DIREITO ADMINISTRATIVO II – 2º SEMESTRE 2014.

16. Desapropriação

1. É a forma mais severa de intervenção do Estado na propriedade privada, tendo em vista que
se despoja o particular da própria propriedade, para fins de utilidade pública, necessidade
pública ou interesse social. Maria Sylvia Zanella di Pietro conceitua desapropriação como o
procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia
declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social impõe ao
proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização.
Trata-se de forma originária de aquisição de propriedade.

2. Fundamento Constitucional: A Constituição tratou da desapropriação em 4 locais distintos,

dando os contornos básicos de cada uma delas. A regra geral está prevista no art. 5º XXIV,
que assim dispõe:

Art. 5º (...) XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou
utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro,
ressalvados os casos previstos nesta Constituição

Prevê, ademais, duas hipóteses de desapropriação com caráter sancionatório. A primeira

delas refere-se ao descumprimento da função social da propriedade urbana, previsto no art.
182, § 4º da Constituição:

Art. 182 (...) § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

A outra modalidade sancionatória encontra-se prevista no art. 184 da Constituição, vinculada

ao não cumprimento da função social da propriedade rural:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel
rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da
dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a
partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
 § 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza
a União a propor a ação de desapropriação.
§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para
o processo judicial de desapropriação.
§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o
montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de
imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua
outra;
II - a propriedade produtiva.
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o
cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.

A última delas encontra-se prevista no art. 243 da constituição, que se refere à

desapropriação de terras utilizadas para plantio de plantas psicotrópicas, denominada
desapropriação confiscatória, nos seguintes termos:

Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico
ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e
pessoal especializados no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de
atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.

3. Desapropriação comum: A desapropriação comum é aquela promovida por questões de

utilidade pública ou necessidade pública, encontrando-se basicamente regulamentada no
Decreto Lei nº. 3365/41. Na medida em que a expressão utilidade pública constitui um
conceito jurídico indeterminado, a Lei Federal que regulamenta a matéria (lembrando que a
competência para legislar é privativa da União – art. 22, II da Constituição), o art. 5º da
referida norma estabelece as hipóteses em que é possível a desapropriação por utilidade
pública:
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública:
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de
subsistência;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e
fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de
urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica,
higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; (Redação dada pela Lei nº
9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em
conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os
aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente
dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor
histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.

Já os casos de desapropriação por interesse social estão previstos no art. 2º da Lei nº.
4132/60, que assim dispõe:
Art. 2º Considera-se de interesse social:
I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as
necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir
por seu destino econômico;
II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano
de zoneamento agrícola, VETADO;
III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho
agrícola:
IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do
proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez)
famílias;
V - a construção de casa populares;
VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços
públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e
irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.
VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao
desenvolvimento de atividades turísticas

3.1 Bens sujeitos à desapropriação: Art. 2o Mediante declaração de utilidade pública, todos
os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito
Federal e Territórios. Há contudo impossibilidades jurídicas e impossibilidades materiais.
As impossibilidades jurídicas são aquelas que a própria Lei estabelece como impossível
de ser expropriada (Propriedade produtiva não pode ser objeto de desapropriação por
interesse social) e as impossibilidades materiais são aqueles bens, que pela sua própria
natureza, não podem ser expropriados.

3.1.1. Bens públicos:

Art. 2º (...)§ 1o A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará
necessária, quando de sua utilização resultar prejuizo patrimonial do proprietário do solo.
§ 2o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão
ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer
caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.
 § 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios
de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e emprêsas cujo
funcionamento dependa de autorização do Govêrno Federal e se subordine à sua
fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República.
(Incluído pelo Decreto-lei nº 856, de 1969)
Bens de entidades da Administração Indireta: Mesma regra.

3.2 Procedimento: O procedimento de desapropriação possui duas fases, uma fase declaratória
e outra executória, dividindo-se essa ultima em administrativa e judicial. A fase declaratória
consubstancia-se no ato discricionário, do Poder Público de declarar determinada área de
utilidade pública ou interesse social para fins de declaração. Quem poderá declarar o bem de
utilidade pública? Todas as pessoas federativas e alguns órgãos da Administração Indireta,
desde que haja previsão legal expressa (DNIT, ANEEL etc.).
Poderá ser feita por Decreto ou por Lei (será?), conforme previsto no DL 3365/41, podendo
ser realizado por meio de outro ato administrativo quando a competência for de outra
entidade administrativa:

Art. 6o A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República,

Governador, Interventor ou Prefeito.
Art. 7o Declarada a utilidade pública, ficam as autoridades administrativas autorizadas a penetrar nos
prédios compreendidos na declaração, podendo recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força
policial.
Àquele que for molestado por excesso ou abuso de poder, cabe indenização por perdas e danos, sem
prejuizo da ação penal.
Art. 8o O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao
Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação.

3.2.1. Efeitos da Declaração de utilidade pública produz alguns efeitos:

a) Submete o bem à força expropriante do Estado;
b) Fixa o estado do bem, isto é, suas condições, melhoramentos e benfeitorias
existentes. Depois de declarada a utilidade pública, somente serão indenizáveis
as benfeitorias necessárias e as úteis, estas desde que autorizadas pelo Poder
Público:
Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.
§ 1o São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso
habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor.
§ 2o São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.
§ 3o São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore.
c) Confere ao Poder Público o Direito de penetrar no bem, a fim de fazer
verificações e medições, desde quês as autoridades administrativas atuem sem
excesso de poder;
 d) Dá início ao prazo de caducidade (5 anos no caso de utilidade pública e 2 anos
no caso de interesse social):
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se
judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo
decreto e findos os quais este caducará. (Vide Decreto-lei nº 9.282, de 1946)
Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova
declaração.
Art. 3º O expropriante tem o prazo de 2 (dois) anos, a partir da decretação da
desapropriação por interesse social, para efetivar a aludida desapropriação e iniciar as
providências de aproveitamento do bem expropriado.

3.3. Fase executória: Compreende os atos pelos quais o Poder Público promove a
desapropriação, ou seja, adota as medidas necessárias à efetivação da desapropriação,
pela integração do bem no patrimônio público.
3.3.1. Competência: Tanto as pessoas jurídicas responsáveis pelo ato declaratório, quanto
as pessoas previstas no Art. 3º do DL 3365/41 “Os concessionários de serviços
públicos e os estabelecimentos de carater público ou que exerçam funções
delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante
autorização expressa, constante de lei ou contrato”.
Competência Incondicionada X Competência Condicionada.
3.3.2. Fase Administrativa: Quanto houver acordo entre o expropriante e o expropriado a
respeito da indenização, hipótese em que se observará as questões previstas para a
compra e venda. Nem sempre é obrigatória, pois quando o Poder Público
desconhece o proprietário deverá promover a desapropriação judicial, depositando o
valor da desapropriação em juízo.
3.3.3. Fase Judicial: Não havendo acordo, segue-se para a fase judicial, com observância
do disposto no art. 11 e seguintes do Decreto Lei nº. 3365/41. A ação será proposta
pela pessoa jurídica responsável por promover a desapropriação, em face do
proprietário do imóvel expropriado.
3.3.3.1. Matéria discutida: Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do
processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser
decidida por ação direta. No entanto, pode o Juiz conhecer, de ofício, nulidade no
processo declaratório (JSCF).
3.3.3.2 . Pretensão: Consumar a transferência dos bens ao seu patrimônio.
3.3.4. Imissão provisória na posse: Hipótese em que a pessoa expropriante passa a ter a
posse provisória do imóvel até o final da ação expropriatória.
3.3.4.1. Imóvel Urbano Residencial: Decreto Lei nº. 1075/70:
 Art 1º Na desapropriação por utilidade pública de prédio urbano residencial, o
expropriante, baseado urgência, poderá imitir-se provisóriamente na posse do
bem, mediante o depósito do preço oferecido, se êste não fôr impugnado pelo
expropriado em cinco dias da intimação da oferta.
Art 2º Impugnada a oferta pelo expropriado, o juiz, servindo-se, caso necessário,
de perito avaliador, fixará em quarenta e oito horas o valor provisório do imóvel.
Parágrafo único. O perito, quando designado, deverá apresentar o laudo no prazo
máximo de cinco dias.

3.3.4.2. Imóvel Rural: art. 15 do Decreto Lei nº. 3365/41

Art. 15. Se o expropriante alegar urgência e depositar quantia arbitrada de

conformidade com o art. 685 do Código de Processo Civil, o juiz mandará imití-lo
provisoriamente na posse dos bens;
§ 1º A imissão provisória poderá ser feita, independente da citação do réu,
mediante o depósito: (Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956)
a) do preço oferecido, se êste fôr superior a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, caso
o imóvel esteja sujeito ao impôsto predial; (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956)
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, estando o imóvel
sujeito ao impôsto predial e sendo menor o preço oferecido; (Incluída pela Lei nº
2.786, de 1956)
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do impôsto territorial,
urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal
imediatamente anterior; (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956)
d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará
independente de avaliação, a importância do depósito, tendo em vista a época
em que houver sido fixado originàlmente o valor cadastral e a valorização ou
desvalorização posterior do imóvel. (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956)
§ 2º A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o
expropriante a requerer a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de
120 (cento e vinte) dias. (Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956)
§ 3º Excedido o prazo fixado no parágrafo anterior não será concedida a imissão
provisória. (Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956)
§ 4o A imissão provisória na posse será registrada no registro de imóveis
competente. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)

3.3.4.3. Pressupostos: Declaração de urgência e depósito prévio do valor arbitrado.

Gera direito subjetivo ao expropriante.
3.3.4.4. Urgência: Declarada a urgência, o expropriante terá o prazo de 120 dias para
requerer a imissão na posse.
3.3.4.5. Depósito prévio: Questão da aplicação do art. 15§ 1º x Indenização prévia e
Justa. O dispositivo foi ou não recepcionado pela CR/88?Solução adotada pelo
Poder Judiciário.
3.3.4.6. O expropriado poderá levantar 80% do valor depositado previamente (art. 33,
§ 2º do DL 3365/41).
3.3.4.7. Sentença valerá como título para transferência do imóvel.

3.4. Indenização: Regra geral – Prévia, justa e em dinheiro. Prévia quer dizer que ela deve ser
feita antes da transferência do bem; justa quer dizer que a indenização corresponde real e
efetivamente ao valor do bem expropriado, incluindo-se os danos emergentes e os lucros
cessantes; e, por fim, ela deve ser feita em espécie, para permitir que o expropriado possa
adquirir bem semelhante ao que foi objeto de desapropriação.
Exceções: Desapropriação sancionatória e desapropriação confiscatória.