GOVERNANÇA E ARRANJOS Programa de

Aperfeiçoamento para
INSTITUCIONAIS DE POLÍTICAS Carreiras
ENAP – 2016
PÚBLICAS
COORDENAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
CONTEXTO
O problema da coordenação tem se ampliado com a
complexificação do ambiente político-institucional em que
se dão as políticas publicas
O enfrentamento dos novos desafios passa pela
constituição de novos arranjos institucionais voltados à
governança
Os problemas complexos a serem enfrentados pelas
políticas públicas requerem vários tipos de mecanismos e
instrumentos que contemplem a diversidade de atores e
processos de implementação
COORDENAÇÃO

Definição: alinhamento intencional de tarefas e

esforços de unidades a fim de alcançar um
objetivo definido (Per Laegreid)
Objetivo: criar coerência nas ações
governamentais para reduzir a redundância,
lacunas e contradições dentro e entre programas
e organizações
Sinônimos: articulação, integração etc.
TIPOS DE COORDENAÇÃO

Dentro do Estado
Horizontal
Vertical
Intraorganizacional
Entre o Estado e atores do setor
privado/sociedade
BARREIRAS À COORDENAÇÃO
Agencificação, publicização, descentralização, privatização
Política partidária (ex. governos de coalizão e RMs)
Diferenças ideológicas, culturais, profissionais
Ligações com grupos de interesse e clientelas distintas
Aversão ao risco (de mudanças, perda de espaço, recursos ou de
apoio)
Desconhecimento (falta de informações)
Exigências de tempo e esforços expressivos
Outras?
MECANISMOS DE COORDENAÇÃO
Hierarquia
 Autoridade, poder, coerção

Mercado
 Incentivos, competição, preços

Rede
 Cooperação, confiança, comunicação

 Hibridismo: na prática a maioria dos instrumentos empregados

são híbridos e suas funções dependem do contexto em que são usados
(ex. planejamento estratégico)
HIERARQUIA
Baseada em regras (comandos e controles)
Relação “de cima para baixo”
Os atores que estão sendo controlados são considerados objetos
relativamente passivos
Supervisão é a base da gestão
Os conflitos são resolvidos por meio da autoridade
MERCADO
Supõe que os atores baseiam seu comportamento como em um
mercado competitivo (preço, troca)
Baseia-se em relações do tipo comprador e provedor
Utilização de instrumentos de incentivos e transferência de riscos
Os instrumentos de coordenação são formulados em termos de uma
relação principal-agente (contratos baseados em resultados,
remuneração por desempenho)
O principal utiliza-se de sanções e recompensas para estimular o
comportamento dos agente
REDES
As interações são baseadas em relações de reciprocidade
(cooperação, confiança, colaboração e lealdade)
Baseiam-se na ideia de que os atores são capazes de identificar
interesses comuns ou complementares (interdependência)
A política pública será o resultado da interação entre parceiros
independentes (formulação e implementação)
O sucesso não é exclusivamente avaliado em termos de realização do
objetivo, mas também em termos de satisfação dos participantes
sobre o processo em si
Os conflitos são resolvidos por meio da negociação, usando a
reputação dos membros da rede, em vez de sanções e afins
As relações podem ser informais (indivíduos ou organizações)
EXERCÍCIO EM GRUPOS

Identifique os instrumentos de coordenação

política e administrativa utilizados em seu
programa ou área de atuação e classifique-os
conforme os três tipos básicos de mecanismos
governança (hierarquia, mercado ou rede)
 Lembrem-se que na prática a maioria dos instrumentos
utilizados são híbridos e suas funções dependem do
contexto em que são usados
 Os instrumentos de coordenação podem envolver
estruturas ou procedimentos
EXEMPLOS
Instrumento de coordenação Mecanismo
Planejamento (top-down ou botton-up) Hierarquia ou rede
Treinamento/capacitação Rede
Sistema comum de informações Rede
Reestruturação/fusão organizacional Hierarquia
Unidade de coordenação Hierarquia
Regulamentação Hierarquia/mercado
Comitês, conselhos Redes
Subsídios, transferências Mercado
Grupos de trabalho Hierarquia/Rede
(Super)ministério Hierarquia
Contrato Mercado
Acordo, convênio Rede
Consórcio Rede
INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
EXERCÍCIO EM SALA DE AULA

Com base em Salomon (2002, pp. 9-11; 19-

20), explique os motivos pelos quais:
 a escolha dos instrumentos de uma política pública não
ser apenas uma decisão técnica
 os instrumentos de políticas públicas poderem ser
considerados instituições
INSTRUMENTO
Método identificável por meio do qual a ação coletiva é
estruturada para lidar com um problema público
(Salomon)
 Ação coletiva: abrange outras atores, além do Estado
 Estruturada: define a quem cabe a sua operação, o papel de cada
um e como eles devem se relacionar
INSTRUMENTOS

Podem ser considerados instituições: envolvem

regras e procedimentos que governam as
interações entre os atores
Sua escolha não é apenas técnica
 Organizam a relação de poder entre os atores
 Estruturam os processos e influenciam o processo de implementação
 Expressam interpretações sobre o problema e concepções sobre o
papel do Estado, mercado e sociedade (concretização de uma
teoria)
INSTRUMENTOS

São escolhidos conforme o contexto ideológico e

político-institucional
Seus usos dependem das capacidades
administrativas e fiscais do Estado, do apoio
político-social e das escolhas passadas
Não são neutros: estruturam a relação entre
atores
INSTRUMENTOS

Revelam transformações na ação do Estado

Os três níveis de mudança (Peter Hall)

 1ª ordem: calibrações nos instrumentos
 2ª ordem: mudança nos tipos de instrumentos
 3ª ordem: mudança nos princípios da política
TIPOS DE INSTRUMENTO
Procedimentais: alteram o comportamento dos atores
envolvidos nos processos de produção das políticas
públicas.
Exemplos:
 Reorganização administrativa
 Audiências públicas
 Apoio financeiro para formação de associações civis
 Lei de acesso à informação

Substantivos: afetam diretamente a produção,

distribuição e o consumo de bens e serviços
 TIPOLOGIA DE HOOD (NATO)
RECURSOS GOVERNAMENTAIS
Informacionais Autoridade Financeiros Organizacionais
• Campanhas • Regulações • Fundos, incentivos • Provisão direta
informativas e • Expedição de fiscais, • Empresas públicas
publicitárias licenças, outorgas empréstimos • Organizações da
• Divulgação de • Delegação, subsidiados administração
informações e autorização • Taxas, impostos, indireta
indicadores • Criação de subvenções • Parcerias com o
• Outros... mercados • Margens de setor privado e
• Outros... preferência organizações civis
• Vouchers • Outros...
• Outros...
INSTRUMENTOS E MODOS DE
GOVERNANÇA
Para Howlett (2011), existem relações entre os tipos de instrumentos
empregados e os modos de governança predominantes em cada
setor de política pública

Tipos de Modos de Governança

instrumento Hierárquico Mercado Rede
Organizacional Empresa estatal Concessão Convênios

Autoridade Regulação Desregulação Audiências

públicas
Financeiro Subsídios Vouchers Apoio à
associações civis
Informacional Campanhas informativas, coleta de dados
acesso à informação
ROTEIRO PARA ANALISE DE
ARRANJOS
PASSO 1

Identificar os objetivos da política, plano,

programa ou projeto governamental
 Quais os objetivos, resultados e metas do programa?
 Quando (cronograma)?
 Onde (territorialidade)?
 Os objetivos são coerentes entre si (envolvem tensões ou
divergências)?
PASSO 2
Identificar os atores envolvidos
 Burocráticos
 Órgãos responsáveis pela gestão e implementação da política
 Órgãos de outros níveis de governo
 Sociedade civil e mercado
 Associações civis, movimentos sociais, etc.
 Empresas (setor privado)
 Usuários e beneficiários da política
 Político-partidários
 Prefeitos, governadores, parlamentares, etc.
 Órgãos de controle (interno e externo)
 Outros poderes
 Órgãos do Judiciário
 Ministério Público
 Quais os principais desafios de coordenação e implementação da política em
questão?
PASSO 3
Identificar mecanismos e instrumentos que organizam as
relações entre atores
 Coordenação o intra e intergovernamental
 Relação Estado-sociedade
 Espaços e instâncias de participação
 Parceria público-privado
 Regulação
 Regulamentações e atos normativos
 Gestão interna
 Mecanismos de acompanhamento, monitoramento e avaliação
PASSO 4.1

Avaliar as capacidades técnico-administrativas

 Qualidade das burocracias envolvidas
 Recursos das organizações (legais, financeiros,
tecnológicos)
 Instrumentos de implementação
 Procedimentos de gestão, monitoramento e avaliação
PASSO 4.2

Avaliar as Capacidades Político-Relacionais:

 Inclusão dos atores interessados ou impactados pela
execução da política
 Mecanismos de instrumentos de coordenação entre
atores (diferentes poderes e níveis de governo; do
mercado e da sociedade)
 Procedimentos para produzir apoio e legitimidade à
política
PASSO 5

Interpretar os efeitos do arranjo sobre os

resultados observados
 Em que medida o arranjo ajuda a explicar o “sucesso”
e “fracasso” na realização dos objetivos da políticas?
 Quais instrumentos poderiam ser propostos para ampliar essas capacidades ?