análisis

polít cas públ cas

Del análisis de lo político al análisis
de las políticas públicas:
el suplemento necesario
a lucha por el poder, la disputa política regional y la
L construcción de hegemonía, organizaron, articularon
y removieron la vida política del país durante la última
década. Con la aprobación de la nueva Constitución
Política del Estado, que definió el sistema de organi-
zación estatal y social, y con la reelección de Evo Morales a
un segundo mandato presidencial, culmino un intenso ciclo de
movilizaciones y confrontaciones sociales y regionales, y una
agitada agenda de referendos y procesos electorales. En suma,
la política, en tanto relación “amigo-enemigo” y como correlación
de fuerzas por hacerse del poder político, fijó y determino los
contornos y la configuración del campo político boliviano.
El saldo político de esta década revuelta fue: el predominio del
MAS-IPSP en el territorio nacional resultado del 64% de los vo-
tos de la elección presidencial, una mayoría de 2/3 en la Asam-
blea Legislativa Plurinacional, ocho de las nueve gobernaciones
departamentales y más del 80% de alcaldes y concejales, por un
lado, y una oposición fracturada y desolada en busca de encon-
trar la otrora brújula de su capital político, por el otro.
Pasado este agitado proceso político y social, el escenario ac-
tual caracterizado por un aumento de la intervención estatal (o
gubernamental), expansión de conflictos y demandas sociales
nos lleva a preguntarnos acerca de su nueva dinámica y, por así
decir, de su determinación. Si como vimos, hay un partido pre-
dominante y una oposición debilitada ¿Qué es lo que viene de-
finiendo el campo político?, ¿Continua la disputa por el poder?,
¿Qué es lo que demandan las organizaciones sociales, mayor
poder o más políticas públicas que mejoren su bienestar social
y económico?
Consideramos que las políticas públicas están (re) definiendo
la dinámica del campo político. Esto es que la contingencia de
las decisiones gubernamentales y la multiplicidad de demandas
sociales están constituyendo arenas de conflictos y, por tanto,
configurando lo político. Con ello, planteamos que hay un des-
plazamiento de lo político a las políticas públicas, donde la lógica
binaria de confrontación entre gobierno y oposición (o la relación
amigo-enemigo) ha mutado a una multiplicidad de arenas de
políticas y conflictos con particularidades y desenlaces propios,
resultado del curso de acción seguido por las decisiones guber-
namentales.
Si esto es así, si hay un desplazamiento de lo político hacia el
campo de las políticas públicas, entonces es fundamental in-
dagar acerca de su dinámica y funcionamiento, esto es, de los
patrones que siguen las entidades gubernamentales para tomar
decisiones y la forma que ponen en marcha las políticas, de la
manera como los ciudadanos y sectores corporativos se organi-
54 and a mios
Luis Alberto García Orellana
zan para demandar la atención de sus problemas y, en muchos
casos, para poner en cuestión decisiones que les afectan, del
peso del entramado institucional en las decisiones públicas, en
fin, de las consecuencias de las decisiones de políticas públicas,
de sus éxitos y fracasos.
De este modo, pretendemos (re) introducir el enfoque de políti-
cas públicas como perspectiva novedosa para replantear aspec-
tos olvidados y que no ocuparon centralidad en el análisis del
sistema político: el proceso de decisión y puesta en marcha de
las políticas como elementos que también determinan lo político.
El análisis de las políticas públicas
La problemática planteada requiere adentrarnos con mayor de-
tenimiento en las características del enfoque de las políticas pú-
blicas y su importancia, como dijimos, para entender la dinámica
actual del campo político del país.
A diferencia de la lengua inglesa que tiene mayor facilidad para
hacer un manejo indistinto del término política, utilizando los vo-
cablos politics para referirse al juego del poder y policy en refe-
rencia a las decisiones públicas, en castellano es más difícil dis-
tinguir este contraste semántico entre uno y otro. Esta dificultad
ha sido subsanada utilizando los términos política (o político) y
políticas (al plural), el primero, referido a la lucha por el poder y
sus mecanismos de legitimidad, a la competencia política electo-
ral entre partidos, a la estructura institucional; en cambio, el se-
gundo, se refiere al proceso decisorio, al curso de acción adop-
tado y seguido por las autoridades públicas. Es a esta última
acepción al que se refiere la disciplina de las políticas públicas,
es decir, al proceso de intervención pública, a la formación de las
decisiones políticas, a la participación y estrategias que realizan
los actores sociales para intervenir en la formulación y puesta en
marcha de políticas concretas.
De este modo, política pública es la capacidad que tienen las
autoridades y entidades públicas legítimamente constituidas de
tomar decisiones vinculantes siguiendo determinados cursos de
acción deliberados para poner en marcha determinadas políticas.
En este proceso intervienen e interactúan una multiplicidad de
actores políticos, sociales, gubernamentales, y otros, que le dan
forma a la definición de los problemas públicos, a las prioridades
gubernamentales, a la formulación e implementación de las polí-
ticas. Sin embargo, las organizaciones políticas en tanto cumplen
funciones de gobierno y oposición, en el ámbito de la formalidad
institucional de los órganos ejecutivo y legislativo, adquieren un
rol importante en el proceso decisorio. Asimismo, la ciudadanía y
 Este esquema considera que las
decisiones son el resultado de
acuerdos, desacuerdos y negocia-
ciones en los que está inmersa una
multiplicidad de actores que se en-
cuentran en una interdependencia
mutua.
las organizaciones corporativas, en tanto beneficiarias y/o afecta-
das de las políticas, juegan un papel importante y, a veces, deter-
minante en el proceso de formulación de las políticas.
Ello, sin duda, abre una perspectiva distinta de referirnos a la
política cuya función principal ya no es solamente la lucha por
el poder o la relación binaria amigo - enemigo, sino, sobre todo,
mantener la capacidad de tomar decisiones que vinculen colecti-
vamente. Aquí la cuestión de fondo es observar el complejo mun-
do de las decisiones de las políticas, la manera cómo interactúan
la multiplicidad de actores políticos, sociales, agentes económi-
cos y otros, en la definición e implementación de determinadas
políticas públicas. Por su complejidad, las decisiones de políticas
son concebidas como contingentes, es decir, no como una deci-
sión última o final, sino como la posibilidad de que estas puedan
ser modificadas, resultado de la interacción de los participantes
que intervienen en el proceso decisional.
Se pueden distinguir dos corrientes complementarias e interde-
pendientes en el proceso de formulación de las políticas públicas:
el conocimiento de y el conocimiento en. El primero, de carác-
ter más positivo y descriptivo, hace referencia al análisis y al estu-
dio del proceso de políticas tal como de hecho sucede. El segun-
do, de carácter normativo, se refiere a la incorporación de datos y
evidencias en el proceso decisorio. En la actualidad la disciplina
de políticas públicas se divide por las dos corrientes señaladas:
los estudiosos de las políticas y los hacedores de las políticas.
En torno al proceso de análisis de políticas, la literatura sobre la
temática proporciona diferentes alternativas para su abordaje,
en todo caso es pertinente seguir el esquema clásico que analiza
las políticas en función a la secuencia de acciones que com-
prende el ciclo de las políticas públicas en sus distintas etapas:
la agenda de gobierno, la formulación de las políticas, la imple-
mentación y la evaluación. Un repaso rápido de esta secuencia
o fases de intervención pública es el siguiente.
Proceso de decisiones de políticas públicas
Formulación de
políticas
Agenda de Gobierno
(identificar y definir (decisión política
problemas) y alternativas de
elección)
Evaluación Implementación
(balance del impacto (puesta en marcha de
de las políticas) las decisiones)
Agenda de gobierno. Es el conjunto de problemas, demandas y
asuntos públicos que los gobernantes seleccionan como obje-
tos de su intervención, sobre aquello que han decidido actuar.
La formación de la agenda gubernamental deja ver la magnitud
de los problemas, su alcance y competencia estatal y territorial
(nacional, departamental, local), así como, la participación, orga-
nización y fuerza de grupos y sectores sociales para incorporar
determinados temas o, en su caso, para definir la agenda. Un
componente determinante para establecer la agenda de gobier-
no es la definición de los problemas públicos, porque son cons-
trucciones sociales y políticas de situaciones y hechos que afec-
tan a un conjunto de ciudadanos, los mismos que deben pasar
de una condición problemática (o de denuncia) a una definición
estructurada del problema que permita su tratamiento y solución.
En sí, la manera de definir el problema (por ejemplo, la pobre-
za puede ser definida como un problema de falta de igualdad
de oportunidades económicas o como un problema de acceso a
servicios básicos), establece los instrumentos, las opciones, los
modos y los objetivos de la acción gubernamental. Al ser cons-
trucciones lógicas de hechos sociales en los que intervienen va-
lores y percepciones sociales de gestores públicos, ciudadanos
y grupos sociales, la definición del problema se torna compleja y,
muchas veces, mientras mayor es la discrepancia en la manera
de definir el problema mayor es la intensidad y frecuencia de los
conflictos.
En nuestro caso, existen una infinidad de ejemplos sobre la di-
ficultad y las diferencias que se producen a la hora de la defini-
ción de los problemas públicos: la privatización del agua (ley de
servicio de agua potable) que produjo la “Guerra del agua” en
Cochabamba, la política de exportación del gas generó un con-
flicto de gran magnitud nacional, las autonomías que generó la
movilización política de las regiones del oriente del país, la cons-
trucción de la carretera por el TIPNIS que dio pie a la VIII marcha
indígena, la ley municipal del transporte público que culminó en
un paro de la ciudad de La Paz, etc.
La formulación de las políticas. Una vez definido el problema que
será sujeto de una intervención pública, lo que sigue es la toma
de decisiones de parte de la autoridad gubernamental. Estamos
pues frente al proceso de selección de alternativas y de opciones
para tomar determinadas decisiones de políticas. Aquí es deter-
minante el examen que se realiza para optar por un determinado
esquema o modelo de análisis de decisión que de alguna mane-
ra caracterizará el estilo de decisión gubernamental. Los mode-
los de decisión utilizados con mayor frecuencia son:
1) el modelo racional (o sinóptico) que considera a los decisores
como sujetos que se comportan racionalmente maximizando be-
neficios y minando costos, cuyas decisiones siguen un esquema
racional de solución de problemas: determinan los objetivos, or-
denan las prioridades y preferencias, las opciones de acción, el
análisis de costos y beneficios, etc., se trata de un tipo de análi-
sis de políticas que presupone un manejo de gran información y
un control total de las consecuencias de cada acción; 2) el mode-
lo de racionalidad limitada o análisis incremental, en respuesta al
formato racional, propone un esquema más moderado y realista
de la gestión gubernamental, más cuidadoso de las dificultades
de contar con los suficientes recursos humanos y económicos y,
más consciente del apremiante tiempo político para responder
de manera inmediata a las urgentes demandas.
Es un método de decisión selectiva de políticas que sigue un pro-
ceso sistemático de intervenciones graduales y sucesivas para
and a mios 55
“salir del paso”. Este esquema considera que las decisiones son
el resultado de acuerdos, desacuerdos y negociaciones en los
que está inmersa una multiplicidad de actores que se encuentran
en una interdependencia mutua. Estudios posteriores en el cam-
po de las políticas públicas aportaron sugerentes perspectivas
de análisis del proceso decisorio de políticas, como es: i) la otra
racionalidad del análisis, que propone introducir en el análisis de
políticas la tarea fundamental que tienen los gobernantes (deci-
sores y operadores) de ofrecer razones, de explicar las decisio-
nes asumidas y de persuadir a los demás a que la acepten, es
un trabajo postdecisional (de “arte y artesanía”) de persuasión
y convencimiento a través de argumentos y evidencias sobre la
pertinencia y calidad de las políticas: ii) el análisis como proceso
social, considera que en el análisis de políticas de lo que se trata
es de crear problemas públicos que razonablemente puedan ser
resueltos por los decisores públicos, es la incorporación de la
práctica y el ejercicio de la factibilidad política en las decisiones,
por tanto, es un recurso de aprendizaje social (de “pedagogía
pública”) de las capacidades gubernamentales y sociales de lo
que es posible hacer (resolver) en materia de políticas.
Por último, las decisiones de gobierno pueden ser analizadas de
dos maneras: i) en función de su intervención y forma de resol-
ver problemas, puede ser reactivo (como respuesta espontánea
y tardía a las demandas y problemas surgidos) o anticipatorio
(mediante la creación y manejo de problemas antes de que sean
demandados); ii) de la manera como se relaciona con los ciu-
dadanos para formular políticas, puede ser consensual (porque
privilegia mecanismos de consulta, concertación y negociación)
e impositivo (ya que las decisiones son impuestas de manera
directa y rápida).
En nuestro caso, son casi inexistentes los estudios del proceso
decisorio de políticas y la mayoría de la veces los análisis al
respecto son desde afuera del gobierno. Sin embargo, podemos
ver que las acciones gubernamentales siguen estilos de deci-
sión casi reiterativos y, la mayoría de las veces, en función de
las áreas de políticas, así por ejemplo, en el ámbito económico
generalmente se circunscriben al modelo racional y siguen un
formato más bien impositivo; en el caso de políticas sociales ma-
yormente emplean el enfoque incremental siguiendo esquemas
Ángel de la otra luz, Javier Fernández, acuarela 15 x 21 cm. 2012.
56 and a mios
consensuales; en el caso de políticas medioambientales son ma-
yormente reactivos a los problemas que van surgiendo. Como se
ve el análisis de decisión de políticas puede ser bastante útil, no
solamente para estudiar los modelos de decisión del gobierno,
sino, sobre todo, para mejorar el contenido de las decisiones
gubernamentales y su capacidad de solucionar de problemas.
Esquema relacional de las decisiones de políticas
Análisis de
arenas de
políticas y co
nflictos
Múltiples in
te
y negociac racciones
actores invo iones de Impacto de
lucrad
las políticas os en arreglos inst factores y
ituci
en las polít onales
icas
La implementación de las políticas. Es el proceso de poner en
marcha las decisiones tomadas, de convertir las políticas (pla-
nes, programas o proyectos) en una realidad efectiva. Es, por
tanto, un conjunto de acciones ejecutadas para conseguir los
efectos previstos. Constituye el espacio intermedio entre los ob-
jetivos planificados y los resultados conseguidos. Dos enfoques
sobresalen en la implementación de las políticas: 1) el enfoque
de arriba-abajo (top down) que sigue una secuencia lineal y ra-
cional apegado al funcionamiento de la estructura jerárquica de
las organizaciones públicas, en el que los ejecutores (funciona-
rios y operadores) siguen mecánicamente los objetivos tomados
por los decisores; 2) el enfoque de abajo-arriba (botton-up) par-
te del contexto sociopolítico en el que los operadores ponen en
marcha las políticas, pone énfasis en la interacción que tienen
los ejecutores con los beneficiarios y/o afectados, haciendo de
la implementación un proceso de oportunidades y expectativas,
de juegos de influencia y negociaciones en torno a la puesta en
práctica de las políticas.
Como puede observarse la implementación tiene una dimen-
sión política y organizativa, por lo que es ejecutada en medio
de un conjunto de restricciones y contingencias que emanan de
la propia burocracia y de la intervención de una red múltiple de
ciudadanos y grupos sociales. Es la arena donde se contrasta la
solidez de las decisiones gubernamentales con la disponibilidad
de los beneficiarios (o afectados) a aceptarlas o rechazarlas.
En suma, es el inevitable encuentro conflictivo entre decisores y
operadores con los ciudadanos. En el país, al igual que el aná-
lisis del proceso decisorio, son casi inexistentes los estudios de
la implementación. Sin embargo, constituyen un tema crucial del
accionar gubernamental por el hecho de que un sinnúmero de
políticas bien diseñadas (programas, proyectos o leyes) a pesar
de contar con grandes recursos económicos naufragan. A ello
contribuye la poca atención que le prestan en la formulación de
políticas y al enfoque lineal (de arriba-abajo) que usualmente uti-
lizan en la puesta en marcha de las políticas.
Ello puede apreciarse en un sinfín de políticas, así por ejemplo,
en la política de industrialización, más allá de su diseño (acerta-
do o erróneo) y de la buena voluntad presidencial, los principales
 Como puede apreciarse en el ciclo descrito, las políticas no siguen necesaria-
mente una secuencia lógica y racional, en los hechos, por su carácter contin-
gente, están expuestas y sometidas a dinámicas políticas cambiantes, a la
escasez de recursos económicos, a restricciones legales, a entornos culturales,
entre otros, que condicionan su inicio y desarrollo.

obstáculos (de su lentitud) están en la implementación: por la análisis, permite una comprensión y descripción procesual de la
gran cantidad de recursos económicos que se requiere, por la formulación de políticas y su puesta en marcha.
escasez de recursos humanos especializada, por los intereses
económicos en el que están involucrados una gama de agen-
tes económicos (nacionales e internacionales), por el precio del Enfoque de análisis de las políticas
mercado internacional, por atolladeros burocráticos de las enti-
dades responsables de la ejecución, etc. De la misma manera,
Agenda
en la política educativa, en particular la aplicación de la ley de gubernamen
tal
educación “Avelino Siñani”, por la gran cantidad de sectores in- Formulació
n
de la
volucrados (sindicato de maestros, agrupaciones de padres de Construcció
n de
Diseño
de alternativa política
familia, ministerio de educación, gobernaciones, alcaldías, etc.) la agenda
Definición de de políticas
s
l
que intervienen en la implementación, su aplicación y cambios problema
Esquema de
análisis de
esperados son pesados y complejos. políticas
Análisis de
l
logro efectiv
De este modo, una mirada más atenta al proceso de implemen- o de
Estilos de
decisión: re
la política activo,
tación, puede proporcionarnos elementos de aprendizaje para Estrategias
de
anticipativo
,
consensual
enmendar fracasos de políticas que como vimos, en su mayoría ejecución
impositivo
,

se deben a factores no previstos en la formulación de las políti- Implementa

ción
Decisión
cas (disputas intergubernamentales, heterogeneidad de intere-
ses, restricciones económicas, legales o culturales, indiferencia
y, a veces, resistencia de los beneficiarios).

La evaluación. Constituye el momento “final” del ciclo de las po-
líticas públicas ya que es la fase de verificación de los efectos,
resultados e impactos de las políticas (como programa, proyecto
o ley). Busca identificar y medir el éxito o fracaso de una inter-
vención pública. Además de la generación de datos e informa-
ción cuantitativa sobre los impactos alcanzados, explica porque
los objetivos no fueron logrados y las causas de las diferencias
entre las metas perseguidas y las metas alcanzadas.
Existen varios tipos de evaluación que generalmente dependen
de los objetivos y las necesidades de los organismos públicos,
que pueden ser para formular nuevas políticas, para conocer la
implementación de políticas, para reformular, ajustar o, en su
caso, para terminar con la política en curso. En la evaluación
están presentes una diversidad de intereses debido a la utilidad
que le pueda dar a la información producida los distintos actores
involucrados (ya sea estatales, políticos o sociales), mientras
que para algunos puede tener efectos positivos para otros pue-
den resultar amenazantes y, en muchos casos, provocar cam-
bios en las políticas o en sus responsables.
Por tanto, la utilidad de la evaluación es vital no solamente para
los decisores públicos, sino, también, para el conjunto de los ac-
tores involucrados en las políticas, porque es una herramienta
de acumulación de datos y evidencias periódicas que permite,
de vez en vez, dotar de un sentido de realidad a las buenas in-
tenciones y al sentido común de los participantes. Como puede
apreciarse en el ciclo descrito, las políticas no siguen necesa-
riamente una secuencia lógica y racional, en los hechos, por su
carácter contingente, están expuestas y sometidas a dinámicas
políticas cambiantes, a la escasez de recursos económicos, a
restricciones legales, a entornos culturales, entre otros, que con-
dicionan su inicio y desarrollo. Sin embargo, como esquema de
Asimismo, revelan las arenas políticas de disputas y conflictos que
se genera entre los actores políticos y sociales a la hora de definir
e implementar las políticas. Estas no son la simple decisión (o la
gran decisión) tomada por una autoridad ubicada en la jerarquía
de un organismo público, sino que la mayoría de las veces son
resultado de cooperaciones, desacuerdos y negociaciones, casi
siempre tirantes, por los intereses en juego de los beneficiarios o
las consecuencias que podrían sufrir los afectados. Convergen e
interactúan fuerzas políticas y sociales en busca de sus intereses
y ventajas. De esta manera, las decisiones de políticas públicas
gubernamentales configuran arenas reales de poder que tienen
su propia dinámica, estructura y proceso de desarrollo.
Finalmente, en la formulación de políticas, también cobran impor-
tancia el peso de las instituciones y la cultura política. El diseño y
los mecanismos institucionales del sistema político en lo que res-
pecta al régimen político (si es presidencialista o parlamentario),
el sistema de partidos (si este es predominante, bipartidista o mul-
tipartidista), y el sistema electoral (en tanto define la conformación
del poder legislativo), producen distintos formatos e incentivos de
los actores gubernamentales políticos y sociales para participar
en el proceso de las políticas. Por su parte, los imaginarios, los
hábitos y las ideologías construidos, sin duda, le otorgan sentido a
determinadas formas de ejercicio gubernamental, modos de parti-
cipación social (activos o inactivos), prioridades de políticas en la
agenda gubernamental y, a la manera de disentir y de concertar.
El análisis de la políticas en Bolivia
En el país la preocupación por la formulación de políticas públicas
y su estudio no cobraron la importancia suficiente. A pesar que la
disciplina de políticas públicas fue introducida en la década de
los años 90, su desarrollo y práctica es aún lento e insuficiente.

and a mios 57
Pasantes, Javier Fernández, acuarela 31 x 41 cm. 2009.
En el campo de la gestión gubernamental, como parte del pro-
ceso de modernización y reforma estatal de décadas pasadas
impulsado con el apoyo de la cooperación internacional (PRON-
GOB, PRI), se introdujeron en algunas reparticiones públicas
(ministerios de hacienda, presidencia, planificación, y entidades
de impuestos, aduanas entre otros) herramientas de gestión y de
políticas públicas orientadas a mejorar la eficiencia de la admi-
nistración pública, los resultados de los programas y proyectos
gubernamentales y la generación de una carrera administrativa
en el sector público.
El desarrollo de la disciplina fue menor en el campo de las cien-
cias sociales. Son pocas las investigaciones desarrolladas de
manera sistemática sobre el proceso de políticas: el diseño, la
hechura y la implementación. De manera particular en las ramas
de la ciencia política, economía, sociología y otras, no fueron y
no son su principal objeto de estudio. Pueden encontrarse traba-
jos en los ministerios sectoriales, que en su mayoría son trabajos
dispersos de consultoría orientados a evaluar los resultados de
las políticas, o en los organismos de cooperación internacional
donde existen trabajos desarrollados desde el enfoque de las
políticas públicas. Sin embargo, en su mayoría los análisis se
concentran en estudios cuantitativos del impacto y los resultados
de las políticas, donde el peso de los datos estadísticos es prio-
ritario para su abordaje.
58 and a mios
A pesar de su escaso desarrollo su aporte fue importante para re-
velar varios aspectos del manejo y desempeño gubernamental:
que el gobierno (cobijado bajo la figura presidencial) es limitado,
pero central para (re) distribuir poder, para dirigir el funciona-
miento de la economía y para asignar recursos; que los recur-
sos públicos son escasos y limitados para atender la infinidad
de demandas y problemas sociales; que la economía, sus cuen-
tas públicas y fiscales requieren un manejo racional y adecuado
que van más allá de los deseos populistas; que las decisiones
públicas, buenas o malas, tienen consecuencias políticas que
refuerzan la adhesión popular o, por el contrario, generan costos
políticos irreversibles; que la fuerza organizada de la ciudadanía
es vital a la hora de tomar cualquier decisión y pública.
Recobrar y reestablecer la utilidad de las políticas públicas puede
dotarnos de una observación suplementaria (de “segundo orden”)
de la gestión gubernamental, que trascienda el accionar cotidia-
no desde donde interactúan y procesan las políticas públicas los
decisores, los actores políticos y sociales y, proporcione nuevos
puntos de entrada y análisis para retroalimentar el proceso de
formulación y puesta en marcha las políticas, en la perspectiva
de dotar a los actores gubernamentales y políticos información y
evidencias relevantes, capaces de producir conocimientos y vi-
siones alternativas del proceso de las políticas en el país.
Finalmente, el análisis de políticas constituye una perspectiva
suplementaria para el análisis político en el país porque propor-
ciona instrumentos y metodologías sugerentes de observación
para contribuir a una mirada renovada y más exhaustiva del sis-
tema político, pero, sobre todo, del acto de gobernar y del pro-
ceso de decisiones de políticas. El accionar del gobierno por su
carácter gravitante en la dinámica del campo político y decisivo
para intervenir en la resolución de demandas y asuntos públicos,
Análisis de Políticas Públicas
…¿Qué están haciendo los poderes públicos? ¿Por qué lo están
haciendo? ¿Qué consecuencias tienen sus acciones sobre la reali-
dad social?, son probablemente las cuestiones básicas de un plan-
teamiento como el que estamos apuntando. Interesa, por tanto,
todo aquello que, en palabras de Oye, los gobiernos eligen hacer
o no hacer. Lo amplio de tal definición no deja de concretar algo.
Interesan los actores y sus características políticas y organizati-
vas, por ejemplo, no en ellos mismos, sino en su relación con la
elaboración de la agenda de actuación de los poderes públicos, en
su influencia en la toma de decisiones, o en su participación en la
implementación y evaluación de esas políticas.
Es también este campo de análisis y estudio, el que permite con-
siderar la importancia del concepto de gestión pública. El surgi-
miento de este, para algunos, nuevo paradigma teórico, que pre-
tende integrar técnicas gerenciales propias del sector privado, con
las consideraciones específicas del sector público, como son las
presencia de lógicas políticas que atraviesan el funcionamiento
administrativo, y las conocidas dificultades para individualizar los
“productos” de esa acción administrativa, o para identificar los pa-
rámetros de rendimiento de esa misma acción, abre perspectivas
interdisciplinares y de aplicación profesional muy importantes. La
coincidencia de todos estos enfoques en la acción resulta revela-
dora de una precaución por mejorar la capacidad de los poderes
públicos de dar respuesta a los problemas colectivos. No a través
de fórmulas o “recetas” realizadas con las más sofisticadas técni-
cas o con los mejores deseos, sino a partir del análisis del proce-
so, en continua evolución, de implementación de los programas
públicos, entendiéndolos como procesos de aprendizaje social, de
constante adaptación a un entorno cambiante, y con posibles re-
consideraciones de objetivos y medios.
BIBLIOGRAFÍA
• Aguilar Villanueva, Luis, comp.1992 El estudio de las políticas públicas. Miguel Angel Porrua, México. 1992 La hechura
de las políticas públicas. Miguel Angel Porrua, México.
• Nafarrate Torres, Javier, 2004 Luhmann: la política como sistema. Fondo de Cultura Económica, Universidad Iberoame-
ricana, Universidad Nacional Autónoma de México. México.
• Subirats, Joan,1992 Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Ministerio para las Administraciones
Públicas, Madrid.
constituyen razones medulares para llamar su atención y des-
pertar su interés teórico y práctico.
Luis Alberto García Orellana
Coordinador Adjunto del
Proyecto de Fortalecimiento Democrático del PNUD-Bolivia.
Desde este punto de vista, sin duda, uno de los instrumentos más
potentes al servicio del gestor público, y del establecimiento de
programas de actuación con posibilidades de éxito, que anticipen
problemas, que refuerzan la necesidad de argumentación y per-
suasión política, lo constituye el análisis de políticas públicas y sus
batería de estudios de caso y técnicas específicas. Se trata de re-
construir procesos de actuación de los poderes públicos. Se trata
de examinar relaciones, alianzas y conflictos entre actores presen-
tes en el proceso político objeto de análisis y las vías y formas de
representación establecidas. Se trata de ver quién interviene en
cada política concreta y con qué resultados. Los actores no son,
por tanto, observados o analizados a partir de consideraciones ge-
néricas sobre sus lógicas de actuación o su pertenencia formal a
tal o cual corriente, tendencia o posición social, sino en relación
a su concreta actuación en el desarrollo y materialización de un
programa de acción determinado.
Cuando hablamos, por tanto, de “Política Pública”, nos estamos
refiriendo a “procesos”, “decisiones” “resultados”, ...pero sin que
ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momen-
to, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver,
entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre
diferentes baremos y perspectivas evaluadoras. Estamos pues
ante un panorama lleno de “poderes” en conflicto, enfrentándose y
colaborando ante opciones y cursos de acción específicos.”
Texto de Joan Subirats (1991) tomado de “Introducción” en Lindblom,
Charles El proceso de elaboración de las políticas públicas, Miguel Ángel
Porrúa y MAP: México.
Joan Subirats es director del Instituto Universitario de Gobierno y Políticas
Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona.
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