ORÇAMENTO-PROGRAMA

E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA:
orientação a planejadores orçamentários de
Secretarias Municipais de Educação

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Orçamento-Programa e Execução Orçamentária
Orientação a planejadores orçamentários de Secretarias Municipais de Educação

Antonio Luiz M. C. Costa

São Paulo, 1993

À memória de Paulo Freire

Este trabalho está licenciado sob uma Licença Creative Commons Atribuição-Uso Não-Comercial-Vedada a Criação
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autoria de Antonio Luiz M. C. Costa). Você não pode fazer uso comercial desta obra. Você não pode criar obras
derivadas.

Este trabalho foi originalmente preparado para uma publicação do IPEA, que não chegou a ser
editada. Embora esteja desatualizada em muitos aspectos, decidi disponibilizá-la como registro
histórico e para fins comparativos, com a esperança de que possa ser de algum proveito para
administradores municipais da educação. Minha experiência consistiu em servir como assessor
econômico à Secretaria Municipal da Educação da Cidade de São Paulo de 1989 a 1992, nas
gestões dos secretários Paulo Freire e Mário Sérgio Cortella.

Os valores e preços foram expressos em dólares porque este trabalho foi elaborado em época de
inflação galopante, quando quantias em moeda nacional perdiam seu significado em questão de
meses ou semanas.

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Conteúdo
1. O QUE É O ORÇAMENTO-PROGRAMA? 5
1.1 O detalhamento do orçamento 5
1.2 Três formas de classificar a mesma despesa municipal 7
1.2.1 Classificação das despesas do município 10
1.3 Quem faz o orçamento-programa? 12
1.4 Como fazer o orçamento-programa? 13
1.4.1 O que é planejamento? 13
1.4.2 Como planejar a educação no seu município? 13
1.4.3 Em resumo: 17
1.4.4 Como acompanhar a discussão e aprovação do orçamento na câmara municipal. 18
1.4.5 A execução orçamentária 19
1.4.6 As licitações 19
1.4.7 O fluxo contábil normal: reservas, empenhos, liqüidações, pagamentos. 21
1.4.8 Os adiantamentos 22
1.4.9 Entrosamento com o órgão fazendário da prefeitura: como administrar um secretário da Fazenda. 22
1.4.10 O controle orçamentário como função do órgão municipal de educação 22
1.4.11 O que há para ler 24
2. CUSTOS DO ENSINO FUNDAMENTAL NO BRASIL 25
2.1 Operação e produção 25
2.2 Despesas, perdas e custos 25
2.3 Eficácia e eficiência 27
2.4 O custo/aluno/ano 27
2.5 Custo/aluno/ano – a pesquisa Xavier & Marques 29
2.6 Produtividade 31
2.7 Custo/benefício 32
2.8 O que há para ler 33
3. CRITÉRIOS PROPOSTOS PARA A ALOCAÇÃO DE RECURSOS NO ENSINO FUNDAMENTAL 34
3.1 Custo-padrão-qualidade 34
3.2 Eqüidade 34
3.3 Custos diretos e “custos indiretos” 35
3.4 Explicação do módulo 37
3.5 Outros formulários para elaboração do orçamento-programa 41
3.6 O que há para ler 43
4. FONTES DE FINANCIAMENTO DO ENSINO BÁSICO 44
4.1 Noções básicas 44
4.1.1 Exemplo I – grande metrópole 44
4.1.2 Exemplo II – cidade industrial de médio porte 45

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 4.1.3 Exemplo III – pequeno município agropecuário 46
4.2 Fontes de receitas 47
4.2.1 As receitas de impostos 47
4.2.2 Receitas correntes de aplicações financeiras 50
4.2.3 Contribuições sociais 50
4.2.4 Fundos 52
4.2.5 Receitas de capital 53
4.3 O que há para ler 53

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1. O que é o orçamento-programa?
O Orçamento-Programa Municipal pode ser definido em três palavras: é um orçamento, um programa e
uma lei.

Do ponto de vista contábil, é um orçamento, isto é, assim como o orçamento doméstico de qualquer
cidadão, é uma avaliação do quanto se vai dispor de dinheiro (receita) e quanto se vai gastar (despesa), num dado
período.

Do ponto de vista administrativo, é um programa: não apenas um cálculo de receitas e despesas, mas um
plano de governo detalhado, que contém de forma explícita o resultado de decisões políticas sobre prioridades e
um compromisso com um conjunto de metas.

Finalmente, do ponto de vista jurídico e político, o orçamento-programa do Município é uma lei que
estima a receita do Município e fixa (em princípio) suas despesas. A Prefeitura o elabora como projeto de lei e,
em seguida, o envia à Câmara dos Vereadores para ser apreciado e aprovado (eventualmente com modificações).
A finalidade disto é:

 primeiro, tornar claro e público que investimentos e despesas o governo pretende fazer, possibilitando que
eles sejam discutidos e criticados pela Câmara e pela população;

 segundo, possibilitar que a execução desse plano de governo seja controlada e criticada pela própria
administração municipal;

 terceiro, possibilitar que a Câmara, a população e o Tribunal de Contas critiquem e fiscalizem a execução do
programa previamente discutido e aprovado.

O orçamento-programa, portanto, não deve ser entendido apenas como um dinheiro em caixa à disposição
do prefeito (e muito menos como propriedade deste ou daquele dirigente), nem sequer como simples
instrumento administrativo do governo. Ele visa formalizar um compromisso da Prefeitura de executar com
eficiência um programa de governo previamente planejado pela administração, amplamente discutido e
finalmente autorizado pelos representantes dos cidadãos. Qualquer alteração significativa no orçamento-
programa, depois de aprovado, implica colocar novamente em discussão a proposta de governo com o povo e
seus representantes.

O orçamento-programa deve, portanto, ser visto como a mais clara expressão possível do resultado de um
processo democrático de decisão política em um Município. Uma vez aprovado, representa um compromisso da
Prefeitura para com o povo. Por isso, deve ser elaborado e discutido com o máximo de seriedade.

1.1 O detalhamento do orçamento

Sob o aspecto da responsabilidade pela aplicação dos recursos, o orçamento municipal divide-se nos
orçamentos dos diversos órgãos municipais que têm autonomia orçamentária (isto é, têm contabilidade própria
para executar seu orçamento) – por exemplo, um Departamento de Educação – que são chamados Unidades
Orçamentárias. Num grande município, o órgão municipal de educação pode compreender várias unidades

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orçamentárias; num município médio ou pequeno, geralmente uma só, às vezes subordinado a uma unidade mais
ampla (como uma Secretaria de Educação, Cultura e Esportes).

Do ponto de vista do tipo de despesa, o orçamento também se subdivide em elementos de despesa – por
exemplo: pessoal, material de consumo, material permanente.

O mais importante, entretanto, é o ponto de vista da finalidade do uso dos recursos. Sob esse aspecto, um
orçamento se divide em funções que representam as grandes áreas de atuação de um governo, por exemplo:
Saúde, Planejamento, Transporte e Educação e Cultura. As funções, por sua vez, se subdividem em programas,
que representam os principais objetivos, como Ensino Fundamental, Ensino Médio, Educação Infantil. Estes
programas dividem-se em subprogramas – por exemplo, Ensino Fundamental pode dividir-se em Ensino Regular e
Ensino Supletivo. O quadro abaixo indica os programas e subprogramas incluídos na função EDUCAÇÃO E
CULTURA, com os respectivos códigos:

FUNÇÃO
PROGRAMA
Subprogramas
08 EDUCAÇÃO E CULTURA
041 EDUCAÇÃO DA CRIANÇA DE 0 A 6 ANOS
0185 Creche
0190 Educação Pré-escolar
042 ENSINO FUNDAMENTAL
0187 Erradicação do Analfabetismo
0188 Ensino Regular
043 ENSINO MÉDIO
0196 Formação para o Setor Primário
0197 Formação para o Setor Secundário
0198 Formação para o Setor Terciário
0199 Ensino Polivalente
044 ENSINO SUPERIOR
0205 Ensino de Graduação
0206 Ensino de Pós-Graduação
0207 Extensão Universitária
0208 Campus Universitário
0209 Ensino de Curta Duração
045 ENSINO SUPLETIVO
0213 Cursos de Suplência
0214 Cursos de Suprimento
0215 Curso de Qualificação
0216 Cursos de Aprendizagem
0217 Treinamento de Recursos Humanos
046 EDUCAÇÃO FÍSICA E DESPORTOS
0223 Educação Física
0224 Desporto Amador
0227 Desporto Profissional
0228 Parques Recreativos e Desportivos
047 ASSISTÊNCIA A EDUCANDOS
0234 Associativismo Estudantil
0235 Bolsas de Estudo
0236 Livro Didático
0237 Material de Apoio Pedagógico
0238 Residência para Educandos
0239 Transporte Escolar
0240 Restaurante Universitário
048 CULTURA
0246 Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
0247 Difusão Cultural
049 EDUCAÇÃO ESPECIAL
0252 Educação Compensatória
0253 Educação Precoce

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 Os subprogramas dividem-se em ATIVIDADES e PROJETOS, cada um com sua dotação específica. Atividades
são ações contínuas, regulares e permanentes (como a compra de materiais didáticos, os pequenos consertos
para conservação de escolas), chamadas despesas correntes. Projetos são ações de duração limitada para
aumentar ou aperfeiçoar a capacidade da administração – uma construção, uma grande reforma – chamadas
despesas de capital. Portanto, atenção: o sentido técnico da palavra “Projeto” é mais restrito que o comum.
Muitos programas que comumente chamaríamos projetos – digamos, um projeto de educação de adultos – são
Atividades no sentido técnico da palavra.

1.2 Três formas de classificar a mesma despesa municipal

Para melhor exemplificar como se divide e subdivide um orçamento, tomamos como exemplo um
orçamento fictício, mas próximo da realidade de um município economicamente bem desenvolvido, de uns
600.000 habitantes.

O orçamento global desse município é de duzentos milhões de dólares (desculpem-nos por usar uma
moeda estrangeira, é o único jeito desses exemplos continuarem fazendo sentido daqui a alguns meses).

Ele tem oito secretarias e na classificação do orçamento por órgãos responsáveis aparecem dez órgãos,
que são as secretarias, a câmara municipal e um item chamado “encargos gerais do município”, que corresponde
aos gastos não relacionados a uma unidade em particular, mas assumidos diretamente pela administração
central: entre outras coisas, contam-se aqui despesas gerais com previdência de servidores (digamos, US$ 23,9
milhões) e processamento de dados (digamos, US$ 2,7 milhões).

Concentremo-nos agora num desses órgãos: a Secretaria de Educação, Cultura e Esportes. Note que,
embora seja a Secretaria com maior orçamento, ela detém um pouco menos de 25% do total do município. A
constituição está sendo violada? Ainda não podemos afirmar: primeiro, é preciso verificar quanto do total da
receita municipal é constituído por impostos; depois, se as despesas do município com a manutenção e
desenvolvimento do ensino realmente coincidem com a atuação dessa Secretaria.

Por hipótese, no caso concreto deste município, a receita não é totalmente originada de impostos: 22%
dela provém de outras fontes (taxas, receitas financeiras, empréstimos etc.). A aplicação mínima obrigatória seria
25% de 78%, ou 19,5% do orçamento global (1,00-0,22=0,78 e 0,78x0,25=0,195)

Detalhemos agora as responsabilidades pelas despesas da Secretaria. Verificamos que ela tem
subordinados a si três departamentos com autonomia orçamentária e três fundos (um fundo é uma concentração
de recursos oriundos de diversas fontes – por exemplo, convênios e doações de empresas – e administrado por
uma comissão especial, geralmente com representantes da sociedade civil); portanto, com o próprio gabinete do
secretário, são sete unidades orçamentárias. Cada uma destas unidades tem seu próprio orçamento, detalhado
por atividades, projetos e elementos de despesa, mas não vamos mostrá-los aqui.

Vamos agora ver o mesmo orçamento do ponto de vista dos elementos de despesa. Aqui, muito pouco do
que pode ser visualizado é especificamente do interesse da educação, pois se trata de tipos de despesa comuns a
todas as unidades da Prefeitura: pessoal civil, material de consumo, obras e instalações etc.

Finalmente, vamos ver o orçamento do ponto de vista das funções: neste município, todas as despesas
puderam ser agrupadas em sete funções (há muitas outras, mas nas quais este município não atua) mais a reserva
de contingência (uma reserva de recursos para emergências e imprevistos). A função que nos interessa é a
Educação e Cultura.

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 Veja que seu valor é um pouco menor que o orçamento da Secretaria de Educação, Cultura e Esportes. No
orçamento da Secretaria foram incluídas despesas que não pertencem à função Educação e Cultura e sim à de
Assistência e Previdência, a saber, os encargos com previdência social e salário-família dos servidores da
Secretaria.

Não é o caso deste município, mas poderia também ser que despesas com a função Educação e Cultura
estivessem alocadas em outras unidades –, por exemplo, convênios para manutenção de creches e de escolas
comunitárias, confessionais ou filantrópicas poderiam estar a cargo de uma Secretaria do Bem-Estar Social, da
Administração, ou mesmo do próprio gabinete do Prefeito. Esta não é uma prática recomendável, pois, na medida
em que a priorização e o planejamento de tais atividades ficam sob a responsabilidade de outros que não
educadores, seu caráter educativo tende a ser prejudicado.

De qualquer forma, a despesa com esta função é 20,23% do orçamento. Podemos afirmar que a
constituição está sendo cumprida, dado que, como já vimos antes, a aplicação mínima da receita com impostos
corresponde a 19,5% do orçamento total deste município? Ainda não. Lembremo-nos de que a constituição não
fala em 25% para a função Educação e Cultura, mas sim em 25% para a manutenção e desenvolvimento do
ensino, o que é um pouco mais restrito. Para nos certificarmos de que isso está sendo cumprido, precisamos
detalhar um pouco melhor a função Educação e Cultura, ou seja, verificar os programas em que se divide.

Encontramos que, nesta função, as despesas estão classificadas em sete programas e nove subprogramas
(outros mais são possíveis, mas não são desenvolvidos neste município). Destes, só podem ser considerados como
manutenção e desenvolvimento do ensino os programas de educação da criança de zero a seis anos, ensino
fundamental, ensino supletivo e educação especial (e também ensino médio e superior, se fosse o caso): cultura,
assistência a educandos, educação física e desportos nada tem a ver com os 25%. Excluindo estes itens, apenas
14,78% estão sendo aplicados no ensino

(20,23% - 3,23% para educação física -1,77% para cultura - 0,45% para assistência a educandos
= 14,78).

Além disso, se formos detalhar o subprograma de ensino regular, acharemos que parte dos recursos ali
consignados estão destinados a merenda escolar. Ora, de acordo com a constituição (Art. 212, par. 5 o), os
programas suplementares de alimentação e assistência à saúde não devem ser financiados com os recursos de
“contribuições sociais e outros recursos orçamentários”, não de impostos. Excluindo ainda este item, apenas
12,94% do orçamento (14,78-1,84=12,94), ou 16,59% da receita com impostos (12,94/0,78=16,59), estão sendo
efetivamente destinados às atividades exigidas pela constituição. Teríamos ainda, se fosse o caso, que descontar
os recursos oriundos de salário-educação, convênios, doações e financiamentos que estivessem sendo usados
pelo ensino regular. Portanto, se formos rigorosos, este município não está atendendo à exigência constitucional.

Há, porém, práticas que permitem contornar formalmente o problemas e que os Tribunais de Contas têm
aceito. Muitos municípios incluem no cômputo parte de suas despesas gerais de administração (isto é, das
despesas das secretarias de planejamento, finanças, administração etc.) como vinculadas à educação, assim como
uma parte das despesas com Assistência e Previdência. A justificativa é que parte das despesas dos órgãos
administrativos destinam-se a administrar a educação, e que parte das despesas com Assistência e Previdência
destinam-se a servidores ou ex-servidores da educação e seus dependentes. É muito discutível se isso realmente
se enquadra no espírito do que significa, “manutenção e desenvolvimento do ensino” no artigo 212, que não faz
menção a esse tipo de artifício.

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 Em todo caso, se aplicarmos este critério, este município imaginário atende ao requisito constituicional,
pois, se 30% do pessoal (isto é, dos gastos com servidores ativos) está relacionado ao ensino, é possível
argumentar que 30% das despesas gerais com Previdência de servidores e processamento de dados, assim como
30% das despesas das Secretarias de Governo, Assuntos Jurídicos, Finanças e Planejamento, também estão
indiretamente relacionados ao ensino. Isto corresponderia a 6,89% do orçamento, que somados aos 12,94%
chegam a mais que 19,5%.

Despesas com servidores = US$ 23,9 milhões = 11,95% de US$ 200 milhões, que é a despesa total do
município.
Despesas com processamento de dados = US$ 2,7 milhões = 1,35% da despesa total do município.
Somando as despesas com as Secretarias citadas e multiplicando por 30%:
0,30x(11,95+1,35+2,75+1,82+4,05+1,05)=6,89
6,89+12,94=19,83

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1.2.1 Classificação das despesas do município

1.2.1.1 Por órgão responsável

ÓRGÃO US$ mil %
CÂMARA MUNICIPAL 6.605 3,30%
SECRETARIA DE GOVERNO 5.492 2,75%
SECRETARIA DE ASSUNTOS JURÍDICOS 3.649 1,82%
SECRETARIA DE FINANÇAS 8.101 4,05%
SECRETARIA DE OBRAS 21.677 10,84%
SECRETARIA DE SERVIÇOS URBANOS 34.468 17,23%
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO, CULTURA E ESPORTES 43.938 21,97%
SECRETARIA DE SAÚDE 17.243 8,62%
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO 2.098 1,05%
ENCARGOS GERAIS DO MUNICÍPIO 56.728 28,36%
TOTAL 200.000 100,00%

1.2.1.2 Por elemento de despesa

ELEMENTO US$ mil %
3111 PESSOAL CIVIL 81.416 40,71%
3113 OBRIGAÇÕES PATRONAIS 14.688 7,34%
3120 MATERIAL DE CONSUMO 18.703 9,35%
3131 REMUNERAÇÃO DE SERVIÇOS PESSOAIS 2.792 1,40%
3132 OUTROS SERVIÇOS E ENCARGOS 21.987 10,99%
3231 SUBVENÇÕES SOCIAIS 1.058 0,53%
3251 INATIVOS 9.342 4,67%
3253 SALÁRIO-FAMÍLIA 1.405 0,70%
3254 APOIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 237 0,12%
3261 JUROS DA DÍVIDA CONTRATADA 2.190 1,09%
3262 OUTROS ENCARGOS DA DÍVIDA 912 0,46%
3280 PASEP 2.190 1,09%
4110 OBRAS E INSTALAÇÕES 23.137 11,57%
4120 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 3.449 1,72%
4191 SENTENÇAS JUDICIÁRIAS 3.120 1,56%
4192 DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES 4.616 2,31%
4351 AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA CONTRATADA 4.744 2,37%
4354 OUTRAS AMORTIZAÇÕES 2.190 1,09%
9000 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 1.825 0,91%
TOTAL 200.000 100,00%

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1.2.1.3 Por função
FUNÇÃO US$ mil %
01 LEGISLATIVA 6.496 3,25%
03 ADMINISTRAÇÃO E PLANEJAMENTO 55.031 27,52%
08 EDUCAÇÃO E CULTURA 40.453 20,23%
10 HABITAÇÃO E URBANISMO 29.413 14,71%
13 SAÚDE E SANEAMENTO 23.283 11,64%
15 ASSISTÊNCIA E PREVIDÊNCIA 32.278 16,14%
16 TRANSPORTE 11.222 5,61%
99 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 1.825 0,91%
TOTAL 200.000 100,00%

1.2.1.4 Detalhamento de um órgão

SECRETARIA DE EDUCAÇÃO, CULTURA E ESPORTES
Classificação por órgão responsável:
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA US$ mil %
GABINETE DO SECRETÁRIO 566 0,28%
DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO 33.209 16,60%
DEPARTAMENTO DE CULTURA 3.175 1,59%
DEPARTAMENTO DE ESPORTES 6.368 3,18%
FUNDO DE ASSISTÊNCIA AO ESPORTE 91 0,05%
FUNDO DE ASSISTÊNCIA A EDUCAÇÃO 128 0,06%
FUNDO DE ASSISTÊNCIA A CULTURA 401 0,20%
TOTAL 43.938 21,97%

1.2.1.5 Detalhamento de uma função

(EDUCAÇÃO E CULTURA)
Por programa e subprograma:
PROGRAMA/SUBPROGRAMA US$ mil %
41 EDUCAÇÃO DA CRIANÇA DE 0 A 6 ANOS
190 EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR 2.883 1,44%
42 ENSINO FUNDAMENTAL
187 ERRADICAÇÃO DO ANALFABETISMO 547 0,27%
188 ENSINO REGULAR 25.764 12,88%
45 ENSINO SUPLETIVO
213 CURSOS DE SUPLÊNCIA 146 0,07%
215 CURSOS DE QUALIFICAÇÃO 73 0,04%
46 EDUCAÇÃO FÍSICA E DESPORTOS
224 DESPORTO AMADOR 6.459 3,23%
47 ASSISTÊNCIA A EDUCANDOS
235 BOLSAS DE ESTUDO 894 0,45%
48 CULTURA
247 DIFUSÃO CULTURAL 3.540 1,77%
49 EDUCAÇÃO ESPECIAL
252 EDUCAÇÃO COMPENSATÓRIA 146 0,07%
TOTAL 40.453 20,23%

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1.2.1.6 Detalhamento de um subprograma (ensino regular)
Por atividades e projetos:
PROJETO/ATIVIDADE US$ mil %
A) PROJETOS
CONSTRUÇÃO DE ESCOLAS 1.186 0,59%
REFORMAS E AMPLIAÇÕES DE ESCOLAS 91 0,05%

B) ATIVIDADES
MANUTENÇÃO DA FROTA DE VEÍCULOS 620 0,31%
LOCAÇÃO DE IMÓVEIS PARA A ADMINISTRAÇÃO 182 0,09%
MANUTENÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL REGULAR 19.925 9,96%
PROGRAMA DE FORMAÇÃO PEDAGÓGICA 36 0,02%
DISTRIBUIÇÃO DE MERENDA ESCOLAR 3.686 1,84%
COMPRA DE PASSES ESCOLARES 36 0,02%
TOTAL 25.764 12,88%

1.2.1.7 Detalhamento de uma atividade

(manutenção do ensino fundamental regular)
Por elementos de despesa
ELEMENTO DE DESPESA US$ mil %
PESSOAL CIVIL 16.620 8,31%
MATERIAL DE CONSUMO 2.337 1,17%
MATERIAL PERMANENTE 646 0,32%
SERVIÇOS 323 0,16%
TOTAL 19.925 9,96%

1.3 Quem faz o orçamento-programa?

O responsável pela Secretaria à qual a Unidade Orçamentária está subordinada (por exemplo, um
Secretário Municipal de Educação, Cultura e Esportes) é também o responsável pela proposta e pelo processo de
formulação de suas diretrizes, ainda que os detalhes técnicos possam ser deixados a representantes designados
por ele.

Se existem Unidades Orçamentárias autônomas subordinadas à Secretaria (por exemplo, um

Departamento de Educação), são nomeados representantes de cada uma para elaborar a proposta de orçamento-
programa da Unidade, que deve ser aprovada pelo diretor responsável antes de ser submetida à apreciação do
Secretário. O gabinete do Secretário, então, deve compatibilizar e consolidar as propostas das suas Unidades
numa proposta da Secretaria.

A proposta da Secretaria é então encaminhada ao órgão responsável pelo planejamento (uma Secretaria
Municipal de Planejamento, ou das Finanças) para discussão e compatibilização com as propostas das outras
unidades. Se, como quase sempre acontece, a soma das propostas dos órgãos supera as possibilidades da
Prefeitura, o órgão de planejamento, juntamente com o Prefeito costuma elaborar uma proposta que procure de
alguma forma compatibilizar o essencial dos planos de cada órgão com as possibilidades totais da Prefeitura, o
que implica em cortes e ajustes nas propostas dos diversos órgãos. Essa proposta, depois de aprovada pelo
Prefeito, constitui a Proposta Orçamentária da Prefeitura, a ser submetida à Câmara.

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1.4 Como fazer o orçamento-programa?

Já vimos como, formalmente, se elabora o orçamento e, como, na prática, a primeira proposta é quase
sempre cortada antes mesmo de chegar à Câmara Municipal. Porém, falta explicar como concretamente se
elabora corretamente uma proposta e como se pode reduzir os cortes ao mínimo e garantir que as despesas
realmente prioritárias sejam preservadas. Para conseguir isto, é preciso, fundamentalmente, que o processo de
planejamento seja bem conduzido.

1.4.1 O que é planejamento?

O planejamento não é um assunto reservado a especialistas. Todos os aspectos do planejamento – analisar,

decidir, agir e criticar – fazem parte da vida quotidiana. Não está presente apenas na elaboração desse aparente
“bicho de sete cabeças” que é o orçamento-programa: você planeja quando fazno cronograma de atividades do
ano letivo, quando conduz procedimentos pedagógicos, administrativos e técnicos, assim como na execução
orçamentária e financeira. Para qualquer uma destas ações precisamos tomar uma decisão, baseada da análise de
uma situação em relação à qual queremos agir. E, depois de agir, criticaremos o resultado da ação.

Adotar um instrumento técnico de planejamento mais complexo, como o orçamento-programa, não é mais
que uma forma aperfeiçoada e mais consciente deste processo que próprio do ser humano. Parafraseando um
grande filósofo, a maravilhosa arquitetura das abelhas é inferior ao trabalho do pior dos arquitetos humanos
simplesmente porque este planejou de alguma forma o que ia fazer, analisando uma necessidade e decidindo
sobre um projeto. Portanto, ele sabe o que fez e para que, pode criticar, alterar e aperfeiçoar seu planejamento.
A abelha repetirá os mesmos movimentos ao longo de milhões de gerações sem poder aperfeiçoá-los, pois não
saber o que faz e para que faz.

Saber planejar é saber responder às seguintes perguntas: Diagnosticar o quê? Decidir sobre o quê? Agir
como? Criticar com que critérios? Nosso problema, portanto, é descobrir como respondê-las no caso da educação
em seu município.

1.4.2 Como planejar a educação no seu município?

Antes de mais nada, consideremos o que é necessário para que as escolas cumpram sua função. Para as
finalidades desta exposição, podemos considerar que as funções da escola devem preencher quatro tipos de
requisitos:

1.4.2.1 Quantidade: quem tem de ir para a escola?

Requisitos de quantidade: atender à demanda por educação – prioritariamente, o ensino fundamental

obrigatório devido às crianças.

Antes de mais nada, portanto, é preciso verificar quantas vagas são necessárias e onde (através de
levantamento estatístico ou de registro de intenções de matrícula), quantas existem em termos de prédios e de
professores disponíveis e onde estão. Isto é fazer um diagnóstico. Não envolve apenas contar cabeças e salas, mas
também decidir quantos alunos deverá haver por classe, como serão utilizados os espaços existentes (só salas de
aula ou também salas para biblioteca, laboratórios, diretoria?) e como serão organizados os turnos e períodos.

Por exemplo, se queremos manter um padrão de ensino tal que não se admite mais do que 30 alunos por
classe, nem mais do que 3 turnos por sala de aula e dispomos de 50 salas de aula no município, podemos oferecer

13
4.500 vagas. Se existem 5.500 crianças em idade escolar, e 800 adultos procurando curso supletivo, precisamos
conseguir, para começar, criar 1.800 vagas adicionais. Como? Uma solução é construir 20 salas adicionais,
construindo escolas novas ou ampliando as existentes, e contratar o pessoal necessário.

1.4.2.2 Qualidade: o que vão fazer na escola?

Requisitos de qualidade: transmitir os conhecimentos necessários, respeitando as condições dos alunos e a

cultura vigente em sua comunidade.

Mesmo dispondo de pessoal e espaço físico suficiente, isso não basta para garantir a qualidade do ensino,
assim como o tamanho do cenário e o número de atores não garante o sucesso de uma peça. Precisamos de bons
atores e de um bom roteiro, isto é, os educadores (e todos os servidores da escola – auxiliares, serventes etc.)
precisam estar capacitados e motivados para trabalhar junto com seus alunos. Isso não se consegue de graça: é
preciso oferecer salários dignos de bons profissionais (e que não os obriguem a várias jornadas diárias de trabalho
para sobreviver, pois isso impediria qualquer possibilidade de auto-aperfeiçoamento e de contato pessoal com a
comunidade escolar) e oportunidades para que possam complementar e atualizar seus conhecimentos, bem
como programas especiais de formação para os professores leigos, quando for indispensável recorrer a eles.

Ainda falando de qualidade, não se deve esquecer de proporcionar o material adequado aos professores (e
aos alunos, quando não têm condições de adquiri-lo). Por mais que se possa encontrar soluções criativas e pouco
dispendiosas para motivar os alunos, um mínimo de instrumentos materiais é necessário para possibilitar um
relacionamento concreto com a realidade e a cultura: livros, cadernos, lápis, giz, algum material de ciências etc.

Para sistematizar o problema e definir quantitativamente estas necessidades, precisamos estabelecer

módulos, que são quadros demonstrativos dos kits ou conjuntos de recursos que são necessários, por unidade,
para a finalidade que tenho em mente.

Com os módulos de pessoal esclarecemos quantos servidores, com que qualificação e que salários, são
necessários por unidade e, portanto, para toda a rede: digamos, 1 diretor, 1 coordenador pedagógico, 1 auxiliar e
3 serventes por escola, 1 professor titular por classe. Se temos 10 escolas com 50 classes, precisamos de 10
diretores, 10 coordenadores, 30 serventes, 50 professores e assim por diante.

Com módulos de material, esclarecemos a quantidade necessária ou desejável de cada tipo de material por
classe (ou outro tipo de unidade) e por período de tempo – por exemplo, um módulo de material de limpeza: 2
vassouras, 5 litros de detergente etc, por classe a cada semestre; um módulo de material escolar para alunos: 60
cadernos, 300 lápis etc. a cada ano; um módulo de material permanente: 30 carteiras, 1 mesa, 1 cadeira por
classe a cada 5 anos.

Neste exemplo, orçar os custos de materiais será estabelecer o custo de cada um destes módulos e
multiplicar a soma dos custos de 2 módulos de material de limpeza (como a necessidade que medi é semestral,
preciso de 2 módulos por ano), 1 de material escolar e 1/5 de módulo de material permanente (como dura 5
anos, normalmente renovo 1/5 do material por ano) pelo número de classes, portanto preciso de 200 vassouras (2
semestres x 2 vassouras x 50 classes), 500 litros de detergente etc.

O mesmo raciocínio pode ser aplicado para prédios escolares. Precisamos definir que tipo de prédio
necessitamos para que a escola funcione adequadamente e verificar o custo: a) de criar salas dentro desse
padrão; b) de colocar as salas já existentes, principalmente as deterioradas, dentro desse padrão e c) fazer os
serviços de conservação necessários para impedir que as salas se deteriorem posteriormente. Trata-se de

14
multiplicar, então, o módulo a) pelo número de salas novas necessárias; b) pelo número de salas em más
condições ainda existentes e c) pelo número de salas em boas condições já existentes.

O grande ponto a diagnosticar aqui, portanto, é a qualidade do ensino que está sendo oferecido. Os índices
de evasão e repetência costumam dominar essa discussão por serem relativamente fáceis de medir e
aparentemente objetivos, mas isso não é desculpa para esquecer a questão propriamente qualitativa: o que está
sendo ensinado e como. Qualidade não é nada mais, nada menos, que oferecer um serviço tal que atenda às
necessidades para as quais foi criado. E as necessidades para atender às quais foi inventada a escola são algo mais
do que simplesmente passar o tempo e conseguir um diploma: trata-se de formar um cidadão consciente, capaz
de participar do mundo em que vive e de seu desenvolvimento, assim como de desenvolver sua própria
individualidade.

Os aspectos de custo mais relevantes sobre os quais é preciso decidir são que salários e programas de
formação são necessários para formar e motivar adequadamente os professores, que padrão de construção e
conservação deve ser mantido para os prédios escolares e que padrão (quantitativo e qualitativo) de material é
necessário para que se obtenha um ensino com a qualidade pretendida.

1.4.2.3 Relação: o tal de governo do povo, para o povo e pelo povo

Requisitos de relação: atuar levando em conta a comunidade, e buscar sua participação.

Para que o professor tenha sucesso em sua missão não basta ter uma formação apropriada e receber um
salário digno. Ele precisa também conhecer o lugar, o tempo, as pessoas, enfim o mundo em que trabalha, para
saber mostrar aos alunos como relacionar os conhecimentos teóricos estudados na escola com a realidade prática
que está à sua volta e com as necessidades e potencialidades que os constituem enquanto seres humanos.

Tanto o conhecimento teórico formal quanto a cultura popular local estão em permanente interação e se
alteram continuamente. A escola deixa de cumprir sua função se não acompanhar este movimento, e se torna
árida e obsoleta. Por isso, é necessário investir na formação permanente dos educadores, para que estes possam
acompanhar o movimento das diferentes áreas do conhecimento e facilitar aos alunos construir uma visão
coerente de seu mundo e de si mesmos.

Parte dessa formação consiste no contato diário com os alunos e seus pais, que não deve se resumir no
que ocorre na sala de aula. Os educadores precisam de tempo e oportunidades para informar-se sobre a
realidade das famílias de seus alunos e trocar experiências com outros professores, bem como para prestar contas
a pais e responsáveis do trabalho desenvolvido na escola.

Todo governo eleito deve incentivar a participação direta da população no seu planejamento e em sua
gestão, e isso não deve ficar restrito ao contato ocasional entre Prefeito e seus auxiliares diretos com os
vereadores do município ou com comissões de cidadãos. Deve ser uma prática diária de cada unidade que presta
serviço ao público – toda escola, ao falarmos de educação – abrir-se para a participação direta das pessoas que
utilizam seus serviços, não só para ouvir suas críticas, como para obter sua colaboração na análise dos problemas,
na tomada de decisões e na ação educativa.

Em termos de orçamento, tudo isto pode parecer pouco relevante. A participação de pais e alunos na
gestão democrática da escola não tem, praticamente, custo nenhum. No máximo, pode ser necessário oferecer
algum material informativo para os pais de alunos e remunerar os professores por algumas horas semanais de
atividades fora da sala de aula.

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 É que a importância disto para o nosso assunto está muito mais na participação de toda a comunidade
escolar na elaboração do orçamento-programa. Isto não significa que pais e alunos devam elaborar cálculos e
preencher formulários técnicos, mas sim que, junto com os educadores, devem discutir e deliberar sobre as
prioridades de cada escola: se é preciso primeiro pintar as paredes, construir uma quadra, comprar livros ou
materiais, enfatizar este ou aquele ponto do currículo etc. Além de isto contribuir muito para que se acerte o alvo
das necessidades realmente prioritárias, o fato de envolver a população nesta discussão torna a proposta
orçamentária um fato político, cria a consciência de que ela envolve coisas importantes para o dia-a-dia de cada
um e dispõe o povo a se mobilizar para defender junto ao Prefeito e à Câmara os pontos do orçamento que lhe
tocam mais de perto.

1.4.2.4 Tempo: sejamos realistas, exijamos o impossível (mas façamos já o possível)

Ou: o possível já, o impossível para daqui a pouco!

Requisitos de tempo: atender às necessidades educacionais prioritárias aqui e agora.

Se você conseguiu medir quantas vagas tem e quantas precisa e definir o que é materialmente necessário
para garantir o padrão de qualidade desejado a cada vaga, dimensionar adequadamente o orçamento parece uma
simples questão de multiplicar e somar – multiplicar o custo obtido de cada módulo pelo número de módulos
necessários e somar os resultados. Mas se você é um educador que deseja ardentemente oferecer um ensino de
boa qualidade e trabalha em um município brasileiro, é bem provável que leve um susto: não será nada estranho
se chegar à conclusão de que precisa de dez ou vinte vezes mais recursos do que teve este ano para atingir seus
objetivos no ano que vem.

Não seria de se espantar se seu município precisa rever suas prioridades e investir mais em educação. Em
geral, o planejamento nos municípios tende a funcionar por inércia: cada ano, o órgão fazendário tende a
considerar que cada área não deve precisar mais do que precisou no ano anterior – salvo grandes projetos
políticos. Nesse caso, é preciso comprar a briga e mostrar que a melhora dos padrões e/ou a expansão do
atendimento merece tanto ou mais prioridade (e pode resultar em tantos dividendos políticos) quanto a
construção do novo estádio ou da nova avenida.

Mas pode ser até que sua cidade já esteja investindo mais de 25% do orçamento em educação e que o
resto do orçamento esteja sendo bem aplicado, em funções igualmente prioritárias, como a saúde. Nesse caso,
talvez você esteja concluindo que o orçamento do seu município teria que ser três vezes maior, para se poder
atingir as metas da educação no próximo ano.

Não, se este for o seu caso, não é você que está louco. A dignidade humana é uma só e seus alunos têm
tanto direito a uma boa educação quanto as crianças dos melhores colégios deste país (ou de qualquer outro).

Acontece que você está no Brasil, na década de 90 e, para complicar, cuidando das escolas públicas num
município que talvez não seja dos mais ricos. Infelizmente, você pode ter que priorizar, mesmo tendo feito um
bom trabalho e tendo convencido o povo e o prefeito da necessidade de investir mais em educação.

Isso não significa jogar fora o trabalho já feito com os módulos. Eles continuam sendo um ponto de
referência para o que você pretende atingir dentro de um prazo mais longo, bem como um argumento para uma
discussão mais ampla sobre a necessidade de um projeto para a Educação no Brasil que contemple suas
necessidades totais. Mas, além disso, você precisa de metas e módulos que contemplem o que é prioritário e que
é possível realizar nos próximos anos. Você precisa levar em conta o momento histórico do qual você está

16
participando. Dentro do tempo que lhe é dado, trata-se de atender o que é mais urgente. E o que é urgente, no
Brasil?

A constituição de 1988 determinou que, nos dez primeiros anos de sua promulgação, o poder público e a
sociedade civil deveriam ser mobilizados para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental. Esta
é a necessidade definida pela nação como prioridade máxima e, a menos que seu município seja um caso
excepcionalíssimo, deve ser também a sua prioridade. Portanto, trata-se, primeiro, de redefinir os módulos mais
simples que possam tornar isto – uma alfabetização eficaz, um ensino fundamental que funcione – acessível para
todos.

O dilema sobre o qual é preciso decidir aqui é como conciliar quantidade e qualidade. Não atender à
totalidade da demanda, para garantir qualidade de atendimento cada vez melhor às vagas já oferecidas significa
que haverá cada vez mais analfabetos e vai ser beneficiada apenas uma elite. Sobrecarregar equipamentos mal
conservados e um pessoal mal pago com um número excessivo de alunos por classe, sem material adequado
deteriorará inevitavelmente a qualidade do ensino. Em vez de atendermos parcialmente à demanda com uma
boa qualidade de ensino (convivendo, é verdade, com analfabetismo crescente), estaremos “atendendo
totalmente” à demanda com uma péssima qualidade de ensino, que equivale, na prática, a não haver escola
alguma, pois os alunos continuarão analfabetos (ou quase) e, o que é pior, totalmente desiludidos com a
possibilidade de se educarem.

Por mais que um meio-termo entre quantidade e qualidade possa às vezes ser necessário, como uma
solução provisória face à escassez de recursos, é preciso resistir à tendência da maioria das administrações de
abrir vagas sem proporcionar os recursos (financeiros, materiais, humanos) necessários. Isto significa iludir pais e
alunos, pois tirarão pouco ou nenhum proveito da existência dessas vagas adicionais e a qualidade das escolas que
já existiam piorará ainda mais.

O caminho da solução está em propor módulos de forma que contemplem apenas o essencial, mas
realmente o contemplem. Quando se trata de investir em educação, muitos prefeitos e governadores gostariam
de construir prédios escolares com todos os recursos que seriam desejáveis – laboratório, computadores, piscina,
conjunto esportivo etc., atendendo alunos em período integral. Mas, por bem-intencionados que sejam esses
projetos, você verificará que, dadas as atuais condições do país e do município (salvo, talvez, raríssimas exceções)
e o atual sistema de financiamento da educação, eles vão apresentar o grave defeito de deixar a maior parte das
crianças do lado de fora – e correm sério risco de cair em pedaços depois de alguns anos, por falta de recursos
para manutenção. Pode ser que um número maior de prédios mais simples, mas corretamente conservados, com
professores razoavelmente bem pagos e bem preparados, satisfaçam melhor as necessidades realmente
prioritárias do município.

Mas, em relação a estas, não se pode transigir. O atendimento total e eficaz das necessidades de ensino
fundamental e de alfabetização de adultos tem que ser possível dentro de um prazo razoável (isto é, no máximo
alguns anos). Se os recursos do município não forem suficientes, é preciso buscá-los no Estado, no salário-
educação, na sociedade civil e, no limite, lutar por mais recursos para o ensino básico a nível nacional.

1.4.3 Em resumo:

Resumindo o que vimos até agora, o problema da elaboração do orçamento-programa, portanto, consiste
em determinar o que é necessário para que as escolas cumpram estas funções. O plano de governo deve ser
orientado para responder a esta questão.

17
 Ele deve, primeiro, diagnosticar a realidade, isto é, especificar qual é o total das necessidades reais e o que
é necessário para atendê-las.

Precisamos, então, determinar quanto custa construir ou ampliar as escolas até conseguir estas salas,
quanto custará contratar os professores e auxiliares necessários, quanto custará o material didático e a
manutenção dessas salas adicionais.

O mesmo raciocínio pode ser aplicado quando o problema não é oferecer mais vagas, mas sim melhorar a
qualidade do ensino. Verifique-se o que está sendo oferecido aos alunos e o que deveria ser oferecido: quanto
material adicional é necessário e quanto custa; se os professores precisam de cursos de atualização e formação e
quanto custa contratar os especialistas que darão esses cursos.

Entre as ações propostas é preciso distinguir as mais prioritárias, principalmente quando os recursos são
escassos e não é possível atender simultaneamente todas as necessidades, garantindo, antes de qualquer outra
coisa, o bom funcionamento dos equipamentos já existentes.

Por exemplo, no exemplo que demos quando falamos do aspecto da quantidade, já dispúnhamos de 50
salas e eram necessárias mais 20 para atender 1.800 vagas com um padrão de qualidade que exigia um máximo
de 3 turnos e 30 alunos por classe. Digamos que isto seja impossível para o próximo ano. Talvez a solução
provisória seja admitir um máximo de 35 alunos por classe em vez de 30, o que significaria, de imediato, 750
vagas novas e reduziria a necessidade de novas salas a 10, deixando para construir mais 10 no ano seguinte,
quando então será possível atingir o padrão de qualidade visado. Ou, talvez, seja o caso de destinar
provisoriamente como salas de aula algumas salas atualmente usadas como secretaria ou salas de reunião, para
fazer frente à emergência. O importante é ter clareza das metas, das conseqüências das alternativas e do que está
sendo sacrificado em cada decisão para poder argumentar com os professores, o povo, o prefeito e os
vereadores.

Quando há possibilidade de captar recursos fora da arrecadação normal do município (por exemplo,
salário-educação ou financiamentos especiais), isso deve ser indicado e proposto ao Prefeito. E, tanto quanto
possível, professores, funcionários e pais de alunos devem ser envolvidos na atividade de planejamento: primeiro,
para que este reflita o melhor possível suas necessidades e, depois, para que todos estejam conscientes do que
significa a proposta de orçamento-programa da educação municipal e ajudem a defendê-la, tanto frente ao
Prefeito quanto junto à Câmara Municipal.

1.4.4 Como acompanhar a discussão e aprovação do orçamento na câmara municipal.

Na constituição herdada do regime militar, o Legislativo não tinha poderes para alterar a Proposta
Orçamentária do Executivo. Podia, em tese, rejeitá-la, mas isso era impraticável, pois inviabilizaria o
funcionamento do município.

Com a constituição de 1988, A Câmara passou a ter o poder de alterar a Proposta Orçamentária, desde que
as alterações se limitem à transposição de recursos entre dotações (preservado Pessoal e Serviços da Dívida), à
correção de erros e omissões e aos dispositivos do Projeto de Lei. Isto deu ao Legislativo o poder de rever as
prioridades da Administração, remanejando os recursos entre Atividades e Projetos, e até de criar novas
Atividades ou Projetos, desde que não aumente a despesa total prevista.

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 Por isso, tornou-se muito importante que o responsável pelo órgão municipal acompanhe a discussão da
proposta orçamentária pela Câmara, munido das informações técnicas necessárias para mostrar aos vereadores a
necessidade e prioridade das despesas propostas.

É possível, por exemplo, que um vereador, procurando atender à pressão de algum grupo de interesse,
queira reduzir gastos necessários na reforma das escolas existentes (por exemplo), para construir uma escola
nova num bairro já atendido, ou mesmo para uma obra que nada tem a ver com Educação. Nesse caso, o
responsável pela Educação tem que ser capaz de mostrar que as escolas realmente necessitam de reforma, que as
escolas existentes já atendem bem o bairro em questão, que os recursos propostos para a Educação são
prioritários e não podem ser desviadas para outra função e até, se for o caso, que os requisitos constitucionais
(25% da receita tributária para o ensino) precisam ser cumpridos.

Se o orçamento tiver sido planejado de forma correta e competente, as informações necessárias

necessariamente estarão disponíveis. E, se os professores e a população tiveram acesso à informação e ao
processo de decisão das prioridades, através dos colegiados de escola e/ou de bairro, eles mesmo terão condições
de ir aos vereadores e reforçar a defesa da prioridade das despesas propostas pela Prefeitura, o que pode ser
decisivo na aprovação do plano de governo.

1.4.5 A execução orçamentária

Depois desta breve exposição sobre o planejamento do orçamento, vamos agora dizer algo sobre o
processo de sua execução. Agora que o orçamento já foi aprovado pela câmara, que o novo ano já começou, que
os recursos, pelo menos em princípio estão disponíveis, você precisa dar um jeito de realizar aquilo que propôs.
Isto é o que se chama execução orçamentária.

1.4.6 As licitações

A maior dificuldade prática na execução orçamentária está geralmente no sistema de licitações. Ao

contrário da empresa privada, que compra e vende como quiser e de quem quiser, um governo precisa
comprovar, em cada despesa, que deu oportunidades iguais a todos os possíveis fornecedores e que adquiriu
daquele que ofereceu melhores condições (em geral, os preços mais baixos). Isto visa garantir que nenhum
empresário está sendo privilegiado e que a execução das metas está sendo feita da forma menos dispendiosa
possível.

Por outro lado, é verdade que, mesmo seguindo-se formalmente estas normas, muitas licitações de grande
importância são fraudadas, ao passo que freqüentemente compras de valor relativamente insignificante tornam-
se terrivelmente complicadas, sem necessidade. Assim, essas normas acabam contribuindo em muito para a
famosa “ineficiência” do Estado em relação à iniciativa privada. Entretanto, não é possível ignorá-las, sob pena de
incorrer em severas penalidades. O que é necessário é procurar aperfeiçoá-las e desburocratizá-las na medida do
possível.

Hoje, são três as principais modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços e carta-convite. Em
qualquer dos casos, deve existir uma comissão de licitação, presidida por um procurador (um advogado designado
ou concursado que representa a Prefeitura), que analise e julgue as propostas e defina o vencedor. Há três
modalidades principais de licitação: concorrência, tomada de preços e carta-convite, em ordem decrescente de
valor e complexidade. Os limites máximos de valor às quais cada modalidade se aplica são reajustadas
periodicamente por lei federal (o município pode estabelecer, por lei própria, faixas mais baixas que as federais,
mas não mais altas).

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 A CONCORRÊNCIA é obrigatória para serviços ou obras de valor muito grande e dirige-se a todos que
estejam aptos a fornecer material, serviços ou obras para a Prefeitura e, por isso, exige publicação em jornal de
grande circulação e um prazo de 30 dias para apresentação de propostas. O prazo médio de duração de todo este
processo é de 60 dias.

Pode-se fazer uma concorrência de uma ATA DE REGISTRO DE PREÇOS, que vem a ser um contrato de
fornecimento pelo qual um fornecedor se compromete a fornecer determinado produto ou serviço por certo
preço reajustável em qualquer quantidade e a qualquer momento (dentro de certos limites) por um prazo de até
dois anos, e não uma quantidade determinada a preço fixo de uma vez só. Pode ser prático, pois uma vez
efetivada a concorrência, pode-se obter o produto ou serviço a qualquer momento sem nova licitação. A
Administração não fica proibida, neste caso, de recorrer a outro fornecedor que ofereça condições mais
vantajosas, mas para isso precisará efetuar nova licitação.

A TOMADA DE PREÇOS pode ser utilizada para compras e serviços mais rotineiros, de valor não muito
grande e dirige-se a todos os fornecedores cadastrados previamente em qualquer órgão da administração
pública. Isto simplifica o processo, pois todos os concorrentes devem ser fornecedores habituais de órgãos
públicos e não precisam ser avisados através de jornais de grande circulação. O prazo médio de duração do
processo é de 45 dias.

Para compras e serviços de valor ainda mais pequeno, é possível recorrer à CARTA-CONVITE, que consiste
em enviar a proposta por escrito a no mínimo a 3 fornecedores idôneos (ou seja, que não tenham anteriormente
fornecido produtos de má qualidade ou descumprido contratos com a administração pública), cadastrados ou
não. O prazo médio de duração do processo é de 30 dias. É, portanto, a forma mais simples de licitação.

Em alguns casos especiais, previstos em lei, não se exige licitação, principalmente em casos de gastos de
valor muito pequeno, em situações excepcionais de emergência ou de licitação anterior “deserta” (não se
apresentaram fornecedores); para contratação de artistas; para aquisição de obras de arte e objetos históricos e
para compra ou aluguel de imóvel para o serviço público.

Não é permitido recorrer repetidamente à dispensa de licitação por pequeno valor para os mesmos
produtos ou serviços, por exemplo, realizar duas compras seguidas de fitas de vídeo (ou dois serviços gráficos da
mesma natureza) num prazo de 60 dias ou menos, que totalizem mais que o limite permitido para dispensa de
licitação. Para a legislação vigente isso caracteriza “fracionamento”, isto é, tentativa de burlar a legislação de
licitações e ocasiona penalidades sérias. Este é outro motivo importante para se realizar um planejamento das
necessidades com razoável antecedência.

Um ponto que vale a pena ressaltar é que muitos atrasos na compra de materiais e contratação de serviços
podem ser evitados se a especificação do material ou serviço for feita com cuidado e competência técnica.
Quando se faz uma licitação, é preciso declarar claramente aos fornecedores (no próprio edital, ou, quando o
caso é mais complexo, através de um folheto ou caderno distribuído ou vendido à parte) o que a administração
está pretendendo adquirir, isto é, as especificações do objeto da licitação.

A Prefeitura é obrigada a adquirir do fornecedor que apresentar a proposta mais barata, a menos que ele
seja desqualificado por não atender ao que foi especificado. Se essa especificação for demasiado ampla ou vaga,
você corre o risco de ter de comprar um produto que não era o que você precisava, ou recomeçar todo o
processo.

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 Para dar um exemplo: imagine que você precisa de dez mil cadernos de cem páginas pautados, com
encadernação “espiral”, e o edital fala apenas em “dez mil cadernos de cem páginas”. Se alguém oferecer
cadernos em brochura, sem pauta, mas mais baratos que qualquer concorrente, será preciso ou comprar dele ou
cancelar a licitação e começar tudo de novo, o que pode significar um atraso de dois ou três meses (a menos, é
claro, que esse fornecedor seja desqualificado por outras razões – por exemplo, se o papel do caderno é tão ruim
que não se pode escrever nele, ou se ele não estiver em dia com obrigações legais exigidas no edital).

Por outro lado, se sua especificação for excessivamente restrita, você pode não encontrar fornecedor; ou
perder uma oportunidade de adquirir algo muito mais barato, mas que não se enquadrava exatamente nas
especificações; e, pior, ainda pode ser acusado de estar “dirigindo” a licitação, isto é, favorecendo determinado
fornecedor que é o único a se enquadrar exatamente no que você especificou.

Por exemplo, imagine que você precisa comprar cinqüenta geladeiras para a merenda das escolas e (talvez
copiando um edital antigo), especifica “50 geladeiras de 230 litros”. Acontece que, vamos supor, não se fabricam
mais geladeiras desse tamanho exato: no mercado há geladeiras de 220 e 240 litros, mas não de 230. Você perdeu
a licitação: ela estará “deserta”, isto é, nenhum fornecedor se apresentará, e será preciso recomeçar, perdendo 2
a 3 meses etc. O pior, porém, é se houver apenas um fabricante que fornece geladeiras de 230 litros e estas
forem mais caras que as geladeiras de 240 litros de outro fornecedor. Com certeza, este último estará no direito
de acusá-lo de tentar favorecer o primeiro e entrará com um recurso para cancelar a licitação. Tudo isso pode ser
evitado se você especificar aquilo que realmente precisa, ou seja, digamos, “50 geladeiras com capacidade entre
200 e 250 litros”, ou mesmo “50 geladeiras com capacidade de aproximadamente 230 litros”.

1.4.7 O fluxo contábil normal: reservas, empenhos, liqüidações, pagamentos.

Normalmente, o primeiro passo contábil para uma aquisição ou contratação é a reserva de recursos no
valor estimado de seu custo total, ordenada à Contabilidade pelo responsável pela aquisição. Esta reserva é a
garantia, para as empresas que participarão da licitação (ou que estão em vias de serem contratadas com
dispensa de licitação), de que a Prefeitura dispõe dos recursos necessários para adquirir o objeto da licitação e
que, portanto, não perderão seu tempo. Também serve, do ponto de vista da Administração, para evitar a perda
do controle sobre os recursos (isto é, evita que os mesmos recursos sejam destinados simultaneamente a duas
aquisições diferentes).

Efetuada a licitação e definido o vencedor, a contabilidade providencia o empenho, num valor já definitivo.
Excetua-se o caso de obras e serviços sujeitos a reajuste em função da inflação – nestes casos, há um empenho
definitivo do “principal” – o valor oficialmente contratado – e um empenho estimativo para os eventuais
reajustes. Os empenhos são um compromisso da Administração de efetuar o pagamento, desde que o fornecedor
entregue o material ou serviço contratado e equivale a um contrato no caso de valores pequenos e médios (para
valores muito expressivos, porém, é preciso um contrato formal).

Quando a mercadoria adquirida é entregue, o serviço contratado é executado ou a obra contratada é

medida, o responsável na SME atesta a execução parcial ou total do contrato e a Contabilidade então efetua a
liqüidação, ou seja, o reconhecimento da liqüidação (parcial ou total) das obrigações do fornecedor. Esta é o
atestado do fornecedor de que cumpriu sua obrigação e tem o direito de receber dentro do prazo contratado.
Normalmente, o prazo para pagamento é 30 dias após a liqüidação (excepcionalmente, pode ser estendido em
situações em que a Prefeitura tem dificuldades financeiras – é uma das prerrogativas do poder público).

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 Após esse prazo, o fornecedor pode receber o pagamento. Esse último passo, o pagamento, encerra o
processo normal, que então passa à auditoria para análise de eventuais irregularidades.

1.4.8 Os adiantamentos

Além do processo normal de aquisição, existem também os regimes de adiantamentos. Neste caso, em vez
de se efetuar o empenho após uma licitação, em favor de um fornecedor, o empenho é efetuado a favor de um
servidor, e a soma correspondente é imediatamente depositada numa conta em seu nome. Com isso, o servidor
pode efetuar despesas em nome da Prefeitura – dentro dos casos em que a licitação pode ser dispensada – mas é
responsável por elas e pela respectiva prestação de contas. Essa modalidade é particularmente interessante para
possibilitar que o próprio diretor de uma escola faça pequenas despesas para manutenção do prédio e de seus
móveis e para que um professor possa pagar despesas de viagem para participar de um curso de formação, por
exemplo.

1.4.9 Entrosamento com o órgão fazendário da prefeitura: como administrar um secretário

da Fazenda.

Como vimos, o orçamento não é dinheiro em caixa, mas uma autorização para utilizar recursos, na medida
em que estes efetivamente surgem, isto é, quando a arrecadação prevista é realizada. Portanto, a execução, ou
seja, o uso dos recursos só podem se dar na medida que o dinheiro realmente entra “nos cofres” da Prefeitura.
Por isso, os recursos podem ser distribuídos pelo órgão fazendário do Município em quotas mensais ou
trimestrais. Ainda que a dotação tenha recursos disponíveis, a despesa não pode ser executada se a quota do mês
for insuficiente. Portanto, os gastos previstos devem ser programados de forma compatível com essas quotas.
Não basta ter, digamos, 10.000 na dotação para comprar livros didáticos para realmente comprá-los no primeiro
trimestre: pode ser que, em função da arrecadação municipal, o órgão do ensino só tenha sido autorizado a
gastar 5.000 para todas as suas despesas no primeiro trimestre. Por outro lado, pode ser que seja muito
interessante para o Município fazer a despesa dessa forma, para aproveitar, por exemplo, um desconto especial
de uma editora. Nesse caso, interessa ao órgão da educação entrar em contato com o órgão fazendário para
examinar a possibilidade de uma antecipação das quotas destinadas à educação.

1.4.10 O controle orçamentário como função do órgão municipal de educação

Ou você faz uso do orçamento para ser competente, ou ele vai mostrar como você é
incompetente.

Vejamos, agora, como o orçamento funciona no controle das despesas. A Prefeitura não pode iniciar
Atividades ou Projetos não incluídos na lei orçamentária: por exemplo, não pode começar uma reforma do prédio
da Prefeitura se isso não estiver incluído no orçamento-programa. Isso quer dizer que a prioridade dessa reforma
em relação a outras necessidades (por exemplo, reformar as escolas) tem que ter sido discutida e aprovada pela
Câmara. Também não pode gastar nisso mais do que foi aprovado pelos representantes dos cidadãos. Por outro
lado, estes podem e devem verificar se as despesas planejadas foram realmente efetuadas.

Por exemplo, podem verificar o quanto foi efetivamente planejado gastar e, depois, quanto foi
efetivamente gasto na manutenção e desenvolvimento do ensino e se foi cumprido o requisito constitucional de
aplicar 25% da receita com impostos nessa função. Podem também verificar se, como também exige a
Constituição nas disposições transitórias (para os primeiros dez anos da sua promulgação, isto é, até 1998), 50%

22
do gastos na manutenção e desenvolvimento do ensino foram aplicados para eliminar o analfabetismo e
universalizar o ensino fundamental.

Mas não precisam se limitar ao aspecto estritamente legal. Se o orçamento, por exemplo, previa gastar
1.000 com reforma de escolas e, no final do ano, gastou-se apenas 100, está claro que de duas, uma: ou bem o
governo foi incompetente no planejamento – previu um gasto que se mostrou desnecessário – ou então foi
incompetente na execução e deixou ociosos (ou desviou) recursos que eram necessários para manter as escolas
em boas condições de funcionamento. Isso tem que ser criticado e cobrado pela Câmara e pelo povo.

O governo, entretanto, pode prevenir isto e demonstrar eficiência se usar o orçamento como o
instrumento técnico que é, para acompanhar dia a dia o que está acontecendo com o plano de governo e
intervindo quando as despesas não estão seguindo o ritmo previsto.

Se o responsável pelo órgão do ensino verifica que, por exemplo, estamos no segundo trimestre e até
agora foram gastos apenas 50 dos 1.000 que estavam previstos para manutenção das escolas, ele tem a obrigação
de verificar o que está acontecendo. Pode ser que os funcionários encarregados não estejam providenciando as
requisições ou encaminhando devidamente os processos necessários para executar essa manutenção e, então,
precisam ser cobrados ou melhor orientados.

Por outro lado, pode ser também que tenha havido um erro de planejamento e que na realidade serão
necessários apenas 100 dos 1.000 previstos: nesse caso, é preciso levar o problema ao órgão da prefeitura
responsável pelo planejamento para que os recursos excedentes sejam realocados em outra Atividade ou Projeto
que realmente necessite deles, pois seria absurdo que a dotação para manutenção ficasse sem ser usada quando
podem estar faltando recursos, por exemplo, para comprar giz.

Em casos como esse, o governo deve reconhecer que houve um erro de planejamento (ou, eventualmente,
uma necessidade imprevista) e procurar rever o orçamento. No exemplo que demos, ele deveria transpor
recursos, isto é, suplementar a dotação para material de consumo (que inclui giz) com os recursos adicionais
necessários e anular 900 da dotação para manutenção de escolas.

Mas como fazer isso, se, como dissemos, o montante das despesas está fixado por lei? Há duas
possibilidades: pode ser que a própria lei tenha sido aprovada pelos vereadores com um artigo que autorize o
Prefeito a modificar o orçamento por decreto dentro de certos limites de valor, para cobrir eventuais imprevistos.
Nesse caso, se a modificação não for muito grande, o próprio Prefeito pode autorizá-la, dando conhecimento
dessa alteração através da publicação do decreto. A outra possibilidade ( que é a única se esse limite não tiver
sido aprovado, se já tiver sido utilizado ou for insuficiente para as mudanças necessárias), é pedir à Câmara que
autorize a modificação proposta, se necessário através de crédito suplementar. Geralmente, esse é um processo
difícil e demorado. Por isso, é fundamental que o planejamento do orçamento seja feito com cuidado e
competência, para que reflita o melhor possível as prioridades reais do ensino.

As transferências não devem ser confundidas com as transposições (suplementações de uma dotação
contra anulações de outra). Ao contrário das transposições, as transferências não significam alterações do
orçamento e não estão sujeitas a limites quantitativos. É apenas um ato – formalizado por uma Nota de
Transferência (NT) – pelo qual uma unidade coloca parte de seus recursos à disposição de outra para execução. A
finalidade do recurso não é modificada. A transferência é efetuada para que certo Projeto ou Atividade seja
executado através de outra unidade, em geral por razões de capacitação técnica. Por exemplo: o órgão
encarregado da educação pode transferir para o órgão encarregado de edificações os recursos destinados a

23
construções e reformas de escolas, para que aquele órgão – em princípio, tecnicamente mais qualificado para
gerir obras – elabore os projetos e contrate as empreiteiras.

É preciso compreender que isso destina-se a facilitar a vida da unidade que não tem pessoal capacitado
para gerir certas partes eminentemente técnicas do seu processo, mas não a exime da responsabilidade pelos
recursos. No exemplo, o órgão da educação precisará analisar e decidir que obras serão feitas, acompanhar o que
o órgão de edificações está fazendo, como está usando o dinheiro e cobrar constantemente os eventuais atrasos
de programação e falhas na qualidade das obras, pois será o órgão de educação que, no final, arcará com as
conseqüências de uma execução falha.

1.4.11 O que há para ler

ROMÃO, J. E. – Custos e Financiamento da Educação no Município: Uma Visão Crítica, págs. 27/51.

Orientação básica para o planejamento de um Orçamento-Programa e para a execução orçamentária,

incluindo propostas de formulários para ambas as finalidades.

24
2. Custos do ensino fundamental no brasil
A maioria das prefeituras conhece os gastos com o ensino e faz estudos a posteriori das despesas
realizadas. Custos, mesmo, pouco ou nada de atenção têm merecido. E gestão sem correta e competente
informação e decisão sobre custos, simplesmente não é gestão.

Por isso, vamos começar por esclarecer a diferença entre gastos, despesas e custos.

2.1 Operação e produção

Um conceito que vamos utilizar para distinguir despesas e custos é o de operação. Operação é a atividade
principal de um sistema, sua atividade-fim, ou seja, aquilo que justifica a existência do sistema frente ao mundo
exterior: para uma indústria automobilística é produzir carros, para uma escola, educar crianças. Porém, ela
geralmente não é a única atividade do sistema: há outras atividades, tornadas são necessárias para proteger sua
existência, estabelecer relações com o meio ambiente, regular seu funcionamento, planejar seu crescimento etc.
Estas são chamadas atividades-meio; não são essenciais do ponto de vista da finalidade do sistema (isto é, do
ponto de vista do cliente, do usuário). Sua existência só se justifica indiretamente, na medida em que realmente
contribuem para a eficiência ou eficácia da operação.

Se a operação consiste em criar unidades objetivas e de utilidade definida, podemos chamá-la de

produção. É um tipo especial de operação, que é particularmente importante para a economia. Há, porém, outros
tipos de operação necessários e valiosos: transporte, comunicação, criação, manutenção, educação etc.

2.2 Despesas, perdas e custos

Assim como tudo que entra num patrimônio (entendido no sentido comum do termo – um conjunto de
propriedades) costuma ser chamado de receita, tudo que sai (não só dinheiro, mas também, por exemplo, a
perda gradual de valor dos móveis utilizados) costuma ser chamado de despesa. Mas, seremos mais exatos se
usarmos a palavra gasto ou dispêndio para este sentido mais geral e vago e considerarmos que há três tipos de
gastos: perdas, despesas e custos.

As perdas são reduções do valor de um patrimônio para as quais não foi recebido nenhum valor
compensante, nenhum retorno: são “pura perda”, como se diz na linguagem quotidiana. A destruição de uma
escola por uma inundação ou a perda de material por roubo são exemplos de perda.

As despesas são gastos necessários para que o objetivo final seja alcançado, mas que não podem ser
relacionados com as atividades operacionais, ou seja, as atividades-fim essenciais da instituição considerada. Na
indústria ou no comércio, por exemplo, costuma-se tratar como despesas os gastos de atividades-meio, que são
necessários para a existência da empresa, mas não contribuem para sua operação: por exemplo, as despesas com
assessoria jurídica, as despesas de armazenagem ou ainda as de publicidade. O que é meio ou fim depende da
natureza da empresa ou instituição: para uma empresa industrial, os gastos com pesquisa e desenvolvimento de
produtos são despesas; mas para uma empresa especializada em pesquisa e desenvolvimento, os mesmos gastos
seriam custos. A atividade operacional é o processo com o qual a empresa ou instituição se identifica e através do
qual justifica sua existência.

25
 Portanto, os salários do pessoal administrativo que trabalha no gabinete da Secretaria Municipal de
Educação são despesas necessárias para o funcionamento da Secretaria no período em que foram incorridos
(quer dizer, no perído em que foram necessários – nem sempre o mesmo em que foram desembolsados: uma
fábrica geralmente paga no dia 5 de junho os gastos salariais que foram incorridos em maio), mas não se pode
dizer que façam parte da atividade operacional da Secretaria e, por isso, não fazem parte do custo de se educar
um aluno.

Os custos representam aquela porção do dispêndio essencial para a realização do objetivo final, para a
operação do sistema. Numa fábrica, são custos o salário do pessoal da produção, os gastos com matérias-primas,
a depreciação das máquinas; no comércio, aquilo que se gasta para comprar as mercadorias do produtor ou
atacadista. Quando tratamos de educação, o material utilizado na escola, o desgaste gradual dos seus prédios e
dos móveis e os salários dos seus professores e serventes são os principais custos.

Os custos podem ser diretos ou indiretos. Na contabilidade de custos comercial, considera-se como custo
direto aquele que pode ser diretamente atribuído a cada operação e como custo indireto ou geral aquele que não
pode ser relacionado diretamente com uma operação específica embora (ao contrário de uma despesa), esteja,
sim, relacionado com as operações em geral. Por exemplo, numa empresa industrial:

 a matéria-prima e o salário dos operários da produção são custos diretos;

 os materiais de manutenção e limpeza da fábrica, os salários de supervisores, vigias, auxiliares e

pessoal de manuteção, o desgaste da fábrica e de seus equipamentos, as as contas de água e luz
do prédio da fábrica são custos indiretos;

 os salários dos executivos, advogados e assessores, a manutenção e o desgaste dos prédios e

equipamentos dos escritórios comerciais, os gastos com publicidade são despesas.

Para qualquer empresa, fazer essas distinções é essencial à sua competitividade e mesmo sobrevivência.
Perda sempre é algo que se procura evitar ao máximo e cujo valor precisa ser zero. Despesa é algo que se deve
evitar que aumente e cuja necessidade sempre deve estar sujeita a discussão – não se justifica por si mesma, mas
apenas na medida em que contribui de alguma maneira para tornar a operação mais eficaz ou eficiente. Mas o
Custo, principalmente o custo direto é algo que nem sempre é bom reduzir em termos absolutos: como ele é a
substância do produto, se estamos produzindo e vendendo mais (mais qualidade ou mais quantidade),
geralmente estamos incorrendo em maiores custos – e claro, também em maiores resultados e lucros.

Claro, toda empresa procura aumentar a produtividade e conseguir descontos na compra de material: isso
significa custos mais baixos por unidade de produto, mas não necessariamente custos totais mais baixos, pois
posso, ao mesmo tempo, estar aumentando a produção. Ao contrário das despesas, quando se trata de custos, o
que se quer não é necessariamente reduzir o custo absoluto (o total que você gasta), mas o custo relativo (o que
você gasta por unidade de produto) – e produzir o máximo de unidades de produto que o mercado possa
absorver.

Note, também, que isso só é vantajoso se não implicar em redução de quantidade ou qualidade de
produto. Se reduzo o custo comprando material de má qualidade, a qualidade do meu produto também será
prejudicada e provavelmente venderei pouco ou nada.

Resumindo, um gasto é um custo direto se está diretamente associado a cada operação; é um custo
indireto se não está ligado a cada operação mas é necessário ao conjunto das operações; é uma despesa se não

26
faz parte do processo de operação, mas é necessário por outras razões ao funcionamento da empresa ou do
sistema numa unidade de tempo; e é uma perda se não é necessário de forma alguma.

Dessa forma, se não sabemos associar os gastos que fazemos à nossa operação e só sabemos quando eles
ocorreram, nós os estamos tratando como se todos eles fossem despesas. Um botequim pode, às vezes, funcionar
assim, mas uma empresa maior certamente iria à falência se não soubesse distinguir o essencial do secundário.
Imagine se uma grande fábrica de automóveis, num mercado estável, pretendesse reduzir despesas para
aumentar seu lucro e, para isso, cortasse a compra de aço (ou comprasse aço da pior qualidade): certamente iria
à falência.

Se um órgão municipal de educação simplesmente registra seus gastos mas não sabe associá-los a seu
“produto” – a educação dos alunos – está correndo o risco de cometer o mesmo erro.

2.3 Eficácia e eficiência

A importância de distinguir entre custo, despesa e perda está em que ela é necessária para se avaliar a
eficiência e a eficácia do sistema e o que se pode fazer para melhorá-las.

Que são eficiência e eficácia? Simplificando, podemos dizer que eficiência é o grau em que um certo
objetivo restrito e bem definido é alcançado; eficácia é o grau em que o cumprimento dessa meta realmente
serviu a um fim mais amplo. Por exemplo, se me dão como objetivo fazer meus alunos decorar uma tábua de
logaritmos em certo prazo e consigo fazer isso, sou eficiente. Mas, provavelmente, estou sendo ineficaz, pois isso
em nada contribui para o raciocínio matemático dos meus alunos.

2.4 O custo/aluno/ano

Como aplicar isto no caso da educação? Ora, o “produto” da escola é, em primeira aproximação, a
educação de um aluno. Se somo os gastos incorridos no ano que considero essenciais à educação e divido pelo
número de alunos, tenho aproximadamente meu custo para manter um aluno durante um ano, ou seja, meu
custo/aluno/ano. Isto é um pouco melhor que nada, ou seja, um pouco melhor que não calcular custo de forma
alguma e tratar tudo como despesa. Por quê?

Por que, se trato tudo como despesa, estou passando a mensagem de que a atividade de educação, como
um todo, é secundária e que sua necessidade deve estar sempre sujeita a discussão. É assim que o prefeito (ou o
responsável pelas finanças do município) trata a educação se, quando se discute o orçamento, pensa que o gasto
com educação deve ser, no máximo, igual ao do ano passado (infelizmente, é uma atitude muito comum).

Se conheço ao menos meu custo/aluno/ano, isto é, o custo essencial para manter um aluno por um ano,
pelo menos tenho condições de argumentar que, se o número de alunos precisa aumentar, o orçamento tem que
aumentar na mesma proporção. Já é alguma coisa. Mas é pouco.

Vejamos por quê. Em qualquer empresa, o custo da unidade de produto é um indicador de eficiência e
produtividade (que nada mais é que o conceito de eficiência aplicado à produção). Se sua empresa consegue
produzir carros da mesma qualidade que a minha, com custo 20% mais baixo, você é muito mais eficiente que eu
e provavelmente vai rapidamente me levar à falência. Ora, quando falamos de educação, encontramos diferenças
não de 20%, mas de 80% e mais. Falando só de escolas públicas, encontramos que o custo/aluno/ano é de US$

27
308 na média das escolas estaduais urbanas do Rio de Janeiro e de US$ 20 nas escolas municipais rurais de
Alagoas1. Será que a escola de Alagoas é quase 16 vezes mais eficiente que a do Rio?!

É evidente que não, mas o raciocínio por custo/aluno/ano tem como conseqüência lógica esse tipo de
absurdo. É que estou deixando completamente de lado a qualidade. Voltando ao exemplo do carro, se o custo do
seu carro é realmente 20% menor do que o meu, mas não de qualidade exatamente igual – eu estou fabricando
Ferraris e você fuscas – é você que provavelmente irá à falência. Nesse caso, seria apenas normal se o custo de
seu carro fosse 16 vezes menor que o do meu.

Quando disponho de um conceito de custo/padrão/qualidade, isto é, o custo real de se obter, por aluno,
um ensino com um certo padrão visado, a discussão muda de patamar. Não estamos mais comparando Ferraris
com fuscas e sim tratando de saber se posso ou não fabricar algo equivalente a um fusca (ou a uma Ferrari, se for
o caso) com mais eficiência, o que talvez signifique um custo unitário 10% ou 20% menor. Ou, vendo pelo outro
lado, quero saber se posso conseguir, com o mesmo custo unitário de um fusca, um carro algo melhor (mas não
espere milagres, nem Ferraris!).

Agora, terei condições de mostrar ao prefeito e ao seu secretário da fazenda (ou do planejamento) que
não só preciso de, digamos, 20% a mais de recursos para colocar nas escolas as crianças que precisam entrar nelas
no ano que vem, como em cima disso preciso de (digamos!) mais 50% para atingir o padrão de qualidade que
defini (só para lembrar do cálculo de porcentagem: preciso, portanto, de 80% a mais, no total e não de 70% – pois
1,50x1,20-1 = 0,80). Se argumentarem que tal outro município (ou o seu município na administração anterior)
gastou a metade disso por aluno, posso mostrar, em detalhe, o que isso significa em termos de perda de
qualidade – tantas escolas sem conservação a mais, tantas carteiras quebradas, tantos professores mal
capacitados ou desmotivados.

Quando se trata de empresas capitalistas, ignorar a qualidade é impossível, pois elas têm um objetivo
claro: o lucro. Quem vende um produto de qualidade inferior, consegue um preço inferior – não adianta querer
vender um vinho de garrafão pelo preço de um Château Lafite-Rothschild (isto é, de um vinho francês de primeira
qualidade). A qualidade tem que ser analisada, comparada e medida. Mas quando se fala de serviços públicos,
parece que qualidade é coisa que não existe: parece que a saúde produz “leitos”, a educação “alunos-ano” e, ao
menos nas estatísticas, todos os leitos e todos as escolas são iguais. Ora, claro que do ponto de vista do usuário
não é assim. É muito diferente para seu filho ter que estudar numa escola da zona rural do Nordeste ou numa das
escolas da capital do Rio ou de São Paulo, ainda que estas estejam longe do ideal.

Não é porque o serviço público não está à venda que ele não tem valor. Sendo útil, tem valor, o que é o
mesmo que dizer que seu valor é função de sua qualidade. Portanto, um cálculo de custo que tenha algum
significado real precisa levar em conta o padrão de qualidade (ou seja, a utilidade) do serviço que está sendo
oferecido e a eficiência e eficácia com que o ofereço.

Minha eficácia será maior na medida em que esse padrão de qualidade realmente atende às necessidades
reais: por exemplo, estou sendo ineficaz se insisto em usar os recursos da cidade para tornar os hospitais mais
eficientes, quando o município precisa é de mais higiene e saneamento básico para melhorar suas condições de
saúde. Se sou eficaz, isto é, se o meu padrão de qualidade é adequado para as necessidades e está definido com
clareza, resta conseguir a maior eficiência possível. Minha eficiência será tanto maior quanto mais consigo reduzir
o custo com que consigo manter esse padrão. Ou, se tenho de partir de uma verba máxima disponível, minha

1
XAVIER & MARQUES, O custo/aluno/ano no ensino fundamental brasileiro.

28
eficiência é tão maior quanto melhor for o padrão de qualidade que puder atingir com ele, para todos que
necessitam do serviço.

Em ambos os casos, o objetivo é conseguir o máximo benefício com o mínimo de custo, ou, falando de
outra maneira, o melhor custo/benefício – é isso que define minha eficiência ou produtividade. Imagine que você
tem uma máquina que fabrica uns produtos chamados benefícios quando ponho um combustível chamado
custos. Quanto melhor a máquina, menos custos precisa para fazer mais benefícios – assim como o carro mais
eficiente consome menos litros de gasolina fazendo mais quilômetros.

2.5 Custo/aluno/ano – a pesquisa Xavier & Marques

Vejamos, para exemplificar, alguns dados referentes a custo/aluno/ano no Brasil que foram levantados por
pesquisa organizada pelo MEC a partir de 1984. Mostramos aqui os dados classificados por Xavier & Marques
como “custo direto de funcionamento” mas que, pela nossa conceituação, abrange custos diretos e indiretos (na
verdade, todos os principais custos, exceto a manutenção e depreciação do prédio escolar, que não foi
considerada na pesquisa).

Custo/aluno/ano nas escolas municipais de ensino fundamental

1. Custo direto de Funcionamento – US$/aluno/ano
REGIÃO pessoal pessoal material material serviços TOTAL
docente não de perma-
docente consumo nente

1) ESCOLAS URBANAS
NORTE 15,60 11,20 8,40 2,10 0,70 38,00
NORDESTE 21,80 11,20 10,80 2,50 3,00 49,30
CENTRO-OESTE 25,20 20,70 6,70 3,30 0,90 56,80
SUL 47,50 26,20 19,30 7,80 4,30 105,10
SUDESTE 135,60 55,00 26,80 7,40 3,70 228,50

2) ESCOLAS RURAIS
NORTE 19,00 1,40 9,90 3,40 0,60 34,30
NORDESTE 7,40 2,00 12,90 3,10 1,00 26,40
CENTRO-OESTE 20,80 2,90 7,00 4,20 3,00 37,90
SUL 54,60 10,80 23,80 16,20 4,00 109,40
SUDESTE 60,50 29,20 37,20 10,30 9,70 146,90

MÉDIA NACIONAL 23,60 6,30 14,80 5,60 1,90 52,20

29
2. Custo direto de Funcionamento – % do custo total
REGIÃO pessoal pessoal material material serviços TOTAL
docente não de perma-
docente consumo nente

1) ESCOLAS URBANAS
NORTE 41,05% 29,47% 22,11% 5,53% 1,84% 100,00%
NORDESTE 44,22% 22,72% 21,91% 5,07% 6,09% 100,00%
CENTRO-OESTE 44,37% 36,44% 11,80% 5,81% 1,58% 100,00%
SUL 45,20% 24,93% 18,36% 7,42% 4,09% 100,00%
SUDESTE 59,34% 24,07% 11,73% 3,24% 1,62% 100,00%

2) ESCOLAS RURAIS
NORTE 55,39% 4,08% 28,86% 9,91% 1,75% 100,00%
NORDESTE 28,03% 7,58% 48,86% 11,74% 3,79% 100,00%
CENTRO-OESTE 54,88% 7,65% 18,47% 11,08% 7,92% 100,00%
SUL 49,91% 9,87% 21,76% 14,81% 3,66% 100,00%
SUDESTE 41,18% 19,88% 25,32% 7,01% 6,60% 100,00%

MÉDIA NACIONAL 45,21% 12,07% 28,35% 10,73% 3,64% 100,00%

Tomando os dados de escolas municipais agregados pelas grandes regiões, separados em zona urbana e
rural, observam-se enormes diferenças. Enquanto nas escolas rurais do Nordeste o custo/aluno/ano médio é de
US$ 26,40, nas escolas urbanas do Sudeste é de US$ 228,50 – mais de oito vezes maior! Nas regiões mais pobres,
o custo/aluno/ano é absurdamente baixo, não porque a escola seja mais “eficiente”, mas pelo contrário, porque
os professores são pessimamente pagos e dispõem de material escassíssimo. A escola reproduz a desigualdade já
existente no país, ou seja, em vez de combater a falta de eqüidade, cria condições para que ela persista e se
agrave na próxima geração.

Comparemos isto com definições dadas por Melchior 2: US$ 80 por aluno/ano expressa “todas as misérias
do ensino brasileiro”, US$ 120 ainda expressa “uma realidade exasperante”, US$ 300 “uma realidade escolar em
nível qualitativo mais aceitável”, US$ 400 é “para pagar 5 a 7 salários mínimos para os professores e especialistas
em educação”, mas “um aluno, em vários países desenvolvidos, custa de 1.500 a 2.000 dólares/ano”.

Outro sinal de que as escolas reproduzem as desigualdades existentes está em que, na maioria das regiões,
o custo nas escolas rurais é mais baixo do que nas escolas urbanas. A exceção é a região Sul, onde as escolas rurais
têm ligeiramente mais recursos que as urbanas da mesma região (e gastam mais com pessoal docente). Isso
permite concluir que, entre os municípios do Sul, existe mais eqüidade no tratamento das escolas rurais.

A composição do custo também varia entre as regiões. Considerando-se, por exemplo, as escolas rurais do
Nordeste, chama a atenção que quase a metade do custo total deve-se a material de consumo, elemento que nas
outras regiões representa menos de 30% do custo (compare, por exemplo, com as escolas urbanas do Sul). Gasto
excessivo com material de consumo? Não, em termos absolutos gasta-se menos da metade do que o Sudeste
gasta por aluno rural. O que acontece é que o gasto com pessoal docente, no Nordeste Rural, é absurdamente
baixo – mais de 18 vezes menor que no Sudeste urbano (onde os professores municipais estão longe de ser uma

2
MELCHIOR – Financiamento da Educação

30
categoria privilegiada!). Como pode funcionar uma escola onde o professor vale menos que o material de
consumo, que já é bem pobre?

2.6 Produtividade

Já que estamos tocando no assunto da produtividade, vamos explicar melhor do que se trata.
Produtividade é um tipo especial de eficiência, que é um conceito mais genérico. Produtividade é a eficiência
medida quantitativamente de uma unidade produtiva, e medida em termos de quanto se consegue, em unidades
de produto (quer dizer, unidades objetivas e com utilidade definida), por unidade de insumo (quer dizer, de
recurso útil gasto) – é portanto uma forma particularmente objetiva da relação custo/benefício. Note que
produtividade é diferente de produção: se a gestão é pouco eficiente mas os recursos são muito abundantes, é
possível produzir muito com baixa produtividade; por outro lado, mesmo que a gestão seja muito eficiente, se os
recursos são muito escassos, ainda que a produtividade seja alta é possível que a produção seja pequena. Há
outros tipos de eficiência tão importantes quanto a produtividade (ou mais), como, por exemplo, a criatividade.

Se, numa fundição, os operários produzem 10.000 quilos de peças de ferro fundido, consumindo 1.000
quilowatts-hora de energia elétrica, a produtividade é de 10.000/1.000=10 quilos de ferro por quilowatt-hora. Se
o trabalho for reorganizado de forma a reduzir desperdícios de energia para produzir os mesmos 10.000 quilos
com apenas 800 quilowatts-hora, a produtividade passa a 10.000/800=12,5 quilos por quilowatt-hora. A
produtividade cresceu 25%. Poderia também medir a produtividade em termos de quilos de peças por homem-
hora utilizado, por quilos de sucata consumidos, ou em relação a qualquer outro recurso importante em termos
de custo, talvez com resultados diferentes. O importante é que produtividade sempre deve expressar o grau em
que está sendo atingido certo objetivo da produção, a saber, produzir o máximo com o mínimo gasto de recursos
por unidade.

Não se pode falar com rigor de produtividade em relação a serviços e atividades que não são produtivas no
sentido rigoroso do termo, ou seja, que não criam unidades objetivas e de utilidade bem determinada. Nesses
casos, falar em produtividade é apenas uma metáfora, que pode ser útil mas precisa ser empregada com cautela.

Por exemplo, é comum referir-se à “produtividade” na educação como o resultado da divisão do número
de alunos aprovados pelo número de alunos que entram no sistema. Este é um dado útil, mas não se deve tomar
a “produtividade” do sistema assim medida no mesmo sentido rigoroso em que uma indústria fala de peças por
homem-hora ou quilowatt-hora.

Assim, se diz que a “produtividade” do sistema regular de ensino brasileiro, como um todo, é baixíssima:
de 100 alunos que entram na primeira série do primeiro grau, apenas 18,3 chegam à oitava série e 5,9 ingressam
2
no ensino superior . As escolas particulares podem dizer que são muito mais “produtivas” que as públicas, pois a
proporção de alunos seus que entram na faculdade é bem maior, e podem até dizer que seria melhor que todas
as escolas públicas fossem fechadas ou privatizadas.

Mas até que ponto a comparação faz sentido? A “matéria-prima” da escola particular é muito diferente –
são crianças de famílias com acesso a mais informação e a melhores condições de vida. Os objetivos também são
diferentes: o pai que coloca o filho na escola particular geralmente tem uma expectativa (ou mesmo uma
exigência) bem concreta de que ele venha a cursar uma faculdade no futuro, enquanto a maioria dos usuários da
escola pública mal sonha com isso. Por fim, levar demasiado ao pé da letra esse conceito de “produtividade” pode

2
MELCHIOR - Financiamento da Educação (elementos de análise do ensino fundamental)

31
levar a pensar que o objetivo da educação pública é “produzir” alunos ingressantes na Universidade a partir da
“matéria-prima” que são as crianças de sete anos do povo brasileiro.

Ora, não se trata disso. Por um lado, em nenhum lugar do mundo se pretende que todos tenham que
cursar uma faculdade. Por outro, chegar a entrar numa faculdade (ou mesmo completar o ensino fundamental) é
pouco mais que um vago indicador em relação a avaliar se as escolas estão ou não cumprindo seu objetivo.

Quanto aos “insumos”, todas as crianças que começam a estudar têm as mesmas condições para
aprender? Se assim fosse, toda escola para deficientes seria “improdutiva”, pois necessariamente precisa de
muito mais recursos por aluno para conseguir o mesmo “produto final” (quando consegue). Quanto aos
“produtos”, trata-se de “produzir” portadores de diplomas? Ou de formar cidadãos conscientes, trabalhadores
qualificados, pessoas que compreendem o mundo a seu redor e sabem relacioná-lo com seus potenciais e suas
aspirações?

Contar diplomas é mais viável e, como para medir produtividade é preciso ter alguma coisa contável,
trabalha-se, para começar, com a informação que existe. Mas cuidado: esta não é “a produtividade” da escola no
mesmo sentido em que se pode falar da produtividade de uma fundição ou de uma fazenda: a fundição
realmente obtém seu objetivo, isto é, seu lucro produzindo quilos de peças de ferro e poupando quilowatts-hora
(entre outras coisas) e a fazenda faz isso na medida das toneladas de soja que consegue por hectare plantado,
mas o objetivo do educador não é necessariamente “produzir” quilos de diplomas a partir de quilos de crianças.
Assim, seria ingênuo comparar a “produtividade” de duas escolas que lidam com realidades diferentes, ao passo
que é perfeitamente legítimo comparar a produtividade de duas fazendas de soja, ou de duas fábricas que
concorrem pelo mesmo mercado.

Para empresas, números puros muitas vezes são suficientes para descrever uma situação, pois no final das
contas, tudo se reduz a dinheiro. Mas, quando se trata de serviços públicos, a natureza do usuário e a qualidade
do serviço não podem ser colocados entre parênteses quando você estiver trabalhando com dados puramente
quantitativos, ou você terá apenas números vazios, que podem mais esconder do que revelar os problemas. É
preciso também não cair no erro oposto, ou seja, desprezar os números “frios”, criticar a situação do país, culpar
os políticos e falar genericamente da necessidade de mudar o “sistema”, sem tentar medir o tamanho do
problema e o tamanho dos recursos de que você precisa para superá-los – desse jeito, mesmo que consiga mudar
o “sistema”, você não saberá o que fazer. Você precisa dos números para procurar e revelar, por trás deles, o
conteúdo que eles podem estar escondendo. Falar dos números sem conhecer seu conteúdo é tão inútil quanto
falar dos conteúdos sem saber os números. Precisamos, para a educação, de um conceito mais complexo que o de
produtividade, que seja tão qualitativo quanto quantitativo – algo como a “educatividade” do sistema.

2.7 Custo/benefício

Para conseguir a melhor relação custo/benefício possível, preciso, em cada decisão, analisar a relação
custo/benefício de cada uma das possíveis alternativas. Se você estivesse administrando uma empresa, onde não
há dúvida que benefício significa dinheiro – receita ou economia de despesa –, você só teria, para cada
alternativa, que dividir aritmeticamente o custo de cada alternativa pela receita adicional que proporciona, ou
pela redução de gastos que possibilita, conforme o caso.

Por exemplo, vamos admitir que numa fábrica tenho a possibilidade de investir $ 900 na compra de uma
prensa extra que me permite gerar $ 300 de receita adicional por ano, ou $ 1000 na compra de um computador
que me permite economizar $ 500 por ano em despesas com escritórios de contabilidade para fazer minha

32
própria folha de pagamento. Qual é a alternativa mais vantajosa? Basta dividir o custo de cada alternativa pelo
benefício que gera. Como 900/300=3 e 1000/500=2, o o investimento na prensa se paga em três anos e
investimento no computador em dois, ou seja, o computador tem melhor custo/benefício. Se tenho apenas 1.000
para investir, vou priorizar a compra do computador.

Infelizmente, administrar escolas é um pouco mais difícil: o benefício não é tão fácil de medir e a relação
entre a produtividade específica de um determinado recurso que penso adquirir para as escolas e o produto ou
benefício que posso conseguir com ele muitas vezes é puramente qualitativa, isto é, não pode ser medido em
cruzeiros ou quaisquer outras unidades, mas apenas avaliado, seja de maneira lógica, seja mesmo apenas
intuitivamente. Isto torna as análises mais difíceis, mas não impossíveis.

Por exemplo, pode ser o caso que minhas propostas de módulos incluam um laboratório por escola e trinta
carteiras por classe. O preço de um laboratório com seus acessórios equivale, digamos, a duzentas carteiras. Se
nas dez escolas do município faltam tanto os dez laboratórios quanto metade das 2.000 carteiras necessárias e os
recursos possíveis são suficientes para apenas 1.200 carteiras ou 6 laboratórios, está claro que devo priorizar as
carteiras, primeiro porque seria uma tremenda injustiça e um crime de lesa-eqüidade permitir que metade dos
alunos assistam aula de pé ou sentados no chão, e depois porque devo supor que a qualidade de ensino que
posso obter com metade dos alunos de pé, mesmo dispondo de laboratório, é inferior à que posso conseguir com
todos bem acomodados, mesmo sem esse recurso – em outras palavras, o custo/benefício de um laboratório,
nessas condições, é muito pior que o de uma carteira.

Mas, quando comprei as carteiras necessárias, sobraram recursos para 200 carteiras ou um laboratório.
Que fazer? Agora, o custo/benefício da carteira é muito pior que o do laboratório, pois se todos estão
acomodados, uma carteira a mais não é benefício nenhum, enquanto um laboratório pode ser útil. Mas ainda
estaria pecando contra a eqüidade se comprar um laboratório para apenas uma escola, pois deixaria nove escolas
sem esse recurso. Posso pensar em pelo menos duas soluções para conseguir o máximo benefício desse recurso
(supondo que não há outras prioridades desatendidas): conseguir que as dez escolas se revezem no uso do
laboratório ou pensar em comprar um número maior de laboratórios mais simples e baratos e mostrar aos
professores como fazer um uso criativo deles, que possibilite, às crianças de todas as escolas fazer experiências
interessantes usando materiais mais acessíveis. Qual das alternativas tem o melhor custo/benefício? Se ambas
tem o mesmo custo, trata-se de ver qual o melhor benefício. Depende do que posso conseguir com um
laboratório que me dá acesso a um leque maior de experiências, mas é mais difícil de usar e mais raramente
disponível, em comparação com um muito mais simples, mas que posso usar com maior liberdade. Apostaríamos
que nestas condições a segunda solução seria melhor, mas, se for o caso de tomar esse tipo de decisão, você terá
que analisar a situação concreta e decidir.

2.8 O que há para ler

Não conhecemos trabalhos especificamente sobre custo/benefício, nem sobre a teoria dos custos,
produtividade, eficiência e eficácia da educação no Brasil. Porém, algumas noções gerais sobre esses assuntos
podem ser obtidas de trabalhos voltados para a administração de empresas e economia. Utilizamos aqui,
principalmente, os seguintes títulos:

BACKER, MORTON & JACOBSEN, LYLE E. – Contabilidade de Custos: Um enfoque para Administração de
Empresas, São Paulo: McGraw-Hill, 1978. 2 volumes, 815 págs.

33
 COSTA, ANTONIO LUIZ MONTEIRO COELHO DA – “A Questão da Produtividade”, in Organização do
Trabalho, São Paulo: Atlas, 1983. págs. 38 a 53.

3. Critérios propostos para a alocação de recursos no ensino fundamental

3.1 Custo-padrão-qualidade

Quando se trata de produtos vendidos no mercado, como automóveis, pode-se tomar o preço de venda
que se pode obter como um indicador de qualidade. No caso da educação pública, claro, é preciso tratar esta
questão de outra forma.

É verdade que, bem ou mal, as escolas estão aí, mesmo que nas piores condições, mas devemos procurar
definir um padrão de qualidade em termos das condições materiais mínimas para tornar possível um certo modo
de funcionamento da escola. Se quiséssemos, poderíamos estabelecer uma série de padrões de qualidade –
escola classe A, B, C, D etc., dependendo das condições de que é possível dispor e do que pretendemos que a
escola faça. Entretanto, tratando-se do Brasil, essa questão precisa começar a ser vista do ponto de vista da
eqüidade.

3.2 Eqüidade

Eqüidade pode ser definida como o reconhecimento de direitos iguais para todos. No caso da educação,
isso significa oferecer a todos as mesmas oportunidades. Ora, se existe disparidade de 16 para 1 (e há ainda
maiores!) na alocação de recursos por aluno entre diferentes regiões, como falar de eqüidade? E veja que a
região que gasta menos é a que deveria gastar mais, pois num lugar onde o acesso das crianças a livros, televisão
e alimentação adequada é mais difícil, a escola deveria estar melhor preparada para oferecer a elas os recursos
que não conseguem em casa.

Portanto, o “padrão mínimo de qualidade” deveria ser estabelecido numa base única para todo o Brasil.
Claro, não se deve pensar em um nivelamento que piore o padrão de qualidade dos municípios que hoje estão em
melhor situação: é preciso nivelar pelo alto, pelo menos ao nível das melhores escolas públicas do país. Para isso,
será necessário reformular profundamente o sistema nacional de financiamento da educação, para que todos os
Estados e municípios menos favorecidos, mas que já destinam 25% ou mais de seu orçamento à educação tenham
automaticamente complementados os recursos necessários para que suas escolas possam oferecer esse padrão a
seus alunos (e não que apenas possam solicitar um recurso eventual e difícil de negociar, como funciona hoje, na
prática, o salário-educação).

Isto sem dúvida implicará um volume maior de recursos para a educação no país como um todo e uma
maior prioridade para a educação por parte do governo e da sociedade civil, assim como uma maior
responsabilidade por parte daqueles que administram esses recursos.

Enquanto não conseguirmos essa reformulação, infelizmente talvez seja preciso definir o padrão de
qualidade não em termos do que seria desejável (a escola ideal) ou mesmo simplesmente justo (as melhores
escolas públicas do país), mas em termos do melhor que é possível fazer no seu município com os recursos que é
possível obter – mas todos eles: no mínimo 25% da receita com impostos (e mais, na medida em que o ensino for
realmente prioritário para sua administração), salário-educação estadual e federal e financiamentos possíveis.

Lembre-se que o país está prioritariamente comprometido com a universalização do ensino fundamental e
com a erradicação do analfabetismo a médio prazo e que, enquanto não for possível conseguir a eqüidade a nível

34
nacional, ela deve ser buscada pelo menos dentro de seu município. Se algumas de suas escolas têm condições
piores que outras, o padrão deve ser estabelecido ao menos ao nível da melhor escola, e todas devem estar em
condições de oferecer esse padrão.

Trata-se, então, de determinar o que é objetivamente necessário, por aluno, para oferecer um ensino de
determinado padrão. Isso pode ser feito estabelecendo os módulos (kits, conjuntos de recursos) de manutenção,
do material e do pessoal necessário por classe e/ou escola. Este é o custo/padrão/qualidade. Com isso, sim, temos
condições de medir eficiência de forma racional. Se posso reduzir o custo mantendo esse padrão, ótimo, estou
sendo realmente eficiente. Posso fazer isso, por exemplo, contatando bons fornecedores e especificando de
maneira inteligente o material a ser adquirido; ou diminuindo a necessidade de professores substitutos através de
uma maior assiduidade dos titulares, graças a uma boa política de pessoal.

Claro, só isso não garante a eficácia do ensino – é preciso cuidar antes de mais nada que os recursos sejam
usados de forma a realmente cumprir a finalidade da educação, isto é, realmente ajudando os alunos a relacionar
o que aprendem às necessidades e potencialidades de seu meio e de si mesmos enquanto cidadãos e indivíduos,
o que só se consegue através de uma boa política de formação de educadores.

3.3 Custos diretos e “custos indiretos”

Uma maneira de caminhar em direção a uma maior eficiência e eficácia é evitar a proliferação de “custos
indiretos”. Geralmente, as pessoas que fazem estudos sobre custos na educação consideram custos diretos
aqueles que ocorrem na escola e “indiretos” aqueles que ocorrem fora (por exemplo, na Secretaria ou Delegacia
de ensino).

Estamos colocando “indiretos” entre aspas porque, se formos rigorosos, tanto custos diretos como
indiretos podem ocorrer na escola e praticamente tudo que ocorre fora é despesa. Custos diretos seriam aqueles
que estão implicados em cada operação, ou seja, aula: basicamente, o salário do professor e o material de
consumo que ele e seus alunos utilizam em classe. Custos indiretos seriam o desgaste da escola e dos móveis, os
salários do diretor, dos serventes e dos secretários de escola, a merenda, o material de limpeza e escritório etc.
Todos os gastos do gabinete e das delegacias de ensino, incluindo salários de serventes, assessores ou do próprio
Secretário são despesas e não custos indiretos no sentido estrito.

Ora, uma coisa é dizer que 40% dos gastos de um sistema são custos indiretos e outra é dizer que são
despesas. Custos indiretos altos muitas vezes são necessários – por exemplo, os custos de manter equipamentos
sofisticados num hospital ou numa universidade (numa refinaria, por exemplo, quase todo o custo é indireto).
Mesmo numa escola modesta, mas bem administrada, os custos indiretos de conservação do prédio, os custos da
merenda e dos funcionários não-docentes não são irrisórios, embora normalmente devam ser menores que os
diretos. Porém, despesas dessa ordem são quase sempre uma indicação de que algo está muito errado, pois
implicam que uma parte muito grande dos recursos do sistema não estão sendo usados no que, supostamente, é
a sua operação (e, portanto, que na verdade ele está servindo para alguma outra coisa).

Ora, se os estudos chamam de “custo indireto” aquilo que ocorre fora da escola, na verdade falam do que,
em contabilidade comercial, se chama despesa. E, então, os dados se tornam muito mais espantosos, pois há
redes estaduais em que o “custo indireto”, isto é, a despesa, chega a 42% do gasto total com o funcionamento da
rede.

Isto é seguramente uma indicação de uma distorção grave, provavelmente de empreguismo. Muito poucas
atividades empresariais admitem despesas significativamente superiores a 10% dos gastos totais e, num serviço

35
público diretamente voltado ao atendimento da população, isso não é admissível de forma alguma. Quer dizer
que quase a metade dos recursos disponíveis para um serviço desesperadoramente necessário está sendo
desperdiçado em despesa com uma burocracia ineficiente, ou pior, em pura perda com salários pagos a pessoas
nomeadas por razões políticas e que em nada contribuem para o funcionamento da educação.

Mesmo que no seu município não haja esse tipo de distorção, é preciso tomar cuidado com a proliferação
exagerada de despesas (vulgo “custos indiretos”). Lembre-se que, mesmo que sua rede dobre de tamanho, você
talvez precise de mais alguns funcionários para dar conta do aumento de trabalho sem prejudicar a qualidade do
serviço, mas nunca do dobro.

Aumento de despesas praticamente só se justificam quando realmente há necessidade de melhorar a

qualidade do atendimento às unidades operacionais (as escolas) – quando você precisa contratar assessores ou
pedagogos que realmente contribuam para que as escolas funcionem melhor, funcionários que contribuam para
que os problemas burocráticos sejam rapidamente resolvidos, equipamentos (como computadores e telefones)
que melhorem a qualidade e a rapidez do atendimento. A necessidade de toda despesa deve sempre ser
questionada em função do que é prioritário do ponto de vista do objetivo, ou seja, do bom funcionamento
daquilo que acontece na sala de aula. Mesmo que você consiga reunir a melhor equipe do mundo em seu
gabinete e os melhores equipamentos, eles nada poderão fazer se não houver recursos para as escolas.

36
3.4 Explicação do módulo

O exemplo que propomos serve apenas para sugerir o modo de construir um módulo e de forma alguma
representa uma proposta para um módulo real. Os itens, quantidades e preços indicados são totalmente
arbitrários, bem como as prioridades indicadas.

No cabeçalho, indicamos em primeiro lugar, logo após o nome do município e do órgão municipal de
educação, o tipo de módulo a que se refere. Na elaboração de um orçamento-programa, você provavelmente
precisará de muitos módulos, dos quais indicamos como exemplo:

MATERIAL DE CONSUMO
 MATERIAL DIDÁTICO
 MATERIAL DE ESCRITÓRIO
 EDUCAÇÃO FÍSICA
 SALA DE LEITURA
 APOIO PEDAGÓGICO
 FORMAÇÃO PEDAGÓGICA
 MATERIAL DE LIMPEZA
 SECRETARIA DE ESCOLA
 MERENDA

MATERIAL PERMANENTE
 SALA DE AULA
 EDUCAÇÃO FÍSICA
 SALA DE LEITURA
 APOIO PEDAGÓGICO
 SECRETARIA DE ESCOLA
 COZINHA

PESSOAL
 DOCENTE
 NÃO DOCENTE

SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO
 DE MÓVEIS
 DE PRÉDIOS

Sem forçar muito a imaginação, temos dezenove módulos a estudar separadamente. Se suas atividades
compreendem diferentes programas – por exemplo, ensino fundamental e educação infantil –, você precisa
também de um conjunto completo de módulos para cada programa, que tem necessidades distintas.
Tomemos, então, um desses módulos para exemplo, que seria o de material de consumo didático para
ensino fundamental.

37
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE...
SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

MÓDULO: MATERIAL DIDÁTICO - ENSINO FUNDAMENTAL REGULAR

NÚMERO DE UNIDADES escola escola escola
ATENDIDAS POR TIPO: pequena media grande sala classe aluno
10 8 1 83 249 8715

MATERIAL item pr un quantidade por tipo de unidade: periodo qtde. preço valor
escola escola escola sala classe aluno (meses) total unitário total
pequena media grande neces. (Cr$) neces.
p/ ano (Cr$ 1000)

Apontador 357 A Un 20 12 1.660 10,00 16,60

Borracha branca 357 A Un 1 6 17.430 1,00 17,43
Caderno brochura 421 A Un 1 6 17.430 20,00 348,60
Caneta esf. azul 357 A Un 2 6 34.860 5,00 174,30
Cola branca 357 A Fr 25 100 250 6 2.600 15,00 39,00
Lápis de cor 421 A Cx 5 6 830 50,00 41,50
Lápis preto no. 2 357 A Un 3 6 52.290 1,50 78,44
Papel jornal 357 A Rs 4 12 30 6 332 50,00 16,60
Régua 30 cm 357 A Un 20 80 200 12 1.040 15,00 15,60
Papel sulfite 357 A Rs 1 6 498 100,00 49,80

SUBTOTAL PRIORIDADE A 797,87

Caderno brochura 421 B Un 1 6 17.430 20,00 348,60

Caderno univers. 421 B Un 1 6 17.430 60,00 1.045,80
Caneta esf. verm. 357 B Un 1 6 17.430 5,00 87,15
Compasso escolar 421 B Un 20 80 200 12 1.040 50,00 52,00
Giz de cera 421 B Cx 20 80 200 6 2.080 50,00 104,00
Esquadro 45º 421 B Un 20 80 200 12 1.040 50,00 52,00
Esquadro 60º 421 B Un 20 80 200 12 1.040 50,00 52,00
Grafite 357 B Un 40 160 400 6 4.160 25,00 104,00
Papel jornal 357 B Rs 3 12 30 6 312 50,00 15,60
Papel kraft 299 B Fl 5 6 2.490 5,00 12,45
Tesoura sem ponta 421 B Un 20 80 200 12 1.040 20,00 20,80
Transferidor 421 B Un 20 80 200 12 1.040 25,00 26,00

SUBTOTAL PRIORIDADE B 1.920,40

Caderno univers. 421 C Un 1 6 17.430 60,00 1.045,80

Cartolina azul 421 C Fl 20 6 3.320 3,00 9,96
Cartolina branca 421 C Fl 20 6 3.320 3,00 9,96
Cartolina rosa 421 C Fl 20 6 3.320 3,00 9,96
Pap. crepom amar. 421 C Fl 5 6 2.490 2,50 6,23
Pap. crepom azul 421 C Fl 5 6 2.490 2,50 6,23
Pap. crepom branco 421 C Fl 5 6 2.490 2,50 6,23
Pap. crepom verde 421 C Fl 5 6 2.490 2,50 6,23
Pap. crepom verm. 421 C Fl 5 6 2.490 2,50 6,23
Papel seda amar. 421 C Fl 5 6 2.490 5,00 12,45
Papel seda azul 421 C Fl 5 6 2.490 5,00 12,45
Papel seda branco 421 C Fl 5 6 2.490 5,00 12,45
Papel seda preto 421 C Fl 5 6 2.490 5,00 12,45
Papel seda verm. 421 C Fl 5 6 2.490 5,00 12,45

SUBTOTAL PRIORIDADE C 1.169,06

TOTAL GERAL 3.887,32

Cada tipo de material que você vai precisar pode ser distribuído de maneira diferente.

38
 Há materiais que podem ser calculados simplesmente em função do número de escolas, já que uma
quantidade relativamente pequena pode servir à toda a escola (por exemplo: mapas, globos, réguas para serem
usadas em lousas etc.). Mesmo nesses casos, se as escolas variam muito em tamanho, convém atribuir
quantidades diferentes conforme o tamanho da escola. No nosso exemplo, distinguimos escolas pequenas
(digamos, até 5 salas), médias (de 6 a 12 salas) e grandes (mais de 12 salas), mas poderíamos fazer mais distinções
mais detalhadas.

Há também materiais que são gastos em quantidade mais elevada e na proporção direta do espaço físico
(por exemplo, materiais de limpeza) ou que podem ficar guardados na sala para serem usados por todas as
turmas que lá tiverem aula (por exemplo, apontadores) – a quantidade desses deve ser definida em função do
número de salas que existem na sua Rede.

Outros materiais, porém, são usados nas aulas por todas as turmas e desgastam-se rapidamente. É mais
conveniente calcular sua necessidade em função do número de classes (por exemplo, papel).

Finalmente, alguns podem ser distribuídos a cada aluno (ou professor, ou servente) para seu uso pessoal e
devem ser calculados em função do número de alunos (por exemplo, canetas e cadernos).

Portanto, indico cada um desses possíveis critérios de distribuição e a quantidade de cada um desses tipos
de unidade, para facilitar meus cálculos posteriores.

Então, logo abaixo, começamos a montar o módulo propriamente dito.

Na primeira coluna, indico o tipo de material (isto é, seu nome).

Na segunda, indico o código do item de despesa. Esta é uma subdivisão do elemento de despesa,
representada por um código contábil e usada para organizar as despesas efetuadas pela Prefeitura. Por exemplo,
o elemento material de consumo pode subdividir-se nos itens material de escritório, material de limpeza etc. A
razão de indicá-lo é que, na hora de passar os dados do módulo para o formulário oficial para a apresentação da
proposta orçamentária, vou precisar classificar as despesas propostas em função desse código, que nem sempre
coincide exatamente com a classificação por módulo que é mais racional para minhas necessidades (por exemplo,
muitos dos materiais que incluí como didáticos são material de escritório para a classificação oficial). Se ele já
estiver presente no módulo, seu trabalho será posteriormente facilitado, mas não é essencial ao resultado (ao
contrário de todas as outras colunas).

Na terceira, indico o grau de prioridade atribuído a cada tipo de material, através dos códigos A, B e C.
Seriam A aqueles materiais que a escola já costuma receber e sem os quais a ela não pode funcionar de forma
alguma; B aqueles absolutamente necessários para suas ações prioritárias no sentido de melhorar a qualidade e
atingir o padrão de ensino pretendida; C são aqueles que seriam necessários para outro conjunto de ações que
não se considerar prioritário, seria útil dispor deles se houver recursos suficientes, mas não devem ser
considerados absolutamente indispensáveis. Note que posso colocar uma certa quantidade de um material com
prioridade A e outra adicional com prioridade B ou C, o que significa que dispor de uma parte da quantidade
proposta é essencial, mas o restante é menos prioritário.

A quarta coluna indica a unidade de material que considero nos meus cálculos: Un (unidade), Fr (frasco), Rs
(resma), Dz (dúzia) etc.

39
 Da quinta à décima coluna, indica-se a quantidade das unidades de material indicadas na coluna 4 que é
julgada necessária para cada tipo de unidade consumidora. Assim, considerou-se, no exemplo, que uma escola
pequena precisa de 25 frascos de cola branca; uma escola média, de 80; e uma grande, de 200. Já a necessidade
de papel sulfite não foi estimada em função do número de escolas, mas sim do número de classes (1 resma por
classe).

A décima-primeira coluna indica a periodicidade com que a quantidade indicada deve ser distribuída.
Quando se trata de materiais de consumo, a periodicidade típica é de 3, 6, ou, no máximo, 12 meses. Num
módulo de material permanente (por exemplo, carteiras), as periodicidades serão bem maiores, talvez 60 meses.
Num módulo de pessoal, a periodicidade do gasto (vencimentos) é obviamente mensal e não preciso indicá-la,
mas convém ter, no lugar desta coluna, uma que indique o mês de início da atividade no caso de novas
contratações propostas, pois isto é determinante para estimar meus gastos no próximo ano.

A décima-segunda coluna indica a necessidade total da Rede por ano. Tomando como exemplo a cola
branca, vou multiplicar a quantidade proposta por escola pequena (25) pelo número de escolas desse tipo (10) –
obtenho 250. Faço o mesmo para as escolas médias: 100x8=800; e para as grandes: 250x1=250. Somo as três
parcelas e obtenho 1.300. Como a periodicidade proposta é semestral, multiplico 1.300 por 2 para obter a
necessidade em doze meses e chego ao resultado: 2.600. A Rede necessitará anualmente desta quantidade de
frascos de cola branca. No caso de pessoal, chego ao número de cargos necessários.

Este módulo supõe que estou apenas mantendo a Rede e procurando melhorar a qualidade de ensino. Se,
além disso, estiver propondo uma expansão do número de escolas, classes ou alunos, é necessário convém
montar um segundo quadro para as unidades adicionais que estou prevendo.

A décima-terceira coluna indica o preço da unidade de material indicada na quarta coluna. Para fins de
elaboração do orçamento, são utilizados os preços de junho do ano corrente, mas é útil ter também módulos que
apresentem os preços em algum tipo de moeda de valor real mais constante (UFIR, dólar etc.), para poder voltar
a usar esses cálculos no futuro. No caso de pessoal, trata-se aqui dos vencimentos mensais com os respectivos
encargos.

A décima-quarta coluna indica o valor total, multiplicando a quantidade indicada na coluna 12 pelo preço
unitário da coluna 13. Quando se trata de pessoal, obtenho o gasto mensal, que preciso ainda multiplicar pelo
número de meses que serão trabalhados (isto é, 12 se se trata de manutenção do pessoal existente ou
contratações previstas para janeiro, 11 para contratações previstas para fevereiro e assim por diante), o que pode
ser feito numa coluna 15.

Os materiais de cada módulo são agrupados por nível de prioridade. Assim, sei exatamente o valor total
que vou propor, quanto é necessário para manter o atual padrão de qualidade, quanto mais preciso para atingir o
padrão que proponho alcançar no próximo ano e o que é negociável ou não numa proposta de corte ou ajuste.
Posso também levar os módulos aos conselhos de escola, e discutir com pais e professores a prioridade e o custo
de cada proposta, assim como a conseqüência exata dos possíveis cortes.

O exemplo dado supõe um planejamento centralizado. Você pode também distribuir formulários para
elaboração de módulos como este (com a devida orientação, claro) para cada escola, para cada órgão
subordinado (departamento, setor) e para cada grupo de trabalho encarregado de uma ação específica, para que
cada uma dessas unidades elabore seus módulos (de pessoal docente e não-docente, material de limpeza etc.
etc.).

40
 Depois você terá que consolidar o resultado (isto é, somar todas as parcelas) numa proposta geral do
órgão. Por isso, é absolutamente necessário que as unidades apresentem e classifiquem suas necessidades de
forma padronizada. É conveniente que o órgão central padronize os módulos e sua classificação, coloque os
códigos de itens de despesa (a coluna 2) e os preços (para evitar contradições e inconsistências: uma escola
poderia colocar que uma borracha custa dez e outra escola que custa vinte, o que ficaria absurdo na proposta
geral) e discuta com as unidades aquilo que lhe pareça insuficiente, excessivo ou incoerente nas suas propostas,
pois afinal é o órgão central que responde pela proposta conjunta, frente ao governo e à comunidade.

3.5 Outros formulários para elaboração do orçamento-programa

Uma vez que tenho os módulos, a elaboração do orçamento-programa fica reduzida a consolidar e
classificar corretamente as despesas propostas.

A classificação das Atividades e Projetos para fins contábeis deve ser feita de forma a tornar clara a
finalidade geral dos gastos propostos, mesmo para leigos, mas sem cair num número de dotações tão excessivo
que depois venha a dificultar a administração dos recursos. Pode ser conveniente, por exemplo, distinguir
Atividades de “Manutenção do Ensino Fundamental”, “Merenda Escolar”, e “Formação de Professores” para
destacar despesas de finalidades bem diferentes e garantir os recursos necessários a cada uma frente àqueles que
vão discutir e aprovar sua proposta, mas seria exagerado subdividir “Formação de Professores”, digamos, em
“Programa de Educação Ambiental”, “Programa de Educação Sexual” etc. O mesmo vale em relação aos projetos:
geralmente, é suficiente apresentá-los tais como “Reforma e Ampliação das Escolas de Ensino Fundamental”,
“Construção de Escolas de Ensino Fundamental” e não detalhar nominalmente “Reforma da Escola tal”.

Para cada Atividade, você precisará de pelo menos um formulário de “DETALHAMENTO DE COMPONENTES
DE DESPESA” (ver Romão – formulário 4), para onde você passará os dados da consolidação dos módulos, depois
de reclassificá-los:

1) por Atividade (por exemplo, os módulos que sugerimos acima, poderiam ser agregados em três
Atividades – Manutenção do Ensino, Merenda e Formação Pedagógica);

2) em seguida, por Elemento de Despesa (em cada Atividade os gastos propostos são classificados em
material de consumo, material permanente, serviços etc.);

3) finalmente, por item de despesa (o código indicado na coluna 2 dos módulos), que são uma subdivisão
dos Elementos.

Você deve reunir aquilo que deve ser classificado numa dada Atividade e aparece nos módulos sob o
mesmo código de item e colocar no formulário de Detalhamento, com a especificação e o custo total.

41
 Por exemplo: Atividade código “2460” denominação “Manutenção do Ensino Fundamental” – elemento
“3120” – especificação “Material de Consumo” – item “595” – especificação “material de limpeza para dez
escolas que abrigam 230 classes” – valor(Cr$ 1.000,00): “50.000”. Se quiser ou precisar de uma apresentação mais
completa, detalhe a quantidade de cada material ou serviço específico a seguir à especificação material de
limpeza, assim:

ATIVIDADE
CÓDIGO 2460
DENOMINAÇÃO: MANUTENÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL
Item Especificação Valor (Cr$ 1.000)
3120 Material de Consumo
595 material de limpeza 50,000
1.000 vassouras 3.000
1.000 baldes 2.000
10.000 l de detergente 20.000
5.000 latas de cera 20.000
5.000 pacotes de sabão 5.000

Se tratar-se de mera manutenção de uma despesa que já vinha ocorrendo, é suficiente. Caso contrário,
preciso também justificar o acréscimo de despesa, o que pode ser feito através do formulário 2 de Romão. Neste
você indica se se trata de Implantação de Projeto ou Atividade nova, Expansão de Projeto ou Atividade existente,
ou Reposição de Capital (isto é, grandes reformas, não manutenção de rotina, de prédios e equipamentos ou
substituição maciça, não rotineira, de materiais permanentes), expõe a justificativa e resume o valor dos gastos
associados à justificativa.

Note que, se estou expandindo uma Atividade em função de expansão da rede e também de melhora de
qualidade, preciso para isso de ao menos três formulários tipo 4, dois tipo 2 e dois tipo 3. Além do formulário tipo
4 para detalhar os componentes da simples manutenção do atual nível de despesa (que inclui apenas os itens de
prioridade A), preciso de:

um segundo do tipo 4 e um do tipo 3 para detalhar os componentes da expansão quantitativa (devida ao

aumento do número de classes) de material e pessoal, com um formulário de justificativa,

e de um terceiro do tipo 4 e outro do tipo 3 para detalhar os componentes da expansão qualitativa (devida
à melhora de qualidade proposta) de material e pessoal, com a respectiva justificativa que, naturalmente, não é a
mesma da expansão quantitativa – nestes, estarão aqueles itens que você classificou como de prioridade B e C.
Talvez convenha separar a justificativa dos itens de prioridade B dos de prioridade C, já que podem ser discutidos
e negociados separadamente.

Finalmente, você precisa resumir tudo isso num quadro que indique, para cada Atividade ou Projeto (sem
detalhar por elementos etc.), o valor para manutenção do atual nível, a expansão quantitativa e qualitativa
proposta e o total da proposta do órgão. Ao lado, serão colocadas as respectivas contrapropostas da Prefeitura e
o orçamento finalmente aprovado pela Câmara. Isto não apenas serve para seu controle, mas também para
divulgação e discussão entre todos os interessados: diretores, professores, pais de alunos etc., para que
acompanhem o processo de negociação e seus resultados.

42
3.6 O que há para ler

MELLO, EDIRUALD DE – “Implicações do Financiamento da Educação na Gestão Democrática do Ensino

Público de Primeiro Grau”, Em Aberto, Brasília: BSB, ano 8, no. 42, abr./jun. de 1989 – págs. 51 a 54
Acentua a necessidade de que cada cidadão brasileiro participe da gestão da escola, não apenas para
decidir sobre questões curriculares, mas também para cobrar os recursos necessários a um ensino de qualidade.

XAVIER, ANTONIO CARLOS DA R. & MARQUES, ANTONIO EMILIO S. – O Custo/Aluno/Ano no Ensino

Fundamental Brasileiro, Brasília: IPEA, 1991. 27 págs.
Analisa dados referentes ao custo/aluno/ano obtidos através de pesquisa do MEC, talvez a mais importante
já feita sobre o assunto. Contém informações detalhadas e comparações muito interessantes entre diferentes
regiões.

XAVIER, ANTONIO CARLOS DA R., PLANK, DAVID N. & AMARAL SOBRINHO, JOSÉ – Os Padrões Mínimos de
Qualidade dos Serviços Educacionais: Uma Estratégia de Alocação de Recursos para o Ensino Fundamental,
Brasília: IPEA, 1991, 40 págs.
Propõe em detalhe o que poderia ser um padrão mínimo de qualidade para o ensino fundamental
brasileiro, detalhado quanto a currículos, atividades, qualificação de pessoal e módulos de material.

ROMÃO, J. E. – Custos e Financiamento da Educação no Município: Uma Visão Crítica, págs. 27/51.
Orientação básica para o planejamento de um Orçamento-Programa e para a execução orçamentária,
incluindo propostas de formulários para ambas as finalidades.

43
4. Fontes de financiamento do ensino básico

4.1 Noções básicas

Para começar a compreender as questões relacionadas ao financiamento da educação, precisamos de

algumas noções básicas de contabilidade. Considera-se receita, num orçamento, todas as fontes de recursos
financeiras que podem ser previstas. As que são recebidas de maneira regular e periódica – taxas, impostos,
multas etc. – são chamadas receitas correntes, e as que são provenientes da venda de bens e de operações de
crédito (financiamentos) são chamadas receitas de capital. As receitas correntes do município são próprias
quando arrecadadas pelo próprio município (exemplo: IPTU) e não-próprias ou transferências quando são
repassados pelo Estado ou pela União (exemplo: ICMS). A importância relativa de cada tipo de receita varia muito
conforme as características do município. Abaixo damos três exemplos, de três municípios bem diferentes:

4.1.1 Exemplo I – grande metrópole

RECEITAS DA PREFEITURA
1. Correntes próprias (48%)
1.1 Tributárias
1.1.1 Impostos (IPTU, IVV, ISS e ITBI) 31%
1.1.2 Taxas (licenças, limpeza etc.) 7%
1.1.3 Contribuições de melhoria 0%
1.2 Patrimoniais
1.2.1 Imobiliárias (Teatros, Mercados etc.) 0%
1.2.2 Mobiliárias (aplicações financeiras) 6%
1.3 Industriais (Gráfica, usina de lixo etc.) 0%
1.4 De Serviços (registros, expedientes, pedágios) 0%
1.5 Multas e Juros de Mora 3%
1.6 Indenizações e Restituições 0%
1.7 Dívida Ativa (juros por atraso no pagamento de
dívidas de terceiros) 0%
1.8 Diversos 1%
2. Correntes não próprias (28%)
2.1 Transferências da União
2.1.1 Impostos (FPM, IR, IPTR) 1%
2.1.2 Outros (inclusive salário-educação) 0%
2.2 Transferências do Estado
2.2.1 Impostos (ICMS, IPVA) 27%
2.2.2 Outros (inclusive convênios) 0%
3. De Capital (24%)
3.1 Operações de Crédito
3.1.1 Internas 18%
3.1.2 Externas 6%
3.2 Alienação de Bens 0%
3.3 Transferências de Capital (FPM) 0%
3.4 Outras 0%
TOTAL 100%
total dos impostos 59%
valor total do orçamento US$ 3.000.000.000

44
4.1.2 Exemplo II – cidade industrial de médio porte
RECEITAS DA PREFEITURA
1. Correntes próprias (34%)
1.1 Tributárias
1.1.1 Impostos (IPTU, IVV, ISS e ITBI) 17%
1.1.2 Taxas (licenças, limpeza etc.) 4%
1.1.3 Contribuições de melhoria 0%
1.2 Patrimoniais
1.2.1 Imobiliárias (Teatros, Mercados etc.) 0%
1.2.2 Mobiliárias (aplicações financeiras) 7%
1.3 Industriais (Gráfica, usina de lixo etc.) 3%
1.4 De Serviços (registros, expedientes, pedágios) 0%
1.5 Multas e Juros de Mora 0%
1.6 Indenizações e Restituições 0%
1.7 Dívida Ativa (juros por atraso no pagamento de
dívidas de terceiros) 1%
1.8 Diversos 0%
2. Correntes não próprias (63%)
2.1 Transferências da União
2.1.1 Impostos (FPM, IR, IPTR) 7%
2.1.2 Outros (inclusive salário-educação) 1%
2.2 Transferências do Estado
2.2.1 Impostos (ICMS, IPVA) 54%
2.2.2 Outros (inclusive convênios) 1%
3. De Capital (5%)
3.1 Operações de Crédito
3.1.1 Internas 0%
3.1.2 Externas 0%
3.2 Alienação de Bens 0%
3.3 Transferências de Capital (FPM) 1%
3.4 Outras 4%
TOTAL 100%
total dos impostos 75%
valor total do orçamento US$ 200.000.000

45
4.1.3 Exemplo III – pequeno município agropecuário
RECEITAS DA PREFEITURA
1. Correntes próprias (7%)
1.1 Tributárias
1.1.1 Impostos (IPTU, IVV, ISS e ITBI) 5%
1.1.2 Taxas (licenças, limpeza etc.) 1%
1.1.3 Contribuições de melhoria 0%
1.2 Patrimoniais
1.2.1 Imobiliárias (Teatros, Mercados etc.) 0%
1.2.2 Mobiliárias (aplicações financeiras) 1%
1.3 Industriais (Gráfica, usina de lixo etc.) 0%
1.4 De Serviços (registros, expedientes, pedágios) 0%
1.5 Multas e Juros de Mora 0%
1.6 Indenizações e Restituições 0%
1.7 Dívida Ativa (juros por atraso no pagamento de
dívidas de terceiros) 0%
1.8 Diversos 0%
2. Correntes não próprias (92%)
2.1 Transferências da União
2.1.1 Impostos (IR, IPTR) 42%
2.1.2 Outros (inclusive salário-educação) 0%
2.2 Transferências do Estado
2.2.1 Impostos (ICMS, IPVA) 50%
2.2.2 Outros (inclusive convênios) 0%
3. De Capital (1%)
3.1 Operações de Crédito
3.1.1 Internas 0%
3.1.2 Externas 0%
3.2 Alienação de Bens 1%
3.3 Transferências de Capital (FPM) 0%
3.4 Outras 0%
TOTAL 100%
total dos impostos 97%
valor total do orçamento US$ 5.000.000

46
4.2 Fontes de receitas

Vamos examinar as principais fontes de receitas que interessam ao financiamento da educação:

 as receitas de impostos;
 as receitas mobiliárias (isto é, de aplicações financeiras);
 uma parte das transferências da União e dos Estados, que não é oriunda dos impostos, mas de
contribuições sociais (isto é, principalmente o salário-educação);
 os fundos;
 e as receitas de capital, quando existem.

4.2.1 As receitas de impostos

Este mês você certamente pagou impostos dezenas ou talvez mesmo centenas de vezes. Pode até não ter
percebido, mas cada vez que comprou um produto industrializado pagou pelo menos dois impostos: IPI e ICM. Se
foi a um cabeleireiro ou a um dentista, pagou ISS; se tem um carro, pagou também o IVVC. Nem sempre quem
vive de salário tem consciência disso, pois pode parecer que só paga o imposto de renda e o IPTU e que os outros
impostos são problema dos comerciantes e empresários, mas a verdade é que no preço de todo produto ou
serviço que você paga estão incluídos todos os impostos pagos pelo fabricante e pelo vendedor.

Esses recursos cobrem todas as despesas dos governos federal, estadual e municipal: dívida pública,
salários (e mordomias) de funcionários, construção de ruas e estradas, subsídios à indústria e à agricultura,
financiamento de projetos habitacionais e assim por diante. Todas as despesas, prioritárias ou não, são cobertas
pelos impostos que você paga diariamente, cuja destinação é definida através de um orçamento-programa
elaborado pelo executivo e aprovado pelo legislativo.

Por mais que o orçamento procure satisfazer os cidadãos, nunca é possível atender a todos ao mesmo
tempo. Muitas escolhas, às vezes difíceis, precisam ser feitas. Imagine que você é um prefeito. Na posição de um
governante que tem compromissos com seu partido e pretende eleger seu sucessor dentro de, no máximo,
quatro ou cinco anos, você optará com tranqüilidade por um investimento que não dê retorno em receita ou em
popularidade antes desse prazo?

Talvez você ache que sim, mas pense bem. Asfaltar ruas, tapar buracos, construir estádios e parques
certamente agrada a opinião pública de imediato. Abrir avenidas e distritos industriais, incentivar centros
comerciais e investir em infra-estrutura possivelmente tem um retorno rápido em termos de arrecadação de
diversos impostos, pois vai criar novos contribuintes ou aumentar a receita dos que já existem. Já investir em
educação nem sempre compensa, no curto prazo. Podem ser necessários de oito a vinte anos para que apareçam
resultados em termos econômicos e financeiros (através da geração de empregos qualificados), e nem sempre os
cidadãos percebem a importância de uma educação de boa qualidade para seus filhos (ou para os filhos de seus
empregados). Por mais que você queira agir de forma responsável, será muito difícil resistir às pressões para
aplicar recursos em projetos com resultados mais imediatos.

Os estudantes que entram na primeira série hoje, demorarão pelo menos oito anos para completar o
ensino fundamental e, com isso, começar a exercer um trabalho relativamente qualificado e bem pago e a pagar
impostos que representem um retorno para o investimento feito em escolas, além de incentivar o
estabelecimento de empresas que aproveitem essa mão-de-obra aperfeiçoada. Demorará pelo menos dezesseis

47
anos para que alguns deles completem o ensino superior e representem mais médicos, administradores e
engenheiros para a cidade.

Além disso, nos pequenos municípios rurais, a população que nunca teve acesso ao ensino nem sempre o
valoriza devidamente; não se preocupa com a educação de seus filhos, prefere que eles trabalhem o mais cedo
possível e que o prefeito invista em estradas e irrigação que melhore o seu padrão de vida. Por outro lado, é
verdade que, pelo menos nas cidades médias e grandes, mesmo os pais menos instruídos compreendem que a
escola é necessária, para que seus filhos não sejam marginalizados e tenham acesso a algum emprego, mas nem
sempre está atenta à qualidade e talvez prefira uma rua asfaltada e iluminada ou um campo de futebol a
melhorar a qualidade de ensino de sua escola com livros, laboratórios, programas de formação e melhores
salários para os educadores.

Já que existem todos esses problemas, mas ao mesmo tempo a educação é vital para o desenvolvimento
do país, de cada município e de cada cidadão, os legisladores acabaram por compreender a necessidade de
garantir um mínimo de recursos para investimento no ensino, independentemente das demandas mais
imediatistas dos governos ou mesmo da população.

A maior dessas leis é própria Constituição de 1988, que garante que ao menos 25% da receita com
impostos de cada município (incluídas, é claro, as transferências do Estado e da União) precisa ser empregada na
manutenção e desenvolvimento do ensino e que, nas disposições transitórias, estabelece que nos dez primeiros
anos de sua promulgação (até 1998), metade desses 25% deve ser aplicado na universalização do ensino
fundamental e na erradicação do analfabetismo. Isto não deve ser entendido como uma coerção ao trabalho da
administração, mas como uma garantia de que, qualquer que seja a administração e sejam quais forem as
pressões, serão mantidos os investimentos em escolas e qualidade do ensino. O prefeito tem certeza de que
qualquer rival ou eventual sucessor estará obrigado a manter esse nível de investimento e não se sentirá
pressionado a abandonar o ensino para favorecer interesses mais imediatos. Claro, nada impede que se aplique
mais de 25% na educação, e alguns municípios têm leis que exigem uma aplicação ainda maior (a lei orgânica do
Município de São Paulo, por exemplo, determina um mínimo de 30%).

Veja bem que isso está longe de realmente garantir recursos suficientes para a educação. Na verdade, isso
significa que municípios pobres terão uma educação pobre. Ora, partindo do princípio de que todos os cidadãos
do país têm iguais direitos e devem ter as mesmas oportunidades, isso é um absurdo. Todos os municípios (e
Estados) deveriam ter recursos suficientes – complementados pela União, se necessário – para manter escolas do
mesmo padrão das melhores escolas públicas do país. Quando falamos dos 25%, não chegamos sequer a atingir
um padrão mínimo de justiça – é apenas um padrão mínimo de legalidade.

Para dificultar um pouco mais, 25% da receita com impostos não significa 25% da receita total. Além dos
impostos, o município tem outras receitas correntes (por exemplo, a receita financeira) e tem receitas de capital
(financiamentos obtidos, por exemplo, para canalização de um córrego). Se estas forem muito volumosas, é
possível, dentro da lei, que um município aplique 10% ou menos da receita total na educação.

Os principais impostos que compõem a receita com impostos são:

 Impostos arrecadados diretamente pelo município – são importantes principalmente para os municípios
médios e grandes, com boa infra-estrutura e rede de serviços. Por estar sob controle direto do poder
municipal, dão ao município certa autonomia em relação ao Estado e à União e lhe permitem, até certo
ponto, controlar o volume de sua própria receita (por exemplo, aumentando ou reduzindo o IPTU). Como

48
 pudemos observar nos exemplos, quanto maior o município, maior a participação relativa desse tipo de
receita na sua receita global e, portanto, maior sua autonomia.

 ISS – Imposto Sobre Serviços, arrecadado de todo prestador de serviços dentro do município (desde
a manicura até a multinacional de consultoria);

 IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano, normalmente a principal receita própria do município,
arrecadada sobre toda propriedade imobiliária urbana;

 IVVC – Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustíveis líquidos e gasosos (exceto óleo diesel) –
arrecadado principalmente sobre gasolina, álcool e gás de cozinha vendidos no município;

 ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens Imobiliários inter vivos, arrecadado principalmente sobre
a venda de imóveis;

 Taxas – cobradas por muitos municípios pelo uso de serviços municipais (por exemplo, prevenção de
incêndios, coleta de lixo);

 Contribuições de melhoria – cobradas por muitos municípios de proprietários beneficiados por

investimentos municipais (asfaltamento de ruas, iluminação etc.).

 Impostos arrecadados pelo Estado e transferidos parcialmente aos municípios – são muito importantes para
praticamente todos os municípios e mais acentuadamente para aqueles com forte estrutura comercial e
industrial.

 ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e prestação de Serviços de transporte

interestadual ou intermunicipal e de comunicação – sobre praticamente todas as vendas e sobre
serviços extra-municipais.

 IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores.

 Impostos arrecadados pela União, em parte transferidos através do Fundo de Participação dos Municípios
(FPM). O FPM é um “bolo” formado com parte da arrecadação do IR e do IPI que é distribuído aos municípios
proporcionalmente à sua população e independentemente do que é arrecadado em cada município. A
parcela distribuída através do FPM é importante principalmente para os municípios pequenos e com poucos
recursos.

 IR – Imposto de Renda – arrecadado sobre salários e sobre lucros empresariais;

 IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados – arrecadado sobre o valor acrescentado pela
industrialização às matérias-primas originais.

 Outros impostos arrecadados pela União e transferidos aos municípios – importante para os pequenos
municípios agropecuários.

 ITR – Imposto Territorial Rural.

49
4.2.2 Receitas correntes de aplicações financeiras

Os impostos dos quais falamos deveriam significar quase toda a receita corrente de um município. Porém,
na prática, devido à inflação, a aplicação financeira desses recursos (e a multa por atraso de pagamento, no caso
do IPTU e do ISS) pode constituir uma fonte muito expressiva de receita que não é contabilizada como receita de
impostos, embora na quase totalidade seja originada deles.

Numa economia inflacionária como a nossa, é uma ficção considerar que a aplicação financeira gera
recursos adicionais. Em geral, ela é apenas uma forma de preservar o valor do dinheiro, que de outra forma
perderia a maior parte do seu valor em poucos meses. A legislação é excessivamente formalista ao tratar tal
prática como se fosse uma verdadeira “receita”, pois, em geral, ela não representa acréscimo real de valor ao
patrimônio do município.

Embora, pela lógica, 25% dessas “receitas”, quando originadas da aplicação de impostos, também
devessem ser aplicadas na educação (pois, na prática, representam apenas a preservação do valor original da
arrecadação), a legislação não é clara a esse respeito. Nada impede, é claro, que o município faça essa aplicação,
mas isso não tem sido exigido pelos Tribunais de Contas, que fazem uma interpretação da Constituição “ao pé da
letra”, neste caso.

Mencionamos isto porque é uma das razões pela qual muitos municípios cumprem rigorosamente a lei,
aplicando bem menos que 25% de sua receita total na educação, e pode significar, na prática, um desvio dos
recursos que, de acordo com o espírito da Constituição, deveriam ser aplicados no ensino.

Um problema análogo pode ocorrer com o salário-educação. O MEC pode aplicar esses recursos no
mercado financeiro, destinando o resultado das aplicações a outras finalidades que não o ensino fundamental.

4.2.3 Contribuições sociais

Dado que os recursos gerados pelos impostos e aplicados em educação pelos governos não se mostraram
suficientes para gerar os investimentos em educação de que o país precisa, criou-se uma contribuição social
específica para o financiamento dos investimentos no ensino. Esta é arrecadada das empresas pelo governo
federal. Desta arrecadação, 66% são repassados aos Estados (Quota Estadual) e 33% torna-se a Quota Federal
administrada pelo FNDE, que é obrigado a redistribuí-la para os Estados (75%) e Municípios (25%). A Quota
Federal para os Municípios, portanto, é 25% de 33% do total, ou seja, 8,25% da arrecadação total do salário-
educação, pois 0,25 x 0,33 = 0,0825 (se você notou que 33+66=99 e está se perguntando o que acontece com o 1%
que sobra, ele vai para os cofres do INAMPS a título de despesa de administração do sistema).

A justificativa para a Quota Federal é ajudar a compensar as desigualdades regionais, ou seja, contribuir
para a eqüidade do sistema educacional do país. Por isso, o governo federal não é obrigado a redistribuir a cada
município 8,25% do salário-educação que ali foi arrecadado. A distribuição é feita a critério do MEC que exige,
para que os recursos sejam repassados, que o município tenha implantado (ou pelo menos esteja elaborando) o
seu Estatuto do Magistério Municipal, que comprove o cumprimento da Constituição no que se refere à aplicação
de 25% da receita com impostos no ensino, que a prestação de contas do salário-educação aplicado lá no
exercício anterior tenha sido aprovada e, finalmente, que seja apresentado projeto específico relacionando ações,
custos, localização e justificativa. Em princípio, os municípios com menos recursos são prioritários e, se
apresentam projetos de boa qualidade, devem ter boa probabilidade de conseguir bem mais que os tais 8,25% do
que lá foi arrecadado. Mas, nem com isso a questão da eqüidade ficaria resolvida: para tanto, os recursos do
salário-educação são ridiculamente insuficientes.

50
 Vamos mostrar isto com um exemplo hipotético, mas possível. Imaginemos um município relativamente
pequeno e muito pobre, com cerca de 50.000 habitantes. Ele tem mais ou menos 1/3.000 da população do país,
mas gera apenas 1/10.000 da riqueza nacional. Lá são arrecadados US$ 60.000 anuais de salário-educação. A
arrecadação de salário-educação em todo o país é da ordem de US$ 600 milhões, portanto a parte da Quota
Federal destinada aos municípios é de US$ 49.500.000.

O orçamento total desse município é de US$ 1.200.000 e o prefeito destina efetivamente 25% do
orçamento para a Educação, ou seja US$ 300.000, mas tem 10.000 crianças a atender. Portanto, com seus
recursos próprios, não pode oferecer mais que o padrão educacional possível com um custo/aluno/ano de US$
30. Procurando melhorar a situação do ensino em seu município, ele atende a todas as exigências do MEC e
elabora um bom projeto. Os técnicos do MEC, sensibilizados, ponderam que o município, que tem 1/3.000 da
população do país, teria direito, por uma questão de eqüidade, a pelo menos 1/3.000 do “bolo” do salário-
educação. Isso significa US$ 16.500 - 5,5% do seu atual orçamento para a educação ou US$ 1,65 por criança. Ora,
para que a eqüidade efetivamente fosse observada em termos nacionais, para que ele realmente pudesse
oferecer a seus alunos um padrão comparável ao das melhores escolas públicas das grandes capitais (e sem
sonhar com período integral), ele precisaria gastar algo como US$ 250 por aluno-ano. Precisaria não de US$
16.500 e sim de US$ 2.200.000, ou cento e trinta e três vezes mais!

Se ele tivesse não 1/3.000 desses 8,25% do salário-educação, mas sim 1/3.000 de todo o salário-educação
(ou seja, se todo o salário-educação fosse destinado aos municípios), seriam US$ 200.000 – aparentemente um
valor substancial, 67% a mais no orçamento da secretaria, mas que elevariam o recurso disponível por aluno-ano
a apenas US$ 50.

Ora, fica claro que por mais competentes e compreensivos que sejam os responsáveis pelas decisões do
MEC (ou dos convênios estaduais que também destinam parte do salário-educação aos municípios), o salário-
educação não basta para dar resposta à necessidade de resolver o problema da eqüidade dos recursos para a
educação no Brasil - há milhares de outros municípios em situação semelhante e, dada a prioridade para a
universalização do ensino fundamental, a maior parte dos recursos federais tem sido dirigidos para construção de
escolas, pouco restando para projetos de elevação de qualidade. Na prática, os US$ 16.500 seriam mais
provavelmente aprovados para um projeto de construção de uma sala de aula.

Se o caminho para resolver o problema da eqüidade for o salário-educação, além da forma da distribuição
também é preciso aumentar muito o montante dos seus recursos. A proposta da nova LDB é um passo nessa
direção, pois eleva a alíquota de 2,5% para 3,5%, faz essa alíquota incidir sobre a totalidade dos salários pagos
pelas empresas (atualmente exclui as parcelas que ultrapassam dez salários mínimos), impede que as empresas
apliquem o salário-educação no reembolso das despesas de seus funcionários com o ensino particular e aumenta
a participação dos municípios. Estes passariam a receber diretamente 20% da arrecadação efetuada em seu
território, ao passo que os Estados receberiam 50% e teriam que redistribuir 30% destes 50% (portanto
0,30x0,50=15%) aos municípios. Supondo que esta legislação fosse aprovada, portanto, os municípios teriam
direito a pelo menos 35% (não 8,25%) da arrecadação total, e esta seria bem maior.

No nosso exemplo, admitindo que a arrecadação global fosse duplicada pelo aumento da alíquota e de sua
abrangência, o município em questão deveria receber 20% dos 120.000 dólares que ali seriam arrecadados, mais
uma parcela que, vamos supor, seria de 1/3.000 dos 15% do “bolo” total aumentado para US$ 1,2 bilhões, que os
Estados seriam obrigados a redistribuir. Receberia, portanto, cerca de 84.000 dólares – cinco vezes mais que pela
legislação atual.

51
 Também o FINSOCIAL – hoje substituído pelo COFINS – e o FAS (além do incentivo fiscal para o extinto
MOBRAL) foram contribuições sociais que tiveram entre as finalidades que justificaram sua criação financiar a
educação, embora não exclusivamente. Mas, na prática, esses recursos acabaram sendo usados basicamente para
cobrir parte do déficit da Previdência Social e pouco contribuíram contribuíram para o financiamento da
educação. A partir da constituição de 1988, esses recursos passaram a ser oficialmente destinados a outras
finalidades.

Salário-educação – quota federal

ANO TOTAL (US$) TOTAL (US$) TOTAL (US$) % da quota
do SAL.-EDUC QUOTA FEDERAL p/ MUNICÍPIOS federal
1982 567.394.815 187.240.289 7.489.612 4%
1983 372.641.590 122.971.725 3.689.152 3%
1984 360.814.851 119.068.901 33.339.292 28%
1985 241.278.657 79.621.957 19.905.489 25%
1986 637.959.897 210.526.766 111.579.186 53%
1987 637.731.674 210.451.452 111.539.270 53%
1988 415.995.573 137.278.539 27.455.708 20%
1989 623.679.328 205.814.178 51.453.545 25%
MÉDIA 482.187.048 159.121.726 45.806.407 26,38%
FONTE: adaptado de MEC/FNDE, in ROMÃO – O Financiamento da Educação Fundamental no Brasil

4.2.4 Fundos

Uma alternativa que pode ser interessante para o financiamento da educação em seu município é a criação
de um fundo municipal para o desenvolvimento da educação. Um fundo é uma concentração de recursos de
diversas fontes, administrado por uma comissão especial (normalmente com a participação de representantes da
sociedade civil) e com finalidade e autonomia garantida por lei.

Para dar início a um fundo, portanto, é preciso propor e aprovar na Câmara uma lei que crie esse fundo,
defina com clareza como podem ser usados os seus recursos e como serão nomeados os membros da comissão
que o administrará.

Do ponto de vista estritamente financeiro, o fundo só será útil na medida em que houver possibilidade de
captar contribuições e doações da sociedade civil, principalmente de empresas ou outras instituições que estejam
interessadas em contribuir para a qualidade do ensino no município, seja para melhorar sua imagem junto à
população, seja para satisfazer seus empregados, seja ainda para obter melhores empregados no futuro.

Entretanto, do ponto de vista político e administrativo, há outras boas razões para ter um fundo, mesmo
que os recursos captados da sociedade civil não sejam muito expressivo. É que, com isso, você pode conseguir
uma participação muito mais efetiva da comunidade na discussão de prioridades, no planejamento, na gestão e
na fiscalização da aplicação de recursos. Normalmente, a comissão responsável pelo fundo terá (além de
representantes da própria secretaria), representantes dos usuários da rede – pais de alunos (e alunos com idade
suficiente) – e de entidades civis importantes no município, como sindicatos de trabalhadores e sindicatos
patronais. Todos têm muito mais interesse em saber dos problemas da educação e ajudar a resolvê-los quando
têm recursos reais para aplicar, principalmente aqueles que contribuíram com parte desses recursos (na verdade,
todos, pois mesmo quem não fez doações especiais contribuiu indiretamente através dos impostos e
contribuições sociais). Por isso, mesmo que a maior parte dos recursos do fundo tenha que vir do próprio

52
município ou de recursos do salário-educação, ainda assim ele poderá ser útil para o desenvolvimento da
educação no seu município.

4.2.5 Receitas de capital

Claro que a educação pode e deve ser financiada também por outros recursos, além dos garantidos pela
lei. Além das receitas correntes, o município pode dispor também de receitas de capital, através de
financiamentos do governo estadual ou federal, ou mesmo de instituições privadas e organizações internacionais.
Tudo depende de que esses governos ou instituições ofereçam condições de pagamento realmente convenientes
(avaliar isso é problema do órgão fazendário do município) e se proponham a financiar projetos que realmente
sejam prioritários: se seu município ainda não consegue atender, inteiramente à demanda prioritária por ensino
fundamental, não tem sentido captar um financiamento para construir escolas de educação infantil.

4.3 O que há para ler

VERAS, MARIA EUDES BEZERRA – “Financiamento da Educação pelo Município: Juntando Pedras da Base
Legal”, Em Aberto, Brasília: BSB, ano 8, no. 42, abr./jun. de 1989 – págs. 19 a 29
Analisa a atual legislação de financiamento da educação, principalmente no que se refere à garantia de
25% da receita tributária para o ensino e aos mecanismos de controle dessa aplicação pelos cidadãos e pelos
poderes públicos.

MELCHIOR, JOSÉ CARLOS DE ARAÚJO – “Financiamento da Educação (Elementos de Análise do Ensino

Fundamental)”. 25 págs.
É uma grande síntese dos principais dados e problemas da Educação no Brasil, desenvolvida para a UNICEF,
considerando inclusive as perspectivas de aprovação da nova LDB. São particularmente interessantes as análises
críticas da atual política de financiamento e as propostas de soluções.

MELCHIOR, JOSÉ CARLOS DE ARAÚJO – O Financiamento da Educação no Brasil, São Paulo: EPU, 1987. 156
págs. Analisa a teoria e a prática do financiamento da educação, com base em dados referentes ao período de
1964 a 1982. O quadro ali descrito foi parcialmente modificado em função de alterações posteriores da legislação
(principalmente a constituição de 1988), mas a obra continua sendo uma das melhores fontes para se entender a
história desta questão.

___________________– Sinopse dos Dados sobre Despesas em Educação, Cultura e Desporto, Brasília:
MEC, 1992. 134 págs.
Contém dados sobre a receita, despesa e aplicação em educação e cultura de todos os municípios
brasileiros. Útil para estudos comparativos.

ROMÃO, J. E. – “O Financiamento da Educação Fundamental no Município” in Tec. Educ., Rio de Janeiro –

v.20(101):36-47, jul./ago. 1991
Fornece dados financeiros importantes e mostra os caminhos pelos quais os recursos teoricamente
garantidos por lei para a educação fundamental nos municípios acabam sendo desviados para outras finalidades.

BROOKE, NIGEL – A Equalização de Recursos para o Ensino de 1o. Grau nos Estados, Brasília: IPEA, 1991. 26
págs.
Compara o sistema de financiamento da educação no Brasil com as experiências dos E.U.A. e do Reino
Unido e defende, com base nessas experiências, que a responsabilidade pelas escolas públicas deve ser distribuída

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entre Estado e Municípios na proporção da capacidade financeira de cada poder, ou seja, conforme o caso deve
haver municipalização de escolas estaduais ou estadualização de escolas municipais.

GOMES, CANDIDO ALBERTO – Financiamento e Eqüidade, Brasília: IPEA, 1991. 45 págs.

Analisa principalmente a distribuição aos municípios de recursos oriundos do salário-educação, pelo MEC e
pelos governos estaduais. Mostra que essa distribuição tem sido feita sem racionalidade técnica, pouco ou nada
contribuindo para favorecer a eqüidade. Propõe, em vez da atual política, a distribuição de recurso de acordo
com padrões mínimos de oportunidades educacionais e o oferecimento pelo MEC de um “cardápio” de insumos
mínimos para diferentes situações escolares.

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