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Introdução ao
Orçamento Público
 Módulo I - Aspectos Introdutórios

Introdução

Unidade 1 - Conceitos básicos

Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma cidade com

monumentos gigantescos, ruas, transportes públicos, instalações elétricas etc.
O mesmo acontece pertinho de você, na sua comunidade, onde diariamente são
ofertados serviços que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida.

Para Refletir
Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução
das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade?

A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os

recursos vêm do orçamento público que, guardadas as devidas proporções, na
sua essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certa de que, após a
conversa que teremos, você estará apto a definir orçamento público e a
identificar suas principais características.

Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em

comunidade?

Vejamos:

A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade

de utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde, transporte, entre
outros. Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo governo, como
drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na periferia,
ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto.

A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de

benefícios, entre outras ações executadas pelo governo – federal, estadual,
municipal – dependem do orçamento público.
 É através dele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como
devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. É por
meio dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as promessas de
campanha a serem cumpridas, e quais as reivindicações sociais da população
serão atendidas, por exemplo.

Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de

políticos e especialistas no assunto no sentido de que não há recursos para
aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos, aumentar o
valor das pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de
policiamento nas escolas e da violência nas cidades em geral?

A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias

e portos do País, tão necessários ao escoamento da produção agrícola, em
especial, a voltada para o setor externo.

Saiba Mais
A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente pelas
tomadas de decisão por parte dos dirigentes, governador ou prefeito.

Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que

têm de efetuar para custear a sua sobrevivência, programam-se para que, mês
a mês, consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem as contas
do mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança ou
financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é orçamento.

No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma

disciplina mais ampla denominada Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a
atividade financeira do Estado visando obter e utilizar bens e serviços para
atender às necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da
administração pública.

Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento

das necessidades da população. Para executar essa atividade, o Estado
necessita de recursos financeiros, obtidos de várias fontes, dentre as quais a
tributação, que representa uma transferência de recursos da sociedade, pessoas
e empresas, para o Estado.

O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal,

orientada em duas direções: política tributária, para captação de recursos, e
política orçamentária, para a aplicação dos recursos.

Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do

orçamento público.

Mas o que significa orçamento?

O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor

costuma apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferência, de
acordo com o objetivo que pretende alcançar com a disciplina.

Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:

"Orçamento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de

avaliar, de calcular, em relação à previsão (realização de estimativas) do
comportamento provável das receitas e dos gastos, de qualquer atividade
econômica de um ente público ou privado, num certo período de tempo".

O conceito que será adotado neste curso é o seguinte:

Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de

trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser
arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execução do programa
de trabalho.

"Orçamento público é uma conta que o governo faz para saber onde vai
aplicar o dinheiro que já gastou".

(Barão de Itararé)
...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:

 É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se

em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Há países que adotam
datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito,
governador e presidente da República) deve elaborar a proposta de
orçamento e enviá-la para discussão e votação na Câmara Municipal, no
caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no
Congresso Nacional, quando se tratar do País.
 É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e
despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com metas e
objetivos a serem alcançados.

Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal:

Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima:

 Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores

condições de estudo e convivência escolar;
 Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de
leitura e da merendeira;
 Valor: R$ 50.000,00.
 Estima os recursos: observe que os recursos são programados para
serem arrecadados ao longo do ano; portanto, é uma expectativa e não
uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão, da receita
exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento da
arrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante
para garantir a continuidade dos serviços e obras já iniciados e para que
não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no
pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por
exemplo.
 Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido
de que é estabelecido um teto que não pode ser ultrapassado. Em outra
unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse valor fixado.
 É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado
tem o orçamento estadual; e na esfera federal, há o orçamento da União.
 Saiba mais
O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo a
gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos
os órgãos e entidades da administração pública.

A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas

na lei orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do
orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na
unidade seguinte.

Unidade 2 - Princípios orçamentários

Objetivos
Nesta unidade, além de conhecer a importância dos princípios, veremos os
mais relevantes e como são citados na Constituição Federal. Ao final da leitura,
você poderá descrevê-los e identificá-los no texto constitucional.

Introdução

Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua

elaboração deve seguir determinados princípios.

Vejamos, então, o que são esses princípios:

Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito

Federal e dos municípios, sempre se referem ao período de um ano? E, mais,
que sempre são publicados?

Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja,

por normas, que vamos conhecer agora.

O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um

conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão implícitos
nos dispositivos da Constituição Federal, outros derivam da doutrina que rege a
matéria.
 Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do
orçamento, são produtos da evolução do processo de elaboração e execução
orçamentária ao longo do tempo.

Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do

assunto:

“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se

como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do governante. Dessa
forma, procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ação desses
governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos
cidadãos.

Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir

uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivação
desse controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta
orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim,
os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação
a serem cumpridas na elaboração da proposta orçamentária. ”

Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos

estudar os mais relevantes:

1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação

da despesa devem referir-se a um exercício financeiro. No caso do Brasil, o
exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro
e se encerra em 31 de dezembro.

A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento

fica em vigor por um período limitado. Significa que, para o próximo ano,
terão de ser tomadas todas as medidas necessárias para a elaboração e
execução de um novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as
ações e projetos em fase de execução ao lado de novos projetos e novas
ações. Portanto, atenção! O “novo” significa novos cálculos para a receita
e para a despesa. Assim, é esperado que os valores sejam diferentes dos
do ano anterior.
2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento.
Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um orçamento para o
mesmo período.

Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio,

uma vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas a
história recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários
orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário,
além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o
controle da despesa. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa
história.

3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter

apenas matéria financeira e orçamentária, isto é, não pode cuidar de assunto
que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação da
despesa para o ano seguinte.

Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de

orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de orçamento rabilongo.
Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei matérias de interesse dos
governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao orçamento. Muitas
vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões
efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam
ter sido objeto de leis.

Por que isso ocorria?

Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de
aprovação pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar caráter
legal a tais atos e corrigir as situações irregulares?

Quer exemplos de rabilongos?

A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a

estrutura administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salários.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser

incluídas na lei orçamentária. Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto
pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para todos os órgãos e
entidades da administração pública direta e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São

João? E a representação que a prefeitura ou o governo do Estado tem em
Brasília? Entram no orçamento?

Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou

gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com seus
respectivos valores e programação, para o período de um ano.

Até os fundos?

Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União

quanto na do Estado e do município.

5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para

permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba como
são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de
receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público.

O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da

União logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os
orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades também
devem ser publicados nos respectivos diários oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem

jornal próprio ou internet para dar publicidade à lei?

Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela
população ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da
prefeitura.

O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda.

Este princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir.

6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a

linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe responsável
pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, de tal forma
que não deixe margem à dúvida.

7. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre

equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.

E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal?

Para auxiliá-lo a compreender bem a legislação que envolve o Orçamento

Público, assista ao vídeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado,
sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento e ouça com atenção às
explicações do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Então, veja a seguir:

Constituição Federal – 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

III - os orçamentos anuais.

O artigo expressa o princípio da anualidade.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos

a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
 Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma
lei que engloba três documentos. O princípio da unidade está implícito no § 5º
do art. 165.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O dispositivo consagra o princípio da exclusividade.

Saiba mais
Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz
respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem, fundamentalmente,
como instrumento de controle social, posto que fornecem as condições para
que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela
sociedade.

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil

Objetivos
Nesta unidade, vamos estudar o caráter autorizativo do orçamento e suas
controvérsias. Ao final, você poderá identificar as razões da discussão sobre
o caráter autorizativo versus impositivo do orçamento no Brasil.

Introdução

Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma

obra, pagamento de serviços e de outras despesas que não estejam autorizadas
na lei orçamentária, correto?

Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de

controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia

legislativa e da câmara de vereadores a competência privativa para autorizar,
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar
as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras
que objetivem o bem-estar coletivo.

Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação hipotética.

Suponha que, ao examinar o orçamento do seu município ou Estado, você
verifique que constam ações de suma importância para a comunidade e que
eram esperadas com grande expectativa, como, por exemplo:

a - construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo

próprio prefeito;

b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos vereadores

no orçamento, atendendo a reivindicação de alunos e professores;

c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental,

solicitação da comunidade acatada pelo prefeito.

Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme

manda a lei.

Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão
executadas?

Resposta: nenhuma certeza.

Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o

prefeito é obrigado a executá-las?

Não, o prefeito não é obrigado.

Por quê?

No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório.

Na prática, o prefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou
nada. O dirigente está "autorizado" a executar o que consta no orçamento,
mas não está "obrigado" a isso.

Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político

federal. Existem propostas em tramitação na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal objetivando tornar o orçamento impositivo, pelo menos em
termos parciais.

Para refletir
É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por exemplo,
existem tipos de receitas que são obrigatoriamente vinculadas a determinados
gastos e, por outro lado, existem certas despesas que têm caráter obrigatório,
como o pagamento de aposentadorias e pensões, pagamento dos juros da
dívida pública, repasse que a União é obrigada a fazer para estados e
municípios de acordo com o mandamento constitucional.

Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a

existência de grande parte da despesa que possui caráter obrigatório. Aliás,
como se verá adiante, as despesas obrigatórias representam a maior fatia do
orçamento da União.

Então, de que se “queixam” os parlamentares?

Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações

incluídas por eles no orçamento, as quais não possuem caráter obrigatório. Ou
seja, depende da vontade política do Poder Executivo a execução ou não de tais
ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei.

Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez

orçamentária” e de que o orçamento é extremamente “engessado”.

O que significa isso?

Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma
que lhe aprouver, uma vez que a Constituição Federal, além de outras leis, o
obrigam a destinar determinados percentuais da receita para despesas
específicas, como é o caso de educação e saúde.

E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo

pode executar livremente?
 São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu
poder de escolha, da sua decisão política. E, entre essas, estão as emendas de
parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.

A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de

Orçamento da Câmara e do Senado, refere-se às despesas da União,
comparando os valores executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto
para 2009. Os valores não incluem os recursos destinados ao pagamento dos
compromissos da dívida e outros de natureza financeira.

Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os
percentuais praticamente não se alteram no tempo.

Composição das Despesas da União

2007 a 2009

Em R$ milhões

Em R$ milhões

2007 2008 2009

Despesas
Valor % Valor % Valor %
Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8

Discricionárias 55.400,9 10,2 82.581 13,2 99.014,1 13,2

Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0
 Observe o gráfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por
ocasião da audiência pública realizada no Congresso Nacional com o objetivo
de explicar os pontos mais importantes da proposta orçamentária para 2009.
Observe que o gráfico mostra o total do orçamento e o total das despesas,
incluindo as financeiras e as não financeiras, denominadas primárias. O gráfico
pode ser encontrado na página do Ministério do Planejamento.

Saiba mais
Diante dos números apresentados sobre o valor das despesas obrigatórias e
discricionárias, observa-se que as razões da controvérsia a respeito do caráter
do orçamento no Brasil fazem parte do mundo da política, onde a técnica tem
pouca contribuição a dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmação
conclusiva sobre o tema em discussão.

Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do

orçamento no Brasil, leia o artigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de
autoria do Consultor de Orçamentos do Senado Federal João Henrique
Pederiva.
Módulo II - Receita e Despesa

Objetivos
Ao final do seu estudo, você compreenderá o orçamento na sua totalidade e
estará apto a:
 Conceituar receita pública e identificar seus estágios;
 Conceituar despesa pública e identificar seus estágios.

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita

Você observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questões

orçamentárias relacionadas à despesa, sem falar na receita?

Pois bem, esta unidade será dedicada à receita, esperando que, ao final
da leitura, você seja capaz de conceituar a receita pública e identificar seus
estágios.

Quem trabalha em orçamento, especialmente no Poder Legislativo, sabe,

por experiência, que a receita não desperta tanto interesse quanto a despesa,
além de ser um assunto naturalmente antipático à sociedade, por afetar direta
ou indiretamente a sua renda.

A receita é o conjunto de recursos que o governo – federal, estadual e

municipal - espera arrecadar para fazer face às despesas a serem realizadas no
exercício. A maior parte da receita é arrecadada de forma compulsória, quer
dizer, obrigatória, principalmente os impostos e as contribuições.

De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, a receita

engloba todos os créditos de qualquer natureza que o governo tem direito de
arrecadar em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer títulos
de que derivem direitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como
receita pública o recebimento efetuado pelo Estado com a finalidade de financiar
as despesas públicas.

O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da

despesa, pois envolve um número bem menor de regras e normas. É constituído
de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos
de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa,
que é programada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em
termos orçamentários, sendo seus demais procedimentos regulados na
legislação tributária.

A receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento,

arrecadação e recolhimento.

A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano.

Em geral, a previsão toma por base o comportamento da arrecadação efetivada
no ano anterior, além do emprego de técnicas de projeção.

O lançamento, especialmente no caso dos impostos, é a informação

prestada à sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente você já
recebeu em sua residência o carnê do IPTU (Imposto Predial e Territorial
Urbano) ou do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores)
com a data e o valor que deverá ser pago. Isso é o lançamento. Nos dias atuais,
o lançamento é acompanhado de ampla divulgação na mídia.

As únicas coisas inevitáveis são a morte e os impostos. (V.S. Lean)

Quando você vai à agência bancária, ou ao órgão arrecadador da prefeitura ou

do Estado, para efetuar o pagamento do imposto, está dando cumprimento ao
terceiro estágio da receita, ou seja, à arrecadação.

O quarto estágio, recolhimento, se dá quando os recursos arrecadados

ingressam na conta do Tesouro e estão aptos a ser gastos.

Modernamente, a administração pública trabalha com o que se

convencionou chamar de Conta Única, tanto na União quanto nos Estados,
Distrito Federal e municípios. É uma conta bancária onde ficam depositados os
recursos públicos e de onde serão retirados os valores para efetuar o pagamento
de compromissos assumidos.

Saiba mais
A simplicidade do orçamento da receita não diminui em nada a sua
importância, uma vez que sem receita não haverá despesa, certo?
Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais

Objetivos
Na unidade anterior, iniciamos o estudo da receita pelo seu conceito e etapas.
Passaremos, agora, à sua classificação. Vamos ver, também, o detalhamento
das receitas municipais, esperando que, ao final, você identifique cada tipo de
receita.

Introdução

Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais

utilizada, é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº
4.320, de 1964, que divide a receita em:

· Receita corrente

· Receita de capital

Esta classificação é utilizada pela União, estados, Distrito Federal e

municípios. Calculadora

O termo "corrente" significa transferência de recursos do setor privado

para o setor público. Ao receber esse tipo de receita, o Estado não se obriga a
dar nada em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de dar alguma contrapartida,
embora se saiba que os recursos serão destinados ao financiamento das obras
e serviços públicos.

Dentro das Receitas Correntes, a que mais se destaca, em termos de

valores, é a tributária, constituída pelos recursos cobrados da sociedade sob a
forma de impostos, como, por exemplo, o imposto de renda, o IPTU, o IPVA,
entre outros. Também compõem as Receitas Correntes as Contribuições, como
a previdenciária, o salário-educação e outras.

A Receita de Capital é formada, principalmente, pelos recursos originados

de empréstimos, mais conhecidos como operações de crédito. Quando o
governo necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por
exemplo, ele pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e
empresas – que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. É muito
comum o emprego desse tipo de operação pelo setor público.

Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não?

É disso que estamos falando. Todavia, o estudo da dívida pública é amplo

e complexo e escapa dos temas que estamos tratando neste curso introdutório.

Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em:

Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação;

Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.

Vamos tratar, agora, das receitas dos municípios.

Atenção
Antes, um alerta: quando discutimos as questões municipais, devemos ter em
mente que não se pode olhar o município como categoria homogênea, ou seja,
não há como comparar o orçamento da cidade de São Paulo, por exemplo,
com o de um município pequeno da região Norte ou Nordeste. Apesar de
empregarem a mesma classificação, existem diferenças na programação e
nos valores que devem ser levados em conta nas análises que se pretende
fazer.

O município brasileiro conta com várias fontes de receita. É a Constituição

Federal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito da União,
quanto dos estados, Distrito Federal e municípios.

Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pela

prefeitura, como os tributos, e receita transferida a que é recebida de outro ente
da Federação, ou seja, Estado e União.

De acordo com o art. 156 da Constituição Federal, compete aos

municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a

propriedade dos imóveis localizados no município.
 Para as capitais e grandes municípios, o valor arrecadado é significativo;
contudo, para os pequenos e médios, o imposto gera pouca receita e é de difícil
cobrança, pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condição do
imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comum
encontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel,
mas não possui renda suficiente para pagar o imposto, correndo o risco de
perdê-lo, caso não cumpra a obrigação tributária perante a Prefeitura.

II - transmissão de bens imóveis: é o imposto decorrente da transação de compra

e venda de imóvel. Para que haja a receita, é preciso que a prefeitura tome
conhecimento da transação. Nesse caso, também, a receita é insignificante nos
pequenos municípios.

III - serviços de qualquer natureza, desde que tais serviços não estejam sendo
tributados pelo estado

Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios

poderão instituir e cobrar taxas pelos serviços públicos prestados ao contribuinte,
ou postos à disposição, e também para o custeio do serviço de iluminação
pública.

E as receitas transferidas?
Também são determinadas pela Constituição Federal.

Enquanto na receita tributária – receita própria - o município exerce o seu

poder de tributar, na receita partilhada – ou transferida - ocorre a sua participação
no produto da arrecadação de tributos de competência exclusiva do Estado e da
União.

Assim, o Estado é obrigado a transferir para seus municípios, de acordo

com critérios definidos em lei, vinte e cinco por cento da arrecadação do Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS e cinquenta por cento da
arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA
para o município onde o veículo está licenciado.

No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do

Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural –ITR arrecadada no município e a
parcela de 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda e Proventos de
Qualquer Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vão
compor o Fundo de Participação dos Municípios - FPM.

Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o

Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 55, de 20 de
setembro de 2007, adicionando um por cento ao FPM, que é entregue aos
municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.

Para Refletir
Acreditamos que você já possua algum conhecimento sobre a importância dos
recursos do FPM para os municípios. E qual o motivo desta importância, além
do valor, é claro?

A importância advém do fato de que a receita do FPM é contínua e certa,

permitindo o planejamento mais racional das despesas municipais e dos
desembolsos, ou seja, da programação orçamentária e financeira. Para a grande
maioria dos municípios brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se
afirmar: os pequenos e médios municípios são extremamente dependentes dos
recursos do FPM.

O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União -

TCU, que também atua como órgão fiscalizador dos repasses. A participação de
cada município é determinada pela aplicação de coeficientes que variam de
acordo com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento
demográfico geral.

Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal

algumas palavras sobre as receitas dos Estados?

É ainda o art. 155 da Constituição Federal que define a competência dos

Estados em matéria tributária, estabelecendo que lhes compete instituir:

 O ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias

e sobre prestações de serviço de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicação;
 O IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e
  O imposto sobre a transmissão "causa mortis" e doação de quaisquer
bens ou direito.

Os Estados e o Distrito Federal também participam da partilha do imposto de

renda e do IPI por meio do Fundo de Participação dos Estados - FPE, que recebe
21,5% do total arrecadado pela União com os dois impostos.

Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM,

recomendamos a visita ao Portal do Tribunal de Contas da
União/Transferências Constitucionais e Legais, onde você poderá
conhecer os coeficientes e os valores transferidos para Estados e municípios.
A Nota Técnica elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, sobre a proposta orçamentária da União
para 2009, apresenta a posição da receita dividida em vinculada e não
vinculada.
Lembre-se: receita vinculada é aquela que tem aplicação obrigatoriamente
destinada a determinado gasto.
Os dados mostram uma leve queda no percentual da receita vinculada no
período. A Nota Técnica encontra-se na página do orçamento das duas
instituições.

Saiba mais
A receita própria é muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar
a programação de trabalho, posto que a atividade econômica do município
pode não ser capaz de gerar receita em valor suficiente. Daí a necessidade
das transferências governamentais, que, se, por um lado, resolve o problema
da receita, por outro, agrava a dependência financeira do município.

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa

Objetivos
Nesta unidade, vamos estudar os aspectos mais importantes da despesa,
esperando que, ao final, você seja capaz de ler e compreender o orçamento
na totalidade.
 Introdução

Pode-se conceituar a despesa pública como o gasto do Estado com vistas ao

atendimento das necessidades coletivas e ao cumprimento das
responsabilidades institucionais.

Você já sabe que as despesas devem constar do orçamento e ter a

autorização do Poder Legislativo. Passaremos agora à classificação.

Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual

a importância? É só para complicar o estudo do orçamento?

A classificação é de grande importância, sim, pois auxilia na compreensão

do orçamento e das contas públicas. São utilizadas para facilitar e padronizar as
informações que se deseja obter.

Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função,

subfunção, programa, categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes
enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar.

Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por

exemplo, necessite de informações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo
do País em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educação e saúde.
Pela despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase que
imediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática.

Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas

com as câmaras de vereadores de todos os municípios, com as assembleias
legislativas dos Estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma é
preciso que as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os
mesmos critérios. O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores.

Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo que dizer que

todas as unidades da Federação têm que adotar a mesma classificação. Ou
melhor, são obrigadas por lei.
 Saiba mais
O órgão coordenador da metodologia de classificação é o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, que dita as normas a respeito do assunto.
Originalmente, a classificação foi estabelecida pela Lei n° 4.320 de 1964.

Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada

classificação possui uma finalidade específica e um objetivo original que
justificam sua criação e pode ser associada a uma questão básica que procura
responder:

Classificação Institucional

Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável

pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de acordo
com a programação aprovada. Ajuda no controle e na avaliação da execução.

A classificação institucional compreende os Órgãos Orçamentários e suas

respectivas Unidades Orçamentárias.

A Unidade Orçamentária destina verbas específicas para a realização de

programas de trabalho. Em outras palavras: é a unidade responsável pela
execução do orçamento.
 A Lei 4.320/64 (art. 14) dispõe que “Constitui unidade orçamentária o
agrupamento de serviços [..] a que serão consignadas dotações próprias. ”

Trata-se, portanto, de agrupamento de serviços, que pode corresponder

a um segmento organizacional da administração direta, da indireta ou mesmo a
nenhum componente da estrutura organizacional. Exemplos: alguns fundos
especiais e registros equivalentes a Transferências a Estados, Distrito Federal e
Municípios, Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito,
Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de
Contingência.

Classificação Funcional

A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000,

substituiu a antiga classificação funcional-programática, instituída pela Lei nº
4.320, de 1964, que, à época, representou grande avanço na técnica de
apresentação orçamentária.

A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções

prefixadas, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação
governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos
municípios, dos Estados e da União, essa classificação permite a consolidação
nacional dos gastos do setor público.

No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma

com seu código.

A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de

despesa que competem ao setor público.

A subfunção representa uma partição da função, visando agregar

determinado subconjunto de despesas do setor público. Identifica a natureza
básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Observe que a função
Segurança Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa
Civil, Informação e Inteligência.
 Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas
com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da
programação que se pretende executar.

Por exemplo: podemos usar a subfunção 181 – Policiamento, atrelada à

Função Legislativa, no caso da polícia que garante a segurança dos membros
do Poder Legislativo.

Saiba mais
Explicando melhor: se você tem a informação de que a prefeitura de seu
município programou R$ 1.000.000,00 para aplicar em Segurança, você só
tem esta informação e mais nada. Há necessidade de detalhá-la. Então,
pesquisando mais, você verifica que estão destinados R$ 800.000,00 para
Policiamento Civil e R$ 200.000,00 para as ações de Defesa Civil. Aí a
informação apresenta um grau de detalhamento maior. Entendeu?

Estrutura Programática

O Programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele

articula o conjunto de ações que têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura
programática é o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em
vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou
do País como um todo.

Dessa forma, governador, prefeito e o Presidente da República têm a

liberdade de definir a estrutura programática que pretende executar.

Exemplos de programas na área federal: Assentamento para Trabalhadores

Rurais, Abastecimento Agroalimentar, Cidadania e Efetivação de Direito das
Mulheres, Desenvolvimento do Sistema de Propriedade Intelectual.

O Programa é executado por meio da Ação, que se divide em:

a) Projeto: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de

um programa, envolvendo operações que se realizam num período limitado de
tempo e das quais resulta um produto em benefício da sociedade. Em outras
palavras: o projeto tem data para começar e data para terminar.

Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura;

abertura de estradas vicinais.

b) Atividade: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de

um programa, envolvendo operações que se realizam de modo contínuo e
permanente e das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação
de governo.

Exemplo: pagamento de professores; manutenção do prédio da prefeitura;

manutenção de rodovias.

c) Operação Especial: são ações que não contribuem para a

manutenção das ações de governo e das quais não resulta um produto
sob a forma de bens ou serviços.

Exemplo: pagamento da previdência social; pagamento dos juros da dívida.

Classificação da Despesa por Natureza

Instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, a classificação por natureza divide-

se em Corrente e de Capital.

As Despesas Correntes são as que não contribuem diretamente para a

formação ou aquisição de um bem de capital. São despesas correntes, por
exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquina administrativa.

As Despesas de Capital, ao contrário, contribuem para a formação ou

aquisição de um bem de capital, implicando aumento patrimonial. A mais
importante é a despesa classificada como investimento, que engloba despesas
com o planejamento e a execução de obras e com a aquisição de equipamentos
e material permanente.

Saiba mais
A classificação da despesa é instrumento indispensável para o conhecimento
e o controle dos gastos públicos por permitir a leitura detalhada do orçamento.
Propicia, inclusive, que sejam detectados exageros, erros e desvios na
aplicação dos recursos públicos.

A partir da leitura detalhada do que você estudou até agora, procure identificar
os conceitos aprendidos como: classificação funcional, programa, categoria
econômica, entre outros. Logo você perceberá como é fácil ler e interpretar o
orçamento. Ânimo!
Módulo III - O Orçamento Público na Constituição Federal

Objetivos
Nesta unidade, você deverá:

- Identificar os documentos formais que fazem parte do modelo orçamentário

brasileiro;
- Apontar a relação que existe entre eles.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes

Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA

O modelo orçamentário brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 da

Constituição Federal, tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de
despesas para determinado exercício e materializa-se em três documentos
formais, devidamente hierarquizados: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas leis é integrar as atividades de planejamento e orçamento,

visando assegurar o sucesso da atuação governamental nos municípios,
Estados e União. Em outras palavras, é um sistema integrado de planejamento
e orçamento adotado pelos municípios, Estados, Distrito Federal e União.

O ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, iniciando

pela elaboração do PPA e encerrando com o julgamento da última prestação de
contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. É um processo dinâmico e
contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais os
orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e
julgados.

As três leis do ciclo orçamentário devem estar estreitamente ligadas entre

si, compatíveis e harmônicas e utilizando a mesma linguagem, ou seja, a
denominação de um determinado programa e das ações correspondentes
constantes do orçamento deve ser a mesma utilizada no PPA.
 A elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA é competência
exclusiva do Poder Executivo - prefeito, governador e Presidente da República.
Portanto, os membros do Poder Legislativo não podem dar início ao ciclo
orçamentário.

Atenção
O formato das três leis, os prazos e a vigência foram estabelecidos, em caráter
provisório, no art. 35, § 2°, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
- ADCT, uma vez que a Constituição Federal estabeleceu a criação de uma lei
complementar de finanças públicas para editar regras sobre a matéria. Na
prática, esta lei complementar substituiria a Lei n° 4.320 de 1964. Porém, a
despeito das propostas de diversas autorias que foram apresentadas no
Congresso Nacional, nada foi aprovado e, até os dias atuais, a matéria
continua regida pelo ADCT.

Observe que a Constituição Federal não revogou a Lei nº 4.320, de 1964,

na sua totalidade, haja vista que permanecem em vigor muitos de seus
dispositivos.

No caso dos Estados e municípios, vigoram os prazos que estão

estabelecidos nas respectivas constituições estaduais, leis orgânicas municipais
e regimento interno das assembleias legislativas e das câmaras municipais.

Veja o diagrama a seguir, representativo do ciclo orçamentário, que é

utilizado em diversos textos explicativos sobre orçamento e pode ser encontrado
no Manual Técnico de Orçamento na página do Ministério do Planejamento.
 Como já falamos anteriormente, o modelo orçamentário brasileiro,
definido nos artigos. 165 a 169 da Constituição Federal, tem por base o elo entre
o planejamento e a fixação de despesas para determinado exercício, expressos
por meio dos seguintes documentos:

a) Plano Plurianual – PPA

Certamente você já ouviu falar em PPA, não? E o que vem a ser esse
plano? Qual a sua duração e importância? Vejamos.

O ciclo orçamentário se inicia com a elaboração do projeto de lei do PPA

no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito, e vigora a
partir do ano seguinte até o primeiro ano de mandato do próximo governante, de
forma a garantir a continuidade administrativa.

É o planejamento de médio prazo. O plano define as despesas de capital

relacionadas aos programas e ações estabelecidas, além das estratégias,
diretrizes e metas para um período de quatro anos. Observe que os valores
financeiros são meras indicações, pois, na prática, o que se leva em conta são
os recursos constantes no orçamento.

No âmbito federal, a elaboração do projeto de lei do PPA é coordenada

pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), e, se necessário, o governo pode
enviar a cada ano um projeto de lei de revisão do PPA. Isso demonstra que o
planejamento é flexível e que o PPA pode, durante o período de vigência, sofrer
alterações.

Atenção
Tanto o PPA originalmente encaminhado quanto as suas modificações têm
que ser apreciadas pelo Poder Legislativo.

O projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31

de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial, devendo ser aprovado
até o encerramento da sessão legislativa, em 22 de dezembro. Contudo, na
esfera federal, esse prazo, muitas vezes, não foi obedecido.

b) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

É uma lei anual que estabelece, entre outros assuntos, as metas e

prioridades do governo, ou seja, as obras e os serviços mais importantes a serem
realizados no ano seguinte. A LDO dita as regras que deverão ser observadas
na formulação do projeto da LOA pelo Poder Executivo e na discussão, votação
e aprovação pelo Poder Legislativo. Lembre-se: a LDO subordina-se ao PPA, no
que concerne à programação prioritária.

Na União, o projeto da LDO é amplo e complexo e deve ser enviado ao

Congresso Nacional até o dia 15 de abril. Caso não seja aprovado até o dia 17
de julho, não é permitido ao Congresso Nacional entrar em recesso.

O processo de elaboração da LDO e da LOA é de competência da

Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão central de orçamento vinculado
ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

Assista à explicação didática sobre o papel da LDO e a sua relação com o

Orçamento Público, oferecida pelo Professor Ilvo Debus. Regule o som do seu
equipamento e fique atento!

c) A Lei Orçamentária Anual - LOA

 No vídeo que se acessa aqui, você tem uma explicação que detalha a LOA,
bem como uma revisão da classificação de Receita e Despesa, estudada no
módulo anterior. Não perca!

Como já estudamos, é na LOA que o governo demonstra todas as receitas

e despesas para o ano seguinte. A LOA é composta de três documentos,
também chamados de esferas: fiscal, seguridade social e investimento das
empresas estatais.

O orçamento fiscal contempla os gastos em infraestrutura, educação,

agricultura, manutenção dos órgãos, transferências de receitas tributárias
federais para Estados e municípios, entre outros, e discrimina as receitas de
acordo com a origem.

O orçamento da seguridade social lista os desembolsos com benefícios

previdenciários (aposentadorias, pensões, etc.), assistência social e saúde e
discrimina as receitas de contribuições sociais e de transferências recebidas do
orçamento fiscal.

O orçamento de investimento das empresas estatais contempla

apenas este tipo de gasto, com as respectivas fontes de financiamento. Observe
que os demais gastos das estatais, como manutenção e pagamento de pessoal,
não entram na LOA.

Caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado até 31 de

dezembro, o País ficará sem lei orçamentária?

Não, se o projeto da lei orçamentária não for aprovado pelo Congresso

Nacional até o dia 31 de dezembro, a programação poderá ser executada para
o atendimento das despesas que constituem obrigações constitucionais e legais
da União.

Saiba mais
O modelo estabelecido na Constituição Federal tem, ao longo dos anos,
recebido críticas relacionadas ao seu formato e conteúdo, principalmente no
que concerne à LDO. Contudo, é incontestável que o modelo representou um
enorme avanço para a regulamentação da matéria orçamentária, garantindo a
harmonia que deve existir entre os documentos: a lei orçamentária deve estar
de acordo com as normas definidas na LDO e obedecer à programação
contida no PPA para o ano a que se refere. E mais: a linguagem utilizada no
PPA é a mesma utilizada no orçamento.

Leia o artigo: "Carta de 1988 criou modelo orçamentário".

(fonte: Jornal do Senado - Institucional / Constituição 20 anos -

02/10/2008)
Módulo IV - O Processo Orçamentário no Poder Legislativo

Objetivos
Ao final deste módulo, você deverá:
- Identificar a estrutura e as etapas definidas para a apreciação do orçamento;
- Descrever a importância dos princípios orçamentários, bem como identificá-
los no texto constitucional.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos

e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e de alteração
do PPA, da LDO e da LOA

Objetivos
Você estudou na unidade anterior os documentos que fazem parte do sistema
orçamentário. Nesta unidade, vamos apresentar qual é a participação do
Poder Legislativo no processo orçamentário, esperando que, ao final, você
identifique a estrutura e as etapas definidas para a apreciação do orçamento.

Introdução

A Constituição Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a

prerrogativa de participar efetivamente do orçamento, instituindo uma comissão
mista de caráter permanente para tratar da matéria.

A Constituição Federal atribuiu competência a uma comissão mista

permanente de senadores e deputados para examinar e emitir parecer sobre os
projetos relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais, bem como às
emendas a eles apresentadas.

Para cumprir essa determinação, o Congresso Nacional criou, pelo

Regimento Comum, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização - CMO, regida pela Resolução nº 01, de 2001 – CN, até o exercício
de 2006, quando foi baixada a Resolução nº 1, de 2006 - CN.

A CMO tem por competência, além das previstas na Constituição Federal,

examinar e emitir parecer sobre os documentos pertinentes ao
acompanhamento e fiscalização da execução orçamentária e financeira e da
gestão fiscal, conforme determinação da Lei da Responsabilidade Fiscal.

Atenção
Atenção para uma importante inovação promovida pela Resolução n° 1, de
2006/CN: O número de membros da CMO foi reduzido de 84 parlamentares
(63 deputados e de 21 senadores) para 40 (30 deputados e 10 senadores).

Além disso, estabeleceu a renovação integral dos membros da Comissão

– titulares e suplentes – a cada sessão legislativa, que compreende o período de
um ano. Ou seja, veda a designação, para membros titulares e suplentes, de
parlamentares que integraram a Comissão anterior.

Saiba mais
Para toda e qualquer matéria a ser examinada pela CMO é designado um
relator. A resolução determina que haja rodízio para os relatores das principais
leis orçamentárias: LDO, PPA e LOA. Um mesmo parlamentar só poderá
exercer uma destas relatorias a cada legislatura, que compreende o período
de quatro anos. Esta medida tem por objetivo dar oportunidade a todos os
membros da Comissão, inclusive aos suplentes.

No caso da LOA, devido ao seu tamanho e aos interesses e valores que

envolve, é designado um relator para a receita e outro para a despesa,
denominado de Relator Geral, e o projeto é dividido em 10 áreas temáticas para
a despesa, que são:

I - Infraestrutura;

II - Saúde;

III - Integração Nacional e Meio Ambiente;

IV - Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte;

V - Planejamento e Desenvolvimento Urbano;

VI - Fazenda, Desenvolvimento e Turismo;

VII - Justiça e Defesa;

VIII - Poderes do Estado e Representação;

IX - Agricultura e Desenvolvimento Agrário;

X - Trabalho, Previdência e Assistência Social.

Cada área é examinada por um parlamentar, denominado de Relator

Setorial, responsável pelo relatório e pela apreciação das emendas
apresentadas à área sob a sua responsabilidade.

Os projetos do PPA e da LDO não são divididos em áreas, sendo

examinados por apenas um relator cada.

Observe outro ponto importante incluído pela Resolução nº 1/2006 - CN:

o relatório da LOA só pode ser apreciado após a aprovação, pelo Congresso
Nacional, do projeto do PPA ou de projeto de lei que o revise. Essa foi uma
medida de reconhecimento da devida importância do PPA no processo
orçamentário e também por uma questão de lógica, haja vista que a LOA é o
detalhamento do PPA para o ano a que se refere.

Caso você, estudante, tenha interesse em identificar como as bases de

dados disponíveis na internet permitem o aprofundamento da investigação sobre
o incrementalismo orçamentário no Brasil, sugerimos a leitura do texto de
Pederiva et al., disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos
complementares'.

Você deve estar se perguntando: já aconteceu algum caso de

aprovação do orçamento antes do PPA?

Sim, em alguns anos, o projeto da LOA foi aprovado antes que o

Parlamento se pronunciasse sobre a programação constante do PPA, em uma
clara quebra da hierarquia que deve existir entre as leis orçamentárias.

É correto você indagar: se o Módulo IV se refere apenas ao processo

na esfera federal, qual o interesse que pode ter para Estados e municípios?

O interesse é nacional e advém do fato de que, no orçamento federal,

estão valores que serão repassados para Estados e municípios, seja por
inclusão de emendas de parlamentares, seja por constarem do projeto elaborado
pelo Poder Executivo.

A emenda é a forma mais efetiva de participação do Congresso Nacional

no processo orçamentário. A apresentação de emendas é uma atividade
legítima, inserida no contexto dos papéis típicos do Legislativo, e
desperta a maior atenção dos parlamentares e das bancadas estaduais.
Isto ocorre em razão de ser esta a oportunidade para realizar alocações
de recursos em benefício das localidades que representam.

As emendas são apresentadas apenas ao projeto da LOA?

Não, os projetos do PPA e da LDO também são passíveis de recebimento

de emendas.

As emendas à LDO devem ser compatíveis com o PPA vigente, que é

hierarquicamente superior, e as emendas à LOA subordinam-se a ambos.

Então, o parlamentar pode apresentar todo tipo de emenda que

desejar?

Não, as emendas ao projeto orçamentário devem obedecer às regras

estabelecidas pela Constituição Federal, como: não aumentar o total de
despesas previsto no orçamento; a inclusão de nova despesa, ou aumento de
despesa já prevista, só pode ser acatada se houver a indicação de recursos
provenientes do cancelamento de outra programação; é proibido cancelar
recursos de despesas com pessoal, benefícios da previdência, transferências
constitucionais, juros e amortização da dívida pública.

De acordo com a Resolução nº 1/2006 – CN, segundo a autoria, as

emendas podem ser:

· Coletivas

· Individuais
 As coletivas são as emendas apresentadas pelas comissões
permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e pelas bancadas
estaduais, que são constituídas pelos representantes – deputados e senadores
– dos Estados.

Exemplo: Comissão de Educação, Comissão de Agricultura e Reforma

Agrária, Bancada do Estado de Minas Gerais, Bancada do Estado do Pará.

Atenção
As comissões permanentes só podem apresentar emendas referentes à área
de sua competência. Por exemplo, a comissão só pode apresentar emendas
para esta área. E mais: as emendas têm que ter caráter nacional, ou seja,
devem beneficiar todo o país, sendo vedada a apresentação de emendas
destinadas, exclusivamente, a estados e municípios.

As emendas de bancada, obviamente, devem destinar recursos para as

ações de interesse do Estado que representam.

A emenda individual, como a própria denominação indica, é apresentada

pelo parlamentar individualmente. Porém, atente que a apresentação de emenda
é uma faculdade do parlamentar e não uma obrigação. Existe algum deputado
ou senador que não apresenta emenda? Sim, alguns poucos parlamentares, por
não concordarem com o processo de alteração do projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, se abstêm de apresentar emenda.

No que se refere à quantidade de emendas, as comissões permanentes

podem apresentar até cinco emendas ao projeto do PPA, até cinco ao projeto da
LDO e até oito ao projeto da LOA.

As bancadas estaduais podem apresentar ao projeto do PPA até cinco

emendas de interesse do Estado, até cinco emendas ao projeto da LDO e de
dezoito a vinte e três emendas ao projeto da LOA, dependendo do número de
parlamentares na bancada.

O parlamentar pode apresentar individualmente até dez emendas ao

projeto do PPA e até cinco ao projeto da LDO. Quanto ao projeto da LOA, é
estabelecido o limite de vinte e cinco emendas, subordinadas a um valor
financeiro total que é definido anualmente pelo Relator Geral do Orçamento no
seu relatório preliminar.

Curiosidade
As emendas individuais, em geral, são destinadas aos municípios, como, por
exemplo: a ampliação do sistema de abastecimento de água na localidade de
São Miguel no município X, manutenção da infraestrutura urbana do município
Y.

Observe que, de posse da informação sobre o valor a que tem direito, o

parlamentar pode apresentar ao orçamento o número de emendas que desejar,
limitado ao máximo de vinte e cinco. Por exemplo: pode concentrar o valor em
uma só emenda ou dividi-lo em quantas achar necessário.

Vamos a um exemplo:

Suponha que o parecer preliminar estabeleça que o valor que cabe a cada
parlamentar é de R$ 8 milhões. O deputado A decide distribuir o valor
igualmente, ou seja, ele apresentará 25 emendas com valor de R$ 320 mil
cada. O deputado B prefere apresentar cinco emendas com o valor de R$
1,6 milhões cada. O deputado C acha melhor destinar o valor total para
apenas uma emenda. Entendeu?

As emendas ao orçamento despertam o maior interesse dos membros do

Poder Legislativo e também dos prefeitos e governadores, que encaminham os
pleitos aos seus representantes.

E depois de apresentadas, qual o destino dessas emendas?

Lembra-se de que, em nosso estudo, vimos que essas matérias são

examinadas por relatores setoriais? Pois bem: de posse das emendas, os
relatores de cada área temática as analisam, podendo acatar ou rejeitar as que
estão em desacordo com as normas. E, assim, elaboram seus relatórios, que
serão apreciados pela CMO.

E o processo encerra aí?

 Não, todas as matérias orçamentárias aprovadas pela CMO são
encaminhadas ao Plenário do Congresso Nacional, que tem o poder de aprovar,
rejeitar, no todo ou em parte, as decisões da Comissão.

Em sendo aprovada, a matéria é encaminhada ao Presidente da

República para sanção.

Não podemos esquecer que esse rito técnico é eminentemente político,

as decisões são políticas, é o momento em que o Parlamento decide onde serão
alocados os recursos públicos.

No que concerne aos Estados e municípios, pode mudar o processo, mas

o caráter político é idêntico.

Saiba mais
A despeito de toda a crítica que recebe da imprensa e da sociedade
organizada, o processo orçamentário vem sendo aperfeiçoado ao longo do
tempo. É evidente que está longe do ponto ótimo, porém, a cada ano são
incorporadas medidas moralizadoras e de controle visando evitar o desvio dos
recursos. O Congresso Nacional é o fórum onde se trava, legitimamente, a luta
pelos recursos públicos, sendo que a CMO desempenha o papel político e o
técnico.

Leia o texto publicado no Correio Brasiliense de 8/11/2008, sob o título: A

Guerra das Emendas
Módulo V - Execução Orçamentária

Objetivos
Passaremos, agora, à etapa da execução, ou seja, da alocação dos recursos,
esperando que, ao final do módulo, você identifique a operacionalização do
orçamento e as normas que disciplinam o processo.

Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o

contingenciamento

Objetivos
No módulo anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do
orçamento. Agora, vamos verificar que o orçamento é flexível e que pode
sofrer alterações durante a execução; e ao final, você será capaz de identificar
com facilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas. Vamos lá!

Introdução

A execução do orçamento é tema de maior relevância dentro da

administração pública, posto que é a etapa em que são efetivamente aplicados
os recursos programados.

Nas unidades anteriores, estudamos os aspectos relacionados à

elaboração e apreciação do orçamento.

Após a aprovação pelo Congresso Nacional, a sanção do Presidente da

República e publicação no Diário Oficial da União, o orçamento está apto a ser
executado. O processo é semelhante nos Estados e municípios.

A execução orçamentária é regida por normas constitucionais, por

dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e pela LDO do exercício a
que se refere.

Como você já sabe, não é permitido iniciar a execução de programas e

ações que não constem do PPA e que não estejam autorizadas no orçamento.
 A partir da publicação do orçamento, o governo dispõe do prazo de trinta
dias para editar o decreto de programação orçamentária e financeira, visando
ajustar a realização da despesa ao fluxo da entrada dos recursos.

É uma medida necessária para manter o equilíbrio entre a receita

arrecadada e a despesa realizada. Por outro lado, permite às unidades
orçamentárias saber, de antemão, o volume de recursos que poderão
comprometer mensalmente.

E por que isso?

Porque os recursos não entram de uma só vez e ao mesmo tempo nos

cofres do governo.

A partir da edição do decreto, as unidades orçamentárias estão aptas a

executar a programação, ou seja, dar cumprimento ao que está estabelecido na
lei orçamentária. A execução pode ser feita diretamente pela unidade
orçamentária ou através de convênios com outras entidades, Estados e
municípios.

Invariavelmente, todos os anos, ouvem-se críticas e reclamações dos

parlamentares a respeito da execução do orçamento. Ou melhor, acusam o
governo de não executar, ou seja, de não liberar os recursos para as emendas
que foram incluídas no orçamento.

Isso é verdadeiro? Se for, por que acontece?

Para responder, sugerimos que você leia, novamente, a Unidade III, que
trata do caráter autorizativo do orçamento.

Saiba que a LRF autoriza o governo a editar decreto contingenciando as

despesas se, ao final de um bimestre, for verificado que a receita arrecadada
está menor que o valor estimado e que pode comprometer o atingimento das
metas fiscais estabelecidas.

Atente que não se trata de “corte” na programação e sim do

estabelecimento de um limite temporário para a efetivação da despesa. Esse
limite será modificado, e até revogado, quando a receita apresentar o
desempenho esperado.

E quais as despesas que podem ser contingenciadas?

Exatamente aquelas que não têm caráter obrigatório, ou seja, as

discricionárias, nas quais se incluem as emendas de parlamentares. Daí a
revolta e os pronunciamentos inflamados de deputados e senadores com
afirmativas do tipo “o orçamento no Brasil é uma peça de mera ficção”, “de que
adianta apresentar e aprovar as emendas se elas não são executadas? ”.

Saiba mais
Observe um detalhe: mesmo que a programação, objeto da emenda aprovada,
não esteja condicionada e que exista vontade política para implementá-la, os
recursos não irão automaticamente para o beneficiário - Estado ou município
-, pois dependem da elaboração de convênio, que obedece a regras definidas
na lei de diretrizes orçamentárias. Algumas vezes, o município a ser
beneficiado com a ação programada não está apto a elaborar convênio com a
União, por não atender a alguma das regras estabelecidas na LDO.

Saiba mais
Nem sempre o que consta no orçamento é executado; depende do
comportamento da receita, do tipo de despesa programada, da situação do
beneficiário dos recursos no caso dos convênios e da vontade política do chefe
do Poder Executivo.

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder

Legislativo

Objetivos
Na unidade anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do
orçamento. Agora, vamos verificar que o orçamento é flexível e que pode
 sofrer alterações durante a execução; ao final, você será capaz de identificar
com facilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas.

Introdução

Conforme já estudamos, a lei orçamentária fixa o limite máximo para o

gasto da administração pública. Podem ocorrer, entretanto, omissões de ações
necessárias, falhas na previsão de gastos ou na arrecadação da receita que
requeiram do governo medidas visando adequar cada situação.

Imagine que você trabalha no departamento financeiro da prefeitura do seu

município e que o prefeito deseja saber se há possibilidade de realizar uma
importante obra no valor de R$ 10.000,00. Você examina e verifica que existe
autorização para obra, mas que o valor disponível é de R$ 7.000,00.

O que fazer então? Existe solução para atender ao pedido do prefeito?

Como?

Sim, a solução para o caso é alterar a lei orçamentária aprovada.

A alteração da lei orçamentária é feita por meio da abertura de crédito

adicional, cujas normas são iguais para a União, Estados, Distrito Federal e
municípios.

A Lei n° 4.320 de 1964, define créditos adicionais como as despesas não

computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento, sendo que as
modalidades são: suplementares, especiais e extraordinárias.

Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação

orçamentária existente, enquanto os créditos especiais são destinados a
despesas para as quais não haja previsão orçamentária específica.

A Constituição Federal proíbe a abertura de crédito suplementar ou

especial sem prévia autorização legislativa e sem a indicação dos recursos
correspondentes. Portanto, a abertura do crédito depende da existência de
recursos disponíveis para atender à despesa.

O mais comum é obter os recursos por meio do cancelamento do valor de

outra programação. Contudo, podem ser utilizados, também, o excesso de
arrecadação, se houver, os recursos oriundos de operação de crédito, ou o
superávit financeiro apurado em exercício anterior (ou seja, saldos livres de caixa
deixados pela execução do ano anterior).

A Constituição prevê ainda em seu art. 166, parágrafo oitavo, que se uma
parcela das receitas da lei orçamentária anual ficar sem despesas
correspondentes (por estas terem sido vetadas ou canceladas por emendas),
esse valor pode ser oferecido também como fonte para créditos suplementares
e especiais.

Tanto a Lei nº 4.320, de 1964, quanto a Constituição Federal permitem

que a própria lei orçamentária anual possa ser utilizada para autorizar o Poder
Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até determinada
importância.

O que isso quer dizer?

Significa que o governante não necessita pedir ao Poder Legislativo a

alteração, ou seja, ele mesmo pode alterar o orçamento por decreto.

Atenção
Contudo, atenção: a autorização é dada somente para suplementar a
programação existente até determinado valor, que, em geral, corresponde a
vinte e cinco por cento do total aprovado para a ação.
A cada exercício, esta matéria, é disciplinada, também, pela LDO
correspondente.

Os créditos extraordinários destinam-se a atender a despesas

imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública. A Constituição Federal determina que os créditos dessa
natureza sejam abertos por meio de medidas provisórias.
 Voltando ao estudo de caso apresentado no início desta unidade: a solução é
recorrer ao crédito suplementar, ou seja, elaborar um projeto de lei solicitando
o valor de R$ 3.000,00, propondo o cancelamento deste valor em outra
programação, encaminhá-lo à câmara de vereadores com a justificativa
pertinente e aguardar a aprovação. E sendo aprovado, é incorporado ao
orçamento, e a obra pode ser realizada.

E se, ao examinar o orçamento, você verificar que não existe a

autorização para a obra em questão?

O procedimento, nesse caso, é recorrer ao crédito especial, já que a obra

não está prevista, trata-se de programação nova. O encaminhamento é o
mesmo.

No caso da União, compete à CMO a apreciação dos pedidos de crédito

adicional encaminhados pelo Poder Executivo. O processo é semelhante ao da
apreciação da LOA, porém, em versão simplificada. É definido um relator, os
parlamentares podem apresentar emendas, e o projeto, depois de aprovado pela
Comissão, é encaminhado ao Plenário do Congresso Nacional para apreciação.

Nos últimos anos, o próprio Congresso Nacional vem editando normas na

LDO, de forma a coibir excessos na apresentação de emendas e impedir que os
créditos encaminhados pelo Poder Executivo sejam desvirtuados em seu
objetivo original.

Finalmente, se for aprovado, o projeto de lei é enviado ao Poder Executivo

para sanção, publicação e incorporação ao orçamento vigente.

Saiba mais
A participação do Poder Legislativo no orçamento é indispensável em todas as
fases do processo, para dar legitimidade a qualquer alteração na peça
orçamentária, pois uma lei só pode ser alterada por outra lei.
 A Constituição Federal, no art. 167, § 3º, estabelece que a abertura de
crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública, utilizando o instrumento da medida provisória.

Observa-se, entretanto, que o Poder Executivo, há bastante tempo, vem

utilizando esse instrumento de maneira excessiva e sem observar os
pressupostos constitucionais a respeito.

Essa situação foi objeto de manifestação do Supremo Tribunal Federal,

conforme leitura indicada: "STF suspende medida provisória sobre crédito
extraordinário de R$ 1,65 bi".

Estudo de Caso - Veja, na prática, como se processam as alterações

orçamentárias por meio dos créditos adicionais. Clique aqui para acessar o
material para estudo. Sucesso!

Para compreender melhor a participação do Judiciário, direta e

indiretamente, na elaboração, execução e fiscalização das políticas públicas,
sugerimos o texto 'Orçamento Público e Relações entre os Poderes', do
Professor Pederiva (2010), disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos
complementares'.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo V.

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