Sunteți pe pagina 1din 6

MEMO/08/85

Bruxelles, 13 februarie 2008

Noi instrumente pentru o strategie de gestionare


integrată a frontierelor europene

Odată cu creșterea mobilității persoanelor, Uniunea Europeană se confruntă


cu o provocare: în ce mod poate fluidiza traficul la frontiere și facilita intrarea
călătorilor bona fide, concomitent cu întărirea securității. Pentru a face față
acestei provocări, va trebui dezvoltată în continuare, într-o abordare amplă,
strategia de gestionare integrată a frontierelor Uniunii Europene, luându-se
în considerare posibilitățile pe care le oferă noile tehnologii. Utilizarea
extensivă, consecventă și proporționată a noilor tehnologii, identificarea
sinergiilor dintre sisteme în vederea aplicării cu maximă eficiență a acestor
tehnologii reprezintă, pe termen mediu, elementul-cheie pentru o strategie
eficientă de gestionare integrată a frontierelor. Este necesară o abordare
graduală, prin punerea în practică a ceea ce s-a planificat și decis până în
prezent, în paralel cu elaborarea unei strategii pe termen lung care să se
întemeieze pe inițiativele existente.

Comunicarea Pregătirea următoarelor etape ale gestionării frontierelor în Uniunea


Europeană, prezentată astăzi, formulează recomandări cu privire la noile
instrumente care ar putea face parte integrantă dintr-o viitoare strategie de
gestionare a frontierelor europene, respectiv:
• propuneri pentru introducerea unui sistem de intrare/ieșire, care să permită
înregistrarea electronică a datelor privind intrarea și ieșirea resortisanților țărilor
terțe în și din spațiul Schengen;
• propuneri pentru a facilita trecerea frontierei pentru călătorii bona fide, prin
introducerea unor sisteme automate pentru trecerea frontierei în cazul
cetățenilor UE și a anumitor categorii de resortisanți ai țărilor terțe;
• parametri pentru eventuala introducere a unui sistem electronic de autorizare a
călătoriilor.
Date și cifre
Situația actuală – instrumentele utilizate în prezent
Europa este și va continua să fie cea mai importantă destinație turistică a lumii1.
Numărul de treceri a frontierelor externe ale UE 27 pe la punctele de trecere a
frontierei desemnate este de ordinul a 300 de milioane anual2 (și anume, aproximativ
150 de milioane de intrări în UE și 150 de milioane de ieșiri din UE). Se estimează
că, din aceste treceri ale frontierei, 160 de milioane sunt efectuate de cetățenii UE,
60 de milioane3 de resortisanții țărilor terțe care nu au nevoie de viză și 80 de
milioane de resortisanții țărilor terțe care au nevoie de viză. Pentru moment, Eurostat
furnizează singurele date oficiale. Cu toate acestea, datele respective au la bază
șederile peste noapte.
Conform datelor furnizate de statele membre, în 2005 s-au înregistrat 880 de
milioane de treceri la frontierele externe ale UE 27 și 878 de milioane în 2006.
Statele membre nu înregistrează mișcările de acest fel în mod coerent, astfel încât
cifrele se bazează pe estimări sau eșantioane. Nu se cunoaște numărul de treceri
ale frontierei efectuate de către resortisanții țărilor terțe.
Se estimează că în anul 2006 în UE erau până la 8 milioane de imigranți ilegali4.
Conform estimărilor 80% se aflau în spațiul Schengen. Cel mai probabil, peste
jumătate din imigranții ilegali sosesc în mod legal pe teritoriul UE, însă intră în
ilegalitate ca urmare a depășirii termenului legal de ședere5.
În anul 2006, aproximativ 500 000 de imigranți ilegali (în 2005 un număr de 429 000;
în anul 2004 un număr de 396 000) au fost arestați în UE și se estimează că
aproape 40% din aceștia au fost returnați.
Datele culese la nivel național arată că peste 75% din imigranții ilegali care au fost
arestați pe teritoriul statelor membre în 2006 proveneau din țări terțe în cazul cărora
sunt obligatorii vizele pentru a vizita Uniunea Europeană. Prin urmare, este probabil
ca cele mai multe persoane care depășesc termenul legal de ședere să provină din
aceste țări terțe.

1
Organizația Mondială a Turismului (O.M.T): Viziune 2020, volumul 4 p. 48. Turismul
include, de asemenea, călătoriile cu scopul de a îmbunătăți calificările profesionale la
nivel individual și starea de sănătate.
2
Cifra a fost calculată prin adunarea numărului de călătorii efectuate de rezidenții UE în
afara spațiului UE 27 cu numărul de resortisanți ai țărilor terțe care călătoresc în UE 27.
3
Cifra a fost calculată în funcție de numărul de călătorii efectuate în Europa de cele mai
importante țări.
4
Această estimare este conformă cu datele furnizate de United Nation’s Trend și de
statele membre UE 25. Cu toate acestea, există și alte estimări: 2-3 milioane (Global
Migration Perspective 2005) și 4,5 milioane (O.I.M, 2000).
5
Estimările variază în diferitele studii naționale desfășurate în Țările de Jos („marea
majoritate”), Italia (75% în 2004) și Regatul Unit (31% în 2002).

2
Controalele la frontiere includ verificarea identității, iar informațiile sunt comparate cu
cele din diferitele baze de date în care sunt înregistrate persoanele semnalate în
vederea arestării sau a refuzării intrării pe acel teritoriu. Aceste proceduri pot avea
ca rezultat neacordarea permisiunii de a intra în UE. În anul 2006, unui număr de
peste 300 000 persoane (în anul 2005 un număr de 280 000; în anul 2004 un număr
de 397 000 persoane)6 nu i s-a permis intrarea la frontierele UE. Majoritatea
persoanelor veneau din țări terțe supuse regimului obligativității vizelor. În
comparație cu aproximativ 70 milioane de intrări ale resortisanților țărilor terțe în UE
(atât posesori ai unei vize cât și fără viză), rezultă că la aproximativ 4 din o mie nu li
se acordă permisiunea de a intra la frontiere. Majoritatea cazurilor de neacordare a
permisiunii de intrare se referă la lipsa documentelor de călătorie adecvate, precum
și la proveniența din țări cu potențial migrator.
Putem presupune, pe bună dreptate, că cei mai mulți călători trec frontiera de mai
mult de două ori pe an și că o mică parte din treceri sunt efectuate de călătorii care
se deplasează frecvent. De exemplu, călătorii de afaceri, resortisanți din UE și din
țările terțe, cercetătorii și personalul tehnic al acestora, studenții, cetățenii UE cu
legături de familie strânse în țările terțe, resortisanții țărilor terțe și cetățenii UE care
locuiesc în regiunile învecinate cu UE se pot afla în situația de a trece de mai multe
ori pe an frontiera. Se estimează că aproximativ 20% din trecerile la frontieră
efectuate de resortisanții țărilor terțe care solicită vize Schengen sunt călători
constanți care solicită vize cu intrări multiple.
Numărul cel mai mare de treceri ale frontierelor externe se înregistrează în
aeroporturi. Punctele terestre de trecere a frontierei sunt cele mai utilizate pentru
trecerea frontierei după aeroporturi. Există 1 792 puncte determinate de trecere a
frontierei externe a UE unde se efectuează controale (665 la frontierele
aeroportuare, 871 la frontierele maritime și 246 la frontierele terestre).
Conceptul de gestionare integrată a frontierelor presupune combinarea
mecanismelor de control cu folosirea instrumentelor fundamentate pe fluxurile de
persoane spre și în UE. Implică măsuri adoptate de consulatele statelor membre în
țările terțe, măsuri în cooperare cu țările terțe limitrofe, măsuri la frontieră și măsuri
adoptate în spațiul Schengen. Elementele-cheie ale acestui concept cuprind, în
prezent, următoarele măsuri, care se aplică în ceea ce privește resortisanții țărilor
terțe care călătoresc într-un stat membru care participă la cooperarea Schengen sau
într-o țară asociată la această cooperare.
Conform prevederilor dreptului comunitar, călătorii din anumite țări terțe sunt supuși
regimului obligativității vizei7. Pentru această categorie, o primă verificare a
îndeplinirii condițiilor de intrare și ședere se efectuează odată cu introducerea cererii
de viză la consulatele statelor membre din țările terțe.
Resortisanții țărilor terțe care au nevoie de o viză de scurtă ședere vor fi verificați în
Sistemul Informatic privind Vizele (SIV), care va fi complet operațional cel mai
devreme în 2012, inclusiv la nivelul consulatelor și punctelor de trecere a frontierei.
În 2007, Parlamentul European și Consiliul au ajuns la un acord politic privind
temeiul juridic pentru SIV, adoptarea formală a acestuia fiind preconizată pentru
prima jumătate a anului 2008. Obiectivele principale ale SIV sunt de a verifica, la
intrare, autenticitatea vizei și identitatea posesorului acesteia. Elemente de
identificare biometrică – imaginea facială și amprentele digitale – vor fi introduse de
la început în VIS. Comisia a prezentat o propunere de modificare a Codului
frontierelor Schengen, vizând verificarea obligatorie a identității posesorului vizei la
fiecare intrare.

6
Cu excepția cifrelor pentru Spania care sunt foarte ridicate (600 000) datorită refuzurilor
în afara UE, în enclavele spaniole din Africa de Nord.
7
Regulamentul (CE) nr. 539/2001.

3
Pentru persoanele care călătoresc în UE pe calea aerului, înainte sau în cursul
îmbarcării în avion, la solicitarea statului membru de destinație sunt transmise date
echivalente celor care figurează în pașaport, sub forma unor informații prealabile
privind pasagerul (IPP), pentru a avertiza organele poliției de frontieră cu privire la
pasagerii care prezintă un anumit grad de risc8. Datele IPP nu pot fi folosite pentru a
împiedica o persoană să ajungă la punctul de trecere a frontierei al statului membru
de destinație.
Conform Codului frontierelor Schengen9, resortisanții din țările terțe trebuie să fie
supuși la intrare unui „control amănunțit” care, pe lângă controlul documentului de
călătorie, presupune verificarea scopului și duratei șederii, precum și a măsurii în
care aceștia posedă suficiente mijloace de subzistență, precum și o consultare a
Sistemului de Informații Schengen și a bazelor de date naționale pentru a verifica
dacă peroanele respective nu reprezintă o amenințare pentru ordinea publică,
securitatea internă, sănătatea publică și relațiile internaționale ale statelor Schengen.
Prin urmare, controalele presupun o serie de condiții care sunt verificate de polițistul
de frontieră prin întrebări adresate călătorului. De asemenea, în fiecare caz, polițistul
de frontieră trebuie să verifice valabilitatea documentului de călătorie. Controalele
sunt aceleași, indiferent dacă persoanele au nevoie de viză sau nu. Polițiștii de
frontieră au obligația de a aplica manual o ștampilă – care indică data și locul de
intrare și ieșire – pe documentele de călătorie ale resortisanților țărilor terțe care trec
frontiera externă.
La consulate, precum și la frontiere, se consultă Sistemul de informații Schengen
(SIS) pentru a verifica dacă nu există o semnalare din partea unui stat membru cu
privire la persoana respectivă în vederea refuzării intrării acesteia. Sistemul de
informații Schengen (SIS) și viitorul SIS II înregistrează semnalări legate de
resortisanții țărilor terțe, privind persoane cărora nu li se permite accesul în spațiul
Schengen, persoane puse sub urmărire generală și persoane care trebuie puse sub
protecție. Toți resortisanții țărilor terțe care intră în UE, indiferent daca sunt supuși
obligativității vizelor sau nu, sunt verificați în mod sistematic în SIS.
În fine, trebuie menționată, în egală măsură, propunerea Comisiei privind folosirea
registrelor cu numele pasagerilor (PNR) pentru persoanele care călătoresc pe calea
aerului, informații, în esență echivalente cu cele furnizate de călător în momentul
rezervării zborului10. De asemenea, informațiile sunt transmise autorităților de
aplicare a legii chiar înainte sau în momentul îmbarcării. Sistemul ar fi aplicabil
tuturor statelor membre, întrucât acesta nu este legat de cooperarea Schengen
propriu-zisă. Transmiterea datelor PNR se efectuează pentru a preveni actele de
terorism și criminalitatea organizată și nu în scopul controalelor la frontiere.

Crearea unui sistem de înregistrare a intrării/ieșirii resortisanților


țărilor terțe
Un sistem de intrare/ieșire ar trebui să se aplice în cazul resortisanților țărilor terțe
cărora li se acordă dreptul de scurtă ședere (până la trei luni). Sistemul ar trebui să
includă înregistrarea informațiilor privind data și locul de intrare, durata șederii
autorizate, și să permită transmiterea în mod direct a unor semnalări automate
autorităților competente în situația în care se constată că o persoană a depășit
termenul legal de ședere, atât în momentul în care survine acest fapt, cât și în
momentul în care persoana părăsește spațiul UE.

8
Directiva 2004/82/CE.
9
JO L 105 din 13.4.2006, p. 1.
10
COM(2007) 654 final.

4
Toți resortisanții țărilor terțe care au nevoie de viză vor trebui să furnizeze datele
biometrice personale atunci când vor depune o cerere pentru obținerea unei vize la
unul din oficiile consulare ale statelor membre, în vederea înregistrării în sistemul de
informații privind vizele, în timp ce punctele de trecere a frontierei vor fi dotate cu
echipamentul necesar care să permită verificarea identității posesorului vizei pe baza
respectivelor date. Pentru a valorifica pe deplin aceste investiții și pentru a minimiza
efectele asupra controalelor la frontiere, ar fi oportun să se aștepte introducerea
completă și cu succes a SIV. În consecință, un sistem de intrare/ieșire în UE pentru
toți resortisanții țărilor terțe cărora li se acordă dreptul de ședere de scurtă durată ar
putea deveni operațional până în 2015.

Facilitarea trecerii frontierei pentru călătorii bona fide


În cazul resortisanților țărilor terțe, introducerea sistemelor de control automat la
frontiere poate permite verificarea automată a identității călătorilor fără intervenția
polițiștilor de frontieră. Un aparat citește datele biometrice cuprinse în documentele
de călătorie sau arhivate într-un sistem sau o bază de date și le compară cu datele
biometrice ale călătorului, accelerând controalele la frontieră prin crearea de culoare
automate distincte care să înlocuiască cabinele de control tradiționale.
Statutul de „călător înregistrat” ar trebui acordat după o verificare corespunzătoare,
pe baza unor criterii comune de control, inclusiv un istoric fiabil al călătoriilor (nu s-a
depășit termenul legal de ședere; datele în acest sens pot fi recuperate din sistemul
de intrare/ieșire), dovada existenței mijloacelor de subzistență și deținerea unui
pașaport biometric. Pe perioada de valabilitate limitată (de exemplu cinci ani sau
valabilitatea vizei) respectarea criteriilor de control ar trebui să facă obiectul
monitorizării continue efectuate de către statele membre.
În cazul cetățenilor UE porțile automate la frontierele externe pot fi introduse în
temeiul cadrului juridic actual, fapt ce ar trebui promovat. Accesul la porțile automate
se poate acorda persoanelor care dețin un pașaport biometric sau, ca măsură
interimară, o cartelă inteligentă specifică eliberată la cererea persoanei în
conformitate cu regimul național aplicabil.

O inițiativă europeană privind autorizația electronică de călătorie


Solicitarea unei autorizații electronice pentru a călători ar putea fi considerată ca o
alternativă la solicitarea unei vize în cazul resortisanților țărilor terțe, sau poate fi
solicitată resortisanților unei țări terțe care, în momentul de față, nu au nevoie de
viză. Comisia intenționează să lanseze, în 2008, un studiu pentru a analiza modul de
punere în aplicare a unui astfel de sistem.

Protecția datelor
Sistemele trebuie să fie conforme cu normele de protecție a datelor din UE, inclusiv
cu cerințele privind necesitatea, proporționalitatea, limitarea scopului și calitatea
datelor. O atenție deosebită trebuie acordată respectării depline a cerințelor
prevăzute la articolele 16 și 17 din Directiva 95/46/CE privind confidențialitatea și
securitatea, precum și normelor privind securitatea rețelelor și confidențialitatea
stipulate în Regulamentul (CE) nr. 45/2001.

5
Normele de protecție a datelor pentru SIV și statu-quoul care prevede păstrarea
informațiilor numai pentru cinci ani ar părea adecvate.
Datele generate de sistemul de intrare/ieșire ar trebui folosite, în principal, de
autoritățile de imigrație competente. Persoanele ar trebui să aibă dreptul de acces la
informațiile stocate care îi privesc, precum și dreptul să le conteste și să le
corecteze, conform dispozițiilor dreptului comunitar și legislațiilor naționale. Ar trebui
prevăzut un mecanism de contestare a deciziilor în cazurile în care resortisanții din
țările terțe sunt „forțați” să depășească termenul legal de ședere.
Programul călătorilor înregistrați ar face obiectul acelorași cerințe cu privire la
protecția datelor stabilite de dreptul comunitar. Ar fi oportune dispoziții cu privire la
protecția datelor, inclusiv dreptul de acces la informațiile personale, folosite pentru a
motiva respingerea cererii. Programul călătorilor înregistrați ar trebui să includă, de
asemenea, o cerință conform căreia autoritățile să justifice refuzul, precum și
posibilitatea ca solicitanții să conteste refuzul.
Pentru mai multe informații privind activitatea vicepreședintelui, dl Franco Frattini vă
invităm să vizitați site-ul său:
http://www.ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/index_en.htm