Tema 03: La funcion publica y sus instituciones

Introducción al tema

La democracia como sistema civilizado de convivencia humana en las últimas décadas está siendo seriamente
cuestionado – considero que no en su esencia sino en su materialización – por las marcadas inequidades sociales y
económicas que precisamente debería evitar; y estos cuestionamientos son de orden regional, por cuanto la
administración pública se ha convertido en una aparato burocrático y paquidérmico que se encuentra de espaldas a la
sociedad y sus necesidades.

En consecuencia, los gobiernos en un esfuerzo de revertir esta dramática situación han iniciado un proceso –entre otros-
de reforma no sólo del Estado sino que principalmente de la gestión pública como servicio a la colectividad. En nuestro
específico, se están adoptando una serie de medidas políticas y técnicas en los diferentes niveles de gobierno (nacional,
regional y local) para dinamizar la gestión y la atención de los servicios públicos en general.

Desde la Presidencia del Consejo de Ministros específicamente desde la Secretaría de Gestión Pública se están
implementando las políticas y los programas que deben aplicarse en tanto gobiernos regionales, municipalidades
provinciales y distritales, en un primer orden; así como las diferentes entidades estatales a nivel nacional; estas líneas
de acción están agrupadas de la siguiente manera: a) política y plan de modernización de la gestión pública, b) estructura,
funcionamiento y organización del Estado, c) mejor atención al ciudadano y simplificación administrativa, y d) ética,
transparencia y participación ciudadana.

Es bueno resaltar, que este pretendido cambio no es únicamente una responsabilidad gubernamental, pasa además por
un cambio de actitud del ciudadano frente a los funcionarios y servidores públicos, quienes representan el rostro visible
de la administración, que implique una mutua y recíproca confianza como parte de un mismo estado y buscando el bien
común como finalidad suprema.

3.1.- Fines de la función pública

Como ya hemos conceptualizado función pública es toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria,
realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de la administración pública, en cualquiera de sus
niveles jerárquicos.
El ejercicio de la función pública tiene una doble finalidad: a) el servicio a la nación; y b) la obtención de mayores niveles
de eficiencia del aparato estatal de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando
el uso de los recursos públicos[1]. Tomando como punto de referencia lo antes mencionado procederemos a estudiarla
desde sus instituciones gubernamentales a nivel nacional (PCM), regional (gobierno regional) y local (provincial, distrital
y centros poblados).

[1] Art. 3º Ley del Código de Ética de la Función Pública

3.2.- Nivel nacional: Presidencia del Consejo de Ministros

La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros – SGP, es el órgano encargado del
proceso de modernización de la gestión del Estado, según lo establecido en la Ley de Modernización de la Gestión
del Estado – Ley 27658. En ese sentido, es el órgano técnico-normativo rector del Sistema Administrativo de
Modernización de la gestión pública. Depende directamente de la Secretaría General de la PCM. El gobierno tiene
dos grandes retos:1) continuar creciendo sostenidamente y 2) lograr la reducción de la brecha social. En ese
sentido, apostamos por un estado eficiente, transparente y descentralizado al servicio de las personas, como sujetos de
derechos y obligaciones. En los últimos años, nuestro país viene efectuando una serie de cambios en materia de
modernización de la gestión pública, gracias a una serie de esfuerzos e iniciativas participativas aplicadas en los tres
niveles de gobierno. Sin embargo, quedan todavía muchos objetivos que cumplir.

Transformar esta problemática impone al Estado Peruano el reto de implementar mecanismos que le permitan cumplir
sus funciones de manera eficiente. Es en marzo de 2007, que dicho reto recae en la Secretaría de Gestión Pública (SGP),
órgano de línea de la Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros, al que se le asigna por Decreto
Supremo, la función de coordinar y dirigir el proceso de modernización de la gestión pública, así como formular y evaluar
las propuestas para su mejora. Desde entonces, la SGP, en concordancia con las normas de modernización,
racionalización, descentralización del Estado, control interno y el código de ética de la función pública, viene llevando a
cabo una serie de acciones en lo concerniente a funcionamiento y organización del Estado, simplificación administrativa,
ética y transparencia, con el objetivo de transformar al Estado Peruano en un Estado al servicio del ciudadano
precisamente para estrechar los vínculos entre el Estado y el ciudadano, de manera ágil, transparente y amigable, acorde
con los tiempos modernos que la comunicación y la población exige.

LINEAS DE ACCION DE LA MODERNOZACIÓN DE LA GESTION PÚBLICA.

A) POLÍTICA Y PLAN DE MODERNIZACION DE LA GESTION PÚBLICA

La SGP tiene como objetivo central el mejorar las prestaciones de servicios al ciudadano, mediante un proceso de
modernización de la gestión pública, y como objetivos a corto y mediano plazo: a) Definición del marco conceptual y
diagnóstico sobre los avances alcanzados, así como de las experiencias comparadas y buenas prácticas en materia de
modernización de la gestión pública, b) Formulación, implementación, difusión, socialización y evaluación periódica del
desarrollo de la política y de la estrategia de modernización de la gestión pública, c) Cooperación y coordinación política
gubernamental, intergubernamental e interinstitucional para la implementación de la política y de la estrategia de
modernización de la gestión pública, d) Diseño, implementación y aplicación de un sistema de monitoreo y evaluación
del desarrollo de la política y de la estrategia de modernización de la gestión pública, y, d) Absolución de consultas
especializadas sobre el contenido y los alcances de la política y de la estrategia de modernización de la gestión pública.

Para el cumplimiento de estos objetivos la SGP diseña, implementa y evalúa en forma permanente la política y la
estrategia nacional de modernización de la gestión pública que incorpora los diferentes componentes y herramientas de
gestión de la Secretaría de Gestión Pública:

1.- Estrategia de Modernización de la Gestión Pública (2012-2016)

Estrategia centrada en mejorar y reformar el Sistema de Modernización del Estado, que contiene acciones de mediano
y corto plazo, en donde las demandas ciudadanas sean las que determinen y orienten las mejoras en el ejercicio de la
función pública.

2.- Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y Plan de Implementación al 2016

La SGP ha iniciado el diseño de la Política Nacional de Modernización y de un Plan de implementación que cuente con
objetivos claros y medibles, que esté orientada a resultados, que considere al ciudadano como eje y fin de la reforma, y
que contemple mecanismos eficientes para la coordinación y articulación entre las distintas entidades y niveles de
gobierno involucrados en el proceso de modernización, así como para el monitoreo y evaluación de los resultados.

3.- Intervención articulada a nivel descentralizado a través de pilotos de modernización

Teniendo a la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros como rector y articulador de
diversas entidades del Poder Ejecutivo, esta Estrategia tiene su sustento en un paquete de medidas (herramientas,
metodologías, procesos y recursos técnicos) a corto plazo que son coordinadas, articuladas y complementadas con
intervenciones sectoriales y tienen, principalmente, a los gobiernos regionales y locales como receptores e
implementadores de estas intervenciones, a fin de hacer más eficientes y eficaces los servicios prestados al ciudadano
en su respectivo ámbito de intervención.

B.- ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO Y ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

En esta línea de acción la SGP tiene como objetivo general el conducir, promover y supervisar la adecuada organización
y funcionamiento del Estado y sus entidades públicas; y como objetivos de corto y mediano plazo: Objetivos de corto y
mediano plazo: a) Mejorar la organización del Estado, priorizando al Poder Ejecutivo, para la obtención de resultados,
b) Diseñar y aprobar mecanismos y herramientas de gestión que faciliten una mejor organización interna e
interinstitucional de las entidades públicas, c) Construcción de mecanismos que mejoren el funcionamiento de la
Administración Pública, priorizando los mecanismos de articulación y coordinación interinstitucional, y d) Diseñar e
implementar módulos de capacitación presencial y virtual en materia de organización y funcionamiento del Estado.

Consecuentemente se han fijado una serie de prioridades para el período 2012 - 2016 a fin que sirvan como herramientas
de evaluación, entre ellas:

 Evaluación periódica (anual) de la aplicación integral y por capítulos de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
 Elaborar informes técnicos y absolver consultas en forma oportuna, consistente y rápida
 Evaluación periódica sobre interpretación y aplicación de la LOPE.
 Evaluación periódica sobre aplicación e impacto de las herramientas de gestión.
 Gestión y evaluación permanente del sistema de clasificación de las entidades y funciones públicas.
 Desarrollar un estudio y evaluación periódica sobre el impacto de las herramientas de gestión sobre los
estándares de eficiencia y eficacia de los organismos públicos al servicio de los ciudadanos.

C) MEJOR ATENCION AL CIUDADANO Y SIMPLIFICACION ADMINISTRATIVA

La SGP tiene como objetivo central el acercar el Estado a la ciudadanía a través de la mejora continua en la atención
de los servicios públicos; y como objetivos a corto y mediano plazo: a) Evaluar y proponer mejoras a la política y el plan
nacional de simplificación administrativa en el marco de la política, de la estrategia nacional de modernización de la
gestión pública y de la estrategia nacional de mejor atención al ciudadano, b) Desarrollar proyectos, herramientas,
instrumentos y cursos orientados a promover y facilitar la simplificación administrativa, c) Proponer un plan de
integración de la estrategia nacional de gobierno electrónico y el plan nacional de simplificación administrativa, d)
Promover y supervisar el desarrollo y el funcionamiento de los centros de mejor atención al ciudadano (MAC), en el
marco de la estrategia nacional de mejor atención al ciudadano, e) Diseñar una metodología eficiente de simplificación
administrativa con orientación hacia una mejor atención al ciudadano, f) Diseñar y propone una política pública para la
implantación de una «comunicación orientada al ciudadano» en la administración pública, g) Diseñar e implementar
módulos de capacitación virtual sobre simplificación administrativa, h) Desarrollar campañas de fiscalización sobre la
aplicación de las normas de simplificación administrativa, e i) Elaborar informes técnicos y absolver consultas en la
materia de simplificación administrativa y administración por procesos.

Consecuentemente se han fijado una serie prioridades a mediano plazo para el período 2012 – 2016 a fin que sirvan
de herramientas de evaluación, entre ellas:

 Desarrollar sondeos de opinión pública periódicos para medir el impacto de la simplificación administrativa en
la ciudadanía
 Evaluación periódica (anual) de la aplicación y del impacto de la política y del plan nacional y la normatividad
vigente sobre simplificación administrativa y proposición de reformas correctivas
 Evaluar en forma periódica el impacto de la aplicación del lenguaje simple en la administración pública y
proponer nuevas estrategias para su implantación
 Supervisar y evaluar en forma permanente el funcionamiento y el impacto de los módulos MAC y promover la
instalación de por lo menos un MAC –de diferentes dimensiones—en las ciudades distintas de Lima dentro
de los departamentos con mayor dinamismo económico
 Promover la aplicación de herramientas para la simplificación administrativa, estructuradas en forma modular
y según principios de simplicidad
 Aplicación permanente del sistema de monitoreo y evaluación del desarrollo de la política y del plan de
modernización de la gestión pública

D) ÉTICA, TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La SGP en esta línea de acción tiene como objetivos generales: a) entidades públicas que cumplan con la ley de
transparencia y acceso a la información pública y se garantice este derecho a los ciudadanos, b) empleados públicos
que actúen en el marco del Código de Ética de la Función Pública, y, c) ciudadanía que participe en la formulación,
implementación y evaluación de políticas públicas.
 A corto y mediano plazo tiene como objetivos: d) Diseñar, proponer y evaluar la política de promoción de la ética y la
transparencia pública, e) Evaluar el nivel de cumplimiento de las normas sobre ética, transparencia y aquellas referidas
a las acciones preventivas en materia anticorrupción, f) Estudiar el impacto de las políticas, los planes, las normas
destinados a promover la ética y la transparencia pública, g) Diseñar y evaluar acciones de fortalecimiento de
capacidades, difusión y promoción destinado a promover y facilitar la ética y la transparencia pública, con énfasis en la
participación ciudadana en los asuntos públicos, h) Promover la participación ciudadana en la vigilancia del
cumplimiento de funciones de los funcionarios y servidores públicos y la denuncia de actos contrarios a la ética en la
función pública y a la ley penal, e, i) Supervisar la calidad de la información contenida en el portal de transparencia del
Estado.

Consecuentemente se han fijado una serie de prioridades a mediano plazo para el período 2012 – 2016 a fin que
sirvan de herramientas de evaluación, entre ellas:

Proponer reformas de la legislación en materia de ética, transparencia pública y anticorrupción

 Evaluar en forma permanente el nivel de cumplimiento de las normas sobe transparencia pública y de
actualización de datos en el portal de transparencia del Estado
 Promover y evaluar del desarrollo de la política y el plan nacional de promoción de la ética y la transparencia
pública
 Gestionar y aplicar programas de prevención de la violación de las normas éticas en el sector público
 Promover y consolidar alianzas para promover la ética y la transparencia pública
 Desarrollar campañas permanentes para promover la participación ciudadana responsable, organizada e
informada en la promoción de la ética y la transparencia pública y la lucha contra la corrupción

3.3.- Nivel regional: Gobiernos regionales

Es preciso iniciar señalando que nuestro país durante su historia reciente se ha caracterizado por ser un Estado
burocrático, debido al exceso de funcionarios y servidores públicos, que han originado que el servicio público sea
deficiente y lento; a esto también ha contribuido la centralización administrativa con respecto de la capital, cuya única
capacidad de resolución generó que los trámites administrativos tuvieron que ser elevados a los entes nacionales
originando que se extienda en tiempo de un manera absurda.

Es a partir de la reforma de la Constitución Política que la descentralización establece se establece una forma de
organización democrática y constituye una política permanente del Estado, de carácter obligatorio que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del país[2]. Dando origen a un nuevo – intento – proceso de descentralización
progresivo (competencias y trasferencia de recursos) hacia los entes subnacionales de gobierno; y por ende dentro de
las competencias asignadas implícitamente los procesos administrativos correspondientes y la capacidad de poder
resolverlos.

En buena cuenta, el poder se descentraliza del Gobiernos Nacional a los gobiernos sub-nacionales en los principales
aspectos de gestión administrativa, esto es, el organizacional, el administrativo, el patrimonial y el presupuestal. A partir
del año 2003, fecha en que se eligen a las autoridades de los primeros gobiernos regionales, su misión es organizar y
conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco
de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región. Como se ha referido
anteriormente, dichas políticas son establecidas y determinadas por el Gobierno Nacional, en el contexto que los
Ministerios se constituyan los organismos rectoras de dichas políticas. Así entonces, se conjuga la autonomía
administrativa y funcional de los Gobiernos Regionales y la realización de políticas nacionales en jurisdicción regional.
La administración regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la planificación estratégica, organización,
dirección, ejecución, evaluación y control, dentro del marco de las normas emitidas por los sistemas administrativos
nacionales. En efecto, los sistemas administrativos, que en realidad no son “nacionales”, son simplemente sistemas de
cumplimiento obligatorio para todas las entidades públicas estatales, permitirán que los Gobiernos Regionales asuman
eficaz y oportunamente las funciones que le son propias. Por tanto, los entes rectores de los sistemas administrativos
juegan un rol importante en dicha tarea. Si los Gobiernos Regionales no han podido disponer de sus presupuestos (en
algunos casos, millonarios e ingentes presupuestos), es porque dichos gobiernos (entiéndase su personal), no ha sido
debidamente capacitado, sin perjuicio de no contar con una planificación regional coordinada y sin perjuicio de los
componentes políticos y domésticos que han acompañado muchas veces a las frustraciones de las colectividades de
algunos gobiernos sub-nacionales. Repasemos entonces las competencias y funciones que la LOGR dispone transferir
a los Gobiernos Regionales:

 Funciones en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación;

 Funciones en materia de trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa ;
 Funciones en materia de salud;
 Funciones en materia de población;
 Funciones en materia agraria;
 Funciones en materia pesquera;
 Funciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial;
  Funciones en materia de industria;
 Funciones en materia de comercio;
 Funciones en materia de transportes;
 Funciones en materia de telecomunicaciones
 Funciones en materia de vivienda y saneamiento
 Funciones en materia de energía, minas e hidrocarburos
 Funciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades
 Funciones en materia de Defensa Civil;
 Funciones en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado;
 Funciones en materia de turismo;
 Funciones en materia de artesanía.

De acuerdo con los informe del Poder Ejecutivo ya sean transferido más del 90% de las funciones contenidas en la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, pero este tipo de avance sólo constituye un avance nominal, pues el proceso
no concluye con realizar la última transferencia de competencia y función. Más bien, diríamos que recién allí empieza el
proceso de descentralización en términos de resultados concretos, pues los actores involucrados de este gran proceso,
compuesto por los Ministerios (destacamos el rol del MEF en el tema presupuestal), entes rectores y la Secretaría de
Descentralización de la PCM, deberán verificar que cada Gobierno Regional está empoderado y capacitado para
asumir integralmente los lineamientos que ellos como entes rectores del Gobierno Nacional empezarán a dictar,
monitorear y evaluar. En tanto, esa “certificación” de convencimiento no ocurra o se evidencie en los niveles de gestión
pública descentralizada, la tarea de descentralizar en su concepción constitucional y reglamentaria, continuará; y ese
es el paso fundamental debido a que es el que contribuirá a mejorar la percepción que tienen los ciudadano sobre la
función público.

[1] JIMENEZ MURILLO, Roberto. “Gobierno y Administración Pública”. Ediciones Caballero Bustamante S.A.C. (2010)

[2] Art. 188º de la Constitución Política del Perú.

3.4.- Nivel local: municipalidades provinciales, distritales y centros poblados

El Presidente de la República, quien encabeza y dirige el Poder Ejecutivo, es elegido por la ciudadanía en general. Sus
funciones son generales, por lo que los resultados de gestión del Poder Ejecutivo deben propender a la eficiencia y
calidad de los servicios administrativos a nivel nacional, sin que ello implique límites territoriales para su realización. En
cambio, los Alcaldes, quienes conducen los Gobiernos Locales, son elegidos por una comunidad determinada y en un
territorio específico. Así pues, la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) establece que los gobiernos locales son
entidades, básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos
públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades;
siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización. Las municipalidades
provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho
público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (Artículo I del T.P de la LOM).

Una característica constante de los Gobiernos Locales es que gozan de autonomía política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades
radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento
jurídico. No hay entidad administrativa del propio Gobierno Local, superior a éste, menos que provenga del Gobierno
Nacional. Sin embargo, se debe destacar que la autonomía debe ser administrada respetando las atribuciones propias
de cada nivel de gobierno, respetando estrictamente el ordenamiento jurídico nacional. El gobierno de las
municipalidades, que pueden ser provinciales, distritales o de centros poblados menores, se ejerce dentro de su
jurisdicción, evitando la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés
público. La LOM exige que las relaciones entre los tres niveles de gobierno sean de cooperación y coordinación, sobre
la base del principio de subsidiariedad. El objetivo principal es la realización de un desarrollo integral como país, con
concurrencia ordenada de los diversos niveles de gobierno. Ni omisión, ni superposición. Ese es el paradigma normativo
que establece la LOM para estos efectos.

La autonomía municipal no implica que los gobiernos locales sean generadores de un ordenamiento jurídico
independiente e inconexo, ni gestor de sistemas administrativos duplicados a los ya existentes. La LOM refuerza el
criterio que los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con
la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas
técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza
son de observancia y cumplimiento obligatorio. En tal sentido, el ordenamiento jurídico es unitario para todos los niveles
de gobierno, al mismo tiempo que sus actividades se regulan de acuerdo a los sistemas administrativos correspondientes,
adecuándose a la normatividad que emitan los entes rectores respectivos. Por lo demás, las competencias y funciones
específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de
desarrollo[1].
 Por lo tanto, al constituir la entidad gubernamental que se encuentra más cerca del ciudadano (por el ámbito vecinal) es
quien determina en términos cuantitativos y cualitativos la eficiencia y eficacia de la administración pública; y por como
consecuencia deben involucrarse en el proceso de modernización de la gestión pública. Considero que una de las formas
de coadyuvar al cumplimiento de estos objetivos de índoles nacional es la adecuación y modernización de instrumentos
de gestión básicos para el mejor desarrollo de sus objetivos como significa: el texto único de procedimientos
administrativos (TUPA), asi como la permanente capacitación de su personal, entre otros.

CONCLUSIÓN

Existen aún mucho por hacer en este tema, si bien es cierto se han cumplido algunas metas y objetivos trazados, aún
faltan algunos complementos, dentro de los cuales podemos aportar: a) Continuar con la evaluación y monitoreo de las
funciones y competencias transferidas a los Gobiernos Regionales, b) Fortalecer el proceso de gestión descentralizada
a cargo de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM en el marco del proceso de descentralización, y, c) Revisar la
visión de la normatividad de los sistemas administrativos en el marco de la conclusión del proceso de descentralización.

El proceso de descentralización constituye un proceso complejo, pero al mismo tiempo propone retos para la
Administración Pública que deben ser enfrentados con responsabilidad y objetividad incluyendo en el mismo tanto a
entidades como a servidores y funcionarios y la ciudadanía.

[1] JIMENEZ MURILLO, Roberto. “Gobierno y Administración Pública”. Ediciones Caballero Bustamante S.A.C. (2010)

Conclusiones

En esta tercera semana de actividades de aprendizaje hemos centrado nuestro objeto de estudio en conocer la función
pública a través de tres instituciones gubernamentales que por su importancia representan a los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local) desde la perspectiva del proceso de modernización de la gestión pública, intentando presentar
un panorama general para poder ubicar e individualizar los problemas que han generado que nuestro aparato estatal sea
burocrático. En los contenidos presentados se han presentado los esfuerzos (políticas y programas) que lleva a cabo la
Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros para imprimirle a la administración pública el
dinamismo que requiere una gestión moderna, dentro del marco de la ley de descentralización del 2002.