DIREITO ADMINISTRATIVO (10)

ATOS ADMINISTRATIVOS

1 NOTAS INTRODUTÓRIAS

Nem todo ato praticado pela administração pública pode ser considerado
ato administrativo. A administração pode praticar atos políticos (anistia, veto de
lei, declaração de guerra), são atos que possuem uma ampla
discricionariedade e o controle Judiciário não genérico não se aplica sobre o
seu mérito; atos privados, nos quais a administração pública abre mão das
prerrogativas públicas (sem garantia do Estado); atos materiais (fatos
administrativos, atos que executam a atividade pública (demolição de um
prédio, o ato administrativo é anterior), não enseja nenhum tipo de
manifestação estatal.

Ato administrativo é o ato praticado pelo Estado no exercício da função

administrativa, sob o regime de direito público e manifestam vontade da
administração.

2 CLASSIFICAÇÃO

Formação de vontade:

(a) Vinculado - não há margem de escolha, a lei estabelece todos os

critérios objetivos de atuação objetivamente.

(b) Discricionário – dentro dos limites da lei o administrador público pode

escolher a melhor forma de atuação.

Abrangência:
 (a) Gerais - descreve uma situação fática, e todos aqueles que se
enquadram na situação devem segui-lo.

(b) Individuais – são atos que individualizam as pessoas que são

atingidas por eles. Não é aquele que atinge necessariamente um indivíduo.

Formação do ato:

(a) Simples – atos perfeitos e acabados com a manifestação de vontade

de um único órgão.

(b) Complexo – depende de mais de uma manifestação de vontade para

a prática do ato. Soma de vontades absolutamente independentes. (Ex.
nomeação do procurador da Fazenda Nacional; AGU e MF)

(c) Composto - depende de mais de uma manifestação de vontade para

a prática do ato. Há uma vontade principal e uma acessória, dependente da
primeira. A segunda vontade é ratificadora da primeira. A jurisprudência do STF
e a doutrina pacificaram o entendimento de que a aprovação é um ato
independente. A manifestação de vontade independe da primeira. A não
aprovação é um impedimento ao aperfeiçoamento do ato. Exemplo: órgão +
aprovação do TC.

Os atos do TCU dependem de contraditório salvo:

Súmula Vinculante nº 3 STF. Nos processos perante o Tribunal de Contas da

União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder
resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão.

A doutrina pacificou o entendimento de que se o órgão manifestar a

vontade pela aposentadoria do servidor e o TC ficar inerte por 5 anos, gerará
uma aprovação tácita do ato de aposentadoria. Após os 5 anos o TC pode se
manifestar contra o ato de aposentadoria, mas nesse caso terá que respeitar o
contraditório.
 O prazo de decadência para manifestação é de 5 anos após o
aperfeiçoamento do ato (transcorridos os 5 anos de inércia do TC).

Tanto nos atos administrativos compostos quanto nos atos

administrativos complexos, há três atos: A + B –> C. Os atos A (dar início a
formação do ato complexo/composto; exigir a manifestação do ato B – efeito
prodrômico) e B são conjugados para a prática do ato C.

Status:

(a) Império – a administração pública atua com todas as prerrogativas de

Estado. Supremacia do interesse público.

(b) Gestão – a administração pública atua em igualdade com o

particular.

(c) Expediente – a administração pública não manifesta vontade, apenas

dá andamento a atividade administrativa.

Mateus não gosta dessa classificação porque os atos de império são

atos administrativos, os atos de gestão são privados e os de expediente são
materiais. Não são atos administrativos propriamente ditos. Contudo, é uma
classificação de Di Pietro que pode ser cobrada em provas.

Conteúdo (mais importante):

(a) Normativos - a administração pública estabelece normas gerais e

abstratas.

a.1 Regulamentos (Decreto): regulamento é o ato administrativo e o

decreto é a forma pela qual é expedido esse ato. O regulamento executivo é
aquele que é expedido para a fiel execução da lei (nos limites da lei). o
regulamento autônomo é expedido para substituir o texto legal (art. 84, VI
CRFB).

a.2 Avisos: atos expedidos pelos ministérios no âmbito federal e pelas

secretarias em âmbito estadual. Autoridade imediatamente inferior ao chefe do
executivo possui atribuição para expedir avisos.
 a.3 Instruções Normativas: atos praticados por outras autoridades
públicas que não os ministérios e o chefe do executivo.

a.4 Resoluções e Deliberações: atos normativos expedidos por órgãos

colegiados. Conselho diretivo de agências reguladoras.

(b) Ordinatórios – praticados pela administração pública para ordenação

interna da atividade administrativa. Decorrente do poder hierárquico.

b.1 Portarias. Ato interno individual. Atinge indivíduos especificados.

b.2 Circular. Se a norma for geral, será expedida por meio de circulares.
Norma interna uniforme (farda, horário de funcionamento etc).

b.3 Ordens de Serviço. Expedidas para distribuição interna das

atividades dos órgãos entre os seus setores.

b.4 Memorandos e Ofícios. O memorando é ato de comunicação interna

(entre agentes do órgão). Ofício é ato de comunicação externa (entre
autoridades públicas diversas).

(c) Negociais – atos nos quais a administração pública pratica atos de

consentimento do exercício de determinada atividade. A licença, autorização e
permissão são expedidos por meio de alvará.

c.1 Licença: ato negocial. Ato de polícia, o particular possui o

consentimento estatal para exercer uma atividade fiscalizada pelo Estado. A
diferença para a autorização de polícia é que a licença é um ato vinculado
(enseja direito subjetivo).

c.2 Autorização: ato administrativo discricionário (limites estabelecidos

na lei) e precário (pode ser revogada a qualquer tempo sem direito à
indenização). Pode ser de uso de determinado bem público de forma especial e
privativa do interesse do particular ou de polícia relativa à atividades materiais
fiscalizadas pelo Estado (porte de arma).
 c.3 Permissão: é ato administrativo unilateral, discricionário e precário.
Diferencia-se da autorização de uso porque nessa o particular irá utilizar o
bem para atender interesse público.

c.4 Admissão: ato pelo qual o particular poderá usufruir de determinado

serviço público (escola pública).

(d) Enunciativos – subdividem-se em atos administrativos que atestam

fatos e atos que emitem opiniões (pareceres – é opinativo, não vincula a
autoridade a qual se dirige, salvo se possuir previsão legal). Os atos que
atestam fatos podem ser:

d.1 Certidões: é o espelho de um registro público para conhecimento da

sociedade.

d.2 Atestados: a administração pública irá verificar a situação para

atestá-la. Não há registro prévio. Exemplo: oficial de justiça que verifica que o
demandante mudou de domicílio.

d.3 Apostilas/Averbação: a administração pública acrescenta

informações em registro público.

(e) Punitivos: atos por meio dos quais a administração pública

estabelece sanções. Atos sancionatórios ao particular. Só pode ser aplicado
mediante processo administrativo no qual seja garantido ao particular o
exercício do contraditório e da ampla defesa.

3 PARTE GERAL

Todo ato administrativo é composto por cinco elementos (há

divergências doutrinárias – Celso Antônio), conforme o art. 2º da Lei 4.717/65.

(1) Competência – elemento vinculado. O ato para ser regular deve ser
praticado por agente público competente por definição legal. É irrenunciável
(em virtude da indisponibilidade do interesse público), imprescritível (não se
perde pela falta de exercício) e improrrogável (não se adquire pelo uso – ainda
que ninguém alegue a incompetência). Contudo, nas hipóteses de delegação e
avocação, o sujeito que não teria competência originária para a prática do ato
passa a ser competente para praticá-lo. A delegação estende a competência
para agente de mesma hierarquia ou agente de hierarquia inferior. Quem
responde pelo ato é o delegado (que recebeu a competência). Para fins de MS
a autoridade coatora é o delegado. A delegação não transfere competência, é
uma extensão (cláusula de reserva implícita), então, a autoridade delegante se
mantém na competência delegada. A avocação é a tomada temporária para si
de competência de agente subordinado. É normalmente feito para evitar a
tomada de decisões contraditórias.

A lei veda a avocação e delegação: edição de atos normativos; decisão

de recurso hierárquico; e para competência exclusiva definida em lei. A lei fala
expressamente apenas em delegação, mas a doutrina pacificou o
entendimento de que só é possível avocação em matérias delegáveis.
Exceção: art. 84, parágrafo único CRFB. Decretos autônomos (ato normativo)
podem ser delegados a ministro de Estado, PGR e AGU.

(2) Finalidade – elemento vinculado. Aquilo que a lei busca ao prever a

prática do ato. A finalidade pública é genérica. Contudo, cada ato administrativo
possui a sua finalidade específica. Exemplo: não se pode remover servidor com
a finalidade de puni-lo (desvio de finalidade). A doutrina entende que a
finalidade é ato vinculado quando se trata da finalidade específica, porque
interesse público é um conceito indeterminado (possui margem de escolha).

(3) Forma – elemento vinculado. Exteriorização do ato administrativo.

Todo ato administrativo é precedido de processo administrativo que
desemboca na prática do ato administrativo. Princípio da instrumentalidade das
formas. Meio pelo qual a administração pública consegue alcançar o interesse
público. Se não houver forma predeterminada em lei, a administração pública
deterá discricionariedade para decidir sobre a exteriorização do ato.

(4) Objeto – é a disposição do ato. Efeito principal que o ato gera no

mundo jurídico. A princípio, conteúdo e objeto são sinônimos. Se a prova
diferenciar, lembrar que a doutrina afirma que conteúdo é disposição jurídica e
objeto é aquilo sobre o que o ato dispõe.
 Para que o ato administrativo seja válido o objeto deve ser lícito,
possível e determinado ou determinável.

(5) Motivo - razões que justificam a edição do ato administrativo.

Situação fática ou jurídica prevista em lei que enseja a prática do ato. Exemplo:
falta de mais de 30 dias de trabalho enseja demissão. Motivo não é o mesmo
que motivação, que é a exposição dos motivos fundamentadores da prática do
ato. Os atos administrativos a princípio devem possui motivação. Exemplo de
exceção: cargos em comissão (livre nomeação e livre exoneração), dispensa a
motivação. Mesmo nas hipóteses em que a motivação é dispensada, se ela for
realizada, vincula/integra o ato. Teoria dos motivos determinantes.

Motivação Aliunde: motivação alheia. A motivação remete a motivação

de ato anterior que justificou a prática do último ato. Art. 50, §1º da Lei 9.784.

A inexistência de motivação gera vício de forma. Vício de motivo é

insanável (exemplo: motivo falso). Vício de forma é sanável (é possível
convalidar o ato).

O ato administrativo pode gerar efeitos:

(1) Prodrômicos – presente nos atos complexos e compostos, prática do

primeiro ato gera a obrigatoriedade de manifestação do segundo ato.

(2) Reflexos – possibilidade de atingir terceiros não previstos na prática

do ato. Exemplo: A é demitido, impetra MS que o reintegra ao cargo de origem
com ressarcimento dos danos causados. O cargo estava ocupado por B, que
será reconduzida ao cargo de origem (efeito reflexo).

Para que o ato administrativo possa produzir efeitos no mundo jurídico

deve passar por três planos de análise:

(1) Perfeição - existência do ato no mundo jurídico. Cumpriu todas as

etapas necessárias a sua formação.

(2) Validade – conformidade com o ordenamento jurídico. Legitimidade.

Adequação.
 (3) Eficácia – aptidão para produção de efeitos no mundo jurídico. Em
regra, quando é perfeito e válido já estará apto a produzir efeitos. Contudo,
algumas vezes a eficácia é diferida pelo advento de um termo ou implemento
de uma condição. Suspensão da eficácia. Se estiver com a eficácia suspensa é
chamado de ato administrativo pendente.

Atributos dos atos administrativos (prerrogativas que decorrem da

supremacia do interesse público sobre o privado):

(1) Presunção de Veracidade – diz respeito a fatos. Os fatos

administrativos apresentados no ato administrativo são presumidamente
verdadeiros até que sobrevenha prova em contrário. Fé pública. Presunção
iuris tantum. Enseja inversão do ônus da prova em relação aos fatos.

(2) Presunção de Legitimidade - diz respeito ao direito. Todos os atos

administrativos são lícitos até que sobrevenha prova em contrário. Decorre do
fato de que todo ato administrativo precede um processo administrativo em que
é oportunizado o contraditório e a ampla defesa. Presunção de regularidade em
relação ao direito. Presunção iuris tantum.

(3) Tipicidade – todo ato administrativo corresponde a um tipo legal

previamente definido. Princípio da legalidade.

(4) Imperatividade (atos que impõe restrições) – poder de impor

obrigações ao particular independentemente da sua concordância.

(5) Coercibilidade – poder que a administração pública possui de se

valer de meios indiretos de coerção (multa), exigir o cumprimento do ato
administrativo.

(6) Autoexecutoriedade - O Estado pode também se valer de meios

administrativos diretos de execução sem a concordância do particular. Não
está presente em todos os atos administrativos. Decorre de lei ou de situação
de urgência.

Hipóteses de extinção do ato administrativo:

 (1) Extinção natural - Advento do termo ou Cumprimento dos efeitos.

(2) Desaparecimento da pessoa ou da coisa sobre a qual o ato recai.

(3) Renúncia do beneficiário (atos administrativos ampliativos).

(4) Retirada – a própria administração pública retira o ato que ela

praticou do mundo jurídico.

4.a Anulação: retirada em decorrência de vício de ilegalidade. O ato é

praticado de forma viciada (vício originário). A anulação possui efeitos ex tunc,
resguardados os direitos adquiridos dos terceiros de boa-fé. Não existe direito
adquirido à manutenção do ato nulo. Há direito sobre os efeitos do ato.
Exemplo: servidor que foi nomeado erroneamente. Os atos praticados por ele
estarão abarcados pelo princípio da aparência, sendo, portanto, válidos.

A anulação pode ser determinada pela própria administração pública em

razão do princípio da autotutela (poder-dever de rever os seus atos
independentemente de provocação; mas pode ser provocada – direito de
petição). Súmula 473 STF. A autotutela não afasta a tutela jurisdicional. E a
anulação pode ser determinada pelo Poder Judiciário (art. 5º, XXXV da CRFB).
A atuação jurisdicional somente ocorre mediante provocação (princípio da
inércia) e pode somente analisar as questões atinentes à legalidade do ato.

Em se tratando de um ato administrativo que gere efeitos favoráveis a

particular, a administração pública possui o prazo decadencial de 5 anos para
anular o ato, salvo se o particular estiver de má-fé (art. 54, Lei 9784).

Nem todo ato viciado será anulado. Se a nulidade for relativa, diante do
vício sanável e não causar prejuízos a terceiros, admite-se a convalidação do
ato. A convalidação possui efeitos ex tunc. São sanáveis os vícios de forma
(princípio da instrumentalidade).

4.b Revogação: é uma forma de retirada de atos administrativos válidos

por motivo de mérito (oportunidade e conveniência – falta de interesse público).
Inválido é anulado. Não há interesse que o ato continue a produzir efeitos, por
isso a revogação produz efeitos ex nunc. A revogação só pode ser feita pela
própria administração pública. Súmula 473 do STF. O judiciário não pode
revogar ato administrativo.

Não se revoga atos administrativos vinculados, que não possuem

análise de mérito (oportunidade e conveniência). A lei estabelece todos os
aspectos do ato. Exceção: licença para construir.

O ato consumado (que já produziu todos os seus efeitos) não tem como
ser revogado.

4.c Cassação: ilegalidade superveniente por culpa do beneficiário/fática.

Exemplo: pessoa que possui autorização para administrar hotel, o transforma
posteriormente em bordel.

4.d Caducidade: ilegalidade superveniente em razão de alteração

legislativa/jurídica.

4.e Contraposição/derrubada: novo ato administrativo é expedido

extinguindo os efeitos de ato anterior. Exemplo: exoneração/nomeação.