El IMSS y concepción original de servicio público nacional

En tiempos coloniales, Vasco de Quiroga en territorio tarasco, al observar la

desorganización y pobreza generada por el colonialismo español, formuló un plan
de seguridad social para indígenas en 1531.
Posteriormente, existieron algunos planes de seguridad social propiciados por el
emperador Maximiliano de Habsburgo (1864-1867), los cuales no progresaron. En
el periodo del Porfiriato a fines del siglo XIX, creció el proceso de industrialización
nacional, y con ello la clase obrera que requería un sistema de seguridad social,
sobre todo en el Estado de México, en la Ciudad de México, Monterrey, Puebla y
Guadalajara. En este tiempo el Gobernador del Estado de México José Vicente
Villada (1904) proclamó una Ley de Accidentes de Trabajo. Posteriormente en 1906,
el General Bernardo Reyes gobernador de Nuevo León, proclama también una Ley
sobre Accidentes de Trabajo.
La atención a la seguridad social toma importancia en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos de 1917, donde en su Fracc. XXIX, del art. 123,
establece la necesidad de la apertura de las Cajas de Seguros Populares para
proteger invalidez, cesación involuntaria del trabajo, entre otros.
Desde su campaña presidencial el General Álvaro Obregón demostró interés por la
implantación de un Seguro Social, realizando en 1921 un proyecto de ley para la
creación del Seguro Social Obrero, encontrando oposición empresarial. Mientras
tanto, en Veracruz el gobernador interino Ángel Cazarín, gestó la iniciativa de “Ley
de enfermedades profesionales” surgida a partir de la huelga de trabajadores de
Orizaba de junio de 1923, donde los obreros exigían un seguro para enfermedades
profesionales, sin embargo esta ley fue rechazada por los representantes
industriales. En 1926 trabajadores organizados lograron crear la Ley General de
Previsiones Civiles y Retiro, convirtiéndose en la Dirección General de Pensiones
antecesora del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE). El presidente Emilio Portes Gil promovió la modificación del Art.
123 constitucional para considerar como utilidad pública la expedición de la Ley del
Seguro Social. En agosto de 1931 el presidente Pascual Ortiz Rubio promulgó la
Ley Federal del Trabajo y seguido a ello, en enero de 1932, el H. Congreso de la
Unión otorgó facultades para que en un plazo de 7 meses se expidiera la Ley del
Seguro Social, sin embargo el proyecto no se resolvió.
En 1933, el Gobernador de Veracruz de extracción comunista General Adalberto
Tejeda, propuso la implementación de un Seguro Social, pero no encontró respaldo
a nivel federal. Durante la campaña presidencial del General Lázaro Cárdenas del
Río en 1934, propuso la implantación de un Seguro Social en México, haciendo que
en el año 1935 el Departamento de Trabajo enviara al Congreso de la Unión un
nuevo proyecto de Ley del Seguro Social, el cual tampoco tuvo progreso. En 1936,
Valentín González Suárez, trabajador de la Fábrica de Río Blanco, Veracruz,
redactó el proyecto: Un Estudio de Seguro General del Trabajo de Previsión Social,
y se organizó con algunos obreros y profesionistas para fundar la Sociedad Pro
Seguro Social destinada a promover a nivel federal y legislativo la instalación de un
régimen de seguridad social en México. El proyecto contó con el interés del Ing.
Miguel García Cruz quien siendo presidente de la Comisión Técnica y Redactora de
la Ley para el Seguro Social pudo integrar el proyecto para confeccionar la Ley del
Seguro Social. Siendo presidente de la República el Gral. Manuel Ávila Camacho,
el Congreso de la Unión aprobó la Ley del Seguro Social el 9 de enero de 1941,
consolidándose el 19 de enero de 1943.

El IMSS como organismo público descentralizado

ES UN ORGANISMO DESCENTRALIZADO POR SERVICIO, CON
PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIO.- La descentralización es un
sistema que transfiere un centro de toma de decisiones, atribuciones, facultades,
actividades y recursos para una mejor función administrativa del Estado. Dentro de
las formas de descentralización, por región, por colaboración y por servicio, el
Instituto Mexicano del Seguro Social encuadra de esta última, dado que el Instituto
Mexicano del Seguro Social enfoca su actividad a la salud y la prevención de todo
tipo de riesgos, otorgando seguros por los accidentes y riesgos de trabajo sufridos
como consecuencia del trabajo.

Así mismo, el Instituto Mexicano del Seguro Social reúne los atributos de todo
organismo descentralizado como son:

1. Es creado por un acto legislativo o decreto del ejecutivo, en base a esto surge
su personalidad jurídica propia (LSS).
2. Tiene una estructura y un régimen jurídico propio, regula su personalidad,
patrimonio, denominación y objeto. Lo constituye su ley orgánica (Reglamento de
Organización Interna del IMSS).
3. Tiene personalidad jurídica propia. La que es otorgada por Ley (art. 5º LSS). Una
vez que es creado por una ley, es facultado para establecer sus elementos de
acción (Reglamento).
4. Cuentan con una denominación. Su nombre lo diferencia de otros organismos
descentralizados que tienen la misma función (ISSSTE, ISSFAM, INFONAVIT,
SAR).
5. Cuenta con domicilio. Lugar donde se encuentran sus oficinas y dependencias
para el cumplimiento de sus obligaciones.
6. Cuentan con órganos de dirección administrativa y representación. (Asamblea
General, Consejo Técnico, Comisión de Vigilancia y Dirección General).
7. Cuentan con una estructura administrativa interna (Reglamento).
8. Cuentan con patrimonio propio (artículo 253 LSS).
9. Su objeto es determinado por la Ley que lo crea. En el caso del Instituto Mexicano
del Seguro Social su objeto consiste en la prestación de un servicio público (Salud
Pública y Seguridad Social).
10. Los fines que persiguen. Son la de procurar la satisfacción del interés general
en base a su objeto (Seguridad Social) en forma rápida y eficaz.
11. Tienen un régimen fiscal especial. El Instituto Mexicano del Seguro Social como
organismo descentralizado está exento del pago de impuestos (artículo 254 LSS).

Descentralización Administrativa
Acción de transferir autoridad y capacidad de decisión en organismos del sector
público con personalidad jurídica y patrimonios propios, así como autonomía
orgánica y técnica (organismos descentralizados). Todo ello con el fin de
descongestionar y hacer más ágil el desempeño de las atribuciones del Gobierno
Federal. Asimismo, se considera descentralización administrativa a las acciones por
el Poder Ejecutivo Federal realiza para transferir funciones y entidades de
incumbencia federal a los gobiernos locales, con el fin de que sean ejercidas y
operadas acorde a sus necesidades particulares.
Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización
administrativa: la descentralización, que en términos generales consiste en confiar
la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la
administración central una relación diversa de la jerarquía.
La descentralización administrativa, a obedecido en unos casos, a la necesidad de
dar satisfacción a las ideas democráticas y a la conveniencia de dar mayor eficacia
a la gestión de los intereses locales, para lo cual el Estado constituye autoridades
administrativas cuyos titulares se eligen por los mismos individuos cuyos intereses
se van a ver comprometidos con la acción de dichas autoridades. En otros casos la
naturaleza técnica de los actos que tiene que realizar la Administración, la obliga a
sustraer dichos actos del conocimiento de los funcionarios y empleados
centralizados y los encomienda a elementos que tengan la preparación suficiente
para atenderlos.
Por último, ocurre con frecuencia que la Administración se descarga de algunas
labores, encomendando facultades de consulta, de decisión o de ejecución a ciertos
organismos constituidos por elementos particulares que no forman parte de la
misma Administración.
Correspondiendo a los propósitos antes mencionados, la Descentralización a
adoptado tres modalidades diferentes, que son:

a) Descentralización por Región.

b) Descentralización por Servicio.
c) Descentralización por Colaboración.

El concepto de descentralización a sido confundido con el de Desconcentración, por

lo que es necesario precisar sus diferencias a partir del concepto de que la
“Descentralización” consiste en sacar de la centralización las funciones y
actividades que se le asignan a un ente; en tanto que la “Desconcentración” consiste
en evitar la concentración de facultades en un órgano central sin que el nuevo
órgano salga de la Organización Centralizada.
La creación de Organismos por ley o por decreto con personalidad jurídica y
patrimonio propios, para la realización de actividades estratégicas o prioritarias, en
la prestación de servicios públicos o sociales recibe el nombre de Descentralización
según el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
En efecto, mucho se a hablado de la necesidad de centralizar las Secretarías de
Estado, trasladando las oficinas a las provincias, particularmente a partir de los
terremotos ocurridos en al año de 1985 en el Distrito Federal, sin embrago, este
proceso jurídicamente sería Desconcentración, puesto que, como hemos visto al
sacar dependencias del D. F., éstas no tendrían personalidad jurídica ni patrimonio
propio, y por lo tanto, no quedaría fuera de la Administración Pública.
Como ya se señaló, la descentralización implica la creación de organismos con
personalidad jurídica distinta a la de la Administración Pública centralizada, es decir,
se trata de un ente jurídico diferente que por necesidades técnicas, administrativas,
financieras y jurídicas, es creado para la realización de actividades especiales, que
no es conveniente que realice la organización centralizada, cuya estructura impide
la celeridad o especialización en las funciones en su cargo, por lo que es necesario
encargarlas a un ente diferente.

De lo anterior derivamos que la descentralización implica:

A) CREACIÓN DE UN ENTE, a través de una ley o decreto del legislativo, o de un

decreto ejecutivo.
B) OTORGAMIENTO DE PERSONALIDAD JURÍDICA PROPIA, diferente de la
personalidad del estado que es su creador.
C) OTORGAMIENTO DE UN PATRIMONIO PROPIO, que aunque originalmente
pertenece al patrimonio del estado, su manejo y aplicación se realiza de acuerdo
con los fines de esta persona.
D) REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES ESTRATÉGICAS O PRIORITARIAS DEL
ESTADO, prestación de servicio público o social, o de obtención o aplicación de
recursos para fines de asistencia y seguridad social.
E) CONTROL POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA CENTRALIZADA,
a través de integración en un sector a cargo de una dependencia.

“El sistema de Empresas de participación Estatal” que es una forma de organización

en la que el Estado recurre como uno de los medios directos de realizar su
intervención en la vida económica del País.
La Centralización Administrativa se caracteriza por la relación de jerarquía que liga
a los órganos inferiores con los superiores en la Administración.
Esa relación de jerarquía implica varios poderes que mantienen la unidad de dicha
administración a pesar de la diversidad de los órganos que la forman. Esos poderes
son los de decisión y de mando que conserva la autoridad superior.
La concentración del poder de decisión consiste en que no todos los empleados que
forman parte de la organización administrativa tienen facultad de resolver, de
realizar actos jurídicos creadores de situaciones de derecho, ni de imponer sus
determinaciones. En la organización centralizada existe un número reducido de
órganos con competencia para dictar esas resoluciones y para imponer sus
determinaciones. Los demás órganos simplemente realizan los actos materiales
necesarios para auxiliar a aquellas autoridades, poniendo los asuntos que son de
su competencia en estado de resolución. De esta manera, aunque sean muy pocas
las autoridades que tienen facultad de resolución, ellas pueden realizar todas las
actividades relativas a la administración, en vista de la colaboración de los órganos
de preparación. Un secretario de Estado, por ejemplo, tiene la posibilidad de
resolver todos los asuntos encomendados a su Secretaría, porque su intervención
personal se reduce al momento en que hay que dictar la resolución. Todos los actos
previos a esa resolución, los necesarios para el estudio del asunto que aportan los
datos indispensables a dicha resolución, no los hace personalmente, sino que están
encomendados al grupo de empleados que dependen de él.
No sólo la concentración del poder de decisión tiene lugar en el régimen central
centralizado, sino que esa concentración llega a abarcar el aspecto técnico que
presenta la atención de los asuntos administrativos. Esto se logra mediante las
órdenes e instrucciones que los superiores pueden dirigir a los inferiores, según más
adelante se explicará, y en los cuales se fijan las bases para el estudio y preparación
de los asuntos que requieren una competencia técnica especial.
Además, en régimen centralizado existe una concentración de la fuerza pública, de
tal manera que las medidas de ejecución forzada de las resoluciones administrativas
no pueden llevarse a cabo por cualquier órgano de la Administración, sino por un
número muy reducido de ellos a quienes legalmente se les otorga competencia para
ese efecto.
Además de la relación de jerarquía implica los siguientes de los órganos superiores
sobre los inferiores:

1. Poder de Nombramiento
2. Poder de Mando
3. Poder de Vigilancia
4. Poder Disciplinario
5. Poder de Revisión
6. Poder para la Resolución de conflictos de Competencia.

PODER DE NOMBRAMIENTO

Es una de las características del régimen centralizado la facultad que tienen las
autoridades superiores para hacer por medio de nombramientos la designación de
los titulares de los órganos que les están subordinados.
La facultad de nombramiento, sin embargo no está atribuida a todas las autoridades
que forman grados en la jerarquía administrativa. Dentro de nuestra organización,
al presidente corresponde únicamente la designación de los empleados de la
Administración, y sólo excepcionalmente y por virtud de una ley esa facultad puede
estar encomendada a otras autoridades.

PODER DE MANDO

Dentro del régimen de centralización éste consiste en la facultad de las autoridades

superiores de dar órdenes e instrucciones a los órganos inferiores, señalándoles los
lineamientos que deben seguir para el ejercicio de las funciones que le están
atribuidas.
Este poder de mando se ejercita generalmente por medio de órdenes, instrucciones
o circulares dirigidas por las autoridades superiores a los empleados que les está
subordinados.
Las órdenes y las instrucciones pueden tener el carácter de individuales o generales,
y las circulares siempre tienen el carácter de generales.

PODER DE VIGILANCIA

Este generalmente se da en la vigilancia que las autoridades superiores ejercen sin

relación a los empleados que de ella dependen.
La facultad de vigilancia se realiza por medio de actos de carácter puramente
material que consisten en exigir rendición de cuentas, en practicar investigaciones
o informaciones sobre la tramitación de los asuntos y en general, de todos aquellos
actos que tienden a dar conocimiento a las autoridades superiores de la regularidad
con que los inferiores están desempeñando sus funciones.

PODER DISCIPLINARIO
La falta de cumplimiento de los deberes que impone la función pública da nacimiento
a la responsabilidad del autor, responsabilidad que puede ser de orden civil, de
orden penal o de orden administrativo. Cualquiera falta cometida por el empleado
en el desempeño de sus funciones lo hace responsable administrativa mente, sin
prejuicio de que pueda originarse, además, una responsabilidad civil o penal.

Esa responsabilidad no trasciende fuera de la administración; la falta que la origina

se denomina falta disciplinaria; la sanción que amerita es también una pena
disciplinaria y la autoridad que la impone es la jerárquica superior al empleado que
ha cometido la falta.

La determinación de la falta disciplinaria significa muy seria dificultades, al grado de

que no siendo fácil señalar una a una las obligaciones de cada empleado, se puede
afirmar que tampoco puede hacerse una enumeración de sus infracciones. Por regla
general, las disposiciones legales se limitan ante esta imposibilidad a definir la falta
disciplinaria como la falta de cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo.
Las penas disciplinarias en materia administrativa son:

a) El Apercibimiento
b) El Extrañamiento, la amonestación y censura c) La Multa
d) La privación del Derecho de Ascenso
e) El Descenso
f) La Suspensión Temporal del Empleo
g) La privación del Empleo

PODER DE REVISIÓN.

Este consiste en las facultades de las autoridades superiores respecto de los actos
que los inferiores realizan.
En este dominio las facultades derivadas de la relación jerárquica consisten en
poder otorgar aprobación previa a los actos de los inferiores, suspenderlos,
anularlos o reformarlos. Tales facultades deben entenderse siempre como el
ejercicio de una competencia propia de las autoridades superiores sin que ninguna
de dichas facultades autorice a éstas para sustituirse en la competencia de las
autoridades inferiores. La autoridad inferior dicta el acto y la superior lo revisa.

PODER PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS DE COMPETENCIA

Entre los diversos órganos ligados por la relación jerárquica pueden surgir conflictos
de competencia, bien porque uno de ellos se atribuya facultad que otro reclame o
bien porque ninguno se considere competente para actuar en un caso especial.
Cómo estos conflictos de competencia pueden originar u desorden en la
Administración o una paralización en su funcionamiento, es natural que en el
régimen de organización centralizada se considere que la autoridad jerárquica
superior tiene facultad de resolver conflictos de competencia que surjan entre
autoridades inferiores que le están subordinadas.