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PROCESO DE DIÁLOGO
DEL PACTO FISCAL
Servicio Estatal de Autonomías
05 de diciembre de 2017
Índice
1. Introducción ................................................................................................................................. 5
2. Marco normativo del régimen económico financiero .................................................................. 6
2.1 El régimen económico financiero .......................................................................................... 6
2.2 Cambios en el régimen económico financiero ....................................................................... 7
2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas ................................................................. 9
2.4 Administración de los recursos ............................................................................................ 11
2.5 Límites de gasto en las entidades territoriales autónomas ................................................... 12
3. Institucionalidad del proceso de diálogo .................................................................................... 13
4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado ........................................................................ 24
5. Análisis de las propuestas presentadas a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal ........................ 46
6. Conclusiones y agenda de trabajo .............................................................................................. 73
6.1 Aplicación gradual y progresiva de los resultados del Pacto Fiscal .................................... 73
6.2 Articulación entre los resultados de las Etapas 3, 4 y 5. ...................................................... 73
6.3 Funcionamiento de los Consejos de Coordinación Sectorial derivados de la Etapa 4 –
Asignación e Inversión Efectiva de Recursos. ........................................................................... 74
6.4 Reformas al Régimen Económico Financiero ...................................................................... 74
6.5 Sistema de Planificación del Estado - SPIE ......................................................................... 76
6.6 Análisis de la sostenibilidad de los programas nacionales de inversión destinados a la
reducción de la pobreza .............................................................................................................. 77
6.7 Análisis de la factibilidad financiera y legal para la distribución de recursos departamentales
a los Gobiernos Autónomos Municipales y Gobiernos Autónomos Indígena Originario
Campesinos. ............................................................................................................................... 78
6.8 Establecimiento de una política estatal destinada al desarrollo de áreas urbanas, ciudades y
metrópolis ................................................................................................................................... 78
6.9 Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en el criterio de distribución de
los recursos de Coparticipación Tributaria. ................................................................................ 79
1
6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH) .......................................................................................................................................... 80
6.11 Analizar de la modificación del Artículo 10 de la Ley N° 3302 ........................................ 80
6.12 Análisis temáticos .............................................................................................................. 81
2
Lista de Abreviaturas
3
NCE Nivel Central del Estado
OECAS Organizaciones Económicas Campesinas Indígena Originarias
OECOMS Organizaciones Económicas Comunitarias
PGE Presupuesto General del Estado
PIB Producto Interno Bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
POA Plan Operativo Anual
RC-IVA Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado
SEA Servicio Estatal Autonomías
SPIE Sistema de planificación integral del Estado
TGN Tesoro General de la Nación
UFV Unidad de Fomento a la Vivienda
VIPFE Viceministerio de Inversión pública y Financiamiento Externo
4
DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL
1. Introducción
En el marco del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, en la reciente sesión del Consejo
Nacional de Autonomías (CNA), siguiendo lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento y
Debates del Pacto Fiscal, se instruyó al Servicio Estatal de Autonomías (SEA) la elaboración del
documento final con base en los acuerdos generados en todas las Etapas del citado proceso, que
incluyen mínimamente los siguientes:
En base a las disposiciones normativas antes citadas, es posible afirmar que no debe
entenderse los resultados del Pacto Fiscal como un “momento específico”, es decir, no deben ser
asociados con una fecha, pues ello implicaría una mirada de corto plazo; por el contrario, estos
acuerdos deben ser enfocados como un horizonte de largo plazo, de aplicación gradual y progresiva
que es necesario alcanzar, concertar, implementar y verificar.
Por lo tanto, conforme a los mandatos del CNA y las atribuciones expresamente
establecidas en la LMAD, el SEA se encuentra facultado para la elaboración de este documento en
el que, en primer lugar, se realizará una caracterización respecto aquello que el marco normativo
boliviano entiende como régimen económico financiero; en segundo lugar, se describirá la
1
Cfr. Artículo 38 del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal y el punto Tercero de la Resolución
N° 009/2017 del Consejo Nacional de Autonomías.
2
Cfr. Artículo 129/III de la LMAD.
5
institucionalidad generada en el proceso de diálogo, que se basa en el CNA y la Comisión Técnica
del Pacto Fiscal (CTPF).
La Constitución Política del Estado dispone el mandato para que LMAD establezca la
regulación del régimen económico financiero, el régimen competencial, la coordinación entre el
nivel central del Estado (NCE) y las entidades territoriales autónomas, así como las bases de la
organización territorial del Estado Plurinacional3.
Sin embargo, corresponde realizar el siguiente interrogante: ¿Qué es aquello que el marco
normativo boliviano considera como el “régimen económico financiero? Con el fin de otorgar una
respuesta a la pregunta, es importante clarificar qué se entiende por “régimen”. Para ello, se retoma
lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 2055/2012, de 16 de octubre de
2012, que define al régimen como un conjunto de normas que rigen una actividad, en este caso,
la relacionada a lo económico-financiero.
Al mismo tiempo, es importante señalar que las ETA financian el ejercicio de sus
competencias con los recursos consignados en la CPE y la legislación específica, conforme a las
disposiciones normativas vigentes establecidas para el régimen económico financiero, que
incluyen los siguientes aspectos:
En este sentido, las ETA tienen la capacidad de disponer de recursos económicos y de crear
fuentes propias para financiar su funcionamiento, la gestión de sus actividades y la prestación de
servicios públicos en el marco de sus competencias; sin embargo, dado que los recursos públicos
tienen la finalidad exclusiva de financiar gastos públicos, su administración se encuentran regulada
3
Cfr. Artículo 271 de la Constitución Política del Estado.
6
por una serie de disposiciones normativas4; es decir, su uso se encuentra supeditado al
cumplimiento de procedimientos que tienen el objetivo de garantizar la eficiencia, eficacia y
calidad del gasto.
Con base a la definición otorgada al régimen económico financiero, es posible afirmar que
las disposiciones normativas vigentes, que regulan el uso de los recursos públicos, generaron
diversos cambios en el andamiaje económico, entre los que destacan los siguientes: la
constitucionalización de los recursos departamentales6, la posibilidad de creación de tributos y de
otras fuentes de ingreso en las ETA, la presupuestación autónoma de las ETA y la inclusión de los
recursos propios de estas en el Presupuesto General del Estado (PGE).
A continuación se analiza brevemente cada uno de estos cambios, tomando como referencia
las disposiciones normativas de la anterior CPE:
Una de las novedades del régimen económico financiero es la inclusión de los recursos
departamentales en el texto constitucional7, recursos que a su vez son desagregados y precisados
en cada nivel de gobierno a través de las disposiciones de la LMAD8.
4
CPE, LMAD, Ley del Presupuesto General del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales
(SAFCO), Directrices de Formulación Presupuestaria, Directrices de Inversión Pública, Ley de Administración
Presupuestaria, entre otras.
5
El NCE y las ETA deben tomar en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el NCE y otras ETA,
evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles
negativamente.
6
Es importante aclarar que los “recursos departamentales” no son sinónimo de los “recursos de los gobiernos
autónomos departamentales”, ya que la CPE establece una diferencia entre unidades territoriales y entidades
territoriales que vale la pena tomarla en cuenta para el análisis más riguroso.
7
Los recursos departamentales son especificados en el Artículo 341 de la CPE.
8
Los recursos de los GAD, GAM, AIOC y GAR son especificados en los Artículos 103 al 107 de la LMAD.
9
La participación del 11% de las regalías hidrocarburíferas se encuentran previstas en el Artículo 368 de la CPE.
10
Numeral 36 del Parágrafo I del Artículo 300 de la CPE.
7
constitucional aprobatorio, en los parámetros establecidos en la norma suprema del ordenamiento
jurídico boliviano11.
Otra alternativa que otorga el texto constitucional para el acceso a ingresos en las ETA es
la competencia exclusiva de creación de empresas de carácter departamental y municipal, así como
la posibilidad que otorga a estos niveles de gobiernos de participar en empresas de
industrialización, distribución y comercialización de hidrocarburos en sus respectivas
jurisdicciones en asociación con las entidades nacionales del sector; a su vez, se encuentra la
posibilidad de creación de fondos fiduciarios y fondos de inversión en los ámbitos de sus
competencias, que se constituyen en otros mecanismos para incrementar recursos para el ejercicio
de sus competencias.
Si bien con la anterior CPE los municipios aprobaban su presupuesto a través del Concejo
Municipal, en el caso de las ex prefecturas, al ser éstas parte de la estructura del órgano ejecutivo
nacional debían enviar su anteproyecto de presupuesto al Congreso Nacional para su aprobación.
Con las modificaciones al régimen económico financiero, en la actualidad los GAD elaboran su
presupuesto de forma autónoma, el que es consolidado en el proyecto de Ley del PGE de acuerdo
a lo establecido en la norma suprema14.
Asimismo, antes de la actual Constitución, los recursos propios de los GAM no eran
incluidos en este instrumento normativo15, sino simplemente eran presentados al Congreso
acompañados de un informe de la Contraloría General de la República16, a partir de la gestión del
201117, los recursos propios de los GAM también se incluyen en el PGE.
11
El procedimiento para la reforma total o parcial de la norma fundamental se encuentra previsto en el Artículo 411
de la, CPE.
12
Es importante recordar que con la normativa anterior solamente los GAM tenían la posibilidad de administrar los
Dominios Tributarios cedidos por el NCE (Artículo 20 de la Ley No. 1654 de 28 de julio de 1995 y Artículo 19 de la
Ley No. 1551 de Participación Popular de 20 de abril de 1994).
13
Ley No. 154 de Creación y Clasificación de Impuestos de 14 de julio de 2011 tiene el objeto de clasificar y definir
los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal.
14
De acuerdo al Parágrafo III del Artículo 321.III de la CPE el Proyecto de ley del PGE debe incluir a todas las
entidades del sector público.
15
Artículo 147.I, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004.
16
Artículo 152, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004.
17
Directrices de formulación presupuestaria 2014.
8
2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas
En este contexto, es importante resaltar que se constituyen como recursos públicos, todos
los ingresos percibidos por el Estado (nivel central del Estado y entidades territoriales
autónomas), con los cuales se cubren los gastos (de funcionamiento, elegibles y de inversión)18
relacionados a las funciones desarrolladas por la administración pública, para el ejercicio de sus
competencias.
Según su origen, los recursos públicos que financian la gestión pública de los distintos
niveles de gobierno, pueden clasificarse en:
A. Ingresos tributarios: Obligación en dinero que el Estado (NCE y GGAA) imponen con el
objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines en el marco de lo establecido
por la CPE y la Ley. Este tipo de ingresos puede dividirse en:
a. Impuestos: Es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación
prevista por Ley, independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente,
por ejemplo a la percepción de Ingresos, la propiedad de inmuebles, al consumo,
transacciones y otros.
18
La Ley Nº 2296 de 20 de diciembre de 2001, que señala que los “Gastos de funcionamiento” son los destinados a
financiar las actividades recurrentes, para el funcionamiento exclusivo de la administración, y los “Gastos de
Inversión” los destinados a la formación bruta de capital físico de dominio público, comprendiendo también, como
gasto elegible, los consignados al mantenimiento de los bienes y servicios de su competencia.
9
B. Ingresos no tributarios: Se refieren a todos los ingresos recurrentes que resulten de la
actividad propia de las ETA, sin considerar aquellos generados mediante tributos. Estos
ingresos pueden dividirse en:
a. Venta de bienes y servicios: Aquellos resultantes de la actividad propia de las
Entidades Territoriales Autónomas, por ejemplo cobros por formularios, por
registro y autorizaciones; recursos por alquiler a terceros de edificios, maquinarias
y/o equipos que pertenecen a las administraciones públicas, multas, entre otros.
C. Transferencias: Son recursos transferidos del nivel central del Estado a las Entidades
Territoriales Autónomas o entre éstas últimas, conforme a convenios y normativa
específica, para financiar sus competencias, obligaciones y responsabilidades. Se dividen
en:
b. HIPC II: Fondos que se originan por concepto de alivio de deuda externa en el
marco de la iniciativa para Países Altamente Endeudados (HIPC, por su abreviación
en inglés) y que estarán destinados a gastos relacionados con sectores sociales de
acuerdo a lo establecido en la norma legal específica20.
19
El Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (ITGB) también se coparticipaba, hasta que la Ley Nº 154 de
Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio
de los Gobiernos Autónomos, transfirió este dominio tributario a los Gobiernos Autónomos Departamentales.
20
Es importante resaltar que esta fuente de financiamiento concluyó en la gestión 2016, por lo que en la actualidad ya
no se cuentan con recursos de la misma.
10
hidrocarburos y sus derivados (como ser gasolina, diesel, etc.), sean estos
producidos internamente o importados.
D. Créditos y donaciones
Los recursos de los distintos niveles de gobierno, deben ser administrados por una tesorería,
por lo que todos ellos deben implementar e incorporar estas oficinas en la estructura de sus órganos
ejecutivos21. A su vez, estos recursos son materializados en acciones concretas a favor de los
ciudadanos a través del presupuesto22, instrumento a través del cual se asignan recursos para
diferentes fines (gasto), tales como educación, salud, servicios básicos, construcción de caminos,
electrificación y otros (en el marco de sus competencias), con el propósito de atender las
necesidades y demandas sociales de la población; a fin de lograr la provisión de bienes y servicios
públicos y por ende el desarrollo nacional y local.
21
El procedimiento para implementar una tesorería se encuentra especificado en las Normas Básicas del Sistema de
Tesorería (NB-ST), aún vigente.
22
Instrumento de política fiscal que determina la asignación de recursos públicos para el cumplimiento de objetivos y
metas establecidos en los diferentes instrumentos de planificación (Plan Operativo Anual (POA) y Plan Nacional de
Desarrollo (PND) entre otros). Es un instrumento de planificación y control que describe los planes y resultados
esperados, expresados en la asignación de recursos, constituyéndose en la expresión financiera de los planes del
Estado, manteniendo el equilibrio entre los ingresos y los gastos y la sostenibilidad financiera en el tiempo (Normas
Básicas del Sistema de Presupuesto).
11
Por lo tanto, a manera de síntesis, en el esquema siguiente se resume el proceso
presupuestario que establece la normativa vigente23.
23
Artículo 114, LMAD.
24
Los Gastos de Funcionamiento son aquellos referidos al financiamiento de Servicios Personales de los gobiernos
autónomos (Órgano Ejecutivo, Asamblea Departamental y Regional, Concejo Municipal y Órgano Legislativo de las
AIOC según usos y costumbres), así como el financiamiento de servicios como: Luz, Agua, Teléfono, Pasajes,
Combustibles, etc.
12
Sin embargo, en el caso de los recursos específicos25 de las entidades territoriales
autónomas, éstos pueden destinarse a gastos de funcionamiento o inversión, sin un límite
específico, es decir, podrán ser utilizados a criterio de las propias entidades territoriales autónomas.
El proceso de diálogo del pacto fiscal se realizó en el marco de una metodología ordenada,
ello con el fin de alcanzar los fines de este espacio de debate técnico, razón por la cual, a través del
Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, se definieron cinco etapas, cada una
de las cuales con un objetivo específico, las cuales se desarrollaron conforme a lo previsto,
generando los resultados que se tienen hasta la fecha.
La etapa dos: “Socialización”, tiene como objetivo difundir ampliamente a la sociedad civil
la información sobre el uso y destino de los recursos públicos en los diferentes niveles de gobierno.
25
Financiamiento que obtienen las instituciones públicas del nivel central delo Estado y de las ETA por concepto de
ingresos de operación, venta de bienes y servicios, regalías, contribuciones a la seguridad social, tasas derechos, multas
y otros que resultan de la actividad propia de dichas entidades.
13
A continuación se realiza una descripción más detallada de los objetivos e hitos que
marcaron cada una de estas etapas, reflejando con ello los resultados alcanzados en este proceso de
diálogo del pacto fiscal.
ETAPA 1: PREPARATORIA
Objetivo:
Hitos:
- Conformación de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal con participación de las entidades
territoriales autónomas.
26
De acuerdo al reglamento del CNA las Comisiones Ad Hoc son creadas por mayoría absoluta de la plenaria para examinar un asunto específico.
Si bien están conformadas por miembros del Consejo, no se excluye la posibilidad de que estos puedan delegar su representación a servidores
públicos de sus instituciones y que puedan coordinar sus tareas con organizaciones sociales representantes de la sociedad civil y otras instituciones
con carácter consultivo.
14
- 1º Reunión de la CTPF: La Paz, 28 de septiembre de 2016
- Elaboración de cronograma para cada una de las 5 etapas del proceso de diálogo del pacto
fiscal tomando en cuenta el desarrollo paralelo de las mismas.
- Aprobación del cronograma de las etapas del proceso de diálogo que comprime su duración
a un total de once (11) meses, desde octubre de 2016 hasta agosto de 2017.
- Los delegados del MA y del SEA presentaron los procedimientos y criterios operativos para
el despliegue territorial en la Etapa 2.
15
- 4º Reunión de la CTPF: Santa Cruz de la Sierra, 26 y 27 de enero de 2017:
- Revisión en detalle de las bases de datos del Catálogo de Información General que fueron
remitidas a cada uno de los delegados.
ETAPA 2: SOCIALIZACIÓN
Objetivo:
Informar a la sociedad civil sobre las competencias de los diferentes niveles de gobierno,
del manejo de las finanzas públicas, la situación económico-social del ámbito nacional y sub
nacional y de las condiciones y alcances del Pacto Fiscal.
Hitos:
16
- Se dio por concluida la Etapa de Socialización una vez cumplido el despliegue territorial
acordado, dejando abierta la posibilidad de realizar eventos complementarios de
socialización a cargo y bajo responsabilidad del delegado que lo convoque, sin afectar el
desarrollo de las subsiguientes etapas.
Objetivo:
Hitos:
17
o Las etapas que comprenden su implementación (reuniones informativas y
reuniones de priorización) son fusionadas en una sola que podrá realizarse
en uno o dos días.
o Alcance Regional: Identificarán acciones en las que más de una ETA tenga
beneficio específico con su implementación.
- Una vez realizados los Encuentros Departamentales de priorización de agendas en cada uno
de los departamentos, y sus matrices remitidas al SEA, la Secretaría Técnica del CNA debe
elaborar un informe de sistematización de las 9 agendas priorizadas que servirá de insumo
al Ministerio de Planificación del Desarrollo para incorporar a la planificación estatal,
además de que entre los diferentes niveles de gobierno se podrán establecer mecanismos de
coordinación para el cumplimiento de las metas estatales.
DEPARTAMENTO FECHA
Tarija 02 de junio
18
Pando 08 de junio
Cochabamba 09 de junio
Oruro 12 de junio
La Paz 13 de junio
Chuquisaca 20 de junio
Potosí 20 de junio
Beni 04 de julio
CONAIOC 03 de julio
En el caso de la Región del Chaco Tarijeño se presenta una particularidad, este nivel de gobierno
se encuentra en proceso de consolidación de su Órgano Ejecutivo, razón por la cual aún no se llevó
adelante el evento de priorización de agendas productivas y sociales. Sin embargo, esta priorización
se realizará en lo venidero y será enviada al SEA.
FECHA DE
DEPARTAMENTO DOCUMENTO MEDIO
ENVIÓ
19
Hasta el día 06 de julio de 2017 el Departamento del Beni no remitió su agenda productiva y social,
debido a que la realización de su evento fue posterior a esa fecha.
Objetivo:
Hitos:
- El SEA sistematizará las propuestas enviadas y elaborará un documento final que será
remitido a las y los delegados de la CTPF hasta el día 26 de julio de 2017.
- Todas las propuestas de mejora de la gestión pública deberán establecer los siguientes
elementos para la identificación de los factores internos y externos:
20
ENCUENTRO FECHA LUGAR
- El primer encuentro fue del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado donde
participaron los viceministros de: Autonomías, Presupuesto y Contabilidad Fiscal,
Planificación y Coordinación, Justicia y Derechos Fundamentales y el Director Ejecutivo
a.i del Servicio Estatal de Autonomías, acompañados por sus respectivos equipos técnicos.
En este encuentro se aprobó la identificación de factores internos y externos con el objetivo
de generar alternativas para la mejora de la gestión pública, tomando como referencia los
siguientes ejes temáticos:
1) Productivo y Social.
2) Coordinación Intergubernamental.
3) Gestión Pública.
- Los resultados del Encuentro del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado fueron
remitidos a los delegados de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal para su consideración en
los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
- Cada miembro de la CTPF dio a conocer sus propuestas para la Etapa 4 y se aprobó la
metodología para los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
21
CNA/Resolución N° 003/2015, en conformidad a lo establecido en la Ley N° 031 de 19 de
julio de 2010, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, Modificado por
la Ley N° 705, de 05 de junio de 2015, modificado por Ley N°924, de 29 de marzo de 2017.
- Se aprobó la ampliación del cronograma del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal para que
las Etapas cuatro y cinco sean concluidas hasta el 15 de noviembre de 2017.
- Una vez realizados todos los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas y en
función a lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto, se
instaló en fecha 12 y 13 de septiembre el Encuentro Conclusivo Nacional de la Etapa 4:
Asignación e Inversión Efectiva, al mismo tiempo que la 11va. Reunión de la CTPF. Para
ello, el SEA realizó una revisión previa de más de 200 factores críticos identificados por
los diferentes niveles de gobierno en base a los siguientes criterios:
- Como resultado del Encuentro Conclusivo Nacional, la Secretaría Técnica del CNA remitió
en fecha 18 de septiembre del 2017 a los delegados de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal
un documento preliminar que contenía los acuerdos y disensos establecidos, a la espera de
sus observaciones y sugerencias.
22
- Se analizó y aprobó el Documento de Consensos y Disensos de la Etapa 4: Asignación e
Inversión Efectiva, para su remisión al Consejo Nacional de Autonomías.
Objetivo:
Hitos:
- El SEA enviará a las y los delegados de la CTPF una nueva versión del documento
metodológico de la etapa 5 tomando en cuenta las observaciones realizadas y aceptadas.
23
- 14º Reunión de la CTPF: Cobija, 03 y 04 de noviembre de 2017:
- Se instruyó a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal trabajar de manera inmediata en las
comisiones técnicas y consejos de coordinación sectorial de acuerdo a lo que señala el
documento de Mandatos y Alternativas de Financiamiento (25 consensos y 2 disensos).
Tanto las comisiones técnicas como los consejos de coordinación sectorial elaborarán un
informe sobre los acuerdos alcanzados.
Asimetrías verticales entre el Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales
Autónomas
Con los datos de recaudación observados en el periodo 2010 y 2016, de las diferentes
fuentes de recursos del Estado Plurinacional de Bolivia, el siguiente cuadro demuestra que no
existen profundas asimetrías verticales entre el nivel central y la Entidades Autónomas (Para fines
de exposición de información incluyen a las Universidades Públicas porque participan de la
distribución de recursos); toda vez que el Nivel Central del Estado participó del 60% de los recursos
efectivos, lo cual guarda relación con las mayores competencias asignadas en la Constitución
Política del Estado (60 competencias privativas y exclusivas, además de las concurrentes),
quedando el 40% para las ETAs.
24
DISTRIBUCIÓN RECURSOS NIVEL TGN Y LAS ENTIDADES AUTÓNOMAS
(En millones de bolivianos)
Acumulado
Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Distribución
2010 - 2016
TGN 18.127 23.829 27.361 32.333 36.231 37.613 33.763 209.255 60%
Coparticipación Tributaria 14.880 19.069 22.022 25.422 28.984 31.725 29.827
IDH* 1.261 1.681 2.281 2.927 2.926 2.083 1.020
Regalías 1.293 1.589 2.406 2.899 2.984 2.109 1.146
IEHD 693 1.489 652 1.085 1.337 1.696 1.769
ENTIDADES AUTÓNOMAS 12.292 16.139 20.075 23.968 25.735 22.477 17.029 137.714 40%
ETAS 10.818 14.224 17.624 21.036 22.542 19.407 14.501
Gobernaciones 4.350 5.808 7.342 8.669 9.152 6.900 4.480
IDH* 674 897 1.202 1.541 1.549 1.101 537
Regalías 3.299 4.164 5.648 6.532 6.942 4.914 3.017
IEHD 377 747 492 596 661 885 927
Municipios 6.468 8.417 10.282 12.367 13.390 12.507 10.021
Coparticipación Tributaria 3.968 5.085 5.903 6.812 7.766 8.501 7.992
IDH* 2.364 3.148 4.221 5.414 5.441 3.868 1.887
Regalías 136 183 158 141 183 138 142
UNIVERSIDADES 1.475 1.914 2.451 2.932 3.193 3.069 2.528
Coparticipación Tributaria 992 1.271 1.588 1.825 2.080 2.277 2.139
IDH* 483 643 863 1.107 1.112 792 389
Total 30.419 39.967 47.436 56.301 61.966 60.089 50.792 346.969 100%
(*)No incluye asignación a Renta Dignidad, Fondo de Fomento a Educación Cívico Patriótica y Fondo Indígena
Fuente: SIGMA – SIGEP. Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
El siguiente gráfico muestra las asimetrías que existen entre los Gobiernos Autónomos
Departamentales considerando las transferencias y regalías (Regalías Hidrocarburíferas, Mineras,
Forestales, IDH, IEHD y Fondo de Compensación) en relación al número de habitantes del Censo
Nacional de Población y Vivienda 2012 (per cápita) y el porcentaje de población pobre de acuerdo
a datos del Instituto Nacional de Estadística.
25
DESCRIPCIÓN TOTAL CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN
TOTAL TRANFERENCIAS 4.703.142.707 406.556.450 464.612.275 348.221.732 219.727.081 628.256.440 1.505.094.761 645.999.925 296.664.694 188.009.349
POBLACIÓN 10.059.856 581.347 2.719.344 1.762.761 494.587 828.093 483.518 2.657.762 422.008 110.436
PERCAPITA PROMEDIO / GADS 468 699 171 198 444 759 3.113 243 703 1.702
PROPORCIÓN DE POBLACIÓN POBRE 44% 52% 45% 45% 46% 58% 33% 35% 54% 55%
Fuente: SIGMA – SIGEP, INE y DS 2078
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Los GAD de La Paz, Cochabamba, Oruro y Santa Cruz presentan un per cápita por debajo
del promedio nacional (Bs 468 por habitante). Por su parte, el per cápita más alto es del GAD de
Tarija con Bs3.113, el mismo que también presenta el menor porcentaje de población pobre. El
departamento de Potosí, que presenta la mayor proporción de pobres (58%), recibe cuatro veces
menos.
La distribución espacial de los recursos naturales genera que los gobiernos departamentales
no se beneficien de igual forma de los recursos percibidos por concepto de regalías. Así vemos que
las Regalías Hidrocarburíferas representan el 48% respecto al total (Bs 4703 Millones), de los
cuales el 60% se encuentra en el Departamento de Tarija.
26
ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS Y REGALÍAS 2016 VS. DENSIDAD
POBLACIONAL (En Millones de bolivianos y porcentajes)
DESCRIPCIÓN TOTAL CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN
TOTAL TRANSFERENCIAS 4.703 407 465 348 220 628 1.505 646 297 188
POBLACIÓN 10.059.856 581.347 2.719.344 1.762.761 494.587 828.093 483.518 2.657.762 422.008 110.436
SUPERFICIE (Km2) 1.062.145 50.778 127.514 57.131 47.092 108.999 37.219 366.586 202.942 63.885
DENSIDAD 9 11 21 31 11 8 13 7 2 2
Si analizamos las transferencias per cápita del TGN (Coparticipación Tributaria, IDH y
HIPC) en favor de los Gobiernos Autónomos Municipales y los niveles de pobreza, vemos que en
el caso de los municipios del Departamento de Pando, el IDH se comporta como un recurso que de
alguna manera compensa los altos índices de pobreza; en contraste, los municipios del
Departamento de Potosí, que tienen un mayor grado de pobreza reciben 2,6 veces menos que el
caso anterior.
Si bien los municipios de Pando recibieron importantes recursos del IDH, corresponde
evaluar la calidad del gasto y su incidencia en la reducción de la pobreza.
27
ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS PERCAPITA 2016 ENTRE GOBIERNOS
AUTÓNOMOS MUNICIPALES Y NIVELES DE POBREZA
(En Bolivianos)
28
Si consideramos la asignación de recursos por km2 de extensión territorial vemos que por
ejemplo Charagua (convertido en Autonomía Indígena el 2017) recibe Bs463 por cada km2 de
superficie, en contraste está el municipio de Tito Yupanqui que percibe un equivalente a Bs434.714
por km2.
Asimetrías verticales
Con los datos de transferencias del TGN y regalías en favor de Gobernaciones y Municipios
de la gestión 2016, se constata que los Gobiernos Autónomos Departamentales participan del 30%
del total de recursos que se asignan a los gobiernos subnacionales; sin embargo, esta relación varia
por departamento, siendo el GAD de Cochabamba el que menos recursos percibe (17%) y la
gobernación de Tarija la única que presenta mayor proporción (68%).
30%
70%
GADS GAMS
Fuente: SIGEP 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
29
DESCRIPCIÓN TOTAL CHQ LPZ CBB ORU POT TAR STC BEN PAN
TOTAL TRANSFERENCIAS 15.535 1.121 3.122 2.099 860 1.551 2.200 3.187 880 514
GADS 4.703 407 465 348 220 628 1.505 646 297 188
GAMS 10.832 715 2.657 1.751 640 923 695 2.541 583 326
Fuente: SIGEP 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
La presión tributaria (recaudación / PIB), que mide el tamaño del total de tributos pagados
por los contribuyentes (personas y empresas) al fisco, en relación al tamaño de la economía,
reflejado por el valor de su Producto Interno Bruto (PIB), es un indicador usual que facilita una
idea aproximada de la preponderancia que tienen este tipo ingresos, como principal fuente de
financiamiento para el funcionamiento del Estado.
22,36%
21,47%
50.986 20,69%
20,92%
20,04% 48.953 48.332
50.000
19,39% 3.538
3.021 20,00%
44.313 4.073
17,80%
2.752
40.000 37.499
2.384 15,00%
32.240
2.120
30.000
24.549
- 0,00%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
RECAUD. TRIB. NAC. RECAUD. TRIB. MUN. TOTAL RECAUD. TRIB. PRESIÓN TRIBUTARIA (% PIB)
(1) No incluye el Impto. Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impto. Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados IEHD),
que gravan a la producción y comercialización de hidrocarburos, respectivamente.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías
30
Es así que la tendencia uniforme de la presión tributaria, durante el periodo mostrado, con
un promedio sostenido del 20% del PIB, se explica, por una parte, por el aumento gradual y
proporcionado de la recaudación tributaria, pero sin variaciones excesivas entre cada año,
denotando un incremento significativo de la base tributaria
Ambos incrementos, el de la recaudación (hasta el año 2015) y el del PIB, presuponen que
el indicador está respondiendo fundamentalmente a la dinámica de demanda interna de la
economía.
Este análisis no está afectado por el componente de los impuestos por hidrocarburos
(determinados en función a precios internacionales), que, en los últimos 3 años del periodo,
aumentarían el valor del indicador, entre 8 y 4 puntos porcentuales, de acuerdo al siguiente detalle:
IDH (MM Bs.) 6.744 8.996 12.111 15.543 15.602 11.097 6.163
IEHD (MM Bs.) 2.191 2.432 2.448 2.779 2.918 2.996 3.333
PIB (MM Bs.) 137.876 166.232 187.154 211.856 228.004 228.031 233.602
Para estimar la magnitud del efecto limitante que tiene el incumplimiento tributario,
asociado “a la suma de la evasión tributaria y la sub-declaración involuntaria, ambas son formas
de incumplir con las obligaciones, aun cuando una sea premeditada y la otra no”27, sobre la
expansión de los ingresos nacionales, es necesario conocer qué proporción de ellos está
representada por los tributos. El siguiente gráfico describe la composición de los ingresos corrientes
totales del Sector Público No Financiero (que no incluye a entidades públicas financieras),
correspondiente a la gestión 2014, con la finalidad de correlacionarla con la respectiva estimación
disponible del nivel de incumplimiento tributario:
27
Boletín económico Nº 6, Año 2, 2016; Viceministerio de Política Tributaria (MEFP)
31
COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS CORRIENTES DEL SPNF (2014)
(En millones de Bs. y porcentaje)
TOTAL:
85.374 MM Bs.
Regalías
hidrocarburíferas
y mineras
Renta interna 10.308
y aduanera 12%
47.993
56%
Imptos.
s/ hidrocarburos
18.520
22%
Transferencias
Venta bienes y servicios corrientes
y otros ing. corrientes 3.888
4.665 5%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías 5%
Al interior de la renta interna y aduanera, que el año 2014 representa el 56% de los ingresos
corrientes nacionales, los dos impuestos con mayor peso específico son el Impuesto a la Utilidades
de las Empresas (IUE) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) con una participación aproximada
del 27% y del 45%, respectivamente sobre el total de la recaudación tributaria.
De tal manera que, suponiendo que las acciones de la administración tributaria nacional
lograrán recuperar el valor del incumplimiento tributario del año 2014, el Presupuesto General del
Estado se vería favorecido en esa proporción (más de 12 mil millones de Bs.), donde la contribución
de la renta interna y aduanera aumentaría a un 61% del total de los ingresos.
32
hubiera incrementado de 21,47% a 26,47%, en concordancia a la siguiente tabla, que expone el
mismo ejercicio para el periodo 2010-2014:
Por ejemplo, algunas mediadas aduaneras aplicadas por el Nivel Central fueron la
facilitación de las operaciones de comercio exterior, el proceso de nacionalización en frontera;, se
implantó la política de lucha contra la evasión y el fraude fiscal a través de medidas formativas y
coercitivas de mayor alcance, así como operativos de control a la emisión de facturas y las
constantes campañas de cultura tributaria emprendidas por la Administración Tributaria, que
lograron mejorar la recaudación por este concepto.
Eficiencia Tributaria
Existen diferentes formas de analizar la eficiencia tributaria, para este caso se analizará
desde un punto de vista de la ejecución de la renta interna y aduanera del Nivel Central del Estado
y una comparación de las transferencias del Nivel Central del Estado con los recursos propios
generados por los gobiernos autónomos (Departamentos y Municipios).
Los ingresos tributarios nacionales que son recaudados por el Nivel Central del Estado
provienen de la renta interna y aduanera, expresados principalmente por los impuestos de dominio
nacional, IDH y el IEHD. En cada gestión fiscal estos tributos son estimados para la formulación
del presupuesto.
33
Renta Interna y Aduanera,
Nivel Central del Estado (2005 – 2016)
(En millones de Bolivianos)
34
Transferencias vs. Ejecución Recursos Propios,
Gobiernos Autónomos Departamentales (2005 – 2016)
(En millones de Bolivianos)
(p) Preliminar
Fuente y elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Pese a la variación de las transferencias del Nivel Central por las fluctuaciones de los
precios de hidrocarburos y minerales, la gráfica evidencia la alta dependencia de estos recursos, lo
que podría entenderse como pereza fiscal por parte de las gobernaciones; sin embargo, es
importante resaltar el esfuerzo de estas entidades por incrementar su recaudación interna, que pasó
de Bs61 millones el 2005 a Bs704 millones el 2016.
1.400,00
1.200,00 IPBI
IPVA
TASAS 947,14
1.000,00 ITBI
PATENTES
ITVA
800,00 715,92
573,22
600,00
400,00 323,69
238,10
95,63
200,00 115,59
53,15
98,54 12,72
46,35
12,94 2,80
0,00 2,97
0,59
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
El grafico muestra que tanto el IPBI y el IPVA son los impuestos de mayor recaudación de
los municipios, concentrándose en la ciudad capitales más El Alto. Pese al esfuerzo que realiza este
nivel de gobierno en la recaudación de sus dominios tributarios, persiste una alta dependencia fiscal
de las transferencias que realiza el nivel Central del Estado.
En la gestión 2005 los recursos transferidos por el TGN (IDH, Coparticipación Tributaria
y Diálogo Nacional 2000 HIPC) a los gobiernos autónomos municipales duplicaron los generados
y recaudados en la jurisdicción municipal, esta brecha se amplía a un nivel máximo el 2015, toda
vez que las transferencias llegan a ser cuatro veces más de los recursos propios municipales.
36
Transferencias vs. Ejecución Recursos Propios,
Gobiernos Autónomos Municipales (2005 – 2016)
(En millones de Bolivianos)
(p) Preliminar
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
La gráfica muestra la dependencia de recursos del Nivel Central, sin embargo es preciso
aclarar que ésta se agrava en los municipios pequeños de Categorías A y B, donde la recaudación
de recursos propios no representa ni el 1% de las transferencias, como en los GAM de Puerto Pérez,
Chipaya, Escara y San Agustín, entre otros
Por esta razón, el apoyo a los municipios menos desarrollados y a los GAIOC debe centrarse
en:
37
intergubernativos, asociativismo municipal, agrupaciones de productores agropecuarias,
producción comunitaria (proveedores de insumos).
La Constitución Política del Estado asigna como una competencia exclusiva de los
Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales e Indígena Originario Campesinos28, la
facultad de legislar, reglamentar y ejecutar sobre empresas públicas. Por lo tanto, es decisión de
cada GGAA hacer uso de las facultades otorgadas para crear empresas que contribuyan con
recursos a su administración y con la creación de empleos a su ciudadanía.
Otro dato que llama la atención es que solo 11 municipios tienen alguna empresa, apenas
el 3% del total de municipios de Bolivia29. Hasta la fecha, a pesar de todo el apoyo al respecto, no
se han creado empresas municipales productivas, al menos, no se tienen registros sobre tal caso.
De lo que se tiene conocimiento es de emprendimientos municipales que, sin haberse constituido
como empresa, fomenta actividades productivas en su jurisdicción.
En los departamentos de Santa Cruz y Beni, no existen empresas municipales. De las únicas
dos empresas departamentales, una, la de la Gobernación de La Paz, se dedica al tema del agua y
la otra, la del GAD de Oruro, a la administración del Hotel Terminal-Terminal de buses. No existen
empresas Departamentales en áreas productivas.
Las empresas sub nacionales que actualmente tienen su código institucional registrado en
el SIGEP, son las siguientes:
28
La Autonomía Regional depende de la transferencia de competencias del GAD,
29
Se incluye al GAIOC de Charagua
38
EMPRESAS DEPARTAMENTALES
Empresa Púb. Deptal. Hotel Terminal-Terminal de Buses - ORURO
EMPRESA PÚBLICA DEPARTAMENTAL ESTRATÉGICA DE AGUAS - LA PAZ
EMPRESAS MUNICIPALES
Sucre
Empresa Local de Agua Potable y Alcantarillado Sucre
EMPRESA MUNICIPAL DE AREAS VERDES SUCRE
La Paz
Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado
Empresa Municipal de Áreas Verdes, Parques y Forestación
Empresa Municipal de Asfaltos y Vías
Viacha
EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO VIACHA
El Alto
EMPRESA MUNICIPAL DE ASEO DE EL ALTO
Cochabamba
Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado
Empresa Municipal de Areas Verdes y Recreación Alternativa
Empresa Municipal de Servicio de Aseo
Sacaba
Empresa Municipal de Gestión de Residuos Sólidos
Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado Sacaba
Potosí
Administración Autónoma para Obras Sanitarias - Potosí
Oruro
Servicio Local de Acueductos y Alcantarillado - Oruro
Tarija
Yacuiba
EMPRESA MUNICIPAL AUTONOMA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE YACUIBA
Uriondo
EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO SANITARIO DE URIONDO
Cobija
EMPRESA PUBLICA MUNICIPAL DE SERVICIOS DE AGUA Y ALCANTARILLADO SANITARIO DE COBIJA
Cabe aclarar lo siguiente: las empresas de agua de La Paz, Cochabamba y Sucre, están bajo
administración del nivel central, por disposiciones pre constitucionales.
Por otro lado, se hace necesario mencionar que algunos GGAA han terciarizado la
prestación de servicios, contratando empresas privadas que se encarguen de prestar los servicios
requeridos. Esta práctica puede ser empleada, excepto para el servicio de agua que está
expresamente prohibido por la CPE.
Respecto a los recursos que generan las empresas sub nacionales, el siguiente gráfico nos
muestra el detalle de los mismos para las gestiones 2014 al 2016. En la gestión 2014 se tenían solo
8 empresas municipales y una departamental; en 2015 la cifra sube a 16 municipales y 2
departamentales; el año 2016 son 17 municipales y 2 departamentales. Esa es la razón por la cual
se aprecia el salto en los datos del citado gráfico.
39
En el siguiente gráfico vemos los recursos del total de las empresas sub nacionales.
40
Por lo antes descrito y en el marco de los acuerdos alcanzados en la Etapa 4 del proceso de
diálogo del pacto fiscal, para que las empresas publicas subnacionales lleguen a ser un fuente
alternativa de financiamiento hay que revisar la normativa preconstitucional relacionada a las
empresas públicas, analizar las alianzas público – privadas y un análisis sectorial por nivel de
gobierno.
Reducción de Asimetrías
Para reducir las asimetrías en los gobiernos autónomos, es importante revisar los
desequilibrios horizontales que lo generan, para esto, revisaremos algunas variables como:
necesidades básicas insatisfechas y población.
Departamentos
Bolivia si bien mejoro en los últimos tiempos sus indicadores sociales producto de los
impactos positivos de los programas de transferencias condicionadas (entre otras razones),
adoptadas por el nivel central del Estado y los esfuerzos realizados por los gobiernos autónomos
para mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos, un tema pendiente a debatir son las
desigualdades sociales entre los departamentos.
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Instituto Nacional de Estadística
30
El método NBI ha identificado como necesidades básicas a la necesidad de contar con una vivienda; la necesidad de
tener una vida saludable, asociada frecuentemente con los servicios básicos de la vivienda; la necesidad de conocer y
entender el entorno —educación—; y la necesidad de garantizar la subsistencia de los miembros del hogar.
41
Si comparamos los resultados del porcentaje de población pobre por Departamento de los
Censos 2001 y 2012 se observa una disminución en los nueve departamentos; La Paz, Cochabamba
y Oruro están alrededor del promedio de pobreza en Bolivia (45%), Tarija y Santa Cruz se
encuentran por debajo de este promedio en el 2012, presentan mejores condiciones, los
departamentos de Chuquisaca, Potosí, Beni y Pando están por encima del promedio, es decir, que
concentran mayor número de personas pobres.
Municipios
En este orden de ideas, para conocer las brechas de pobreza entre municipios, se utilizó el
NBI 2012 y se ordenó de mayor a menor. De los 339 municipios, 48 municipios se encuentran con
un NBI igual o mayor al 0,9, es decir, 90% de su población se encuentran con necesidades básicas
insatisfechas (pobre), 15 municipios presentan un NBI igual o menor a 0,3 son menos pobres, como
se puede observar en el gráfico siguiente.
El promedio alcanza a 0,7 (línea roja del grafico anterior) y los puntos extremos son: el
máximo alcanza a 0,98 y el mínimo es igual al 0,14. Existen 199 municipios (59%) que se encuentra
por encima del promedio, 140 municipios se encuentran por debajo del promedio que alcanza al
41% de los municipios.
42
Es importante mencionar que los datos del NBI se calculan en base al Censo de Población
y Vivienda 2012, razón por la cual los resultados de algunos programas como Mi Agua, Mi riego,
ente otros, se conocerán en el próximo CENSO, pudiendo cambiar esta situación.
Población
CONCENTRACIÓN
CATEGORÍA NÚMERO DE DE LA
MUNICIPAL MUNICIPIOS POBLACIÓN
A 63 1,73%
B 154 14,17%
C 97 24,46%
D 24 59,64%
Si analizamos los puntos extremos, el municipio más poblado es Santa Cruz de la Sierra
con 1.454.539 habitantes que concentra el 14% de la población, el municipio menos poblado es La
Rivera del Departamento de Oruro con 509 habitantes que alcanza al 0.01% de la población.
Esta distribución de la población a lo largo del territorio nacional, trae consigo diferentes
realidades sociales y económicas, acompañadas con diferentes características geográficas, más aún,
esta variable es utilizada en la distribución de los principales recursos de los gobiernos autónomos
municipales como es el caso de la coparticipación tributaria.
Para analizar las asimetrías entre los municipios se realizó el cruce entre la coparticipación
tributaria y las NBI (2012), con el objetivo de observar la correlación de estas variables e identificar
que los municipios más pobres son los que reciben menores recursos por coparticipación (menos
poblados).
43
Se utilizó los datos de coparticipación tributaria por municipios de la gestión 2015 del
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y datos de NBI 2012 del Instituto Nacional de
Estadística, se utilizó logaritmos para suavizar los puntos extremos de la coparticipación tributaria.
Del gráfico llama la atención que los recursos de coparticipación tributaria fluyen en mayor
medida hacia los municipios más poblados y menos pobres, además estos municipios son los que
se encuentran en condiciones de aprovechar las recaudaciones de impuestos por su mayor actividad
económica, dejando a los municipios pequeños y de escasas poblaciones (en su mayoría pobres y
rurales) en doble desventaja, puesto que reciben pocos recursos por ambos lados.
Experiencias Internacionales
Las normas de diferentes países reconocen que elementos como la insularidad, pobreza, la
geografía montañosa de una jurisdicción, o las distancias entre las comunidades afectan la
capacidad de los gobiernos subnacionales para prestar servicios en condiciones de equidad, por lo
que normalmente es el Estado el que provee recursos en forma de transferencias o fondos de
ecualización para aminorar los efectos negativos de estas condicionantes.
44
Análisis Comparativo con Países
Detalle / Alemania
Brasil Colombia Ecuador España
País
Fondo de Fondo de
Fondos participación de cooperación
los municipios (FDC).
(FPM)
Fondo de
competitividad
(FC).
Esfuerzo Insularidad
Administrativo
Población
Cumplimiento de
Metas FDC:
45
Población ajustada
Distancia PIB
respecto a la media
FC:
Población ajustada
Las propuestas que serán analizadas a continuación, son propuestas enmarcadas en la Etapa
5 “Análisis de las Fuentes”, mismas que han sido presentadas por las y los delegados de la
Comisión Técnica del Pacto Fiscal y propuestas institucionales que han sido remitidas al Consejo
Nacional de Autonomías.
La presente sección realizará un resumen descriptivo por cada propuesta, luego de ello se
realizará un análisis técnico de las mismas, asociando estas con los resultados alcanzados en las
Etapas del proceso de diálogo del Pacto Fiscal.
Cabe aclarar que algunas propuestas institucionales remitidas, también han desarrollado
diversos diagnósticos sobre el estado y transferencias de las finanzas públicas a los distintos niveles
gubernativos; sin embargo, considerando que cada actor institucional ha elaborado su propia
versión de análisis de las finanzas nacionales y subnacionales, por razones metodológicas, no se
abordará y desglosará cada diagnóstico, debido a que por mandato del Reglamento del Consejo
Nacional de Autonomías y producto de la Comisión Técnica (Ver acta CTPF 0014/2017) se cuenta
con un documento oficial de Diagnóstico.
1.- El periodo de análisis entre fuentes de ingreso y competencias asignadas se debe realizar
en los años 2006 y 2017, a fin de evaluar integralmente el comportamiento de los ingresos
y buscar los equilibrios de presupuesto en las diferentes instituciones y departamentos del
país, que permitan cubrir los principales servicios a cargo del Estado.
2.- En el análisis se deben tomar en cuenta los montos confiscados con leyes y decretos
supremos unilaterales del nivel central del Estado en los últimos 10 años de gestión pública
46
y establecer los mecanismos de compensación, considerando los recortes y la caída de más
del 50% de los ingresos de los GAD.
3.- Se deben cuantificar las competencias transferidas a los GAD en los últimos 10 años sin
recursos adicionales y buscar los mecanismos de generación de nuevos recursos o
devolución de competencias al nivel central del Estado, habida cuenta que se sobregiraron
las fuentes principales de ingreso como es el caso del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH).
- Decreto Supremo Nº 2145 (Ley Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre De
Violencia)
- Determinar una línea base de los gastos de los servicios transferidos, generalmente
ejecución presupuestaria (2008 - 2012).
- Determinar con absoluta precisión las facultades y funciones que son propias de la
competencia transferida.
47
La coparticipación se distribuye en:
Universidades Bs 2.400 MM 6%
48
- Mejorar los niveles de Transparencia del Gasto Público y generar nuevos ingresos.
- Impuestos y tasas.
Política Tributaria.
Política presupuestaria.
49
- Analizar la pesada carga a las ETA de continuar pagando al nivel central del Estado en las
mismas condiciones pactadas originalmente (dólares, Euros, UFVs, etc.) –de créditos ya
condonados al país por Gobiernos amigos- lo que genera una subvención directa de las ETA
al Tesoro General del Estado
Responsabilidad Fiscal:
Análisis técnico:
En cuanto a las demás propuestas que realiza el GAD Santa Cruz, cabe señalar que en las
reuniones de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal -tanto en la etapa 4 como en la etapa 5- se han
establecido una agenda legislativa conjunta de cambios normativos, fortalecimiento institucional y
mecanismos que mejoren la gestión pública, así como la adecuación de normativa pre
constitucional al modelo de régimen autonómico vigente. En ese sentido, las preocupaciones que
refleja el documento del GAD Santa Cruz serán oportunamente atendidas en el Consejo de
Coordinación Sectorial de Salud y Seguridad Ciudadana, y lo mismo ocurre en el caso de las
Comisiones Técnicas de Sistema Tributario, Caminos, Donación y Deuda, Gastos Corrientes y
Gastos de Funcionamiento, y Administración y Control Gubernamental.
50
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca
Un uso más eficiente de los recursos actuales, priorizando las principales necesidades de
las regiones.
Generación de nuevos recursos para los departamentos y los municipios que sean
sostenibles y que además generen un efecto multiplicador en variables económicas y
sociales en el corto, mediano y largo plazo.
Corto plazo: Generar las bases para mejorar las condiciones económicas y sociales de la
población. Generación de empleo directo e indirecto. Cobertura de las necesidades básicas
de la población.
Mediano plazo: Reducir las asimetrías entre departamentos. Generación de ingresos propios
en los departamentos. Aumentar la producción con valor agregado. Disminuir la migración.
Disminuir la pobreza extrema.
51
Se propone un aporte de las reservas internacionales que represente el 30% de la cartera de
aporte de las 5 principales fuentes de ingreso.
Análisis Técnico:
Análisis de Técnico:
53
Fondo Solidario destinado a equilibrar el crecimiento económico y reducir las asimetrías
entre los departamentos, permitiendo garantizar el ejercicio pleno de las competencias
exclusivas de los niveles departamentales.
El sistema debe considerar que las ETA de cada Departamento (GAD y GAM) cubran lo
correspondiente al pago de la Renta Dignidad de las personas mayores de 60 años que
residen en el Departamento.
Las contrapartes de aporte local en la construcción de carreteras de la red fundamental en
departamentos con menor desarrollo relativo (según aporte al PIB o PIB per cápita), como
el Beni, sean asumidas plenamente por el Nivel Central del Estado, subrogando inclusive
créditos asumidos para ello (ejemplo: crédito de Bs. 322 millones asumido por el GAD
Beni con el FNDR), con la obligación de que los recursos liberados sean destinados a
construir la red departamental de carreteras.
El Nivel Central del Estado debe priorizar la conclusión del sistema nacional de carreteras
asfaltadas e interconexión eléctrica que integre a todas las capitales de Departamento del
país en las mismas condiciones de calidad, y garantizar para este propósito los recursos
necesarios.
Crear mecanismos e incentivos para que las ETA puedan ser copartícipes de empresas
públicas nacionales que se establecen en sus respectivas jurisdicciones.
Mejorar los mecanismos que garanticen que los recursos naturales explotados en una
jurisdicción territorial departamental paguen regalías y otras cargas fiscales a las
Gobiernos subnacionales respectivos.
Análisis Técnico:
La propuesta del Gobiernos Autónomo Departamental del Beni se enmarca en los puntos
acordados en las etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal con la excepción de la regalía
compensatoria y la Renta Dignidad. Las propuestas relacionadas a la generación de recursos como
la creación de empresas públicas o la creación de un fondo solidario forman parte de las alternativas
de financiamiento de la etapa 5, los temas relacionados a carreteras y al control de la explotación
de recursos naturales se abordaran en las comisiones técnicas establecidas en la Etapa 4.
54
Propuesta del Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento de La Paz
Análisis Técnico:
La propuesta presentada por el Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento
de La Paz (CODEPAF – La PAZ) se circunscribe a una propuesta Departamental y no así de
alcance nacional. No obstante, se identifica propuestas que ya son parte de los acuerdos de etapas
4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal, como ser: mejorar la gestión pública, revisar la
condicionalidad del gasto del IDH y la generación de recursos a partir del ejercicio de sus
competencias (ejemplo: empresas públicas).
Por último, la asignación de recursos que realiza un Departamento está en función a sus
necesidades y competencias, por lo que, el asignar mayores recursos a la educación u otro sector.
55
Los GAD deben administrar las regalías mineras para recaudar, fiscalizar y ejecutar los
recursos.
Participación en las regalías por hidrocarburos, de acuerdo al Artículo 368 de la
Constitución Política del Estado.
Revisar todas las condiciones que se hacen a los recursos que perciben las
Gobernaciones por el IDH. Derogar el Artículo 10 de la Ley 3302
Revisar el Artículo 12 de la Ley 767, que financia el FPIEE. Devolver a las ETA todo
lo descontado.
Sustituir la Ley 060. Crear Juegos de Lotería y Azar Departamentales, coparticipables a
los GAM.
Condonar deudas de la Ex Prefectura, para ser sujeto de crédito.
Negociación directa para las Donaciones y comunicar ex post al VIPFE.
Modificar la Ley 154, en la parte de los dominios tributarios de los Departamentos.
Modificar el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD): 50% TGE;
40% GAD; 10% Universidades Públicas.
Modificar la distribución de coparticipación tributaria: 60% TGE; 10% GAD; 25%
GAM; 5% Universidades Públicas.
Análisis Técnico:
De los recursos que perciben los GAD por concepto del IDH, existen porcentajes que son
descontados o direccionados para atender programas sociales u otras responsabilidades. En ese
sentido, se ha consensuado el diseño de adecuación normativa de las condicionalidades del IDH,
que implica un análisis detallado del Artículo 10 de la Ley N° 3302 de diciembre de 2005, en la
que se evaluará la viabilidad de derogar, modificar o mantener el mencionado Artículo.
56
En relación al Artículo 12 de la Ley 767 que financia el FPIEEH, algunos representantes
de los gobiernos subnacionales apoyaron esta solicitud de la devolución de estos recursos en
contraposición al nivel central del Estado y sistema asociativo municipal quienes no apoyan la
medida. No obstante, después de la explicación por parte de los técnicos de YPFB en la Décimo
Quinta reunión de la CTPF sobre los alcances de la Ley N° 767, se demostró que el mencionado
fondo permitiría generar importantes recursos adicionales. De todas formas este punto es parte de
los disensos del proceso del pacto fiscal.
Sobre el tema tributario, este será abordado en una mesa técnica donde se analizará la
viabilidad de transferir los dominios tributarios del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), el
Impuesto al Juego (IJ) y el Impuesto de Participación en el Juego (IPJ), así también la modificación
a la ley 154, junto a otros temas priorizados relacionados a tributos como el Impuesto Especial a
los Hidrocarburos y sus Derivados.
Una de las causas por las que la Gobernación de La Paz no es sujeto de crédito es que
sobrepasa los límites de los indicadores de deuda que administra el Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, siendo una parte de sus obligaciones las deudas heredadas desde la ex
prefectura. Este, junto a otras demandas sobre el tema, serán tratados en la Comisión Técnica a
conformarse para el efecto.
Por último, en relación al tema de donaciones se conformará una Comisión Técnica entre
las ETA y el NCE (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Planificación del
Desarrollo y el Ministerio de Relaciones Exteriores) para el análisis integral de los mecanismos de
acceso al crédito y donaciones de las entidades territoriales autónomas.
57
En el caso de los GAM el costeo se lo realizara por categoría municipal.
El gobierno central realizará un costeo para gasto de funcionamiento.
Establecer una sola escala salarial para los diferentes niveles de gobierno.
La transferencia de competencias debe ir acompañada de recursos y un estudio
competencial
La competencia de catastro rural de pasar a formar parte del catálogo competencial
municipal.
Participar de las empresas hidrocarburíferas y otras estratégicas.
En base a los datos del Censo asignar recursos priorizando lo más vital a los menos
importantes (criterio de equidad) en base a la pirámide Maslow.
Incorporar una tercera categoría de gastos denominados de “pos inversión” o “de
servicios”
La condicionalidad del gasto va en contra a la autonomía
Análisis Técnico:
La propuesta de la AMT, para la generación de recursos para los municipios, tiene que ver
con la modificación del texto de la Ley N° 843 de Reforma Tributaria. En ese ámbito resulta
conveniente mencionar; que dicha propuesta no está acompañada de un estudio que contenga
criterios, mecanismos, redacciones alternativas, y análisis cuantitativo y cualitativo de los recursos,
donde se pueda visibilizar la afectación que esta pueda tener a los diferentes niveles de gobierno.
La viabilidad de ceder el dominio tributario a otro nivel de gobierno deberá ser abordada en la
Comisión Técnica, de acuerdo a lo acordado en la Resolución N° 008/2017del CNA.
Los gastos de funcionamiento, son gastos destinados a financiar las actividades recurrentes
para la prestación de servicios administrativos. Actualmente tienen un límite del 25% y 15% para
los gobiernos municipales, gobiernos departamentales y regionales, respectivamente, de acuerdo a
lo establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. La propuesta establece un
incremento de estos gastos, denominándolos gastos “pos inversión” o “de servicios. Además de
realizar una mención sobre la condicionalidad del gasto. La viabilidad de dicha propuesta debe
trabajarse en la comisión técnica de Gastos corrientes y Gastos de Funcionamiento establecida en
la CNA/Resolución N° 008/2017, y en el punto 20 del Anexo I Mandatos y Alternativas de
Financiamiento de la CNA/Resolución N° 009/2017.
Los municipios, de acuerdo con la normativa vigente, solo reciben regalías mineras allá
donde se explota minerales. La propuesta establece un incremento del 15% al 50%, no solo de
minerales sino de todos los recursos naturales en su jurisdicción. También la AMT propone costeos
competenciales, escala salarial única, catastro y participación en empresas hidrocarburíferas y otras
estratégicas. Si bien los temas han sido debatidos en el Concejo Técnico del Pacto Fiscal, no han
sido consensuados como alternativa de financiamiento.
58
Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija
Por su parte, el 15% asignado a los Gobiernos departamentales se distribuirán entre ellos
en base a los siguientes criterios:
Pago de regalías e IDH del gas natural que se consume en las plantas termoeléctricas y
plantas industriales a precios de exportación
Eliminación del Capítulo III de la Ley 767 (Ley de incentivos para la Exploración y
Explotación hidrocarburífera, que crea del Fondo de Promoción a la Inversión
hidrocarburífera con el 12% del IDH que corresponde a las ETA).
Análisis Técnico:
La propuesta del GAD Tarija sobre la redistribución de los recursos de coparticipación, que
plantean no contempla un estudio; de insumos técnicos, mecanismos de cálculo; ni las afectaciones
presupuestarias que podría causar dicha distribución a los diferentes niveles de gobierno,
especialmente al NCE, por ejemplo, dado que de concretarse este último dejaría de pagar a
maestros, médicos y policías entre otras obligaciones que se encuentran en el marco de sus
competencias. Las propuestas se circunscriben solamente a un ejercicio matemático de adición y
sustracción con la que no puede realizarse un análisis profundo de las implicancias que podría
conllevar.
Por su parte la propuesta sobre la eliminación incentivos para la exploración, que implica
derogar del artículo 12 de la Ley 767, artículo que tiene como objetivo impulsar las inversiones y
actividades de exploración y explotación del gobierno nacional. Dicha propuesta se encuentra
dentro los puntos en disenso contemplado en el CNA/Resolución N° 008/2017 Documento de
Consensos y Disensos en el Encuentro Conclusivo Nacional.
En lo que respecta al pago de regalías e IDH sobre el gas natural que se consume en plantas
hidroeléctricas y plantas industrializadoras, este punto no ha sido abordado como consenso o
disenso en el CNA/Resolución N° 008/2017, o como parte de los mandatos y alternativas de
financiamiento CNA/Resolución N° 009/2017.
59
Propuesta de la Asociación de Municipios de Bolivia (AMB)
Análisis Técnico:
Existe un criterio que indica que la distribución de recursos debe mantenerse como esta, ya
que a pesar de los problemas y debilidades del sistema fiscal boliviano, existen condiciones de
carácter cualitativo, social y de conquistas históricas muy difíciles de modificar sin generar
conflictos regionales, departamentales u otros que cuyas consecuencias serían muy difíciles de
predecir.
60
Por otro lado, en función a los acuerdos alcanzados, se tiene previsto instalar una Comisión
sobre el Sistema Tributario con el objetivo de realizar un análisis competencial en materia de
creación y administración de impuestos en el caso de las ETA, a través de la revisión de la Ley No.
154 para encontrar alternativas en cuanto a nuevos dominios tributarios para ser transferidos o por
creados para las ETA, modificando la normativa tributaria que corresponda inclusive.
Para buscar que no existan asignaciones unilaterales del NCE se buscará generar
mecanismos que aseguren que no exista una asignación o transferencia de competencias sin que
exista un acuerdo previo de las ETA (Tal como lo establece el Artículo 305 de la CPE). Para que
esta garantía se haga efectiva, se planteó como requisito la emisión previa de un Informe Técnico
por parte del SEA y/o de una Resolución del CNA.
Para revertir esta situación se ha conformado una Comisión Técnica cuya función será la
revisión integral de los mecanismos de acceso al crédito y donaciones de parte de las ETA.
61
Propuesta del Gobierno Autónomo Regional del Chaco
No se debe modificar la distribución de regalías para la autonomía regional del gran chaco
(45%).
Se propone que se considere como una fuente de recursos para la AR los créditos y empréstitos
internos y externos contraídos de acuerdo a la norma vigente.
Porcentaje fijo en los presupuestos de los Gobiernos Autónomos para Pueblos Indígenas (10%).
Análisis Técnico:
62
En este sentido y en el marco de las alternativas de financiamiento aprobadas durante la
realización de la Etapa 5, se estableció que se analizara la factibilidad de que este nivel de gobierno
acceda a créditos y empréstitos internos y externos, así como el análisis de la factibilidad de que
éstos cuenten con dominios tributarios.
Uno de los puntos más importantes que se acordó durante la realización del proceso del
Pacto Fiscal es el referido a la necesidad de modificar la Ley de Administración y Control
Gubernamental adecuando su contenido al nuevo modelo de Estado.
Las Empresas Públicas se constituyen en una importante fuente para dinamizar la economía
de la región. Las mismas pueden adoptar diferentes tipologías que deben ser regulados por la
instancia titular de dicha competencia. En este caso se planteó la necesidad de conformar empresas
intergubernamentales conjuntamente con los Gobiernos Municipales de la Región.
Si bien tanto los GAM como los GAD cuentan la competencia exclusiva para la creación
de empresas en su jurisdicción (habiendo sido transferido a los GAR mediante la norma citada) la
misma ha sido escasamente ejercida ya que de acuerdo al Diagnóstico que se elaboró durante la
etapa 4, en la actualidad tan solo existen 17 empresas sub nacionales de las que 10 (59%) se dedican
a la provisión de agua, 3 (18%)a la conservación de áreas verdes (sobre todo parques urbanos), 3
(18%) al servicio de aseo urbano, 1 (6%) para el asfaltado y vías.
63
El Artículo 106 de la Ley No. 031 enlista los recursos que son de titularidad de este nivel
de gobierno, empero es necesario que se emita la normativa correspondiente para realizar la
transferencia de Regalías Departamentales, así como analizar la factibilidad de determinar un
porcentaje fijo en los presupuestos de las ETA para los Pueblos Indígenas de forma de fortalecer
su integración.
Propuesta de la CONAIOC
Análisis Técnico:
64
de recursos públicos para el ejercicio de sus competencias, la asignación de regalías
departamentales, priorización de proyectos productivos, creación de empresas subnacionales y
participación en empresas estratégicas del NCE como nuevas alternativas de financiamiento de las
AIOC.
Por otra parte, la agenda legislativa aprobada por la CTPF, contempla la conformación de
una mesa técnica entre el NCE y las ETA que trabaje en la elaboración de la Ley de Gestión
Pública, considerando que la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental se
encuentra desactualizada respecto al nuevo modelo de Estado con Autonomías, misma que deberá
observar en su elaboración las especificidades de cada tipo de autonomía en especial de la
Autonomía Indígena Originario Campesina, en base a las propuestas presentadas en el Encuentro
Conclusivo.
Propuesta de la ACOBOL:
Análisis Técnico:
65
de este impuesto, no obstante este tema podrá ser incorporado para su tratamiento en la mesa
técnica tributaria.
Se propone que el Gobierno Nacional asuma sus competencias, liberando los recursos del
IDH.
Creación de Fondos Concursables con recursos del TGN, para financiar Programas y
Proyectos de las Agendas Productivas y Sociales que fueron identificados en la 3ra Etapa
del Dialogo de Pacto Fiscal.
Análisis Técnico:
La consideración de viabilidad y gestión de cada uno de los 5 puntos que componen esta
propuesta se encuentran enmarcadas en los consensos de la agenda legislativa conjunta de cambios
normativos, fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública como
resultado de la 4ta etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal y de los 25 mandatos y alternativas
de financiamientos como resultado de la 5ta. Etapa.
66
La ejecución de proyectos estratégicos guarda relación con la priorización de agendas
productivas y sociales, y su articulación con la planificación nacional. La mesa técnica relacionada
al SPIE como producto de los acuerdos de la Etapa 4, será el mecanismo de coordinación entre los
distintos niveles de gobierno.
Análisis Técnico:
Es importante considerar que el Acta CTPF 015/2015, misma que establece 25 puntos de
acuerdo de “Alternativas de financiamiento” y 2 puntos de disenso, en el sentido que dichos puntos
son producto de la materialización de diversas propuestas. Es sugerente contemplar elementos
propositivos en el marco de lo ya consensuado (Consejo Nacional de Autonomías y CTFP), a objeto
de efectivizar e enriquecer el procedimiento de materialización progresiva de las propuestas
establecidas, en el marco de la institucionalización del proceso del diálogo de pacto fiscal.
67
a. A los Consumos Específicos (ICE), por tener un carácter más local y hechos imponibles
más relacionados con actividades cercanas a la administración departamental. Compartir
su recaudación con el nivel municipal y universitario.
Dar cumplimiento al artículo Nº 368 de la CPE, que establece, en relación a la regalía por
hidrocarburos, asignar una participación en favor de los departamentos no productores de
hidrocarburos representados por La Paz, Oruro y Potosí, siendo que Beni y Pando ya
reciben una participación.
El Nivel Central debe compensar o restituir los ingresos del IDH a las gobernaciones, que
fueron reorientados mediante el Decreto Nº 29322 de Redistribución de 2007 hacia los
GAM, en desmedro de los GAD.
En tanto no se realice un costeo de competencias como base para una distribución de los
recursos; asignar, al menos, una coparticipación de 5% de los ingresos nacionales a favor
de los GAD.
68
diferencia neta a favor de 4.149 millones de bolivianos adicionales respecto a la situación
base, tal como se muestra en el siguiente cuadro.
Análisis Técnico:
En cuanto a su posibilidad, es necesario acotar una idea muy precisa del grado de afectación
que sufriría el financiamiento de sectores prioritarios, por parte del TGE, mencionando por ejemplo
que los Bs. 2.262 millones que se demandan por concepto de los 2 impuestos coparticipables (ICE
e RC-IVA) significan, en la gestión 2016, aproximadamente: el 16% del financiamiento de ítems
de profesores en el sector educación; el 67% del financiamiento de ítems de médicos dentro del
sector salud; el 96% del financiamiento de ítems de la Policía Nacional.
Por su parte, los Bs. 2.426 millones demandados por concepto de IEHD, significaría ceder no solo
totalmente, sino más de la proporción que le corresponde al TGE por este concepto, que, entre otras
prioridades, financia la construcción y mantenimiento de carretas de la Red Fundamental, por parte
de la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC).
i) en función a qué condiciones se estimó el techo de Bs. 4.688 millones que se demanda;
ii) como podría sustituirse tal magnitud de recursos transferidos por el NCE, peor aún si
se considerará, como proponen, la transferencia por coparticipación del 5% de los
ingresos nacionales, entre tanto se realice un costeo competencial, lo que implicaría
transferir adicionalmente, alrededor de Bs. 3.646 millones correspondientes a los
ingresos corrientes percibidos durante la gestión 2016.
Sobre este último aspecto, la propuesta se limita a mencionar de forma muy ambigua, que
el NCE podría compensar esas transferencias a través de la liberación de gastos en competencias
subnacionales, que todavía son atendidas por este nivel de gobierno y también por el cambio en los
porcentajes de coparticipación hacia los beneficiarios de la misma mediante un sistema de
coparticipación que tome en cuenta variables de desarrollo económico y social, y de esfuerzo fiscal.
Un ejemplo muy relevante de este tipo de inversión ejecutada por el NCE, por sus alcances
ya logrados y su incidencia concreta en el bienestar de la población, lo constituye el programa “Mi
69
Agua”, que en agosto de 2016 comenzó su cuarta fase con una inversión de casi 70 millones de
dólares.
Este programa estratégico iniciado en 2011, tiene los objetivos de lograr una cobertura total
de la población boliviana con acceso a agua potable, mejorando de esa manera sus condiciones de
salud, pero además, incrementar la productividad agrícola de manera que contribuya
sustancialmente a la seguridad alimentaria de todo el país.
Es así que de acuerdo a datos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, hasta mediados
de 2015, con una inversión total de casi Bs. 2.815 millones, el programa ya intervino en 335
municipios, con 1.829 proyectos de agua y 949 proyectos de riego, beneficiando a más de 378 mil
familias e incrementando la superficie agrícola en casi 43 mil hectáreas.
Análisis técnico
Como se pudo advertir, la mayor parte de propuestas presentadas a la CTPF plantean una
distribución de los recursos de la fuente de Coparticipación Tributaria, con el argumento que el
70
nivel central del Estado administra el 75% de la misma; sin embargo, es importante señalar que,
desde una perspectiva técnica, esta fuente de financiamiento presenta aquello que se denomina
como inflexibilidad a la baja de sus recursos.
71
DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DE COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA,
2010-2016
(En Millones de Bolivianos)
72
Por lo tanto, es posible concluir que una distribución distinta de los recursos de la
Coparticipación Tributaria no es posible desde una perspectiva técnica, ya que ello implicaría la
afectación de recursos humanos en sectores importantes en el país, a través de los cuales se
garantiza una parte de los derechos fundamentales que se encuentran en nuestro texto
constitucional.
Los resultados alcanzados en el proceso de diálogo del pacto fiscal son producto de espacios
de amplio de debate y concertación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales
autónomas sobre la construcción de agendas productivas y sociales, gestión pública y esfuerzos
para incrementar los recursos en todos los niveles de gobierno. Estos resultados ameritan un trabajo
técnico y de profundo análisis, por esta razón, los mismos se convierten en agendas de trabajo para
los Consejos de Coordinación Sectorial y Comisiones Técnicas; toda vez que los que se alcancen
permitirán cualificar el proceso autonómico.
Por esta razón, no deben entenderse los resultados del Pacto Fiscal como un “momento
específico”, asociado con una fecha, pues ello implicaría una mirada simplista y de corto plazo;
por el contrario, estos acuerdos deben ser enfocados como un horizonte de largo plazo, de
aplicación gradual y progresiva que es necesario alcanzar, concertar, implementar y verificar, en
un proceso de construcción conjunta y de permanente perfeccionamiento.
Los puntos acordados en las diferentes etapas del pacto fiscal son temas estructurales y
estratégicos, por lo que no pueden ser abordados desde una perspectiva coyuntural, ya que se asume
que se trata de una discusión de acuerdos que regirán, probablemente, las próximas décadas, estos
deben ser debatidos manera técnica y concertada.
La articulación de los resultados de las etapas del proceso de pacto fiscal se establecen en
su propia definición “(…) proceso de concertación e implementación de acuerdos (...) con el fin de
hacer efectivo el vivir bien”, es decir, los resultados se alinean a un horizonte definido en la Agenda
Patriótica 2025.
Esta articulación se da a través del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) que
establece un proceso de planificación que articula a todos los niveles de Gobierno, en un corto,
mediano y largo plazo. Por lo que, necesariamente, los resultados alcanzados en el proceso de pacto
fiscal, coadyuvarán la ejecución de los planes de las entidades territoriales autónomas,
planificación nacional y por ende a los objetivos establecidos en la Agenda Patriótica 2025.
Es por esta razón que las agendas productivas y sociales como resultado de la Etapa 3 se
constituyen en acciones estratégicas priorizadas por departamento, estas agendas en la mayoría de
73
los casos se desprenden de procesos internos de consenso en torno a la planificación territorial. Los
resultados de la Etapa 4 sobre gestión pública permitirán agilizar la ejecución de las agendas
productivas y sociales a través de programas, proyectos de inversión pública o legislación
desarrollada por las entidades territoriales autonomías. Las alternativas de financiamiento como
resultado de la Etapa 5 permitirán dimensionar a los niveles de gobierno la priorización de sus
acciones, así así como el establecimiento de acciones conjuntas entre los niveles para ejecutar
objetivos comunes.
En este sentido, la Comisión Técnica del Pacto Fiscal en el marco de la Etapa 4 del proceso
de diálogo del pacto fiscal identificó factores críticos por nivel de gobierno que hacen a la gestión
pública y estos factores se relacionan directamente con el régimen económico financiero, donde lo
que se busca es agilizar los procedimientos administrativos, generando mayor eficiencia sin
74
sacrificar transparencia y adecuar la estructura normativa de la gestión pública al Estado
Autonómico.
Se identificó que gran parte de la normativa en esta materia es preconstitucional, por lo que
requiere actualización en el marco de las competencias de los diferentes niveles de gobierno; a su
vez, es necesario desarrollar normativamente la competencia concurrente de control
gubernamental.
Así también, esta comisión deberá ejecutar los temas que se encuentran relacionados a los
procedimientos de administración y control gubernamental que serán viabilizados por el MEFP,
estos son:
Otro punto importante que hace a la estructura del régimen económico financiero es el diseño y
configuración normativa en materia de gastos, donde se analizarán los gastos de funcionamiento
75
(corriente), elegibles por competencia y proyectos de inversión. Esta temática requiere de un debate
técnico entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.
Del mismo modo, se analizarán los mecanismos de acceso al crédito y donaciones de las entidades
territoriales autónomas. Este análisis será realizado en una Comisión Técnica entre las ETA y el
NCE (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Planificación del Desarrollo y el
Ministerio de Relaciones Exteriores); la que tomará en cuenta los siguientes temas:
Por último, los resultados alcanzados en las comisiones técnicas sobre modificaciones en los
procedimientos relacionados a la gestión pública, se constituyen en reformas normativas y de
procedimiento que hacen al régimen económico financiero, estos resultados serán producto del
debate técnico y del consenso, reflejando la coordinación entre el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autónomas y no así de imposiciones y puntos de vistas unilaterales.
El Sistema de Planificación del Estado – SPIE entra en vigencia con la aprobación de la Ley N°
777 en enero de 2016 constituyéndose en el instrumento de articulación de las políticas públicas
para hacer efectivas las metas establecidas en la Agenda Patriótica 2025. Dicha norma contempla
tres subsistemas: a) Planificación, b) Inversión Pública y Financiamiento Externo para el
Desarrollo Integral y c) Seguimiento y Evaluación Integral de Planes - SEIP. De estos se
implementaron los dos primeros, de acuerdo a procedimientos y plazos estipulados en la misma
Ley. El subsistema que está pendiente es el de seguimiento y evaluación, para cuyo efecto se ha
establecido el desarrollo de una norma específica para su ejecución.
Es por esta razón que es necesaria la instalación de una Comisión Técnica entre el Ministerio de
Planificación del Desarrollo y las Entidades Territoriales autónomas donde se debata, proponga y
concerté la implementación coordinada de la Ley Nº 777, considerando sus ajustes si fuesen
76
necesarios. Por otra parte, el tener un mecanismo de coordinación y proposición permitirá la
construcción de acuerdos para hacer efectiva las metas que se tienen como Estado.
El Decreto Supremo N° 29091 es la norma que con la cual se crea la Unidad de Proyectos
Especiales – UPRE, a través de la cual el nivel central del Estado gestiona recursos para apoyar
programas y proyectos de inversión de los gobiernos subnacionales, en sectores como deportes,
educación, equipamiento comunal, infraestructura vial y productiva, salud y saneamiento básico
entre otros. Entre las fuentes de su financiamiento se encuentran recursos de cooperación externa
venezolana (en un inicio), recursos propios del Tesoro General de la Nación (adicionales), apoyos
presupuestarios y el aporte anual de las empresas públicas.
En cuanto se refiere a los programas MIAGUA I, II y III este viene siendo financiado con recursos
del Tesoro General de la Nación y otra parte proviene de la cooperación externa (Corporación
Andina de Fomento – CAF, por ejemplo), con lo cual se busca facilitar la adecuada y oportuna
intervención en aquellos gobiernos subnacionales que les permita financiar de manera concurrente
la construcción de obras menores de sistemas de riego, que permitan incrementar la producción
agrícola de pequeños y medianos productores, garantizar la seguridad alimentaria, contribuir a
mejorar las condiciones de vida y salud de la población a través del incremento del acceso y de la
calidad en la provisión del servicio de agua potable y saneamiento en el territorio nacional.
Por su parte, el Fondo de Desarrollo Indígena tiene como premisas el financiamiento y/o ejecución
de programas y/o proyectos productivos en base a potencialidades locales, municipalidades y
autonomía indígena originaria. Cuyo financiamiento tiene como fuente el Tesoro General de la
Nación, así también otras fuentes, como también donaciones o créditos internos o externos.
Estos programas, actúan como un mecanismo de compensación hacia los municipios más pobres y
apoyando a los gobiernos autónomos departamentales con mayores necesidades financieras. Sin
embargo, es necesario que se establezcan canales de coordinación entre los programas nacionales
y las entidades territoriales autónomas, para concordar con la planificación territorial y establecer
las contrapartes a estos proyectos de acuerdo a las realidades económicas de cada nivel de gobierno.
77
6.7 Análisis de la factibilidad financiera y legal para la distribución de recursos
departamentales a los Gobiernos Autónomos Municipales y Gobiernos Autónomos Indígena
Originario Campesinos.
Si bien las transferencias de recursos públicos tienen como génesis normas del nivel central, la Ley
N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización garantiza las transferencias entre gobiernos
autónomos, tal como establecen el numeral 9 artículo 104, numeral 8 artículo 105, numeral 7
artículo 106, numeral 6 artículo 107, que señalan que son recursos de los gobiernos autónomos
aquellos provenientes de la delegación o transferencia de competencias.
Estas transferencias, entre gobiernos autónomos, pueden ser materializadas de acuerdo a los
procedimientos establecidos en la Ley N° 492 de Acuerdos y Convenios intergubernativos. Se debe
tomar en cuenta que los recursos que vayan a ser transferidos deben estar destinados a ejercer la
competencia que haya sido transferida o delegada. Sin embargo, es posible afirmar que esta es una
decisión que depende de las ETA, razón por la cual los GAD también pueden decidir transferir
mediante normativa subnacional específica, recursos hacia otros gobiernos subnacionales.
6.8 Establecimiento de una política estatal destinada al desarrollo de áreas urbanas, ciudades
y metrópolis
En el Decreto Supremo N° 26451 los gobiernos municipales fueron divididos en cuatro categorías,
bajo criterio poblacional, los de categoría “A” que tienen una población hasta 5000 habitantes, los
de categoría “B” de 5001 a 14999 habitantes, categoría “C” de 15000 a 49999 habitantes y los de
categoría “D” de 50000 habitantes hacia adelante.
Pueden ser varios los escenarios de análisis de las diferencias entre estas categorías municipales;
sin embargo, queda claro que una de las mayores es la gran concentración de habitantes en los
municipios capitales de departamento y los que componen la categoría “D”, que en su mayoría
están concentrados en los departamentos del eje troncal (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz)
creando de esta forma regiones metropolitanas, a partir del proceso de conurbación por el que
atraviesa el país.
Esta concentración de habitantes condiciona, aún más, la demanda de servicios públicos e influye
en el surgimiento de capacidades institucionales heterogéneas. Estas dimensiones, las capacidades
institucionales y demanda de servicios diferenciadas, requieren mayores recursos económicos para
su funcionamiento e inversión. Situación que se da también en los municipios de categoría “C” que
tienen mayor crecimiento vegetativo.
En ese ámbito, y en el marco de los acuerdos de las etapas 4 y 5 del pacto fiscal, el gobierno
nacional en coordinación con los gobiernos autónomos municipales, debe trabajar políticas
públicas de acuerdo a las dimensiones y capacidades de cada categoría municipal para responder y
satisfacer las crecientes demandas de necesidades de la sociedad y el desarrollo de estas.
78
Sobre este punto es importante resaltar algunos elementos clave en torno a la perspectiva del
desarrollo de ciudades que se tiene desde el NCE, la cual encuentra su manifestación en tres
elementos concretos, que son los siguientes:
La exploración de nuevos criterios debe estar ligada a las realidades sociales, económicas y
características geográficas de los gobiernos autónomos, así también deberá incentivar a modificar
el compartimiento de las autoridades hacia el cumplimiento de metas y se premie el esfuerzo en la
generación de recursos específicos (propios).
La experiencia internacional nos muestra que no solo se utiliza el criterio población para distribuir
los recursos a los niveles subnacionales, los países como Alemania, España, Brasil, Colombia y
Ecuador pese a ser Estados con diferentes grados de descentralización y tipología utilizan criterios
como: Ingreso medio por habitante, pobreza, superficie, densidad poblacional, necesidades básicas,
logro en el mejoramiento de los niveles de vida, cumplimiento de metas y esfuerzo por la
ampliación de cobertura, entre otros.
Por lo que, el análisis de nuevos factores de distribución debe trabajarse en una comisión técnica
que involucre a las entidades del ramo de las finanzas públicas, planificación, presidencia, UDAPE,
SEA y representantes del sistema asociativo municipal. En este espacio técnico se deben discutir
los criterios a ser utilizados, analizar los diferentes escenarios y establecer recomendaciones sobre
la viabilidad de la aplicación de los mismos.
79
6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH)
Uno de los recursos que presenta un importante grado de condicionalidad para el gasto es el
Impuesto Directo a los Hidrocarburos, la normativa preconstitucional que rige sobre este recurso
determinó competencias que condicionan su uso por parte de los gobiernos subnacionales. Desde
la vigencia de la Constitución Política del Estado, las ETA cuentan con competencias exclusivas,
compartidas y concurrentes a ser ejercidas dentro de su jurisdicción territorial, por lo que se deberá
analizar la posibilidad de modificar la actual normativa que rige la condicionalidad de dichos
recursos, permitiendo que los gobiernos subnacionales determinen su asignación dentro sus
facultades y competencias, priorizando el gasto de la inversión pública, exceptuándose de esta
determinación autónoma, la condicionalidad del gasto para los sectores de salud y educación al ser
la primera responsabilidad financiera del Estado.
Por otro lado, en la mesa técnica se deberá analizar la posibilidad de considerar esta fuente en el
cálculo del gasto de funcionamiento, especificando que para su financiamiento solo se podrán
utilizar las fuentes de recursos específicos y de coparticipación tributaria, esto con el objetivo de
fortalecer la capacidad administrativa de las entidades territoriales autónomas, y velar a la vez el
cumplimiento de la Ley de Nº 3058 de Hidrocarburos que establece el destino de los recursos del
IDH.
Entre las competencias asignadas por normativa preconstitucional se encuentra lo dispuesto por la
Ley N° 3302 que establece que las Prefecturas Departamentales (ahora Gobiernos Autónomos
Departamentales) financiarán con recursos del IDH, gastos relacionados a diferentes actividades
entre las que se encuentran el costo del prediario y el bono de vacunación. Entre las alternativas de
solución en una mesa técnica debe analizarse la posibilidad de que el nivel central del Estado asuma
la responsabilidad del costo del prediario de los privados de libertad sin sentencia y las
gobernaciones solo el costo de aquellos privados de libertad con sentencia ejecutoriada.
80
6.12 Análisis temáticos
La excesiva dependencia fiscal que tienen los Gobiernos Autónomos en relación a las
transferencias y regalías que perciben desde el nivel central del Estado, constituye una debilidad y
a la vez una amenaza relevante para las finanzas de las autonomías, no solamente por la
inestabilidad de aquellas fuentes de financiamiento afectadas por los precios internacionales de las
materias primas, sino también por el efecto perverso que fomenta la pereza fiscal y el cómodo
conformismo de no generar ingresos propios por no estar condicionados, es decir cuya
disponibilidad puede adecuarse a necesidades específicas principalmente del gasto corriente.
Un ejemplo de ello son las transferencias y regalías percibidas por los Gobiernos Autónomos
Municipales, que en la gestión 2016 representaron aproximadamente el 60% de sus recursos,
mientras que la recaudación de sus tributos (impuestos, tasas, patentes y contribuciones especiales)
alcanzó al 22% del total de sus recursos.
El caso de los Gobiernos Autónomos Departamentales es más crítico, debido a que sus dominios
tributarios, especialmente sobre impuestos, no tienen una capacidad recaudatoria considerable, en
contraste a los tributos municipales, como lo constatan los datos de recursos ejecutados el año
2016, de los cuales la principal fuente de financiamiento fueron “otras transferencias” desde nivel
central del Estado con una participación de 27% del total, seguida por la sumatoria de regalías
hidrocarburíferas y los impuestos sobre hidrocarburos (IDH e IEHD) que alcanzó al 37% de los
recursos, mientras que los recursos propios, compuestos principalmente por ventas y alquiler de
bienes y servicios y recursos propios de capital sumaron solamente el 8% del total de recursos
correspondientes a este nivel de gobierno.
En tal sentido y tomando en cuenta que la mayor parte de los Gobiernos Autónomos requieren
fortalecer sus capacidades técnicas institucionales, en cuanto a los procesos de generación,
administración y ejecución de sus recursos, la implementación de una mesa técnica debería seguir
81
estos lineamientos esenciales y no limitativos, para impulsar un mayor aprovechamiento de los
dominios tributarios subnacionales, para lo cual se propone la siguiente metodología de trabajo:
a) Instancias participantes:
4. Equipo técnico del nivel central del Estado (2 representantes del Viceministerio de
Política Tributaria, y 1 representante del Servicio Estatal de Autonomías; con
conocimientos amplios referidos a las finanzas subnacionales).
82
Analizar la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con el nivel central del Estado
para coadyuvar a mejorar la fiscalización de los impuestos nacionales pero además de las
regalías por explotación de recursos naturales.
3. Elaboración por parte del equipo técnico del nivel central del Estado de un programa
conjunto de asistencia técnica a los Gobiernos Autónomos para la generación de recursos
propios por tributos y el fortalecimiento de las capacidades técnicas de las administraciones
tributarias departamentales y municipales.
Coordinar acciones entre el nivel central del Estado y las ETA destinadas a ampliar la base
tributaria, disminuir los niveles de morosidad mediante la generación de propuestas normativas
que mejoren las recaudaciones y hacer más eficiente la administración de la política fiscal
Se entiende por base tributaria o base imponible, al valor monetario de todos los hechos imponibles
sobre los cuales se cobran los impuestos, es decir, el valor de las utilidades brutas de las empresas,
más, el valor de los ingresos por ventas, más, el valor de los ingresos personales, etc.
Sin embargo, este indicador, planteado bajo una forma general, debe interpretarse solo
referencialmente y con una aproximación limitada, ya que no refleja por si solo y con precisión,
83
muchas otras variables que pueden afectar a su cuantificación, entre ellas el tamaño de cada
economía, la mayor o menor capacidad económica de la población para pagar los tributos o el
grado de informalidad de la economía que debería ser alcanzada por los tributos.
El análisis de esta temática debe incluir el estudio de la viabilidad técnica en relación a propuestas
de creación de nuevos impuestos (si procedieran), incluyendo el impuesto a los ingresos personales.
Para tal efecto, deberá considerarse entre las funciones delegadas a la misma instancia de
coordinación técnica propuesta en los párrafos precedentes:
Analizar la viabilidad de hacer más rígidas las condicionantes de los regímenes tributarios
especiales, para que no puedan acoger a contribuyentes que disfracen sus niveles de
ingresos.
a) La recaudación total de los 3 impuestos por parte del nivel central del Estado representa en
su conjunto un promedio de 0,08% (aproximadamente 44 millones de Bs. anuales) del total
anual de la recaudación tributaria comprendida entre las gestiones 2010 y 2016.
84
Este comportamiento es explicable en parte por los costos administrativos, de control y de
fiscalización de dichos impuestos, en proporción a la recaudación efectiva generada por
estos impuestos, a sabiendas de que esos esfuerzos deben focalizarse en los impuestos
nacionales con mayor capacidad recaudatoria.
Una evidencia empírica que amerita ser analizada es el caso del Impuesto a la Transmisión
Gratuita de Bienes (ITGB), cuyo dominio tributario ha sido transferido al nivel
departamental mediante la Ley N° 154, de 14 de julio de 2011. El GAD de Cochabamba,
que fue el primero en recaudar el tributo, como impuesto departamental, en la gestión 2016
recaudó Bs. 13,6 millones, mientras que la administración tributaria nacional había
recaudado en el año anterior Bs. 10 millones, en el mismo Departamento, evidenciándose
una mayor eficiencia en la recaudación; sin embargo, la recaudación de los GAD de
Chuquisaca, Oruro, Potosí y Santa Cruz fue levemente menor a la del el año anterior, bajo
la administración nacional.
Bajo la lógica de que las metas tributarias se estiman con la mayor precisión posible en función al
equilibrio entre las necesidades de los gobiernos que deberían ser atendidas preferiblemente con
recursos propios, como son los tributos, y la capacidad económica de la población para cumplir a
cabalidad con sus obligaciones tributarias, la eficiencia que puedan lograr las administraciones
tributarias subnacionales, como se mencionó anteriormente, depende en gran medida de sus
capacidades técnicas no solo para presupuestar adecuadamente los recursos que requiere, sino
también para ejercer adecuadamente sus facultades como son la liquidación, la recaudación, el
control y la fiscalización.
85
Consiguientemente, el premiar mediante incentivos fiscales, la eficiencia tributaria lograda en
alguna gestión, es un medio que no garantiza por si solo mantener esa eficiencia, sino está
acompañado del fortalecimiento técnico institucional que consolide esa fortaleza en las Entidades
Territoriales Autónomas.
La interacción de todos los criterios de distribución introducidos como ser Necesidades Básicas
Insatisfechas, equidad y todos combinados con el criterio de población, mostrará la pertinencia de
cada uno de ellos, en tanto contribuyan a lograr equidad en la distribución de las transferencias.
Por tanto, las medidas que podrán adoptarse para fomentar una mayor eficiencia tributaria de las
Entidades Territoriales Autónomas, serán:
Modificación de las normas que establecen los criterios de distribución de las transferencias
para incluir los nuevos criterios adoptados.
86
Análisis de la distribución competencial y las responsabilidades derivadas de éstas, en diferentes
materias donde no existe claridad suficiente, en especial compartidas y concurrentes (Ejemplo:
Salud, transporte, coincidente con los resultados de la Etapa 4)
Uno de los aspectos que determinan la capacidad de las ETA de ejercer sus competencias es la
claridad que tengan sobre las responsabilidades que estas implican. Sin embargo, dado que la
técnica de distribución competencial utilizada en Bolivia va más allá de un reparto de materias
(algunas competencias son superposiciones e imbricaciones de varias materias), su regulación se
encuentra dispersa en diversas normas, muchas de las cuales son de carácter pre constitucional y
cuyo acceso y conocimiento es diferenciado por parte de diferentes actores, por ello, se observa un
ejercicio diferenciado de las funciones de los GGAA que se manifiesta, ya sea en su no ejercicio
o, en el ejercicio de atribuciones que no son de su titularidad.
En este marco, si bien la Ley No. 031 distribuye responsabilidades sobre la competencia
concurrente de preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna
silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental, lo hace
de forma muy general, razón por la cual los GGAA autónomos se ven obligados a acudir para el
ejercicio de su facultad ejecutiva sobre la competencia, entre otras, a la siguiente normativa
preconstitucional que se muestra a continuación, regulación que en algunos casos, como la
legislación sobre sanciones administrativas respecto a gestión ambiental, corresponden a otro nivel
de gobierno:
A su vez la normativa emitida por el NCE condiciona el ejercicio de las responsabilidades de los
GGAA a lo establecido por la política general de biodiversidad y medio ambiente diseñada por el
87
NCE, además de tener que enmarcarse en el régimen general de biodiversidad y medio ambiente
determinado por éste.
La CPE asignó como competencias exclusivas del NCE las Políticas del Sistema de Educación y
Salud y, como competencia concurrente de éste, la gestión del Sistema de Educación y Salud.
La LMAD no realiza una distribución competencial del sector de educación porque remite esa
acción a una Ley especial, misma que fue emitida el 20 de diciembre de 2010 bajo el nombre de
Avelino Siñani y Elizardo Pérez.
En este caso si bien la Ley No. 070 asigna como competencia de los GAD la dotación y
financiamiento de los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y
equipamiento de los Institutos Técnico Tecnológicos, no precisa el responsable del manejo
financiero de los institutos técnico tecnológicos fiscales, ni establece regulación respecto al derecho
propietario de los mismos.
Por ello, en base a los factores críticos identificados se consensuó la necesidad de elaborar una
agenda de análisis normativo de las responsabilidades del NCE y las ETA en el sector.
En cuanto a la materia de salud, se debe mencionar que ésta no cuenta con una ley de distribución
competencial específica, por lo que hemos de hacer referencia a lo establecido en el Artículo 81de
la Ley No. 031, mismo que asigna como responsabilidad de los GAD el proveer a los
establecimientos de salud de tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos,
insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso, así como proporcionar la
infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado. A diferencia de lo que ocurre con los GAM,
entre las responsabilidades asignadas a los GAD no se identifica de manera explícita la
administración de los establecimientos de tercer nivel, aspecto que fue subsanado con la aplicación
de normativa preconstitucional.
Un elemento adicional que es necesario considerar en el sector es el referido a los ítems, dado que
los mismos pueden ser provistos tanto por el NCE como por los GAD lo que deriva en que
funcionarios de una misma institución tengan contratos y beneficios diferenciados.
88
En base a estos factores críticos se acordó la necesidad de crear el Consejo de Coordinación
Sectorial de Salud que tenga por objetivo tratar:
Seguridad ciudadana
En el caso de los GGAA esta norma les asigna la responsabilidad de formular y ejecutar en sus
respectivas jurisdicciones, planes, programas y proyectos (departamentales o municipales) en
materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la política pública y al Plan Nacional de Seguridad
Ciudadana elaborada por el NCE.
Asimismo, prevé una serie de responsabilidades de gasto que tienen por objeto dotar a la Policía
Boliviana de los insumos e infraestructura necesaria para la realización de tareas de seguridad
ciudadana.
Dado que las prioridades en materia de seguridad ciudadana se derivan de planes que realiza el
Ministerio de Gobierno, parecería ser que la labor de las ETA en esta competencia se enfoca en
formular y aprobar planes en el marco de la política nacional y en financiar la ejecución de éstos a
través de una institución del NCE como es la policía.
Por ello, en el marco de los factores críticos identificados, se ha acordó la necesidad de conformar
una Comisión de Trabajo para, analizar y tratar los temas problemáticos identificados y
presentarlos al Consejo de Coordinación Sectorial de Seguridad Ciudadana.
89
Transportes
1. Establece que el Sistema Nacional de Revisión Técnica Vehicular, será administrado por una
entidad de competencia nacional del NCE, a ser creada exclusivamente para regular,
reglamentar, supervisar y fiscalizar la operación del Sistema en todo el país, con el propósito
de realizar la constatación de condiciones técnicas, mecánicas y ambientales de
funcionamiento y seguridad para la circulación de todas las unidades de transporte automotor
públicos y privados con la finalidad de reducir la probabilidad de accidentes por aspectos
técnico - mecánicos y disminuir al mínimo la contaminación ambiental.
En la actualidad, si bien este trabajo es realizado por la Policía Nacional, entidad dependiente del
Ministerio de Gobierno, en el marco de las atribuciones que le son asignada por el Código de
Tránsito de 16 de febrero de 1973, es reivindicado como atribución de los GAM en el marco de su
competencia exclusiva Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y
educación vial, administración y control del tránsito urbano.
Esto a pesar de que los GAD y los GAM cuentan con la competencia de Planificación, diseño,
construcción conservación y administración de carreteras de la red departamental o de caminos
vecinales.
3. Dispone el uso de los peajes recaudados en la Red Vial Fundamental y establece que este
debe limitarse al pago del funcionamiento y gastos de operación de la autoridad competente
del nivel central administradora de peaje y a los trabajos de conservación de la Red Vial
Fundamental, esto a pesar de que la competencia del nivel departamental sobre el sector
establece que éste deberá hacerse cargo de dicha red en defecto del NCE, conforme a las
normas establecidas por éste.
Por lo que se debe aclarar el alcance de “en defecto del nivel central” puesto que parece que hace
referencia a un apoyo “circunstancial” y “temporal” que podría contar con la transferencia de
recursos del nivel titular de la competencia
90
b.3 Definición de las características técnicas y criterios para la clasificación
de la red vial fundamental.
Si bien el Artículo 229 de la Ley No. 535 de Minería y Metalurgia, establece que del 85% de la
Regalía Minera asignada a los GAD productores, éstos destinarán el 10% para actividades de
prospección y exploración minera en el respectivo departamento a cargo de SERGEOMIN sujeto
a norma específica, hasta el momento esta transferencia no se ha hecho efectiva debido a la falta
de acuerdo entre las Gobernaciones respecto al carácter de esta norma específica, lo que limita la
realización de trabajos de exploración y explotación y por ende la generación de mayores recursos
económicos para éstas.
Otro aspecto que afecta la recaudación de las regalías mineras es el referido a la fiscalización de su
pago dado que, por las características del sector, éstas pueden ser objeto de una alta evasión por
parte de los operadores mineros.
Si bien con el objetivo de paliar las pérdidas en que se incurre por ello, el Decreto Supremo No.
2288 de 12 de marzo de 2015, establece la posibilidad de delegar las atribuciones de verificación
del cumplimiento de las obligaciones de retención y pago de ésta a los GAD a través de la
suscripción de acuerdos intergubernativos, esta no se ha hecho efectiva, puesto que hasta el
momento de acuerdo a datos proporcionados por la Dirección General de Política Minera y
Fiscalización del Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, no se tiene
registrado ningún convenio suscrito en este sentido.
Para tratar estos temas se ha consensuado la necesidad de convocar al Consejo Nacional de Minería
para el 6 de diciembre de 2017, mismo que fue creado el 31 de enero de 2004 y que es presidido
por el Ministerio de Minería y Metalurgia, con el objeto de diseñar la adecuación normativa en
materia de minería en base a los siguientes factores críticos presentados en el Encuentro
Conclusivo:
91
El ejercicio de la competencia exclusiva de los gobiernos departamentales y municipales dependerá
de la ejecución del circuito del ejercicio de la competencia – legislación, reglamentación y
ejecución – no obstante, la normativa relacionada a la materia empresas públicas sub nacionales,
limita su ejercicio, por ejemplo se requiere la actualización del código de comercio o normativa
sectorial.
Por otro lado, la mesa técnica encargada deberá trabajar en una norma que modifique/actualice el
código de comercio y otra normativa sectorial, para incorporar a las empresas públicas
subnacionales dentro de su regulación, planteando que su alcance no se restrinja a su jurisdicción
territorial sino que pueda tener un alcance nacional e internacional, tomando en cuenta que los
GGAA, además de poder participar en empresas publicas estratégicas, también tienen la
competencia exclusiva para crear empresas públicas en el ámbito de su jurisdicción y en alianza
con otros GGAA.
Así también, la Ley Minera N° 535 establece que no se podrán constituir unidades o empresas
mineras departamentales, regionales y/o municipales, ni participar en actividades de prospección,
exploración, explotación, beneficio o concentración, fundición o refinación y comercialización.
Es por esta razón que la mesa técnica deberá analizar los cambios normativos necesarios y los
alcances relacionados a la participación de los gobiernos autónomos en las empresas públicas
relacionadas a la explotación de recursos naturales.
92
La Ley N° 338 reconoce a las Organizaciones Económicas Campesinas, Indígena Originarias –
OECAS y a las Organizaciones Económicas Comunitarias – OECOM, como actores económicos
productivos capaces de generar autoempleo, empleo directo e indirecto y excedente, y dispone que
el Estado Plurinacional en todos sus niveles de organización territorial tiene como obligación
fortalecer a estas organizaciones a través de políticas y estrategias nacionales. La finalidad de esta
norma es procurar que el pequeño productor agrícola pueda acceder a los servicios financieros que
le permita obtener créditos para desarrollar su actividad y a los no financieros tales como servicios
de capacitación, acceso a semillas, mercado justo y otros.
Establecer una asignación porcentual progresiva y administrada por los diferentes niveles de
Gobierno para destinar recursos a la niñez, adolescencia y mujer, con el fin de construir,
priorizando a la mujer y a la adolescencia y niñez para reducir las brechas de desigualdad y
asimetrías.
Los temas de desigualdad de género y de la violencia hacia las mujeres deben ser tratados de forma
integral, puesto que las repercusiones de los mismos no se limitan a un solo segmento de la
sociedad, sino al conjunto de sus miembros. Por ello, el proceso del Pacto Fiscal no podía ser
llevado a efecto sin considerar un enfoque integral en todos los niveles de gobierno del Estado
Plurinacional e inherente a todos los gastos en los que incurren los mencionados niveles.
Si es transversal a los gastos, entonces la forma de cómo se distribuyen los recursos tiene
repercusiones, pues éstos definen, en última instancia, los porcentajes que pueden ser asignados a
las prioridades de gasto de una administración y, en definitiva, la asignación porcentual del gasto
para los temas de género31. Por lo tanto, las desigualdades de género y los problemas de la violencia
hacia las mujeres deberían ser abordados desde ambos puntos de vista, desde la forma cómo se
distribuyen los ingresos y la forma cómo se asigna el gasto.
ACOBOL, parte integrante de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF), ha presentado sus
planteamientos a nombre de todas las mujeres, las que se sistematizan a continuación, tomando en
cuenta que las mismas no son limitativas.
31
Queda claro que una escasa asignación de recursos a una administración, repercute en una escasa o nula asignación
de recursos a los temas concretos de género.
93
Se debe considerar también que todos los temas serán tratados en la reunión del 18 de enero de
2018 de la “Comisión Técnica de Disminución de Brechas de Desigualdad”, creada en la CTPF.
Incluir en los requisitos de los planes de pre inversión el enfoque de género de TODOS los
proyectos públicos que se tramiten en el Estado Plurinacional de Bolivia. Ejemplo, en la
construcción de escuelas y/o colegios. Para esto se debe incluir en la normativa de la inversión del
Ministerio de Planificación del Desarrollo, las directrices respectivas.
En este mismo sentido se debe considerar un porcentaje de gasto en género que deberán asignar
los distintos niveles de gobierno, que serán administrados por cada uno de ellos en sus respectivas
jurisdicciones.
Apoyar efectivamente, desde los distintos niveles de gobierno, el desarrollo productivo liderado
por mujeres. En el mismo sentido, fomentar la constitución de empresas públicas lideradas por
mujeres. Se pretende crear toda la normativa necesaria que apoye al empoderamiento de las
mujeres.
Implementar una política de Estado para dotar de viviendas sociales a mujeres jefas de familia.
Una de las debilidades de la actual política de dotación de viviendas sociales es que no identifica a
mujeres que se hacen cargo de un hogar, sea con sus descendientes o con sus ascendientes, por lo
tanto, debe complementarse la normativa actual con este criterio de dotación de viviendas sociales.
Delimitar los gastos en los cuales deben incurrir los GAD y los GAM en la competencia niño, niña,
adolescente, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad, a fin de no duplicar esfuerzos. La
delimitación no implica, necesariamente, definir alcances competenciales, sino, cómo realizar
trabajos coordinados en los temas que manda la competencia.
Implementar indicadores para hacer seguimiento a los mandatos de la Ley 348 y sus Decretos
reglamentarios que ordenan asignar recursos a temas de género y de violencia hacia las mujeres.
Asegurar el acceso a la salud de las mujeres y niñas y niños. Para cumplir con este requerimiento
es necesario identificar la fuente de recursos que garantice dicha política, por lo tanto, el debate
deberá centrarse en ambos temas: garantizar el acceso y garantizar la sostenibilidad de los recursos
que lo financien.
Reasignar las actuales transferencias a los GGAA en las que predomina el criterio de población,
complementando con criterios de pobreza, seguridad alimentaria, NBI, desempleo juvenil, etc. Esta
propuesta será complementaria a la que se trabaje en otras mesas técnicas.
94
Establecer alícuotas diferenciadas para artículos de lujo a fin de crear un FONDO destinado a
proyectos de desarrollo social que beneficie sobre todo a las familias más vulnerables. Este tema
deberá ser incorporado para su tratamiento en la mesa técnica tributaria.
Crear créditos especiales dirigidos a mujeres emprendedoras, tema que también debe ser tratado en
la mesa técnica tributaria.
Conformación de una mesa técnica entre el SEA y las autonomías indígena originario
campesinas para fortalecer el ejercicio de sus competencias y capacitación sobre administración
y control gubernamental en las Autonomías Indígena Originario Campesinas.
Establecer una asignación porcentual de los beneficios de los recursos naturales para las
autonomías indígena originario campesinas, con el fin de reducir brechas de desigualdad.
En el caso de las autonomías indígena originario campesinas, asignar las regalías como
establecen los artículos 276 y 353 de la CPE.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización ya establece para los GAIOC una transferencia
de regalías por explotación de recursos naturales. Con el propósito de hacer efectiva esta
disposición, la mesa técnica deberá trabajar en la elaboración de una norma departamental que
establezca el porcentaje de participación de las regalías departamentales por la explotación de
recursos naturales producto de la actividad económica desarrollada en su jurisdicción territorial.
Establecer una asignación porcentual en los diferentes niveles de gobierno para destinar
recursos a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, con el fin de reducir brechas
de desigualdad.
Si bien la CPE en su artículo 353 establece una participación del aprovechamiento de los recursos
naturales a favor de las NACIONES Y PUEBLOS INDÍGENAS ORIGINARIO CAMPESINOS,
queda pendiente el desarrollo de los mecanismos operativos y los procedimientos para la ejecución
de los mismos. Por lo que se recomienda que el Viceministerio de Autonomías, en coordinación
con la cartera responsable de las finanzas públicas y las entidades territoriales involucradas,
trabajen los mecanismos necesarios para su ejecución.
95
Asimismo, se deben promover espacios de coordinación entre las naciones y pueblos indígena
originario campesinos y las entidades territoriales autónomas que participen de los beneficios por
la explotación de los recursos naturales, con la finalidad de determinar la participación de estos
recursos.
Inversión prioritaria de recursos del Fondo Indígena en programas y proyectos de las entidades
territoriales autónomas, incluyendo aquellos destinados al fortalecimiento de la economía
comunitaria, para lo cual se requiere coordinación con las autoridades competentes, priorizando
a las autonomías indígena originario campesinas.
Se debe establecer un espacio de coordinación a la cabeza del Fondo Indígena, los gobiernos
autónomos municipales y las autonomías indígenas originarias campesinas, con participación de
las Comunidades Indígena Originario Campesinos, Comunidades Campesinas, Interculturales y
Afrobolivianas, con el objetivo de priorizar la ejecución de programas y proyectos productivos a
fin de fortalecer la economía comunitaria, como los programas y/o proyectos productivos de
prioridad Sectorial y/o Estrategia Nacional en los que pueden concurrir las ETA, con recursos de
contrapartes en el marco de convenios intergubernativos.
Autonomía Regional
En el caso de la Autonomía Regional, acceso a los créditos y empréstitos internos y externos, así
como el análisis de la factibilidad de contar con dominios tributarios regionales.
En este sentido, a partir del marco legal contenido en la CPE, la LMAD y la Ley N° 154, podemos
señalar que el dominio tributario de los Gobiernos Autónomos Regionales está conformado por
impuestos departamentales y la administración de tasas y contribuciones especiales, es decir, se le
otorga potestad tributaria sobre todo tipo de tributo, sin embargo, hay que considerar que la
Autonomía Regional no legisla y para ejercer la competencia exclusiva departamental de creación
de tributos tendría que legislar, por tanto a través de la mesa técnica se deberá trabajar en un
proyecto de ley, incorporando un régimen especial para que la autonomía regional pueda ejercer
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su dominio tributario de manera autónoma, considerando que el artículo 276 de la CPE establece
que las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual
rango constitucional. La comisión deberá conformarse a la cabeza del Viceministerio de Política
Tributaria.
97