¿Por un mundo
sin pobreza?
Estrategias para el sistema
de pensiones en el Perú
Manuel Clausen*
Beniamín Zacharías*
Resumen
L T
as carencias del sistema de pensiones en el Perú,
fuertemente cuestionado por su baja cobertura
efectiva (de 15% de la pea) y por la precaria
situación financiera en el mayor sistema de reparto
(snp), debilitan uno de los estamentos institucionales
esenciales en la provisión de protección social a la
población y, particularmente, a los trabajadores de
bajos ingresos. Basados en el análisis estratégico,
los autores analizan los problemas y objetivos del
sistema previsional peruano e identifican una
relación de estrategias de mediano y largo plazo,
todas ellas dentro de un exigente programa de
reforma para su fortalecimiento. La introducción del
planeamiento estratégico del sistema de pensiones
y el cambio de la misión del snp, son ampliamente
evaluados y sustentados, en este último caso, por
una Pensión Básica Universal.
Agosto del 2008
* Manuel Clausen ha sido el Secretario Técnico de la Comisión
de Reforma de Pensiones en el Perú (Ley 28991). Beniamín
Zacharías es el responsable de los cálculos actuariales del
Sistema Nacional de Pensiones (snp). Ambos laboran en la Oficina
de Normalización Previsional, entidad estatal encargada de la
administración del régimen de reparto en el Perú.
Los autores agradecen los comentarios de Elizabeth Núñez,
José Quiñores y José Ugaz, parte de cuyas ideas fluyen en este
documento, a excepción de los posibles errores y omisiones que
son de su entera responsabilidad.
Manuel Clausen y Beniamín Zacharías, derechos reservados ©
40 SEGURIDAD SOCIAL 258
A world free
of poverty?
Strategies for the Peruvian
pension system
Summary
he many deficiencies of the Peruvian
pension system, strongly questioned on
account of its low effective coverage (15%
of the eap) and the precarious financial situation
which prevails in the largest paygo system (nps),
undermine one of the fundamental institutional
strata in the provision of social protection for
the population at large; particularly, low-income
workers. Based on a strategic analysis, the authors
revise the problems and goals of the Peruvian
pension system and identify a series of mid-term
and long-term strategies set out as part of a strict
reform program aimed at strengthening said
system. Introducing a strategic planning of the
pension system and modifying the mission of the
nps are widely supported and evaluated by, in this
case, a Basic Universal Pension.
August 2008
* Manuel Clausen has worked as the Technical Secretary
for the Pensions Reform Commission in Peru (Law 28991).
Beniamin Zacharias is responsible for actuarial studies at
the National Pension System. Both specialists work at the
Office of Pension Normalization, a State agency charged with
managing the Peruvian paygo scheme.
The authors would like to express their gratitude for the
contributions of Elizabeth Nuñez, Jose Quiñones and Jose
Ugaz, some of whose ideas can be found throughout the
document, with the exception of any errors or omission, for
which they take full responsibility.
Manuel Clausen and Beniamin Zacharias, copyright ©
Introducción
Cuando el 1 de mayo del año 1973 el gobierno militar
en el Perú promulgó el Decreto Ley 19990 creando el
Sistema Nacional de Pensiones (snp), se estableció en
los considerandos de dicha norma, que la seguridad
social constituía uno de los principales objetivos
de la política del gobierno militar para asegurar el
bienestar de la comunidad. El snp era resultado de la
unificación de varios regímenes de seguridad social
existentes y debería “… establecer un sistema que,
además de eliminar injustas desigualdades, corrija las
deficiencias en las prestaciones y en el financiamiento
de los distintos regímenes de pensiones, con miras
a brindar una protección más amplia y adecuada a
los trabajadores”. Adicionalmente, la norma indicaba
que era necesario “… posibilitar la incorporación a
los beneficios del sistema de pensiones de aquellos
trabajadores independientes que no tenían acceso al
mismo”.
Hoy, treinta y cinco años después de creado el snp,
los resultados en términos de cobertura, prestaciones
y, sobre todo, en el empeño por asegurar el bienestar
de la población son insatisfactorios. Tres datos revelan
la precariedad de este sistema: a fines del año 2006, el
snp cubre, a nivel de afiliados, 9.55% de la pea, 60% de
la población jubilada recibe pensiones no mayores de
S/. 415 mensuales, y el monto de la planilla anual para
el pago de sus pensiones es cubierto en casi 70% con
fondos provenientes del Tesoro Público. El snp está
lejos, así, de aquella visión impuesta por un gobierno
militar que aspiraba convertir el sistema de pensiones
en un instrumento de lucha contra las desigualdades
sociales de la población.
Treinta y cinco años, sino menos, son suficientes
para echar por la borda un sistema de reparto que,
como el snp, manifiesta deficiencias derivadas de
desajustes respecto a la evolución del mercado
de trabajo, los cambios demográficos y de una
gestión donde el componente fiscal ha jugado un
papel importante en su subsistencia. Así, bajo una
persistente crítica que erosionó su capacidad por
proveer seguridad social y credibilidad de sustento
financiero de largo plazo, surge en 1992 una segunda
reforma estructural mediante la creación del Sistema
Privado de Pensiones (spp), siguiendo de forma
Introduction
When the Peruvian military government enacted
Law Decree 19990 on May 1st 1973, which created
the National Pension System (nps), one of the legal
reasons included in said norm was that social
security constituted one of the main political goals
of the military government aimed at ensuring the
well-being of the community. The nps resulted
from bringing together the many existing social
schemes and was to “… establish a system which, in
addition to eliminating unfair inequalities, amend
the prevailing deficiencies in benefits and in the
financing of the different pension schemes, seeking
to offer a broader and more adequate protection for
the workers”. Furthermore, the norm stated that it
was necessary to “… enable the incorporation of
independent workers who did not enjoy access to
the pension system to the benefits provided by it”.
Thirty-five years after the nps creation, outcomes
in terms of coverage levels, benefits and, mostly,
the efforts put into ensuring the well-being of the
population, have proved unsatisfactory. Three
figures reveal the precarious situation of the system:
by the end of 2006, the nps covers, as affiliates,
9.55% of the eap, 60% of the retired population
receives monthly pensions below S/.415, and the
annual budget for the payment of pensions is
covered in nearly 70% by National Treasury funds.
The nps is, thus, a long way from the original vision
imposed by a military government which aspired
to transform the pension system into a tool to fight
against the existing social inequalities amongst the
population.
These thirty-five years, or even less, are enough
to get rid of a paygo system which, like the nps,
demostrates deficiencies resulting from imbalances
in regards to the evolution of the labor market,
demographic dynamics and a management in which
revenues have played an important role in ensuring
its survival. Thus, under constant criticism which
jeopardized its capacity to provide social security
and credible long-term financial sustainability,
a second structural reform took place in 1993 by
means of the creation of the Private Pension System
(pps), closely based on, and in many ways mimic, the
SEGURIDAD SOCIAL 258 41
 cercana, y en muchos aspectos a imitación, del Chilean model implemented in 1981.1
modelo chileno implementado en dicho país en 1981.1 Aside from these two great episodes, pension
A excepción de estos dos grandes episodios, el management has featured a history of parametric
manejo de las pensiones grafica una historia de reforms, usually by means of commitments
reformas paramétricas, por lo general mediante undertaken by former authorities with international
compromisos asumidos por las autoridades de organizations, which showed an increase during
turno con algunos organismos internacionales, que the 90s, generally aimed at reducing the strain
se acentuaron durante la década de los 90 y casi on public finances, whilst setting aside the
siempre con el objetivo de ejercer la menor presión management in terms of a greater social coverage
sobre las finanzas públicas, relegando su gestión and an adequate long-term financing.
en términos de mayor cobertura social y de su This is the case in the Letter of Intent subscribed
adecuada financiación en el largo plazo. by Peru and the imf in 1978, which expressed the
Tal es el caso de la Carta de Intención que en 1978 desire “… not only to privatize those businesses
el Perú suscribió con el fmi, donde se manifestaba el whose very nature makes it inconvenient for
deseo de “… no sólo en privatizar aquellas empresas
que por su naturaleza no es conveniente que tengan
participación estatal, sino también en racionalizar
la administración del seguro social y establecer
un sistema eficiente de cálculos actuariales…”. El
análisis realizado por J. Rojas (2003)2 presenta un
resumen de las Cartas de Intención del periodo
1991–1998, todas ellas con compromisos del Perú
a fin de reformar el sistema previsional, creando
y fortaleciendo el spp. Nosotros hicimos la misma
pesquisa para las Cartas de Intención de los años
2004, 2005 y 2007. La conclusión es la misma.3
Estos antecedentes nos muestran que el Estado
peruano ha optado por una política previsional
caracterizada por el permanente apoyo al desarrollo
del spp y al sostenimiento inevitable del snp. Como
vemos, la creación del spp y su mejora en el tiempo,
obedece a una consistente vocación política de cambio,
la misma que mantiene una agenda de trabajo por

42 SEGURIDAD SOCIAL 258

medio de sucesivos gobiernos, a partir de las reformas
fiscales, la promoción de la racionalidad en el gasto
público y del incremento de la rentabilidad del fondo
de pensiones. La concepción y administración del
sistema previsional en su totalidad no ha destacado
por engastar dicho manejo dentro una política social,
reservándose mejoras en el snp básicamente ante
escenarios de superávit fiscal o demandas sociales,
y en el spp debido al fortalecimiento del mercado
de capitales y para promover la acumulación de un
mayor fondo de pensiones.
A los problemas de coexistencia entre el snp y
el spp, se suma su compartida miopía institucional
por resolver un problema esencial en la viabilidad
no sólo del sistema previsional sino de la sociedad
peruana y que está dado por la escasa prevención
del riesgo de ingresos en la tercera edad. Desde la
óptica de la protección social, el sistema previsional
en el Perú es una institución frágil, cuestionada,
conflictiva, de interés ideologizado, y sobretodo
sin encontrar aún el norte que le permita contribuir
con la formación de un nuevo ciudadano peruano
preocupado y responsable de su futuro.
Para dar cuenta de esta evolución y de las
posibilidades de desarrollo del sistema previsional,
el presente trabajo delinea brevemente su estructura
y alcance haciendo uso de algunas herramientas de
orden estratégico. Estas herramientas facilitan la
evaluación de un núcleo central (visión y misión)
diferente al que subyace a su actual configuración, a
la vez que permiten determinar un mapa estratégico
que oriente su reforma y modernización. Finalmente,
como parte de la nueva misión del snp, se explica y
se somete a debate la introducción de una Pensión
Básica Universal.
1. La pensión y el futuro
1.1 La pensión como derecho
La Constitución Política del Perú de 1993 establece
como fin supremo de la sociedad y del Estado la
defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad (Artículo 1). La protección a la vida de la
persona en un sentido amplio, tiene precisiones en la
misma carta magna (Arts. 11 y 12) al establecer como
derecho universal y progresivo de toda persona el
derecho a la seguridad social.
by means of fiscal reforms, promoting rationality in
public expenses and increasing the profitability of
pension funds. The design and management of the
pension system as a whole has not stand out as part of
a broader social policy, limiting improvements to the
nps due to public surplus or social demand schemes,
and to the pps due to the capital market strengthening
and to promote the growing capitalization of the
pension fund.
Beside the difficult coexistence between the nps and
the pps, we have their institutional short-sightedness
when it comes to solving an essential problem in
terms of feasibility not only of the pension system
but also of the Peruvian society at large, represented
by the limited prevention of income risk among the
elderly. From the social protection perspective, the
Peruvian pension system is a weaken institution,
highly questioned, prone to conflict, of ideologized
beliefs, and overall lacking the direction which
would allow it to contribute to the development of
a new Peruvian citizen, concerned and responsible
about his or her future.
In order to provide a sense of the evolution and
the possibilities for the development of the pension
system, this document briefly outlines its structure
and scope by applying certain strategic tools. These
tools allow the assessment of a core (vision and
mission) beyond the one prevailing in its current
configuration, and determine a strategic mapping
which guides its reform and modernization. Finally,
as part of the new mission of the nsp, launching a
Basic Universal Pension is explained and submitted
for further debate.
1. Pensions and the future
1.1 The right to pension
The Political Constitution of Peru of 1993 states the
defense of the human person and respect for his
or her dignity as the supreme goal of society and
the State. Provisions regarding the protection of a
person’s life in a broader sense are included in the
Carta Magna (Articles 11 and 12), which recognizes
the universal and progressive right of every person
to social security.
SEGURIDAD SOCIAL 258 43
 Este derecho tiene un contenido esencial, descrito
por el Tribunal Constitucional peruano (tc),4 al
señalar que está constituido por tres elementos: el
derecho de acceso a una pensión, el derecho a no ser
privado arbitrariamente de ella y, el derecho a una
pensión mínima vital. El desafío está en hacer posible
el ejercicio pleno del contenido de este derecho más
allá de su condición prescriptiva, considerando
no solo la eficiencia como criterio relevante en la
asignación de recursos, sino también el principio de
la solidaridad. La eficiencia está orientada a crear
más riqueza a partir del producto obtenido en un
determinado período. La solidaridad, a redistribuir
progresivamente ese producto. De esta forma el
sistema previsional, que es en sí una institución en
el sentido que Douglass North le atribuye,5 debería
contener las normas que permitan aprovechar los
recursos con eficiencia y solidariamente, con la
finalidad de proteger a la población cuando alguna
de las contingencias para la cual ha sido creado se
presente: jubilación, viudez, orfandad, ascendencia
y enfermedad.
En Perú, la eficiencia ha permitido un crecimiento
importante del fondo acumulado de pensiones en
el spp, así como del fondo asignado al snp (Fondo
Consolidado de Reservas Previsionales–fcr), este
último con capacidad de atenuar las transferencias
de recursos del Tesoro Público para afrontar el pago
de pensiones en el sistema de reparto. Sin embargo,
y siempre bajo la óptica de la protección social, el spp
y el snp, brindan una cobertura efectiva (aportantes/
pea) muy baja de 11% y 4.09%, respectivamente. Un
sistema previsional que aspira al ejercicio del derecho
universal y progresivo a la seguridad social, con una
cobertura muy baja y con prestaciones débilmente
vinculadas a las aportaciones, como en el caso del
snp, ¿es sostenible en el tiempo?, ¿puede la población
receptora de sus beneficios legitimar instituciones de
este orden?
4
Expediente Núm. 0050-2004-AI/TC.
5
“Las instituciones son los límites humanamente instrumentados
que estructuran la interacción humana. Están constituidas por
restricciones formales (normas, leyes, constituciones), restriccio-
nes informales (reglas de conducta, convenciones, y códigos de
conducta auto impuestos), y por sus características de aplicación.
Juntas definen la estructura que motiva a sociedades y específi-
camente, economías”. Douglass C. North, Conferencia premiada,
Conferencia a la memoria de Alfredo Nobel, 9 de diciembre de
1993. http://nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laurea-
tes/1993/north-lecture.html
44 SEGURIDAD SOCIAL 258
The essential meaning of this right has been
further described by the Peruvian Constitutional
Court (cc),4 which states that it is composed of three
elements: the right of access to a pension, the right
not to be arbitrarily deprived of it, and the right to
a minimum pension for life. The challenge lies in
enabling the full enjoyment of this right beyond
its prescriptive condition, considering not only
efficiency as a relevant criterion when allocating
resources, but the principle of solidarity as well.
Efficiency is aimed at creating more wealth from
the obtained product in a given period, while
solidarity focuses on progressively redistributing
said product. Therefore, the pension system, an
institution according to the Douglass North´s
approach,5 should contain the norms that allow it
to take advantage of all resources efficiently and
solidarily, so as to protect the population when
facing any of the contingencies for which it was
created: retirement, widowhood, orphanhood,
ascendency and illness.
In Peru, efficiency has allowed for a significant
increase of the accumulated pension fund in the
pps, as well as, the fund allocated to the nps (called
Consolidated Social Security Reserves Fund– crf).
The latter is capable of mitigate transfers from the
Public Treasury to meet pension payment in the
paygo system. However, always from the social
protection perspective, both the pps and the nps
offer a very low effective coverage (contributors/
eap) of 11% and 4.09%, respectively. A pension
system such as the nps, which aspires to the
enjoyment of the universal and progressive right
to social security, featured by a very low coverage
and by a weaken link between benefits and
contributions, Would be sustainable in the long
run? Can the population benefiting from these
entitlements legitimize such institutions?
4
File N° 0050-2004-AI/TC.
5
“Institutions are the humanly devised constraints that structure
human interaction. They are made up of formal constraints
(rules, laws, constitutions), informal constraints (norms of
behavior, conventions, and self imposed codes of conduct),
and their enforcement characteristics. Together they define
the incentive structure of societies and specifically economies”.
Douglass C. North. Prize Lecture. Lecture to the memory
of Alfred Nobel, December 9, 1993. http://nobelprize.org/
nobel_prizes/economics/laureates/1993/north-lecture.html
 Para responder a estas interrogantes creemos que
se requiere la introducción del análisis estratégico.
Este esfuerzo se emprendió en la onp en enero del
2007 y posteriormente fue reforzado con nuestra
participación en la Comisión de reforma de pensiones
creada en la Ley 28991. El análisis estratégico nos
revela un panorama crítico de los fundamentos de la
institución de pensiones en el Perú. A nuestro criterio,
las interrogantes deben ser respondidas partiendo
de la visión del sistema previsional en las próximas
décadas. Creada esa visión, el balance del actual
sistema nos muestra las brechas respecto a ese estado
ideal y, a partir de allí, las estrategias que debemos
implementar para acercarnos a un estado donde el
derecho a la pensión sea universal en su ejercicio y
un estamento fundamental que contribuya con el
progreso de la sociedad peruana.
1.2 ¿Por un mundo sin pobreza?
Por un mundo sin pobreza es la misión adoptada
por el Banco Mundial que guía su participación
en innumerables proyectos de protección social,
incluido su esfuerzo en reformas de pensiones.
Esta misión ha llevado al Banco Mundial a brindar
asistencia técnica y económica en varios países de
América Latina, y en el caso del Perú tuvo mayor
presencia en la década de los noventa.6
Una de las principales lecciones aprendidas,
descritas en la evaluación de la asistencia del Banco
Mundial en el Perú, se encuentra en el objetivo que se
le atribuye al sistema de pensiones y que no es otro
que el de la provisión de seguridad de ingresos en la
tercera edad. Esta aseveración tiene una importancia
mayor cuando observamos que en el Perú el diseño
de las políticas públicas relacionadas con el sistema
previsional es concebido con un fuerte sesgo de
reforma fiscal o financiera orientada a la reducción del
gasto público o a promover el mercado de capitales.7
Sin dejar de lado la relevancia de estos dos temas
en un contexto donde la capacidad del Estado para
financiar regímenes de pensiones de reparto fue
y es cada vez menor, pretender la continuidad de
este enfoque es apostar por un colapso progresivo
6
Para mayor detalle véase Rofman, Rafael. Pension Reform and the
Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assis-
tance. Background Paper. Peru Country Study, The World Bank, 2007.
7
Óp. Cit., pág. iii.
In order to respond to these questions, we believe
it is necessary to introduce a strategic analysis. These
efforts were undertaken at the Office of Pension
Normalization in January 2007, and were further
strengthened by our participation in the Pension
Reform Commission created by Law 28991. Strategic
analysis offers a critical overview of the foundations
of the Peruvian pension institution. In our opinion,
these questions must be answered envisioning the
pension system in the following decades. Given this,
the balance of the current system shows a big gap
against that vision and, hence, the strategies that
must be implemented to get a steady stage in which
the right to a pension is universal in its enjoyment
and a fundamental step which contributes to the
progress of the Peruvian society.
1.2 A world free of poverty?
A world free of poverty is the mission adopted by the
World Bank in guiding its collaboration in numerous
social protection projects, including its efforts
towards pension reforms. This mission has led
the World Bank to provide technical and financial
assistance to several countries in Latin America,
which reached the highest level in Peru during the
1990s.6
One of the main lessons learned, as described
in the evaluation undertaken by the World Bank’s
assistance to Peru, relies on the objective attributed
to pension systems, which is none other than the
provision of income security for the elderly. This
claim holds a greater significance when considering
that in Peru the design of public policies related to
the pension system are conceived with a strong
orientation towards fiscal or financial reform, aimed
at reducing public expenses or promoting the capital
market.7
The importance of these issues notwithstanding,
in a context in which the capacity of the State to finance
paygo pension schemes was and is increasingly less,
to consider the continuation of this approach is to
bet on a progressive collapse of the pension system,
6
For more information, see Pension Reform and the Development
of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance.
Background Paper. Peru Country Study. Rafael Rofman. The World
Bank. 2007.
7
Op. Cit., p. iii.
SEGURIDAD SOCIAL 258 45
 del sistema previsional, desgastando la capacidad
productiva del país, sus gentes y sus instituciones,
en un derrotero distinto al del progreso social y
económico.
Una forma de validar esta afirmación deriva de
visualizar cuál sería el estado del sistema previsional
en el año 20688 si las condiciones de acceso y las reglas
de definición de las aportaciones y prestaciones se
mantuvieran tal cual sucede hoy, sólo que en un
entorno diferente promovido por cambios exógenos
al sistema previsional como el generado por el
aumento de la población, el incremento del ingreso
per cápita real (aunque con escasa modificación de
la estructura en la distribución de ingresos), y el
incremento de la formalidad de la economía. Estos
cambios si bien permitirían una ligera mejora en
los niveles de cobertura y posiblemente en el nivel
y cantidad de las prestaciones, no conllevarían
a un cambio en la configuración del sistema en
su totalidad. En particular, persistiría un amplio
contingente de personas excluido de los beneficios
del sistema y los costos de la coexistencia del snp y el
spp, que mantendrían su relación no complementaria,
se seguirían distribuyendo de forma asimétrica
enfatizando, así, que el principio de solidaridad
—elemento esencial en un sistema de protección
social— no pasa de ser una aspiración postergada.9
Para cambiar estos resultados hay que cambiar este
enfoque y para cambiar el enfoque hay que empezar
por la visión. ¿Cómo vemos el sistema previsional en
el año 2068? Esta pregunta es de un alto desafío en
el entendido de que al diseñar el sistema previsional
se diseña un microcosmos de la sociedad. No lo
restringimos sólo a la fórmula de ingreso, ahorro y
consumo en diferentes etapas del ciclo de vida. Las
decisiones personales de generación de ingresos, de
ahorro como las de consumo, aun con los avances de la
8
A partir del año 1996, la Organización de Naciones Unidas deno-
mina “Adultos Mayores”, a aquellas personas que tienen 60 o más
años de edad de conformidad con la Resolución 50/141 aprobada
por su Asamblea General. Basado en este criterio, el horizonte para
nuestra visión se extiende hasta 60 años.
9
Otra forma, no más rigurosa que la anterior, se encuentra en el
estudio Una Mirada al Sistema Peruano de Pensiones (2008), realizado
por el Grupo BBVA, donde la cobertura en el sistema previsional,
medida por el ratio jubilados/población mayor a 65 años, llegaría
a 42% el año 2050. Para ese mismo año, el ratio afiliados/población
entre 14 y 64 años, llegaría a 58% (pp. 63 y 64). Las proyecciones
nos muestran un cambio moderado y tal cual sucede hoy, un vasto
sector de la población peruana simplemente debería aprender a
vivir la vejez sin ingresos procedentes del sistema previsional.
46 SEGURIDAD SOCIAL 258
eroding the productive capacity of the country, its
people and its institutions, leading down a very
different path than that of social and economic
progress.
One way to validate this information comes
from visualizing the state of the pension system
in the year 20688 if entry barriers and contribution
and benefit regulations remain as the current
state, with a few exogenous changes such as
population increase, higher real per capita
income (though with hardly changes to the
income distribution structure), and more formal
economy. While these changes would lead to a
slight improvement of coverage levels and the
amount of benefits, they would not necessarily
represent changes in the configuration of the
system as a whole. Particularly, a large number of
people would remain excluded from the system’s
benefits and the costs of the coexistence of the
nps and the pps, which would preserve their non-
complementary relationship, would continue to
be distributed asymmetrically, emphasizing the
fact that the principle of solidarity —fundamental
to any social security system— is nothing but a
long overdue aspiration.9
In order to change these results, a change in
the approach is necessary, which in turn would
require a change of vision. How do we see the
pension system by the year 2068? This question
represents a huge challenge, bearing in mind that
designing the pension system implies designing
a microcosmos of society. We do not restrict the
terms to the traditional formula of income, savings
and expenses throughout the various stages in
life cycle. Personal decisions regarding income,
savings and expense generation, even considering
the advances in behavioral economics, do not
8
In year 1996, The United Nations called “Older Adults”, those
people who are at or more than 60 years old, according to Reso-
lution 50/141 issued by their General Assembly. Based on this
criterion, our vision is ahead until 60 years.
9
Another example, no more rigorous than the former, can be
found at Una Mirada al Sistema Peruano de Pensiones (2008), a
book carried out by The BBVA Group, in which the coverage of
the pension system, measured by the retirees/population over
the age of 65 ratio would reach 42% by 2050. By that same year,
the affiliates/population aged 14-64 ratio would reach 58% (pp.
63 y 64). A forecast shows a moderate variation and, as it hap-
pens nowadays, a big percentage of the Peruvian population
would simply have to learn how to live their elderly without
earnings from the pension system.
economía conductual, no revelan espacios definitivos
o de consenso para la comprensión de la racionalidad
del individuo y, como consecuencia, del diseño de
políticas públicas orientadas a sistemas previsionales
que combinen sanamente el binomio cobertura-
financiación. Ninguna de estas restricciones es óbice,
sin embargo, para idear ese mundo donde el derecho
a la pensión sea un ejercicio pleno.
Respondiendo a la pregunta sobre la visión,
aspiraríamos a que en el año 2068 exista un sistema
previsional universal y sostenible. Como función
objetivo, lo que proponemos es que para maximizar
el bienestar de la población, ningún individuo,
independientemente de su posición en la escala social
y económica del país, sea privado de los beneficios
del sistema previsional y que, al hacerlo, el sistema
tenga el sustento institucional, político, económico y
social que asegure su supervivencia en el largo plazo.
Parecería poco realista pretender la maximización
del bienestar sin exclusión y con ejercicio pleno de la
solidaridad. Pero esta aspiración no debe ser reducida
a una concepción absoluta. Como todo en la vida, hay
restricciones de forma que la optimización de este
bienestar siempre se plantea según el conjunto factible
de recursos del país. ¿Cuán universal y sostenible
sería el sistema previsional? Tanto como recursos
y madurez institucional se esté dispuesto a ofrecer.
Para evitar ese sesgo de plantear la universalidad por
el lado de las restricciones, lo planteamos desde la
perspectiva del logro de ciertas metas: en nuestro ideal,
en el año 2068 no habría persona adulta mayor pobre
ni excluida de los beneficios del sistema previsional.
Aquí surgen tres dudas adicionales: cómo definimos
una persona adulta mayor, cómo la pobreza y cuál es
el alcance de los beneficios del sistema previsional.
Para una exposición más didáctica, dejamos
la definición de estas tres categorías para cuando
se haya descrito el estado del actual sistema, el
mismo que se caracteriza, a nuestro entender, por la
coexistencia no complementaria, y en ciertos casos
conflictiva relación, entre el snp y el spp. Para ello
evaluamos cuatro áreas específicas de coexistencia,
destacando las señales que se envía a la sociedad. El
énfasis se puso en el snp.
reveal definite spaces or consensus which allow for
the understanding of individual rationality and, thus,
for the design of public policies aimed at pension
systems which combine the coverage-financing
equation in a healthy manner. However, none of these
restrictions is an obstacle when imagining a world in
which the right to a pension is fully exercised.
In providing an answer to the question addressing
the vision, one would aspire to a universal and
sustainable pension system. In order to maximize the
objective function of well-being of the population,
we propose that no individual, regardless of social or
economic standing throughout the country, were to
be deprived of the enjoyment of the pension system
benefits and, in doing so, the pension system should
ensure a long-term institutional, political, economic
and social sustenance. It would seem unrealistic to
maximize the well-being free from exclusion and in a
full exercise of solidarity. However, our aim must not
be enclosed to an absolute notion. As many things in
life, there are constraints to the optimization of well-
being given by the production-possibility frontier in
the country. How universal and sustainable would
this system be? As much as one is willing to offer
in terms of resources and institutional maturity.
To avoid a bias when addressing universality by
constrains, we would consider it from the perspective
of achieving certain goals: ideally, by the year 2068
there would be any elderly poor citizen, or excluded
from the benefits of the pension system. Nonetheless,
three additional issues arise: how we define an
elderly citizen, how we define poverty, and what is
the scope of the benefits provided by the pension
system.
To allow for a more didactic presentation, we
define these three categories once the current
pension system has been properly described. The
main feature of said system is, in our opinion, a
non-complementary, and at times even conflicting,
relationship between the nps and the pps. We therefore
set out to evaluate four specific areas in which they
coexist, pointing out the signals sent out to society.
Emphasis has been placed on the nps.
SEGURIDAD SOCIAL 258 47
 2. La industria previsional y los rasgos 2. The pension industry and coexistence
de la coexistencia entre el snp y el spp features between the nps and the pps

El sistema previsional en el Perú está compuesto The Peruvian pension system is basically
fundamentalmente por dos sistemas: composed of two systems:
1. El Sistema Público de Pensiones, y 1. The Public Pension System, and
2. El Sistema Privado de Pensiones. 2. The Private Pension System.

Gráfico 1

PUBLICPúblico
Sistema PENSIONS SYSTEM
de Pensiones PRIVATE PENSIONS
Sistema Privado SYSTEM
de Pensiones

REGIMES
Regímenes Caja militar policial DL
Dl DL
Dl 19990
19990
PFA
AFP
MILITARY/POLICE SAVINGS 20530
20530 oorSNP
NSP

Operadores
OPERATORS Fuerzas
ARMED armadas
FORCES ONP and
OPN Y
ONP
OPN PRIMA
PRIMA HORIZONTE
HORIZONTE PROFUTURO
PROFUTURO INTEGRA
INTEGRA
Policía nacional
NATIONAL POLICE otros
OTHERS

ONPand
OPN y otros
others SBS
SBS
Reguladores
REGULATORS
MINISTRY OF de
Ministerio THE ECONOMY
Economía AND FINANCES
y Finanzas

Figure 1

PUBLIC PENSIONS
Public Pensions SYSTEM
System PRIVATE PENSIONS
Private Pensions SYSTEM
System

REGIMES
Regimes Military/Police savings LD
Dl LD19990
Dl 19990
PFA
PFM
MILITARY/POLICE SAVINGS 20530
20530 or
or NPS
NSP

Operators
OPERATORS Armed
ARMED Forces
FORCES OPN
OPNand
and
OPN
OPN PRIMA
PRIMA HORIZONTE
HORIZONTE PROFUTURO
PROFUTURO INTEGRA
INTEGRA
National
NATIONALPolice
POLICE others
OTHERS

OPN and
OPN and others
others SBS
SBS
Regulators
REGULATORS
MINISTRY OF THE
Ministry of ECONOMY AND
Economy and FINANCES
Finances

48 SEGURIDAD SOCIAL 258

El primero es administrado por el Estado y está
compuesto por el snp-Decreto Ley Núm. 19990;
la “Cédula Viva”-Decreto Ley Núm. 2053010 y la
Caja de Pensiones Militar Policial. El segundo, es
administrado por entidades privadas denominadas
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
(afp).
El snp, que es un sistema de reparto, otorga
prestaciones fijas sobre contribuciones no definidas.
Este sistema beneficia a los trabajadores sujetos
al régimen de la actividad privada (Ley Núm.
4916–Decreto Legislativo Núm. 728), a los obreros
(Ley Núm. 8433) y a los funcionarios y servidores
públicos bajo el régimen de la actividad pública
(Ley Núm. 11377/Decreto Legislativo Núm. 276)
no incorporados al Régimen del Decreto Ley Núm.
20530. Actualmente es administrado por la Oficina
de Normalización Previsional (onp).
En el caso del sistema privado, las afp realizan
inversiones con los aportes de los afiliados con
el fin de obtener una rentabilidad que le permita
incrementar el valor del fondo acumulado en las
Cuentas Individuales de Capitalización (cic). Estas
inversiones sólo se pueden realizar en instrumentos
financieros autorizados por el marco normativo
vigente. Los recursos acumulados en los fondos de
pensiones que administra cada afp, no son parte del
patrimonio de la afp y, por tanto se contabilizan de
manera separada. Al ser los fondos de pensiones
un patrimonio separado al de las afp, la parte que
corresponde a los aportes obligatorios y aportes
voluntarios con fin previsional es inembargable.
Tomando como referencia el modelo de Cinco
Fuerzas de Michael Porter y el análisis pest,
10
El régimen del DL 20530 fue creado en 1850 como Ley de Goces
con el fin de conceder pensiones vitalicias a cargo del Tesoro Pú-
blico a un grupo muy reducido de funcionarios del Estado, como
recompensa por los servicios prestados. De acuerdo al mef (2004)
“… el 12 de julio de 1967 se intentó cerrar este régimen, de manera
que se extinguiera cuando falleciera el último beneficiario. En tal
sentido, el Decreto Ley Núm. 20530, promulgado el 26 de febrero
de 1974, fue expedido para ordenar y restringir este sistema, en el
que quedaron comprendidos únicamente los servidores públicos
que se encontraban trabajando dentro de la carrera administrativa
hasta el 11 de julio de 1962. Se estima que, a esa fecha, los pensionis-
tas y afiliados activos comprendidos en este régimen no eran más
de treinta mil. Sin embargo, éste no se extinguió y, por el contrario,
fue creciendo debido tanto a las leyes posteriores que ampliaron
el número de personas comprendidas y beneficios otorgados”.
El cierre definitivo, que requirió modificación constitucional, se
produjo el 11 de noviembre de 2004; en tal sentido, no están permi-
tidas nuevas incorporaciones o reincorporaciones a este régimen.
The first pillar is administered by the State, and
includes the nps–Law N° 19990; the “Cédula Viva”–
Law N° 2053010 and the Armed Forces and Police
Savings Cash Fund. The second pillar in turn, is
administered by private entities called Private
Pension Fund Managers (pfm).
The nps, a paygo system, provides fixed benefits
based on non-defined contributions. This system
benefits workers under the private activity scheme
(Law N° 4916–Legislative Decree N° 728), factory
workers (Law N° 8433), as well as public servants
under the public activity scheme (Law N° 11377–
Legislative Decree N° 276) who have not been
incorporated to the scheme established by Law Decree
N° 20530. The system is currently administered by
the Office of Pension Normalization.
Regarding the private system, the pfms invest
the affiliates´ contributions, seeking profits which
allow them to increase the value of the accumulated
fund in Individual Accounts (ia). The pension fund
can only be invested by means of the financial
instruments authorized by the official regulations.
The pension funds are not part of the pfm’s assets,
and thus must be accounted for separately. The
division between the pension funds and the assets
of the pfms guarantees that the share pertaining from
mandatory and voluntary pension contributions
cannot be embargued.
Based on both Michael Porter’s Five Forces
model and pest analysis, we have determined some
of the generic features of the pension industry and,
thus, four issues in which the coexistence between
the nps and the pps shows signs of conflict. Two of
these are related to the characteristics of the product
10
The scheme set out by LD 20530 was established in 1850 as an En-
titlement Law aimed at providing pensions for life to a very limited
number of public servants, in recognition for their services. Accord-
ing to the Ministry of Economy (2004) “... this scheme was meant to
be shut down by July 12 1967, so that it would become extinct upon
the demise of the last beneficiary. To that effect, Law Decree No.
20530, enacted on February 26 1974, was created in order to regulate
and restrict this system, which comprised only public servants who
were active in administrative service up to July 11, 1962. At that
time, the estimated number of pensioners and active affiliates in
this system did not exceed thirty thousand. However, the system
did not become extinct, but rather conti-nued to grow as a result
of subsequent laws which increased the number of beneficiaries
and the benefits provided”. The definite closure, which required
a Constitutional amendment, took place on November 11, 2004
and no new affiliations or re-affiliations have been allowed since.
SEGURIDAD SOCIAL 258 49
 determinamos algunas características genéricas
de la industria de pensiones y, en consecuencia,
cuatro aspectos donde la coexistencia del snp y
el spp, plantean elementos de conflicto. Dos de
ellos relacionados con características del producto
(aportaciones y prestaciones) y dos de ellos con el
contexto institucional en el que operan (el mercado
laboral y el riesgo de quiebra), tal cual se resume en
el siguiente gráfico.
Gráfico 2
2.1 Características del producto: las aportaciones
y las prestaciones
Adoptamos dos niveles de análisis: (i) Las
aportaciones deben conducir a tener acceso (o
derecho) a la pensión; (ii) El valor de las aportaciones
deben estar vinculadas con el valor de las
prestaciones. Evaluamos cada una considerando que
tanto el snp como el spp son sistemas contributivos.
En el spp, sólo se recibe pensión cuando el afiliado
haya cumplido con 65 años. En el snp, en adición
al requisito de edad, se necesita cumplir con 240
aportes.11 La relación aporte-acceso a la pensión es de
plena ejecución en el spp, mas no en el snp donde de
acuerdo al Artículo 70 de la Ley 19990 (modificado
mediante la Ley Núm. 28991 en marzo del 2007) se
determinó el derecho a la pensión en función al valor
50 SEGURIDAD SOCIAL 258
(contributions and benefits), while the other two
have to do with the institutional context in which
they operate (the labor market and the risk of
bankruptcy), as summarized in the following
figure.
Figure 2
Labor market conditions
).
Since
BENEFITS
- In PPS, by 2012 over 6
2.1 Product features: contributions and benefits
For the purpose of this analysis we have adopted
two levels: (i) Contributions should lead to
access (or right) to a pension; (ii) The value of
the contributions should be linked to the value
of the benefits offered. We have evaluated each
one considering that both the nps and the pps are
contributive systems.
Within the pps, a pension is granted only when
the affiliate has reached the age of 65. In the nps,
in addition to fulfilling the age requirement,
240 contributions must have been covered.11 The
contribution-access to a pension equation is fully
executed in the pps, but not so in the nps, in which
Article 70 of Law 19990 (amended by means of
declarado y no al valor efectivamente aportado.12
El Estado peruano institucionalmente trastornó el
criterio de acceso a la pensión en el snp considerando
como periodos de aportación los valores declarados
y no los valores pagados, generando una mayor
desfinanciación del sistema que lo ha llevado a
suministrar fondos como una forma de cubrir el
efecto producido en la normatividad.13
Con la Ley 28991, se institucionaliza el concepto
de aporte efectivo en el snp, entendido como la
igualdad entre el valor del valor declarado y el
aporte pagado, permitiendo un mejor vínculo entre
aportaciones y el acceso a las prestaciones, lo que
restaura una regla básica de funcionamiento del
sistema de reparto y de competencia entre el snp y
el spp. Esta modificación se produce sobre la base
de la existencia, desde julio de 1999, de la Cuenta
Individual del Asegurado cia que administra la
sunat (ente recaudador del snp), cuenta que por el
momento registra los aportes por empresa, pero
que no desagrega los pagos de los aportes por cada
asegurado al snp. Al Estado peruano le tomó casi 35
años revertir un error en el diseño del sistema de
reparto.14
El vínculo entre aportaciones y prestaciones
también es objeto de controversia entre ambos
sistemas. El valor del aporte en el snp y en el spp es
12
El Art. 70 de la Ley 19990, decía que los periodos de aportación
serían inclusive aquellos en los que el “… empleador o la empresa
de propiedad social, cooperativa o similar, no hubiese efectuado el
pago de las aportaciones”. En la Ley 28991, publicada en el diario
El Peruano el 27 de marzo de 2007, se indica que “Corresponde
al empleador cumplir con efectuar la retención y el pago corres-
pondiente por concepto de aportaciones al Sistema Nacional de
Pensiones de sus trabajadores. La onp, para el otorgamiento del
derecho a pensión, deberá verificar el aporte efectivo, de acuerdo
a lo que establezca el reglamento para dichos efectos”.
13
Esta situación acentuó las diferentes reglas de otorgamiento de
pensión entre ambos sistemas y ha sido advertido con fin opor-
tunista y como incentivo por algunas empresas retenedoras de
las aportaciones previsionales al snp que, en muchas ocasiones,
declararon sin aportar o pagaron montos menores del valor de-
clarado, incentivo que fue en desmedro evidente del fondo del
sistema de reparto, fomentando, inclusive, mafias que trafican
vendiendo aportes declarados en libros de planillas adulterados.
14
Sin embargo, a pesar que la Ley 28991 lo instruye, su aplicación
en el proceso de recaudación de aportes sigue siendo complicada
pues para que tenga efecto, la sunat debería observar modifi-
caciones en el Código Tributario, norma de mayor alcance que
establece que los aportes tienen condición de tributo. A partir de
esta nueva modificación, el proceso de recaudación con aporte
efectivo será puesto en práctica ¿Cuánto tiempo más le tomará al
Estado peruano esta nueva modificación normativa?
Law N° 28991 of March 2007) determines the right
to a pension based on the declared value as opposed
to that of the contributed value.12 The Peruvian
Sate institutionally disrupted the criteria to access
a pension in the nps, considering declared value
and not contributed value as contributory periods,
leading to a greater de-financing of the system
which has resulted in the need to supply funds in
order to compensate for the effect caused by these
regulations.13
Law 28991 institutionalizes the concept of
effective contributions, understood as the equality
of declared value and contributed value, allowing
for an improved linkage between contributions and
access to benefits, which restores a basic rule in the
workings of the paygo system and the competition
between the nps and the pps. This modification takes
place based on the existence, as of July 1999, of the
Insurance-holder’s Individual Account, administered
by the sunat (the Peruvian version of ira in the US
and the nps contributions collector), which currently
recorded contributions by the employer or business,
but does not disaggregate those contributions by
each nps affiliate. It took the Peruvian State nearly 35
years to correct this fault in the paygo system.14
The link between contributions and benefits is
also a matter of controversy between both systems.
12
Article 70 of Law 19990 stated that contributory periods would
include those in which the “… employer or the social, cooperative
or similar business had not covered its contributions”. According
to Law 28991, published in El Peruano on March 27 2007, “It is the
employer’s responsibility to withhold and pay the contributions
of all of its employees to the National Pension System. The Office
of Pension Normalization, in order to grant the right to a pension,
must verify the effective contributions, as set out by the prevailing
regulations”.
13
This situation stressed the difference in regulations between
both systems when granting pensions, and has since been taken
advantage of as an incentive by some of the businesses holding
social security contributions to the nps, which, on occasion, have
declared without having contributed or have contributed below the
amount declared, all of which resulted in the deterioration of the
paygo system fund, and even leading to the establishment of mafias
which offer altered account books featuring false contributions.
14
Despite provisions to this effect contained in Law 28991, the col-
lection of contributions remains a complicated matter, given that,
for this to come into force, the sunat would need to carry out modi-
fications to the Tax Code, an important regulation which failure
to recognize contributions as taxes. In light of this modification,
the effective contribution collection process will be implemented.
How much longer will it take for the Peruvian State to undertake
this modification?
SEGURIDAD SOCIAL 258 51
 de 13% y 10%15 del ingreso per cápita bruto mensual,
respectivamente. Asimismo, ambos sistemas
ofrecen pensiones por jubilación, invalidez y viudez
(sobrevivencia en el spp). El snp ofrece las pensiones de
orfandad y ascendientes que en el spp se encuentran
embebidas en la pensión de sobrevivencia. El spp tiene
una prestación por gastos de sepelio que en el snp es
el capital de defunción. Homologadas los tipos de
prestaciones y con casi un aporte porcentual similar
entre ambos sistemas, la controversia radica en la
homologación de los niveles de dichas prestaciones.
Por casi el mismo precio, ¿se puede recibir más en
un sistema que en otro? Veamos.
En el spp, a mayor monto en el aporte y mayor
rentabilidad del fondo de pensiones, mayor es el
monto de la prestación. Sin embargo, las proyecciones
hechas por la sbs como parte del Informe de la
Comisión 28991, muestran que al año 2012, alrededor
de 60% de la población pensionada en el spp recibiría
una pensión por debajo de la pensión mínima,
valor que hacia el año 2047 estaría ligeramente por
encima de 50%. Además, la proyección a dicho año
es que solo 7% de la población pensionada recibiría
una pensión mínima.
En el snp, los valores proyectados en el spp son
una realidad actual: 61% de los actuales pensionistas
recibe una pensión mínima ascendente a S/.415
mensuales. A excepción de un pequeño grupo de
personas, el snp está orientado a ser un sistema de
pensiones mínimas.16
Esta sola configuración nos indica que en el spp
existiría un segmento de la población pensionada
que recibiría pensiones menores a la mínimas en
tanto que en el snp no. El sistema previsional en
su totalidad contiene un potencial problema de
incentivos cruzados entre los afiliados (futuros
pensionistas) del spp y del snp, quienes con un
15
Aporte al que hay que agregar una prima de seguro que fluctúa
entre el 0.88% y 0.98% y una comisión de afp que varía entre 1.50%
y 1.98%, porcentajes que sumados implican un aporte total del
afiliado de cerca del 13%.
16
El dl 19990 ha sido sometido a varias reformas paramétricas. Sin
embargo, existen asegurados a los que se le aplica la interpretación
original de dicha norma (no la de sucesivas modificaciones), en
razón de la cual pueden tener acceso a pensiones por valores
inferiores a la pensión mínima. Adicionalmente, basado en el DS
099-2002-EF, se legisló para el snp la nuevas tasas de reemplazo por
rangos de edad (edad cumplida a diciembre de 2001), fluctuando,
por los primeros 20 años de aportes, entre 30% y 45 %, porcentaje
al que se le adiciona 2% de la remuneración de referencia por cada
año completo de aportación que exceda los 20 años.
52 SEGURIDAD SOCIAL 258
The value of contributions to the nps and the pps is,
respectively, 13% and 10%15 of the gross monthly
per capita income. Furthermore, both systems offer
retirement, disability and widowhood pensions
(survivor pension in the pps). The nps offers
orphanhood and ascendency pensions, which are
included in the survivor pension in the pps. The latter
offers benefits covering funeral expenses, which in
the nps is known as funeral capital. Considering
the standardization of types of benefits and a
similar percentage contribution in both systems,
the controversy lies in the standardization of levels
in these benefits. Can one system offer more than
the other for the same price?
In the pps, the greater contribution and
rentability obtained from the pension fund, the
greater amount provided by the benefit. However,
projections carried out by the sbs (Private Pension
Supervisory Authority) as part of the 28991
Commission Report shows that nearly 60% of the
population affiliated to the pps would be receiving
a pension below the minimum pension by the year
2012, and just above 50% by 2047. Furthermore, the
forecast for that year indicates that only 7% of the
affiliated population would receive a minimum
pension by this last year.
The values projected for the pps represent the
current nps reality: 61% of current pensioners
receive a minimum monthly pension of S/.415. With
the exception of a few people, the nps is condemned
to become a minimum pensions system.16
This configuration reveals that while a segment
of the pps population would receive pensions
below the minimum, this situation would not
occur in the nps. The pension system as a whole
faces a potential problem of crossed incentives
amongst the affiliates (future pensioners) of both
15
This percentage includes an insurance fee that fluctuate
between 0.88% and 0.98%, and the pps administrative fee that
fluctuate between 1.50% and 1.98%, giving a total contribution
of roughly 13%.
16
dl 19990 has undergone several parametrical reforms. How-
ever, the original interpretation of said norm (and not its sub-
sequent modifications) is still applied to certain pensioners,
entitling them to access pensions with a value below the mini-
mum pension. Additionally, based on DS 099-2002-EF, new
replacement indexes according to age ranges (the age reached
by December 2001) were legislated for, fluctuating between 30%
and 45% for the first 20 years’ worth of contributions, in addition
to 2% of the reference remuneration for each full year’s worth
of contribution beyond 20 years.
esfuerzo contributivo similar accederían a diferentes
niveles de prestaciones.
Esta diferencia en el valor de las prestaciones ha
sido advertida entre ambos sistemas y ha originado
varias modificaciones normativas sobre todo en favor
de aquellos pensionistas que asumieron gran parte
del costo de introducción del spp. Nos referimos a la
“pensión mínima” (pm), la “pensión complementaria”
(pc) y a los regímenes de jubilación adelantada. En el
caso de la pm, la historia de esta pensión se remonta
a la Ley Núm. 27617 y representa una garantía que
brinda el Estado peruano a aquellos trabajadores
afiliados que cumpliendo con los requisitos de aporte
y edad, no alcanzan a tener una pensión que supere
el mínimo establecido.17 La pm se financia con el
valor de la cic del afiliado y el valor del Bono de
Reconocimiento, si lo tuviera. Cuando estos recursos
se agotan, el Estado garantiza que el trabajador reciba
los pagos mensuales de dicha pensión por medio de
un Bono Complementario de Pensión Mínima (bcpm)
y del Bono de Reconocimiento Complementario
(brc) destinado a aquellos trabajadores que acceden
al Régimen Extraordinario de la Ley 27252, referida
a la jubilación anticipada para trabajadores que
realizan actividad de riesgo (mineros y construcción
civil). Existe un producto más denominado Bono
Complementario de Jubilación Adelantada (bcja)
que consiste en el compromiso estatal de otorgar
una pensión a los afiliados al spp que al momento
de dicha afiliación ya contaban con los años de
aportación y edad requeridos para acceder a una
pensión de jubilación adelantada en el snp.
Con el Decreto de Urgencia Núm. 007-2007 de
marzo del 2007, es que se hace uso del término
“pensión complementaria”. Haciendo abstracción
de los mecanismos específicos de su emisión,
tanto la pm como la pc son conceptos que operan en
simultáneo en la determinación de los beneficios y
subsidios que el Estado peruano asume “… con la
finalidad de hacer equivalentes los beneficios del
spp con los del snp y así evitar la desafiliación del
primero y el consecuente regreso de los trabajadores
17
Los requisitos específicos de acuerdo a esta Ley, son: (a) haber
nacido a más tardar el 31/12/1945; (b) contar con un mínimo de
65 años de edad, y que no se encuentren percibiendo una pensión
de jubilación al momento de presentar su solicitud ante la afp; y
(c) haber realizado un mínimo de veinte (20) años completos de
aportación efectivas en total, entre el snp y/o el spp.
the pps and the nps, who can access different levels of
benefits in each system with a similar contributive
effort.
This difference between both systems regarding
to the benefits value has been perceived, leading to
several regulatory modifications, especially by those
pensioners who assumed a greater share of the cost
to launch the pps. That is the case of the “minimum
pension” (mp), the “complementary pension” (cp) and
the early retirement schemes. The mp dates back to
Law N° 27617, and it represents a guarantee on behalf
of the Peruvian State to those affiliated workers who
fulfill the contribution and age requirements, yet are
not eligible to receive a pension above the minimum.17
The mp is financed by the amount accumulated in
the ia and the Recognition Bonds, if that were the
case. When these resources have been used up, the
State ensures that the worker continues to receive
monthly payments for the pension by means of the
Complementary Minimum Pension Bonds (cmpb)
and the Complementary Recognition Bonds (crb)
aimed at workers under the Extraordinary Regime
established by Law 27252, which addresses an early
retirement scheme for workers performing high-
risk activities (miners and construction workers).
An additional product, the Early Retirement
Complementary Bonds (ercb), embodies the State’s
guarantee to provide a pension for pps affiliates
who fulfilled contribution and age requirements
to become eligible for an early retirement pension
under the nps regime at the time they affiliated to
the pps.
It is the Urgent Decree N° 007-2007 of March
2007 that introduces the term “complementary
pension”. Both the mp and cp are concepts which
simultaneously operate toward determining the
benefits and subsidies assumed by the Peruvian State
“… aiming at achieving equivalent benefits between
the pps and the nps, thus preventing disaffiliation
from the first and the subsequent return of workers
to the latter”.18 In summary, the mp represents a level,
while the cp is the difference in values between the
17
Specific requirements under this law include: (a) having been born
no later than 31/12/1945; (b) having reached 65 years of age, and
not be receiving a retirement pension at the time of applying to the
pfm; and (c) have covered at least a total 20 years’ worth of effective
contributions between both the nps and/or the spp.
18
Los Sistemas de Pensiones en el Perú. Ministerio de Economía y Finan-
zas-Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales. May 2004.
SEGURIDAD SOCIAL 258 53
 al segundo”.18 En resumen, la pm es un nivel, mientras
que la pc es la diferencia de valores entre la pensión
que se recibiría en el spp y la pm.19
Posteriormente, con la Ley Núm. 28991, se cubre
un contingente de personas que quedaron fuera de
los beneficios de los anteriores dispositivos y que
tiene el mismo “espíritu” de estas en razón que
pretende equiparar el valor de las pensiones entre
ambos sistemas, autorizando que el afiliado del spp, ex
afiliado del snp, pueda regresar a su sistema de origen
previa comparación de sus pensiones proyectadas.
No obstante el esfuerzo realizado con esta
normatividad, aún no se despeja el camino de
incentivos cruzados que el sistema previsional
deberá enfrentar en un futuro cercano.
2.2 Contexto institucional: el mercado laboral
y el riesgo de quiebra
El sistema previsional peruano es excluyente.
Factores de alto impacto como los altos costos de
acceso a la formalidad, la falta de un mapa de
información adecuado, su débil institucionalidad, la
carencia de normas que regulen las altas y bajas en
el mercado laboral y una baja capacidad adquisitiva,
concurren en la conformación de un sistema que está
diseñado con reglas para captar fundamentalmente
el contingente de personas que labora en condiciones
de dependencia. El sistema no ha incluido en su
evolución histórica cambios regulatorios producto
de las variaciones en el mercado laboral como el
trabajo a tiempo parcial y el aumento progresivo y
sostenido del trabajo independiente.
En relación con el mercado laboral, evaluamos tres
aspectos que a nuestro juicio afectan de forma especial
las condiciones de acceso al sistema previsional.
18
Los Sistemas de Pensiones en el Perú. Ministerio de Economía y
Finanzas-Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales.
Mayo 2004.
19
Las pensiones y los requisitos exigidos son iguales en ambos
sistemas, equivalente a S/. 415 efectuándose 14 pagos en el año o
doce pagos de S/. 484.17. En el spp, la pensión mínima de jubilación
se financia con (a) los recursos de la cic que incluye los aportes
previsionales que se encuentren en cobranza; (b) el valor de re-
dención del Bono de Reconocimiento del afiliado, si lo hubiera; y,
(c) los recursos que garantiza el Estado mdiante del bcpm, por el
saldo no cubierto con los recursos de los literales a) y b) anteriores.
http://www.sbs.gob.pe/portalsbs/derechos-afiliados/pension-
minima.htm
54 SEGURIDAD SOCIAL 258
pension received under the pps and the mp.19
Later on, Law N° 28991 covers those people
who were excluded from the benefits of the
previous schemes, channeling the same “spirit”
to produce equivalent pension values in both
systems, by authorizing pps affiliates who were
formerly affiliated to the nps, to return to their
original pension system, after carrying out a
comparison of projected pensions in each system.
In spite of the efforts put into these regulations,
the issue of crossed incentives has not yet been
solved, and the pension system will have to
address it in the near future.
2.2 Institutional context: the labor market
and the risk of bankruptcy
The Peruvian pension system is an excluding
one. High-impact factors such as the high cost
of formality, the lack of adequate information
mapping, its weak institutionality, the absence
of norms which regulate the ups and downs of
the labor market and a low purchasing power
configure a system which focuses on attracting
workers under dependence conditions. The
system has failed to include throughout its history
regulatory modifications in keeping up with
variations in the labor market, such as part-time
labor and the progressive and sustained increase
of independent labor.
Regarding the labor market, we have evaluated
three issues which we consider most affect access
to the pension system.
19
Pensions and their requirements are the same in both systems,
equivalent to fourteen monthly payments of S/. 415 each in a
year, or twelve payments of S/. 484.17. In the spp, the minimum
retirement pension is financed as follows (a) IA resources in-
cluding rolling pension contributions; (b) the redemption value
of the affiliate’s Recognition Bonds, if that were the case; and
(c) the resources guaranteed by the State by means of the cmpb,
which compensates for balances not covered with the resources
previously detailed in a) and b). http://www.sbs.gob.pe/
portalsbs/derechos-afiliados/pensionminima.htm
Ciclo de vida laboral
La concepción del ciclo de vida laboral que ha
prevalecido en los gestores de política fue que este
estuvo ubicado básicamente en una etapa posterior
a la de educación y anterior a una etapa de ocio o
retiro, etapa ésta última donde precisamente se
vive de las prestaciones por jubilación. Bajo esta
perspectiva esta etapa laboral, ocupada en trabajos
a tiempo completo y continuo, facilitó el diseño de
sistemas previsionales financiados con recursos
permanentes y con una cobertura de relativa fácil
identificación, sin las complicaciones modernas
provenientes de la alta rotación en el mercado de
trabajo. Instituciones como la Geneva Association y
la aiss, han estudiado este fenómeno y concluyen que
los retos de los modelos previsionales devienen de la
articulación de las fluctuaciones del mercado laboral
con el diseño de políticas de la protección social.
En el planteamiento de la Geneva Association, se
elimina la edad como línea divisoria entre la etapa
laboral y la de retiro de tal forma que el ciclo de vida
se prolonga durante la etapa educativa y la de ocio.20
En el análisis de la aiss, la denominada “flexibilidad”
del mercado laboral recoge los diferentes tipos
de empleos atípicos caracterizados por una alta
movilidad y, en consecuencia, con empleos de
tiempo parcial e ingresos discontinuos. Visto así,
el conjunto de las políticas y normas que regulan
el sistema previsional peruano adolecen de no
incorporar oportunamente las medidas para asistir
a la población en un contexto de mayor actividad
y rotación laboral.21 Los efectos estarían dados por
aportes discontinuos que, en el sistema previsional,
se reflejan en el componente de financiamiento y en
la eventual exclusión de un conjunto apreciable de
personas de las prestaciones que ofrece el sistema.
20
Esquema que permite cuestionar la actual restricción que existe
en el snp peruano para percibir pensión en tanto a la vez se perciba
ingresos por trabajos en el sector público. Bajo el nuevo enfoque,
tal cual lo ha incorporado el spp, no habría ningún tipo de restric-
ción (ni siquiera la presupuestaria) para negar que una persona
perciba dos tipos de ingresos del Estado.
21
En ese sentido, indica la Geneva Association, “… el concepto de
envejecimiento se ha desplazado hacia edades superiores, debién-
dose… disociarse la institución de la jubilación del criterio de edad
imperante”. Pieschacón Velasco, Camilo. Sistemas de pensiones:
Experiencia española e internacional, 2005, p. 548.
Working life cycle
The meaning of working life which has prevailed
amongst policy-makers is that of work as a stage
which follows the educational period and precedes
the leisure or retirement phase, when retirement
benefits come into effect. This approach to the
working stage, which considers full-time and
continuous employment, simplified the design of
social security systems financed by permanent
resources and with an easily identifiable coverage,
without the modern complications which result
from the high rotation in the labor market.
Institutions such as the Geneva Association and
the issa have studied this phenomenon, concluding
that the challenges faced by pension models require
to articulate the fluctuations in the labor market
and the design of social protection policies. The
Geneva Association’s approach eliminates age as a
dividing line between the working and retirement
stages, extending the life cycle to the educational
and leisure periods.20 In the issa approach, what
is known as the “flexibility” of the labor market
allows for the consideration of atypical employment
modalities which feature a high mobility and thus
includes part-time employment and discontinuous
income. From this perspective, the series of
policies and norms which regulate the Peruvian
pension system suffer are plagued by their
inability to timely incorporate measures to assist
the population in times of a greater activity and
labor rotation.21 The effects are the consequence of
discontinuous contributions which, in the pension
system, translate into the financing component and,
eventually, into the exclusion of a significant share
of the population from the benefits offered by the
system.
20
This model questions the restriction which prevails in the Peruvian
nps regarding the prohibition to receive a pension while simultane-
ously receiving an income for services in the public sector. Under
the new approach, as integrated into the pps, there would be no
such restriction (not even in terms of budget) to deprive a person
from receiving both sources of income from the State.
21
According to the Geneva Association, “…the concept of aging has
extended to a more advanced age, resulting in the …dissociation
of the institution of retirement from the prevailing age criterion”.
Pieschacón Velasco, Camilo. Sistemas de pensiones: Experiencia espa-
ñola e internacional, 2005, p. 548.
SEGURIDAD SOCIAL 258 55
 La estructura del mercado de trabajo
El segundo aspecto está relacionado con el estudio
empírico realizado por W. Alarcón (2001).22 Según
este estudio, el mercado laboral peruano tiene un
severo problema cuyo eslabón más débil está en la
educación, la precariedad económica (pobreza) y
la cultura segregacionista en la que se encuentran
miles de hogares, retroalimentando un círculo
vicioso. Los bajos ingresos, la subvaloración que
tiene la educación en sectores populares y rurales,
la necesidad de subsistencia a largo plazo de las
unidades productivas familiares, la percepción que
sobre la mujer existe en vastos sectores del Perú,
parecieran ser las causas por la que los adolescentes
se incorporen al mercado laboral muy temprano,
abandonando o descuidando las obligaciones
escolares, postergando y debilitando la plataforma
básica educativa, sostén del crecimiento y desarrollo
económico. Una baja educación mantiene, en el
mediano y largo plazo, una estructura productiva
de baja productividad, escasa en la asimilación de
mano de obra y, en consecuencia, de bajos ingresos.
Abandonar la educación en edad muy temprana
es mantener el statu quo donde el mercado laboral
presenta una variopinta segregación (por ingresos,
por sexo, por edad, por nivel de ocupación, etc.)
todo ello con un único resultado: la permanencia
de la pobreza. De acuerdo a nuestra interpretación
del trabajo de W. Alarcón, la principal vía para
romper este círculo sería mejorar la calidad del
empleo del adulto de tal manera que no necesite
de la participación del adolescente (mediante
políticas y programas que mejoren el ingreso,
que faciliten la incorporación laboral de la mujer
con hijos, mediante subsidios de corto plazo, por
ejemplo). Sea por desempleo o por bajos ingresos,
el problema consiste en que “El trabajo prematuro
que ilusoriamente parecía ser un camino para
aliviar la pobreza familiar se convierte en factor de
reproducción de pobreza”.
22
La familia peruana en el mercado de trabajo. El estudio publicado
en agosto de 2001 por el inei, está basado en la información de la
Encuesta Nacional de Hogares (enaho) del tercer trimestre de 1999.
56 SEGURIDAD SOCIAL 258
Labor market structure
The second issue is related to the empirical
study carried out by W. Alarcón (2001),22 which
states that the Peruvian labor market faces a
severe problem, its weakest link represented by
education, economic precariousness (poverty),
and the marginalization of thousands of
households, which result in a vicious cycle. A low
income, the little value given to education amongst
popular and rural sectors, the need for long-
term subsistence of productive family units, the
perception of women throughout several sectors in
Peru, all seem to be causes which lead adolescents
to join the labor market very early, abandoning or
neglecting their academic responsibilities, thus
postponing and weakening the basic educational
platform which supports economic growth and
development. Low education levels maintain, in
the medium and long term, a low-productivity
structure, scarce workforce assimilation and,
thus, low income. Abandoning one’s education at
an early age contributes to maintaining the statu
quo in which the labor market features a multi-
fold segregation (based on income, gender, age,
occupational level, etc.) all of which build up to
one result: the continuance of poverty. Based on
our own interpretation of W. Alarcon’s work, the
main path towards breaking this cycle would
be to improve the quality of adult employment
so that adolescent involvement were no longer
necessary (by means of policies and programs
aimed at providing a better income, facilitating
the incorporation of mothers into the workforce,
through short-term subsidies, for example).
Whether on account of unemployment or low
income, the problem still relies in the fact that
“Premature employment, which initially appears
to be a way to alleviate poverty, becomes a factor
which contributes to recurring poverty”.
22
La familia peruana en el mercado de trabajo. The study published
in August 2001 by the enei is based on information of Encuesta
Nacional de Hogares (enaho), third quarter, 1999.
La informalidad
Un tercer aspecto tiene que ver con la informalidad de
las transacciones en la economía peruana. El consenso
entre los actores del sistema previsional, tipifica este
fenómeno como una de las principales causas del
bajo aumento y eventual reducción de la cobertura
previsional. En la ampliamente difundida versión
legalista de Hernando de Soto, el sector informal
identificaría al conjunto de unidades económicas que
no cumplen con todas las regulaciones e impuestos,
enfatizando el empleo de medios ilegales para
satisfacer objetivos esencialmente legales. En el
análisis hecho por De la Roca y Hernández (2004)
se indica que “De la tesis de De Soto se desprenden
dos ideas. Primero, no son informales los individuos
sino sus actividades, al punto que un agente
económico puede participar de manera formal en un
mercado pero de modo informal en otro. Segundo,
en la mayoría de los casos las unidades económicas
desobedecen disposiciones legales precisas”.23
Loayza (1996) expande la definición de De Soto
y argumenta que ser informal es producto de una
decisión de costos y beneficios. En el hallazgo
empírico de Loayza, el tamaño del sector informal
está positivamente relacionado con la carga fiscal y
las restricciones que impone el mercado laboral, y en
relación inversa con la calidad de las instituciones
de gobierno. Más aún, indica que el incremento de
este sector afecta negativamente el crecimiento de la
economía, reduciendo la disponibilidad y eficiencia
en el uso de los servicios públicos.24
Siendo que el aporte forma parte del precio de
acceso y permanencia en el sistema previsional, y
en tanto hoy este aporte recae básicamente en el
trabajador, los agentes —en nuestra interpretación
del trabajo de Loayza— evaluarían su afiliación sobre
la base del costo de oportunidad de su ingreso neto
(en este caso, restando el valor de la aportación). Así,
por ejemplo, para un empresario que opera parcial o
totalmente con las normas que regula la informalidad,
el costo de oportunidad se obtendría al comparar el
23
Roca, Jorge de la y Manuel Hernández Grade. Evasión tributaria
e informalidad en el Perú: una aproximación a partir del enfoque de dis-
crepancias del consumo. Proyecto de Investigación Breve– CIES. Informe
final, septiembre 2004, p. 10.
24
Loayza, Norman V. The Economics of the informal sector. A Simple
Model and Some Empirical Evidence from Latin America, The World
Bank, Washington, D. C. 20433, p. 31.
Informality
A third issue has to do with the prevailing informality
in the Peruvian economy. Consensus amongst agents
within the pension system labels this phenomenon
as one of the main causes of the low increases
and the eventual reduction of pension coverage.
According to the widely known interpretation of
Hernando de Soto, the informal sector would refer to
the collection of economic units which do not comply
with regulations and taxes, stressing the use of illegal
means to satisfy fundamentally legal objectives. An
analysis carried out by De la Roca and Hernandez
(2004) states that “Two ideas can be extracted from
De Soto’s thesis. The first, that it is not individuals
who are informal, but rather their activities, to the
point where one economic agent can participate
formally in one market, yet informally in another.
Secondly, that in most cases, economic units disobey
precise legal provisions”.23
Loayza (1996) further broadens De Soto’s definition
by arguing that being informal is the result of a cost-
benefit decision. According to Loayza’s empirical
findings, the scope of the informal sector is positively
related to the tax burden and to the restrictions
imposed by the labor market, and inversely related
to the quality of public institutions. Furthermore, he
states that growth in this sector has a negative effect
on economic growth, reducing the availability and
efficiency in the use of public services.24
Given that contributions are part of the price paid
to access and to joint in the pension system, and
since nowadays these contributions are basically
a worker responsibility, agents —according to our
interpretation of Loayza’s work— would evaluate
their affiliation based on the cost of opportunity of
their net income (in this case, subtracting the value
of contributions). Thus, for example, for an employer
operating partially or totally under the informal
rules, the cost of opportunity would be obtained
by comparing the cost of hiring an employee by a
Minimum Wage (mw), which demands minimum
23
Roca, Jorge de la y Manuel Hernández Grade. Evasión tributaria
e informalidad en el Perú: una aproximación a partir del enfoque de dis-
crepancias del consumo. Proyecto de Investigación Breve– CIES. Informe
final, September 2004, p. 10.
24
Loayza, Norman V. The Economics of the informal sector. A Simple
Model and Some Empirical Evidence from Latin America, The World
Bank, Washington, D. C. 20433, p. 31.
SEGURIDAD SOCIAL 258 57
 costo de contratación pagando una Remuneración
Mínima Vital (rmv) que exige aportaciones mínimas
que se detraen del ingreso del trabajador, respecto
al pago de un salario menor a la rmv que no está
sujeto a detracción alguna por aportaciones y que
le permitiría mantener su comportamiento como
evasor de impuestos. Para el trabajador, el costo de
oportunidad deriva de comparar el menor ingreso
al recibir una rmv afectándola por las aportaciones
que sin afectarlas. Así, cubiertos por una débil
institucionalidad, empleador y empleado ganan al
optar por un ingreso menor a la rmv, y el sistema
previsional muestra una vez más sus limitaciones
de ampliación de cobertura.
Los tres problemas expuestos son factores
exógenos al sistema previsional y afectan por igual
tanto al snp como al spp. Ninguno de dichos regímenes
ha explorado fórmulas para expandir su cobertura;
siendo que el problema gravita en la presión social
para ampliar las facilidades de los traspasos entre un
régimen y otro, socavando la viabilidad financiera y
social de largo plazo del sistema en su integridad.
En el caso particular del snp su preocupación, a la luz
de las reformas paramétricas establecidas a partir
de 1992, estuvo orientada al resguardo de la reserva
actuarial, sin reparo de cómo hacer para que más
peruanos accedan al régimen y sus prestaciones.
Riesgo de quiebra
La industria de pensiones en el Perú, entendida
como un conjunto de empresas e instituciones que
compiten por un mismo mercado, está conformada
por cuatro afp y la onp. ¿Puede compararse una
afp con la onp? El fin último de una empresa es
maximizar el valor económico para los accionistas.
Por más que una empresa se esmere en persuadir que
su fin último es el mejor servicio al cliente y aportar
valor a la sociedad, ninguna empresa subsiste
en el mercado poniendo en práctica esta filosofía
reportando pérdidas. Este mismo argumento en
una organización estatal como la onp funciona,
solo que en vez de accionistas existe el Estado. Su
permanencia en el mercado no es solo producir
valor económico ya que en simultáneo atiende
otros tipos de objetivos, a los que eventualmente el
valor económico se subordina en prioridad e interés
social (algo que bajo la racionalidad económica y
aplicado a una empresa, es impracticable en el largo
58 SEGURIDAD SOCIAL 258
contributions taken from the worker’s income,
to a salary below the mw which is not subject to
any subtractions on the concept of contributions,
allowing the employer to remain a tax evader. In
the case of the worker, the cost of opportunity
is obtained by comparing a lower income in
receiving the mw minus contributions, to one in
which it is not affected. Thus, covered by a weak
institutionality, both employer and employee
benefit from choosing an income below the
mw, and the pension system once again reveals
its shortcomings in regards to expanding its
coverage.
The three issues addressed refer to factors
outside the pension system which equally affect
both the nps and the pps. Neither of these regimes
has considered formulas to expand their coverage;
given that the problem revolves around social
pressure to enhance the feasibility of switching
between regimes affecting the financial and
social long-term viability of the system’s integrity.
In the case of the nps, in light of the parametric
reforms undertaken in 1992, concerns focused
on safeguarding actuarial reserves, without any
consideration in terms of how to attract more
Peruvians to access the regime and its benefits.
Bankruptcy Risk
The Peruvian pension industry, made up of a
series of businesses and institutions competing
within a same market, is composed of four pfm
and the Office of Pension Normalization. Can an
pfm be compared to the opn? A business’ main
goal is to maximize profits for its shareholders.
No matter how much a company strives towards
promoting that its main goals are improved
customer service and contributing to society, no
business can survive by practicing this philosophy
and reporting losses. This same argument stands
for public organizations such as the opn, where
the State takes the place of shareholders. Its
permanence depends not only on producing an
economic value, since it simultaneously addresses
other objectives, which may take priority on
account of social interest (which would not
apply under economic rationality in a long-term
perspective). Therefore, both pfms and the opn
must contribute to society. When an pfm fails to
plazo). En consecuencia, tanto las afp y la onp deben
producir valor en la sociedad. Si una afp fracasa en la
generación de ese valor, medido económicamente, la
empresa arriesga su permanencia en el mercado. Si
la onp fracasa en la generación de ese valor, ¿arriesga
su permanencia en el mercado? En este último caso,
¿quién y cómo mide el valor?25
El valor que las afp y la onp generan en la sociedad
se mide por cuánta cobertura y prestaciones
previsionales generen en los sistemas que
administran.26 En el caso de las afp este valor debe
producirse mediante el mecanismo de acumulación
de ingresos en las cic y resguardando el logro del
valor económico para sus accionistas. Así, el valor
que reciba la sociedad en cobertura y prestaciones es
independiente del valor económico de los accionistas.
En el caso de la onp, este valor debe producirse
mediante el sistema de reparto y resguardando que
los costos de operar y administrar este sistema no
superen sus beneficios. Aquí, el valor que reciba la
sociedad no es independiente del valor que reciba el
Estado, ya que ambos se fusionan. Es decir, al costo
de operar el sistema per se (monto destinado al pago
de prestaciones) se suma el costo del que administra
(presupuesto institucional de la onp).27 Esto implica
que la capacidad de absorción de eventuales pérdidas
(costos mayores a los beneficios) en el Estado peruano
por operar y administrar el sistema de reparto es
un elemento distintivo respecto a la capacidad de
absorción de pérdidas de las afp. Sin embargo, ni en
el sector privado ni en el Estado, las organizaciones
operan con pérdidas en el largo plazo.28
25
Para fines expositivos, esta parte adopta dos entidades diferentes.
El Estado y la empresa privada.
26
Hay un tercer elemento que consiste en la seguridad en la pro-
visión del servicio público, elemento que sin dejar de ser impor-
tante, no hemos considerado en este análisis.
27
Para efectos contables, el equilibrio del snp (representado por la
ecuación de ingresos y egresos de cálculo actuarial) es indepen-
diente del equilibrio contable de la onp que se encuentra en sus
estados financieros.
28
Desde la perspectiva de las finanzas públicas existe un límite de
absorción de pérdidas. El que sea el Estado el principal “accionista”
del sistema de reparto no resta ni excluye que esta capacidad sea
limitada, tal cual lo es en la empresa privada. Por tanto, en el largo
plazo, el Estado tampoco puede asumir pérdidas constantemente,
a no ser que dicho comportamiento sea parte del contrato social,
independiente de las características en la provisión de los servicios
públicos (seguridad, tiempo y calidad, por ejemplo) y del criterio
costo-beneficio. Por otro lado, una afp que opere con costos mayores
a los beneficios, si bien saldría del mercado, el fondo de pensiones
que administra seguirá respaldado por el Estado (intangibilidad
del fondo de pensiones). El rol del Estado es evitar que este último
generate that value, in economic terms, the company
endangers existence. When the opn fails to do so,
does it endanger as a private business?25
We understand that the value generated in
society by both pfms and the opn can be measured
in terms of coverage and pension benefits they
produced.26 In regards to the pfms, this value must
come from the income accumulation mechanism in
the ia and the safeguarding of the economic value
for its shareholders. Therefore, the value received
by society in terms of coverage and benefits
remains separate from the economic value for its
shareholders. In the case of the opn, this value must
come from the paygo system and from ensuring that
the system’s operation and management costs do not
exceed the benefits. In this case, the value received
by society is not separate from the value received
by the State, since they become one and the same.
That is to say, the system’s operation cost per se (the
amount to pay benefits) is added to the cost of the
administrator (the opn’s institutional budget).27 The
latter implies that the capacity to absorb eventual
losses (when costs exceed benefits) by the Peruvian
State in the administration and operation of the
paygo system is a distinctive feature from that of
the pfms. However, neither in the private nor in the
public sectors, organizations can operate with long-
term losses.28
25
We address two different entities to better illustrate the point: the
State and the private enterprise.
26
A third element which must be accounted for, security in the pro-
vision of public services, has not been factored into this analysis,
despite its undeniable importance.
27
For accounting effects, the balance of the nps (represented by the
income-expense equation in an actuarial calculation) is independent
from the accounting balance of the opn financial statements.
28
From a public finances perspective, there is a limit to the resil-
ienceof losses. The fact that the State is the main “shareholder” in
the distribution system does not reduce or exclude the limitation
to this capacity, as it would in the private sector. Therefore, in the
long term, the State cannot constantly assume losses, unless said
behavior responds to the social contract, regardless of the features
of the provision of public services (security, time and quality, for
example) and the cost-benefit criterion. On the other hand, an pfm
that operates on costs which exceed its benefits, would be forced to
disappear from the market, while the pension fund it administered
would be backed up by the State (intangibility of the pension fund).
Thus, the role of the State is to prevent this last scenario from taking
place, by promoting retribution by society of these companies (in
economic terms, measured by the market share value), so long as
these in turn pay society back in terms of coverage, benefits and
security in the provision of services.
SEGURIDAD SOCIAL 258 59
 La quiebra es la incapacidad para hacer frente a
las deudas y reportar pérdidas o déficit.29 ¿Puede
quebrar el snp? El snp ya se encuentra en una situación
de insolvencia económica y sin embargo, debido a la
asistencia permanente del Estado por absorber su
déficit, nunca ha dejado de afrontar las prestaciones.
Un comportamiento así lo aleja de una condición
deseable en donde el sistema sea autónomo para
equilibrar las transferencias intergeneracionales.
Pero, aún en esta condición, eso no garantiza
que el Estado pueda atender permanentemente
las necesidades de recursos del snp. Una forma
indirecta de hacerlo es postergando mejoras en las
prestaciones y, más aún, reduciéndolas (como la
disminución de la tasa de reemplazo), aplazando el
pago de devengados o, ante un escenario extremo
(solicitado por algunos agentes en el mercado de
pensiones en el Perú), procediendo al cierre del snp.
En este sentido, el riesgo de quiebra le es aplicable.
Si bien la insolvencia económica del snp es uno
de los factores más visibles en el discurso académico
y político, en nuestra opinión no es la transferencia
de recursos del Estado lo que en sí cuestiona su
permanencia como parte del sistema previsional.
En nuestra opinión, el gran problema del sistema
está en la insolvencia económica que proviene de
la dificultad para afrontar problemas estructurales
como el del aumento de la esperanza de vida. Es este
factor el que, en realidad, desencadena la brecha de
aportaciones y prestaciones, requiriendo del Estado
en frecuencia y transferencias de recursos cada vez
mayores. De esta forma, las aportaciones y demás
condiciones de acceso, tanto como las prestaciones
deben adecuarse en el tiempo conforme el
contingente que paga y que recibe fluctúa. El grado,
velocidad y monto de dichos ajustes estará sujeto
a la capacidad que el Estado tenga para atenuar o
suavizar el impacto brusco de dichos ajustes. En este
caso el Estado, junto con el trabajador, comparte el
riesgo y costo de dichos ajustes en el tiempo.
En cuanto al spp, la quiebra se produce en la esfera
de la afp más no del fondo, que por ser intangible,
lo respalda el Estado. Si una afp quiebra y sale del
escenario se produzca, fomentando que la sociedad retribuya a las
empresas (en valor económico, medido por el valor de la acción
en el mercado) a condición que éstas lo hagan con la sociedad con
cobertura, prestaciones y seguridad en la provisión del servicio.
29
También conocido como default. Un agente en riesgo de quiebra
es un candidato potencial a salir del mercado.
60 SEGURIDAD SOCIAL 258
Bankruptcy represents the inability to stand up to
financial obligations and to report losses or deficit.29
Can the nps go bankrupt? The nps currently faces
economic insolvency and yet, despite the State’s
permanent assistance to absorb its deficit, it has
never ceased to keep up with providing benefits.
Such behavior sets it on a different course from
an ideal scenario in which it were autonomous in
balancing inter-generational transfers. But even
under these conditions, there is no guarantee that
the State will permanently be able to take care for
the nps’ needs in terms of resources. An indirect
way of doing this would be to delay improvements
to benefits, furthermore reducing them (by means
of a decrease in replacement rates), delaying the
payment of cumulative debts, or, in an extreme
scenario (proposed by some agents within the
Peruvian pension market) closing down the nps.
In this sense, the risk of bankruptcy does apply.
While the insolvency faced by the nps is one
of the most evident issues featured in both the
academic and the political debate, we consider that
it is not the fact that the State continues to provide
resources that endangers its permanence as part
of the pension system. In our opinion, the worst
problem faced by the system relies in the economic
insolvency which results from the inability to
solve such structural issues as the increase in life
expectancy. This factor is what is truly widening the
gap between contributions and benefits, demanding
an ever greater and more frequent transfer of public
resources. Therefore, contributions and other access
conditions, in addition to benefits, must be adapted
across time, responding to fluctuations in the
populations paying for and receiving them. The
degree, speed and amount of these adjustments
will be subject to the State’s capacity to mitigate or
lessen their impact. In this case, both the State and
the worker share the risk and cost of the necessary
adjustments across time.
Regarding the pps, bankruptcy takes within
the pfm but not within the fund, given that it is
supported by the State, owing to its intangible
nature. When an pfm goes bankrupt and
disappears from the market, the State takes on
its commitments to the affiliate population and
29
Otherwise known as default. An agent facing the risk of bank-
ruptcy becomes an ideal candidate to exit the market.
mercado, el Estado asume sus compromisos con
la población afiliada y sus pensionistas. Al igual
que en el snp, en este sistema el costo de los ajustes
(rentabilidad negativa en la cic, incremento de
costos de administrativos, financiamiento de la pm)
lo asume el Estado y el trabajador.
3. Análisis estratégico y propuesta
de reforma del sistema previsional
El panorama que hemos ofrecido nos refleja un
sistema previsional donde los incentivos cruzados
entre el snp y el spp y el contexto en el que operan
erosionan la capacidad del sistema para proveer
protección social de forma sostenible y con amplia
cobertura. Con las actuales reglas y previendo
nuevas reformas paramétricas que acentúen el
esquema de gestión y de asignación de recursos
que ha prevalecido por décadas en el Perú, es fácil
advertir la continuidad de un sistema previsional
exclusivo y excluyente. En el acápite 1.2 anticipamos
nuestra opinión para el diseño e implementación de
un nuevo sistema previsional universal y sostenible,
es decir opuesto en resultados al experimento
hecho en el país durante los últimos 35 años.
Como mencionamos, al año 2068 aspiramos a que
en el Perú no haya persona adulta mayor pobre, ni
excluida de los beneficios del sistema previsional.
Nuestra visión es de alto desafío y, para su mejor
comprensión, requiere que precisemos algunas
categorías conceptuales.
En primer lugar nuestra aproximación al
adulto mayor. Se trata de un nuevo ciudadano que
contribuya con el Estado. El actual discurso oficial
pone énfasis en una parte del problema: el Estado
al servicio del ciudadano. Pensamos que el actual
discurso insiste en transformar la institución
Estado prescindiendo de la transformación del
individuo. Y ese ha sido, con todos los desaciertos
que bien conocemos y cuyo mayor flagelo es
la pobreza, el derrotero que hemos seguido los
peruanos por varias décadas. La institucionalidad
Estado podrá rodearse de los mejores mecanismos
y expertos para administrar con más eficacia el
interés público, pero poco avanzará si el principal
interesado de su acierto, el individuo, es reacio al
compromiso, ajeno a ser fiscalizado, indiferente con
los demás ciudadanos, desinformado, desordenado,
its pension-holders. As with the nps, the adjustments
cost (negative profitability of the ia, increased
administrative costs, financing of the mp) is covered
by both the State and the worker.
3. Strategic analysis and proposal
for a pension system reform
The overview provided so far illustrates a pension
system in which crossed incentives between the
nps and the pps and the context in which they
operate erode the system’s capacity to provide a
sustainable and wider coverage social protection.
According to the current regulations and in light of
new parametric reforms that further accentuate the
management approach and the resources allocation
model which have prevailed in Peru for decades,
one can assume the continuity of an exclusive
and excluding pension system. In section 1.2 we
anticipated our opinion regarding the design and
implementation of a new universal and sustainable
pension system, as opposed in terms of results to the
experiment conducted in our country for the last 35
years. As previously stated, we envision a scenario
where by 2068 there will be no poverty or exclusion
from pension benefits among the elderly in Peru.
Our vision poses a major challenge, and requires for
us to further explain certain conceptual categories,
allowing for a better understanding.
First of all, we would like to offer our approach
towards the elderly, in terms of a new kind of citizen
contributing to the State. The current official debate
focuses only on part of the problem: the State serving
its citizens. It is our impression that the current
debate insists on transforming the public institution
without transforming the individuals. This has been
the path followed by Peruvians throughout several
decades, leading to the series of mistakes which
result in prevailing conditions of poverty. While the
State may surround itself with the best mechanisms
and experts for a more efficient management of the
public interest, it will not come a long way when
the objects of its success —the individuals— are
disorderly, misinformed, devious, uncommitted,
deceitful, as well as indifferent to other citizens.
Unless the country maintains an exceptional
SEGURIDAD SOCIAL 258 61
 incumplido, tramposo. A no ser que el país
mantenga una ventaja comparativa de excepción
(digamos, que nos sea concedido amplias reservas
de petróleo y cuyas rentas en la explotación, aún con
la desigual distribución de ingresos, alcance para
todos y que esta renta sea suficiente para mantener
una sociedad articulada), necesitamos promover
una transformación drástica donde el ciudadano
destaque por su integridad, su compromiso, su
servicio con los demás y que reserve un alto valor a
la palabra empeñada. Construir el adulto mayor es
construir un nuevo ciudadano. Y es con ese tipo de
adulto mayor con el que visionamos la universalidad
y sostenibilidad del sistema previsional.
En segundo lugar está nuestra noción de pobreza.
Por su carácter multidimensional, pensamos que la
pobreza trasciende la definición de identificar al
grupo humano que vive (o sobrevive) con menos
de uno o dos dólares diarios.30 Partimos de la
concepción que diseñar un sistema previsional es
diseñar un microcosmos de la sociedad. Es decir,
un mundo donde la condición de adulto mayor,
inmerso en los beneficios de la protección social,
se adquiere progresivamente desde estadios
tempranos del desarrollo humano y donde el mejor
usufructo de los beneficios es el resultado de una
interacción exitosa, y también progresiva, con
muchos mercados e instituciones. Mejor educación,
mejor nutrición, mayor productividad, mayores
ingresos, mejor relación y cumplimiento de las
normas institucionales construyen una jubilación
sostenible y expanden la cobertura.
La condición de vida del adulto mayor ha sido, es
y será el resultado de cómo se administraron, por el
individuo y por el Estado, los estadios previos a la
jubilación. Esto es un principio: no se puede cosechar
aquello que no se siembra. Es iluso derrotar a la
pobreza en la tercera edad. Aun con la existencia de
pensiones no contributivas, cuya función es paliar
o aliviar la subsistencia suministrando ingresos, no
se deja de ser pobre. Desde esta perspectiva, dejar
supeditada la pensión a la cantidad de dinero que
acumule una persona en su cuenta individual o a
30
“La pobreza es un fenómeno económico, social, cultural, político
y moral, y creemos que es necesario dirigirse a estas dimensio-
nes de manera integral-una que contribuya al desarrollo global
sustentable”. Djordjija B. Petkoski, V. Kasturi Rangan, y William
S. Laufer. “Business and Poverty. Opening Markets to the Poor”
en la revista Development Outreach, Banco Mundial, junio 2008.
62 SEGURIDAD SOCIAL 258
comparative advantage (for instance, that we were
granted significant oil reserves, and by exploiting
these, received considerable profits which allowed
us, despite the inequality of income distribution,
to support an articulated society), it is necessary
to promote a drastic transformation in which
citizens stand out for their integrity, commitment,
services to others, and by placing a high value on
these commitments. By building up the elderly
we are building up a new citizenship. It is based
on them that we envision a universality and
sustainability of the pension system.
Secondly, there is our understanding of poverty.
Given its multi-dimensional nature, we believe
that poverty goes beyond simply identifying the
human group which lives (or survives) with an
income of less than one or two dollars a day.30
We base our work on the notion that designing a
pension system involves designing a microcosmos
of society. That is to say, a world in which the
elderly condition, featuring all the benefits of
social protection, is progressively acquired from
the early stages of human development, and
where the best use of these benefits is the result
of a successful and progressive interaction with
several markets and institutions. An improved
education, better nutrition, greater productivity,
higher income, better relationship and compliance
with institutional rules not only build a sustainable
retirement but also expand coverage.
The standard of living of the elderly has been,
is and will be the result of how the stages which
precede the retirement phase were administered
by both the individual and the State. This must
be considered a principle: one cannot expect to
harvest what wasn´t previously planted. It is naive
to expect to overcome poverty at elderly. Even
allowing for the existence of non-contributive
pensions, which seek to ease or alleviate
sustenance by providing a source of income, this
does not represent a solution to poverty. From this
perspective, expecting a pension to depend on the
amount of money accumulated by a person in his
30
“Poverty is an economic, social, cultural, political, and moral
phenomenon and we believe it is necessary to address these
dimensions in an integrated fashion—one that contributes
to sustainable global development”. Djordjija, B. Petkoski, V.
Kasturi Rangan and William S. Laufer. “Business and Poverty:
Opening Markets to the Poor” in Development Outreach, World
Bank, june 2008.
cuanto apoyo provea el Estado para atender periodos
de carencia o contingencias específicas no es, en sí,
sostenible si la relación entre el Estado y el individuo
en el acuerdo social revela grietas permanentes
de consenso, dirección y temporalidad. La tercera
edad, probablemente la etapa más larga de la vida,
debe usufructuar este acuerdo de largo plazo.
De esta forma la pensión, entendida como una
retribución monetaria, sólo atiende una dimensión
de la pobreza, pero no contribuye combatiéndola
estructuralmente.
Finalmente está nuestra aproximación al sistema
previsional, al cual entendemos como un vehículo
para construir un nuevo ciudadano. En ese sentido,
los beneficios del sistema no se activan únicamente
con la presencia de contingencias convencionales
(jubilación, enfermedad, etc.) aunque éstas sean las
que le imprimen su carácter de protección social.
El alcance del sistema está en acompañar otros
sistemas (laboral, de salud, educativo, por ejemplo)
proveyendo recursos ante contingencias específicas
y ante episodios de carácter preventivo. Si todo
individuo es potencialmente un adulto mayor, ¿por
qué esperar entrar en esa etapa para usufructuar
sus beneficios? Bajo este razonamiento, la currícula
escolar debería incluir tópicos relacionados con
las bondades del ahorro, del consumo productivo,
de la solidaridad intergeneracional. Las campañas
de salud y de nutrición, deberían contar con apoyo
logístico y material del sistema previsional, pues
interesa más un individuo sano y productivo que
uno enfermo, de bajo rendimiento y potencial
candidato a ser pobre. Los costos de operación y
administración del sistema previsional no deberían
agravar el problema de la informalidad y los fondos
de pensiones deberían apoyar con la creación de
riqueza en inversiones cada vez mayores en el sector
real de la economía, que generen empleo y que
amplíen el ciclo de vida de los puestos de trabajo ya
existentes. En la misma línea, el diseño del sistema
previsional siendo esencialmente multisectorial
—el microcosmos del cual hablamos— requiere
de la participación de grupos especializados en
diferentes portafolios del Estado y de la sociedad,
independientemente de que su gestión esté o no
centralizada. El sistema previsional sería, así,
un aliado que da y recibe de otros sistemas. Su
alcance es holístico porque le interesa la persona
or her individual account, or on the support provided
by the State when tending to periods of need or
specific contingencies, is not, per se, sustainable, when
the relation between the State and the individual in
a social contract reveals permanent flaws in terms
of consensus, direction and temporality. Elderly,
probably the longest stage in life, must benefit from
this long-term agreement. Therefore, a pension,
understood as a monetary retribution, only addresses
one dimension of poverty, but does not contribute to
its reduction at the structural level.
Finally, there is our approach to the pension
system, which we understand as a tool in building a
new citizenship. In this sense, the system´s benefits are
not only trigerred by its conventional contingencies
(retirement, illness, etc), even though these situations
provide to the system its social protection nature.
The scope of the social security system depends
on its ability to work together with other systems
(labor, health or educational, for example), providing
resources in the face of specific contingencies and
based on a preventive condition. If all individuals
are potentially elderly citizens, why must they
wait until they reach that stage to profit from their
benefits? In this line of thought, educational curricula
should include issues related to the benefits brought
about by savings, productive consumption and
inter-generational solidarity. Health and nutrition
campaigns should be supported by the pension
system in terms of logistics and materials, given
that one prefers a healthy and productive individual
over an ill, scarcely productive and potentially poor
person. The operational and administrative costs
of the pension system should not aggravate the
problem of informality, and pension funds should
offer support by means of increasing profitable
investments in the real sector of the economy, that
may help generate employment and expand the work
life cycle of currently existing positions. Along the
same lines, given the essentially multi-sectoral nature
of the pension system’s design—the microcosmos
previously referred to—, it requires the participation
of groups specializing in different public and society
portfolios, regardless of whether their management
is centralized or not. The pension system would thus
become an ally which provides and receives from
other systems. The system is holistic in scope because
it focuses on the human being as the supreme goal of
SEGURIDAD SOCIAL 258 63
 humana como fin supremo de la sociedad y no
solo una retribución monetaria tal cual es la actual
preocupación en el snp y en el spp.
Como futuro idealizado, nuestra visión requiere
diseñar el esfuerzo en etapas, por consensos
progresivos, administrando una agenda de cambios
continuos donde cada iteración aprenda de los
errores de las etapas superadas y mantenga los logros
ya alcanzados como parte de las prestaciones y de la
cobertura previsional. Si la introducción de una mejora
colabora con mejores prestaciones pero impide mayor
cobertura (o viceversa), descartémosla.31 Los cambios
incrementales, que son reformas paramétricas,
deben partir de eventuales y espaciados rediseños
de todo el sistema previsional, que son reformas
estructurales. Atendiendo al análisis estratégico,
que reconoce entornos turbulentos y contexto de
incertidumbre, el sistema previsional debe repensar
su arquitectura sin cuestionar su función objetivo
de maximizar el bienestar de la población. Por tanto,
la visión propuesta no es estática, como tampoco
lo es cada una de las estrategias que proponemos a
continuación.
3.1 El Mapa estratégico
El análisis estratégico realizado, que adoptó
herramientas del Marco Lógico y del foda tanto para
el sistema previsional, y particularmente para el snp,
nos permitió identificar cinco tipos de estrategias
que sometemos a debate:
31
Dos ejemplos. Con la aplicación del DS 099-2002-EF se fijaron las
tasas de reemplazo en el snp. El criterio fue de control del gasto
fiscal antes que mejorar las prestaciones. De igual forma, con la
vigencia del Art. 70 del DL 19990 (antes de su modificación por
la Ley 28991) se atribuyó la carga de la prueba, de los períodos
aportados, a los afiliados. Ante la imposibilidad de ubicar dicha
información, muchos afiliados no solo reducen la cuantía de
la pensión sino que pueden quedar fuera del sistema por no
cumplir los períodos requeridos. En el primer ejemplo, se afectan
las prestaciones; en el segundo, la cobertura. Estas dos medidas,
en un contexto de reforma de pensiones que adopte la visión que
proponemos, no tienen sentido y deberían ser eliminadas. Sin
embargo, retomamos la observación que la universalidad y la
sostenibilidad del sistema se producen progresivamente y según la
cantidad de recursos y madurez institucional que se esté dispuesto
a ofrecer. Por tanto, crear cobertura socavando el financiamiento
del sistema es ir contra su sostenibilidad, en este caso financiera.
La visión propuesta, bajo el alcance de una gestión estratégica
del sistema previsional, ayudaría a que estas dos disposiciones
normativas no debieran tener un tiempo de vigencia prolongado
y menos instituirse de forma estática.
64 SEGURIDAD SOCIAL 258
society and not only on monetary retribution, as it
currently is in both the nps and the pps.
Ideally, our future vision requires dividing
the effort throughout different stages, by means
of progressive consensus, and managing a
continuously dynamic agenda which allows
each repetition to learn from the mistakes made
in previous stages and to maintain achievements
as part of the benefits and pension coverage.
If introducing an improvement brings about
better benefits, yet it prevents obtaining a greater
coverage (or viceversa), it should then be avoided.31
Increasing changes, represented by parametric
reforms, must be based on eventual and spaced
redesigns of the entire pension system, which
signify structural reforms. Regarding the strategic
analysis, which recognizes troubled and uncertain
contexts, the pension system must rethink its
architecture without questioning its main function
of maximizing the well-being of the population.
Therefore, neither the proposed vision nor any of
the strategies that follow are static.
3.1 Strategic mapping
The strategic analysis carried out, which adopted
tools from both the Logical Framework and the
swot of both the pension system and, particularly,
the nps, allowed us to identify the following five
strategies, which we would like to put into for
discussion:
31
Two examples can be provided: The application of DS 099-
2002-EF fixed replacement rates within the nps. The chosen
criteria included controlling fiscal expenditure in favor of
improvements to benefits. Similarly, the validity of Article 70
of LD 19990 (prior to its modification by means of Law 28991)
attributed the burden of proof of contributory periods to the
affiliates. Faced with the impossibility of locating this informa-
tion, many affiliates face the risk not only of a reduction in the
amount of the pension, but of discharge from the system on
account of non-compliance with required periods. In the first
example, benefits are affected; in the second one, coverage is
affected. In a context of a social security reform which adopted
the proposed vision, both these measures are pointless and
should be eliminated. However, we must bear in mind that the
universality and sustainability of the system are progressively
achieved by and depend on the amount of resources and the
institutional maturity that may be offered. Therefore, extending
coverage by going against the system’s financing is to forsake
its financial sustainability. The proposal, under the scope of a
strategic management of the pension system, would help these
normative provisions not to be overly valid in time and much
less to be implemented in a static manner.
 1. Modelo previsional, orientada a la adopción
de un modelo previsional articulando, si así
fuera necesario, capas contributivas y no
contributivas.
2. Reforma del Estado con fines de protección
social, que requiere como primerísima
medida la adopción del planeamiento
estratégico de todo el sistema previsional.
3. Generación y redistribución de ingresos,
que debe estar orientado a desarrollar y
mantener los ingresos reales de la población
a través de las ventajas y regulación del
mercado laboral y de capitales.
4. Consenso social, orientado a desarrollar
las bases para que a través de las diversas
entidades y representantes políticos,
académicos y sociales, se puedan sostener
en el tiempo las líneas maestras del sistema
previsional en los próximos 60 años por lo
menos.
5. Marketing Público de la Reforma, debe
estar orientada a desarrollar estrategias
de legitimación en la sociedad. Es muy
importante desarrollar entendimiento y
apoyo con la reforma propuesta, para lo cual
deben tomarse en cuenta dos momentos: el
marketing de la reforma antes de producida la
misma, y el marketing durante su ejecución.
Las dos primeras estrategias están dentro del área
de influencia, parcial o totalmente, de los actores
principales del sistema previsional; no así las tres
últimas estrategias que contienen elementos de
política económica y consenso social que desbordan
la capacidad de acción de los actores previsionales.
1. A pension model, oriented to adopt a model,
articulating, if necessary, contributory and
non-contributory pillars.
2. A State reform with social protection goals,
which would require first and foremost
a strategic planning of the entire pension
system.
3. Income generation and redistribution,
focused on developing and maintaining
the real income of the population by taking
advantage of and regulating both the labor
and the capital markets.
4. Social consensus, aimed at developing the
foundations for amongst diverse political,
academic and social representatives and
entities which will sustain the main
principles of the pension system for the next
60 years, at least.
5. Public marketing of the reform, focusing
on obtaining its legitimacy amongst the
Peruvian society. It is very important to
develop an understanding and support by
means of the proposed reform, for which
two moments must be considered: marketing
of the reform prior to its launching, and
marketing throughout its implementation.
The first two strategies are either partially or totally
within the area of influence of the main agents
participating in the pension system; while the
remaining three strategies contain economic policy
and social consensus elements which go beyond the
capacity of said agents.
SEGURIDAD SOCIAL 258 65
 Necesidad Does not
Need for new
de nuevas No promueva
foster
reforms
reformas informalidad
informality

Observar los Premiar

Reward Creation
Creaciónandy
Follow Social None
Riesgorisk
ceroof Asegurar
Ensure
principios de la contributive
esfuerzo pobreza distribución
distribution ofde
Security poverty en
at fuentes
financingde
seguridad effort
contributivo tercera edad income
renta Nivel de
Principles elderly financiamiento
sources
social
objetivos
Motor
globales
Full enjoyment
Pleno ejercicio LinkVínculo
between Socioeconomic Viable
Viable
Cobertura
Universal desarrollo

66 SEGURIDAD SOCIAL 258

fundamental
of derecho prestación-
benefit and development through
en elout
universal
coverage socio-
Objetivos
OBJECTIVES

right
fundamental aportación
contribution engine the time
tiempo
económico

Estrategia de Universal and

PUBLIC MARKETING Sist. Previsional Nivel objetivo
marketing público de sustainable
REFORM Universal y específico de
la reforma pensions
Adopción del STRATEGY sostenible Estrategia
INCOMEde
system programa
ADOPTION
modeloOF A GENERATION
generación y
PENSION MODEL AND
redistribución
previsional
REDISTRIBUTION
Dentro Fuera de ingresos
Nuevo modelo
New pension Social
La protección Individuos
Plataforma
Political enjoy
previsional
model protection
social es as reciben bienestar
Estrategia de política del política
platform macroeconomic
macroeconómico
adoptado
adopted SOCIAL State policiy
Estado
Reforma del well-being
PROTECTION-
ORIENTED fines
Estado conSTATE
of Evolution Nivel de
Gráfico 3

protección
de REFORM Evolución
Evolution de Evolución de
mercado
capitalsde of labor
mercado resultados
STRATEGY
social
No capitales
market laboral
market
Contributivo Non Planeamiento
Strategic
Contributive contributivo
contributive estratégico
planning
Estrategia
SOCIALde
consenso social
CONSENSUS

Continuous Adecuación
Institutional
Fortalecimiento Regulation
Paralelo
Parallel Mixto
Mixed Nocional
Notional Sustitutivo
Substitutive improvement
Gestión de and de
adjustment
institucional
strengthening cambio y mejora normatividad
change
contínua
management

Administrar Develop new Invertir in HR,

Invest RR.HH.+ Aprovechar
Use pension Convenios
International Regulaciónlabor
Desarrollo líneas
path research, Relationship
Relación con Armonización
Harmonize
justice investigación: información
information,+ state-of-the-art
estructura de sist. Autonomous
Presupuesto treaties
internacionales mercado
markey laboral
by
justicia focusing rules programas
with social sg. realidad de de actual
current
orientar normas
and resources technological
procesos + structure
previsional+-DB
DB- + autónomo
budget (fundamental
(Derecho income and
previsional knowledge sociales
programmes ingresos y normatividad
norms
allocation
+ asig. recursos sol.processes
tecnológicas conocimiento right)
fundamental) contracts
contratos
(tribunal)
(court)
TOOLS
Medios

Informality
Informalidad
Figure 3

SEGURIDAD SOCIAL 258 67

 Asociadas a estas estrategias, también evaluamos In addition to these strategies, we also evaluate
las que deberían aplicarse en el snp, las que se those which should be applied to the nps, as shown
aprecian en la tabla adjunta. in the following table.

Tabla 1

Estrategias
Sistema previsional snp
Adopción del modelo previsional Nueva misión del snp
Fortalecimiento
Lucha contra la corrupción
institucional
Reforma Gestión de Optimización
del Estado cambio y de información
con Planeamiento mejora y bases de datos
fines de estratégico Planeamiento
Mapa de
protección estratégico Simplificación
información
social Adecuación de de trámites
normatividad Adecuación de
normatividad
Marketing público de la reforma Cultura previsional
Generación y distribución de ingresos Participación en debate
Consenso social Participación en debate

Table 1

Strategies
Pension system nps
Adoption of pension model New nps mission
Institutional
Fight against corruption
Strengthening
State Management Optimization of
Reform for change and information and
Strategic improvement Strategic databases
aimed
planning planning Information
at social Simplification
protection Map
Adjustment of of proceedings
standards Adjustment of
standards
Public marketing of reform Pension culture
Income genertion and distribution Participation in debate
Social consensus Participation in debate

Estas estrategias en el snp deberán contribuir
con el primer gran peldaño para ser luego
complementadas, mejoradas y/o relevadas (total o
parcialmente) por otras estrategias que contribuyan
a construir por acumulación la visión propuesta.
Esto en razón de que para un horizonte temporal
tan extendido (teóricamente desde hoy hasta el año
2068), las posibilidades de acierto en la concepción de
estrategias y su operación, se reducen conforme se
amplia el período para el cual son propuestas. Además
porque, atendiendo al contexto de incertidumbre, la
These strategies within the nps should represent
a first step to be complemented, improved and/or
substituted (partially or totally) by other strategies,
which will contribute towards jointly building the
vision we have proposed. Given such an extended
period (theoretically, from today to the year 2068),
the possibilities for an accurate conception and
operation of strategies are reduced while the
period for which they are proposed continues to
expand. In addition, in the prevailing context of
uncertainty, available information may facilitate

68 SEGURIDAD SOCIAL 258

información disponible puede facilitar o entorpecer
nuevas formas de logro de objetivos. De allí que en el
análisis estratégico se requiera iteración permanente
y construcción progresiva. Ampliamos este segmento
en el acápite 3.1.2.3.
3.1.1 Planeamiento estratégico
Nueva misión del snp
Como parte de la estrategia “Adopción del modelo
previsional”, se evaluó el cambio de la actual misión
del snp. Creemos que la nueva misión del snp debe
ser la siguiente:
Brindar amplio acceso y ofrecer prestaciones
previsionales básicas a los trabajadores, que eviten
el riesgo de pobreza en la tercera edad.
La cobertura y las prestaciones del nuevo snp
deben ser:
1. Eficientes, en tanto no genere efectos perversos
derivados de su administración, mediante
la reducción, eliminación, o dificultad en el
otorgamiento de incentivos relacionados con
la afiliación, financiamiento y prestaciones
ofrecidas a la población trabajadora.
2. Solidarias, en tanto incluya a grupos de
trabajadores vulnerables por su baja o nula
capacidad de generación de ingresos.
3. Sostenibles, en tanto mantenga su capacidad de
financiamiento en el tiempo y sean respaldadas
social, política e institucionalmente.
4. Universales, en tanto muestre firmes progresos
en la ampliación de la cobertura de la mayor
cantidad de trabajadores residentes en territorio
del Perú.
Las prestaciones, que se refieren a derechos —por lo
general de contenido dinerario—que corresponden
al beneficiario cuando acredita el cumplimiento
de las condiciones y requisitos exigidos para su
adquisición, son básicas en tanto cubren una
porción mínima indispensable de subsistencia.
Las prestaciones básicas se configuran, así, como
beneficios a los cuales todo trabajador debe tener
acceso en su etapa de retiro laboral y que lo deben
proteger ante condiciones de pobreza, sobre todo
extrema, derivadas directamente de su retiro
del mercado laboral o de la activación de alguna
contingencia. De esta forma, estas prestaciones no
or hinder new ways of achieving goals. Therefore,
strategic analysis requires permanent iteration and
progressive construction. This issue will be further
discussed in section 3.1.2.3.
3.1.1 Strategic planning
The new mission of the nps
As part of the “Adoption of the pension model”
strategy, an evaluation of the changes to the current
mission of the nps was undertaken. We conceive the
new mission of the nps as:
To provide workers greater access and increased
basic pension benefits, so as to prevent the risk of
poverty amongst the elderly.
Coverage and benefits offered by the new nps
should be:
1. Efficient, so as not to generate negative effects as
a result of their administration, by means of the
reduction, elimination or difficulty in granting
incentives related to affiliation, financing and
benefits offered to the working population.
2. Solidarity, so that they include groups of workers
which are vulnerable as a result of a low or non-
existent income-generation capacity.
3. Sustainable, so that they maintain their financing
capacity through time and are supported in
social, political and institutional terms.
4. Universal, so that strongly progress is shown in
terms of extended coverage of a greater number
of resident workers in Peruvian territory.
Benefits, which should be conceived as rights
—usually monetary in nature—to which a beneficiary
is entitled to when complying with necessary
conditions and requirements, are basic in the sense
that they cover a minimum share necessary for
subsistence. Basic benefits are thus configured as
profits to which every worker should have access
at the stage of retirement and which are meant to
protect him or her from poverty, especially extreme
poverty, directly resulting from retirement from the
labor market or the activation of a certain contingency.
Therefore, benefits must not be considered a main
source of income for the worker in the final stage of his
or her life, since the limited amount would only cover
basic needs in limited conditions. While the social
SEGURIDAD SOCIAL 258 69
 deben ser vistas como la principal fuente de ingresos
y de vida del trabajador en su etapa de retiro ya que
por su bajo nivel solo permitiría cubrir necesidades
básicas y en condiciones limitadas. El rol social
que cumplen estas prestaciones básicas es evitar la
pobreza económica en la tercera edad; sin embargo,
no garantizan que, por riesgos que se originen en
el contexto político, social e institucional en el que
son definidas, se mantengan ajenas a impactos
que reduzcan su frecuencia y monto. Por eso será
imprescindible que exista un seguimiento de estas
prestaciones en el tiempo, de manera que no dejen de
cumplir con la finalidad para la cual serían creadas.
De igual forma, estas prestaciones básicas no
buscan perpetuar la pobreza. Pretenden ser un
mecanismo de financiamiento más para evitar caer
en ella. En ese sentido, dichas prestaciones deben
diseñarse según los progresos que muestren a lo
largo del tiempo el sistema previsional por un lado
y el contexto económico, social y político por el otro.
Así, si hoy se adoptara la nueva misión en el snp, ésta
sería objeto de reformulación y mejoras según exista
un monitoreo de los progresos en los ingresos y el
nivel de vida de los peruanos para el cual estarían
diseñadas las prestaciones básicas.
La nueva misión del snp, en nuestra opinión,
adopta la forma de una Pensión Básica Universal
(pbu). La pbu debe ser complementaria, no de forma
opcional sino obligatoria, con otras fuentes de
financiamiento, de manera que procure que el
núcleo familiar del trabajador en etapa de jubilación
o ante contingencias como enfermedad, invalidez
o muerte, pueda afrontar su consumo de forma
continua, sin interrupciones y en niveles mínimos
que lo alejen de condiciones de pobreza económica.
3.1.2 La Pensión Básica Universal
Para lograr la nueva misión, el snp debe estar en
capacidad de proveer una Pensión Básica Universal
(pbu) a los trabajadores afiliados al sistema previsional.
Esta pensión, que corresponde a un primer pilar con
elementos contributivos, procura la solidaridad social
y debe ser complementaria de cualquier otro pilar
previsional (creado o por crearse) constitutivo del
sistema. Así mismo, esta pbu se engasta en el presente
análisis en un modelo mixto de pensiones, pero no es
exclusivo de aquél dependiendo de cómo se diseñe.
Este modelo mixto estaría conformado por:
70 SEGURIDAD SOCIAL 258
role of these basic benefits is to prevent economic
poverty in advanced age; they cannot guarantee
that, as the result of risks in the political, social and
institutional context in which they are defined,
they will remain unaffected by external impacts
which may reduce their frequency or amount.
Similarly, these benefits do not seek to
perpetuate poverty. They are conceived as an
additional financing mechanism meant to prevent
it. Benefits should therefore be designed according
to the progress shown across time in both the
pension system and the economic, political and
social context. For that reason, if the new mission
of the nps were to be adopted today, it would need
to be reformulated and improved in keeping with
the progress in terms of income and standard of
living of the Peruvian people for whom said basic
benefits are meant.
The new mission of the nps, in our opinion,
takes on the shape of a Basic Universal Pension
(bup). The bup must be complementary, not optional
but mandatory, and enjoy additional sources of
financing so that the household of the worker
who has retired or faces a contingency resulting
from old age, disability or death may keep up
with expenses in a continuous, uninterrupted
and minimum manner so that he or she can avoid
poverty.
3.1.2 The Basic Universal Pension
To get the new mission, the nps should be able
to provide a Basic Universal Pension (bup) for
workers affiliated to the pension system. This
pension, which constitutes the first pillar made
up of contributive elements, attempts to get social
security and thus should be complemented by
any other constitutive pension pillars (already
created or in the process of being created) within
the system. In addition, the bup is analyzed into a
mixed pension model, although it is not exclusive
from this one, depending on the model designed.
This mixed model would be composed of:
• Una capa contributiva obligatoria con
participación estatal en los aportes, que garantice
solidariamente una pensión (pbu) a todos los
trabajadores por el primer tramo de sus ingresos
hasta el valor de una rmv, la misma que sería
administrada por el Estado (snp).
• Superpuesta a la anterior y por los ingresos que
excedan una rmv, una capa contributiva también
obligatoria, pero de capitalización individual y
administrada por el spp.
• Una tercera capa contributiva voluntaria,
financiada por trabajadores y/o montos no
sujetos a obligatoriedad de aportes al sistema
previsional y que seguiría siendo administrada
por el spp.
• Una capa no contributiva, de cobertura de
riesgos de pobreza a poblaciones de edad
avanzada sujeta a prueba de condiciones de
vida, cuya factibilidad y oportunidad se sustenta
en los superávits financieros del periodo de
constitución y maduración de la pbu.
El esquema propuesto es una combinación del snp y
el spp que pretende un aprovechamiento ponderado
de sus respectivos aspectos positivos, regulando
la participación de los afiliados en los diferentes
pilares en la medida de su nivel de ingresos,
aplicando universalmente el criterio de solidaridad
intergeneracional para el financiamiento y
prestaciones de la pbu y comprometiendo la necesaria
contribución estatal para el equilibrio del sistema en
el largo plazo.
Dentro de este modelo pensionario, la pbu se
concibe entonces como una componente de la
pensión total que recibirían los trabajadores afiliados
al sistema previsional, componente asociado a un
primer pilar contributivo solidario universal y que
aseguraría un beneficio básico a ser complementado
por los generados en los otros pilares contributivos
de cuenta individual privados o públicos.
Es importante considerar que esta primera
versión de la pbu tiene un carácter dinerario y
atiende a los que ya se encuentran en condición de
pobres, fundamentalmente de peruanos ubicados
en áreas semiurbanas y rurales. Su objetivo deberá
cambiar en el tiempo, pasando de ser correctivo —
alivio a la pobreza— a ser preventivo, evitar caer en
ella, esto en coherencia con el contenido de pobreza
multidimensional adoptado en nuestra visión del
• A mandatory contributory pillar in which the
State participates in terms of contributions,
which solidarily guarantees a pension (bup) to all
workers for the first stretch of their income up to
the value of mw, which would be administered
by the State (nps).
• An additional compulsory and contributory
pillar, which would complement the first one and
result from any income exceeding the mw, based
on individual capitalization and administered by
the pps.
• A third voluntary and contributory pillar
which would be financed by workers and/or by
amounts not subject to mandatory contributions
to the pension system. It would be administered
by the pps.
• A non-contributory pillar covering poverty risks
for the elderly, subject to proof of living conditions,
the feasibility and timeliness of which would be
sustained by financial surplus existing during the
inception and maturity periods of the bup.
The proposed scheme is the result of combining
both the nps and the pps, seeking to take advantage
of the positive aspects in each, by regulating the
participation of affiliates throughout the different
pillars taking into account their level of income,
applying in the broadest sense the inter-generational
solidarity criterion into the financing and benefits of
the bup, while ensuring the necessary contribution on
behalf of the State in order to guarantee the system’s
balance in the long-term.
Within this pension model, the bup is thus
conceived as a component of the total pension to
which workers affiliated to the pension system
would be entitled to, a component of a universal and
contributory first pillar, which would ensure a basic
benefit to be complemented by those generated by
other individual account contributive pillars, either
public or private.
It is important to consider that this initial version
of the bup is monetary in nature and benefits those
already suffering poverty, basically Peruvian
citizens located in semi-urban and rural settings.
The objective of this pillar should change over
time, shifting from a corrective measure—poverty
alleviation—to a preventive one avoiding to fall
into poverty, in keeping with the multidimensional
meaning of poverty adopted by our vision of the
SEGURIDAD SOCIAL 258 71
 sistema previsional que trasciende la retribución pension system, which goes beyond monetary
monetaria. Su destino en relación a otras fuentes retribution. The purpose of the bup regarding
de ingreso y a los cambios deseados en el nuevo other sources of income and the new citizenship
ciudadano, se deberá diseñar oportunamente features desired must be timely designed by the
mediante el planeamiento estratégico. strategic planning.

3.1.2.1 Descripción del modelo 3.1.2.1 Model description

Para el análisis cuantitativo de la pbu, se ha A numeric experimentation model was designed

desarrollado un modelo de experimentación to carry out the quantitative analysis of the bup
numérica que permite analizar su factibilidad which allows for the analysis of economic-financial
económico-financiera, así como su sensibilidad feasibility, as well as its sensibility in terms of
respecto de variables de política y parámetros political variables and technical parameters,
técnicos, en escenarios alternativos de desarrollo in alternative scenarios of macroeconomic
macroeconómico y crecimiento demográfico. development and demographic growth.
El núcleo del modelo, está conformado por la The core model is composed by the forecast of
proyección de los flujos de ingresos derivados de los the income flow derived from the contributions
aportes de los trabajadores y de las contribuciones of both workers and the State, in addition to the
estatales, así como del flujo actuarial de egresos por actuarial flow of expenditures resulting from
pagos de la pbu, cuyo equilibrio en el largo plazo, una bup payments, whose long-term balance, once the

vez que se alcanza el estado de régimen dinámico dynamic scheme for population has been joined,
para la población que se incorpora al sistema, se is assumed as an indicator of the proposal’s
asume como indicador de la solidez estructural de structural soundness.
la propuesta. Given that the bup has been defined as a basic
Dado que la pbu es definida como una pensión pension associated to the mw, aimed at significantly
básica asociada a una rmv con el objetivo central de expanding the coverage of the pension system, its
ampliar significativamente la cobertura del sistema design necessarily implies a low contribution rate
previsional, su diseño implica necesariamente una on behalf of affiliated workers, in keeping with
baja tasa de aportación de parte de los afiliados minimum income levels and tending to their real
acorde con ese nivel mínimo de ingresos y que contribution capacity.
atienda a su real capacidad contributiva. The demand for contributions from the State
Se desprende en consecuencia la exigencia de in achieving a financial balance can be therefore
una contribución estatal para alcanzar el citado inferred, as shown in the following figure, in
equilibrio financiero, como se muestra en el which apcr represents the flow of available
siguiente gráfico, en el cual dcce representa el flujo resources to cover bup payments, but only after
de disponibilidades para atender los pagos de las public contributions have been incorporated into
pbu, pero luego de incorporar la contribución estatal the net expenditures flow represented by acne.
al flujo de desembolsos neto de las aportaciones de
los afiliados representado por fnaa.

Gráfico 4. Flujo de la Pensión Básica Universal (MM US$) Figure 4. Basic Universal Pensions Flow (MM US$)
4 000 4 000
2 000 2 000
0 0
1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96 101 1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96 101
-2 000 -2 000

-4 000 -4 000

FNAA DCCE ACNE APCR

72 SEGURIDAD SOCIAL 258

Para la elaboración de estas proyecciones, el modelo
considera un conjunto de supuestos (variables
y parámetros) a partir de determinados valores
iniciales según la secuencia de cálculo que se
presenta a continuación:

1. Se parte de una cantidad, estimada

conservadoramente, de posibles nuevos afiliados
al sistema en el año de inicio de aplicación de la
reforma, y se determina su evolución temporal
aplicándole la tasa media de crecimiento
demográfico de la población. Asimismo, esta tasa
se incrementa durante el período de maduración
del nuevo sistema, para simular el ritmo de
incorporación de nuevos afiliados.
2. Para el cómputo de las aportaciones de los
afiliados durante su ciclo de vida activa,
desde la edad de ingreso (21) hasta la edad de
cese (65), se asume una densidad de aportes
de aproximadamente 68 %, equivalente a 30
años de aportes, para tener acceso a la pbu. Se
supone además que los aportes se distribuyen
uniformemente durante ese periodo.
3. Se adopta como parámetro técnico una tasa
de aportación de los afiliados de 6% de la rmv,
que se considera como una cota máxima de
descuento aceptable por los trabajadores para
este nivel de ingresos.
4. Para la determinación del flujo de recaudaciones,
se considera el crecimiento de la productividad
de la economía y la consiguiente mejora de
los salarios: se indexa la rmv aplicando como
tasa de crecimiento una fracción de la tasa de
crecimiento medio del pfdc 64 >689e d360q.827 6.827 6 a 0 1 tf10.5 0613()-5o >bdc tf105(z d)28(u)-16(r)10(a)-21(n)20(t)2(e e)-6(s)-8(e 67289 tm(est nivel de ingreso.)tjetemc 279 </lang (p518/mcid 7456 >bdc bt/tt1 1 tf10.5 0 0 10.5 78.8149 362.4289 tm[(4)103(.)]tj/span</actu6-1(i)18(o)2(n)9(e)-6(s)29(, )]tjetemc /s279 </lang (pp)46o)2(n)-)5(ce)o(e -8(n)2-18(s)8(i1e)-10 tf10.5 0 0 1(y )-)3817(ei)-10 tf10.5 09s)8(i1e)8149 34815tt0 1 t(quet

SEGURIDAD SOCIAL 258 73

 la variable objetivo del sistema (exógenamente
determinada). Su determinación, se formaliza
por medio de una Tasa de Reemplazo respecto
de la rmv, pero responde básicamente a un
criterio de política previsional cuya viabilidad
se trata de ensayar con el modelo bajo diversos
escenarios.
8. Finalmente, la contribución estatal, resulta ser
la variable de ajuste para el logro del equilibrio
financiero en el largo plazo. Este aporte fiscal
se regula en el modelo como un porcentaje
del pib que se va incrementando gradualmente
a partir de un valor inicial, 0.11% del pib real
registrado el año 2007 en las cuentas nacionales,
hasta estabilizarse en un nivel final de
aproximadamente 0.24% en los escenarios más
conservadores, al cabo de un ciclo completo de
vida del afiliado.
but basically responds to a pension policy
criterion, the feasibility of which is being
tested by the model in diverse scenarios.
8. Finally, public contribution is the adjustment
variable for the achievement of a financial
balance in the long-term. This fiscal
contribution is regulated in the model by a
percentage of the gdp that gradually increases
from an initial value of 0.11% of real gdp
registered in 2007 in national accounts, until
it reaches a final level of approximately 0.24%
—in the most conservative scenarios—at the
end of an affiliate’s entire lifecycle.

3.1.2.2 Presentación de escenarios base 3.1.2.2 Base scenarios

De una primera aplicación del modelo con la cual
se obtuvo la proyección de flujos que se ilustra en el
Gráfico 4, se desprende la viabilidad financiera en el
largo plazo de una pbu de S/. 200 en correspondencia
con la rmv de S/.550 que rige actualmente en el Perú.
Esta pbu beneficiaría a cada uno de los nuevos
afiliados al sistema cuya incorporación se proyecta
a partir de una afiliación inicial de 150 000 personas
y en base a una tasa media de crecimiento del 1%
de la población total —aunque corregida para estos
efectos según se indicó en el primer supuesto—.
La proyección resultante se muestra en el siguiente
gráfico.
An initial application of the model, through which
the projected flows presented in Figure 4 was
obtained, reveals the long-term financial feasibility
of a bup of S/.200, in relation to a prevailing mw of
S/550 in Peru.
This bup would benefit each of the system’s
new affiliates, whose incorporation is projected
from an initial affiliation of 150 000 people and
based on an average growth rate of 1% of the
total population, allowing for the adjustments
explained in the first assumption. The resulting
projection is shown in the following figure.

Gráfico 5. Nuevos afiliados Figure 5. New affiliates

800 000 80 800 000 80

700 000 70 700 000 70
600 000 60 600 000 60
500 000 50 500 000 50
400 000 40 400 000 40
300 000 30 300 000 30
200 000 20 200 000 20
100 000 10 100 000 10
0 0 0 0
1 8 15 22 29 36 43 50 57 64 71 78 85 92 99 1 8 15 22 29 36 43 50 57 64 71 78 85 92 99

Nuevos Pob tot (MM) New Tot pop (MM)

En el Gráfico 6 se ilustra tanto la evolución de la Figure 6 illustrates both the evolution of the
cantidad acumulada de afiliados que aportan al accumulated amount of affiliates contributing
sistema, habida cuenta del número que se retira a la to the system, considering the number that

74 SEGURIDAD SOCIAL 258

 edad de cese, así como el avance en el porcentaje de
cobertura respecto de la población total hasta que se
alcanza su estabilización en el orden del 33%. Cabe
observar sin embargo, que si este último porcentaje
se calcula respecto de la pea, resultaría una cobertura
adecuada consistente con las metas perseguidas con
la reforma del sistema.
withdraws at retirement age, and the advances in
the percentage of coverage for the total population
until it reaches its stability at 33%. Nevertheless, it
is important to note that if this last percentage is
calculated in terms of the eap, it would result in an
adequate coverage consistent with the goals set out
for the system’s reform.

Gráfico 6. Evolución de cobertura Figure 6. Evolution in coverage

30 000 000 35% 30 000 000 35%

25 000 000 30% 25 000 000 30%
25% 25%
20 000 000 20 000 000
20% 20%
15 000 000 15 000 000
15% 15%
10 000 000 10 000 000
10% 10%
5 000 000 5% 5 000 000 5%
0 0% 0 0%
1 8 15 22 29 36 43 50 57 64 71 78 85 92 99 1 8 15 22 29 36 43 50 57 64 71 78 85 92 99

Aportantes % de Pob tot Contributors % of Tot pop

Como se ha mencionado anteriormente, el modelo es
de carácter dinámico en el sentido de que considera
indexaciones, tanto de las pensiones (pbu), como
de los aportes (6% de la rmv), las mismas que se
asocian a una proyección de la tasa de crecimiento
media a largo plazo del pib, a razón de 1%, 2% y 3%,
respectivamente. En el Gráfico 7, se trazan con fines
de comparación, las proyecciones de los números
índices resultantes calculados con base 1 en el año
de inicio.
As previously stated, this is a dynamic model given
that it considers indexations, for both bup pensions
and contributions (6% of the mw) which are linked to
long-term average growth rate of the gdp (1%, 2% and
3% respectively). For comparison purposes, Figure
7 shows projections of the resulting index numbers
calculated on a base 1 starting with the initial year.

Gráfico 7. Tasas de crecimiento Figure 7. Growth rates-Index Numbers

16 16
Índice

Index

11 11
6 6

1 1
1 9 17 25 33 41 49 57 65 73 81 89 97 1 9 17 25 33 41 49 57 65 73 81 89 97

PIB RMV PBU GDP MW BUP

En el Gráfico 8, se traza el crecimiento del pib a
partir de un monto inicial de US$106 mil millones
a una tasa media de crecimiento del 3% anual
y la proyección de la contribución estatal en
términos absolutos (ce) y como porcentaje del pib. Se
entiende que este costo fiscal de la reforma puede
ser absorbido por el crecimiento económico y las
mejoras de productividad previstas en el horizonte
de análisis.
Figure 8 illustrates gdp growth based on an
initial amount of US$106 billion at a 3% annual
average growth rate, and the projection of public
contributions both in absolute terms (pc), and as a
percentage of the gdp. It is assumed that this fiscal
cost of the reform may be absorbed by economic
growth and improvements in productivity foreseen
in the analysis’ horizon.

SEGURIDAD SOCIAL 258 75

 Gráfico 8. Contribución Estatal
6000 0.25%
5000 0.20%
4000
0.15%
3000
0.10%
2000
0.05%
1000
0 0.00%
1 7 13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97
PIB (MMM) CE (MM) % de PIB
Cabe señalar asimismo que los superávits
(disponibilidades no requeridas para el pago de la pbu)
hasta el año en que se alcanza el estado de régimen
del sistema, totalizan aproximadamente 100 mil
millones de dólares, es decir el valor del pib actual,
monto que estaría disponible progresivamente
para atender en forma significativa las necesidades
de la capa no contributiva incluida en la reforma
propuesta y las demás intervenciones requeridas
en el sistema previsional que fueron descritas en el
acápite 3, para el logro de la visión propuesta.
3.1.2.3 Construcción temporal del modelo
La construcción de un modelo no es sino la
construcción de un cambio. Toma tiempo, demanda
recursos económicos, logísticos, de personal,
tecnológicos. Requiere planes estratégicos y
operativos. Exige continuidad y consenso político.
La construcción requiere asimismo de visión y
tolerancia para afrontar y enfrentar problemas
cuya solución no es de corto plazo, aun cuando la
demanda de la población así lo invoque.
Si el Estado peruano desea una nueva política
previsional que enfrente la exclusión y la pobreza,
y contribuya a la transformación de un nuevo
ciudadano, deberá adoptar varias estrategias de
cambio tal cual hemos revisado. Emprender la
reforma previsional, significa diseñar la distribución
del costo de transición, esfuerzo que en el largo plazo
le dará un mejor manejo del costo de mantenimiento
del régimen en la pbu y en el resto del sistema.
Creemos que el cambio de la misión del snp, en el
marco del cambio de todo el sistema previsional, es
posible. Se trata de hacer converger la eficiencia con
la solidaridad y contribuir con un país como el Perú
que, aún con la desigual distribución de renta y de
oportunidades, muestra signos evidentes de progreso.
76 SEGURIDAD SOCIAL 258
Figure 8. Fiscal Cost
6000 0.25%
5000 0.20%
4000
0.15%
3000
0.10%
2000
1000 0.05%
0 0.00%
1 7 13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97
GDP (MMM) PC (MM) % de GDP
It is important to note that surplus (available
resources not required for bup payments) up to the
year in which the stage of regime for the system is
achieved, totaled an approximate 100 billion usd
—that is to say, the value of the current gdp— an
amount that would be progressively available to
provide significant care to the needs of the non-
contributory group included in the proposed
reform, and the remaining interventions required
in the pension system as described in section 3, in
order to achieve the proposed vision.
3.1.2.3 Temporary model development
Building a model is just like building change. It
takes time and demands economic, logistic, human
and technological resources. It requires strategic
and operational plans. It demands continuity and
political consensus. Development additionally
requires vision and tolerance to face and confront
problems for which there is no short-term solution,
even when the population claims as much.
If the Peruvian State desires a new pension
policy to face exclusion and poverty, which may
help contribute to the transformation of a new
citizen, it must adopt several strategies such as
those we have discussed. Carrying out a pension
reform requires to design the transaction cost
distribution, which will give a better managerial
approach for not only the maintenance costs of the
bup regime, but for the rest of the system as well.
We believe that it is possible to transform
the mission of the nps, within the context of
transforming the entire pension system. It is a
matter of making efficiency meet solidarity while
contributing to a country such as Peru which, in
spite of the unequal distribution of income and
opportunities, still offers evident signs of progress.
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