A Participação Estadual e Municipal em Questão - Os Conselhos de Saúde No Rio de Janeiro. 2013

37º Encontro Anual da ANPOCS
ST24 – Controle e participação na democracia brasileira: instituições,

dinâmicas e resultados
A participação estadual e municipal em questão: os conselhos de

saúde no Rio de Janeiro
Alessandra Maia Terra de Faria (PUC-Rio)
Paulo Renato Flores Durán (PUC-Rio)
Agosto de 2013
DURAN & FARIA, 2013 2
A participação estadual e municipal em questão:

os conselhos de saúde no Rio de Janeiro
Alessandra Maia Terra de Faria1
Paulo Renato Flores Durán2
Introdução
Após a redemocratização do Brasil, e através da Constituição de 1988, inúmeras

vias de implementação das políticas sociais (consagração dos direitos sociais) foram
postas em dinâmica pelo Estado. Em pauta, estavam os já pleiteados direitos à
educação, à saúde, entre outros, entendidos como um conjunto dos direitos de
cidadania. No setor da saúde, as possibilidades abertas com os artigos correlatos e
inscritos na Carta de 1988 avançaram na proposta veiculada pelo Movimento Sanitário
brasileiro – já nos anos 1970 – de democratizar o acesso à saúde. No caso particular da
saúde, personagens centrais desse movimento – como Sérgio Arouca, por exemplo –
apontariam a inovação contida no processo constituinte: democratização da saúde como
democratização da sociedade. Além de diversas iniciativas que se estendem por quase
toda década de 1970, os resultados da VIII Conferência Nacional de Saúde (realizada
em 1986) configuraram pontos importantes de decisão e de mudança na consolidação
das políticas de saúde, que são emblemas do aprimoramento da democracia
participativa. A ideia central dirigida pelo chamado partido sanitário era a de que a
democratização da saúde deveria corresponder à inclusão da participação da sociedade
nas arenas de deliberação política.
A intenção era, em verdade, além da implementação de um sistema único, a
extensão e veiculação do conceito ampliado de saúde, ou seja, a situação de saúde de
uma população não se verificaria somente pelo acesso ao correlato atendimento
biomédico; a saúde de um povo dependeria de outros fatores, tais como: acesso à escola,
ao mercado de trabalho, a condições de usufruir práticas de lazer, a condições de
1
Professora agregada de teoria política no Departamento de Ciências Sociais da Puc-Rio, professora do
curso de Pós-Graduação Lato Sensu em História e Cultura Afrodescendente do Departamento de
História da Puc-Rio e professora visitante do Curso de Especialização em Direitos Humanos, Gênero e
Sexualidade do Grupo de Direitos Humanos Helena Bessermann da Fiocruz. Ë bacharel ( Uerj) e mestre (
Puc-Rio) em Ciências Sociais, e doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da PUC-
Rio. Contato: alessandramtf@gmail.com
2
Professor agregado do Departamento de Ciências Sociais da PUC-Rio e professor do curso de Pós-
Graduação Lato Sensu em Ciências Sociais da Puc-Rio. Doutor em Ciências (Saúde Pública) pela
ENSP/FIOCRUZ e mestre em Ciências Sociais pela PUC-Rio. Contato: pauloduran@puc-rio.br
participação nos processos democráticos, entre outras condições fundamentais do

direito à saúde. Dentre essas condições essenciais, a da participação social nos
processos de formulação, implementação e avaliação das políticas de saúde possibilitou
a edição das leis orgânicas da saúde, correspondendo àquelas que se referiram à
implementação do Sistema Único de Saúde (SUS), a partir da década de 1990. Assim, a
edição da Lei 8142, de 28 de dezembro de 1990, consagra o que consta no inciso III do
artigo 198 da Constituição de 1988: a participação da comunidade nas ações e serviços
de saúde. Na Lei, essa diretriz constitucional implicou a criação e institucionalização
dos Conselhos e Conferências de Saúde – nos três níveis da federação (União, estados e
municípios) – como espaços públicos de deliberação, onde o princípio da paridade
emprestaria maior aderência às mobilizações e demandas societárias nas arenas
decisórias das políticas de saúde. Compõe a chamada representação paritária nos
Conselhos de Saúde, o conjunto dos seguintes atores: representantes dos usuários
(doravante chamada de representação da sociedade); dos profissionais de saúde; e dos
gestores e prestadores de serviços. A ênfase na participação social seria uma das vias
principais para a construção de um espaço da Sociedade no Estado e criação de práticas
concernentes ao controle social.
Muito embora a institucionalização dos Conselhos de Saúde representar avanço
significativo da democracia brasileira, depois de duas décadas de enraizamento na
realidade sociopolítica de estados e municípios, ainda persistem intensos dilemas quanto
à legitimidade dos atores que efetivam alguns dos modos de representação nesses
espaços ou arenas políticas de deliberação. Além de uma indefinição (ou falta de
clareza) quanto ao próprio papel do conselheiro de saúde, os desafios de afirmação do
controle social sobre as ações do Estado são dilemas vivenciados pelos representantes
da sociedade e profissionais de saúde. Assim, diversas pesquisas vêm apontando que os
Conselhos de Saúde poderiam ter efetivado um papel político na agenda política da
saúde, mas suas ações estão amalgamadas com as escolhas dos gestores de governo. Ou
seja, a falta de uma autonomia política dos conselheiros instituiria uma relação de
dependência (ou de aliança) com as escolhas políticas do próprio Estado; deixariam,
portanto, de espelhar a própria autonomia das demandas societárias perante os decisores
de políticas (policy makers).
Através dos resultados de pesquisas sobre o Conselho Estadual, por um lado, e
sobre os Conselhos Municipal e Distritais de Saúde do Rio de Janeiro, por outro, esse
trabalho objetiva demonstrar como o eixo da igualdade formal entre os atores, per se,
não exaure a discussão do ponto de vista deliberativo. O diálogo entre duas pesquisas de
tese3 visa pontuar como os atores dessas arenas interagem discursivamente e, com isso,
conflagram um espaço de disputas políticas, desafiado pela marca da burocratização do
controle social. Visa também destacar especificidades das lutas de base pela política de
saúde da cidade, e o seu refluxo à medida que a política se burocratiza, passando pelo
eixo distrito – município – estado; o que permite também destacar distinções entre os
diferentes lócus de participação e representação social.
I - Os conselhos de saúde: partícipes da política de saúde
Nas políticas de saúde, a engenharia institucional que cria os Conselhos de

Saúde ordenou esses espaços de deliberação através, ao menos, de três aspectos que
expressam a maior intenção do Estado em estreitar as relações com a Sociedade. O
primeiro passo foi dado com a decisão de que os Conselhos de Saúde cobririam as três
esferas da federação; assim, em cada município, em cada estado e no âmbito da União,
as Secretarias e o Ministério da Saúde deveriam organizar e institucionalizar colegiados
participativos ou Conselhos de Saúde.
O segundo ponto importante no aprimoramento da democracia participativa nos
processos de deliberação nas políticas de saúde referiu-se à ideia de distribuir as
cadeiras/assentos nos Conselhos de Saúde paritariamente, ou seja, os atores que
efetivamente representam as demandas (inputs) da sociedade seriam indicados/ e ou
eleitos segundo a divisão entre usuários/sociedade (50% das cadeiras/assentos),
profissionais de saúde (25%) e gestores e prestadores de serviços (25%), e segundo o
princípio da representação política considerado em aberto, ou seja, um o ator eleito que
“age em nome de” um grupo, uma entidade, uma causa, uma região, a saúde como
direito. Embora as eleições sejam a prima facie democrática de escolha dos
representantes, o problema do conceito difundido por Pitkin (“acting for”, 1967) que
associa representação à autorização eleitoral, está na sua incapacidade de lidar com a
variação de contextos e significados da atividade representativa que estão fora desse
critério 4 . Menciona-se aqui o “agir em nome de” por considerarmos que é preciso
avançar nas iniciativas dedicadas a compreender a transformação da representação que
3
Uma já concluída sobre o Conselho Estadual de Saúde, e outra em fase de conclusão sobre os
Conselhos Municipais e Distritais de Saúde.
4
Ver URBINATI & WARREN, 2008, p. 393.
extrapole o nível partidário. Falta à teoria política análises sistematizadas sobre a

representação política, que incluam novas modalidades de conexão entre representantes
e representados, bem como uma noção de representação abrangente, que não se limite
ao relacionamento entre principal versus agente, em que o primeiro autoriza o
representante a agir em seu nome e este, por conseguinte, deve ser responsivo aos
interesses do eleitorado5. Apesar dos argumentos sobre representação política em geral
tenham o Estado e a política institucionalizada como referências, é preciso reconhecer a
coexistência de espaços de representação não estatal que se colocam, falam por ou agem
em nome de pessoas, grupos ou temas.
No Brasil, a partir da Constituição de 1988, a sociedade civil é chamada a
representar por meio dos conselhos de políticas – órgãos localizados na esfera do
Executivo, responsáveis por introduzir o controle social em diversas áreas de políticas
públicas e nos três níveis da federação, como já mencionado. Embora alguns desses
mecanismos incluam a escolha dos representantes pelas bases, na maioria dos casos, são
as entidades ou organizações que indicam ou elegem tais representantes. A inexistência
da autorização de “todos” não é suficiente para descaracterizar estes casos como
representação, caso se parta de uma noção complexa e em aberto da atividade de
representar como agir por outro e não de seu sentido meramente formal de autorização 6.
No caso em questão, o princípio da paridade das cadeiras nos Conselhos de Saúde
conferiria maior capacidade de capilaridade às demandas sociais por parte da estrutura
decisória do Estado.
O terceiro ponto, referente à inovação institucional contida na afirmação dos
Conselhos de Saúde como efeito da democratização, é o que estabelece a representação
política de atores da sociedade civil como sujeitos políticos capacitados para o exercício
do controle social das ações dos gestores governamentais. Desse modo, atores oriundos
dos mais diversos estratos da sociedade civil organizada cumpririam o papel de
deliberar sobre as ações do Estado que efetivamente impactassem na modernização dos
sistemas de saúde. São exemplos de atores dos estratos da sociedade civil, as
Federações de Associações de Moradores, as ONGs, variadas frações de movimentos
5
Conforme excelente discussão de Vieira e Runciman, 2008.
6
Sobre o tema ver FARIA, A. M. T. On the Social and the Political: Theories of Political Representation -
Beyond the universal suffrage. Trad. Renato Rezende. Saarbrücken: LAP LAMBERT Academic Publishing
AG & Co. KG, 2010; ALMEIDA, Débora Rezende. “Metamorfose da representação política: lições práticas
dos conselhos municipais de saúde no Brasil.” In: Avritzer, Leonardo. (org.). A Dinâmica da Participação
Local no Brasil. São Paulo: Ed. Cortez,. 2011; ROSANVALLON, Pierre. La contre-démocratie. Paris:
Éditions du Seuil, 2006.
sociais (mulheres, agricultores, negros, portadores de patologias e necessidades

especiais, entre outros).
As inovações institucionais que viabilizaram a institucionalização dos Conselhos
de Saúde, e que possibilitaram a imbricação entre controle social, participação e
representação política, foram costuradas através da lei orgânica do SUS, Lei 8142/90 e
8080/90. Além desta, as Resoluções editadas pelo Conselho Nacional de Saúde (por
exemplo, a 333/03 e 453/127), normatizaram a forma através da qual os Conselhos de
Saúde – nas três esferas da federação – deveriam funcionar e estruturar-se.
Como passo fundamental do projeto de Reforma Sanitária brasileira, os espaços
onde se organizam e debatem os conselheiros requerem a identificação dos atores como
sujeitos políticos (GERSCHMAN, 2004a, p. 42-43). A institucionalização da
participação da sociedade nos colegiados participativos – através, principalmente, da
representação da sociedade no SUS – não só marca diferença com a mera mobilização
comunitária (focada em um aspecto da política de saúde, como por exemplo, campanhas
sobre a questão saúde-doença), mas demarca o papel representativo e participativo de
sujeitos políticos no exercício do controle social (CARVALHO, 1995; FALEIROS et
al, 2006). A estrutura organizativa dos colegiados de participação perpassa todos os
níveis da gestão, como demonstrado no gráfico abaixo:
GRÁFICO – Estrutura dos Colegiados Participativos (nível federal, estadual e municipal)
7
As Resoluções 333 e 453 dispõem, no geral, sobre as diretrizes para criação/instituição, definição,
reformulação, (re)estruturação e funcionamento dos Conselhos de Saúde (BRASIL, 2003, 2012).
Aqui é possível verificar a primeira distinção quando passamos ao plano da

cidade organizada do ponto de vista da saúde. Diferentemente das 3 esferas
mencionadas acima, aonde é clara a unidade de gestão com quem se deve tratar, quanto
à lógica distrital, ela é pulverizada. Tanto os colegiados de participação se subdividem
em 10 Conselhos Distritais de Saúde (CODS), como será discutido a seguir, como os
distritos lidam com gestores dos níveis municipal, estadual e federal, visto a incidência
e distribuição irregular de unidades hospitalares e de saúde no território da cidade, com
o qual os distritos tentam dialogam e interagir. Neles normalmente é comum a presença
dos gestores de postos de saúde, e centros municipais de saúde, equipes de saúde da
família. À nível municipal e estadual, é maior a presença de gestores de hospitais, de
áreas programáticas de saúde, e até mesmo dos secretários de saúde municipal e
estadual.
Ressalte-se que ao lado dos Conselhos de Saúde, há também dois outros
colegiados de participação: as Comissões Intergestores. As duas funcionam como
colegiados onde somente os gestores têm assento, e por isso, funcionam como núcleo de
decisão política no âmbito federal e no âmbito estadual. Cumprem função de articulação
e pactuação política na implementação de políticas de saúde e são comissões paritárias.
A Comissão Intergestores Tripartirte (CIT) funciona a nível federal e agrega gestores
das três esferas da federação: cinco membros do Ministério da Saúde (MS), cinco do
Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) e cinco do Conselho
Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS). A Comissão Intergestores
Bipartite (CIB) funciona a nível estadual e conta com membros escolhidos pelos
secretários estaduais de saúdes e pelos secretários municipais de saúde. As CIBs são
espaços de articulação e pactuação política e tem como funções orientar, regulamentar e
avaliar os aspectos operacionais da descentralização das ações políticas na saúde.
Segundo alguns pesquisadores, criadas juntamente com os colegiados de
participação social (Conselhos de Saúde), nos anos 1990, as Comissões Intergestores
acabaram tornando-se espaços privilegiados de tomada de decisão no âmbito do Estado,
e com isso o papel político e deliberativo dos Conselhos de Saúde secundarizou-se
(CÔRTES, 2009a, 2009b; SILVA, 2000; SILVA e LABRA, 2001). Esse dado acerca do
enfraquecimento do papel político dos Conselhos de Saúde é ressaltado tanto pelas
pesquisas mencionadas como por alguns dos atores societais (representantes da
sociedade e dos profissionais de saúde) que refletem criticamente sobre os impasses dos
conselheiros de saúde. Os atores societais argumentam que os Conselhos de Saúde vêm
perdendo terreno perante os interesses dos atores estatais, pelo menos em duas
configurações atuais do processo deliberativo. Na primeira, os gestores tomam as
principais decisões sobre as políticas de saúde no âmbito das Comissões Intergestores
(CIT ou CIB) e com isso passam a frente da instância de deliberação pública que são os
Conselhos de Saúde. Na segunda configuração, os espaços de decisão conjunta – onde
participam gestores, prestadores, profissionais de saúde e representantes da sociedade –
torna-se presa à tecnoburocracia do Estado, e passa somente a funcionar como esfera de
homologação das escolhas políticas dos atores estatais. De qualquer forma, como
ressalta a literatura (CÔRTES, 2009b; SILVA, 2000; SILVA e LABRA, 2000;
GERSCHMAN, 2004a, 2004b), o papel político dos Conselhos de Saúde e dos próprios
conselheiros se fragilizam, acarretando o desvirtuamento do controle social. Assim,
Santos e Gerschman ressaltam que a criação das Comissões Intergestores afetaram
negativamente o funcionamento das arenas deliberativas dos Conselhos de Saúde e sua
capacidade de se tornarem fóruns centrais de decisão sobre as escolhas de políticas de
saúde (SANTOS e GERSCHMAN, 2006, p. 182).
II - A dinâmica específica do Rio de Janeiro – a participação municipal e distrital
Ao mencionar o Conselho Municipal de Saúde do Rio de Janeiro (CMS-RJ) e os

Conselhos Distritais de Saúde (CODS-RJ) é necessário um resgate histórico de como
surgiu o Controle Social no município, se considerado que essa conquista, tal qual
muitas garantidas na Constituição de 1988 são oriundas de processos de luta e
mobilização dos movimentos sociais articulados ao movimento sanitário.
No processo de redemocratização do País, em meados dos anos 70, algumas
associações de moradores promoviam atividades que tinham por objetivo a luta por
melhores condições de saúde. Nessa conjuntura, destaca-se como marco o Primeiro
Encontro Popular pela Saúde, que se realizou na Cidade de Deus, em setembro de 1980,
e reuniu em torno de 3.000 participantes oriundos de 100 comunidades 8. Houve também
a participação das Secretarias de Saúde Municipal e Estadual, Pastoral da Saúde,
Entidades Estudantis, Partidos Políticos, dentre outros. Esse encontro foi promovido
pela Federação de Associações de Moradores do Estado do Rio de Janeiro (FAMERJ)
8
Conforme consta em Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Participativa. Reorganizando o
SUS no Município do Rio de Janeiro / Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Participativa. – Brasília:
Editora do Ministério da Saúde, 2005.
em articulação com o Sindicato dos Médicos, e outras entidades de saúde, dentre elas o
Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes).
Como desdobramento da realização desse encontro, aconteceu o Segundo
Encontro Popular pela Saúde, em 1982. Nesse período, surge e é fortalecida a ideia da
participação popular na formulação, fiscalização e na gestão de políticas de saúde. A
proposta de criação dos conselhos comunitários de saúde no Município do Rio de
Janeiro surge como uma conquista dessas mobilizações sociais. Esses conselhos não
eram institucionais e cumpriam um papel fiscalizador. A força desse momento especial,
ainda é viva dentre conselheiros distritais mais antigos, conforme o relato do presidente
de um distrital “A criação das associações dos moradores, conselhos, dividiu e
enfraqueceu muito. Antigamente anotavam numa folha de papel as reivindicações e
encaminhavam aos políticos. A população perdeu com esta divisão toda” 9.
A primeira forma institucional do Controle Social no município, ocorreu no ano
de 1984 e o seu funcionamento se dava na forma de estrutura descentralizada, que tinha
como fim administrar o convênio das Ações Integradas de Saúde (AIS) com o Inamps.
Essas estruturas eram compostas por diretores de hospitais e representantes de
associações de moradores da região e foram denominadas Grupos Executivos Locais
(GELs). Os GELs marcaram a participação popular nos espaços institucionais de
decisão.
Assim, foi iniciada a construção de uma gestão democrática na saúde
caracterizada pelo estabelecimento de novas bases de relação entre estado e sociedade.
A partir dos anos 90, com todo o processo de regulamentação da Constituição de 1988 e
com as já mencionadas Leis n.º 8.080 e 8.142, de 1990, alguns mecanismos são
implementados, dentre eles os Conselhos e Conferências de Saúde.
O Conselho Municipal de Saúde do Rio de Janeiro (CMS-Rio) foi criado pela
Lei
Municipal n.º 1.746, de 23 de julho de 1991, de autoria dos vereadores Fernando
William Lira 10 , Laura Carneiro e Ludmila Mayrink, fruto do processo histórico já
9
Depoimento colhido do documento de Reunião de participação da comunidade do COD 3.3 de
30/09/2010, conforme banco de dados da pesquisa de tese “Participação e representação: tensão e
disputas pela política pública de saúde no município do Rio de Janeiro”.
10 Fernado William foi filiado ao PDT entre 1983-2000; médico formado pela UFRJ em 1978, com
passagem pelo Hospital Geral de Bonsucesso como residente. Há informação de que foi Presidente da
Associação de Moradores da Penha e da Federação das Associações de Moradores do Rio de Janeiro.
Registram-se tais informações para reforçar os contatos da base dos movimentos populares da cidade e
a instância legislativa municipal, bem como o que a literatura de movimentos socais chama de janela de
mencionado. Em 1991, eram tempos de Leonel Brizola governador e Marcello Alencar

na prefeitura da cidade. Fernando Willian Lira, de acordo com o Diário Oficial da
Câmara11, era o líder do PDT na Câmara, e foi ele o responsável seja por esta legislação,
seja pelo apoio político subsequente a uma série de legislações para regulamentação dos
conselhos de saúde naquela década.
No período, houve a convocação da 9.a Conferência Nacional de Saúde e o
objetivo político era cumprir as etapas municipais e a etapa estadual. O Conselho de
Saúde foi resultado da iniciativa do Legislativo e do interesse dos movimentos sociais
da área de Saúde. Em 1991, realizou-se a I Conferência Municipal de Saúde do Rio de
Janeiro, estratégia fundante desse órgão deliberativo, garantindo-lhe maior legitimidade.
As competências do Conselho de Saúde, segundo a Lei Orgânica Municipal
1746/ 1991 são participar da análise, da elaboração e da atualização das políticas do
Sistema Único de Saúde, fiscalizando sua aplicação e atuando, à semelhança do
estadual, mas na esfera municipal: a) na formulação de estratégias de controle do
Sistema Único de Saúde; b) na proposição de diretrizes para elaboração de Plano de
Saúde do Município e dos Planos de Saúde das Áreas de Planejamento do Município; c)
na fiscalização das aplicações de recursos financeiros do Sistema Único de Saúde; na
proposição de metas na assistência da saúde da população do município; d) no
acompanhamento do processo de desenvolvimento e incorporação científica e
tecnológica na área de Saúde, visando à observação de padrões éticos, compatíveis com
o desenvolvimento sociocultural da época; e) no levantamento de dados relativos à
saúde da população do município; na convocação, junto à Secretaria Municipal de
Saúde, de dois anos em dois anos, da Conferência Municipal de Saúde; f) na realização
da campanha de educação para a saúde da população do município; g) na fiscalização
dos recursos aplicados pelo Fundo Municipal de Saúde.
Segundo o artigo 5º passavam a ser submetidos à prévia aprovação do Conselho
Municipal de Saúde os convênios e contratos do Sistema Único de Saúde, que viessem a
ser firmados com pessoas jurídicas de direito privado, e o Conselho Municipal de Saúde
poderia examinar os contratos e convênios em vigor na data da publicação da lei, bem
oportunidade para a ação ( TARROW, Sidney. O poder em movimento. Movimentos sociais e confronto
político. Petrópolis: Vozes, 2009), no caso a institucionalização dos conselhos de saúde. Fonte :
www.camara.gov.br/Internet/Deputado/DepNovos_Detalhe.asp?nome=FERNANDO+WILLIAM&leg=52)
em Documento produzido em 01/05/2013 11:09:09 (SILEG - Módulo Deputados)
11
DCM ANO XVI, N.° 182, QUARTA-FEIRA, 30 DE SETEMBRO DE 1992.
como propor a sua revisão ou rescisão, se os considerar inconvenientes para o Sistema

Único de Saúde.
Conforme texto da Primeira Conferência Municipal de Saúde do Rio de Janeiro,
cabe ao CMS Rio:
• ter poder decisório no planejamento da Política de Saúde;
• ter controle da execução de políticas aprovadas, tendo indicadores para
redefinir caminhos a partir de novas informações;
• ter participação na definição do orçamento de saúde, baseado nos modelos
assistenciais aprovados nas Conferências Municipais e Distritais;
• deliberar as aplicações e fiscalizar repasses;
• fiscalizar a verba destinada à saúde evitando desvios para outras despesas
sociais.
Destaque-se o fato de que o secretário de Saúde era, a partir do princípio
regulador inicial, considerado enquanto presidente-nato do Conselho ( Lei Orgânica
Municipal 1746/1991, Art. 9º ).
Recentemente, em 2009, o vereador Paulo Pinheiro 12 , cuja trajetória também
passa pela gestão de Hospital Público e contato com as reuniões comunitárias de saúde
no referido estabelecimento, bem como relação com os conselhos de saúde ao longo do
tempo e proximidade das reuniões distritais, pudesse encontrar momento político
propício para aprovação da Lei Ordinária Municipal 5104 de 2009. Foi mediante
convencimento junto ao secretário Hans Dohmann ( secretário de saúde e presidente
nato do CMS), que foi possível aprovar a legislação, que além de várias padronizações
para os conselhos distritais, propunha eleição para a presidência do CMS bem como
12
De acordo com entrevista prestada para a pesquisa o vereador Paulo Pinheiro, médico de São
Cristóvão, foi eleito pela primeira vez vereador pelo Partido Popular Socialista (PPS). Foi presidente da
Comissão de Saúde, e autor de leis que criaram os conselhos gestores nas unidades de saúde, o que é
apresentado como – “uma tentativa de democratizar as direções das unidades”. Cumpriu dois mandatos
como deputado estadual (1998/2002). A temática de oposição à privatização da administração da rede
pública hospitalar culminou com a aprovação da lei estadual (Lei 3.202/1999), sobre o Programa de
Terceirização dos Hospitais Estaduais. Em 2001, o então deputado foi eleito líder do Partido dos
Trabalhadores (PT) na Câmara- partido para o qual se filiou em 2000. Em 2006, voltou a atuar como
médico na Escola Nacional de Saúde Pública, da Fiocruz. Durante esse período, desenvolveu um
trabalho com os Conselhos de Saúde do Município do Rio de Janeiro, em convênio com o Tribunal de
Contas do Município, visando à capacitação dos conselheiros de saúde na fiscalização dos recursos
públicos. Em 2008, foi novamente eleito para a Câmara, pelo PSOL. É possível destacar que a
proximidade com os conselheiros, pode ser considerada enquanto fator relevante nas propostas de leis
sobre a regulamentação dos conselhos, bem como um perfil de vereança que tende a promoção da
participação popular, e do contato da população com a política.
periodicidade e adaptação cronológica para 4 anos seja para os mandatos, seja para as
Conferências Municipal e Distritais.
A eleição que ocorreu posteriormente à aprovação da lei, contudo, referendou a
continuação do secretário de saúde à frente do CMS. Uma interpretação plausível para
sua recondução ao cargo mesmo com a inovação do procedimento eleitoral, pode ser de
um padrão burocratizado devido à proeminência histórica do segmento gestores no
CMS. Segundo relata o vereador Paulo Pinheiro, a presidência ocupada pelo secretário
municipal de saúde deixa o conselho “acéfalo”, e prejudicado em sua autonomia
deliberativa. Relatos de conselheiros entrevistados em Audiência Pública realizada em
janeiro de 2013, momento posterior a recondução do secretário à presidência, são
queixosos do distanciamento e denunciam o bloqueio de demandas sociais pela
prefeitura : “depois de eleito presidente, nunca mais apareceu no conselho”, “o conselho
municipal deliberou contra as O.S., mas o presidente nunca assinou”. Nesse sentido, o
Conselho Municipal se aproxima do Conselho Estadual, em relação à proeminência da
agenda do Executivo que sistematicamente refreia as demandas da base social.
O quadro distrital é muito diverso do municipal e estadual. Os Conselhos
Distritais de Saúde são órgãos colegiados, consultivos e deliberativos e a sua origem
também está ligada aos Grupos Executivos Locais (GELs). Estes foram criados no
convênio das Ações Integradas de Saúde com o Inamps, em 1984, enquanto uma
estrutura descentralizada, com o objetivo de administrar o convênio com um caráter
mais fiscalizador. Eram compostos por diretores e representantes das associações de
moradores da região. Nesse sentido, os Conselhos Distritais de Saúde herdaram dos
GELs a tradição de participação popular reivindicativa, que foi acrescida de uma
característica propositiva.
A lei 2011/1993, de autoria do vereador Milton Nahon13 instituiu os Conselhos
Distritais de Saúde, em agosto de 1993, e determinava que a composição deveria ser
paritária e que as entidades componentes desses conselhos deveriam ser eleitas em
Conferência Distrital de Saúde e nomeadas pelo secretário municipal de Saúde para
cumprir um mandato de dois anos ( de forma análoga ao municipal e estadual). Com
relação à Comissão Executiva, essa deveria ser eleita em reunião do conselho e ser
presidida por um de seus membros também eleito em reunião. Para o funcionamento
13
Há documentos que informam que além da vinculação política ao PCB, o vereador Milton Nahon,
médico, foi diretamente ligado ao médico Almir Dutton Ferreira, da Vanguarda Popular Revolucionária
(VPR), na militância pela democratização política. Conforme notícia disponível em ( acesso 14 de
fevereiro de 2013) montedo.blogspot.com.br/2011/12/documentos-secretos-da-marinha-relatam.html
dos Conselhos Distritais de Saúde, seria destinada uma verba anual, aprovada pela
Câmara dos Vereadores, para a compra de material de consumo e equipamentos. Seria
também destinada uma verba mensal controlada pela coordenação de área para gastos
com material de consumo e contratação de serviços. A pesquisa observou, entretanto,
que em especial a infraestrutura para o funcionamento dos CODS ainda tem tido
dificuldade de ser operacionalizada, devido, em grande medida, a sua capilaridade com
os usuários do SUS, a sua localização em postos de saúde e centros comunitários de
saúde em bairros distantes, ao seu caráter constante de oposição e crítica aos gestores
municipais e estaduais. Esse dado difere dos Conselhos Municipal e Estadual, que
recebem infraestrutura e apoio organizacional constante, sendo a sede do CMS inclusive
no próprio prédio da Prefeitura, na Cidade Nova.
A referida Lei 2.011 foi promulgada pela Câmara dos Vereadores em 31 de
agosto de 1993, após ter sido integralmente vetada pelo Poder Executivo. O veto foi
rejeitado pelos vereadores por 33 votos. A Lei foi originária do Projeto de Lei no. 1912-
A, apresentado em 1992 pelo vereador Milton Nahon, como substitutivo ao Projeto de
Lei 896/90, da vereadora Laura Carneiro, que previa a instituição dos distritos sanitários
no município e a possibilidade de funcionamento de conselhos distritais, nos termos de
lei a ser posteriormente aprovada, o que acabou não acontecendo.
As Coordenações das Áreas de Planejamento (CAP) 14 configuram uma unidade
intermediária e mediadora entre o nível central e as unidades prestadoras de serviços do
SUS em seu território e, em algumas circunstâncias, dessas com a população usuária
desses serviços, ou com as lideranças e conselheiros de saúde da área. As CAPs
enfrentam diversas dificuldades de ordem financeira, técnico-administrativa e política,
as quais obstaculizam e limitam suas ações, tornando-as, grande parte das vezes, mais
uma instância burocrática envolvida na resolução de problemas emergenciais. Assim,
as Áreas de Planejamento (AP) estão longe de se constituírem Distritos Sanitários,
segundo a concepção proposta na 8.a Conferência Nacional de Saúde.
O Distrito Sanitário deveria propiciar a mudança das práticas sanitárias tendo
como base um território. Ele seria a menor unidade territorial com autonomia para
definir, planejar, organizar, gerir e executar as ações de saúde dirigidas à população
desse território. Nessa concepção, o território é visto como um espaço dinâmico, em
permanente construção, fruto de relações políticas, econômicas, culturais e
14
Conforme BRASIL, 2005, p. 60.
epidemiológicas. A situação de saúde dos indivíduos e dos grupos populacionais

também é dinâmica e resulta das inter-relações entre os condicionantes históricos,
culturais, sociais, epidemiológicos, políticos e econômicos, presentes em determinado
território15. Organizar o sistema de saúde, os serviços de assistência e a Atenção à Saúde
como um todo, na lógica da responsabilidade sanitária, pressupõe o conhecimento da
realidade local, o envolvimento das pessoas, dos profissionais e das instituições
componentes do setor Saúde, e o compromisso dos gestores atuantes em determinado
território, em especial os gestores públicos.
A Lei orgânica municipal 2.011 de 1993 instituiu “em cada Distrito de Saúde,
um Conselho Distrital, órgão colegiado, consultivo e deliberativo com a finalidade de
auxiliar a Administração Pública e o Conselho Municipal de Saúde, na análise,
planejamento, formulação e supervisão das políticas de saúde, na fiscalização de ações
governamentais e nas decisões de matéria de sua competência” (Art. 1o.). Assim, os
conselhos distritais foram implementados antes que fossem criados os próprios distritos,
que passaram a ser reconhecidos pela divisão administrativa do município em Áreas de
Planejamento. (Ver Anexo - Resolução SMS-RJ no. 431, de 14 de abril de 1993). Uma
questão importante de ser ressaltada referente às áreas programáticas é que essas não
representam a ideia original dos distritos sanitários do SUS, baseados em critérios
populacionais e sanitários. Existem diferenças que apontam não só disparidades
populacionais, mas também e, sobretudo, para diferenças no que tange à oferta de
serviços nas áreas programáticas.
15
MENDES, E. V. et al. Território: conceitos chave. In: MENDES, E. V. (Org.). Distrito Sanitário: o processo
social de mudança das práticas sanitárias do Sistema Único de Saúde. São Paulo: Hucitec; Rio de Janeiro:
ABRASCO, 1993.
TABELA ÁREAS PROGRAMÁTICAS - A Saúde Pública e a participação social - A

Territorialidade dos Conselhos e sua distribuição nos Bairros e Distritos
Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2013.
TABELA APs e CODs

ÁREAS PROGRAMÄTICAS E CONSELHOS DISTRITAIS DE SAÜDE
AP/CODS BAIRROS
ÁREA PROGRAMÁTICA 1.0
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 1.0 - Benfica, Caju, Catumbi, Centro, Cidade Nova,
Estácio, Gamboa, Mangueira, Paquetá, Rio
1 sala na MATERNIDADE DA PRAÇA XV,
Comprido, Santa Teresa, Santo Cristo, São
Centro.
Cristóvão, Saúde e Vasco da Gama.
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 2.1 Botafogo, Catete, Copacabana, Cosme Velho,
Flamengo, Gávea, Glória, Humaitá, Ipanema,
1 sala na Av. Venceslau Brás, 65, Botafogo - Jardim Botânico, Lagoa, Laranjeiras, Leblon,
Hospital Pinel Leme, Rocinha, São Conrado, Urca e Vidigal.
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 2.2 Alto da Boa Vista, Andaraí, Grajaú, Maracanã,
Praça da Bandeira, Tijuca e Vila Isabel.
1 sala e auditório compartilhado na Rua
Conde de Bonfim, 764, Pd. Prefeitura, Tijuca.
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 3.1 Bonsucesso, Brás de Pina, Complexo do

Alemão, Cordovil, Ilha do Governador, Jardim
Rua São Godofredo, 51, SALA 07, IAPI - Penha América, Manguinhos, Maré, Olaria, Parada
de Lucas, Penha Circular, Penha, Ramos e
Vigário Geral.
ÁREA PROGRAMÁTICA 3.2 Abolição, Água Santa, Cachambi, Del

Castilho, Encantado, Engenho da Rainha,
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 3.2 Engenho de Dentro, Engenho Novo,
Rua Ana Barbosa, 21, Méier – 1 sala na Higienópolis, Inhaúma, Jacaré, Jacarezinho,
Policlínica César Perneta Lins de Vasconcelos, Maria da Graça, Méier,
Piedade, Pilares, Riachuelo, Rocha, Sampaio,
São Francisco Xavier, Todos os Santos e
Tomás Coelho.
ÁREA PROGRAMÁTICA 3.3 Acari, Anchieta, Barros Filho, Bento Ribeiro,

Campinho, Cascadura, Cavalcanti, Coelho
Neto, Colégio, Costa Barros, Engenheiro Leal,
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 3.3 Guadalupe, Honório Gurgel, Irajá, Madureira,
Marechal Hermes, Oswaldo Cruz, Parque
Rua Ubirajata, 25, sala 19 - no PAM Alice Anchieta, Parque Columbia, Pavuna, Quintino
Tibiriçá / Auditório Clementino Fraga Bocaiuva, Ricardo de Albuquerque, Rocha
Miranda, Turiaçu, Vaz Lobo, Vicente de
Carvalho, Vila da Penha, Vila Kosmos e Vista
Alegre.
ÁREA PROGRAMÁTICA 4.0 Barra da Tijuca, Camorim, Cidade de Deus,

Grumari, Itanhangá, Jacarepaguá, Joá,
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 4.0 Recreio dos Bandeirantes, Vargem Grande e
Av Ayrton Senna, n. 2001, BL C BARRA Vargem Pequena.
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 5.1 Bangu, Campo dos Afonsos, Deodoro, Jardim
Sulacap, Magalhães Bastos, Padre Miguel,
CMS Waldir Franco, Praça Cecília Pedro – Realengo, Senador Camará e Vila Militar.
Bangu - Ocupam 2 salas há pelo menos 10
anos no mesmo lugar
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 5.2 Barra de Guaratiba, Campo Grande, Cosmos,
Guaratiba, Inhoaíba, Santíssimo, Senador
Praça Vieira de Melo, s/n, Comari – Campo Vasconcelos e Pedra de Guaratiba.
Grande
CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 5.3 Paciência, Santa Cruz e Sepetiba.
Rua Senador Camará, 372, SANTA CRUZ
Fonte : Base própria de dados da pesquisa de tese
Para garantir o controle social no município, foram instituídos os Conselhos

Distritais de Saúde (CODS) nas respectivas APs, compreendendo um total de dez
Conselhos Distritais de Saúde (AP 1, AP 2.1, AP 2.2, AP 3.1, AP 3.2, AP 3.3, AP 4, AP
5.1,
AP 5.2, AP 5.3), com o desafio de: auxiliar a administração pública e o Conselho
Municipal de Saúde na análise, no planejamento, na formulação e na supervisão das
políticas de saúde, na fiscalização de ações governamentais e nas decisões de matéria de
sua competência.16
Conforme trabalho de Carvalho (1996), sobre o caso da institucionalização do
Conselho Distrital – CODS AP 3.1, paralelamente à aliança interna dos diferentes
segmentos, contribuiu decisivamente a relação com o Poder Legislativo para sua
institucionalização. Embora fosse antiga a relação de alguns conselheiros com os
vereadores, que na Câmara apoiaram a tramitação da legislação de interesse dos
conselhos distritais, a presença do Presidente da Comissão de Saúde da Câmara
Municipal nas reuniões, tornou possível o encaminhamento legislativo de algumas
posições assumidas pelo Conselho Distrital da AP 3.1. A mais importante delas foi a
alteração da Lei 2.011 pela Lei 2.289, proposta pelo vereador Milton Nahon depois de
participar de debate no Conselho da AP 3.1.17
Ou seja, o padrão de proximidade municipal no legislativo, vinculação a partido
de esquerda e histórico de trajetória pessoal de militância pela saúde mais uma vez pode
ser observado nos atores políticos que lutaram historicamente pela saúde na cidade,
reivindicando demanda das bases sociais organizadas. A nova Lei formalizou a eleição
16
RIO DE JANEIRO, Lei Ordinária 2011/1993, 1.º parágrafo).
17
CARVALHO, 1996, p. 95-96.
do Presidente pelos próprios conselheiros distritais e foi a partir dela que o CODS 3.1
foi legalmente reconhecido como instância de participação, com a publicação do seu
Regimento Interno no Diário Oficial do Município, que ficou todo o ano de 1994 na
Secretaria Municipal de Saúde, depois de aprovado pelos conselheiros. Com o novo
dispositivo legal, outros conselhos distritais elegeram usuários como presidentes.
A possibilidade de eleição para presidência dos conselhos distritais antecedeu
em pelo menos 10 anos a primeira eleição para o mesmo cargo no Conselho Municipal
da Saúde. Mais do que permitir a rotatividade de cargos, a eleição para a presidência
dos conselhos, é possível afirmar a partir dos dados obtidos pela pesquisa, abriu espaço
para o empoderamento, ao menos a nível distrital, do segmento usuários. As
informações coletadas em campo serão discutidas a seguir. A análise do perfil dos
conselheiros marca também as distinções possíveis quanto às esferas estadual,
municipal e distrital.
III - Perfil dos conselheiros – nível estadual

A organização dos questionários de entrevistas semiestruturadas (tanto para
conselheiros como para gestores) para a participação estadual, teve como forma de
estruturação o objetivo-guia do projeto de pesquisa “Políticas de Saúde, Gestão,
Intersetorialidade, Regionalização e Participação Social no Estado do Rio de Janeiro”18.
Dessa forma, ao lado das fontes documentais, trabalhou-se com os resultados das
entrevistas feitas com os conselheiros estaduais de saúde e com os gestores da SES/RJ,
que formam um segundo tipo de registro sobre os caminhos do processo deliberativo.
Trabalhamos com algumas das perguntas do questionário de entrevista semiestruturado
tanto no nível qualitativo (resultando na análise de conteúdo subjacente ao ponto de
vista do ator) como no quantitativo (identificando, de modo genérico, a frequência com
que os conselheiros e gestores fazem alusão aos temas sobre o processo de tomada de
decisão). Muito embora nossa amostra de entrevistados no CES/RJ seja pequena (N =
22), acredita-se que o conteúdo exposto em cada entrevista possibilitou uma análise dos
dilemas enfrentados no controle social. Assim, nossa amostra de entrevistados
correspondeu – ainda que aquém do desejado – ao critério de paridade, como
demonstrado na tabela abaixo:
18
O objetivo geral do projeto foi “Explorar a definição da política estadual de saúde e sua aplicação nos
âmbitos relativos à estrutura político organizativa de gestão e participação das instituições e
organizações que compõem o sistema estadual de saúde, com especial ênfase na Secretaria Estadual e
no Conselho Estadual de Saúde”.
TABELA – Número total de conselheiros entrevistados / paridade

SEGMENTOS NÚMERO TOTAL DE PARIDADE
ENTREVISTAS (considerado o número total de
conselheiros titulares)
Gestores e prestadores 3 7
Profissionais 7 7
Sociedade 12 14
TOTAL 22 28*
*Considerou-se somente o número total de conselheiros titulares.
Quanto ao perfil dos conselheiros estaduais de saúde e gestores da Secretaria, a

aplicação dos questionários pôde evidenciar os seguintes traços característicos dos
indivíduos que participam dessas duas instâncias do governo estadual do RJ. No
CES/RJ, há uma proporcionalidade entre os gêneros (57,9% são homens e 42,1% são
mulheres), e os representantes têm uma média de 55 anos de idade. Em geral, os
conselheiros estaduais de saúde possuem ensino superior completo (63,2%), enquanto
10,5% possuem ensino médio incompleto e 5,3%, ensino superior incompleto. Desses
entrevistados, 52,6% são representantes da sociedade, 36,8% representam os
profissionais de saúde e 10,6%, os prestadores e os gestores. A maioria dos conselheiros
estaduais entrevistados começou a fazer parte do CES/RJ no ano de 2006. Entre os
conselheiros entrevistados, 52,6% disseram ter ocupado assento em outro conselho de
políticas públicas. A distribuição dos tipos de conselhos de que já participaram é a
seguinte:
TABELA – Participação em outros conselhos de políticas públicas

TIPO DE CONSELHO PERCENTAGEM
Conselhos Municipais de Saúde 50%
Conselhos estaduais de outras políticas 30%
Conselho Nacional de Saúde 10%
Conselhos Distritais de Saúde 10%
No âmbito da SES/RJ, durante a primeira gestão do governador Sérgio Cabral,

houve uma predominância do gênero feminino – 69,2% de mulheres e 30,8% de
homens19. Em termos de idade, durante a gestão governamental de 2007-2012, observa-

se a média de idade de 47 anos. No primeiro período da gestão Cabral, a pesquisa
identificou a diminuição de médicos que ocuparam cargos de gestão (57,5% contra
61,6% na gestão da ex-governadora Rosinha Garotinho). Nessa medida, a formação da
gestão contou com os seguintes quadros de profissionais: 11,5% de administradores;
15,4% de psicólogos; 3,8% de contadores; 3,8% de náuticos; e 7,7% formados em
direito. A maioria absoluta dos gestores realizou graduação em universidades públicas
(61,5%), enquanto 33,3% cursaram cursos em universidades privadas. A grande maioria
dos gestores realizou pós-graduação (89,7%) e desses, 65,7% fizeram stricto sensu. A
pesquisa entrevistou os gestores do primeiro e do segundo escalões da SES/RJ. A tabela
abaixo identifica os cargos que os gestores entrevistados ocupavam:
TABELA – Cargos ocupados pelos gestores de primeiro e segundo escalões da SES/RJ

CARGO PERCENTAGEM
Assessoria 20,5%
Coordenação 10,3%
Diretoria 12,8%
Subsecretários 12,8%
Superintendentes 20,5%
Outros cargos de chefia 10,3%
Não ocupavam cargos 7,6%
Quanto à distribuição desses assentos por segmento representado, pode-se

observar uma distribuição equânime dos atores, assim como uma diversidade de
instituições e organizações que compõem o CES/RJ. Essa pluralidade de atores
evidencia que, em termos de distribuição e partilha do processo deliberativo, há
porosidade nessa estrutura estatal (a SES/RJ) no que se refere à aderência de grupos
representativos de diferentes demandas societárias. De fato, há um processo de
democratização da participação no âmbito do CES/RJ, ainda que não seja possível
afirmar que há processo de construção democrática no nível do processo deliberativo,
compartilhado pelos diversos segmentos representativos de atores sociais, de mercado e
19
Esse dado se diferencia da gestão governamental de Rosinha Garotinho (2003-2006), em que havia
um balanceamento entre homens e mulheres trabalhando na gestão (respectivamente, 46,2% e 53,8%).
Mesmo assim, há uma expressiva predominância de mulheres no cargo de gestoras, o que configura um
dado interessante acerca do papel do trabalho feminino em cargos de gestão governamental.
de governo (CÔRTES, 2009b). Ou seja, objetivamente a arena do Conselho é

democrática; o que não nos permite, ainda, afirmar que há democracia deliberativa
nessa instância colegiada de participação. Como demonstra o gráfico abaixo, é possível
observar que o CES/RJ cumpre com a obrigatoriedade de manutenção da paridade
contida na Lei 8142/90 e nas Resoluções do CNS. Isso ajuda a identificar o nível de
institucionalização da democracia participativa.
GRÁFICO – Distribuição de atores por entidades no CES/RJ
A composição do CES/RJ indica que há uma pluralidade de atores que compõem

a arena deliberativa da política estadual de saúde. De fato, pode ser evidenciado que o
Conselho cumpre com um dos principais requisitos da sua estruturação: a igualdade
formal entre os segmentos que compõem a Plenária.
Sobre a composição do CES/RJ, 52,6% dos conselheiros entrevistados acham
adequada a composição de representantes da sociedade. Enquanto isso, dos 42,1% que
consideram a composição inadequada, temos vários tipos de justificativas apresentadas,
dentre as quais as mais expressivas se referem (1) à falta de expressividade social das
entidades presentes no Conselho, que (2) não representam a sociedade, tendo pouca
independência política em relação à gestão (ou a SES/RJ). Corresponde a essa questão
crítica, a percepção de que, para 68,4% dos entrevistados, o CES/RJ não cumpre com
todas as disposições previstas no Regimento Interno. Essa percepção se justificou, para
a maioria dos entrevistados, porque há indução da gestão nos trabalho dos conselheiros
(30,8%); o Conselho não atua pelo Estado do RJ (23,1%); o CES/RJ não cumpre com
seu papel fiscalizador (10,5%) e porque há desconhecimento dos conteúdos regimentais
por parte de alguns conselheiros (7,7%).
Apesar disso, os conselheiros entrevistados afirmam existirem documentos de
regulamentam o papel do conselheiro (89,5%). Deste total, 64,5% dos entrevistados
mencionaram o Regimento Interno como documento que esclarece as competências dos
conselheiros de saúde. Além do Regimento, 35,5% dos entrevistados mencionaram as
leis de criação do CES/RJ; 23,5% mencionaram as Resoluções do CNS e 11,8%
indicaram as leis orgânicas do SUS como parâmetros das e para as atividades que
concernem aos conselheiros de saúde.
A composição acompanha, nesse sentido, o que recomenda a Resolução 333/03
do CNS. No entanto, somente o critério da paridade não permite aprofundar a análise
sobre como se delineia o processo deliberativo no âmbito das Reuniões Plenárias. Esses
aspectos serão analisados à luz da frequência dos atores nas Plenárias e de como são
deliberados os temas da agenda da SES/RJ no âmbito do Conselho. Dessa forma,
tencionaremos abordar a forma como se estabelecem os diálogos entre os conselheiros
de saúde e os gestores da Secretaria e como, de outra parte, a forma de interação
dialógica entre os segmentos do Conselho expressa aspectos conflitivos entre as
demandas societárias e as escolhas políticas governamentais. Mas antes disso, serão
discutidos alguns traços diferenciais dos perfis distritais.
IV - Perfil dos conselheiros – nível municipal / distrital
Os dados da pesquisa “Participação e representação: tensão e disputas pela

política pública de saúde no município do Rio de Janeiro” obtidos para tratar do perfil
dos conselheiros nos níveis municipal e distrital, contaram com 100% de informações
coletadas para todos os presidentes dos Conselhos Distritais da cidade, no período de
2009/2011, além do presidente do CMS. Isso perfaz um total de informações de amostra
para 44 conselheiros, incluindo presidentes e membros de comissão executiva. A partir

desses dados foi estabelecido o perfil descrito a seguir.
A primeira distinção fundamental que o estudo dos perfis dos presidentes de
conselhos distritais e municipal permite auferir diz respeito aos segmentos. Se a
problemática do Conselho Estadual, diz respeito à como a deliberação é levada em
consideração pelo Executivo ou não, no caso da presidência do Conselho Municipal, o
presidente é o próprio gestor municipal da Saúde, o que reforça a ideia de aprovação da
agenda do Executivo.
Já nos CODS, como já descrito, há a experiência histórica de eleições internas
para o cargo de presidente e comissão executiva. O impacto de dez anos de eleições é
evidente marca de diferenciação da lógica distrital para a municipal e estadual.
Atualmente, nenhum presidente de conselho distrital é do segmento gestores. 80% dos
presidentes são do segmento usuários, enquanto apenas 20% dos eleitos são do
segmento profissionais de saúde.
Foi apurado também que 100% dos conselhos distritais observam seja a paridade
como descrito em relação ao Conselho Estadual, seja na observância paritária da
composição das Comissões Executivas, formadas sempre por 8 membros ( 4 usuários, 2
profissionais de saúde e 2 gestores).
Sobre o dado relatado da proeminência feminina no estadual durante a gestão de
Cabral, ela é reforçada na participação social distrital. Conforme é possível afirmar a
partir dos dados abaixo descritos.
TABELA – Gênero / Conselheiros
MASCULINO TOTAL 19
(43%)
FEMININO TOTAL 25
(57%)
TOTAL GERAL 44
(100%)
Elas não apenas foram as mais assíduas nas reuniões de participação comunitária
dos Conselhos Distritais junto ao Ministério Público de Tutela da Saúde Coletiva ao
qual a pesquisa teve acesso, bem como se consideradas as 10 presidências de Conselhos
Distritais, nada menos do que 50% delas são presididas por mulheres. Segundo relato da
promotora de Tutela Coletiva de Saúde da Capital, elas seriam “aquelas senhorinhas,
aposentadas, e muito participativas”.
TABELA - Profissões
TOTAL
ACESSOR ALERJ 1
ACESSOR CAMARA MUNRJ 1
ADM DE EMPRESAS 1
AGENTE COM SAUDE 2
AGENTE DE APOIO 1
APOSENTADO 4
ARTESAO 1
AUTONOMO 1
AUX ENF 4
COMERCIANTE 1
DO LAR 4
ENFERMEIRO 4
ENGENHEIRO 1
FISIOTERAPEUTA 3
FUNC PUBLICO 3
MEDICO 2
N.I. 1
PENSIONISTA 2
PROFESSOR 1
SECRETARIO 1
SEM OCUPAÇÃO 1
TEC ENF SERV MUN 3
TEC. RADIOL. 1
TOTAL 44
Como é possível observar nas diferentes e pulverizadas profissões dos

entrevistados, destacam-se as funções de auxiliar de enfermagem (4), enfermeiro(4),
fisioterapeuta(3), médico (2) ( profissões relacionadas à saúde); mas também é possível
destacar a incidência de pessoa dedicada ao lar (4), aposentados (4) e pensionistas (2).
TABELA - escolaridade
TOTAL PRIMEIRO GRAU 8
TOTAL SEGUNDO GRAU 11
TOTAL SUPERIOR INCOMPLETO 2
TOTAL SUPERIOR 19
POS GRADUADO 1
N.I. 1
TOTAL 44
Já se analisado o grau de instrução, se somadas as opções Superior Incompleto,

Superior e Pós-Graduado, é possível afirmar que 50% dos conselheiros distritais
entrevistados, possui o segundo grau completo. Ainda que esse percentual caia para
45,5% se considerarmos o ensino superior completo, o que está um pouco abaixo dos
dados obtidos junto ao Conselho Estadual e mencionados anteriormente. Somando-se
primeiro e segundo grau obtém-se o total geral de 43,2% dos Conselheiros
entrevistados.
V- Participação e representação nos Conselhos de Saúde
A distribuição dos atores por segmento representativo, por outro lado, nas
Reuniões do CES/RJ é espaçada, principalmente no que se refere à presença dos
gestores da SES/RJ. Esse fato é atribuído, na visão dos conselheiros de saúde, a uma
atitude dos gestores de fazer tramitar no espaço deliberativo as matérias que interessam
diretamente aos projetos políticos da gestão governamental (caso, por exemplo, das
Organizações Sociais – OSs). Alguns conselheiros referem-se ao espaço deliberativo do
CES/RJ como “uma [arena] de guerra; estratégias são utilizadas para tomar a palavras
de conselheiros/opiniões indesejáveis; [a gestão faz] uso disso para desgastar as
discussões” (Entrevistado 10, Representante dos profissionais/SINDPSI).
Nas entrevistas feitas com os conselheiros, foi inquirido se estes achavam adequada a
composição de representantes da sociedade no CES/RJ. A resposta, em termos de
distribuição de frequência, foi que 56,5% de conselheiros acham adequada a
representatividade da sociedade no CES/RJ e 39,1% responderam negativamente a esta
questão. Ou seja, ainda que a distribuição de cadeiras seja cada vez mais plural e
paritária, permanece certa impressão entre os conselheiros de que as vagas ocupadas
não têm qualquer expressividade no processo deliberativo de políticas para o âmbito
estadual.
Sobre se consideram as condições de diálogo nas Reuniões Plenárias
satisfatórias, 30,4% dos conselheiros estaduais de saúde responderam que sim e 69,6%
responderam que não consideram as condições satisfatórias. No geral, os conselheiros
atribuem essa percepção às relações conflituosas entre alguns segmentos,
principalmente aqueles dos quais os gestores da SES/RJ fazem parte. Acerca das
relações entre segmentos, os conselheiros são enfáticos ao identificar que “há muita
dificuldade de diálogo, tendo em vista os interesses particulares” (Entrevistado 15,
Representante da sociedade/FAMERJ). Em outro registro, um conselheiro coloca que as
relações “são antagônicas, defendem causas próprias” (Entrevistado 9, Representante da
sociedade/FAMERJ). De outra parte, aqueles conselheiros que responderam estar

satisfeitos com os diálogos estabelecidos nas plenárias relatam que o espaço é aberto,
que há diálogo e seria sempre possível chegar-se a um consenso democrático.
Acerca da questão de como os conselheiros percebem que se estabelece o
diálogo com os diferentes segmentos dos CES/RJ, as respostas evidenciam parte do que
fora colocado anteriormente sobre as condições de diálogo nas Reuniões Plenárias:
TABELA– Diálogo estabelecido com outros segmentos do CES/RJ

FORMA DE DIÁLOGO FREQUÊNCIA
Fortemente cooperativo 5,3%
Cooperativo 42,1%
Fortemente conflitivo 21,1%
Conflitivo 15,8%
Os conselheiros estaduais colocam que, de fato, há cooperação entre os

segmentos no processo de discussão; mas, de outro lado, 36,9% ressaltam o caráter
conflitivo e fortemente conflitivo entre as representações do CES/RJ no âmbito das
Reuniões Plenárias. Essa percepção é um dado reconhecido pelos próprios conselheiros
tanto no que se refere a interações com os gestores da SES/RJ como na formação de
cooperação entre os diversos segmentos, o que levaria o processo deliberativo a um
patamar próximo ao de accountability horizontal (O’DONNELL, 1998) ou pública
(BOHMAN, 1996, p. 27).
É importante salientar que a cooperação a que se referem diversos entrevistados
teve diferentes níveis de percepção. Para alguns dos representantes da sociedade, por
exemplo, refere-se a um nível cada vez mais intenso de trocas com os gestores da
SES/RJ (envolvimentos destes no âmbito do CES/RJ, agilidade na troca de informações,
parceria no processo de tomada de decisão, etc.). De outra parte, outros conselheiros
representantes da sociedade e dos profissionais de saúde referem-se à cooperação de
bases aliadas, ou seja, à formação de uma contra-hegemonia que pudesse enfrentar o
decisionismo do governo estadual. Mas o fato, para vários autores, é que a formação de
alianças políticas entre atores societais e da gestão levam grupos de conselheiros (como,
por exemplo, representantes de associações comunitárias ou de patologias) a tornarem-
se presas do clientelismo da máquina estatal (BISPO JÚNIOR e GERSCHMAN, 2013,
p. 11; FARIAS, 2000, p. 50; LABRA, 2010, p. 102). Isto é, nesse segundo tipo de visão,
o clientelismo da máquina estatal torna um conjunto de conselheiros, típicos

competidores, tanto pelos assentos/cadeiras de representação no CES/RJ como pelos
grupos de interesse, que veem o espaço público de deliberação como arena de trocas de
favores – típico modo clientelístico de ação das máquinas políticas (PEREIRA NETO,
2012).
Referindo-se à composição de representatividades no CES/RJ, mas refletindo
acerca da tomada de decisão dentro do processo deliberativo, o conselheiro
representante da sociedade ressalta que “às vezes os interesses são voltados não para a
maioria e sim para os interesses particulares [do governo estadual], principalmente
quando envolve recurso financeiro” (Entrevistado 2, Representante da sociedade/CUT).
Este dado não só corrobora o tipo de relação de poder ainda pouco ascendente
estabelecida entre representantes dos gestores da SES/RJ, de um lado, e da sociedade e
profissionais de saúde de outro, mas também se refere ao modo como são encaminhadas
as deliberações no âmbito do Conselho. Ou seja, são transformadas em Resoluções pelo
secretário de saúde, aquelas deliberações que se referem aos temas de interesse da
gestão.
Colocados diante da questão sobre como percebem que os gestores da SES/RJ
ouvem, respeitam e acatam as deliberações do CES/RJ, 57,9% responderam que sim,
enquanto 36,8% responderam negativamente a essa questão. Sobre essa segunda
disposição das respostas dos conselheiros, ressaltem-se as seguintes justificativas:
Não seguem as decisões que toma o CES; ou seja, aquelas que

atrapalham os projetos da SES (Entrevistado 11, Representante dos
profissionais/CRP).
Procuram mudar a favor do que é mais importante para eles

(Entrevistado 2, Representante da sociedade/CUT).
Fato interessante é que as respostas justificativas para a consideração de que a

SES/RJ ouve, respeita e acata as deliberações do CES/RJ podem ser arroladas como
uma forma de explicitação de como os gestores “ouvem e respeitam, mas não acatam”
(Entrevistado 13, Representante dos profissionais/CREFITO). Essa perspectiva se
acentua quando os conselheiros ressaltam:
[...] interesse da SES em justificar suas ações (como o PAIS, o PES);

eles [a gestão] ouvem as críticas dos conselheiros. (Entrevistado 14,
Representante dos profissionais/CRFa).
[...] mas só no interesse da gestão; na aprovação das resoluções da

gestão, os gestores acatam o que o CES faz. (Entrevistado 15,
Representante da sociedade/FAMERJ).
[...] às vezes. Mas quando as intervenções do conselho não seguem as

mesmas diretrizes da política, as mesmas não são acatadas (quando
diverge da opinião da secretaria, não são acatadas). (Entrevistado 6,
Representante da sociedade/Rede Feminista).
Para 30,4% dos conselheiros, o CES/RJ utiliza procedimentos democráticos de

consulta à sociedade, enquanto que, para 60,9%, o Conselho não faz quaisquer tipos de
consulta à sociedade. Os conselheiros que responderam positivamente à questão
ressaltam, principalmente, as Conferências de Saúde como canal democrático pelo qual
os Conselhos se aproximam das demandas da sociedade. Para os demais conselheiros, o
CES/RJ está muito afastado das demandas da sociedade e, no limite, como ressalta um
entrevistado, “o governo do estado tem por prática não consultar a sociedade; tem uma
política autoritária” (Entrevistado 11, Representante dos profissionais/CRP). Além
disso, há falta de “interlocução com a sociedade” (Entrevistado 10, Representante dos
profissionais/SINDPSI), que se expressa na forma como a gestão atribui sentido ao
trabalho dos conselheiros como representantes de demandas sociais. Essa percepção
crítica estende-se, ainda, ao processo inconcluso a que alguns conselheiros referem-se
ao tematizar a ausência de tratamento que os gestores da SES/RJ dão aos resultados das
Conferências de Saúde. A gestão da SES/RJ, como relata um conselheiro, “não respeita
as decisões da conferência” (Entrevistado 12, Representante dos
profissionais/SINDMED). A essa percepção, acrescente-se a ideia de que,
[...] uma maioria expressiva não está ali para respeitar os anseios da
sociedade; na maioria das vezes, negociam com o gestor qualquer
aprovação de matéria [as quais] prejudicam a sociedade. (Entrevistado
8, Representante da sociedade/SAVK).
A aprovação/homologação desses instrumentos de gestão deve, portanto, ser

realizada no espaço das Reuniões Plenárias dos Conselhos de Saúde. No âmbito do
CES/RJ, na percepção dos gestores da SES/RJ, há uma avaliação cética em relação ao
funcionamento da arena deliberativa do CES/RJ.
TABELA – Funcionamento do CES/RJ na ótica do gestor da SES/RJ

FUNCIONAMENTO DO CES/RJ GESTORES (PERCENTUAL)
Satisfatório 30,8%
Medianamente satisfatório 46,2%
Insatisfatório 15,4%
Não sabe / não respondeu 7,7%
Essa percepção dos gestores em relação aos conselheiros estaduais de saúde é

construída a partir de um posicionamento político do gestor. Este, por um lado, concebe
satisfatória a participação social do CES/RJ no âmbito do processo deliberativo na
aprovação/homologação dos documentos da gestão; por outro lado, o gestor traça uma
visão cética da participação dos conselheiros (medianamente satisfatória) e relaciona
essa percepção às “influências políticas, [que] tiram o foco” (Entrevistado representante
dos gestores da SES/RJ). Assim, são as interferências políticas de um conjunto de
conselheiros estaduais, seus interesses e conflito, que atrapalhariam e, no limite,
paralisariam o funcionamento efetivo do CES/RJ.
Entre alguns gestores, a própria postura isolacionista de alguns conselheiros
seria reflexo de “ações isoladas e corporativistas que bloqueiam” os trabalhos
compartilhados entre gestores e conselheiros (Entrevistado representante dos gestores
da SES/RJ). Dessa maneira, segundo os gestores, a prática corporativista dentro do
CES/RJ aliena a arena deliberativa e torna inoperante o processo de tomada de decisão
política:
O atual conselho não é representativo, sendo muito ideológico e

corporativo. (Entrevistado representante dos gestores da SES/RJ).
[...] [o] órgão não atinge seus objetivos, não produz resultado
satisfatório, nem gera condições de cobrança como órgão de controle.
(Entrevistado representante dos gestores da SES/RJ).
Nas entrevistas com os gestores, perguntou-se que tipo de papel eles achavam
que os conselheiros ocupam no processo decisório. De uma parte, salienta-se uma
relação com as respostas dos conselheiros de que as relações/interações entre segmentos
são pouco definidas ou influenciam pouco (36,9%); de outra parte, fica evidenciado que
os gestores atribuem pouca significação ao papel de controle/fiscalização dos
conselheiros e, com isso, assumem a visão de que a participação desses atores no

processo decisório está relacionada à aprovação de propostas de planejamento (ou seja,
aprovação/homologação dos documentos da gestão, como os Relatórios Anuais de
Gestão, entre outros):
TABELA – Papel do CES/RJ no processo decisório da SES/RJ

PAPEL DO CES/RJ NO PROCESSO DECISÓRIO DA GESTORES (PERCENTUAL)
SES/RJ
Controle / fiscalização 15,4%
Aprovação de propostas de planejamento 38,5%
Papel pouco definido / influencia pouco 36,9%
Desagregador / atrapalha o processo 7,7%
Não sabe / não respondeu 11,5%
Na forma como é colocada a participação dos conselheiros no processo

decisório, 76,9% dos gestores acreditam que o CES/RJ contribui com o trabalho da
SES/RJ; enquanto que 23,1% afirmam que os conselheiros pouco influenciam na
gestão. As raízes dessas percepções precisam ser colocadas sob uma visão, essa sim
compartilhada entre gestores e conselheiros, de que faltam informações necessárias para
o processo de tomada de decisão. Estas poderiam ser uma rica fonte de incremento do
papel do conselheiro no processo de tomada de decisões políticas. Há uma ênfase, da
parte dos conselheiros entrevistados, no que se refere aos mecanismos que
potencializariam o trabalho deles perante a SES/RJ. São ressaltadas três principais
fontes através das quais, inseridos em capacitações permanentes, os conselheiros
poderiam posicionar-se diante dos gestores:
 Jurídicas;
 Próprios documentos gerados pela SES/RJ (como Relatórios Anuais de Gestão,
Plano Estadual de Saúde, entre outros);
 Conhecimento técnico sobre a questão e aprofundamento das questões referentes
ao SUS.
Se a questão política no Conselho Estadual é interpretada como “retirando o

foco” ou algo que atrapalha o funcionamento do Conselho, os dados obtidos junto aos
Conselhos Distritais de novo indicam direção adversa.
A filiação partidária declarada pelos Conselheiros Distritais foi um achado de
pesquisa diferencial em relação aos âmbitos municipal e estadual. Se no âmbito
municipal e estadual, a ideia em geral se vincula à aprovação da agenda do Executivo,

no âmbito dos distritos as queixas sobre a precariedade do atendimento primário de
saúde na cidade, bem como a falta de medicamentos e de recursos humanos são a ordem
do dia. Talvez essa a explicação para a receptividade da representação política que seja
crítica ao governo. Que se espelha segundo quadro abaixo:
TABELA – Filiação Partidária

PARTIDO CONSELHEIRO
DISTRITAL
PT 6
PCdoB 6
PDT 1
PSOL 1
PMDB 1
PPS 2
DEM 1
Não possui 25
N. I. 1
FIL.
PARTIDÁRIA 18
TOTAL 44
A filiação partidária declarada dos conselheiros foi de 40% (18), distribuída

entre PT (6), PCdoB (6), PDT (1), PSOL (1), PMDB(1), PPS (2), DEM(1). Se tomados
os partidos de esquerda em conjunto, o total atinge 14 em um universo de 18, o que nos
leva a um universo de quase 78% de representação dos partidos de esquerda dentre os
conselheiros distritais cujos dados foram analisados.
Essa pode ser a indicação de que os Conselhos Distritais são de fato o foco de
formação de interesses e avaliação política que busca impactar a política instituída e
dialogar criticamente com ela, bem como as tentativas de esvaziamento dos mesmos,
visto seguidos relatos encontrados como a queixa de 100% dos CODS de que nenhum
representante da gestão estadual sequer algum dia participou de uma reunião distrital,
mesmo quando notificada por ofício.
Uma outra estratégia de esvaziamento, pode ser destacada no comum argumento
observado no Conselho Municipal, de que toda e qualquer crítica e questionamento
surgido no Conselho, teria “uso político” ou “uso eleitoreiro”. Essa uma forma de evitar
a política entendida como o salutar conflito de ideias e debate, na deliberação pública, e
de tentar frequentemente mimetizar a discussão do Conselho Municipal com a
perspectiva da agenda da prefeitura e do estado, como forma de aprovação das políticas
públicas de saúde, sem “atrapalhar” a gestão.
Os dados levantados permitem afirmar, que mesmo que sejam refreadas as
demandas dos distritais, quando chegam ao nível municipal, em virtude da possível
burocratização e proximidade da gestão, os Conselhos Distritais são espaço latente na
cidade de formulação política de demandas sociais de base dos usuários. Perguntados
para que serve o Conselho Distrital, todos responderam que em primeiro lugar deve-se
fiscalizar e cobrar os gestores sobre políticas na área da saúde, muitos mencionaram o
distrital como “a ferramenta do controle social”, havendo também a menção “da voz da
comunidade para fomento das políticas públicas e contato com a sociedade”, por último,
acompanhamento de contratos e do orçamento.
Considerações Finais
A pesquisa sobre o CES/RJ mostrou, de certa maneira, como na arena política de
deliberação no estado do RJ os conflitos sociais e/ou políticos estão organizados
segundo uma seletividade que lhes é impressa/plasmada pelo próprio Estado, portanto
pelos representantes da SES/RJ. Assim, os decisores de políticas (policy makers), tal
como na lógica da ação coletiva, procuram maximizar seus interesses – que
correspondem aos projetos políticos do governo estadual – imprimindo às atividades
dos conselheiros estaduais de saúde barreiras institucionais à sua efetiva ação política.
Dessa maneira, a distribuição de informações relevantes sobre a aprovação de
documentos da gestão (como o PES e os Relatórios Anuais de Gestão) seria um dos
modos pelos quais a interlocução entre os atores na via da democracia deliberativa se
inviabiliza. Além disso, as desigualdades sociopolíticas entre os atores representantes
do CES/RJ ficam evidentes na capacidade que esses sujeitos políticos têm de tomarem
decisões. Visto que aprovar/homologar um documento da SES/RJ (como o Plano
Estadual de Saúde ou os Relatórios Anuais de Gestão) requer dos atores certa expertise
no trato técnico das informações produzidas pelos gestores, a pesquisa demonstrou que
os conselheiros de saúde sentem-se despreparados para esse processo de tomada de
decisão pela falta de investimento na capacitação (ou educação permanente) dos sujeitos
políticos. Padrão esse que se repete no CMS e nos CODS. São exemplos desses tipos de
informações: as de caráter jurídico e as sobre a complexidade do sistema de

financiamento e orçamentário do SUS, etc. Todas essas informações são percebidas
pelos atores, como de fundamental importância para a participação na tomada de
decisão política. E, ao contrário do que se esperava, segundo os conselheiros
entrevistados pela pesquisa, esses tipos de informações estão ausentes do trabalho
cotidiano dos atores societais. O que a pesquisa com os conselheiros estaduais de saúde
do RJ procurou salientar, refere-se ao fato de que, sem autonomia política, papel do
sujeito político se fragiliza; e com isso as mobilizações societárias presentes no CES/RJ
se eximem de deliberar sobre as políticas estaduais de saúde, em favor do que decidem
os gestores da SES/RJ. Esse obstáculo também se faz presente nos âmbitos municipal e
distrital, contudo foi possível notar uma perspectiva politizada mais ativa nos distritais,
talvez porque mais distantes da ingerência dos gestores públicos.
Dessa forma as ações do próprio Estado, tornam-se impermeáveis às
mobilizações societárias. Com isso, diversos projetos políticos de governo – tipicamente
alavancados pela incidência de coalizões partidárias – são aprovados/homologados sem
o devido processo deliberativo (caso notório da atuação das Organizações Sociais,
Fundações e empresas na administração de redes de serviços à saúde). Como frisaram
várias das representações conselheiras – tanto nas Reuniões Plenárias do CES/RJ como
na VI Conferência Estadual de Saúde –, o próprio direito à saúde, instituído como
garantia constitucional, estaria sendo usurpado. Em termos teóricos, o que os atores dos
CES/RJ colocam, é que a própria democracia política se fragiliza em razão de uma
cultura política que também não prezaria os valores republicanos (da “coisa pública” ou
res publica). Como mencionado, a deliberação pública dos distritais contrária às OSs
chegou a ser votada e aprovada no municipal, mas não foi assinada por seu presidente, o
então secretário de saúde do município.
Há, sem dúvida, uma impressão generalizada pelos conselheiros representantes
da sociedade e dos profissionais de saúde, de que a arena política do CES/RJ é
secundarizada pelo Estado. Evidência dessa posição dos atores societais é a ausência de
tratamento específico pela gestão (ou pela SES/RJ) das demandas homologadas pelas
Conferências de Saúde (distritais, municipais e estadual). A queixa em relação à gestão,
também é muito presente no CMS e nos CODS. Ainda que ela seja muito mais forte em
relação aos gestores estaduais (unânime) tanto no CMS e no CODS, enquanto à nível
distrital, 50% dos CODS apontam pouca atenção do município às suas demandas. Uma
grande queixa dos distritais é sobre a falta de estrutura ( física, inclusive) para o seu
funcionamento. Muitos deles ficam sem sede fixa, devido a obras nas unidades públicas
de saúde. Este trabalho buscou frisar, contudo, a importância do fator eleições internas
nos CODs para o fortalecimento político do segmento usuários.
No seu modo formal de funcionamento, todas as decisões homologadas pelos
conselheiros de saúde nas Conferências deveriam ser incorporadas nos Planos de Saúde
(nacional, estaduais e municipais), de forma que as arenas deliberativas do SUS
(plenárias dos Conselhos e das Conferências de Saúde) expressassem as demandas da
sociedade (inputs) e a ampliação do caráter participativo da democracia.
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ANEXO
FONTE: CARVALHO, 1996.

A Participação Estadual e Municipal em Questão - Os Conselhos de Saúde No Rio de Janeiro. 2013

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37º Encontro Anual da ANPOCS

ST24 – Controle e participação na democracia brasileira: instituições,

A participação estadual e municipal em questão: os conselhos de

Alessandra Maia Terra de Faria (PUC-Rio)

Paulo Renato Flores Durán (PUC-Rio)

A participação estadual e municipal em questão:

Após a redemocratização do Brasil, e através da Constituição de 1988, inúmeras

participação nos processos democráticos, entre outras condições fundamentais do

I - Os conselhos de saúde: partícipes da política de saúde

Nas políticas de saúde, a engenharia institucional que cria os Conselhos de

extrapole o nível partidário. Falta à teoria política análises sistematizadas sobre a

sociais (mulheres, agricultores, negros, portadores de patologias e necessidades

GRÁFICO – Estrutura dos Colegiados Participativos (nível federal, estadual e municipal)

Aqui é possível verificar a primeira distinção quando passamos ao plano da

II - A dinâmica específica do Rio de Janeiro – a participação municipal e distrital

Ao mencionar o Conselho Municipal de Saúde do Rio de Janeiro (CMS-RJ) e os

mencionado. Em 1991, eram tempos de Leonel Brizola governador e Marcello Alencar

como propor a sua revisão ou rescisão, se os considerar inconvenientes para o Sistema

epidemiológicas. A situação de saúde dos indivíduos e dos grupos populacionais

TABELA ÁREAS PROGRAMÁTICAS - A Saúde Pública e a participação social - A

Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2013.

TABELA APs e CODs

ÁREA PROGRAMÁTICA 1.0

ÁREA PROGRAMÁTICA 2.1

ÁREA PROGRAMÁTICA 2.2

ÁREA PROGRAMÁTICA 3.1

CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 3.1 Bonsucesso, Brás de Pina, Complexo do

ÁREA PROGRAMÁTICA 3.2 Abolição, Água Santa, Cachambi, Del

ÁREA PROGRAMÁTICA 3.3 Acari, Anchieta, Barros Filho, Bento Ribeiro,

ÁREA PROGRAMÁTICA 4.0 Barra da Tijuca, Camorim, Cidade de Deus,

ÁREA PROGRAMÁTICA 5.1

ÁREA PROGRAMÁTICA 5.2

ÁREA PROGRAMÁTICA 5.3

CODS ( Conselho Distrital de Saúde) 5.3 Paciência, Santa Cruz e Sepetiba.

Rua Senador Camará, 372, SANTA CRUZ

Fonte : Base própria de dados da pesquisa de tese

Para garantir o controle social no município, foram instituídos os Conselhos

III - Perfil dos conselheiros – nível estadual

TABELA – Número total de conselheiros entrevistados / paridade

Quanto ao perfil dos conselheiros estaduais de saúde e gestores da Secretaria, a

TABELA – Participação em outros conselhos de políticas públicas

No âmbito da SES/RJ, durante a primeira gestão do governador Sérgio Cabral,

homens19. Em termos de idade, durante a gestão governamental de 2007-2012, observa-

TABELA – Cargos ocupados pelos gestores de primeiro e segundo escalões da SES/RJ

Quanto à distribuição desses assentos por segmento representado, pode-se

de governo (CÔRTES, 2009b). Ou seja, objetivamente a arena do Conselho é

GRÁFICO – Distribuição de atores por entidades no CES/RJ

A composição do CES/RJ indica que há uma pluralidade de atores que compõem

IV - Perfil dos conselheiros – nível municipal / distrital

Os dados da pesquisa “Participação e representação: tensão e disputas pela

para 44 conselheiros, incluindo presidentes e membros de comissão executiva. A partir

Como é possível observar nas diferentes e pulverizadas profissões dos

Já se analisado o grau de instrução, se somadas as opções Superior Incompleto,

V- Participação e representação nos Conselhos de Saúde

sociedade/FAMERJ). De outra parte, aqueles conselheiros que responderam estar

TABELA– Diálogo estabelecido com outros segmentos do CES/RJ

Os conselheiros estaduais colocam que, de fato, há cooperação entre os

o clientelismo da máquina estatal torna um conjunto de conselheiros, típicos

Não seguem as decisões que toma o CES; ou seja, aquelas que

Procuram mudar a favor do que é mais importante para eles

Fato interessante é que as respostas justificativas para a consideração de que a

[...] interesse da SES em justificar suas ações (como o PAIS, o PES);

[...] mas só no interesse da gestão; na aprovação das resoluções da