Módulo II.

Organización del
Estado

Cinthya Arguedas Gourzong

Objetivo del Módulo
 Conocer y analizar el Estado en el Perú,
la organización y funcionamiento de los
poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y
de los órganos constitucionalmente
autónomos, así como del proceso de
reforma del Estado para impulsar la
descentralización.
Contenido

a. Organización del Estado

❖ Poder Legislativo
❖ Poder Ejecutivo
❖ Poder Judicial
❖ Organismos Constitucionalmente autónomos
❖ Gobiernos Regionales y Locales
b. Características de las organizaciones
públicas
c. Descentralización
Organización del Estado
Organización del Estado
 Poder Ejecutivo: Aplica las
normas, desarrolla y pone en
aplicación las políticas públicas.
Conduce la acción del Gobierno.
 Poder Legislativo: Legisla,
representa (caja de resonancia
de la sociedad), fiscaliza.
 Poder Judicial: Resuelve los
conflictos que se presentan en
la sociedad entre individuos, y
entre ellos y el Estado.
Administra la justicia.
Campaña “El congreso con el pueblo”
Organismos Constitucionalmente Autónomos

➢ No son parte de ningún poder del

Estado.
➢ Sus titulares responden
directamente ante el Congreso y a
la opinión pública.
➢ En la mayor parte de estos
organismos, los procedimientos de
designación contemplan la
intervención del Poder Ejecutivo,
Legislativo y, en algunos casos, el
Poder Judicial.
➢ Una vez designados, los titulares o
directores son inamovibles por
períodos de tiempo o condiciones
(edad) predeterminadas.
Niveles de gobierno
 Gobierno Nacional
 El Perú cuenta con 24 Departamentos
o circunscripciones político
administrativas, gobernados por 26
Gobiernos Regionales: Lima cuenta
con dos Gobiernos Regionales, Lima
Metropolitana (asume la MML) y Lima
Provincias, y la Provincia
Constitucional del Callao cuenta con
un Gobierno Regional propio.
 1838 Gobiernos locales:
 Municipalidades provinciales: 195
 Municipalidades distritales: 1643
 Sin contar cientos de municipalidades de
centros poblados
Fuente: RENAMU del INEI
 Control económico
Nivel Nacional de Gobierno

B S
C B
R S

Poder Ejecutivo
Sistema de
Justicia
Control Control

Contr
C

ol
Control
•Poder Judicial G administrativo
•Ministerio R
Público Congreso de la República
•Consejo Control electoral
Nacional de la
Magistratura
R
•Tribunal E O
Constitucional J
N N
N
I P
Partidos Políticos E
E E
Defensoría del Pueblo C

Mandato
Mandato

Sociedad
Niveles Descentralizados de Gobierno

C Control
G administrativo
R

Alcaldía
Administración Regional Control electoral

R
Control Control E O

Contr
J

ol
N N
Sistema de N
I P
Justicia E
Concejo E E
C
Consejo
•Tribunal
Constitucional
Congreso de la
República

Delimita el
Movimientos Vecinales mandato
Defensoría del Pueblo Partidos Políticos

Mandato
Mandato

Vecinos
Sociedad departamental
Organización del Poder Legislativo

Comisiones

Pleno Funciones:
•Intermediación
•Producción
normativa
•Fiscalización

Mesa Directiva

Función:
Oficialía Mayor Facilitación del
trabajo
parlamentario

Servicio Parlamentario
Congreso de la República
 Pleno: máxima asamblea deliberativa del Congreso. Integrado por
todos los congresistas. Allí se debaten y se votan todos los
asuntos.
 Grupos parlamentarios: son conjuntos de congresistas que
comparten ideas o intereses comunes o afines.
 Partidos o alianzas de partidos, con un número mínimo de seis
congresistas. No puede haber más de un grupo parlamentario por partido.
 Grupo Parlamentario Especial, se constituye con los congresistas de los
partidos que no alcanzan el mínimo de representación y solo para los
efectos de presentación de proyectos de ley, salvo que se junten dos o más
agrupaciones representadas en el Congreso para constituir grupo
parlamentario.
 Eligen un directivo-portavoz
 Mesa Directiva: a cargo de la dirección administrativa y de los
debates del Pleno del mismo, de la Comisión Permanente y del
Consejo Directivo. Compuesta por el Presidente y tres
Vicepresidentes.
Congreso de la República
 Consejo Directivo: integrado por los miembros de la Mesa
Directiva y los representantes de los grupos parlamentarios
(Directivos-Portavoces). Guarda similar proporcionalidad a la
que exista en la distribución de escaños en el Pleno del
Congreso.
 Funciones parlamentarias
 Adoptar acuerdos y realizar coordinaciones.
 Aprobar la agenda de cada sesión del Pleno
 Fijar el tiempo de debate
 Aprobar los planes de trabajo legislativo, el cuadro de comisiones y cualquier otro
plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo de las sesiones y el
buen funcionamiento del Congreso.
 Funciones administrativas
 Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General del Congreso
 Recibir informes periódicos de la Mesa Directiva, Oficialía Mayor y de la Oficina de
Auditoría Interna, sobre el desarrollo de los procesos parlamentarios, la
administración y el estado de la economía del Congreso.
 Recibir informes sobre las políticas de administración de personal y recursos
económicos y los reglamentos administrativos necesarios, así como la ejecución
de licitaciones públicas para la realización de obras o la adquisición de bienes y
servicios.
Congreso de la República
 Comisión Permanente: se instala a más tardar dentro de los
quince días útiles posteriores a la instalación del primer
período ordinario de sesiones.
 Ejerce sus funciones constitucionales durante el funcionamiento
ordinario del Congreso, durante su receso e inclusive en el interregno
parlamentario derivado de la disolución del Congreso.
 Presidida por el Presidente del Congreso y conformada por no menos
de 20 congresistas elegidos por el Pleno, guardando la
proporcionalidad de los representantes de cada grupo parlamentario.
 Comisiones Ordinarias: Encargadas del estudio y dictamen
de los asuntos ordinarios de la agenda del Congreso, con
prioridad en la función legislativa y de fiscalización. El
presidente del Congreso, en coordinación con los grupos
parlamentarios o previa consulta al Consejo Directivo del
Congreso, propone el número de comisiones ordinarias
teniendo en cuenta la estructura del Estado.
 Rol del Congreso en la formación de políticas públicas
Políticas Públicas
EFECTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Congreso de la República

Partido Amarillo Partido Verde Partido Morado

INTERMEDIACIÓN DE INTERESES Y PREFERENCIAS CIUDADANAS

Demandas y Preferencias Demandas y Preferencias Demandas y Preferencias

Ciudadanas
15 Ciudadanas Ciudadanas
Organización del Poder Ejecutivo
Sectores y Ministerios
 Sectores:
 Ministerios y los Organismos públicos dependientes o adscritos.
 Actividades sociales y económicas afines
 Ministerios: Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden
uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad.
 diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y
sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.
 están confiados a los Ministros de Estado, quienes son responsables
de la dirección y gestión de los asuntos públicos de su competencia.
 El ámbito de competencia y estructura básica de cada uno de los
Ministerios se establece en su Ley de Organización y Funciones.
 Los Ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a
propuesta del Poder Ejecutivo, pero el redimensionamiento y
reorganización de los Ministerios se podrá hacer mediante decreto
supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Tipos de Organismos Públicos
 Los Organismos Públicos son entidades
desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería
jurídica de Derecho Público. Tienen competencias de
alcance nacional.
 Están adscritos a un Ministerio y son de dos tipos:
 Organismos Públicos Ejecutores,
 Organismos Públicos Especializados
 Reguladores
 Técnicos Especializados
 Secrean por Ley a iniciativa del P. Ejecutivo. Su
reorganización, fusión, cambio de dependencia o
adscripción se acuerdan por decreto supremo con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Ejecutores
 Entidad con administración propia, debido a la magnitud de sus operaciones
 Entidad que presta servicios específicos.
 Características:
 Sujetos a lineamientos técnicos del sector.
 Objetivos se formulan en coordinación con Sector
 Política de gasto es aprobada por el sector
 No tienen función normativa, salvo por delegación expresa o en norma de creación
 Dirigidos por 1 jefe (confianza). Excepción Consejo Directivo de ministros o representantes
de sectores.

Reguladores Técnicos especializados

 Creados para regular mercados o
garantizar su funcionamiento
adecuado
 Dependen de PCM
 Definición propia de lineamientos
técnicos, objetivos y estrategias
 Determinación propia de política de
gasto
 Consejo Directivo, por concurso
público, con restricciones para
remoción
 Creados para (i) planificar, supervisar,
ejecutar o controlar políticas de Estado
de largo plazo, de carácter multisectorial
o intergubernamental que requieren
independencia; (ii) instancias que otorgan
o reconocen derechos que puedan
oponerse a otras entidades públicas.
 Consejo Directivo: Sujetos a lineamientos
técnicos del sector, coordinan objetivos y
estrategias
 Política de gasto aprobada por el sector.
Organizaciones públicas
Características de las organizaciones
públicas

 Organizaciones cuya racionalidad depende los objetivos del

Estado (bienestar, equidad)
 No pueden ligar desempeño a beneficios monetarios (Valor
Público
Por eso las mantenemos con
impuestos

 Inmovilidad Laboral y salarial (incluso cuando hay régimen

laboral privado), los resultados de invertir en personal son
para “el siguiente gobierno”
Características de las organizaciones públicas

 Presupuesto depende de prioridades, resultados y en

algunos casos, del acceso al poder.
 Procedimientos son exógenos y generales.
 Se crean por necesidad de atender una política o por
razones políticas, necesitan norma para desaparecer y la
percepción generalizada es “tema social”

Para proteger al ciudadano del poder del Estado, éste sólo

puede hacer lo que la Ley manda, mientras que el privado
puede hacer todo lo que la Ley No Prohíbe.
Especificidades que sustentan estas
características
 Lasustitución del mercado por el proceso político
como mecanismo de asignación de recursos.
 Elcarácter de “PODER PÚBLICO” de la
administración pública.
 La naturaleza distinta de los procesos de creación
de valor.
 La dificultad para medir el valor creado.
Descentralización
Motivación para descentralizar
 Políticas:
 América Latina: respuesta a la falta de
democracia:
Argentina: ocurrió en el curso del
cambio de un gobierno militar a uno civil.
Colombia y Venezuela: en el marco de
la restauración de elecciones locales.
 Necesidad de mejorar la provisión de
servicios para grandes poblaciones: Asia del
Este
 En algunos lugares, simplemente sucedió
Descentralización y participación
Modelo de Estado descentralizado incorpora participación como
componente clave del proceso de descentralización. Formas:
 Derechos de participación - democracia representativa: derecho al
voto; a acceder a cargo públicos de elección popular; y a conformar y
pertenecer a organizaciones políticas (partidos y movimientos políticos).
 Mecanismos de participación directa de carácter decisivo:
referéndum; revocatoria y remoción de autoridades.
 Mecanismos de control y proposición: iniciativa legislativa; rendición
de cuentas y; derecho de acceso a la información pública.
 Mecanismos de participación en la gestión pública a través de
concertación con la ciudadanía: presupuestos participativos; planes
de desarrollo concertado y consejos de coordinación regional y local.

USAID-PRODES/MCLP (2009) Participación y Descentralización,

percepciones y expectativas.
Motivación
 Más allá de las razones por las que se descentraliza,
cada país requiere tomar en cuenta las particularidades
de su realidad.
 Pero, la experiencia muestra que hay que tomar en
cuenta múltiples aspectos para asegurar:
 Eficiencia
 Equidad
 Estabilidad macroeconómica
Perú: Problema a ser resuelto
Perú: país con realidad económica y política centralizada

Esto llevó a esperar que:

(i) La descentralización transfiriera recursos nuevos a las
regiones distintas a Lima.
(ii) La descentralización fuera percibida por las regiones
como fenómeno exógeno

Generó una brecha entre expectativas y realidad: la

descentralización no genera este efecto porque las inversiones en
obras públicas y gasto social no tenían un sesgo hacia Lima.
Organización del Estado descentralizado

 Objetivos de la Descentralización
 Profundizar la democracia, a través de:
 eleccioneslocales y regionales
 mayor participación ciudadana
 mejor respuesta a las demandas ciudadanas
 Prestación de servicios públicos más eficientes.
 Equidad: inter-regional y entre individuos
 Estabilidad macroeconómica
Organización del Estado descentralizado
 Tipos de Descentralización:
 No son excluyentes
 Sus límites no son claros

Administrativa
Política

Fiscal Mercados
Organización del Estado descentralizado
 Descentralización política : Elecciones subnacionales
 Busca entregar mayor poder al ciudadano y/o a sus autoridades
representativas
 Comúnmente asociada con pluralidad política y gobierno
representativo, pero puede dar al ciudadano y sus representantes
más influencia en el proceso de decisión de políticas públicas.
 Descentralización fiscal : La autoridad local tiene capacidad
de decidir sobre los recursos necesarios para las competencias
transferidas.
 Autofinanciamiento o recuperación de costos (cobros directos)
 Co-financiamiento o co-producción con usuarios/beneficiarios
 Expansión de recursos locales: rentas propias (propiedad,
impuestos pre-asignados)
 Transferencias intergubernamentales
 Endeudamiento
Organización del Estado descentralizado
 Descentralización de mercados:
 Privatizar
 Concesionar
 Contratos de gerencia
 Participación de beneficiarios en la gestión de servicios
(CLAS)
 Descentralización administrativa:
 Redistribuir autoridad, responsabilidad y financiamiento para
proveer servicios públicos entre diferentes niveles de
gobierno
 Es la transferencia de responsabilidades desde el nivel
central hacia: otras agencias (dependientes, semi
autónomas, autónomas), territorialmente organizadas, o
autoridades autónomas
Organización del Estado descentralizado
 Descentralización administrativa:
Las principales:
 Desconcentración: redistribuye capacidad de decisión,
gerencia y recursos entre diferentes niveles del gobierno
central. La más leve, usada por estados unitarios

 Delegación: Gobierno central transfiere responsabilidad para

decidir y administrar a agencias semi-autónomas, con mayor
flexibilidad y con capacidad de cobrar directamente (Essalud)

 Devolución: Transfiere autoridad para decidir, financiamiento

y gerencia a agencias quasi-autónomas (con autoridades
electas y territorios definidos = Municipios) que recaudan sus
recursos y deciden su uso. Subyace a la descentralización
política
Distribución de responsabilidades:
Principios y criterios
 Principios (LBD)
 Subsidiariedad: el gobierno más cercano a la población.
 Selectividad y proporcionalidad: tomar en cuenta la capacidad de
gestión (proceso de acreditación)
 Provisión: toda transferencia o delegación acompañada de recursos y
viceversa
 Concurrencia: en el ejercicio de competencias compartidas, cada nivel
debe actuar oportuna y eficientemente, cumpliendo con lo que le
corresponde y respetando el campo de acción de los otros niveles de
gobierno.
 Criterios
 Externalidades: en caso los beneficios resultantes del ejercicio de la
competencia trasciendan el ámbito en el que ésta se ejerce, la
asignación debe corresponder al nivel inmediatamente superior.
 Economías de escala: cuando el costo de producir u otorgar un bien o
servicio sea menor, si se concentra en un nivel superior, se debe asignar
la responsabilidad al nivel que implique un menor costo para la sociedad
 Cambios en distribución del poder
1996-2003 2003 en adelante

Ministerio
Relación
jerárquica: Ministerio
CTAR
ORDENES

Direcciones Regionales
Relación igualitaria:
• Coordinación
• Persuasión, Negociación
• Obligaciones normativas
 PCM EN LA FOTO FINAL… ¿Quién hará qué?
MEF
DEFENSA Permanecen en el Ejecutivo
Nacional (Gobierno Nacional)
RREE
MINJUS
INTERIOR
MINAMBIENTE
MINCETUR Grueso de funciones ejecutoras pasan
MTC -dentro del proceso de transferencia-
MEM a Gobiernos Regionales. Ministerios
cumplen función de planeamiento y
MINAG rectoría sectorial
PRODUCE
VIVIENDA
MINTRA
MIMP Parte de las funciones ejecutoras
pasan a Gobierno Municipal
MINEDU (compartido con regional). Ministerios
MINSA cumplen función de planeamiento y
rectoría sectorial
MIDIS
Condiciones para el éxito
 Ligar autoridad fiscal con financiamiento
Recursos asociados a competencias
 Información suficiente
Control social
 Participación en las decisiones
Preferencias sociales
 Marco institucional, legal y fiscal
Deben soportar los objetivos políticos
El proceso peruano
 Teóricamente:

 Gradual
 Determinado por Demanda
 Transferencias sujetas a acreditación de capacidades
 Fiscalmente neutral
 En la práctica
 En bloque
 Determinado por oferta
 Transferencias sujetas a impulso político
 Más costos inevitables
 Proceso de descentralización
en la actualidad
 Su implementación se ha visto afectada por el
desarrollo de otras reformas (reforma fiscal, control
social, reforma electoral, etc.)
 Otros factores han afectado el proceso:
▪ Corrupción
▪ Falta de liderazgo y voluntad políticas para continuar
con el impulso del proceso
▪ Ausencia de un planeamiento estratégico nacional y
descentralizado articulado
▪ Desigualdad entre Gobiernos Regionales y Locales
▪ Superposición de funciones entre los distintos niveles
de Gobierno y entre sus órganos
Principales retos
 Construir un Estado unitario y descentralizado
 Clarificar roles y funciones
 Adecuar la estructura y sistemas administrativos en
el nivel nacional para que sean funcionales a una
gestión descentralizada
 Fortalecer las capacidades de los niveles
subnacionales de gobierno para mejorar la gestión
y prestación de servicios a los ciudadanos
 Fortalecer los mecanismos de participación
ciudadana, control gubernamental y social, y
transparencia
Principales retos
 Conducción concertada de las políticas públicas
en el marco de un Estado unitario y
descentralizado
 Reconstituir el diseño institucional para la
conducción del proceso
 Promover la articulación intergubernamental
 Contribuir a una mejor organización territorial
 Promover la integración regional
 Realizar la incorporación efectiva de la
Municipalidad Metropolitana de Lima en el proceso
de descentralización
 Impulsar la descentralización fiscal