern prin hotărâre la propunerea prefectului
bazată pe hotărârile judecătoreşti în cauză.
Hotărârea Guvernului poate fi atacată de consilieri la instanţa de
contencios administrativ, în termen de 10 zile de la data publicării ei în
Monitorul Oficial Partea a I-a. În mod similar, reclamantul în justiţie trebuie
să îndeplinească procedura administrativă prealabilă acţiunii judecătoreşti, iar
introducerea cererii de chemare în judecată suspendă măsura dizolvării
consiliului.
Data noilor alegeri se stabileşte în condiţii similare dizolvării de drept
a consiliului.
Deşi legea nu a reglementat, pentru ipoteza dizolvării de drept a
consiliului local, problema continuităţii exercitării atribuţiilor, apreciem că şi
la dizolvarea prin act juridic sunt aplicabile aceleaşi prevederi (ale art.57 alin.
5), prin analogie, în sensul că până la constituirea noului consiliu local
primarul, viceprimarul sau, în absenţa lor, secretarul va rezolva problemele
curente ale localităţii potrivit competenţelor şi atribuţiilor legale care le revin.
În situaţia dizolvării consiliului judeţean ori pe perioada neconstituirii
legale problemele curente ale judeţului vor fi rezolvate de secretarul general al
acestuia împuternicit special de Guvern prin Ministerul Administraţiei şi
Internelor (art.111 alin.5).
Consiliile locale şi judeţene alese anticipat, ca urmare a dizolvării celor
precedente, încheie mandatele celor anterioare pe data constituirii legale ale
celor nou alese în cadrul alegerilor locale cu caracter general.

7. Aparatul propriu de specialitate al consiliilor locale şi judeţene

Caracterul reprezentativ, eligibil şi colegial al consiliilor, intermitenţa


şi limitarea în timp a activităţii lor fac imposibilă asigurarea unei continuităţi
în activitatea executivă locală, motiv pentru care ele şi colectivitatea teritorială
sunt deservite de structuri şi persoane stabile ce-şi desfăşoară activitatea,
având specializarea necesară.
Structurile de pe lângă consiliu şi personalul aferent acestora (numit pe
cale administrativă sau încadrat prin contract de muncă) formează aparatul
propriu de specialitate al acestuia.
Aparatul consiliului local este în subordinea primarului, în vreme ce
aparatul consiliului judeţean este în subordinea preşedintelui acestuia, fiecare
dintre ei îl conduc şi îl controlează, răspunzând de buna lui funcţionare (art.66
alin. 1 şi 2, art.114 alin. 3 teza I-a, art.115 teza I-a).
În cazul consiliului judeţean coordonarea compartimentelor sale poate
fi delegată, prin dispoziţia preşedintelui acestuia, vicepreşedinţilor sau
secretarului general al judeţului.
La nivelul consiliului local primarul, viceprimarul şi secretarul au
asemenea atribuţii faţă de compartimentele din subordine.
Funcţionarii aparatului propriu sunt investiţi (prin numire sau contract)
pe o durată nedeterminată în posturile pe care le ocupă, dispunând, în
condiţiile legii, de stabilitate în funcţie, conform Statutului funcţionarilor
publici, respectiv a Codului Muncii.
Mărimea acestui aparat şi modul său de structurare sunt determinate de
nivelul localităţii (comunal, orăşenesc – la rândul său de mai multe categorii –
municipal) şi judeţean (inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi
sectoarele acestuia), al organizării administrativ-teritoriale, dar şi de numărul
populaţiei, gradul de dezvoltare social-economică, de urbanizare, etc., al
respectivelor unităţi.
Structura aparatului şi după caz numărul de funcţii inclusiv a
posturilor, sunt stabilite prin lege, inclusiv prin Statutul funcţionarilor publici,
în mod diferenţiat şi în raport de atribuţiile şi de amploarea exercitării lor.
Distingem astfel funcţii de conducere (director,
contabil-şef, etc.) şi funcţii de execuţie (consilier, expert, inspector, referent,
etc.).
Gruparea funcţiilor pentru fiecare categorie de consilii are loc în
anumite compartimente organizatorice cu denumiri diferite (birou, serviciu,
direcţie), în funcţie de dimensiunea şi structura lor, conduse de un şef ierarhic
(de birou, serviciu), numit ca atare, sau director (de direcţie, departament),
ajutat de un adjunct, în cazul structurilor mai complexe.
Unele dintre aceste compartimente sunt funcţionale, asigurând buna
activitate a întregului aparat şi a consiliului însuşi (contabilitate, secretariat-
registratură, resurse-umane, tehnic şi investiţii), în vreme ce altele sunt
compartimente de specialitate, adevărate servicii publice interne (autoritatea
tutelară, starea civilă, urbanism şi amenajarea teritoriului) ce permit
exercitarea competenţelor legale în afara autorităţii respective, în raporturile
cu terţii.
Consiliile aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a
aparatului propriu, stabilesc competenţele şi atribuţiile personalului în
condiţiile prevăzute de lege, de regulă cadrul orientativ este fixat de către
Guvern şi Ministerul Administraţiei şi Internelor (a se vedea Ordonanţa de
Guvern nr.35/2002 pentru aprobarea Regulamentului cadru de orga-nizare şi
funcţionare a consiliilor locale publicat în Monitorul Oficial nr.90 din
2.02.2002).
Condiţiile privind numirea sau angajarea, promovarea (avansarea),
sancţionarea, recompensarea şi eliberarea din funcţie, drepturile şi obligaţiile
personalului sunt stabilite prin legi şi regulamente proprii, inclusiv prin
Statutul funcţionarilor publici şi Codul Muncii, la care se adaugă hotărârile de
guvern şi instrucţiunile Ministerului Administraţiei şi Internelor şi ale
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului aparatului propriu al
consiliului local se face de către primar, iar a celui aparţinând consiliului
judeţean de către preşedintele acestuia.
Consiliul local poate recomanda, motivat, primarului eliberarea din
funcţie a conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate
al consiliului local.
Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al
oraşului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreună
cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local formează împreună o
structură funcţională, cu activitate permanentă, denumită primăria comunei
sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile consi-liului local şi dispoziţiile
primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.
Aparatul propriu şi structurile care-l compun nu au o capacitate
juridică proprie, întrucât aceasta aparţine consiliului pe lângă care
funcţionează şi pe care-l deservesc. Aceasta nu înseamnă că nu exercită
competenţe proprii şi distincte de cele ale autorităţii administrative locale,87
deşi nu emit acte de autoritate (externă), ci desfăşoară, în principal, operaţiuni
de pregătire, executare şi control a îndeplinirii actelor de putere ori de drept
privat ale consiliului în cauză sau ale primarului respectiv.
Pe de altă parte, unele structuri interne, mai ales cele de specialitate,
înfăptuiesc servicii publice în beneficiul colectivităţii locale, fiind o ilustrare
tipică a acestui gen de prestaţii efectuate de administraţia locală în domeniul,
de exemplu, al stării civile, protecţia minorului, fiscalităţii, urbanismului, etc.
O menţiune specială o facem cu privire la aparatul propriu al
consiliului judeţean care în virtutea atribuţiilor legal conferite autorităţilor
judeţene – de a coordona activitatea consiliilor locale în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean (art.22 teza I-a) – acordă sprijin şi
asistenţă de specialitate de orice natură (juridică, economică, tehnică,
administrativă etc.) la cererea acestora.
În raporturile dintre cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice locale
se foloseşte limba română. Actele oficiale se întocmesc în mod obligatoriu tot
în limba română.
În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, în
raporturile lor cu organele locale şi cu aparatul propriu al acestora, aceştia se
pot adresa, oral şi în scris, şi în limba lor maternă, primind răspunsul atât în
limba română, cât şi în limba maternă.
În respectivele unităţi în posturile vizând atribuţii de relaţii cu publicul
vor fi numite sau încadrate şi persoane cunoscătoare a limbii materne,
aparţinând minorităţii respec-tive, după caz.
În aceleaşi unităţi administrative autorităţile vor asigura inscripţionarea
denumirii localităţilor şi a instituţiilor publice de sub autoritatea lor, precum şi
afişarea anunţurilor de interes public, inclusiv actele locale de asemenea
interes, şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective.

8. Serviciile publice locale şi judeţene

Serviciile publice ale comunei sau oraşului se înfiinţează şi se


organizează de către consiliul local în princi-palele domenii de activitate,
potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în
limita mijloacelor financiare de care dispune (acelaşi lucru realizându-se şi la
nivelul judeţului).
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din serviciile publice
ale localităţii se face de către conducătorii acestora în condiţiile legii, în vreme
ce cu privire la aceştia din urmă măsura se dispune de primari.
Domeniile în care se pot organiza astfel de servicii publice externe pot
viza sectoarele edilitar-gospodăresc, salubritate, distribuirea energiei termice,
a apei potabile menajere, transport urban în comun, etc.
Unele dintre aceste servicii pot fi instituţionalizate sub forma regiilor
autonome de interes local, altele sub forma insti-tuţiilor publice şi chiar a unor
societăţi comerciale (constituite pe principii economice de finanţare din
venituri proprii - integrală sau parţială beneficiind de subvenţionare locală),
aflate în subordinea consiliului ce le-a constituit şi aparţinând comunei,
oraşului sau judeţului, deci colectivităţii locale respective.
În cazul serviciilor publice judeţene acestea desfăşoară activităţi de
anvergură interesând mai multe sau toate localităţile din judeţ, fiind organizate
în domeniul reţelei rutiere judeţene, a transportului în comun interurban sau
preorăşenesc, a reţelelor de aducţiune a apei potabile ori a constituirii de
rezerve de apă potabilă, pentru irigaţii, acumulări şi îndiguiri, poduri sau
baraje etc., care depăşesc posibilităţile economico-financiare ale unei singure
localităţi, precum şi a protecţiei drepturilor copiilor minori. .
Precizăm că aceste servicii publice exterioare locale şi judeţene sunt
distincte de serviciile publice deconcentrate în teritoriu aparţinând
ministerelor şi altor autorităţi ale administraţiei publice centrale de
specialitate, cum sunt cele sanitare, culturale, de învăţământ sau financiare,
etc., organizate, de regulă, la nivelul judeţului, unele cu ramificaţii în localităţi
(de exemplu, finanţele publice), care au în subordinea lor instituţii publice de
profil, precum şcoli, spitale, muzee, etc.
Uneori se întâlnesc servicii publice organizate în paralel, atât pe plan
local cât şi în profil teritorial cu subor-donare centrală, cum ar fi de exemplu,
în materia impozitelor şi taxelor (locale şi a celor care se varsă la bugetul
statului), a ordinii şi liniştii publice (gardienii publici şi poliţia), a reţelei
rutiere (locale şi judeţene, precum şi a celei naţionale etc.).
Concomitent, unele instituţii au trecut în paralel şi în subordine locală
precum cele din învăţământul general obligatoriu, sănătate, cultură, devenind
servicii publice descentralizate în loc de deconcentrate.

9. Secretarul localităţii şi al judeţului

Fiecare localitate precum şi judeţul, au câte un secretar, respectiv


secretar general.
Secretarul comunei sau oraşului este un funcţionar public de conducere
salarizat din bugetul local, iar secretarul general al judeţului este înalt
funcţionar public (art.11 lit. f, art.12 lit. a din Legea nr.161/2003), salarizat
din bugetul judeţului.
Acesta nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaţiuni
politice sub sancţiunea eliberării din funcţie şi nici soţ, soţie sau rudă de
gradul I cu primarul sau viceprimarul. Secretarul se bucură de stabilitate în
funcţie, în condiţiile legii.
Secretarului i se aplică acelaşi regim privind incompa-tibilităţile şi
conflictul de interese ce vizează funcţionarii publici (art.79, art.94 şi 95 din
Legea nr.161/ 2003).
Calitatea de secretar presupune anumite condiţii spe-ciale, alăturate
celor generale, de acces la funcţia publică, prevăzute în Statutul funcţionarilor
publici, la fel ca şi în cazul eliberării din funcţie, şi anume:
- pregătirea superioară juridică sau administrativă (obligatorie pentru
judeţe şi oraşe), iar, în mod excepţional, cu alte studii superioare sau cu studii
liceale absolvite cu bacalaureat, în cazul comunei;
- funcţia se ocupă pe bază de concurs sau de examen, după caz;
- numirea se face de către prefect, în cazul secretarului comunei sau
oraşului, şi de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, la propunerea
preşedintelui consiliului judeţean, în cazul secretarului general de judeţ, în
termen de cel mult 10 zile de la primirea rezultatelor concursului sau
examenului comunicată de primar în cel mult trei zile de la rămânerea
definitivă acestora; şi, respectiv, în cazul judeţului de la primi-rea propunerii
din partea preşedintelui;
- concursul sau examenul se organizează de către primar sau
preşedintele consiliului judeţean, în termen de 30, respectiv 45 de zile de la
data la care postul a devenit vacant;
- din comisia instituită fac parte, în cazul localităţii, primarul,
secretarul general al judeţului, secretarul general al prefecturii şi reprezentanţii
desemnaţi ai consiliului local, iar în cazul judeţului comisia cuprinde
preşedintele consiliului judeţean sau, în lipsa lui, unul dintre vicepreşedinţi, un
reprezentant al Ministerului Administraţiei şi Internelor, secretarul general al
prefecturii şi doi reprezentanţi ai consiliului judeţean;
- eliberarea din funcţie şi sancţionarea disciplinară se face, în cazul
localităţii, de către prefect la propunerea consiliu-lui local, hotărâtă cu cel
puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa primarului
sau a o treime din numărul acestora, iar în cazul judeţului de către Ministerul
Administraţiei şi Internelor la propunerea consiliului judeţean, votată cu cel
puţin două treimi din totalul celor în funcţie la iniţiativa preşedintelui sau a o
treime din membrii, pe baza concluziilor din cercetarea administrativă.
Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii
principale (art.85 alin. 1 art.120 alin. 6):
- participă în mod obligatoriu la şedinţele consiliului;
- coordonează compartimentele şi activităţile cu caracter juridic, de
stare civilă, autoritatea tutelară şi asistenţă socială, din cadrul aparatului
propriu de specialitate al consiliului putând coordona, în cazul localităţii, şi
alte servicii stabilite de primar (art.85 alin. 2);
- avizează proiectele de hotărâri ale consiliului, asumându-şi
răspunderea pentru legalitatea lor şi contrasemnându-le pe cele considerate
legale;
- avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului, respectiv ale
preşedintelui consiliului judeţean;
- urmăreşte rezolvarea corespondenţei în termenul legal;
- asigură îndeplinirea procedurii de convocare a consiliului şi
efectuarea lucrărilor de secretariat;
- pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului;
- asigură comunicarea către autorităţile, instituţiile şi persoanele
interesate a actelor emise de consiliu, primar sau preşedinte, în cel mult 10
zile, dacă legea nu prevede altfel;
- asigură aducerea la cunoştinţa publică a hotărârilor şi dispoziţiilor
normative;
- eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, în
afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit legii;
- legalizează semnăturile de pe înscrisurile (originale) prezentate de
părţi şi confirmă autenticitatea copiilor cu actele originale, în condiţiile legii;
- îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de
consiliu, ori primar, în cazul localităţii, sau de preşedinte, în cazul judeţului,
iar în această din urmă situaţie mai îndeplineşte, în mod corespunzător,
atribuţiile stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului (art.120
alin. 7).

10. Atribuţiile consiliilor locale şi judeţene

În realizarea atribuţiilor sale consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în


condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor aflate
prin lege în competenţa altor autorităţi publice locale sau centrale.
La rândul său, consiliul judeţean, ca autoritate deliberativă a
administraţiei publice locale constituită la nivel judeţean coordonează
activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean.
De aici şi aparenta distincţie netă privitoare la specificul fiecărei
categorii de autorităţii (locale şi judeţene), respectiv consiliile locale sunt
autorităţi autonome ale administraţiei publice locale (art.21 alin. 1), în vreme
ce consiliile judeţene sunt autorităţi de coordonare a consiliilor locale, lipsite
de atributul autonomiei locale88.
Totuşi textele legale introductive, de principiu, încredinţează expres
autonomia şi consiliilor judeţene (art.3 alin. 2, art.4 alin. 2).
O primă clasificare a atribuţiilor se poate face după importanţa lor, în
funcţie de actul normativ care le conţine, în atribuţii principale, cuprinse în
propria lege organică (nr.215/2001), şi atribuţii secundare, cuprinse în diverse
reglemen-tări, ce dezvoltă sau completează competenţa aceloraşi organe în
cele mai diferite domenii precum în materie funciară, locativă, etc.
O a doua clasificare a atribuţiilor are în vedere sfera de generalitate în
care se includ, iar în acest sens distingem atribuţii comune tuturor acestor
autorităţi, indiferent de nivelul la care funcţionează, şi atribuţii specifice,
caracteristice uneia sau mai multor categorii de organe de acelaşi gen. De
regulă, atribuţiile principale sunt, concomitent, şi generale prin întinderea sau
aria lor de cuprindere, incluzând ansamblul problemelor vieţii publice locale.
O a treia clasificare a atribuţiilor se poate face după locul în care
exercitarea acestora produce efecte în atribuţii interne, cu consecinţe în
interiorul unităţii administrativ-teritoriale, şi atribuţii exterioare, cu consecinţe
în afara acesteia, sau chiar în afara ţării (expresie a cooperării dintre consilii
sau a celei transfrontaliere).
O a patra clasificare a atribuţiilor, după natura conţinu-tului lor, se
realizează în atribuţii economico-financiare,
social-culturale şi educative, edilitar-gospodăreşti, de amenajare a teritoriului,
protecţia mediului înconjurător, precum şi atribuţii politico-administrative.
Exercitarea atribuţiilor de către consiliile locale, pe de o parte, şi cele
judeţene, pe de altă parte, se face în condiţiile lipsei oricărei subordonări între
ele, cât şi faţă de primari, prefecţi, autorităţi centrale, inclusiv guvern.

I. Atribuţii economico-financiare
a) Avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi programe de
dezvoltare economico-socială a localităţii (art.38/1 lit. “c” teza I-a), adoptă
strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială a judeţului
sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor consiliilor locale,
dispune, aprobă şi urmăreşte în cooperare cu autorităţile locale interesate
măsurile necesare, inclusiv financiare, pentru realizarea acestora (art.104/1 lit.
“c”, coroborat cu lit. “p” teza I-a).
Aceste studii sunt întreprinse de comisiile de specialitate ale
consiliului sau de instituţii, pe baze contractuale, iar în temeiul lor se
elaborează prognoze şi programe dezbătute şi aprobate de consiliu, devenind
hotărâri ale acestuia.
În cazul consiliului judeţean strategiile, prognozele şi programele sale
includ şi propunerile localităţilor alăturate obiectivelor distincte ale judeţului.
b) Aprobă bugetul local, după caz judeţean, contractarea de credite şi
modul de utilizare a rezervelor bugetare; aprobă contul de încheiere a
exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe locale sau judeţene, precum şi
taxe speciale, în condiţiile legii (art.30/1 lit. “d”), hotărând repartizarea pe
comune, oraşe şi municipii a sumelor din cotele defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat sau din alte surse în condiţiile legii (art.104/1 lit.“e”),
primarul şi preşedintele consiliului judeţean fiind ordonatori principali de
credite bugetare, de care dispun, în condiţiile legii.
c) Administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului
(art.38/2 lit. “f”), respectiv a judeţului (art.104/1 lit. “f”).
Domeniul public de interes local şi judeţean, precum şi domeniul
privat constituie patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, singura care are
personalitate juridică. Administrarea sau gospodărirea acestui patrimoniu
revine consiliului, în timp ce exercitarea concretă a drepturilor şi realizarea
obligaţiilor revin primarului, respectiv preşedintelui consiliului judeţean89, ca
organ executiv.
d) Hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate publică şi privată a comunei, oraşului şi judeţului,
precum şi a serviciilor publice de interes local sau judeţean, inclusiv vânzarea
bunurilor proprietate privată, în condiţiile legii (art.38/2 lit. “g” şi “h”,
art.104/1 lit. “g”).
e) Înfiinţează instituţii publice şi servicii publice de interes, după caz,
local sau judeţean, precum şi societăţi comerciale de interes local, urmărind şi
controlând activitatea acestora, numind şi eliberând din funcţie, inclusiv
sancţionând, în condiţiile legii, pe conducătorii acestora (art.38/2 lit. “i” şi
art.104/1 lit. “h”), consiliile exercitând faţă de ele toate dreptu-rile inerente
decurgând din faptul că li s-a transmis spre folosinţă o parte a patrimoniului
unităţii administrativ-teritoriale în scopul realizării unor activităţi sau servicii
publice utile colectivităţii locale.
f) Participarea cu capital sau bunuri în numele şi interesul
colectivităţilor locale reprezentate, la constituirea de societăţi comerciale sau
la înfiinţarea unor servicii de interes public local sau judeţean, după caz, în
condiţiile legii (art.15).
g) Înfiinţează şi reorganizează regii autonome de
interes local sau judeţean; exercită, în numele unităţii
administrativ-teritoriale, toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale
pe care le-a înfiinţat, hotărând asupra privatizării lor; numesc şi eliberează din
funcţie, conform legii, membrii consiliilor de administraţie ai regiilor
autonome de sub autoritatea lor (ultima atribuţie omisă de legiuitor în cazul
judeţelor – art.38/2 lit. “j” şi art.104/1 lit. “i”).
h) Asigură libertatea comerţului şi încurajează libera iniţiativă, în
condiţiile legii (art.38/2 lit. “w”), atribuţie care revine nu numai consiliului
local, dar şi celui judeţean, omisă de lege.
i) Înfiinţează şi organizează, în localităţi, târguri, pieţe şi oboare
asigurând buna funcţionare a acestora (art.38/2 lit. “t” teza I-a).
j) Aprobă, conform competenţei, documentaţiile
tehnico-economice pentru lucrări de investiţii de interes local şi judeţean,
asigurând condiţiile necesare realizării acestora (art.38/2 lit. “m” şi art.104/1
lit. “l”).

II. Atribuţii edilitar-gospodăreşti, de amenajare a


teritoriului şi protecţia mediului înconjurător
a) Avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi programe de
organizare şi amenajare a teritoriului şi urbanism la nivelul localităţii (art.38/2
lit. “c” teza a II-a); elaborează, consultând consiliile locale, proiectele de
organizare şi amenajare a teritoriului judeţului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale componente, urmărind modul de realizare ale acestora în cooperare
cu organele locale implicate (art.104/1 lit. ”j” tezele II şi III).
b) Consiliile locale analizează şi aprobă în condiţiile legii,
documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor,
stabilind mijloacele materiale şi financiare necesare realizării acestora
(art.38/2 lit. “k” teza I-a).
c) Stabilesc măsuri sau aprobă construirea, întreţinerea şi modernizarea
drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând căilor de
comunicaţie de interes local sau judeţean, înfiinţând, la nivel judeţean, servicii
publice specializate, acordând sprijin şi asistenţă tehnică de specialitate
consiliilor locale pentru construirea, întreţinerea şi moderniza-rea drumurilor
comunale şi orăşeneşti (art.38/2 lit. “l” şi art.104/1 lit.”k”).
d) Acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului înconjurător, în
scopul creşterii calităţii vieţii şi contribuie la protecţia, conservarea,
restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a
parcurilor şi rezervaţiilor naturale ale localităţii, în condiţiile legii (art.32 lit.
“i”), analizează propunerile consiliilor locale în vederea elaborării de
prognoze şi programe pentru refacerea şi protecţia mediului înconjurător
(art.104/1 lit. “p” teza a II-a).
e) asigură, potrivit competenţei legale, condiţiile materiale şi financiare
necesare bunei funcţionări a serviciilor publice de transport de sub autoritatea
sa, precum şi a altor activităţi (art.104/1 lit. “m” teza ultimă).

III. Atribuţii social-culturale, sanitare şi educative


a) Asigură, potrivit competenţelor legale, condiţiile materiale şi
financiare necesare pentru buna funcţionare a instituţiilor şi serviciilor publice
de educaţie, sănătate, cultură, tineret şi sport, ocrotire şi asistenţă socială,
urmărind şi controlând activitatea acestora (art.38/2 lit. “n” teza I-a, art.104/1
lit. “m”).
b) Înfiinţează, la nivel judeţean, instituţii sociale şi culturale, precum şi
pentru protecţia drepturilor copilului şi asigură buna lor funcţionare, prin
alocarea fondurilor necesare (art.104/1 lit. “o”); contribuie la realizarea
măsurilor de protecţie şi asistenţă socială, asigură protecţia drepturilor
copilului, înfiinţează şi asigură funcţionarea unor instituţii de binefacere de
interes local (art.38/2 lit. “s”).
c) Aprobă criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale (art.38/2 lit.
“s” teza a II-a).
d) Contribuie la protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în
valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi rezervaţiilor
naturale (art.38/2 lit. “r” teza a II-a).
e) Hotărăşte, în localităţile cu personal didactic ori cu medici sau
personal sanitar insuficient, acordarea de stimulente în natură şi bani, precum
şi de alte facilităţi, potrivit legii, în scopul asigurării serviciilor medicale
pentru populaţie (art.38/2 lit. “o”).
f) Sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase (art.38/1 lit.
“z”).
g) Contribuie la sprijinirea (inclusiv financiară, în cazul judeţului)
acţiunilor ştiinţifice, cultural-educative sau a celor desfăşurate de cultele
religioase, artistice, sportive şi de agrement, înfiinţează, în localităţi locuri şi
parcuri de distracţie, baze sportive şi asigură buna funcţionare a acestora
(art.38/2 lit. “p” şi “t” teza a II-a, art.104/1 lit. “n”).

IV. Atribuţii politico-administrative


A. Atribuţii comune:
a) Alegerea, din rândul consilierilor, a viceprimarilor, după caz, în
situaţia localităţilor (art.38/2 lit. “a” teza I-a), respectiv a preşedintelui şi
vicepreşedinţilor, care nu îşi pierd calitatea de consilier, în cazul judeţului
(art.104/1 lit. “a”).
b) Aprobă următoarele categorii de acte:
- regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local (art.38/2
lit. “b”), şi a celui judeţean la propunerea preşedintelui acestuia din urmă;
- regulamentul de organizare şi funcţionare al aparatului propriu de
specialitate al consiliului;
- organigrama, statul de funcţii şi numărul de personal al aceluiaşi
aparat, inclusiv ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor
autonome de interes local sau judeţean, la propunerea primarului, respectiv a
preşedintelui, şi în condiţiile legii (art.38/2 lit. “a”, “e”, art.104/1 lit. “b”)
c) Atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe
şi de obiective de interes local (art.38/2 lit. “u”), precum şi a unor obiective de
interes judeţean (art.104/1 lit. “q”).

B. Atribuţii proprii şi distincte ale consiliilor


a) Consiliul local aprobă statutul comunei sau oraşului (art.38/2 lit. “b”
teza I-a).
b) Consiliul asigură condiţiile materiale şi financiare necesare unei
bune funcţionări a instituţiilor şi serviciilor publice de apărare a ordinii
publice, apărarea împotriva incendiilor şi protecţia civilă, aflate sub
autoritatea sa, potrivit competenţelor lor legale (art.38/2 lit. “n” teza ultimă).
c) Consiliul local hotărăşte cu privire la asigurarea ordinii publice,
analizează activitatea gardienilor publici, a pompierilor şi a formaţiunilor de
protecţie civilă, în condiţiile legii, şi propune măsuri de îmbunătăţire a
activităţii acestora (art.38/2 lit. “q”).
d) Consiliul local conferă persoanelor fizice române sau străine, cu
merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al comunei sau al oraşului
(art.38/2 lit. “v”).
e) Consiliul judeţean coordonează activitatea consiliilor locale în
vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean (art.22, 104/1 lit. “d”).
f) Consiliul judeţean acordă consiliilor locale sprijin şi asistenţă de
specialitate, inclusiv primăriilor şi serviciilor publice locale (art.116/1 lit.
“p”).
g) Consiliul judeţean coordonează, în condiţiile legii, activităţile
corpului gardienilor publici (art.104/1 lit. “u”).
Toate consiliile locale şi judeţene mai îndeplinesc şi alte atribuţii
stabilite prin legi (art.38/3 şi art.104/2).

V. Atribuţii de asociere internă şi externă


Legea organică reglementează posibilitatea asocierii, cooperării,
aderării şi participării consiliilor locale şi judeţene pe plan intern şi pe plan
extern, cu alte comunităţii locale sau asociaţii neguvernamentale, fie pe
considerente economice, comerciale fie administrative, profesionale, etc.
În primul rând, consiliile locale şi cele judeţene pot hotărî asupra
participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor
locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la
înfiinţarea unor servicii de interes public local sau judeţean, după caz, în
condiţiile legii (art.15).
Prima precizare are în vedere faptul că această participare are în vedere
raţiuni comerciale de factură economică aducătoare de beneficiu prin
constituirea de societăţi comerciale, potrivit legislaţiei în vigoare, prin aportul
de capital sau bunuri, din domeniul public sau privat al unităţii administrativ-
teritoriale, ceea ce determină asocierea sau cooperarea, în condiţiile legii, cu
alte persoane juridice române sau străine (art.382 lit. “x” teza I-a, art.104/1 lit.
“s” teza I-a).
A doua precizare se referă la împrejurarea că o asemenea participare
poate opera, în condiţiile legii, atât cu persoane juridice române sau străine,
dar şi cu alţi parteneri sociali, cu organizaţii neguvernamentale, în vederea
finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de
interes public local sau judeţean (art.38/2 lit. “x” teza a II-a, art.104/1 lit. “s”
teza a II-a), ceea ce nu mai reprezintă o activitate comercială propriu-zisă,
chiar dacă poate aduce şi beneficii, deoarece se urmăreşte realizarea unor
activităţi de utilitate publică locală sau judeţeană (de factură culturală,
ştiinţifică, sanitară, edilitară etc., constând, de exemplu, în organizarea unui
festival de artă, a unei cercetări ştiinţifice pe o temă administrativă, o acţiune
antiepidemio-logică, restaurarea unui imobil de importanţă istorică, etc.).
În al doilea rând, autorităţile administraţiei publice locale pot încheia
acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la
realizarea unor programe de dezvoltare regională, în condiţiile legii (art.12).
Asemenea programe pot viza cooperarea mai multor unităţi administrativ-
teritoriale dintr-un judeţ, sau mai multe judeţe învecinate între ele pe anumite
probleme ce ţin de un sector economic determinat (de exemplu, industrie mică
şi mijlocie, turism rural, agricultură, minerit, resurse de ape minerale etc.),
realizându-se o regionalizare internă, cu caracter intermediar între nivelul
central şi judeţean, care permite o mai bună colaborare interjudeţeană, inclusiv
sprijinirea unor zone defa-vorizate (de monoindustrie, monocultură agricolă,
şomaj, în urma restructurării sau privatizării unor societăţi cu capital integral
sau majoritar de stat).
În al treilea rând, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul
ca, în limitele competenţelor care le revin, să coopereze şi să se asocieze cu
alte autorităţi ale administraţie publice locale din ţară sau din străinătate
(art.11/1, art.38/2 lit. “y”), un exemplu tipic reprezentându-l, de exemplu,
înfrăţirea comunei sau oraşului cu unităţi administrativ - teritoriale similare
din alte ţări (art.38/2 lit. “x”, teza ultimă) sau asocierea consiliului judeţean cu
consilii locale, pentru reali-zarea unor obiective de interes comun – scop în
care pot înfiinţa împreună cu acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi
servicii publice (art.104/1 lit. ”t”) – ca, de exemplu, în privinţa acumulării de
rezerve şi a aducţiunilor de apă potabilă sau pentru irigaţii.
În al patrulea rând, pentru protecţia şi promovarea intereselor lor
comune autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a adera la
asociaţii naţionale şi internaţionale, în condiţiile legii (art.11/2 şi art.38/2 lit.
“y” teza a II-a), pentru promovarea unor interese comune.
Asemenea situaţii vizează, de exemplu, aderarea la asociaţii, federaţii
sau ligi ale primarilor de municipii, preşedinţilor de consilii judeţene etc.
În al cincilea rând, consiliile locale şi consiliile judeţene din unităţile
administrative limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare
transfrontalieră cu autorităţile similare din ţările vecine, în condiţiile legii
(art.13/1) creând aşa numitele euroregiuni (bilaterale, trilaterale etc.).
Prima precizare are în vedere că aceste acorduri se vor încheia numai
în domeniile ce sunt de competenţa consiliilor locale sau judeţene, potrivit
legii organice, cu respectarea legislaţiei interne şi a angajamentelor
internaţionale asumate de statul român (art.13/2).
A doua precizare se referă la faptul că prin acordurile de cooperare
transfrontalieră pot fi create şi pe teritoriul României organisme care să aibă,
potrivit dreptului intern, personalitate juridică, fără competenţe administrativ-
teritoriale (în sensul Legii nr.215/2001, art.13/4).
Iniţiativa autorităţilor locale de a coopera şi de a se asocia cu autorităţi
ale administraţiei publice locale din străinătate, precum şi de a adera la o
asociaţie internaţională a autorităţilor administrative publice locale va fi
comunicată Ministerului Afacerilor Externe şi Ministerului Administraţiei şi
Internelor (art.14/1).
Autorităţile locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre
avizare proiectele de acorduri sau convenţii de cooperare pe care acestea
intenţionează să le încheie cu autorităţi ale administraţiei publice locale din
alte ţări, înainte de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau
judeţene, după caz (art.14/2).
Avizele trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea solicitării,
în caz contrar se va considera că nu sunt obiecţii şi proiectul respectiv poate fi
supus spre adoptarea consiliului (art.14/3).
Acordurile sau convenţiile încheiate de autorităţile locale nu angajează
decât responsabilitatea consiliului local sau judeţean parte la acestea şi sunt
supuse controlului de legalitate, iar actele emise în temeiul lor au în dreptul
intern aceeaşi valoare juridică şi aceleaşi efecte ca şi actele administrative
adoptate în conformitate cu prevederile Legii nr.215/2001 (art.14/3).
România a devenit în anul 1993 membru cu drepturi depline al
Consiliului Europei, iar în anul 1996 a semnat Convenţia Cadru asupra
Cooperării Transfrontaliere, concomi-tent cu semnarea Acordului de asociere
la Uniunea Europeană.
Toate aceste acţiuni obligă ţara noastră la depunerea unor eforturi
susţinute de corelare a legislaţiei interne cu cea comunitară în cadrul
eforturilor de preaderare şi de compatibi-lizare juridică cu normele
occidentale europene. Ori, cooperarea interregională transfrontalieră se
anunţă, de pe acum, ca un fac-tor de netezire a drumului deschis integrării
noastre europene.

VI. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean


a) Asigură respectarea prevederilor Constituţiei, pune-rea în aplicare a
legilor, a decretelor prezidenţiale, a hotărârilor şi ordonanţelor
guvernamentale, a hotărârilor consiliului judeţean şi a altor acte normative
(art.116/1 lit. “a”).
b) În privinţa atribuţiilor faţă de consiliul judeţean:
- întocmeşte proiectul ordinii de zi (art.116/1 lit. “b”);
- dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea, în bune
condiţii, a lucrărilor acestuia (art.116/1 lit.“c”);
- asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului şi analizează
periodic stadiul îndeplinirii acestora (art.116/1 lit. “e”);
- conduce şedinţele acestuia (art.116/1 lit. “f”);
- întocmeşte şi supune spre aprobare regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului (art.116/1 lit. “d”), prezintă consiliului anual sau la
cerere, rapoarte privind modul de îndeplinire a atribuţiilor proprii şi a
hotărârilor consiliului (art.116/1 lit. “l”);
c) În privinţa atribuţiilor faţă de aparatul propriu al consiliului judeţean
şi al instituţiilor şi serviciilor subordonate:
- propune consiliului, spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama,
statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi
funcţionare al aparatului propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor
publice de sub autoritatea acestuia (art.116/1 lit. ”k”);
- coordonează şi controlează activitatea instituţiilor şi serviciilor
publice de sub autoritatea consiliului (art.116/1 lit. “g”).
d) Faţă de consiliile locale şi aparatul lor:
- acordă prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale consiliului
judeţean, sprijin şi consultanţă tehnică şi juridică pentru autorităţile locale, la
solicitarea acestora (art.116/1 lit.“p”);
- îndrumă metodologic, urmăreşte şi controlează activităţile de stare
civilă şi autoritate tutelară, desfăşurate în comune şi oraşe (art.116/1 lit. “o”);
- coordonează, controlează şi răspunde de activitatea privind protecţia
drepturilor copilului (art.116/1 lit. “q”).
e) În materie financiară:
- întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului, şi contul de
încheiere al exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului, în
condiţiile şi la termenele prevăzute de lege (art.116/1 lit. “i”);
- urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune
consiliului adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen
(art.116/1 lit. “j”);
- exercită funcţia de ordonator principal de credite (art.116/1 lit. “h”).
În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele emite:
- dispoziţii cu caracter normativ, care devin executorii numai după ce
sunt aduse la cunoştinţă publică sau comunicate, după caz, celor interesaţi
(art.117/1), contrasemnate de secretarul general al judeţului şi, numai după ce,
în prealabil, reglementările au fost comunicate oficial prefectului expirând
cele cinci zile în care acesta trebuia să ia atitudine faţă de lega-litatea lor
(art.117/2 coroborat cu art.49 şi art.50/2);
- avize, acorduri şi autorizaţii date în competenţa sa prin lege.
g) Îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de
consiliul judeţean (art.116/3);
h) Preşedintele poate delega vicepreşedinţilor, prin dispoziţie,
atribuţiile de coordonare şi control ale instituţiilor şi serviciilor subordonate
consiliului judeţean, precum şi cele de sprijin şi consultanţă pentru autorităţile
comunale şi orăşeneşti (art.116/2 coroborat cu alin. 1 lit. “g” şi “p”).
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte
autorităţi publice, cu persoane fizice şi juridice române şi străine, precum şi în
justiţie (art.114/1).

§ 11. Actele consiliilor


În exercitarea atribuţiilor consiliile locale adoptă hotă-râri, cu votul
majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau
regulamentul de organizare şi funcţionare al acestora cere o altă majoritate
(art.46/1 şi art.109/1). Legea precizează expres care este cvorumul legal al
prezenţei la şedinţele consiliului, iar acesta va fi de jumătate plus unu din
totalul celor care îl compun în mod efectiv, deci se află în funcţie, şi nu din
numărul total al mandatelor (art.41/1 şi art.107/1).
Majoritatea necesară votării şi adoptării unei hotărâri este de jumătate
plus unu din totalul celor prezenţi (art.46/1).
Sunt adoptate cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor
în funcţie, hotărârile privind (art.46/2):
- contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii;
- administrarea domeniului public şi privat al localităţii sau judeţului,
după caz;
- participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau
de cooperare transfrontalieră;
- organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea
teritoriului;
- asocierea sau cooperarea cu persoane juridice române sau străine.
Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie (art.46/3)
hotărârile privind impozitele şi taxele locale sau judeţene, precum şi cele
vizând bugetul local.
Dacă bugetul nu poate fi adoptat în termen de 45 de zile de la
publicarea în Monitorul Oficial a Legii bugetului de stat, activitatea se va
desfăşura numai pe baza veniturilor proprii până la adoptarea noului buget.
Neadoptarea în trei şedinţe ordinare consecutive a nici unei hotărâri
atrage dizolvarea de drept a consiliului (art.58/1 teza
a II-a).
Hotărârile ilegale ale consiliilor pot fi atacate în justiţie de către
prefect, iar cele ce vatămă drepturi legal recunoscute de către persoanele fizice
sau juridice lezate, conform Legii contenciosului administrativ.
Hotărârile se adoptă prin vot deschis, deşi legea nu prevede acest
lucru, dar consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret
(art.46/4 teza I-a). De regulă, şi şedinţele de votare sunt publice.
Hotărârile individuale privind persoanele vor fi luate întotdeauna prin
vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege (art.46/4 teza a II-a), de exemplu,
validarea mandatului de consilier se face prin vot deschis.
Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri sau de primari, în
cazul consiliilor locale, şi de preşedintele consiliului judeţean în cazul acestui
din urmă organ.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun, cu sprijinul
secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului,
însoţite, în mod obligatoriu, de referatul de specialitate al aparatului prorpiu,
în lipsa căruia proiectul nu poate fi dezbătut.
Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul
care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude până la gradul al patrulea
inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor, existând
un conflict de interese.

Hotărârea adoptată cu încălcarea acestei interdicţii este nulă de drept.


Acţiunea judiciară împotriva ei poate fi introdusă de orice persoană interesată,
iar nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ.
Hotărârile consiliilor locale se semnează de consilierul care conduce
şedinţa, iar cele ale consiliilor judeţene de preşedinţii acestora, ori, în lipsa lor,
de vicepreşedintele care a condus şedinţa, şi se contrasemnează, pentru
legalitate, de către secretar.
În cazul în care cei care au condus lucrările lipsesc sau refuză să
semneze, hotărârea va fi semnată de 3 – 5 consilieri (prezenţi la şedinţa în care
s-a adoptat hotărârea).
Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că
aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţa consiliului. El va expune
consiliului opinia sa motivată, care se consemnează în procesul-verbal al
şedinţei.
Hotărârile consiliului se comunică de îndată de către secretar
prefectului şi primarului, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării lor.
Comunicarea însoţită de eventualele obiecţii privind legalitatea actelor,
se face în scris şi se înregistrează într-un registru special.
Hotărârile pot fi normative şi individuale. Cele normative devin
obligatorii şi produc efecte de la data aducerii la cunoştinţa publică, iar cele
individuale de la data comunicării (art.50/1).
Aducerea la cunoştinţa publică sau publicarea actelor normative se
face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect (art.50/2),
dacă bineînţeles nu a operat, între timp, intervenţia acestuia pentru revocarea
sau modifi-carea actului în cauză pe motive de ilegalitate (art.135/2) urmată
de reanalizarea actului cu schimbările corespunzătoare ori, în caz de refuz a
autorităţii sesizate astfel de prefect, acesta îl va ataca în contenciosul
administrativ (art.135/1 teza I-a), în cel mult 30 de zile de la comunicare, ceea
ce atrage suspendarea de drept a actului contestat în justiţie (art.135/2 teza
ultimă) astfel că practic se blochează aplicarea lui temporară.

Precizăm că există obligaţia legală a tuturor autorităţilor locale ca, prin


intermediul secretarului lor, să comunice în termen de maximum 10 zile, dacă
legea nu prevede altfel, toate actele juridice adoptate sau emise, subiectelor
interesate, inclusiv prefectului (art.85/1 lit. “h”).
Faţă de textul legal al momentului obligativităţii actelor administraţiei
locale se impune precizarea că acest caracter se dobândeşte din chiar
momentul adoptării sau emiterii lor legale, cel puţin pentru autorul lor,
deoarece manifestarea de voinţă s-a constituit într-un act juridic valabil cu
consecinţe obligatorii, dar şi de momentul aducerii lor la cunoştinţa
subiectelor interesate (prin publicare sau comunicare) se manifestă caracterul
lor executoriu (de fapt, pentru actele prefectului acest lucru este clar
evidenţiat, art.138/1).
Rezultă că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor normative se
face în termen de 5 zile de la data oficială a comunicării lor către prefect, dacă
acesta nu şi-a comunicat în termen de 5 zile de la primirea comunicării poziţia
faţă de eventuala ilegalitate a actului, sau după rămânerea definitivă şi
irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care acţiunea prefec-tului împotriva
actului local a fost respinsă.
În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere semnificativă (de peste 20%) din numărul
locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică şi în
limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu
caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă (art.51), alături
de actul redactat oficial în limba română, dacă petentul a cerut în mod expres
şi această dublă comunicare oficială, el putând realiza, de altfel, şi o traducere
legalizată, în limba maternă, a originalului.

12. Răspunderea consiliilor şi consilierilor

În exercitarea mandatului lor, consiliile, consilierii, precum şi primarii


ori viceprimarii, inclusiv preşedinţii şi vice-preşedinţii consiliilor judeţene,
sunt în serviciul colectivităţii locale dispunând de protecţia acordată de lege
(Legea nr.215/2001 şi cea privitoare la Statutul aleşilor locali în curs de
adoptare) datorită exercitării unei funcţii publice.
Consiliul, după cum s-a văzut, răspunde pentru nefuncţionalitate dacă
nu s-a întrunit, timp de 3 luni cel local sau 6 luni cel judeţean, ori nu a adoptat
(în trei şedinţe consecutive) nici o hotărâre, şi pentru ilegalitate, dacă a adoptat
într-un interval de cel mult 6 luni, cel puţin trei hotărâri anulate de instanţa de
contencios administrativ, întrucât au contravenit intereselor generale ale
statului ori ale localităţii sau au încălcat Constituţia şi legile ţării, prin hotărâri
judecătoreşti definitive şi irevocabile (art.57/1, 58/1, 111/1). Măsura dispusă
este dizolvarea acestuia, constatată în primul caz, prin ordin al prefectului, iar
în al doilea caz dispusă prin hotărârea Guvernului.
Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului din care fac
parte sau, după caz, în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în
exercitarea mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat
(art.53/1).
Legea a prevăzut obligaţii determinate pentru consilieri, a căror
încălcare, se subînţelege, atrage răspunderea acestora, în care sens ei au
următoarele îndatoriri
- să participe la şedinţele consiliului (art.41/1) şi la cele ale comisiei de
specialitate din care fac parte, iar absenţa, fără motive temeinice, la cel mult
două şedinţe consecutive atrage sancţionarea lor conform regulamentului de
organizare şi funcţionare a consiliului, de regulă, prin diminuarea propor-
ţională sau totală a indemnizaţiei de şedinţă;
- să organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii, acordând şi primind în
audienţe la cererea acestora (art.52/3);
- să prezinte anual un raport de activitate care va fi făcut public prin
grija secretarului (art.52/4).
În cazul în care consilierul a săvârşit o faptă penală – fiind arestat
preventiv de către instanţa de judecată – în urma comunicării măsurii de către
acesta, prefectul va emite un ordin prin care se constată suspendarea de drept a
mandatului celui în cauză pe întreaga durată a procesului până la soluţionarea
definitivă a cauzei.
Dacă este găsit nevinovat consilierul îşi va relua mandatul având
dreptul la despăgubiri, iar dacă este condamnat prin hotărâre penală definitivă
la o pedeapsă privativă de libertate, mandatul său încetează, fiind demis din
funcţie (art.60/1 lit. “f”).
Preşedintele consiliului judeţean răspunde în faţa consiliului judeţean
de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene (art.114/2).
El poate fi eliberat din funcţie de către consiliu dacă în decurs de 3 luni
a emis cel puţin trei dispoziţii anulate irevocabil de către instanţa de
contencios administrativ pentru că au contravenit intereselor generale ale
statului ori ale judeţului sau au încălcat Constituţia şi legile.
Vicepreşedinţii consiliului judeţean pot fi eliberaţi din funcţie în
aceleaşi condiţii, dacă faptele lor s-au produs prin exercitarea sarcinilor care
le-au revenit.
Consilierii, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean răspund,
după caz, civil, penal sau administrativ pentru faptele săvârşite în exercitarea
atribuţiilor ce le revin.
Vor răspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului
consiliului, aparatului acestuia, unităţii administrativ-teritoriale sau
persoanelor fizice ori juridice, ca terţi aflaţi în raporturi juridice cu
administraţia locală.
O ipoteză posibilă rezultă din modul de votare a hotărârilor când prin
actele consiliului se pot produce pagube suportate, în cele din urmă, de către
cei care prin aceasta au cauzat pagube patrimoniale. De aceea consilierii pot
cere consemnarea nominală a votului lor în procesul verbal al şedinţei.
Dacă suspendarea sau demiterea din funcţie sunt măsuri administrative
cu caracter sancţionator, totuşi consilierii şi preşedinţii sau vicepreşedinţii pot
răspunde şi contravenţional pentru abateri de acest gen săvârşite în exercitarea
sau în legătură cu atribuţiile de serviciu, în domeniul financiar, ecologic,
apărarea secretului de serviciu etc., de regulă, prin suportarea amenzilor sau a
sumelor plătite cu titlu de amendă de către consiliul din care fac parte, ca
urmare a abaterilor administrative comise de membrii săi.
Funcţionarii publici răspund potrivit prevederilor Statutului acestora
(penal, patrimonial, administrativ şi contra-venţional), în vreme ce personalul
angajat prin contract de muncă – făcând parte din aparatul de specialitate a
consiliului – răspunde conform Codului Civil, Codului Muncii, Codului Penal,
etc., deci după dreptul comun care este aplicabil, ca oricărui angajat sau
salariat.

6.2. Primarul

1. Alegerea şi durata mandatului

Comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar,


iar oraşele reşedinţă de judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii,
viceprimarii neputând fi concomitent şi consilieri. Municipiul Bucureşti are un
primar general şi 2 viceprimari, iar cele 6 sectoare ale sale au câte un primar şi
un viceprimar fiecare.
Primarii unităţilor administrativ teritoriale sunt aleşi în aceleaşi
condiţii şi, de regulă, perioade ca şi consiliile locale ale respectivelor unităţi
administrativ-teritoriale, pe circumscripţii electorale, identice cu aşezările
respective, dar nu pe baza scrutinului de listă, ci în temeiul votului exprimat
prin scrutin uninominal, ei nefiind funcţionari publici în înţelesul Statutului
funcţionarilor publici.
Ca şi preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene, pe toată durata
exercitării mandatului de primar şi de viceprimar, contractul de muncă al
acestora la instituţii publice, regii autonome, companii şi societăţi naţionale,
societăţi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societăţile comerciale
de sub autoritatea consiliilor locale sau judeţene se suspendă de drept
(art.61/3).
Dacă cei în cauză au avut calitatea de funcţionar public, respectiva
calitate se întrerupe la cerere pe durata mandatului, urmând ca la expirarea
acesteia cel vizat să solicite reintegrarea, acordată de drept la autoritatea sau
instituţia publică la care a funcţionat (art.81 şi 82 din Statutul funcţionarilor
publici).
Pe toată durata exercitării mandatului se primeşte o indemnizaţie
stabilită în condiţiile legii.
Primarul se poate defini ca fiind autoritatea administrativă publică
locală unipersonală, eligibilă, reprezentativă şi autonomă, mandatată să
hotărască în problemele interesând colectivitatea locală ca organ de execuţie,
acţionând şi ca reprezentant al statului în acea localitate.
Alegerile pentru primar sunt considerate valabile indiferent câţi s-au
prezentat la vot din totalul alegătorilor înscrişi în listele electorale ale
circumscripţiei dacă unul dintre candidaţi a obţinut majoritatea (1/2 +1)
voturilor exprimate în mod valabil.
Dacă la primul tur de scrutin nu s-a obţinut majoritatea necesară se vor
organiza de drept noi alegeri, în termen de două săptămâni de la data
alegerilor iniţiale, iar acestea sunt valabile indiferent de numărul votanţilor,
fiind ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi (art.93 din
Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale).
La turul doi participă primii doi candidaţi din primul tur. În cazul în
care unul dintre aceştia decedează, renunţă sau nu mai îndeplineşte condiţiile
legale pentru a fi ales, va participa candidatul situat pe locul următor.
În cazul parităţii de voturi a cel puţin 2 candidaţi, la primul sau la al
doilea tur de scrutin, se va declara balotaj, organizându-se, de drept, noi
alegeri în termen de două săptămâni (deci al doilea, respectiv al treilea tur de
scrutin), la care vor participa numai candidaţii în cauză.
În mod similar, dacă unul dintre ei decedează, renunţă sau nu mai
îndeplineşte condiţiile legale nu vor mai avea loc noi alegeri, iar biroul
electoral de circumscripţie îl va declara primar pe celălalt şi unic candidat.
Primarul trebuie, şi el, să îndeplinească, de regulă, condiţiile generale
de acces la funcţia publică, întâlnite în cazul oricărei funcţii de acest gen, şi
care vizează cetăţenia română exclusivă şi domiciliul în ţară, mai precis în
localitatea unde a fost ales, existenţa discernământului, exerciţiul drepturilor
elec-torale, compatibilitatea morală, lipsa stării de incompatibilitate şi
depunerea jurământului de credinţă.
Calitatea de primar sau viceprimar este incompatibilă cu (art.87 din
Legea nr.161/2003):
a) funcţiile şi calităţile prevăzute pentru consilier (art.30/1), care se
aplică în mod corespunzător;
b) orice funcţie de conducere, cenzor sau membru în consiliul de
administraţie în cadrul societăţilor comerciale ori din cadrul societăţilor şi
companiilor naţionale sau a regiilor autonome, bănci, instituţii de credit sau
societăţi de asigurare şi financiare;

c) calitatea de comerciant persoană fizică;


d) calitatea de membru al unui grup de interese economice;
e) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale sau al
statului în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de
interes naţional;
f) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate în ţară sau
străinătate;
g) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercia-lă;
h) orice alte activităţi sau funcţii publice, cu excepţia funcţiilor sau
activităţilor didactice, ştiinţifice, literar-artistice şi a funcţiilor din cadrul unor
fundaţii sau asociaţii ori organizaţii neguvernamentale.
Aceeaşi calitate vizează conflictul de interese în sensul de a nu emite
un act administrativ, dispoziţie sau de a nu încheia un act juridic în exercitarea
funcţiei care aduce folos material pentru sine, pentru soţ sau rudă de gradul I
(art.76 din Legea nr.161/2003).
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data
desfăşurării alegerilor (în care a fost declarat ales), în camera de consiliu a
judecătoriei în a cărei rază terito-rială se află comuna sau oraşul, de către un
judecător desemnat de preşedintele judecătoriei.
Invalidarea alegerii are loc, ca şi în cazurile prevăzute (art.32/4) pentru
consilier, respectiv când se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau
dacă alegerea s-a făcut prin fraudă electorală constatată conform Legii
alegerilor locale.
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la
cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului local
sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, anume convocată, de către un
judecător desem-nat de preşedintele judecătoriei.
Hotărârea de invalidare a alegerii poate fi atacată de cel interesat, în
termen de 5 zile de la pronunţare, la instanţa de contencios administrativ care
este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile.
În caz de invalidare a primarului, Guvernul, la propunerea prefectului,
va stabili data noilor alegeri în termen de cel mult 30 de zile de la data
invalidării sau, după caz, a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii
judecătoreşti ce confirmă invalidarea ori după ce a expirat termenul de
introducere în justiţie a unei astfel de acţiuni.
Într-adevăr, în caz contrar, al organizării de noi alegeri – imediat după
invalidare - am putea fi în prezenţa a doi primari legal investiţi, respectiv unul
nou ales, precum şi, con-comitent, altul anterior ales acestuia şi repus în
funcţie pe cale judiciară, ceea ce ar crea o situaţie juridică inedită, care în
condiţiile actualelor reglementări ar determina un adevărat impas juridic.
Primarul depune jurământul de credinţă în faţa consiliului local, iar
dacă refuză este considerat, de drept, demisionat, ceea ce implică organizarea
de noi alegeri.
Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea
jurământului de către primarul nou ales (art.72/1).
Mandatul primarului poate fi prelungit în caz de război sau de
catastrofă, stabilite prin lege organică. Mandatul primarului încetează, înainte
de termen, de drept sau prin act juridic.
Mandatul încetează, de drept, înainte de termen (art.72/2), în
următoarele împrejurări:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administra-
tiv-teritorială;
- imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6
luni consecutive, cu excepţia cazului suspendării sale de drept în urma
arestării preventive (art.77/2);
- când se constată, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut
prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a Legii privind alegerile
locale;
- a fost condamnat, prin hotărâre judecătorească definitivă la o
pedeapsă privată de libertate;
- punerea sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi
irevocabilă;
- pierderea drepturilor electorale pe cale judecătorească;
- când, în exercitarea atribuţiilor sale, a emis 3 dispoziţii normative
într-un interval de trei luni, care au fost anulate de instanţa de contencios
administrativ, prin hotărâre definitivă şi irevocabilă;
- deces.
Prefectul ia act, prin ordin, de încetarea mandatului primarului,
propunând Guvernului data organizării noilor alegeri în termen de cel mult 30
de zile.
În cazul imposibilităţii exercitării mandatului pe o perioadă mai mare
de 6 luni consecutive (art.72/2 lit. “d”) ordinul constatator al prefectului poate
fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile
de la comunicare.
Instanţa este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile, iar
hotărârea ei este definitivă şi irevocabilă, nesupusă căilor de atac.
Reclamantul nu trebuie să îndeplinească procedura administrativă -
prealabilă acţiunii judecătoreşti – exercitată în faţa prefectului emitent al
ordinului sau a Guvernului ca autoritate ierarhic superioară acestuia.
Data noilor alegeri se va fixa după expirarea termenului de introducere
a acţiunii judiciare în contencios sau după rămânerea definitivă şi irevocabilă
a hotărârii judecătoreşti de respingere a acţiunii primarului.
Mandatul primarului încetează, prin act juridic, înainte de termen, ca
urmare a rezultatului unui referendum local, organizat anume în acest scop, şi
desfăşurat potrivit legii (art.73/1).
Referendumul se organizează ca urmare a cererii scrise adresate
prefectului de către cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot ai localităţii
sau ai fiecărei localităţi componente a oraşului sau comunei (dacă sunt,
evident, mai multe în componenţa respectivei unităţi administrativ-teritoriale).
Motivele invocate în cererea formulată vizează:
- nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivităţii
locale;
- neexercitarea atribuţiilor ce îi revin ca reprezentant al colectivităţii,
potrivit legii;
- neexercitarea atribuţiilor care îi revin ca reprezentant al statului.
Cererea va cuprinde, alături de indicarea motivelor, şi date de
identificare a solicitanţilor precum numele şi prenumele, data şi locul naşterii,
seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate, semnătura olografă a
cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului.
Prefectul va analiza temeinicia motivelor invocate, a îndeplinirii
condiţiilor legale şi va verifica veridicitatea şi autenticitatea semnăturilor, în
termen de 30 de zile de la primirea cererii.
După verificare, prefectul va transmite o propunere motivată
Guvernului prin Ministerul Administraţie şi Internelor, privind organizarea
referendumului.
Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizată de minister,
Guvernul va adopta o hotărâre – în termen de 60 de zile de la solicitare, prin
care va stabili data organizării referendumului, adusă la cunoştinţa locuitorilor
prin grija prefectului. Cheltuielile se suportă din bugetul local. Legea nu a
reglementat posibilitatea primarului de a acţiona în judecată Guvernul, dar noi
apreciem că are această facultate, în condiţiile Legii contenciosului
administrativ.
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, prin grija
prefectului, cu sprijinul secretarului şi al primăriei.
Procedurile legale privitoare la campania pentru referendum nu se mai
aplică.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unul din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Mandatul primarului încetează înainte de termen dacă s-a pronunţat,
în acest sens, jumătate plus unul din numărul total al cetăţenilor cu drept de
vot.
În această ultimă ipoteză, prefectul va propune Guvernului organizarea
de noi alegeri în termen de 30 de zile de la data referendumului.
Primarul poate fi suspendat de drept din funcţie numai în cazul
arestării sale preventive, ipoteză aplicabilă şi viceprimarului, în următoarele
condiţii (art.77/2, 3, 4):
- existenţa unei comunicări a instanţei de judecată, care a dispus
măsura arestării, efectuată prefectului;
- emiterea unui ordin de către prefect care ia act de comunicare
constatând suspendarea mandatului;
- comunicarea către primar a ordinului prefectului.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a determinat-o,
respectiv, a măsurii arestării preventive, fiind o situaţie provizorie, temporară.
Arestarea preventivă încetează, de drept, la finele perioadei pentru care
a fost dispusă (dacă nu a operat, între timp prelungire ei), precum şi în caz de
revocare de către organul care a dispus-o sau cel îndreptăţit de lege.
Dacă primarul a fost condamnat prin hotărâre definitivă la o pedeapsă
privativă de libertate mandatul său încetează de drept (art.72/2 lit. “f”), măsura
provizorie a suspendării devenind măsură definitivă de încetare a funcţiei.
Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, acesta are
dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii, putând solicita, apreciem noi,
reintegrarea în funcţie, dacă mandatul său este încă în derulare (se deduce din
interpretarea art.72/2 lit. “d” coroborat cu art.72/2).
Pe durata încetării sau suspendării exerciţiului funcţiei, atribuţiile
primarului vor fi exercitate de drept de către viceprimar sau unul dintre
viceprimari, desemnat de consiliu, prin vot secret, până la validarea
mandatului noului primar, dacă s-au organizat noi alegeri, sau, după caz, până
la repunerea în funcţie a primarului iniţial, ca urmare a încetării suspendării
ori a achitării acestuia de către instanţa penală.
În locul viceprimarului, însărcinat cu atribuţii de primar, dar care nu-şi
poate exercita competenţa, consiliul local va delega din rândurile membrilor
săi, un consilier care va îndeplini temporar atribuţiile viceprimarului.
Dacă sunt suspendaţi din funcţie, concomitent, atât primarul, cât şi
viceprimarul sau viceprimarii, după caz, consiliul va delega un consilier care
va îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi ale viceprimarului, până la
încetarea suspendării.
Dacă ambele funcţii, de primar şi viceprimar, devin vacante
concomitent, consiliul va alege un nou viceprimar ce va exercita cumulativ
funcţiile celor doi până la alegerea noilor organe de conducere.
Consiliul local alege pentru durata mandatului său şi din rândul
membrilor săi, viceprimarul respectiv viceprimarii, cu votul secret al
majorităţii consilierilor în funcţie.
Viceprimarul sau viceprimarii exercită atribuţiile dele-gate de primar,
în condiţiile legii (art.70).
Mandatul viceprimarului încetează de drept în aceleaşi condiţii ca şi
cel al primarului (art.72), consiliul luând act despre aceasta, alegând un nou
viceprimar.
Suspendarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliu, la
propunerea motivată a unei treimi din numărul consilierilor sau a primarului,
prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul consilierilor în funcţie.
Deşi legea nu prevede, apreciem că hotărârile consiliului local prin
care se dispune schimbarea din funcţie sau se ia act de încetarea sau de
suspendarea mandatului său pot fi atacate în justiţie de către viceprimar în
condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Pe perioada exercitării mandatului de viceprimar calitatea de consilier,
membru al consiliului local respectiv, se suspendă (art.61/1), locul său
neputând fi ocupat, apreciem noi, de către primul supleant de pe lista
partidului ori alianţei politice sau electorale din care face parte. Aceasta
înseamnă că dacă pierde funcţia de viceprimar, el redevine consilier, membru
al consiliului local.
Ne bazăm această susţinere şi pe faptul că Legea organică nr.215/2001
face distincţie, în foarte numeroase prevederi ale sale, între numărul (total) al
consilierilor şi numărul (efectiv) al consilierilor în funcţie, diferenţa rezultată
acoperind atât ipoteza mandatelor vacante prin neocuparea lor, din diferite
motive, între care şi ipoteza consilierul devenit viceprimar.

2. Atribuţiile primarului

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică (art.66/1 teza I-a),


fiind ocrotit de lege în exercitarea funcţiei sale (art.77/1), chiar dacă nu are
calitatea de funcţionar public, întrucât este ales în funcţie, iar nu numit
(conform prevederilor art.5/1 teza a II-a din Statutul funcţionarilor publici).
Primarul participă la şedinţele consiliului local şi are dreptul să îşi
exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii, fără
a avea drept de vot.
El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de
specialitate al consiliului local, pe care îl conduce şi controlează.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi
publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în
justiţie.
El acţionează şi ca reprezentant al statului în localitatea în care a fost
ales în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a
sarcinilor ce îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la
organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor de protecţie civilă,
precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege.
În această calitate primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul
prefectului, în condiţiile legii, concursul şefilor serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile
administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin
aparatul propriu de specialitate.
Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în culorile drapelului
naţional al României a cărei model este stabilit de Guvern.
Eşarfa se poartă în mod obligatoriu la solemnităţi, recepţii, ceremonii
publice şi la celebrarea căsătoriilor.
Clasificarea atribuţiilor primarului se poate realiza după mai multe
criterii.
În primul rând, după natura lor, atribuţiile se cuprind în mai multe
categorii având în vedere calitatea primarului de autoritate executivă a
administraţie publice locale, prin care se realizează autonomia locală (art.21),
cea de şef al administraţiei publice locale şi a aparatului propriu de specialitate
al acesteia (art.66/1 teza a II-a), calitatea sa de reprezentant al comunei sau
oraşului în care a fost ales (art.67/1), precum şi aceea de reprezentant al
statului în localitatea unde func-ţionează (art.69/1).
În al doilea rând, după conţinutul lor, aceste atribuţii se clasifică în
atribuţii de natură economică-financiară, socială şi igienico-sanitară, edilitar-
gospodărească şi politico-adminis-trative.

1. Atribuţii economico-financiare
a) Întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere al
exerciţiului bugetar şi le supune aprobării consiliului (art.68/1 lit. “e”);
b) Verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din
bugetul local şi comunică, de îndată, consiliului cele constatate (art.68/1 lit.
“g”);
c) Exercită funcţia de ordonator principal de credite (art.68/1 lit. “f”);
d) Răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin
domeniului public şi domeniului privat al comunei sau oraşului (art.68/1 lit.
“v”).

2. Atribuţii sociale, sanitare şi de protecţie


a) Ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele
specializate ale statului.
În acest scop poate mobiliza populaţia, agenţi economici şi instituţiile
publice din localitate, acestea fiind obligate să execute măsurile stabilite în
planurile de protecţie şi de intervenţie elaborate pe tipuri de dezastre (art.68/1
lit. “h”).
b) Ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor provocate de
animale (art.68/1 lit. “n”).
c) Controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi a produselor
alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de
specialitate (art.68/1 lit. “m”).
d) Ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere,
industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor
de apă de pe din raza localităţii, precum şi decolmatarea văilor locale şi a
podeţelor pentru scurgerea apelor mari (art.68/1 lit. “y”).
e) Asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consiliului
local (art.68/1 lit. “p”).
f) Supraveghează realizarea măsurilor de asistenţă şi ajutor social
(art.68/1 lit. “s” teza ultimă).

3. Atribuţii edilitar-gospodăreşti
a) Ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localităţii
şi îl supune aprobării consiliului local; asigură respectarea prevederilor
acestuia, precum şi ale planurilor urbanistice zonale de detaliu (art.68/1 lit.
“o”).
b) Organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune
la dispoziţia autorităţilor administraţiei centrale rezultatele acestei evidenţe
(art.68/1 lit. “x”).
c) Asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietatea
localităţii, instalarea semnelor de circulaţie rutieră, desfăşurarea normală a
traficului rutier şi pietonal, conform legii (art.68/1 lit. “q”).
d) Exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare,
locuri şi parcuri de distracţii şi ia măsuri operative pentru buna funcţionare a
acestora (art.68/1 lit. “r”).

4. Atribuţii politico-administrative
a) Asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor funda-mentale
cetăţeneşti, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor,
decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor
guvernamentale; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea
ordinelor şi instrucţiunilor ministeriale şi ale autorităţilor administraţiei
publice centrale, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean (art.68/1 lit. “a”).
b) Asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local, iar
dacă apreciază că ele sunt ilegale va sesiza prefectul în 3 zile de la adoptarea
lor (art.68/1 lit. “b”).
c) Poate propune consiliului local consultarea populaţiei, prin
referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit şi ia măsurile
pentru organizarea acestei consultări, pe baza hotărârii consiliului şi în
condiţiile legii (art.68/1 lit. “c”).
d) Prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este nevoie,
informări privind starea economică şi socială a localităţii, în concordanţă cu
atribuţiile ce revin organelor locale, precum şi informări asupra modului de
îndeplinire a hotărârilor consiliului local (art.68/1 lit. “d”).
e) Asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin intermediul
poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici şi unităţilor de protecţie civilă, care
au obligaţia să răspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii (art.68/1 lit. “i”).
f) Ia măsurile legale privind desfăşurarea adunărilor publice (art.68/1
lit. “k”).
g) Ia măsuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor,
reprezentaţiilor sau altor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori
atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică (art.68/1 lit. “l”).
h) Îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici, conform
angajamentelor contractuale (art.68/1 lit. “j”).
i) Este şeful aparatului propriu de specialitate al consiliului pe care îl
conduce şi controlează (art.66/1).
j) Propune consiliului organigrama, statul de funcţii, numărul de
personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de
specialitate care vor fi aprobate, în condiţiile legii (art.68/1 lit. “ţ”).
k) Numeşte şi eliberează din funcţie, conform legii, personalul din
aparatul propriu, cu excepţia secretarului; propune consiliului numirea şi
eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, a
instituţiilor şi serviciilor publice (art.68/1 lit. “u”).
l) Conduce serviciile publice locale; asigură funcţionarea serviciilor de
stare civilă şi de autoritate tutelară (art.68/1 lit. “s” tezele I şi II).
m) Îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă (art.68/1 lit.“ş”).
n) Emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin
lege (art.68/1 lit. “t”).
o) Exercită drepturile şi asigură îndeplinirea obligaţiilor care revin
comunei sau oraşului în calitate de persoană juridică (art.67/1).
Primarul mai îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau de alte
acte normative, precum şi însărcinările date de consiliul local.
Primarul poate delega viceprimarului sau viceprimarilor, prin
dispoziţie emisă în termen de 30 de zile de la validare, exercitarea unor
atribuţii ce îi revin (potrivit art.68/1 lit. j, m, p, r, v, x şi y).
Atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi delegate viceprimarului,
secretarului sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit
legii.
Nu pot fi însă delegate atribuţiile ce revin primarului, ca reprezentant
al statului, cu excepţia celor de ofiţer de stare civilă, precum şi acele atribuţii
expres indicate în legea organică (art.68/1 lit. a - f, h, i, n, l şi t).
Primarul are competenţa de a constata încălcări ale legii, adoptând
măsurile legale pentru înlăturarea lor, de exemplu în materie contravenţională
(conform Ordonanţei nr.2/2001). Dacă nu-i revin competenţe sancţionatorii va
sesiza organele abilitate în acest sens, de pildă, în cazul infracţiunilor.

3. Actele primarului
În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite acte juridice care poartă
denumirea generică de dispoziţii (art.72/1). Acestea au un caracter normativ
sau individual, iar cele mai multe sunt emise pentru punerea în executare a
hotărârilor consiliului local.
Unele dintre cele individuale pot avea diverse denumiri speciale ca, de
exemplu, autorizaţii, certificate (în domeniul construcţiilor, comerţului).
Secretarul primăriei contrasemnează actele primarului pentru
legalitate, putând refuza contrasemnătura – în cazul în care apreciază că actul
primarului este ilegal sau îi depăşeşte competenţa – motivându-şi, în scris,
atitudinea.
Secretarul va comunica de îndată actul în cauză prefectului, dar nu mai
târziu de 3 zile de la data emiterii lui. Comunicarea, însoţită de eventualele
obiecţii cu privire la legalitate, se va face în scris de către secretar şi va fi
înregistrată într-un registru special destinat acestui scop.
Actele primarului devin obligatorii din momentul emi-terii lor legale şi
executorii numai după aducerea lor la cunoştinţa subiectelor vizate, prin
publicare cele normative şi prin comunicare cele individuale.
Totuşi actele normative se pot publica numai la expi-rarea perioadei de
5 zile de la data comunicării lor către prefect, interval de timp în care acesta
trebuie să îşi formuleze eventualele obiecţii privitoare la legalitatea
dispoziţiilor primarului.
Dacă există asemenea obiecţii şi ele sunt însuşite de primar – prin
modificarea actului – acesta poate fi adus la cunoştinţa celor vizaţi.
Dacă obiecţiile de modificare sau revocare a actului nu sunt însuşite,
atunci prefectul va acţiona în instanţa de conten-cios în scopul anulării măsurii
contestate, ceea ce are ca efect suspendarea de drept a actului şi, implicit,
imposibilitatea aducerii lui la cunoştinţa celor interesaţi, inclusiv, blocarea
executării sale.
Oricum şi după emitere, actele administrative ale primarului pot fi
atacate în contenciosul administrativ atât de prefect, în cadrul atributului său
de control al legalităţii acestora, cât şi de persoanele fizice sau juridice,
vătămate în drepturile lor legal recunoscute.
În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale depăşesc 20% din numărul locuitorilor dispoziţiile
normative ale primarului se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a
respectivilor cetăţeni, iar cele individuale se comunică, la cerere, şi în această
limbă.
Întrucât primarul exercită drepturile şi asigură îndeplinirea obligaţiilor
ce revin comunei sau oraşului în calitate de persoană juridică civilă, înseamnă
că acesta încheie acte civile şi comerciale, de regulă bilaterale, supuse
dispoziţiilor Codului Civil şi Codului Comercial, ca drept comun în materie,
precum şi legislaţiei aferente, iar nu regulilor dreptului administrativ.
De asemenea, deoarece primarul numeşte şi eliberează din funcţie
personalul aparatului propriu de specialitate al consiliului, care nu are calitatea
de funcţionar public, şi face propuneri consiliului local privind numirea şi
eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, a
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local din subordinea consiliului, el
încheie şi desface, după caz, contractele de muncă ale acestora, potrivit
legislaţiei şi Codului Muncii.
Primarul mai înfăptuieşte şi diverse operaţiuni
tehnico-materiale, emite avize şi acorduri necesare pentru unele acte juridice,
efectuează comunicări şi înştiinţări, prezintă informări consiliului, precum şi
fapte material-juridice cum sunt: participări la şedinţele consiliului, convocări
în şedinţe extraordinare ale acestuia, etc.
Toate aceste acte, operaţiuni şi fapte produc efecte limitate în spaţiu, la
nivelul localităţii respective, precum şi asupra persoanelor aflate în acel loc.

4. Răspunderea primarului

Primarul, ca organ executiv şi şef al administraţiei publice locale


răspunde de buna funcţionare a acesteia (art.66/2).
Mandatul de primar încetează, de drept, fiind demis, după cum s-a
văzut, în următoarele situaţii, cu titlu de sancţiune juridică:
- în cazul condamnării la o pedeapsă privativă de libertate;
- în cazul pierderii drepturilor electorale ca sancţiune complementară
celei principale de condamnare, stabilită tot prin hotărâre judecătorească;
- când, în exercitarea atribuţiilor sale, a emis 3 dispoziţii normative
într-un interval de 3 luni, care au fost anulate de instanţa de contencios
administrativ, printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă.
În toate aceste cazuri prefectul ia act, prin ordin, de încetarea
mandatului, propunând Guvernului data organizării noilor alegeri, în termen
de cel mult 30 de zile.
Mandatul de primar încetează, prin act juridic, consecinţă a
referendumului local, declanşat ca urmare a nesocotirii de către primar a
intereselor generale ale colectivităţii locale, ceea ce reprezintă o sancţiune
politică dar cu efecte juridice, sau datorită neexercitării atribuţiilor ce îi revin
potrivit legii, ca reprezentant al colectivităţii locale ori ca reprezentant al
statului.
În această ultimă ipoteză încetarea mandatului se constată prin hotărâre
de guvern, în baza propunerii motivate a prefectului, avizată de Ministerul
Administraţiei Publice, ceea ce declanşează procedura noilor alegeri
anticipate.
Primarul mai poate fi suspendat de drept din funcţie prin ordin al
prefectului, la comunicarea parchetului sau a instanţei de judecată, dacă este
cercetat sau se află în curs de judecată pentru săvârşirea unei fapte penale,
fiind arestat preventiv, ceea ce face practic imposibilă exercitarea man-datului
său.
Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a cauzei, în afara
cazului în care parchetul sau instanţa de judecată comunică încetarea măsurii
arestării preventive, în condiţiile legii.
Prevederile privind demiterea şi suspendarea se aplică în mod
corespunzător (mai puţin ipoteza referendumului) şi în cazul viceprimarului
sau viceprimarilor, cu precizarea că situaţiile sunt constatate prin hotărârile
consiliului local care i-au ales în funcţie.
Evident primarul mai poate răspunde pentru exercitarea
necorespunzătoare sau abuzivă a atribuţiilor sale, patrimonial pentru pagubele
cauzate autorităţii sau terţilor, penal şi contravenţional pentru abateri de
serviciu sau în legătură cu serviciul.

INTREBARI PENTRU EXAMEN:


1. Cum este structurata administratia publica locala în judete?
2. Care sunt atributiile primarului?
3. In ce conditii are loc dizolvaea de drept a consiliului local?
4. In ce situatii are loc incetarea de inainte de termen a mandatului
presedintelui consiliului judetean?
5. Care este regimul juridic al dispozitiilor primarului?

INTREBARI DE AUTOEVALUARE:

1.Consiliul local poate fi dizolvat:


a. daca nu se intruneste timpt de 2 luni consecutive;
b. daca nu a adoptat in 3 sedinte ordinare consecutive nici o hotarare;
c. daca numarul consilierilor se reduce sub jumatate plus unu
d. prin referendum local.
Raspuns corect: d.
2.In exercitareaatributiilor de ofiter de stare civila, primarul
actioneaza:
a. ca reprezentant al comunei sau orasului;
b. ca reprezentant al statului la nivelul unitatii administrativ-teritoriale;
c.ca executiv al consiliului local;
d.ca sef al administratiei publice locale.
Raspuns corect: b.
3.presedintele consiliului judetean este desemnat:
a. prin sufragiu universal direct;
b. de catre consiliul judetean, cu majoritate simpla;
c. de catre consiliul judetean, cu majoritate absoluta;
d. de catre consiliul judetean, cu majoritate calificata de doua treimi.
Raspuns corect: c.
4. Hotararile consiliului judetean se adopta, ca regula:
a. cu majoritate simpla
b. cu majoritate absoluta
c. cu majoritate calificata
d. prin consens
Raspuns corect: a.
5. Primarul emite:
a. decizii
b. dispozitii;
c. hotarari
Raspuns corect: b.

INTREBARI DE EVALUARE:

1. Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale are


la bază, potrivit articolului 120 din Constituţie, principiile:
a) autonomiei, deconcentrării serviciilor publice şi descentralizării;
b)autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice;
c) autonomiei şi deconcentrării serviciilor publice.
2. Autonomia locală are caracter:
d)administrativ şi financiar;
e) teritorial;
f) atât teritorial cât şi financiar.

3.Preşedintele consiliului judeţean, în exercitarea atribuţiilor sale, emite:


g)decizii, care pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual;
h)dispoziţii, care pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter
individual;
i) dispoziţii, care pot avea numai caracter individual.

4.Primarul are următorul statut:


j) autoritate deliberativă a autonomiei locale;
k)autoritate executivă a autonomiei locale;
l) are şi rol deliberativ şi rol executiv:

5. Consiliul local are următorul statut:


m)autoritate deliberativă a autonomiei locale;
n)autoritate executivă a autonomiei locale;
o)are şi rol deliberativ şi rol executiv:

Tema 7.
Prefectul . Sistemul electoral local

Obiective: Înţelegerea raporturilor dintre administraţia centrală şi


administraţia publică locală autonomă. Cunoaşterea şi operarea corectă cu
noţiunile de centralizare, desconcentrare, descentralizare, autonomie locală.
Înţelegerea dreptului autorităţilor executive ale statului central de a controla
activitatea autorităţilor locale autonome şi formelor controlului exercitat.
Înţelegerea triplului rol al prefectului în sistemul constituţional şi legislativ
actual al României precum şi a raporturilor sale cu autorităţile autonome ale
administraţiei locale.

Cuvinte cheie: prefect, aparatul prefectului, alegeri, sistem electoral, depturi


electorale

Rezumat:
1. Raporturile dintre administraţia de stat şi administraţia publică
locală autonomă
2. Centralizare, desconcentrare, descentralizare, autonomie locală
3. Noţiunea de tutela administrativă.
4. Locul şi rolul prefectului în sistemul constituţional şi legal al
administraţiei publice româneşti contemporane
5. Prefectul ca reprezentant politic al Guvernului
6. Prefectul ca şef al serviciilor publice descentralizate ale
Guvernului şi celorlalte organe centrale la nivelul judeţelor.
7. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă
8. Raporturile dintre prefect şi Preşedintele Consiliului Judeţean
în administrarea judeţelor
9.. Raporturile dintre prefect şi primarii localităţilor

Tema pentru acasă: Fundamentarea necesităţii existenţei instituţiei


prefectului

Tema de control: Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă

7.1. Prefectul. Investirea în funcţie

În fiecare judeţ şi în Municipiul Bucureşti funcţionează câte un prefect,


ajutat de un subprefect, iar în cazul Capitalei de câte 2 subprefecţi, ca
reprezentanţi ai Guvernului, având calitatea de înalţi funcţionari publici
(art.11 lit. d şi e din Statutul modificat prin Legea nr.161/2003).
Atât prefectul, cât şi subprefectul nu sunt funcţionari publici în
înţelesul Statutului funcţionarilor publici, deoarece ei sunt demnitari (art.5/1
teza a II-a din Statut).
Numirea şi eliberarea din funcţie a prefecţilor se face prin hotărâre de
guvern, iar a subprefecţilor prin decizia premierului, la propunerea prefectului
şi a Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Condiţiile generale pentru numire sunt, de regulă, cele întâlnite în
cazul oricărei funcţii publice şi vizează cetăţenia română şi domiciliul în ţară,
existenţa discernământului, exerciţiul drepturilor electorale, pregătirea
profesională, compatibilitate morală, lipsa stării de incompatibilitate şi
depunerea jurământului de credinţă, în timp ce altele nu se cer (ca, de
exemplu, susţinerea concursului sau examenului pentru ocu-parea postului).
Desigur unele dintre ele au anumite particularităţi.
În primul rând, prefectul trebuie să aibă studii superioare de lungă
durată, indiferent de specialitate, în timp ce subprefectul îndeplineşte numai
condiţia studiilor superioare (inclusiv de scurtă durată).
În al doilea rând, prefectul şi subprefectul sunt incompatibili cu
următoarele calităţi (art.85/1 din Legea nr.161/2003):
- deputaţi sau senatori;
- primari, viceprimari sau consilieri locali sau judeţeni;
- nu pot ocupa o altă funcţie publică (în înţelesul Statutului
funcţionarului public), nici de autoritate şi nici de demnitate (de exemplu,
membru al Guvernului);
- nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională, salarizată în
organizaţie, cu scop comercial;
- o funcţie ori o activitate profesională remunerată în cadrul regiilor
autonome, precum şi societăţilor comerciale cu capital de stat sau privat;
- nu pot ocupa funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la
societăţi comerciale, instituţii de credit, bancare, societăţi de asigurare,
precum şi la instituţii publice;
- nu pot ocupa funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale
ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale;
- reprezentant al Statului în adunările generale ale societăţilor
comerciale;
- manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor
autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
- comerciant persoană fizică sau membru al unui grup de interes
economic;
- cu orice funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia
celor prevăzute în acordurile şi convenţiile României.
Dacă cei în cauză urmează să fie numiţi în astfel de funcţii şi se află în
vreuna din situaţiile de incompatibilitate anterior enunţate, vor trebui să
demisioneze sau să fie eliberaţi din respectivele funcţii ori atribuţii, iar dacă
dobândesc o atare calitate în timpul exercitării funcţiei de prefect sau
subprefect, respectivul exerciţiu încetează de drept.
Prefectul şi subprefectul sunt obligaţi să nu emită sau să nu încheie un
act juridic ori să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei
publice de autoritate care produce un folos material pentru sine, pentru soţ sau
rudă de gradul I. Actele astfel emise sunt nule.
Numirea şi, mai ales, eliberarea din funcţie este şi, respectiv, poate fi
determinată (în special cea din urmă) nu numai din cauze exclusiv juridice,
dar şi datorită unor motivaţii politice, întrucât respectivele persoane
reprezentând executivul în plan teritorial trebuie, în general, să reflecte sau să
corespundă coloraturii politice a guvernului în funcţiune. De aceea, deşi
funcţiile în cauză nu sunt eligibile şi supuse, în consecinţă, unui mandat
limitat în timp, totuşi încetarea mandatului guvernului şi/sau schimbarea
compoziţiei politice a acestuia influenţează hotărâtor calitatea persoanelor din
fruntea judeţului.
Aceasta mai explică şi faptul pentru care este posibil ca, cu toată
diversitatea politică a compoziţiei consiliilor locale şi judeţene, a primarilor şi
preşedinţilor, coloratura sau orientarea politică a prefectului şi subprefectului
să fie contrară celei locale, dar întotdeauna conformă celei guvernamentale.
Celor doi demnitari nu li se cere condiţia prealabilă a concursului,
pentru ocuparea funcţiei şi nici studii de specialitate corespunzătoare, fiind un
caz tipic de desemnare (eventual promovare) liberă, nesupusă unor criterii
profesionale, ci unor motivaţii politice.
Pe toată durata îndeplinirii funcţiei publice, contractul de muncă al
acestora la instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile
naţionale, precum şi la societăţile comerciale cu capital de stat sau majoritar
de stat se suspendă (art.131/5). De asemenea, dacă au calitatea de funcţionar
public în cadrul unei autorităţi publice, operează întreruperea activităţii la
cerere pe durata mandatului, urmând ca la încetarea lui să se solicite
reintegrarea în funcţia iniţială.
Prefectul este ajutat, în exercitarea atribuţiilor sale, de subprefect.
Acesta este înlocuitorul de drept al titularului funcţiei în cazul în care cel
dintâi este împiedicat, din diferite motive, să-şi exercite în mod legal şi deplin
funcţia. Concomi-tent, subprefectul exercită şi atribuţii specifice, mai ales
legate de aparatul propriu al prefecturii, precum şi unele delegate de prefect.
Deşi prefectul este un reprezentant al Guvernului în teritoriu, el
constituie, totuşi, o autoritate publică distinctă în profil teritorial, care se
identifică chiar cu titularul funcţiei unipersonale respective.
Aceasta înseamnă că el are capacitate juridică administrativă proprie
deplină, emiţând acte de putere cu efecte proprii, deşi se află în subordinea
completă şi nemijlocită a Guvernului, care nu numai că îl numeşte şi îl
eliberează din funcţie, dar îi controlează activitatea şi actele, pe care le poate
suspenda, mo-difica sau desfiinţa.
În lumina acestor considerente putem defini instituţia prefectului ca
fiind autoritatea administraţiei publice guverna-mentale instituită la nivel
teritorial (judeţean), având o alcătuire unipersonală, dispunând de capacitate
juridică administrativă proprie, exercitând o funcţie decizională ce implică
competenţa materială generală în profil local.
Altfel spus, prefectul reprezintă statul sau respectiv puterea executivă
în modul cel mai deplin, la nivelul întregii unităţi administrativ-teritoriale în
care a fost numit, precum şi în cadrul tuturor componentelor care o alcătuiesc.

1. Atribuţiile prefectului

În general atribuţiile se clasifică în funcţie de natura raporturilor în


cadrul cărora se exercită.
I. Având în vedere relaţiile dintre prefect şi autorităţile din teritoriu,
precum şi modul acestora de promovare a intere-sului naţional, distingem mai
multe atribuţii (art.134/1):
În primul rând, asigură realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi
respectarea Constituţiei, a legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a
celorlalte acte normative, ca expresie a calităţii sale de reprezentant al
Guvernului în teritoriu (art.134/1 lit. “a”).
Prima precizare se referă la faptul că această atribuţie relevă
obligativitatea organizării executării şi executarea în concret a acelor
prevederi legislative şi administrative menite a fi realizate în teritoriu de către
prefect în mod expres, precum şi controlul îndeplinirii lor, indiferent de
calitatea subiectului chemat să le pună în aplicare (autoritate locală sau
serviciu public deconcentrate).
A doua precizare vizează împrejurarea că prefectul, la nivelul său, are
obligativitatea asigurării echilibrului şi concilierii intereselor naţionale în
profil teritorial cu cele de factură locală, prin promovarea specifică a primelor
şi limitarea adecvată a celor din urmă, evitând contrapuneri şi contradicţii de
natură ireconciliabilă, iar comisia judeţeană consultativă, în cadrul căreia
activează şi pe care o prezidează, trebuie să reflecte, prin măsurile adoptate,
acest lucru (art.145/3).
În al doilea rând, prefectul conduce activitatea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei
publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale (art.26/2 teza a II-a), calitate în care avizează consultativ numirea şi
eliberarea din funcţie a conducătorilor acestor servicii (art.133/2 teza I-a).
Prima precizare are în vedere faptul că, în conformitate şi cu
Constituţia (art.122/2 teza a II-a) autoritatea prefectului este limitată numai
asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor altor organe centrale
organizate în unităţile admi-nistrativ-teritoriale, iar nu şi asupra altor organe
sau structuri existente în teritoriu, chiar dacă aparţin autorităţilor centrale
cărora li se subordonează (cazul unităţilor militare ale apărării naţionale),
neavând relevanţă dacă subordonarea operează faţă de Guvern, în ultimă
instanţă, ori faţă de Parlament, Preşedintele României sau este cazul unor
autorităţi autonome (de genul comisiilor sau consiliilor naţionale pe anumite
probleme), condiţia fiind ca serviciile să fie deconcentrate.
În acest sens, prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte
autorităţi centrale de specialitate măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii
propriilor servicii publice ale acestora, deconcentrate şi organizate la nivelul
judeţului (art.137/3).
La rândul lor, ministerele şi celelalte organe centrale au obligaţia să
comunice prefecţilor, imediat după emitere, ordinele şi celelalte dispoziţii cu
caracter normativ pe care le transmit propriilor servicii publice deconcentrate
(art.139/2).
Cea de a doua precizare vizează faptul că prefectul conduce (direct) nu
numai serviciile publice deconcentrate la nivel judeţean, ci şi pe cele
organizate la nivelul localităţilor (de exemplu, în materie financiară), desigur,
în mod indirect, prin intermediul celor judeţene, inclusiv instituţiile (de
învăţământ, sănătate şi cultură de interes public) din subordinea centrală sau
teritorială.
Cea de a treia precizare vizează împrejurarea că aceste autorităţi
teritoriale au o dublă subordonare centrală, una verticală şi directă (de pildă,
de la nivel de judeţ faţă de propria autoritate centrală de specialitate), iar alta
orizontală faţă de prefect şi, implicit, indirectă, prin intermediul său, faţă de
guvern, ca de altfel tot astfel şi prin propriul organ naţional central.
Raţiunea acestei subordonări specifice, faţă de prefect, rezidă din
faptul că respectivele servicii fac parte din structura (exterioară) a ministerelor
sau a altor organe centrale şi care, la rândul lor, se subordonează ierarhic
Guvernului (pe plan orizontal), iar prefectul, ca reprezentant teritorial al
acestuia, trebuie să asigure, până la ultima verigă ierarhică, deplinul control al
puterii cu competenţă naţională generală asupra puterii având doar o
competenţă specială, mult mai limitată, fie naţională, fie teritorială.
Acest sistem, îl apreciem, totuşi ca fiind deosebit de restrictiv şi de un
centralism excesiv, dăunător colaborării cu autorităţile (consiliile) locale,
afectând autonomia locală pe care o limitează în laturile ei multiple (sănătate,
învăţământ, cultură, ordine publică, etc.), dar şi afectând autonomia
funcţională a serviciilor din teritoriu, ceea ce nu este în concordanţă cu
tendinţa generală vest europeană de dezvoltare a autonomiei locale, zonale şi
regionale.
Cea de a patra precizare o facem în legătură cu avizul consultativ al
prefectului, necesar numirii şi eliberării din funcţie a conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate, şi posibil de retras în situaţii motivate în vederea
eliberării din funcţie a acestora (art.133/2).
Privitor la natura lui juridică a acestuia, terminologia legală este
inexactă întrucât avizul reprezintă o opinie de specialitate cerută de factorul
decizional pentru a hotărî în deplină cunoştinţă de cauză. Or, în acest sens,
avizul nu este producător de efecte juridice, sub aspectul că existenţa sau
retragerea lui nu obligă la emiterea sau revocarea actului administrativ la care
se referă.
Acordul fiind un consimţământ cerut unei alte autorităţi în vederea
emiterii sau revocării unui act administrativ, exis-tenţa sau retragerea lui, în
cazul nostru la numirea şi eliberarea din funcţie, determină hotărâtor emiterea,
menţinerea sau revocarea actului, motiv pentru care şi legea a simţit nevoia să
accentueze că în situaţii bine motivate prefectul îşi poate retrage avizul
acordat, propunând, în condiţiile legii, eliberarea din funcţie a conducătorilor
serviciilor deconcentrate.
De aceea, considerăm că în situaţia dată suntem în prezenţa unui acord
prealabil, cu care trebuie să fie în concor-danţă actul ministrului sau al
conducătorului organului central privitor la situaţia juridică a conducerii din
teritoriu a propriei sale structuri.
Privitor la nivelul ierarhic al serviciului deconcentrat pentru care se
cere avizul, cum din legea administraţiei publice locale nu rezultă nici o
diferenţiere, înseamnă că respectiva formalitate procedurală trebuie solicitată
pentru conducătorii tuturor autorităţilor deconcentrate din teritoriu, indiferent
de nivelul lor ierarhic (judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal), mai puţin
în cazul instituţiilor publice din subordinea lor (spitale, şcoli, aşezăminte de
cultură, etc.), deoarece acestea nefiind autorităţi publice ci instituţii publice,
prestează efectiv servicii publice în teritoriu, chiar dacă se află în subordinea
unor autorităţi teritoriale sau a unora centrale, în cazul instituţiilor publice de
interes naţional (de cercetare, muzee, teatre, etc.).
În sfârşit, acest aviz nu este necesar nici în cazul filialelor sau reţelelor
regiilor autonome ori companiilor ori societăţilor naţionale cu conducere
structurată teritorial.
În al treilea rând, prefectul dispune luarea măsurilor corespunzătoare
pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin
organele legal abilitate (art.134/1 lit. “c”), inclusiv asigurarea ordinii publice
(art.134/1 lit. “a” teza ultimă).
Deşi s-ar părea că această atribuţie se suprapune cu cele similare ale
consiliilor (art.38/2 lit. “n” şi “q”) şi ale primarilor (art.68/1 lit. “a” şi “i”), ea
nu este, totuşi, identică cu acestea, cel puţin sub aspectul formei prin care se
înfăptuieşte şi a naturii raporturilor dintre prefect şi autorităţile specializate,
având competenţă în această materie (poliţie, jandarmerie, pompieri, etc.),
inclusiv în cazul raporturilor dintre prefect şi consilii ori primari.
De aici, concluzia firească în privinţa faptului că dacă prefectul poate
dispune nemijlocit, desigur în condiţiile legii, măsuri de ordine publică pe
întreg sau o parte din teritoriul judeţului, inclusiv privitoare la populaţie sau
alte subiecte vizate, putând solicita consiliilor, primarilor şi autorităţilor ori
instituţiilor specializate luarea măsurilor corespunzătoare, controlând modul
lor de realizare, în schimb, primarii pot numai solicita sprijinul, pentru
realizarea acestor măsuri, din partea organelor abilitate care trebuie să îl
acorde, conform legii (art.68/1 lit. “i”).
În al patrulea rând, prefectul asigură, împreună cu autorităţile şi
organele abilitate, pregătirea şi aducerea la înde-plinire, în condiţiile stabilite
prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi acelor
de protecţie civilă; autorităţile militare şi organele teritoriale ale Ministerului
Administraţiei şi Internelor au obligaţia să informeze şi să sprijine prefectul
pentru rezolvarea oricărei probleme de interes naţional sau judeţean, în
condiţiile legii (art.134/1 lit. “d”).
Această atribuţie are o anumită particularitate având în vedere faptul că
autorităţile militare, cele militarizate, inclusiv cele interne, nefiind nici
deconcentrate şi nici descentralizate în teritoriu, nu sunt conduse de prefect,
motiv pentru care între acesta şi ele nu există raporturi ierarhice de
subordonare, ci numai de colaborare, de sprijin, de informare.
În al cincilea rând, prefectul prezintă anual guvernului un raport asupra
stadiului realizării sarcinilor ce îi revin, potrivit programului de guvernare,
precum şi în legătură cu controlul exercitat asupra legalităţii actelor
autorităţilor administraţiei publice locale (art.134/1 lit. “e”).
Raportul prezentat Guvernului constituie şi o modalitate de verificare
din partea executivului asupra activităţii reprezentantului său în teritoriu,
alăturată altor forme de verificare de genul controalelor, anchetelor, etc.
În sfârşit, prefectul mai îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege
şi de celelalte acte normative, precum şi însărcinările date de Guvern
(art.134/2).
Aceste atribuţii pot fi cuprinse chiar în Legea administraţiei publice
locale nr.215/2001 (de exemplu, privitor la dizolvarea consiliului local –
art.57, 58, încetarea manda-tului primarului – art.72/4 etc.), dar şi în alte
reglementări legale cum ar fi, de exemplu, în materie electorală (Legea
alegerilor locale nr.67/2004), funciară (Legea fondului funciar nr.1/2000
modificată) ori în numeroase ordonanţe şi hotărâri guvernamentale sau decrete
(normative) prezidenţiale.
În privinţa însărcinărilor date de Guvern prefectului, ele reprezintă
sarcini trasate în vederea realizării unor atribuţii concrete, mai ales în privinţa
modului lor de înfăptuire.
II. Având în vedere raporturile dintre prefect şi autorităţile
administraţiei publice locale vom distinge mai multe atribuţii specifice.
În primul rând, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului în
teritoriu, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi judeţene, a
primarilor şi preşedinţilor consi-liilor judeţene să se desfăşoare conform legii.
Acest atribut reprezintă, în fapt şi în drept, competenţa de a exercita un con-
trol general asupra activităţii respectivelor organe (art.132/1), deşi ele nu se
află în raporturi ierarhice, de subordonare, faţă de prefect (art.132/2), lucru
subliniat şi de Constituţie (art.123/4).
În al doilea rând, prefectul exercită controlul de lega-litate asupra
actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice
judeţene şi locale, precum şi ale preşedintelui consiliului judeţean, inclusiv ale
primarului, cu excepţia actelor de gestiune curentă (art.27/1 coroborat cu
art.134/1 lit. “b”), expresie a principiului controlului administrativ realizat
asupra autorităţilor locale în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege (art.16).
Prima precizare are în vedere faptul că autorităţile locale au obligaţia
să comunice prefectului, prin intermediul secretarului unităţii administrativ-
teritoriale, în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede altfel (art.85/1
lit. “h”) toate actele emise de ele.
Reamintim că dacă secretarul sau primarul apreciază că un act este
ilegal au obligaţia să îl sesizeze, despre aceasta, pe prefect, în termen de 3 zile,
cu indicarea eventualelor obiecţii (art.49/2 şi art.68/1 lit. “b”, teza ultimă).
A doua precizare vizează faptul că prefectul, la rândul său, este obligat
ca în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale a actului, pretins ilegal,
(art.50/2) să solicite autorităţilor emitente, cu motivarea corespunzătoare, să
reanalizeze actul pe care îl apreciază ca ilegal, în vederea modificării sau
revocării acestuia (art.135/2).
Cea de a treia precizare se referă la împrejurarea că în urma primirii
unui răspuns nefavorabil solicitării sale ori a necomunicării în termen a
soluţiei dispuse de către organele locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei
de contencios administrativ, în totalitate sau în parte, actele adoptate sau
emise în termen de 30 de zile de la data comunicării lor către prefect,
solicitând anularea lor totală sau parţială.
În sfârşit, acţiunea judiciară a prefectului este scutită de taxa de timbru,
iar actul atacat este suspendat de drept pe întreaga perioadă a judecăţii până la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti de admitere sau
respingere a acţiunii (în acest ultim caz actul fiind repus în executare).
Prefectul răspunde, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal,
după caz, la cererea autorităţilor locale sau judeţene, ale căror acte au fost
atacate, în cazul în care instanţa de contencios administrativ hotărăşte că actul
a fost atacat în mod abuziv (art.27/2).
Această prevedere legală este cât se poate de binevenită pentru a bloca
orice abuz procesual, de rea-credinţă, a prefectului menit să şicaneze organele
locale, mai ales prin blocarea aplicării actelor emise sau adoptate de ele care,
prin efectul legii sunt suspendate, rămânând în nelucrare pe toată durata
litigiului în cauză.
În al treilea rând, prefectul poate solicita primarului sau preşedintelui
consiliului judeţean, după caz, convocarea unei şedinţe extraordinare de
consiliu, mai ales, în cazuri excepţionale, care impun, pe plan local, adoptarea
de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor
calamităţi, catastrofe, inundaţii, epidemii, epizootii, precum şi pentru apărarea
ordinii şi liniştii publice (art.136 coroborat cu art.40/2 şi art.106/2).
În al patrulea rând, prefectul poate participa la şedinţele consiliilor
locale şi judeţene, fie din proprie iniţiativă (de exemplu, la cele de constituire)
sau la invitaţia acestora, fără drept de vot, dar unde îşi poate expune opiniile
faţă de problemele supuse dezbaterii.

2. Actele prefectului

În vederea îndeplinirii atribuţiilor sale prefectul emite acte juridice


numite ordine, în condiţiile legii, care pot avea caracter normativ sau
individual (art.137/1), fiind acte administrative (de putere).
Cele normative devin executorii numai după ce au fost aduse la
cunoştinţă publică, de regulă, prin publicare, iar cele individuale după data
comunicării lor subiectelor interesate. Ordinele normative se vor comunica, de
îndată, Ministerului Administraţiei şi Internelor. Acest minister poate propune
Guvernului, în exercitarea controlului ierarhic, anularea ordinelor apreciate ca
ilegale sau inoportune.
Ordinele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate
sunt emise numai după consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor
şi celorlalte autorităţi centrale din unităţile teritoriale, fiind contrasemnate de
conducătorii acestora.
Prefecţii au obligaţia să comunice aceste ordine ministerelor şi
organelor centrale de resort, care pot propune Guvernului măsuri de anulare a
respectivelor ordine, dacă le consideră ilegale sau inoportune.
ªi actele prefectului pot fi atacate în faţa instanţei de contencios
administrativ dacă vatămă drepturi recunoscute legal celor astfel vătămaţi,
inclusiv interese legitime.
Întocmai ca şi primarul, prefectul poate încheia acte civile şi
comerciale necesare bunei funcţionări a aparatului din subordine, inclusiv
contracte de muncă pentru personalul acestuia care nu are calitatea de
funcţionar public.
Prefectul mai poate înfăptui şi diverse operaţiuni
tehnico-materiale de genul semnării corespondenţei, participării la şedinţele
consiliilor locale sau judeţene etc.

3. Aparatul propriu al prefectului

Pentru exercitarea atribuţiilor care revin prefectului acesta are un


aparat propriu de specialitate, cunoscut îndeobşte sub numele de Prefectură.
Structura şi atribuţiile acestuia se stabilesc prin hotărâre de guvern la
propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor (Hotărârea de Guvern
nr.1019/2003 privind organizarea şi funcţionarea prefecturilor).
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului acestui aparat se face
de către prefect, în condiţiile Statutului funcţioarilor publici, pentru personalul
de carieră administrativă care dispune de stabilitate în condiţiile legii, şi a
Codului Muncii pentru personalul auxiliar şi de deservire.
Personalul aparatului îl deserveşte pe prefect şi subpre-fect în
realizarea atribuţiilor legale şi a sarcinilor de serviciu, contribuind la
pregătirea, realizarea şi verificarea îndeplinirii actelor factorilor de decizie.
Exercitarea drepturilor şi asumarea obligaţiilor de natură civilă ale
prefectului se realizează de el sau de către persoana, de regulă subprefectul,
desemnată de acesta, în vreme ce exercitarea capacităţii juridice
administrative revine prefectului.
Aparatul are un secretar general, funcţionar public de conducere, numit
şi eliberat din funcţie de către Ministerul Administraţiei şi Internelor la
propunerea prefectului.
Numirea se face, în condiţiile legii, prin concurs sau examen, organizat
de respectivul minister, cu participarea prefectului sau a subprefectului.
Eliberarea din funcţie se poate face, în condiţiile legii, la iniţiativa
Ministerului Administraţiei şi Internelor, în baza concluziilor unei anchete
administrative, ca urmare a comiterii unor abateri, când urmează a se lua
măsuri sancţionatorii.
Secretarul general are studii superioare, de regulă, juridice sau
administrative, dispunând de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.
În judeţele cu suprafaţă întinsă sau cu localităţi amplasate la mari
distanţe de reşedinţa judeţului sau în mari aglomerări urbane, prefectul poate
organiza, cu aprobarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, oficii
prefecturale. Acestea sunt componente ale structurii aparatului propriu al
prefectului, în subordinea sa directă, conduse de un director numit de prefect.

7.2. Comisia judeţeană consultativă

În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează o comisie


consultativă90.
Comisia este alcătuită din prefect şi preşedintele consiliului judeţean;
subprefect şi vicepreşedinţii consiliului judeţean; secretarul general al
prefecturii şi secretarul general al judeţului; primarul municipiului reşedinţă
de judeţ, respectiv primarul general, viceprimarii şi secretarul general al
municipiului Bucureşti; primarii oraşelor şi comunelor din judeţ, respectiv
primarii sectoarelor municipiului Bucureşti; şefii serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale de specialitate organizate la nivelul judeţului sau municipiului
Bucureşti; şefii compartimentelor din aparatul propriu al consiliului judeţean
sau al Consiliului General al Municipiului Bucureşti; conducă-torii regiilor
autonome de interes judeţean, ai sucursalelor (judeţene) ale regiilor autonome
de interes naţional şi ai companiilor ori societăţilor de interes naţional, precum
şi conducătorii altor structuri organizatorice în judeţ sau în muni-cipiul
Bucureşti.
La lucrările comisiei pot fi invitate şi alte persoane a căror prezenţă
este considerată necesară, ca de exemplu, reprezentanţi ai armatei, justiţiei,
parchetului, etc.
Comisia consultativă se convoacă de prefect şi de preşedintele
consiliului judeţean, respectiv primarul general al municipiului Bucureşti, o
dată la două luni sau ori de câte ori este necesar.
Lucrările ei se conduse, prin rotaţie, de prefect şi de preşedintele
consiliului judeţean.
Secretariatul comisiei este asigurat de doi funcţionari din aparatul
prefectului şi doi funcţionari din aparatul consiliului judeţean.
Comisia dezbate şi îşi însuşeşte, prin consens, programul anual
orientativ de dezvoltare economică şi socială al judeţului, pe baza
Programului de guvernare acceptat de Parlament.
Programul orientativ este comunicat serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, filialelor judeţene ale regiilor
autonome ori companiilor sau societăţilor de interes naţional, regiilor
autonome, societăţilor comerciale şi serviciilor publice de interes local şi
judeţean interesate, precum şi autorităţilor locale.
În cadrul comisiei pot fi convenite şi alte acţiuni ce urmează a fi
întreprinse de prefect şi de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi
organelor centrale organizate în judeţ, pe de o parte, şi de consiliul judeţean şi
serviciile publice ale acestuia, pe de altă parte, în scopul armonizării măsurilor
din Programul de guvernare cu activităţile desfăşu-rate de autorităţile locale şi
judeţene conform atribuţiilor şi responsabilităţilor revenite potrivit legii.
În fiecare judeţ se constituie un comitet operativ-consultativ format din
prefect şi preşedintele consiliului judeţean, subprefect şi vicepreşedinţii
aceluiaşi consiliu, secretarul general al prefecturii şi cel al judeţului, precum şi
primarul municipiului reşedinţă de judeţ, o organizare similară constituindu-se
şi la nivelul capitalei.
Acest comitet dezbate şi elaborează soluţii operative şi permite
informarea reciprocă a membrilor săi cu privire la principalele acţiuni ce
urmează a fi desfăşurate în judeţ.
Comitetul se întruneşte săptămânal, de regulă în ziua de luni, iar
şedinţele sale sunt conduse, prin rotaţie, de prefect şi preşedintele consiliului
judeţean.
În cadrul său se pot iniţia, de comun acord, proiecte de hotărâri de
guvern sau de ordine ale prefectului ori dispoziţii ale preşedintelui consiliului
judeţean, precum şi iniţierea de hotărâri ale consiliului judeţean, care să
concretizeze măsurile stabilite de comun acord, potrivit competenţelor
decizionale specifice fiecărei autorităţi şi instituţii participante.
Remarcăm faptul că această comisie nu poate adopta acte juridice
obligatorii pentru toate autorităţile, instituţiile şi persoanele din judeţ. Totuşi,
programul anual orientativ de dezvoltare economică-socială a judeţului, dedus
din Programul guvernului este, din momentul adoptării sale, obligatoriu
pentru prefect şi serviciile descentralizate în judeţ ale organelor centrale,
inclusiv pentru filialele judeţene ale regiilor autono-me, companiile şi
societăţile de interes naţional, toate fiind subiecte în subordinea guvernului.
În schimb, pentru consiliul judeţean, consiliile locale şi primari care
dispun de autonomie, precum şi pentru regiile, serviciile publice şi societăţile
de interes local sau judeţean din subordinea consiliilor, programul nu are, aşa
după cum o spune şi titlul, decât o valoare orientativă.
Pentru organizarea de stat a României a devenit o tradiţie încercarea de
a concilia, în permanenţă, interesele locale cu cele naţionale şi invers. 91
După 1989 s-a creat, prin Legea administraţiei publice locale
nr.69/1991 comisia administrativă, apoi, prin Ordonanţa de urgenţă
nr.22/1997 a Guvernului, comitetul director teritorial de scurtă existenţă, iar
acum comisia consultativă.
Din păcate, aceste fluctuaţii92 nu au fost numai de terminologie
juridică, ci şi de mod de organizare ca şi de atribuţii atât de diferite ale
aceleaşi instituţii, ceea ce s-a repercutat negativ în practica conlucrării dintre
prefect cu consiliile judeţene şi locale, inclusiv cu primarii.
Continua dezvoltare şi întărire a autonomiei locale, precum şi
accentuata descentralizare a serviciilor publice de interes naţional reclamă în
mod imperios o şi mai strânsă conlucrare, în plan teritorial, între reprezentanţii
puterii centrale la acest nivel cu reprezentanţii puterii locale, ceea ce implică
şi o deconcentrare treptată şi hotărâtă, pe plan administrativ, în cele mai
diverse domenii, chiar dacă, până acum, ele au aparţinut exclusiv intereselor
naţionale, structurilor şi competenţelor centrale.

INTREBARI PENTRU EXAMEN:


1.In ce consta rolul de autoritate tutelara administrativa al prefectului?
2. Care sunt atributiile prefectului
3. Ce reprezinta sistemul electoral?
4. Care sunt drepturile electorale?
5. Care este rolul stampilelor electorale ?

INTEBARI DE AUTOEVALUARE:

1.Care dintre următorele enunţuri este adevărat:


a) în doctrina românească postbelică, majoritatea autorilor
au fundamentat funcţia publică pe teoria statutului legal;
b) Raportul de funcţie publică constă într-un complex de
raporturi juridice stabilite între funcţionarii publici şi autorităţile şi
instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală;
c) Funcţionarii publici din cadrul instituţiei prefectului nu
beneficiază de un statut special;
d) Pentru funcţiile publice din clasa a ll-a se cer studii superioare
de lungă durată.
Raspuns corect:c.
2. Atât prefectul, cât şi subprefectul sunt funcţionari publici în
înţelesul Statutului funcţionarilor publici, deoarece ei sunt demnitari.
Raspuns : FALS
3. Structura şi atribuţiile acestuia se stabilesc prin hotărâre de guvern la
propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Raspuns : ADEVARAT
4. Drepturile electorale reprezintă o categorie distinctă în cadrul
drepturilor fundamentale cetăţeneşti, cuprinzând doar dreptul de a alege.
Raspuns : FALS
5. ªtampila fiecărui birou electoral de circumscripţie este unică şi
necesară pentru documentele întocmite de birou
Raspuns : ADEVARAT

INTREBARI DE EVALUARE:

1. Prefectul este:
a) reprezentantul Guvernului în fiecare judeţ şi al municipiului Bucureşti;
b)reprezentantul Parlamentului în fiecare judeţ şi al municipiului Bucureşti;
c) reprezentantul Preşedintelui în fiecare judeţ şi al municipiului Bucureşti;
2. Actul atacat de prefect în contenciosul administrativ este:
a) suspendat de drept;
b)se suspendă numai dacă dispune instanţa;
c) îşi încetează efectele juridice.

3. Prefectul are în prezent statut de:


a) înalt funcţionar public;
b)om politic;
c) funcţionar public de conducere.

4.Oficiile prefecturale se înfiinţează prin ordin al prefectului, în baza


avizului
emis de:
a) Guvernul României;
b)Primul- ministru;
c) Ministerul Internelor şi al Reformei Administrative.

5. Ordinele prefectului sunt acte administrative care pot avea:


a) caracter normativ;
b)caracter individual;
c) atât caracter normativ cât şi caracter individual.

Bibliografie minimală pentru tema.

1. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ - Partea generală, Teoria


generală a organizării administrative, Edit.Universităţii Lucian Blaga,
Sibiu, 2005

Bibliografie minimală complementară:

1. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernării- Repere fundamentale,


Editura Burg, Sibiu, 2003
2. Ioan Santai, Drept administrativ şI știinţa administraţiei. Vol.I, Edit.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2006
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.I, Edit. All Beck
Bucureşti, 2008
4. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008