CFO – ADMINISTRATIVO II

Resumo de Ato Administrativo

Prof. Bruno Betti

Um dos temas mais importantes do Direito Administrativo é a questão dos ATOS ADMINISTRATIVOS.
1) Diferenças importantes:

Ato X Fato

1. Ato é o evento imputado ao homem

2. Fato é o evento que decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele dependem
apenas indiretamente.
2.1 – Fato Jurídico: Corresponde ao evento que está contido em lei, na norma legal.
2.2 – Fato Administrativo: Corresponde ao evento que está contido em lei, produzindo efeitos no campo
do direito administrativo. Ex.: Morte de Servidor Público; Prescrição Administrativa.

2) Atos da Administração
2.1 - Conceito: Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro1, ato da administração “é todo ato praticado no
exercício da função administrativa”.

Atos da administração é uma expressão mais ampla que a expressão atos administrativos.

2.2 - Espécies:
2.2.1 Atos de Direito Privado, como doação, permuta, compra e venda, locação;
2.2.2 Atos Materiais, aqueles que envolvem apenas uma execução. Não contêm manifestação de vontade Ex.:
demolição de uma casa, apreensão de mercadoria;
2.2.3 Atos de opinião, aqueles que não expressam uma vontade, não produzindo efeitos jurídicos. Ex.: Parecer,
Certidões
2.2.4 Atos Políticos;
2.2.5 Contratos
2.2.6 Atos normativos. Ex.: Decretos, Regimentos, Portarias
2.2.7 Atos Administrativos propriamente ditos.

3) Ato Administrativo
3.1 – Conceito: É a declaração do Estado ou de quem o represente, inferior à lei, com o objetivo de cumpri-la,
regida pelo Direito Público, sujeita à apreciação pelo Poder Judiciário, regido pelo Direito Público.
3.2 – Características:
3.2.1 – Parcial: A administração Pública ou quem lhe represente é parte no Ato Administrativo
3.2.2 – Concreto: O ato administrativo aplica a lei ao caso concreto.
3.2.3 – Subordinado: O Ato Administrativo está sujeito ao controle do Poder Judiciário.
3.2.4 – Potestade Pública: Atos praticados com prerrogativas próprias do Poder Público
3.2.5 – Regime Jurídico Administrativo
3.3 – Silêncio da Administração:

1
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25ª ed São Paulo: Atlas, 2012. p. 197.
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Expressão utilizada para se referir a situações em que a Administração não se manifesta, embora estivesse obrigada
a se manifestar.

O silêncio da Administração não é ato administrativo, uma vez que não há declaração de vontade. O silêncio, na
verdade, é uma omissão. É considerado um fato administrativo.

A doutrina de José Santos Carvalho Filho2 assim leciona “o silêncio não revela a prática de ato administrativo, eis
que inexiste manifestação forma de vontade; não há, pois, qualquer declaração do agente sobre sua conduta.
Ocorre, isto sim, um fato jurídico administrativo”.

Contudo, é importante fazer diferenciar, em primeiro momento, de quando a lei já aponta a consequência da
omissão e, em um segundo momento, de quando a lei não menciona qualquer efeito que se origine da inércia da
Administração. Esta situação, sim, será considerada fato administrativo.

Perceba que quando a lei já apontar a consequência da omissão, há a prática de um ato administrativo. Veja o
seguinte exemplo:

A lei X diz que “caso o administrador público não se manifeste em 30 dias, considera-se
deferido o pedido da parte”

Entenda que, na situação acima demonstrada, é parte integrante do texto legal a omissão, portanto, a administração
pública preferiu deferir o pedido da parte de forma tácita. Nessa situação, quando a omissão tiver consequências
jurídicas trazidas pela lei, o silêncio da administração pública será considerado ATO ADMINISTRATIVO, uma
vez que o Poder Público quis assim declarar sua vontade.

A Administração não é obrigada a dizer sim quando chamada a se manifestar. Contudo, ela deve se manifestar,
quando for chamada para tanto.

OBS: Vide art. 48 e 49 da Lei 9784/99 que dispõe sobre o tema.

CAPÍTULO XI
DO DEVER DE DECIDIR

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre
solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para
decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada

3.4 – Atributos
3.4.1 – Presunção de Legitimidade e Veracidade

Este é o atributo pelo qual o ato administrativo se presume verdadeiro e legítimo. Em outras palavras, é o atributo
que concede ao ato administrativo a chamada fé pública.
3

A presunção dos atos administrativos é RELATIVA ou IURIS TANTUM. Ser relativa a presunção, acarreta na
possibilidade de admitir prova em contrário.

Presunção de Legitimidade: Diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo,
presumem-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei.
Presunção de veracidade: Diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os
fatos alegados pela Administração. A presunção de veracidade inverte o ônus da prova. Segundo Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, “é errado afirmar que a presunção de legitimidade produz esse efeito, uma vez que,
quando se trata de confronto entre o ato e a lei, não há matéria de fato a ser produzida”3

2
CARVALHO FILHO, José Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev. ampl. atual. São Paulo:
Atlas, 2012. p. 103
3
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas. 2012. P. 206
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3.4.2 – Imperatividade
A imperatividade é o atributo pelo qual o ato administrativo se impõe a terceiros, de forma unilateral, independente
de sua concordância. É o atributo que permite ao Poder Público impor obrigações às pessoas. É chamado de “poder
extroverso”.
Desse atributo decorre o poder da Administração de exigir o cumprimento do ato pelo particular, quando emanado
em conformidade com a lei.

OBS.: Não é todo ato administrativo que possui o atributo da imperatividade. Somente tem este atributo aquele ato
que impõe obrigações. Os atos de consentimento, como as autorizações e permissões, não possuem esse atributo,
em razão de o interesse privado estar ao lado do interesse público.

3.4.3 – Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade é o atributo pelo qual o ato administrativo ocorrerá sem a autorização do Poder Judiciário.
Em outras palavras, o ato administrativo PRESCINDE (não precisa) da autorização do Poder Judiciário.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, “a autoexecutoriedade tem como fundamento jurídico a
necessidade de salvarguardar com rapidez e eficiência o interesse público, o que não ocorreria se a cada momento
tivesse que submeter suas decisões ao crivo do Judiciário”4.

OBS.: Não é todo ato administrativo que possui este atributo. Há apenas nas seguintes situações:
• Quando houver expressa previsão em Lei. Ex.: Atos do Poder de Polícia;
• Quando as circunstâncias exigirem: Ex.: Medida de Urgência.

Como dito, nem todos os atos administrativos possuem esse atributo, de maneira que, a Administração deve
recorrer ao Poder Judiciário para que a medida aconteça. Pode-se dar como exemplo, a cobrança de multa ou a
desapropriação.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a autoexecutoriedade divide-se em Executoriedade e Exigibilidade.

IMPORTANTE: A autoexecutoriedade não afasta a possibilidade de um controle judicial

posterior. O controle do Poder Judiciário pode ser provocado pela pessoa que se sentir lesada
pelo ato administrativo.

3.4.4 – Tipicidade

A tipicidade é o atributo do Ato Administrativo pelo qual os efeitos produzidos pelo ato estão previstos em lei.

A tipicidade é decorrência do princípio da Legalidade, que afasta a possibilidade de a Administração Pública

praticar atos inominados.

A tipicidade veda a prática de atos totalmente discricionários.

A tipicidade só existe em atos unilaterais

3.5 – Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo

São elementos ou requisitos do Ato Administrativo a competência (sujeito), objeto, motivo, finalidade e forma.

3.5.1.1 Competência (sujeito)

3.5.1.2 Conceito: É o agente público que pratica o ato administrativo
3.5.1.3 Vícios:

4
CARVALHO FILHO, José Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev. ampl. atual. São Paulo:
Atlas, 2012. p.123.
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• Excesso de Poder: O agente público exorbita sua competência legal. O agente público tem a competência,
mas ultrapassa os limites desta.
É um vício sanável, no qual a autoridade superior pode/deve ratificar o ato.

OBS: Perceba que a autoridade competente ora pode, ora deve ratificar o ato com o vício de excesso de
poder. Perceba que, se o ato for vinculado e estando em conformidade com a lei, a autoridade competente
para a prática do ato DEVE ratificá-lo, afinal, é direito subjetivo do administrado a prática do ato
vinculado, caso cumpra os requisitos legais.

De outro lado, se o ato for discricionário, ainda que esteja em conformidade com a lei, a autoridade
competente PODE ratifica-lo, afinal, dependerá de uma análise de oportunidade e conveniência dessa
autoridade.

• Função de Fato: O ato é praticado por um agente público de fato, aquele que, por algum motivo, não
pode exercer a função pública ou houve um ingresso irregular no serviço público.
Ex.: Servidor de férias, Aposentadoria, Servidor que está em um cargo que exigia concurso público, mas
foi provido por indicação.

O ato praticado pelo agente de fato reputa-se válido perante 3º de boa-fé.

• Usurpação de função pública: O ato é praticado por quem não é Agente Público, isto é, não está
investido na função pública.
É um ato inexistente.

Delegação e Avocação das competências:

Em determinadas situações, a lei pode autorizar que um agente transfira a outro agente de plano inferior,
funções que lhe são atribuídas. A isto se dá o nome de delegação de competência.

O ato de delegação deve indicar a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto da
delegação. Isso se extrai do art. 12, § único do Decreto-lei nº 200/67.

Por sua vez, a própria lei pode impedir que certas atribuições sejam delegadas a outros agentes. Essas são
chamadas de funções indelegáveis. A Lei nº 9784/99, que trata do processo administrativo federal, veda a
delegação quando se trata de atos de caráter normativo, de decisão de recurso administrativo ou quando as
matérias são da competência exclusiva do órgão ou da autoridade.

De outro lado, pode acontecer fenômeno inverso, ou seja, uma autoridade de hierarquia superior chamar
para si a competência. A isto se dá o nome de avocação de competência.

3.5.2 – Forma
3.5.2.1 – Conceito: É o meio pelo qual o ato se exterioriza, que, em regra, é escrita.
3.5.2.2 Vício: Há vício quando a forma for determinada (prescrita) em lei e não for observada.

Integra o conceito de forma a motivação do ato administrativo, isto é, “a exposição dos fatos e do direito
que serviram de fundamento para a prática do ato”5.

3.5.3 Objeto/Conteúdo

3.5.3.1 – Conceito: É o efeito jurídico IMEDIATO que o ato produz.

3.5.3.2 Vício: Ocorre quando o objeto for ilícito, impossível ou indeterminado. É um vício insanável.
3.5.4 Motivo

3.5.4.1 – Conceito: São as razões de fato e de direito que determinaram a prática do ato administrativo.
3.5.4.2 Vícios: Há vício quando os motivos forem falsos ou inexistentes. É um vício insanável.

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas. 2012. P. 215
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Motivo e motivação são coisas distintas. Motivação é a exposição dos motivos, isto é, demonstrar que os
pressupostos de fato e de direito realmente existiram. Via de regra, todos os atos administrativos devem ser
motivados, sejam eles discricionários, sejam eles vinculados.

IMPORTANTE: Teoria dos Motivos Determinantes – A validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu
fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade.

Segundo José Santos Carvalho Filho6, “a teoria dos motivos determinantes baseia-se no princípio de que o motivo
do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da
vontade”

3.5.5 Finalidade

3.5.5.1 – Conceito: É o efeito jurídico MEDIATO que o ato produz. É o interesse público, a finalidade
pública que o ato administrativo deve alcançar.
3.5.5.2 Vício: Desvio de finalidade: O agente público pratica um ato visando finalidade diversa da
finalidade descrita em lei. O agente pratica o ato visando interesse próprio ou interesse de pessoas
próximas.
É ato de improbidade administrativa – art. 11 da Lei 8429/92
Não há desvio de finalidade culposa. Deve haver DOLO.
É um vício insanável.

OBS.:
o Ato Administrativo Anulável: É o ato inválido que possui um vício SANÁVEL
o Ato Administrativo Nulo: É o ato administrativo inválido que possui vício INSANÁVEL
o Ato Administrativo Inexistente: É o ato inválido que corresponde a condutas criminosas

Quadro de elementos de ato vinculado e discricionário

Elementos Ato Vinculado Ato Discricionário

Competência Vinculado Vinculado
Forma Vinculado Vinculado
Objeto Vinculado Discricionário
Motivo Vinculado Discricionário
Finalidade Vinculado Vinculado

Abuso de Poder é o gênero. Excesso de Poder e Desvio de Pode/Finalidade são espécies. Perceba que o primeiro
vicia o elemento COMPETÊNCIA, ao passo que o segundo, vicia o elemento FINALIDADE.

3.6 – Convalidação
3.6.1 – Conceito
É o ato pelo qual a Administração Pública ou o particular interessado promove a correção de um ato
administrativo anulável.

3.6.2 – Efeitos
A convalidação de um vício de um ato administrativo produz efeitos ex tunc, isto é, produz efeitos
retroativos, desde a edição do ato.

3.7- Vinculação e Discricionariedade

Quando a Administração Pública exerce suas atividades, deve-se ter em mente que o exercício da
atividade administrativa não ocorre de forma ilimitada. Haverá regramentos do exercício dessas atividades.
Em determinados momentos, esse regramento pode atingir os vários aspectos de uma atividade
determinada; neste caso, diz-se que o poder da Administração é VINCULADO, afinal, a lei não deixou margem de
escolha para o administrador público atuar.

6
CARVALHO FILHO, José Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev. ampl. atual. São Paulo:
Atlas, 2012. p.118
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Dessa forma, caso o particular cumpra todos os requisitos estabelecidos em lei, nasce para ele um
direito subjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato.
Em outras situações, o regramento não atinge todos os aspectos da atuação administrativa. Nesta
situação, ocorre a chamada DISCRICIONARIEDADE administrativa. Em outras palavras, ocorre a
discricionariedade quando a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto.
A escolha é pautada na oportunidade e conveniência da medida.

4 – Extinção dos Atos Administrativos:

Um ato Administrativo pode-se extinguir de várias formas, quais sejam:

I. Cumprimento de seus efeitos;

II. Desaparecimento do sujeito ou do seu objeto;
III. Renúncia;
IV. Retirada.

4.1 – Cumprimento de seus efeitos

Em relação à primeira forma de extinção dos atos administrativos, tem-se que um ato se extinguirá em decorrência
de ter cumprido o seus efeitos. Em outras palavras, quer dizer que o ato administrativo cumpriu o seu papel,
alcançou seus objetivos. Dessa forma, não há razão de ser do ato continuar a existir.

Cumprido seus efeitos, o ato administrativo se extingue.

4.2 - Desaparecimento do sujeito ou do seu objeto

Em relação à segunda forma de extinção dos atos administrativo, tem-se que um ato se extinguirá em decorrência
de ter perdido o seu sujeito, isto é, o destinatário do ato administrativo, ou ter perdido o seu objeto, isto é, o seu
conteúdo.

Havendo algumas dessas situações, não há motivos para que o ato administrativo permaneça, vendo ser extinto.

4.3 – Renúncia
A Renúncia é a forma de extinção do ato administrativo pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o próprio
beneficiário abriu mão de uma vantagem de que desfrutava.
4.4 – Retirada
4.4.1 – Revogação – art. 53 da Lei 9784/99

A revogação é a retirada do ato LEGAL, por motivos de conveniência ou oportunidade;

Possui efeitos ex nunc;
Administração Pública é a legitimada para revogar um ato administrativo;

OBS: O Poder Judiciário poderá revogar atos administrativos, desde que sejam atos expedidos
por ele e na sua função administrativa. Portanto, um ato judicial não pode ser revogado.

Somente o ato DISCRICIONÁRIO pode ser revogado, afinal, envolve análise de mérito administrativo
(conveniência e oportunidade);
Não podem ser revogados:
Atos Vinculados;
Atos que já cumpriram seus efeitos;
Atos que trouxeram direito adquirido.

Perceba que o ato que revoga, assim como o ato revogado serão discricionários, uma vez que exige uma análise de
oportunidade e conveniência.

4.4.2 – Anulação – art. 53 da Lei 9784/99

É a retirada do ato ILEGAL, seja por ter violado lei, seja por ter violado princípio;
Possui efeitos ex tunc;
Administração Pública e Poder Judiciário são os legitimados para anular um ato administrativo;
Tanto os atos DISCRICIONÁRIOS, quanto os atos VINCULADOS podem ser anulados.

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Perceba que o ato que anula será VINCULADO, afinal, existe uma ilegalidade no caso. Dessa forma, todas as
ilegalidades devem ser combatidas pela administração. Contudo, o ato que vai ser anulado pode ser VINCULADO
ou DISCRICIONÁRIO, afinal, qualquer um desses atos podem violar lei ou princípios.

OBS: Art. 54 da Lei 9784/99 - Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro
pagamento.

4.4.3 – Cassação
A cassação é uma espécie de retirada pela qual o destinatário do ato administrativo deixou de cumprir
algum requisito estabelecido em lei necessário para que haja a prática do ato administrativo; Ex.: Cassação
de Licença para funcionamento de hotel por haver convertido em casa de tolerância.

4.4.4 – Caducidade

A caducidade é a retirada do ato administrativo em razão de norma jurídica (lei) que tornou inadmissível a
situação antes permitida pelo direito e pelo ato precedente. Ex.: Caducidade de autorização de uso de
música em bares que, em razão de nova lei de ruídos, tornou-se incompatível.

4.4.5 – Contraposição ou Derrubada

A contraposição ou derrubada é a retirada do ato administrativo em razão da edição de um outro ato
administrativo com efeitos contrários ao editado anteriormente. Ex.: Nomeação e Exoneração de servidor.

5) - Classificação dos Atos Administrativo

5.1) – Quanto às prerrogativas:

Atos de Império: Aqueles impostos unilateralmente ao particular, independente de sua concordância ou

autorização judicial.
Atos de Gestão: Aqueles praticados em situação de igualdade com os particulares.

5.2) – Quanto à formação da vontade:

Atos simples: Aqueles que decorrem da declaração de vontade de um único órgão, seja ele singular ou
colegiado;
1 ato feito por 1 órgão
Atos complexos: Aqueles que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou
colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único;

1 ato feito por 2 órgãos

Atos compostos: Aqueles que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é
acessória em relação a de outro que edita o ato principal.
Diferente do ato complexo, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e o outro acessório.

2 atos feitos por 2 órgãos

5.3) Quanto ao destinatário:

Ato Geral: Aquele dirigido a pessoas de forma geral e abstrata. Ex.: Regulamentos e Portarias;

Ato Individual: Aquele dirigido a pessoas de forma individualizada. Ex.: Nomeação e Demissão.

5.4) Quanto aos efeitos:

Ato Constitutivo: Aquele que cria, modifica ou extingue um direito. Ex.: Dispensa, Autorização,
Revogação;

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Ato Declaratório: Aquele que apenas reconhece um direito que já existia. Ex.: Licença, Anulação;

Ato Enunciativo: Aquele que a Administração Pública informa ou emite um conhecimento.

a. – Quanto à exequibilidade:

Ato perfeito: É aquele que está em condições de produzir efeitos jurídicos, porque já completou todo o seu
ciclo de formação.

Ato imperfeito: É o que não está apto a produzir efeitos jurídicos, afinal, não completou o seu ciclo de
formação.

Exemplos: Falta a publicação, homologação.

Ato pendente: é o que está sujeito a condição ou termo para que comece a produzir efeitos. São diferentes
dos atos imperfeitos, uma vez que os atos pendentes já completaram o seu ciclo de formação e estão
aptos a produzirem efeitos. Contudo, estes ficam suspensos até que ocorram a condição ou o termo.

Ato consumado: É aquele que já se exauriu.

6) Espécies de atos administrativos:

a) Quanto à forma

Decreto - atos normativos emanados do chefe do executivo;

Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República:

VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação
ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Circular – É o ato administrativo que as autoridades se valem para transmitir ordens internas uniformes a seus
subordinados.

Resolução e Portaria – São atos emanados de autoridades outras que não o chefe do executivo.

Alvará – É a forma por meio do qual, a Administração confere a autorização ou a licença ao particular para o
exercício de determinada atividade. O alvará é a FORMA do ato, ao passo que a licença e a autorização são o
CONTEÚDO do ato.

b) Quanto ao conteúdo

Licença – É ato unilateral e vinculado por meio do qual administração pública concede ao administrado a
possibilidade de realizar determinada atividade.

Autorização – É ato unilateral e discricionário em que a Administração concede ao administrado a possibilidade de

exercer certa atividade.

A autorização pode ter a acepção de uso de espaço público, isto é, é o ato unilateral e discricionário que a
Administração possibilidade ao particular o uso privativo de bem público, em caráter precário.

Ademais, a autorização pode ter o sentido de autorização de serviço público, ou seja, uma das formas de delegação
de serviço público que o particular pode desempenhar.

Permissão – É ato unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração faculta ao administrado a
utilização privativa de determinado bem público.

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Admissão – É ato unilateral e vinculado por meio do qual a Administração reconhece ao particular o direito à
prestação de determinado serviço público, desde que preencha os requisitos legais.

Ex.: Admissão em escolas e hospitais públicos.

Aprovação – É ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração exerce o controle do ato administrativo. A
aprovação pode gerar um controle a priori ou a posteriori.

Homologação – É o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faz a análise da legalidade de ato
praticado pelos seus órgãos como forma de lhe dar eficácia. O melhor exemplo de homologação é o ato da
autoridade que homologa o procedimento do concurso público.

Visto – É o ato administrativo unilateral pelo qual determinada autoridade atesta a legitimidade formal de outro ato
administrativo.

Parecer – É o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem opinião sobre determinados assuntos,
sejam jurídicos, sejam técnicos.

O parecer pode ser obrigatório, facultativo e vinculante.

O parecer obrigatório é aquele que a lei o exige como pressuposto para a prática do ato final. Perceba que a
obrigatoriedade está relacionada à solicitação do parecer.

Diferente, o parecer será facultativo quando a administração pode ou não solicitá-lo.

Ainda, o parecer pode ser vinculante, ou seja, a administração é obrigada a solicitá-lo e também a acatar a sua
conclusão. O melhor exemplo é o caso da aposentadoria por invalidez. A administração, para conceder essa
aposentadoria, deve solicitar o parecer do órgão médico oficial e acatar a decisão deste órgão.

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