GRADO EN DERECHO

CURSO ACADÉMICO 2016-2017

DERECHO ADMINISTRATIVO I

TEMA 1. LOS CIUDADANOS Y SU POSICIÓN EN EL PROCEDI-

MIENTO.

1.1 El ciudadano ........................................................................................ 2

1.2 Derechos generales de los ciudadanos en sus relaciones con las Adminis-
traciones Públicas. ...................................................................................... 7

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Derecho Administrativo I TEMA 1. La posición jurídica de los ciudadanos.

1.1. El ciudadano.
1.1.1.- Concepto.-
En el Derecho Administrativo tradicionalmente se ha venido utilizando el término
"administrado" para designar al sujeto destinatario del ejercicio de potestades admi-
nistrativas, es decir, a la persona que se sitúa en una relación jurídico administrativa
como contraparte de la Administración Pública, y que suele coincidir con el término de
"particular".
Ahora bien, desde hace algún tiempo, se han efectuado ciertas reservas al término
"administrado", pues según su significado lingüístico parece expresar una simple posi-
ción pasiva del sujeto que soporta la acción de administrar, mientras que la posición
del administrado, desde un punto de vista técnico, no es siempre la de un mero sujeto
pasivo, sino que también puede ser la de un titular de situaciones jurídicas activas -
derechos, acciones,etc. - frente a la Administración Pública. Además, desde un punto
de vista político, esa acepción pasiva del término administrado parece contraria a la
ideología de la participación ciudadana en los asuntos públicos.
El término ciudadano tiene un sentido político netamente emancipador, como sujeto de
derechos frente al Estado.
Sin embargo, en sentido técnico estricto, el status de la ciudadanía se limita a las per-
sonas físicas y, en ocasiones, a los nacionales. Por esta razón, para evitar dejar fuera
de la noción a las personas jurídicas y a los extranjeros, hay que entender la palabra
"ciudadano" en un sentido amplio y, en todo caso, debe señalarse que la propia Cons-
titución -art. 149.1.18ª- utiliza el término "administrado". En definitiva, la utilización del
término "ciudadano" en la LPAC parece responder a una cierta finalidad de "política
legislativa" de estilo1.
1.1.2.- Las situaciones jurídicas de los administrados.
Normalmente, el administrado se encuentra frente a la Administración en dos tipos de
situaciones jurídicas: unas son posiciones de poder -situaciones jurídicas activas- y
otras son posiciones de deber -situaciones jurídicas pasivas-, si bien existen también
situaciones jurídicas mixtas e intermedias.
i.- Situaciones jurídicas activas.- -Los derechos subjetivos.-
El derecho subjetivo es un poder basado en un título jurídico específico que permite a
su titular, en su propio interés, exigir una conducta, positiva o negativa, a un tercero -
en este caso a una Administración Pública-. Dado que se trata de una posición de po-
der dirigida a satisfacer un interés de su propio titular, el derecho subjetivo -a diferen-

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En el articulado de la Ley 39/2015, sólo existe una referencia expresa a los administrados en el art. 101
dedicado a la ejecución forzosa.

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cia de las potestades administrativas - es en principio renunciable -con límites genera-

les ordenados en el Código Civil- transmisible y susceptible de prescripción. En todo
caso, los derechos subjetivos, desde el momento en que nacen, son accionables ante
los jueces y tribunales -en este caso los de orden contencioso-administrativo-. Así
mismo, por razón de su origen, se pueden distinguir entre, de un lado, derechos sub-
jetivos atribuidos directamente por una norma jurídica, ya sea ésta la propia Constitu-
ción o cualquier otra norma -Ley o Reglamento- infraconstitucional; y, de otro lado,
derechos que tienen su fuente en otros actos y hechos jurídicos: como los derechos
subjetivos nacidos de un contrato o convenio administrativo, en virtud del cual la Ad-
ministración ha asumido determinadas obligaciones -por ejemplo, el derecho de un
contratista a que la Administración le abone el precio estipulado-; los derechos subje-
tivos que nacen de un acto administrativo, ya sea declarativo -por ejemplo, una licen-
cia de obra- o constitutivo de derechos -por ejemplo, una concesión de uso privativo
de un bien de dominio público- y, en fin, los derechos subjetivos que surgen de un
hecho dañoso imputable a la Administración -por ejemplo, la lesión sobre un bien de
un particular causada por la Administración extracontractualmente-.
-Los intereses legítimos. La propia Constitución -art. 24-, junto a la figura del dere-
cho subjetivo, alude al interés legítimo, aparentemente como una situación jurídica
activa distinta, menos consistente y enérgica que el derecho subjetivo. El interés legí-
timo consiste en una situación que se da por "efecto reflejo" o indirecto de una norma:
cuando ésta protege de modo inmediato el interés público, pero a la vez de modo indi-
recto protege también intereses individuales del administrado: por ejemplo, el interés
(legítimo) de los opositores en un procedimiento de selección de empleados públicos
en el que la Administración cumpla las normas jurídicas reguladoras del procedimien-
to correspondiente, pues está en juego un posible beneficio o perjuicio para ellos. En
general, la jurisprudencia tiene establecido que el "interés legítimo" consiste en una
posición individualizada en relación con la actuación administrativa, que se produce
porque el acto que puede resultar del procedimiento afecte a su "circulo vital" de ma-
nera positiva y cierta, tanto porque implique una ventaja o un perjuicio.
Y la jurisprudencia ha precisado que no es necesario que tal interés tenga contenido
económico, bastando un interés de índole moral. En todo caso, los intereses legítimos
son accionables ante los tribunales, y de aquí que un sector de la doctrina hable de
"derechos reaccionales" o impugnatorios.
-El interés simple. Es el interés de cualquier ciudadano a que tanto el resto de los
ciudadanos como la propia Administración cumplan las normas del ordenamiento y
que normalmente carece de proyección jurisdiccional, salvo en aquellos casos en los
que el ordenamiento otorga lo que se denomina una “acción pública” o popular.

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ii.- situaciones jurídicas pasivas.-

Suponen una posición desfavorable o de gravamen para el administrado y también
responden a diversas clases:
-El deber y la obligación. Dentro de las situaciones de subordinación es tradicional
distinguir el deber, en sentido estricto, de la obligación: mientras que el primero proce-
de directamente de la norma; la obligación nace en el ámbito de una relación jurídica
determinada entre la Administración y el administrado –mediante un contrato o un ac-
to-. Sin embargo, lo cierto es que los poderes públicos necesitan para su efectividad
de un proceso de concreción sucesiva que en último término se concreta en actos de
aplicación –así el genérico deber de pagar los tributos establecidos en la Constitución,
a través de los actos de liquidación se concreta en la obligación de abonar una canti-
dad determinada-.
-La carga.- Es una condición que el ordenamiento impone a los ciudadanos para que
éstos puedan ejercitar sus derechos –por ejemplo, la exigencia contenida en el art. 31
LRJPAC a los titulares de intereses legítimos de comparecer en el procedimiento para
tener la condición de interesados en el mismo-. A diferencia del deber que se ordena
a satisfacer un interés ajeno, la carga está establecida en interés del propio sujeto
sobre el que pesa, y por esta razón su incumplimiento no entraña ilicitud alguna, sino
la simple pérdida de una ventaja.
1.1.3.- Las relaciones de especial sujeción.-
En Derecho Administrativo es clásica la distinción entre dos tipos de administrados: de
un lado, los que se encuentran en una relación general de sujeción a los actos de la
Administración Pública o, desde el punto de vista de la Administración, “relación de
supremacía general”; y, de otro lado, aquellos administrados que se encuentran en
una relación especial de sujeción –o, desde el punto de vista de la Administración,
“relación de supremacía especial”-, debido a su integración más o menos intensa en la
propia organización de las Administraciones Públicas.
Éste es claramente el caso de los funcionarios públicos y demás personal al servicio
profesional de la Administración, así como de los concesionarios de servicios públicos
y otros contratistas, ligados a la Administración en virtud de una relación contractual, e
incluso, meramente episódica –usuarios de todo tipo de servicios públicos-, y para las
cuales puede ser injustificada la aplicación de esta categoría.
En el caso de los funcionarios públicos –y también de los concesionarios- el funda-
mento de esta categoría se ha explicado tradicionalmente en el tópico de la “volunta-
riedad” en el ingreso en la Administración –o de contratar con ésta-. Esta voluntarie-
dad casi otorgaría a la Administración una especie de “cheque en blanco” con poderes

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omnímodos, que podrían afectar incluso a los derechos constitucionales, porque se

flexibilizan determinadas garantías formales.
Por esta razón es muy polémica e imprecisa la distinción entre las relaciones de suje-
ción general y especial.
1.1.4.- La capacidad de los administrados.-
La capacidad es la aptitud para ejercer eficazmente los derechos y deberes derivados
de las relaciones jurídico-administrativas. Tradicionalmente el Derecho Administrativo
ha sido menos formalista que el Derecho Civil para exigir una capacidad de obrar.
Las causas limitativas no están reguladas de manera general sino por sectores, aun-
que las más comunes son:
-la minoría de edad (art. 3). La LPAC establece que tendrán capacidad de obrar
ante las Administraciones Públicas, además de las personas físicas o jurídicas que
ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles, los menores de edad
para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación
esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza
la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapaci-
tados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los
derechos o intereses de que se trate.
Por lo tanto se produce un reenvío a las normas sectoriales. En principio el menor de
edad tiene plena capacidad para el ejercicio y defensa de los derechos que le reco-
nozca el ordenamiento, salvo que expresamente se diga la regulación sectorial.
A más abundamiento, el art. 9.1 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de pro-
tección jurídica del menor, de modificación del Código Civil y de la Ley de Enjuicia-
miento Civil señala que “El menor tiene derecho a ser oído y escuchado sin discrimi-
nación alguna por edad, discapacidad o cualquier otra circunstancia, tanto en el ámbi-
to familiar como en cualquier procedimiento administrativo, judicial o de mediación en
que esté afectado y que conduzca a una decisión que incida en su esfera personal,
familiar o social, teniéndose debidamente en cuenta sus opiniones, en función de su
edad y madurez. Para ello, el menor deberá recibir la información que le permita el
ejercicio de este derecho en un lenguaje comprensible, en formatos accesibles y adap-
tados a sus circunstancias.
En los procedimientos judiciales o administrativos, las comparecencias o audiencias
del menor tendrán carácter preferente, y se realizarán de forma adecuada a su situa-
ción y desarrollo evolutivo, con la asistencia, si fuera necesario, de profesionales cuali-
ficados o expertos, cuidando preservar su intimidad y utilizando un lenguaje que sea
comprensible para él, en formatos accesibles y adaptados a sus circunstancias in-

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formándole tanto de lo que se le pregunta como de las consecuencias de su opinión,

con pleno respeto a todas las garantías del procedimiento.”
-La nacionalidad.-
Prácticamente no existe ninguna diferencia entre españoles y extranjeros a efectos
administrativos (así se desprende de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social), tan solo lo
referente al acceso al acceso a los cargos y funciones públicas que se reserva a los
españoles en función del artículo 13 y 23 de la Constitución).
-La condena penal y la sanción administrativa.-
Los condenados y sancionados pueden ver afectada su capacidad de obrar en
ciertos aspectos como es el acceso a la función pública (art. 56.1.d del TREBEP), la
obtención de determinados permisos (permiso de conducción de vehículos), de contra-
tar con la Administración (60.1.a TRLCSP) o para recibir subvenciones públicas (art.
13.2 LGS).
1.1.5.- Especial referencia a la vecindad administrativa.
Tienen la condición de “vecino” de un municipio los residentes en el mismo, sean
españoles y extranjeros, mayores o menores de edad.
La residencia en el Municipio es un hecho, es decir, quien habita en un Municipio
(art. 15 LRBRL) hace depender la adquisición de la condición de vecino en un dato
meramente formal: la inscripción en un registro administrativo, como es el Padrón Mu-
nicipal de habitantes. Una inscripción que es obligatoria.
Esto es así por razones de seguridad jurídica, pues de lo contrario habría que de-
jar, en principio, la determinación de la vecindad a la mera declaración del interesado.
Los datos obligatorios que debe contener la inscripción en el Padrón son: nombre y
apellidos, sexo, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número del DNI –o, tratán-
dose de extranjeros, del documento que lo sustituya-, domicilio habitual y certificado o
título escolar o académico que se posea –art. 16.2 LRBRL-.
Así, toda persona que viva en España está obligada a empadronarse en el munici-
pio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse
únicamente en el que habite durante más tiempo al año –art. 16.1 LRBRL-. Por ello ni
puede eludirse la inscripción en Padrón Municipal, ni puede duplicarse el dato. Dicha
inscripción puede hacerse de dos formas:
-A solicitud del interesado.-
Toda persona está obligada, por cambio de residencia dentro del territorio español,
darse de alta el Padrón en el nuevo Municipio. No existe plazo para ello y será el
Ayuntamiento de inscripción el que comunique la baja en el Padrón del antiguo muni-

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cipio. Se trata de un procedimiento absolutamente reglado donde no caben decisiones

discrecionales dada la libertad de elección de residencia del art. 19 de la Constitución.
-De oficio por el Ayuntamiento.
La obligatoriedad de la inscripción de todas las personas y la importancia que tiene
para el Municipio el número de habitantes empadronados, otorga facultad al Alcalde
para inscribir de oficio, con audiencia del interesado, a aquellos españoles y extranje-
ros que llevan dos años habitando en el municipio. Si el interesado acepta se le dará
de baja en el Municipio donde estuviera inscrito. En caso contrario, también podrá pro-
cederse al alta de oficio con el informe del Consejo de Empadronamiento.
Los datos que constan en el Padrón constituyen prueba de la residencia en el Mu-
nicipio y que ese es el domicilio habitual en el mismo.
Cuando se trata de extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia
permanente, la inscripción en el Padrón Municipal deberá ser objeto de renovación
periódica cada dos años2.

1.2.- Derechos generales de los ciudadanos en sus relaciones con las

Administraciones Públicas.
1.2.1.- Transparencia y acceso a la información pública.-
Todo estado democrático debe permitir el control, por parte de los ciudadanos, del
ejercicio del poder político, para lo que se requiere el acceso a las fuentes de informa-
ción públicas. En este sentido, el art. 105.b de la CE establece que la ley regulará “El
acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que
afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad
de las personas.”
Actualmente la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la infor-
mación pública y buen gobierno. Se trata de una ley básica por lo que las Comunida-
des Autónomas podrán aprobar sus respectivas leyes autonómicas, como así hizo así
Andalucía a través de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de An-
dalucía.
Publicidad activa.-
Recoge una serie de obligaciones que se les impone a determinados sujetos recogi-
dos en el art. 2.1 de la Ley 19/2013 –entre los que se encuentran las Administraciones
Públicas- la publicación en las correspondientes sedes electrónicas, de forma periódi-
ca y actualizada, de la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la
transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actua-
ción pública.

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Se introdujo esta reforma de la LRBR a través de la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre

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Se recogen en la ley distintas obligaciones como es el caso de la Información insti-

tucional, organizativa y de planificación para las que la ley exige que se publique
información relativa a las funciones que desarrollan, la normativa que les sea de apli-
cación así como su estructura organizativa, además de los distintos instrumentos de
planificación y la evaluación de su grado de cumplimiento (art. 6 de la Ley de transpa-
rencia).
Las comunidades autónomas pueden ordenar un régimen más amplio de publicidad,
pero siempre con sujeción a la protección de datos personales establecidos en la pro-
pia ley de transparencia y en la Ley Orgánica de Protección Datos Personales.
Toda la publicación de la información pública se canaliza a través del denominado
portal de transparencia que prevé el art. 10 de la Ley 19/2013.
Sujetos del derecho de acceso.-
Toda persona ya sea física o jurídica que, de conformidad con el artículo 3 de la ley
39/2015 tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares,
en sus relaciones con ellas, del derecho de acceso a la información pública, archivos y
registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transpa-
rencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento
Jurídico.
Por su parte, este último texto, en su art. 12, recoge el anclaje constitucional de tal
derecho al establecer que se regula en los términos previstos en el citado artícu-
lo 105.b) de la Constitución Española, desarrollado por esta Ley. Sin embargo la titula-
ridad del derecho no otorga per se la legitimidad para el ejercicio del tal derecho. De
aquí se deduce que la solicitud presentada con los requisitos establecidos en el artícu-
lo 17 de la Ley de transparencia3, no exige expresar ningún motivo, no obstante podrá
ser inadmitida dicha solicitud por la causas que expresan el artículo 184 y será estima-
da total o parcialmente en consideración a los límites que establece el artículo 145.

3
La solicitud podrá presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de:
a) La identidad del solicitante.
b) La información que se solicita.
c) Una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a efectos de comunicaciones.
d) En su caso, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada.
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Artículo 18. Causas de inadmisión.
1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación gene-
ral.
b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en no-
tas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o
entidades administrativas.
c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reela-
boración.

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Derecho Administrativo I TEMA 1. La posición jurídica de los ciudadanos.

Objeto del derecho.-

El objeto del derecho se materializa en el concepto de “información pública” entendida
como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que
obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este
título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.” (art.
13). Ello incluye cualquier acto de la Administración (resolución, licencia, concesione,
actas de un órgano colegiado, actas de inspección, propuestas de resolución, instruc-
ciones, etc) pero también cualquier acto de los ciudadanos.
No obstante debe entenderse que no existe un derecho general “a la carta” sino que la
autoridad podrá requerir al solicitante para que concrete el ámbito de la solicitud.
Límites del derecho de acceso.-
El derecho se encuentra limitado por la necesidad de proteger determinados derechos
y principios constitucionales, constituyendo así un límite al principio general de publici-
dad que la ley se encarga de delimitar en el art. 14.

d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el

competente.
e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la
finalidad de transparencia de esta Ley.
2. En el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del
apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órga-
no que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud.
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Artículo 14. Límites al derecho de acceso.
1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un
perjuicio para:
a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pública.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o discipli-
narios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h) Los intereses económicos y comerciales.
i) La política económica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de deci-
sión.
l) La protección del medio ambiente.
2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de
protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia
de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en apli-
cación de este artículo serán objeto de publicidad previa disociación de los datos de carácter
personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 20, una
vez hayan sido notificadas a los interesados.

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La aplicación de estos límites no está exenta de justificación y proporcionalidad, aten-

diendo a cada caso concreto y siempre por concurrencia de un interés público o priva-
do que goce de mayor protección.
Por otra parte se admite un acceso parcial a la información en aquellos casos en los
que la aplicación de alguno de los límites previstos en la Ley no afecte a la totalidad de
la información omitiendo la información afectada por el límite de la ley, salvo que con
esta omisión, la información de acceso carezca de sentido y siempre indicando al soli-
citante la información que ha sido omitida.
Estos límites pueden tener naturaleza pública o privada. Los de naturaleza
pública son las relacionadas en el artículo 14 de la Ley en las que se relacionan hasta
doce materias de interés público: seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores,
seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, admi-
nistrativos o disciplinarios, la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tute-
la judicial efectiva; las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; la
garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión
y la protección del medio ambiente.
Salvo en aquellos casos en los que la información esté clasificada al amparo de la Ley
de Secretos Oficiales en cuyo caso se impone la reserva y no divulgación, en el resto
de los supuestos habrán de aplicarse los ya citados criterios de ponderación y prueba
de daño para denegar el acceso.
En cuanto a la naturaleza privada, la Ley 19/2013, contempla diversos intereses y
bienes jurídicos privados como son los intereses económicos y comerciales; la política
económica y monetaria, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial
que salvaguardan los intereses de las empresas y cuya divulgación puede suponer un
perjuicio para la competitividad empresarial (art. 14.1 de la Ley). Pero también la ley
recoge la protección de los datos personales, el art. 15, de donde se extraen las si-
guientes consecuencias:
Si la información solicitada únicamente contiene datos meramente identificativos rela-
cionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, con
carácter general se concederá el acceso a la misma, salvo que en ese caso concreto
prevalezca sobre el interés público la protección de datos personales u otros derechos
constitucionalmente protegidos, que lo impediría.
Si la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano
deberá realizar una ponderación suficientemente razonada del interés público en la
divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan
en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de

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datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano

tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:
a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos estable-
cidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Es-
pañol.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o
el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines
históricos, científicos o estadísticos.
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los docu-
mentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aqué-
llos.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos
contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refie-
ran a menores de edad.
Si la información incluye datos especialmente protegidos (art. 7 de la LOPDP) el acce-
so sólo se podrá autorizar, en principio, en caso de que se contase con el consenti-
miento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho
manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.
Ejercicio del derecho de acceso.-
La solicitud de acceso a la información.-
El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso se inicia mediante presentación
de una solicitud que deberá dirigir al titular del órgano administrativo o entidad que
posea la información. La solicitud no necesita motivación pero el solicitante puede ex-
poner los motivos de la solicitud que se tendrá en cuenta a la hora de dictar resolución
(art. 17.3).
Causas de inadmisión.-
Mediante resolución motivada podrá ser inadmitidas las solicitudes que se refieran a
información que esté en curso de elaboración o de publicación general; la referidas a
información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borra-
dores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o
entidades administrativas; las relativas a información para cuya divulgación sea nece-
saria una acción previa de reelaboración; las dirigidas a un órgano en cuyo poder no
obre la información cuando se desconozca el competente, así como las que sean ma-
nifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de
transparencia de esta Ley (art. 18.1).
Tramitación.-

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Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solici-

tante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no
hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar
resolución (art. 19.2). En el caso de que la información solicitada pudiera afectar a
derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá a éstos
un plazo de quince días para que pudieran realizar las alegaciones que estimen opor-
tunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la sus-
pensión del plazo para resolver.
Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige,
éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al so-
licitante. Y aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o
generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste
para que decida sobre el acceso.
-Resolución.-
Deberá ser notificada al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicita-
do en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano
competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes más en el caso de
que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan nece-
sario y previa notificación al solicitante (art.20.1).
Serán motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las que concedan el ac-
ceso parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada y las que permitan el
acceso cuando ha habido oposición de un tercero. Transcurrido el plazo máximo para
resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la
solicitud ha sido desestimada (art. 20.4).
-Formalización del acceso.
El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo
cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuan-
do no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución deberá
otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días. Si ha existido oposi-
ción de tercero, el acceso sólo tendrá lugar cuando, habiéndose concedido dicho ac-
ceso, haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo
sin que se haya formalizado o haya sido resuelto, confirmando el derecho a recibir
información.
El acceso a la información será gratuito. No obstante la expedición de copias o la
transposición de la información a un formato diferente al original podrá dar lugar a la
exigencia de exacciones en los términos previstos en la legislación de tasas y precios
públicos que resulte aplicable (art. 22.4).

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-Régimen de impugnaciones.
Las resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública son recu-
rribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin perjuicio de la
interposición, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-
administrativa, de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u
órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas -art. 20.5 y 24,1 y
disposición adicional cuarta. La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a
contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día
siguiente a aquel en el que se produzcan los efectos del silencio administrativo. El pla-
zo máximo para resolver y notificar es de tres meses, transcurrido el cual la reclama-
ción se entenderá desestimada (art. 23 y 24 de la Ley).
1.2.2. El derecho a participar en las funciones administrativas.
Configuración y límites.
Son numerosas las llamadas a la participación de los ciudadanos en la vida pública se
recogen en la CE (art. 9.2, 27.5, 48, 51.1, 87.3, 105 a, 129, 131.2), destacando el art.
23.1 (Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directa-
mente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas
por sufragio universal) que eleva la participación a la categoría de derecho fundamen-
tal aunque referida únicamente a la participación política6.
Sin embargo la fundamentación para la participación administrativa sí tiene un fun-
damento general y expreso en el art. 129.1 CE (La ley establecerá las formas de parti-
cipación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos
públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar gene-
ral). Este supuesto, como el resto de los supuestos constitucionales de participación
constituye derechos de configuración legal.
Es por eso que la ley dedica a la participación ciudadana un espacio relevante cuando
están en juego importantes intereses colectivos: Real Decreto Legislativo 7/2015, de
30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabili-
tación Urbana; Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de ac-
ceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de
medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) o la LRBRL (art.
18.1 y 69 entre otros) que regula con detalle la participación de los vecinos en la ges-
tión municipal sin que ello pueda menoscabar la facultades de decisión que corres-
ponden a los órganos representativos regulados por la Ley.
i.- Las modalidades de participación funcional.

6
SSTC 51/1984, 119/1995, 166/2001.

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Las vías de canalización de esta participación ciudadana se materializan a través

de:
A.- Iniciativas populares.
La LRBRL (art. 18.1.h y 70 bis) recoge este ejercicio colectivo al establecer que
debe ser suscrita por un porcentaje de vecinos que gocen del derecho de sufragio ac-
tivo en las elecciones municipales en proporción a la población del Municipio según la
tabla establecida en el art. 70. Bis7 y que versará sobre propuestas de acuerdos o ac-
tuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal. No
obstante, que se planteen esas iniciativas no significa que deban ser acogidas en todo
caso, pero genera dos obligaciones, primera que la propuesta sea debatida, en todo
caso, en el Pleno de la Corporación, con independencia de cuál sea el órgano compe-
tente para su aprobación; segunda, que el órgano competente por razón de la materia
se pronuncie expresamente sobre la iniciativa. En definitiva puede considerarse, en
opinión del profesor Gamero, es una modalidad específica y cualificada del derecho
genérico de petición.
B.-Consultas populares.
También la LRBRL reconoce a los vecinos el derecho a pedir una consulta popular
“en los términos previstos en la ley” y la propia LRBRL (art. 71) establece condiciones
si bien remite a la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma si tiene compe-
tencias. Así ocurre con la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de regulación de las consultas
populares locales en Andalucía.
El objeto es la regulación de las consultas populares locales para conocer la opinión
de los vecinos sobre asuntos de la competencia municipal y de carácter local espe-
cialmente relevantes para sus intereses, sin que su resultado vincule a la Entidad Lo-
cal convocante.
C.- informaciones públicas. Dentro de los procedimientos se le dará participación
a las personas físicas o jurídicas interesadas en los mismos tal y como se estudiará en
los temas siguientes.
ii.- La participación orgánica.
Consiste en crear y poner en funcionamiento órganos colegiados integrados no
sólo por representantes de la Administración sino también (o exclusivamente) por re-

7
Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el siguiente porcentaje de vecinos del
municipio:
a) Hasta 5.000 habitantes, el 20 por ciento.
b) De 5.001 a 20.000 habitantes, el 15 por ciento.
c) A partir de 20.001 habitantes, el 10 por ciento.

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presentantes de organizaciones sociales y que existen bajo las denominaciones de

Consejos, Comités, Juntas o Comisiones, entre otros.
La diferencia de este tipo de participaciones que los ciudadanos no tiene una actua-
ción directa sino a través de sus representantes designados por la entidad a la que
representan.
El propósito de la Administración es la búsqueda de la concertación y aceptación de
determinadas medidas públicas con los agentes sociales del sector afectado. Este tipo
de participación en opinión de eminentes administrativistas (Sánchez Morón) corre el
riesgo de potenciar un “corporativismo” que puede otorgar un carácter exclusivo y pri-
vilegiado que pueden hacer prevalecer los intereses sectoriales o parciales sobre los
intereses generales del conjunto de la comunidad.
1.2.3.- Derecho a los servicios públicos.
Deben diferenciarse tres aspectos:
A.- Derecho a la creación y mantenimiento de los servicios públicos.
La creación y puesta en funcionamiento de los servicios públicos es potestad dis-
crecional de la Administración para la implantación, mejora o supresión de los distintos
servicios públicos, entre otras cosas, por la repercusión presupuestaria que contiene.
B.- Derecho de acceso a los servicios y prestaciones públicas.
En este sentido, pueden diferenciarse dos tipos de problemas:
El servicio o prestación puede tener un destinatario universal o quedar reservado a
determinados tipos de colectivos. En este sentido, es evidente que la norma que regu-
le el derecho de acceso a un servicio o prestación pública ha de respetar el derecho al
acceso a los mismos en condiciones de igualdad con prohibición de cualquier tipo de
discriminación alguna por razón de sexo, raza o religión, ideología o cualquier otra
circunstancia personal o social.
Cuando el servicio o centro tenga limitada la capacidad de admisión o respuesta limi-
tada o competitiva. En estos casos, es necesario y obligatorio definir los criterios que
determinan la prioridad en el acceso al servicio.
En la mayoría de los casos, el criterio más objetivo puede ser el temporal (prior tempo-
re potior iure). No obstante, este criterio no siempre es el más idóneo porque pueden
aparecer razones de necesidad motivados por la situación socio familiar y económica
del solicitante.
C.- La posición de usuario de los servicios públicos: la calidad de los servi-
cios públicos.
Cuando el ciudadano accede a un servicio público, el ya usuario del servicio público
accede a un conjunto de derechos y deberes que conforman un régimen estatutario y
que, en función de los casos, puede suponer una relación de especial sujeción.

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Derecho Administrativo I TEMA 1. La posición jurídica de los ciudadanos.

En ocasiones, cuando las características del servicio lo permiten, las técnicas de parti-
cipación de los usuarios en la prestación de los servicios se articulan con la finalidad
de garantizar su adecuado funcionamiento y su mejora.
En atención al derecho a la calidad de la prestación de los servicios, la Administración
debe implantar modelos de gestión que permitan su mejora continua y la evaluación
de la calidad.
En este sentido existe “Carta de compromisos con la calidad de las administraciones
públicas españolas” aprobada por la Conferencia Sectorial de la Administración Públi-
ca de 2009.
En relación con las denominadas “Cartas de los Servicios”8 como documentos escritos
de acceso público, publicados en el Boletín Oficial correspondiente, que contiene in-
formación relativa a:
-servicios que presta.
- derechos concretos de los ciudadanos y usuarios en relación con los servicios.
-formas de colaboración o participación de los ciudadanos y usuarios.
-disponibilidad de libros de quejas y sugerencias.
-compromisos de calidad. Etc.
Además debe hacerse un seguimiento continuo del grado de cumplimiento de las
mismas.
D.- El derecho a formular quejas y sugerencias.
Vinculado a la calidad de los servicios públicos se regulan en la norma estatal o
en las autonómicas reguladoras de las mismas. Por sugerencia ha de entenderse la
iniciativa que formulan los usuarios para mejorar la calidad de los servicios, mientras
que las quejas son manifestaciones de la insatisfacción de los usuarios por los servi-
cios recibidos por motivos de tardanza, desatenciones o por cualquier otro tipo de ac-
tuación.
1.2.4.- Derecho a la protección de los datos personales
Presupuestos para la aplicación de la LOPDP.-
La LOPDP presenta su base constitucional en el art. 18.4 de la CE que establece
que “La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad per-
sonal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos” que es des-

8
En el ámbito de la Administración General del estado se regula a través del Real Decreto
951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad
en la Administración General del Estado.
En Andalucía, DECRETO 317/2003, de 18 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de
Servicios, el sistema de evaluación de la calidad de los servicios y se establecen los Premios a
la Calidad de los servicios públicos

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Derecho Administrativo I TEMA 1. La posición jurídica de los ciudadanos.

arrollado por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de

Carácter Personal.
Esta protección se apoya en dos premisas (art. 2.1 LOPDP): una relativa al contenido
de la información y otra a la estructura en la que se contiene. Es decir, deben tratarse
de “datos personales” que se definen como “cualquier información relativa a la identi-
dad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social…” relativas a personas
físicas e identificables y que además estén vivas.
Por otro lado han de estar registrados en un “fichero” entendiendo por tal el conjunto
organizado de datos de carácter personal que los haga susceptibles de tratamiento.
Clases de datos personales.-
No todo dato personal goza de la misma protección, lo que permite graduar el nivel
de protección (art. 7 LOPDP) graduándose en tres niveles de protección (alto, medio
o básico).
Régimen de los datos personales.
Todos los aspectos relativos al tratamiento de los datos personales, la creación,
modificación o supresión de ficheros tanto públicos como privados, los derechos de los
titulares de los datos y el régimen de cesión de los mismos, se encuentran regulados
en la propia LOPDP y en su reglamento de desarrollo.

1.2.5.- Derecho a una buena administración.

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea hecha en Estrasburgo
el 12 de diciembre de 2007, con carácter vinculante tras el Tratado de Lisboa, declaró
en su art. 41, como derecho de ciudadanía, el derecho a una buena administración. En
este precepto se reconoce a todas las personas –no sólo a los ciudadanos de la UE-
el derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y
equitativamente y dentro de un plazo razonable; derecho a ser oída antes de que se
tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente, el dere-
cho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los
intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, la obli-
gación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
La Unión Europea en su momento no reconoció expresamente este derecho. Sin em-
bargo algunos estatutos de autonomía posteriores a la Carta Europea e inspirándose
en ella, recogieron este derecho9.

9
Valencia, Cataluña, Baleares, castilla y León y Andalucía (art. 31).

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Derecho Administrativo I TEMA 1. La posición jurídica de los ciudadanos.

Suponen el derecho a que las Administraciones Públicas traten los asuntos que les
conciernen a los ciudadanos de manera equitativa e imparcial y por un plazo razona-
ble. En todo caso se trata de un derecho de configuración legal.
1.2.6.- Derecho de petición.
Configuración.- El art. 29 de la Ce establece que todos los españoles tendrán el
derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que
determine la ley. Se trata de un Derecho fundamental y, por tanto, se regula mediante
la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición
(LODP) como cauce de expresión en defensa de los intereses legítimos y como parti-
cipación ciudadana en las tareas públicas.
Sujetos del derecho. Aunque la CE reconoce el Derecho a los españoles, el art.
1.1 de la LODP, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional extiende
el derecho a toda persona natural o jurídica prescindiendo de su nacionalidad.
Objeto de las peticiones (art. 3). Las peticiones podrán versar sobre cualquier
asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del destinatario, con in-
dependencia de que afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo
o general.
No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya
satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al
regulado en la presente Ley.
Ejercicio del derecho. Se ejerce de manera tanto individual como colectivamente.
Tan sólo se establece la limitación que para los miembros de las Fuerzas o Institutos
armados, o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar, se deriva directamente de la
Constitución, y determina que aquéllos solo pueden ejercer el derecho individualmente
y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica.
Las peticiones se formularán por escrito, pudiendo utilizarse cualquier medio, incluso
de carácter electrónico, que permita acreditar su autenticidad, e incluirán necesaria-
mente la identidad del solicitante, la nacionalidad si la tuviere, el lugar o el medio ele-
gido para la práctica de notificaciones, el objeto y el destinatario de la petición.
Tramitación y contestación de las peticiones. Recibido el escrito de petición, la au-
toridad u órgano al que se dirija procederá a comprobar su adecuación a los requisitos
previstos por la presente Ley declarando su inadmisión o tramitarse la petición corres-
pondiente.
Podrá requerirse al peticionario para que subsane la petición antes de decidir la inad-
misibilidad de la misma.
Mediante la cláusula de indemnidad del art. 1.1 se garantiza que del ejercicio de este
derecho no puede derivarse perjuicio alguno para el peticionario.

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El plazo de resolución es de tres meses y la falta de resolución en ese plazo deberá

entenderse desestimatoria.

Fuente: Manual de la asignatura.

Fin del tema.

“El futuro pertenece a aquellos que creen en la belleza de

sus sueños”
(Eleanor Roosevelt)

Folio a folio. Hasta que el miedo nos tenga miedo.

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