TEMA 12.

LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (importante)

1. La jurisdicción contencioso-administrativa en España: evolución histórica y
regulación vigente
1.1 La tutela judicial contencioso-administrativa: fundamento constitucional
Fundamento constitucional ligado a la conceptuación de nuestro Estado como Estado de Derecho:
 Art. 9.3 CE “garantiza el principio de legalidad”. Art. 9.1 CE la sujeción de “ciudadanos” y “poderes
públicos” “a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”, es decir, de manera
indirecta, el control judicial de las AAPP se deriva de su sujeción a la CE. La AP es poder público.
 Específicamente, art. 103.1 CE la AP “sirve con objetividad los intereses generales y actúa (…), con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho”
 Art. 106.1 CE “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”
 Art. 24.1 CE “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y
tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”, por tanto la actividad de la
Administración es susceptible de control jurisdiccional puesto que este art. declara la tutela
judicial efectiva.

1.2 Evolución histórica y modelos de control

ORIGEN: nacimiento del Estado de Derecho (revoluciones constitucionalistas de finales del siglo
XVIII), siendo el control judicial una garantía elemental y uno de los pilares básicos erigidos frente a
los poderes públicos tras las revoluciones constitucionales.
Principio de división de poderes, principio de legalidad, reconocimiento de los derechos del ciudadano
y control judicial de la actuación de los poderes públicos.
La historia de la jurisdicción contencioso-administrativa es la historia de la lucha contra las
inmunidades del poder (García de Enterría).
Modelos de control judicial de la Administración debido a la diversa evolución de los ordenamientos
jurídicos occidentales:
- Modelo anglosajón o judicialista: no hay una jurisdicción especial, de forma que la
Administración se somete a los mismos órganos judiciales que juzgan a los particulares.
- Modelo francés o administrativo o del Consejo de Estado: hay una jurisdicción especial distinta de
la común y compuesta por jueces que no se integran en la organización judicial general, es decir,
separada del Poder judicial.
- Modelo español: hay una jurisdicción especial, integrada en el Poder judicial. Es un sistema
distinto a los anteriores con mejoras y novedades.

1.3 Evolución histórica del modelo español

La primera regulación del contencioso-administrativo fueron las leyes de 2 de abril y 6 de julio de
1845 con la que se instaura un sistema de revisión por órganos administrativos (Consejo Real y
Consejos Provinciales) que únicamente podía conocer una lista cerrada de asuntos. Más tarde se
aprueba la ley de Santamaría de Paredes, de 13 de septiembre de 1888 que implantó un sistema
armónico de revisión por órganos de composición mixta judicial-administrativa, en la cúspide un
Tribunal Contencioso-administrativo dependiente del Consejo de Estado, hubo una ampliación
sustancial del ámbito material de las resoluciones administrativas susceptibles de impugnación. La
posterior ley de 5 de abril de 1904 transforma el modelo, suprime el Tribunal Contencioso-
administrativo y crea una Sala de lo Contencioso-administrativo en el TS.
La aprobación de la LJCA de 27 de diciembre de 1956 (Ballbé y González Pérez) supuso un
importante hito en la evolución, instaurando el sistema contencioso-administrativo como hoy lo

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conocemos: integra el orden jurisdiccional en el Poder judicial, ampliación sustancial del ámbito
material (con importantes excepciones) y de la legitimación para recurrir, aunque dejo espacios
exentos de control. En orden a superar estas carencias, la doctrina académica (generación RAP) y la
jurisprudencia redujeron el ámbito de inmunidad aún más, luchando así contra las inmunidades del
poder. Por último, la LJCA de 13 de julio de 1998 positiviza los avances jurisprudenciales.

1.4 Características del modelo español de justicia administrativa

a) La JCA constituye un sistema judicial de control de la AP que se compone de órganos judiciales
integrados en el Poder judicial (a diferencia del modelo francés)
b) Los tribunales contencioso-administrativos se encuentran especializados por razón de la
materia (a diferencia del modelo anglosajón): de modo que los jueces y magistrados que lo
componen son especialistas en D. Administrativo, y conocen solo este tipo de asuntos.
c) El proceso contencioso-administrativo goza de las mismas garantías constitucionales que
cualquier otro proceso judicial: art. 24 CE
d) La LJCA no diseña el régimen completo de la materia procesal: es una ley especial, que se
completa con las reglas y principios generales del Derecho administrativo, y con la aplicación
supletoria de la LEC.
e) La posición constitucional de la AP se traslada también al ámbito procesal, que presenta
especialidades por esta razón.

2. El ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa: ámbito subjetivo y objetivo

NORMAS REGULADORAS:
 Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ)
 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA)
ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Según el art. 1.1 LJCA: “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de
las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta
al Derecho Administrativo (…)”. Este ámbito competencias es improrrogable.
 Delimitación subjetiva: conocerá las pretensiones que se deduzcan en relación con la actividad de
las Administraciones Públicas.
 Delimitación material u objetiva: conocerá la actuación de las Administraciones Públicas sujeta
al Derecho administrativo.

2.1. Ámbito subjetivo

1) Las Administraciones Públicas (art. 1.2 LJCA), que se entenderá por AAPP: Administraciones
generales, Administraciones especializadas (instrumentales o independientes) [no sociedades y
fundaciones del sector público].
2) Los órganos constitucionales (Poder público) en su actuación materialmente administrativa
(art. 1.3 LJCA): Congreso, Senado, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, y homólogos
autonómicos; CGPJ y órganos de gobierno de los juzgados y tribunales; y la Administración
electoral.
3) Las Corporaciones de Derecho Público en el ejercicio de funciones públicas (art. 2.c LJCA), así
como los concesionarios de servicios públicos cuando lo establezca la legislación sectorial (art.
2.d LJCA) [personas jurídico-privadas a las que el ordenamiento atribuye funciones públicas].

2.2. Ámbito objetivo

INCLUSIONES (materias que corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa):
1. Los actos administrativos, los reglamentos, y los decretos legislativos ultra vires (art. 1.1 LJCA)

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2. Los actos políticos del Gobierno (art. 2.a LJCA)
3. Los contratos administrativos (art. 2.b LJCA)
4. Los actos separables de los contratos no administrativos (art. 2.b LJCA)
5. La responsabilidad patrimonial de las AAPP (art. 2.e LJCA)
6. Las cuestiones prejudiciales incidentales no pertenecientes al orden contencioso-administrativo,
directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo (art. 4.1 LJCA)
7. La autorización judicial para entrada domiciliaria (art. 8.6 LJCA)
8. Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley (art. 2.f LJCA)
EXCLUSIONES:
1. Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social (art. 3.a
LJCA)
2. El recurso contencioso-disciplinario militar (art. 3.b LJCA), que corresponde al orden jurisdiccional
militar
3. Los conflictos de jurisdicción entre los órganos judiciales y la AP (art. 3.c LJCA)
4. Los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma AP (art. 3.c LJCA)
5. Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas forales fiscales de las
Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponden al
TC (art. 3.d LJCA)

3. La planta de la jurisdicción contencioso-administrativa

Concepto: conjunto estructurado de órganos que componen el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo. Se regula en la LOPJ (arts. 58, 66, 74 y 91) y LJCA (arts. 6-12).
Se configura como un sistema de organización piramidal, pero no jerárquico en términos jurídico-
administrativos, sino más bien de revisión de asuntos por instancias sucesivas, que pueden modificar
las resoluciones judiciales anteriores. Tiene una distribución territorial de los órganos judiciales.
La planta judicial del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 6 LJCA) se compone por:
 Juzgados (provinciales) de lo Contencioso-administrativo
 Tribunales Superiores de Justicia (Salas de lo Contencioso-administrativo)
 Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo
 Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-administrativo)
 Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-administrativo)

3.1 Competencia
La competencia para conocer de un asunto arrastra la competencia para conocer de las cuestiones
incidentales y de la ejecución de sentencias (art. 7.1 LJCA). Ésta no es prorrogable y deberá ser
apreciada por los mismos órganos judiciales (art. 7.2 LJCA). La declaración de incompetencia adoptará
la forma de auto, y supondrá la remisión de las actuaciones al órgano judicial que se estime
competente (art. 7.3 LJCA). CRITERIOS de atribución de competencias:
a) Criterio orgánico o subjetivo: según el órgano que dictó el acto o disposición
b) Criterio funcional: es el que determina los tribunales que son competentes para conocer de los
recursos interpuestos contra resoluciones dictadas por otros tribunales. Son: en única instancia
(cuando la STC que recaiga no es susceptible de recurso), primera instancia (cuando su STC es
susceptible de recurso de apelación ante otro tribunal diferente) o segunda instancia (cuando el
tribunal resuelva en apelación un recurso interpuesto contra la STC de otro tribunal del orden
contencioso administrativo).
c) Criterio material: por razón de la materia (también la cuantía)
d) Criterio territorial: en atención a la circunscripción territorial

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3.2 Competencias de los distintos órganos judiciales de la jurisdicción contencioso-
administrativa
– Juzgados (provinciales) de lo Contencioso-administrativo: art. 8 LJCA
– Tribunales Superiores de Justicia (Salas de lo Contencioso-administrativo): art. 10 LJC
Determinación de la competencia territorial de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de
los Tribunales Superiores de justicia: art. 14 LJCA
– Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo: art. 9 LJCA
– Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-administrativo): art. 11 LJCA
– Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-administrativo): art. 12 LJCA

4. Las partes en el proceso contencioso-administrativo

4.1 Capacidad
Capacidad procesal: “aptitud genérica que una persona tiene para ser demandante o demandado en
un proceso, cualquiera que éste sea y aunque nunca llegue a litigar” (Cordón)
Según el art. 18 LJCA: “Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento
Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya
actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona
que ejerza la patria potestad, tutela o cúratela”. Coincide por tanto con la formulación de la capacidad
de obrar antes las AAPP del art. 3 LPAC.
4.2 Legitimación
Concepto: aptitud para ser parte [demandante (legitimación activa) o demandado (legitimación
pasiva)] en un determinado proceso. Supone por tanto una relación o conexión con el objeto del
proceso. Según el art. 24.1 CE: “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los
jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión” (derecho a la tutela judicial efectiva)
LEGITIMACIÓN ACTIVA (parte demandante), es el que puede interponer un recurso (art. 19 LJCA), la
tienen:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo (legitimación
específica)
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resulten afectados o estén
legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos
(legitimación colectiva o difusa)
c) Las AAPP para litigar entre sí (contenciosos interadministrativos), en la medida en que se afecte
a su respectivo ámbito de autonomía o competencia o a sus derechos o intereses legítimos
d) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la ley
e) Cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular en los casos expresamente previstos por
las leyes (urbanismo, patrimonio histórico, costas, medio ambiente…)
f) Los vecinos en nombre e interés de las EELL (68 LRBRL)
g) Los sindicatos y asociaciones cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad entre mujeres y
hombres
h) Todas las personas mencionadas en el art. 40.4 L.O. 3/2013 (dopaje)
i) Las AAPP contra sus propios actos, previa su declaración de lesividad

Prohibiciones de legitimación activa, es decir, no pueden interponer un recurso (art. 20 LJCA):

a) Los órganos de una Administración contra los actos dictados por la propia Administración (non
venire contra factum proprium), salvo previa declaración de lesividad
b) Las Administraciones especializadas instrumentales respecto de la Administración de la que
dependen, salvo que en vez de instrumentales fueran independientes
c) Los miembros de un órgano colegiado contra los actos dictados por el mismo, salvo que la ley lo
autorice expresamente (por ejemplo, art. 63.1.b LRBL)
d) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de la
Administración (ejemplos: concesionarios de servicios públicos, entidades privadas
colaboradoras de la AP…)
LEGITIMACIÓN PASIVA (parte demandada), contra quien se puede interponer un recurso (art. 21
LJCA), la tienen:
a) Las AAPP u órganos no formalmente administrativos (los del 1.3 LJCA) que dictaron el acto o
disposición
b) La AP autora de la disposición, en el caso de recurso indirecto, además de la que dictó el acto
recurrido
c) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la
estimación de las pretensiones del demandante
d) Las aseguradoras de las AAPP, que serán parte codemandada junto con la AP a quien aseguren
4.3 Representación y defensa
Representación (postulación) y defensa (asistencia jurídica) de las partes.
 Regla general (art. 23 LJCA): las partes no pueden comparecer en juicio por sí mismas, debiendo
ser representadas por un procurador y asistidas por un abogado. La representación se confiere a
través de un poder notarial.
 Reglas especiales:
- Cuando el recurso se interponga ante un órgano unipersonal, el abogado puede asumir la
representación (art. 23.1 LJCA)
- Los funcionarios pueden comparecer por sí mismos, en defensa de sus derechos estatutarios, en
cuestiones de personal, salvo separación de empleados públicos inamovibles (art. 23.3 LJCA tras
Ley 42/2015)
- Las AAPP comparecen normalmente representadas y asistidas por sus propios cuerpos de
letrados (art. 24 LJCA)

5. El objeto del recurso contencioso-administrativo MUY PREGUNTABLE

El objeto del recurso contencioso-administrativo se encuentra recogido en el Titulo III LJCA, es lo que
la parte pide (petitum): las pretensiones de las partes (arts. 31 y ss. LJCA). Estas pretensiones se
pueden ejercer sólo sobre la actividad administrativa impugnable, es decir, solo sobre una serie
concreta de actuaciones u omisiones de la actuación (arts. 25 y ss. LJCA).
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ÁMBITO DE FISCALIZACIÓN  tradicionalmente la JCA tenía carácter
revisor: sólo revisión de actos administrativos expresos. La evolución con el paso del tiempo ha ido
dirigida a ampliar el ámbito de fiscalización (contra una serie de actuaciones de la Administración, y
especialmente, contra su inactividad en ciertos casos) y, por tanto, la tutela judicial de los ciudadanos.

5.1. Actividad administrativa impugnable (art. 25 LJCA)

a) Reglamentos (disposiciones de carácter general).
b) Actos administrativos definitivos, expresos o presuntos, que pongan fin a la vía administrativa.
c) Actos administrativos de trámite (también expresos o presuntos, también que agoten la vía
administrativa), si deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, producen
indefensión o producen perjuicio irreparable a los derechos o intereses legítimos.

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 d) Actuaciones materiales de la AP que constituyan vía de hecho, es decir, las llevadas a cabo al
margen de todo procedimiento previo.
e) Inactividad material de la AP.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA INIMPUGNABLE (art. 28 LJCA):
 Los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes
 Los actos confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma

5.1.1 Impugnación de la inactividad de la Administración (art. 29 LJCA)

 Inactividad administrativa prestacional (art 29.1 LJCA): cuando la Administración esté
obligada a realizar una prestación concreta, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la
Administración el cumplimiento de dicha obligación (la cual debe beneficiar a una o varias
personas determinadas). Si en el plazo de 3 meses desde la reclamación, la Administración no
hubiera cumplido, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo.
 Inactividad administrativa ejecutiva (art. 29.2 LJCA): cuando la Administración no ejecute sus
actos firmes los afectados podrán solicitar su ejecución. Si en el plazo de 1 mes desde la petición,
la ejecución no se produce, los solicitantes podrán formular recurso contencioso-administrativo.
En ambos casos hay 2 meses para interponer el recurso desde el vencimiento del plazo (art. 46.2
LJCA)

5.1.2 impugnación de las actuaciones materiales de la Administración que constituyan vía de

hecho (arts. 30 y 46.3 LJCA)
DOS OPCIONES:
a) O formular requerimiento previo a la AP para que cese su actividad. La AP tiene un plazo de 10
días para atender el requerimiento, si no lo hiciera, el interesado tiene 10 días, desde que terminó
este plazo, para interponer el recurso contencioso-administrativo.
b) O interponer directamente el recurso contencioso-administrativo, en un plazo de 20 días
desde el día en que se inició la vía de hecho.

5.2. Las pretensiones de las partes

Art. 31 LJCA (petitum): el objeto del recurso viene representado por las concretas pretensiones que las
partes deduzcan en relación con la actividad o inactividad de las AAPP, por lo que pueden existir
DISTINTAS PRETENSIONES con respecto a una misma acción, concretamente:
 Puede pedirse tanto la declaración de nulidad, o anulación, del acto impugnado (mera anulación) –
para titulares de derechos subjetivos, intereses legítimos y quienes ejerzan la acción popular-
 Como (plena jurisdicción) – sólo para titulares de derechos subjetivos:
 El reconocimiento de una situación jurídica individualizada
 El restablecimiento de una situación jurídica individualizada
 La indemnización de daños y perjuicios

PRETENSIONES PARA CASOS ESPECÍFICOS:

Art. 32.1 LJCA: en el recurso contra la inactividad, el petitum puede consistir en que se condene a la
AP al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.
Art. 32.2 LJCA: en el recurso contra la vía de hecho, el petitum puede consistir en que se declare
contraria a Derecho la actuación material, su cese, y, en su caso, el restablecimiento de la situación
original, y la indemnización de daños y perjuicios.
 Principio de congruencia (art. 33.1 LJCA): el órgano judicial está obligado a juzgar dentro de los
límites de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso
y la oposición (esto significa que el juez solo puede apreciar aquellos fundamentos jurídicos que

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 hayan sido alegados por las partes). Este principio presenta excepción: las cuestiones de orden
público, como la nulidad de pleno derecho, que pueden ser apreciadas de oficio por el órgano
judicial.
 Efecto preclusivo de la vía administrativa previa: las pretensiones de las partes se encuentran
vinculadas por este privilegio que se le reconoce a la Administración, de forma que el recurrente
no podrá introducir en vía judicial pretensiones que no haya planteado en vía administrativa,
aunque sí nuevos motivos (art. 56.1 LJCA), de incluirse nuevas pretensiones incurrimos en
desviación procesal, por lo que la pretensión de inadmite.
ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES (arts. 34 y ss. LJCA):
 Podrán acumularse en un mismo proceso pretensiones relativas a un mismo acto, disposición o
actuación (art. 34.1 LJCA)
 Podrán acumularse en un mismo proceso pretensiones relativas a actos, disposiciones o
actuaciones diferentes, que sean reproducción unos de otros, o entre los que exista conexión
directa (art. 34.2 LJCA)
Finalidad de la acumulación  simplificar las actuaciones procesales
CUANTÍA DEL RECURSO (arts. 40 y ss LJCA): es relevante porque condiciona la posibilidad de recurrir
las sentencias.
Regla general (art. 41.1 LJCA) para determinar la cuantía del recurso es el valor económico de la
pretensión objeto del recurso.
Existen asuntos de cuantía indeterminada, en los que la cuantía no condiciona la posibilidad de
recurrir la sentencia, como los recursos contra reglamentos (art. 42.2 LJCA)

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